生态补偿实践进展Eco-Compensation Progress

张惠远环境保护部环境规划院

2012 年 9 月 11 日

生态补偿概念与内涵 (Concept)1

我国生态补偿的实践领域和政策手段 (Practices)2

环保部在推动生态补偿方面工作 (MEP progress)3

内容提要（ Contents ）

工作建议 (Recommendations)4

一、生态补偿概念与内涵 Concept & Connotation

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生态补偿机制的概念

生态补偿机制的概念

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生态补偿的最新解释最新的生态补偿定义是《生态补偿条例》（草稿，2011 年 11 月）中提出的，各级政府和生态受益者、损害者通过资金补助、项目支持、政策优惠等方式对生态保护者、受损者损失的弥补。

Through capital subsidy, project support and preferential policy, government at all levels, ecological beneficiary and damaging party compensate ecological contributor and damaged party.

二、我国生态补偿的实践领域和政策手段

Practice field & Policy means

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我国建立生态补偿机制的总体态势我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪 80 年代中后期 , 生态补偿的概念是由国家环保局提出的。 Started in 1980s by

SEPA 生态补偿形式由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；national policy地方自主性的探索实践，形成了一些地方性的生态补偿政策。Local practice

生态补偿领域 Field森林、流域、矿产资源开发、草原和区域性生态补偿等Forest, watershed, mining, grassland and regional EC

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森林生态补偿 ( Forest EC)

起步较早，投入不少，取得了较明显的成效，尤其是 98 年特大洪水后实施的天然林保护、退耕还林等六大生态工程是对长期砍伐等破坏造成生态系统退化的补偿。Early start, more investment, evident

result.

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重点工程 Major projects

天然林保护工程 NFPP

退耕还林工程 GTGP

1998-1999 年试点， 2000 年实施至今 长江上游地区和黄河上中游地区，涉及 7300 万公顷的天然林 通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林

区职工等措施，解决我国天然林的休养生息和恢复发展等问题。

1999 年 -2001 年试点， 2002 年实施至今 以粮食和现金两种方式补偿农户，对陡坡耕地和沙化耕地实施退耕还林，

解决重点地区的水土流失和风沙危害问题。 截止 2009 年底，工程覆盖 25 个省（区、市）和新疆生产建设兵团，

涉及 3200 多万农户、 1.24 亿农民，累计完成退耕造林 906.26 万公顷，配套荒山荒地造林 1413.72 万公顷，新封山育林 193.32 万公顷。

森林生态补偿 ( Forest EC)

相关政策 Related Policies森林生态效益补偿基金 Compensation Fund for Forest Ecological Benefits

森林碳汇补偿项目 Compensation project for Forest Carbon Sink

2001 年 , 中央财政建立森林生态效益补助资金 , 在河北等 11个省、自治区的 658 个县级以上单位和 24 个国家级自然保护区进行补助试点，平均每年每亩补助 5 元，资金主要用于国家重点生态公益林的保护和管理。 2004 年正式建立了中央森林生态效益补偿基金，将补偿范围扩大到全国。

目前，全国重点公益林实际认定面积达到 1.05 亿公顷，中央已经对其中的 0.45 亿公顷实施了补偿。

2006 年我国成立了中国绿色碳基金，目前已经发展成为中国绿色碳汇基金会，已经募集到 5 亿多元人民币，营造了 120 多万亩的碳汇林。

2006 年，全国第一个试点示范碳汇项目在云南省临沧市启动，由加拿大嘉汉林业投资有限公司全额投资再造林，每亩造林投入约 250 元。

森林生态补偿 ( Forest EC)

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流域生态补偿 (Watershed EC)

应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。Fiscal transfer payment, top to bottomIntegrate funding channel to compensation areaHorizontal government transfer

全国已开展流域生态补偿的地区

Watershed EC practice

目前，全国已经开展流域生态补偿的省份有：辽宁省、北京市、河北省、山西省、甘肃省、陕西省、河南省、山东省、江苏省、安徽省、浙江省、上海市、福建省、江西省、湖南省、贵州省、重庆市、四川省、云南省、广东省等，主要以跨界断面水质生态补偿和水源地保护生态补偿的类型为主；其中国家层面首个跨省新安江流域水环境补偿试点于 2010 年底正式启动。

流域生态补偿 (Watershed EC)

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流域生态补偿—跨界断面水质生态补偿Cross-border section water quality

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流域生态补偿—城市饮用水源地保护

水资源交易模式 water resource transaction

宁夏、内蒙古也有类似的水资源交易，上游灌溉区通过节水改造，将多余的水卖给下游的水电站使用。这些交易

对生态环境的影响还值得商榷。

Protection of Urban Drinking Water Source

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流域生态补偿—城市饮用水源地保护

异地开发模式Development relocation

Protection of Urban Drinking Water Source

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流域生态补偿—城市饮用水源地保护

专项资金模式Special Fund

Protection of Urban Drinking Water Source

跨省生态补偿：进展缓慢 Slow Progress流域生态补偿—跨省生态补偿Trans-provincial EC

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矿产资源开发生态补偿Mining Resource EC

征收生态补偿费：国家政策National level: Levy EC fee

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矿产资源开发生态补偿Mining Resource EC征收生态补偿费：地方实践Local practice

已经开展

最近开展

矿山环境恢复治理保证金制度 margin system for mining environment restoration

矿产资源开发生态补偿Mining Resource EC

2006 年财政部、国土资源部、环保部发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，正式明确提出建立我国矿山环境恢复治理保证金制度。2008 年我部会同发改委能源局等在山西开展煤炭可持续发展试点 ,开征可持续发展基金和生态恢复治理保证金。

已经开展的省份：云南、广东、黑龙江、浙江、宁夏、江苏、山东、河北、山西、新疆、安徽等。有些地方如广西，采用征收保证金的办法，激励企业治理和恢复生态环境，若企业不采取措施，政府将用保证金雇佣专业化公司完成治理和恢复任务 ,但因征收的标准低金额少 ,无法有效解决问题 , 还需要向山西经验看齐。

区域性生态补偿 (Region

EC)区域性生态补偿多是以林草等单项生态要素为保护或建设目标。目前我国条块管理的体制使得这些本来应该是相互协调促进的政策成为了相互非理性竞争的政策 , 在一些地方还造成了重大的生态破坏和国家财产的巨大浪费 ,需要引起我们的深思和重视。

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区域性生态补偿 (Region

EC)

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草原生态保护奖励机制Reward Mechanism for Forest Protection

2009 年，党中央、国务院决定在西藏率先开展建立草原生态保护补助奖励机制试点工作。确定在那曲、阿里、日喀则部分县建立以草定畜奖励、薪柴替代补贴、和草原生态监测为主要内容的草原生态保护奖励机制。5 试点县牲畜存栏较上年减少 54 万个绵羊单位，是历年来减畜力度最大的一年，试点县群众户均增收2410 元。

2010 年 10 月，国务院常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制促进草原生态安全和牧民增收。从 2011 年起，在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、宁夏等８个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。2011 年中央财政安排专项资金 136 亿元 , 支持 8个省 禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴等。

地方试点

Local Pilot

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生物多样性保护生态补偿EC for BD Conservation

正在探索李克强副总理 6·5

讲话

三、环保部在生态补偿方面所开展的工作

Working progress of MEP in EC

推动做好生态补偿前期研究

上世纪90 年代

2006

年 -

2007

年

2008

年 -

2010

年

目前正在推动开展亚行“编制国家流域生态补偿技术导则”的技援项目研究；积极争取其他国际合作项目，开展与生态补偿有关的研究，推动中国生态补偿逐步与国际接轨。

Preliminary research

2005 年以来环保部参与开展的相关工作 2005 年以来，为落实党中央、国务院有关要求，我部与发改、财政、国土等部门和浙江、江苏、福建、山西等地区开展了积极探索，取得一定进展。Promote mining EC

Document of EC pilotRegulation research

Draft National EC Regulation

推动开展矿产资源开发生态补偿工作

2005

年

2006

年

2007

年

Working on Mining Resource EC

陆续发布了几份关于推动开展生态补偿试点工作的文件

2007

年 8 月

2008

年 5 月

Guideline Documents of EC Pilot

推动生态补偿相关法律条文的修订和开展关于生态补偿条例的前期研究工作

推动促成《中华人民共和国水污染防治法》（ 2008修定）中增加生态补偿相关条款。该法第七条规定：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制

Research on EC Regulation

积极参与起草《国家生态补偿条例》等

《国家生态补偿条例》（以下简称《条例》）列入国务院法制办 B类立法计划，起草工作于 2010 年 4月启动，目前正紧锣密鼓开展工作 ; National Eco-compensation Regulation与国家发改委一起起草了《国务院关于建立健全生态环境补偿机制的若干指导意见》（草稿，以下简称《意见》），进一步明确近期工作任务 ;Some Opinions on Establish and Amplify Eco-environment Compensation Mechanism by State Council (Draft)流域和生态功能区生态补偿是《条例》和《意见》的重点领域，环保部正牵头组织开展这两方面工作。Foci: eco-compensation in river basin and ecological function zones

Draft National EC Regulation

推动了重要生态功能区转移支付工作

环保部于 2008 年和中国科学院联合发布了《国生态功能区划》，是《全国主体功能区规划》的技术基础 ,为支持这两个规划实施，进一步加大对生态保护重点区域的支持力度。财政部在均衡性转移支付下设立国家重点生态功能区转移支付，通过明显提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源、南水北调中线及国家限制开发的其他生态功能重要区域涉及的 451 个县的

转移支付力度。 National Major Function Zoning

Transfer payment to key ecological function zones

目前正在推动的几个生态补偿试点Current EC Pilot

EC pilot assessment

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四、工作建议 Recommendations

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国家层面，为建立和完善生态补偿机制夯实法律基础和搭好平台Legal footing & sound platform

National

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地方政府层面，在推动建立生态补偿工作中发挥更大的主动Local Take part in EC establishment

Current EC policies Key areas

谢 谢！Thanks!