НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

На правах рукописи

ШАКИРОВ Тимур Аббясович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И

БИЗНЕСА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО

ПАРТНЕРСТВА В КОММУНАЛЬНОМ СЕКТОРЕ

Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством

(менеджмент)

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Научный руководитель —

кандидат технических наук

доцент

Сиваев С. Б.

Москва-2015

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…...………………………………….…………………….. 4 - 16

ОСНОВНАЯ

ЧАСТЬ...…………………………………………………………………

17-181

ГЛАВА 1. РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО

ПАРТНЕРСТВА В РАЗВИТИИ КОММУНАЛЬНОЙ

ИНФРАСТРУКТУРЫ…………………………………………………..

17-75

1.1 Коммунальная деятельность — сфера общественных благ и

естественной монополии………………………………….........

17-22

1.2 Экономическая природа государственно-частного

партнерства……………………………………………………...

22-38

1.3 Анализ российской практики развития государственно-

частного партнерства……………………………………...........

38-61

1.4. Причины неблагоприятного инвестиционного климата в

коммунальном секторе России…………………………...........

61-73

Выводы по Главе 1……………………………………………………... 73-75

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ

ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА С

ЦЕЛЬЮ ФОРМИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ

ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ КОММУНАЛЬНОГО

СЕКТОРА……………………………………………………………….

76-133

2.1. Теоретические аспекты регулирования деятельности

коммунальных предприятий и проведения конкурсов за

право заключения договоров ГЧП……………….....................

76-97

2.2. Методические принципы проведения конкурсов на право

заключения договора ГЧП……………………………………..

97-110

3

2.3 Метод критерия минимального тарифа и его приведения к

условиям будущих временных периодов……………………..

110-123

2.4 Роль технических критериев при проведении конкурсов на

право заключения договора ГЧП…………...............................

124-130

Выводы по Главе 2……………………………………………………... 130-132

ГЛАВА 3. ПРАКТИКА И ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ

РАЗРАБОТАННОГО МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ВЛАСТИ И БИЗНЕСА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГЧП В

РОССИИ …………………......................................................................

133-180

3.1 Возможности и ограничения применения разработанного

механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации

ГЧП в условиях существующей нормативной правовой

базы……………………………………………………………

133-150

3.2 Апробация разработанного механизма взаимодействия

власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП…………......

151-161

3.3 Рекомендации по совершенствованию правовой базы

государственно-частного партнерства в коммунальном

секторе...........................................................................................

161-178

Выводы по Главе 3…………………………………………………… 178-180

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………… 181-184

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………... 185-199

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ……... 200

СПИСОК ИЛЛЮСТРАТИВНОГО МАТЕРИАЛА………………….. 201-203

4

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Проблема повышения качества и

результативности взаимодействия органов власти и бизнеса при решении задач

развития коммунального сектора характерна как для развитых, так и для

развивающихся стран. С последнего двадцатилетия XX века во многих странах

мира, в первую очередь в развивающихся странах, проводятся структурные

преобразования в инфраструктурных секторах экономики, направленные на

привлечение частного финансирования, реализацию инвестиционных проектов с

целью повышения качества предоставляемых услуг.

Сектор коммунальной инфраструктуры в Российской Федерации

характеризуется убыточностью многих работающих в нем предприятий и

высоким износом основных фондов, задействованных для оказания услуг.

Необходим поиск экономических путей модернизации данного сектора. Одним из

таких путей может стать активное внедрение механизмов государственно-

частного партнерства (далее — ГЧП). Образование крупных российских частных

операторов, таких как ОАО «Российские коммунальные системы»,

ООО «Росводоканал», ОАО «Евразийский», интерес транснациональных

корпораций, например Veolia Environnement (в России — ООО «Веолия Вода

Томск»), Fortum Corporation (в России — ОАО «Фортум»), подтверждают

высокий интерес бизнеса в реализации инвестиционных проектов в

коммунальном секторе.

В сферах водоснабжения, водоотведения и централизованного

теплоснабжения Правительство Российской Федерации считает проекты

государственно-частного партнерства приоритетными, о чем свидетельствует

Распоряжение Правительства РФ от 22 августа 2011 г. N 1493-р «План действий

по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций». В

соответствии с данным Планом органы власти субъектов Российской Федерации

обязаны к 1 января 2016 года передать частным операторам на основе

концессионных соглашений объекты коммунальной инфраструктуры всех

5

государственных и муниципальных предприятий, осуществляющих

неэффективное управление.

Однако на практике инвестиционная активность бизнеса в проектах

государственно-частного партнерства в России остается низкой, что говорит об

отсутствии ясных институциональных рамок построения партнерских отношений

между бизнесом и властью. Ключевыми проблемами являются финансовые

проблемы: существующее тарифное регулирование и связанные с этим риски.

Политика тарифного регулирования — это важная составляющая стратегии

развития коммунального комплекса. Тарифное регулирование непосредственно

влияет на инвестиционные программы коммунальных предприятий. Без

понятного механизма определения долгосрочных тарифов на товары и услуги

коммунальных предприятий невозможна эффективная реализация проектов

государственно-частного партнерства.

Актуальность темы заключается в большой потребности привлечения

частных финансовых ресурсов в сектор коммунальной инфраструктуры при

недостаточной изученности подходов к созданию благоприятного

инвестиционного климата в рамках государственно-частного партнерства.

Вопросам структурирования проектов государственно-частного партнерства

уделяется значительное внимание в российской и зарубежной экономической

литературе. Проблематика развития механизмов государственно-частного

партнерства, конкуренции за монопольный рынок путем организации конкурсов

ГЧП привлекает внимание исследователей. Но при этом многие вопросы,

касающиеся определения критериев победителей, методов установления тарифов,

необходимых условий договоров государственно-частного партнерства, остаются

неисследованными. Значительное число договоров аренды и концессионных

соглашений, заключенных в последнее десятилетие в коммунальном секторе

России, не привели к заметному росту инвестиционной активности. Исследование

причин такого положения дел позволит предложить новые подходы и

практические рекомендации по более эффективному взаимодействию власти

6

и бизнеса в таком социально значимом секторе экономики, как коммунальное

хозяйство.

Степень разработанности проблемы. В экономической теории есть

разные подходы к вопросам регулирования деятельности естественных

монополистов и организации государственно-частных партнерств в монопольных

секторах экономики.

Основы теории монополии и естественной монополии, в частности,

заложили в своих трудах такие ученые, как А. Курно, А. Маршалл, Дж. С Милль,

А. Пигу, Р. Коуз. Большой вклад в исследование конкуренции за монопольный

рынок внесли Э. Чадвик и Г. Демсетц. Последующее развитие этого направления

было реализовано в трудах Л. Фридмена, Л. Телсера, Р. Познера, О. Уильямсона.

С конца 90-х гг. прошлого века в России стали появляться работы,

посвященные анализу механизмов государственно-частного партнерства в разных

сферах экономики. Теоретическим вопросам экономического содержания ГЧП

как механизма привлечения частных инвестиций и частных компетенций для

решения задач публичного сектора и описанию его форм уделено достаточно

внимания в работах таких отечественных экономистов, как В. Варнавский, Н.

Пирогов, В. Максимов, В. Кабашкин, Ю. Емельянов, А. Баженов, В. Королев,

С. Рожкова. Тарифному регулированию также посвящено значительное число

научных работ в отечественной литературе. С переводом коммунального сектора

на экономические условия хозяйствования проблемы тарифного регулирования

этого сектора и соответствующие риски тарифного регулирования исследовалась

такими учеными, как В. В. Бузырев, О. В. Распутин, С. Б. Сиваев,

В. Ю. Прокофьев, Ю. Ф. Симионов, B. C. Чекалин, JI. H. Чернышов и др.

Однако подходы к определению баланса обязательств и цены их

достижения в рамках конкурсов на заключение договоров ГЧП находятся только

на этапе формирования. Об этом свидетельствуют опубликованные в открытой

печати результаты исследований С. Б. Сиваева, Д. Ю. Хомченко

и Р. А. Мартусевича.

7

Это обстоятельство и требования практики управления в коммунальном

секторе побудили автора провести данное исследование.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке

механизма взаимодействия власти и бизнеса при подготовке и реализации

проектов ГЧП в коммунальном секторе, обеспечивающего улучшение

инвестиционного климата, стимулирующего частных операторов привлекать

средства для реализации инвестиционных проектов по модернизации и

реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры и дающего органам

власти возможность выбирать операторов, предложивших лучшие финансовые и

технические условия реализации договоров ГЧП.

В соответствии с указанной целью в диссертации были поставлены

следующие основные задачи.

1. Выявление и систематизация причин неблагоприятного инвестиционного

климата на основе анализа методологической базы и практики реализации

проектов государственно-частного партнерства в коммунальном секторе

России.

2. Определение направлений совершенствования тарифного регулирования

при формировании инвестиционно привлекательного договора ГЧП на

основе анализа методов установления тарифов коммунальных предприятий

и организационных моделей предприятий коммунального сектора.

3. Решение комплекса задач для разработки механизма взаимодействия власти

и бизнеса при реализации проектов ГЧП, в том числе:

3.1. установление на основании конкурсных процедур экономически

обоснованных тарифов на длительный период действия договоров

ГЧП;

3.2. определение порядка учета экзогенных факторов деятельности

частных операторов для корректировки тарифов будущих периодов;

3.3. учет технических условий реализации договоров ГЧП;

3.4. порядок выбора частного оператора на основе интеграции

финансовых и технических условий выполнения договора ГЧП.

8

4. Адаптация разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при

реализации проектов ГЧП к российской нормативной правовой базе и его

апробация на практике.

5. Подготовка предложений по изменению российской нормативной правовой

базы, направленных на обеспечение использования разработанного

механизма взаимодействия власти и бизнеса для уменьшения рисков

инвестирования частного бизнеса в коммунальный сектор в рамках

договоров ГЧП.

Объектом исследования являются проекты государственно-частного

партнерства в коммунальном секторе и предприятия коммунального сектора

(водоснабжения и водоотведения, централизованного теплоснабжения),

рассматриваемые как участники таких проектов.

Предметом исследования в диссертационной работе являются механизмы

взаимодействий частного бизнеса и органов власти в процессе подготовки и

реализации проектов ГЧП в коммунальном секторе.

Методология и методы диссертационного исследования. В основе

исследования лежат работы российских и зарубежных ученых, отчеты,

программы, концепции, нормативные правовые акты и другие материалы,

посвященные темам государственно-частного партнерства и тарифного

регулирования. Особую значимость имеют рекомендации и обзорные доклады

организаций и комитетов ООН, ОЭСР, Международного банка реконструкции и

развития, Европейского банка реконструкции и развития и др.

В диссертации применялись методы системного и структурного анализа,

экспертных оценок, методы обработки статистической информации, опросы

сотрудников коммунальных предприятий и органов власти. Используемые

подходы позволили обеспечить достоверность исследования и обоснованность

теоретических выводов и предложений.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке

механизма взаимодействий власти и бизнеса с применением модифицированных

долгосрочных тарифных планов, формируемых в отличие от действующих норм

9

административного регулирования в рамках конкурсных процедур путем

определения победителя на основе комплексной финансовой и технической

оценки предложений участников.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором,

заключаются в следующем:

1. Определены направления улучшения инвестиционного климата и

сформулированы основные положения для подготовки и реализации

инвестиционно привлекательных проектов ГЧП в коммунальном секторе.

Ключевым положениями являются: конкурентное определение тарифа, учет

экзогенных факторов работы частного оператора при корректировке тарифа

посредством использования формулы индексации, являющейся составной

частью договора ГЧП.

2. Разработан метод определения тарифов на основании оценок конкурсных

предложений участников с использованием в качестве финансового

критерия среднего тарифа на период действия договора ГЧП в ценах на год

заключения договора и определения тарифа текущего года реализации

проекта с учетом изменения внешних факторов хозяйственной деятельности

частного оператора. Использование метода позволяет участникам конкурса

прогнозировать выручку будущих периодов с целью реализации

инвестиционных проектов в коммунальном секторе.

3. Разработан порядок конкурсного выбора частных операторов на базе

комплексного критерия, учитывающего финансовые характеристики

проекта и технические предложения частного оператора для решения задач,

поставленных публичной стороной договора ГЧП.

10

Основные положения, выносимые на защиту

1. Проведённый в рамках диссертационной работы анализ конкурсных

документаций и договоров ГЧП, заключенных в коммунальном секторе за

последние пять лет ((более 60 пакетов конкурсных документаций) показал,

что практически все заключенные договоры не содержат серьезных

инвестиционных обязательств частных операторов. Используемые критерии

не позволяют выбрать оператора, предложившего наилучшие финансовые и

технические условия выполнения договора ГЧП. С использование методов

структурного анализа определено, что основным направлением улучшения

инвестиционного климата в коммунальном секторе является решение

проблемы прогнозирования будущих денежных потоков в целях реализации

инвестиционных проектов. Анализ практики реализации французской

модели организации коммунального сектора показывает, что необходимыми

условиями заключения инвестиционно привлекательного договора ГЧП

является возможность сторон договора (органа публичной власти –

собственника коммунальной инфраструктуры и частного оператора)

определять ключевые вопросы деятельности оператора, в т. ч. и вопросы

тарифной политики, в рамках договора ГЧП. Участие третьей стороны

(органа регулирования) в процессе исполнения договора ведет к

значительной неопределенности будущих доходов оператора. Установлено,

что необходимым условием проведения конкурса ГЧП должно быть

конкурентное определение тарифа, а условием договора ГЧП, изменение

тарифа победителя конкурса посредством использования формулы

индексации.

2. Разработанный автором метод критерия минимального тарифа

предполагает, что в качестве финансового критерия при выборе победителя

конкурса в отличие от существующих за рубежом подходов к выбору

частных операторов используется не тариф базового года, а средний тариф

на производимые коммунальным предприятием товары и услуги (например,

стоимость кубического метра воды для предприятий водоснабжения) на

11

период действия договора ГЧП в ценах на год заключения договора ГЧП (т.

е. в ценах базового года, без учета будущей инфляции). Использование

предложенного финансового критерия позволит оператору спрогнозировать

выручку будущих периодов, необходимую для решения поставленных в

договоре ГЧП задач по строительству/модернизации объектов

коммунальной инфраструктуры. В свою очередь, такой подход обеспечит

органу публичной власти выбор участника с наименьшими «финансовыми

аппетитами». В отличие от существующих формул индексации базового

тарифа, как правило, на ИПЦ, в разработанном методе, формула учитывает,

как изменение приведенных тарифов победителя конкурса, так изменение

внешних факторов хозяйственной деятельности частного оператора, причем

для каждого фактора предложена своя динамика изменения и описывающая

ее формула. Использование тарифной формулы позволяет оператору вести

хозяйственную деятельность в условиях, максимально приближенных к

предусмотренным в долгосрочном планировании на момент участия в

конкурсе, и минимизировать риски, связанные с инфляцией, ростом

налоговых платежей, изменением цен на энергоресурсы. В целом,

предлагаемый метод позволяет формализовать в пределах договора ГЧП

вопросы формирования будущих доходов частного оператора и существенно

снизить риски инвестирования.

3. В диссертации обосновывается целесообразность использования при оценке

конкурсных предложений технического предложения участника конкурса.

Оценку технического предложения предлагается использовать в связи с тем,

что частный оператор обладает большими профессиональными навыками и

компетенциями, чем организатор конкурса – орган публичной власти.

Использование этих компетенций позволит применять более эффективные

технические решения, что будет способствовать повышению качества

коммунальных услуг и надежности их предоставления. В итоге конкурсное

предложение оператора должно включать в себя два предложения —

финансовое и техническое. Распределение веса каждого критерия

12

определяется на стадии подготовки условий конкурса экспертным путем

исходя из приоритетности достижения тех или иных критериев. Однако

финансовый критерий должен иметь больший вес по сравнению с

техническими. Учет финансового и технического предложения участников

конкурса позволяет органу власти в полной мере реализовать используемый

в практике оценки проектов ГЧП принцип value for money при проведении

конкурса на право заключения договора ГЧП.

Прикладная значимость результатов исследования состоит в

возможности применения на практике научных результатов проведенного

исследования при проведении конкурсов на право заключения договоров ГЧП в

коммунальном секторе. Данные результаты могут быть востребованы

соответствующими государственными и муниципальными органами власти.

Положения диссертационной работы могут быть использованы консалтинговыми

организациями, коммунальными предприятиями, финансовыми учреждениями

при организации и проведении конкурсов ГЧП.

Практическая реализация выводов и рекомендаций диссертационного

исследования будет способствовать повышению качества конкурсных процедур

на право заключения договоров ГЧП и росту инвестиционной привлекательности

коммунального сектора. Результаты исследования были успешно применены

автором при подготовке конкурсной документации и договора ГЧП проектов в г.

Новошахтинске (Ростовская область) и муниципальном образовании «Намский

улус» (республика Саха (Якутия).

Аналитические данные и отдельные положения диссертации могут

послужить базой при подготовке научно-исследовательских семинаров,

проведении исследований, а также найти применение при подготовке учебно-

методических материалов и чтении курсов «регулирование естественных

монополий», «государственно-частное партнерство», «управление коммунальным

комплексом».

13

Степень достоверности и апробация результатов исследования.

Достоверность результатов исследования обеспечивалась опорой на

достижения современной экономической науки в данной области, применением

методик, адекватных целям и задачам исследования, репрезентативными

опросами сотрудников органов власти и коммунальных предприятий,

содержательным анализом и статистической обработкой данных, полученных в

результате исследования.

Основные положения диссертационного исследования были изложены и

получили одобрение на различных научно-практических конференциях.

Результаты работы были представлены на студенческой научно-практической

конференции «Развитие государственного сектора в РФ: внутренняя динамика,

основные проблемы и мировые тенденции» в НИУ-ВШЭ (Москва, 2012 г.),

Международной заочной научно-практической конференции «Экономика и

управление: теория и практика» в г. Новосибирске (2012 г.), XIV Апрельской

международной научной конференции по проблемам развития экономики и

общества «Модернизация экономики и общества» в НИУ-ВШЭ (Москва, 2013 г.),

конференции «Проблемы устойчивого развития территорий российских городов»

в Фонде «Институт экономики города» (Москва, 2013 г.), Общероссийском

форуме «Частные операторы коммунальной инфраструктуры» (Москва, 2014 г.),

конференции «Москва – энергоэффективный город» (2014 г.).

Научные результаты исследования были применены автором при

подготовке конкурсной документации и договора ГЧП при реализации проектов в

г. Новошахтинске (Ростовская область) и муниципальном образовании «Намский

улус» (Республика Саха (Якутия).

Результаты исследований в части разработанных автором конкурсных

критериев и метода критерия минимального тарифа были предложены

Министерству экономического развития Российской Федерации и Федеральной

службе по тарифам Российской Федерации для внесения поправок в федеральные

законы № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», № 416-ФЗ «О

водоснабжении и водоотведении» и № 190-ФЗ «О теплоснабжении». В итоге

14

предложенные рекомендации в значительной степени были учтены

в Федеральном законе № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон

"О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской

Федерации».

По теме исследования опубликовано 11 (Одиннадцать) работ объемом 7,1

авторских печатных листа, из которых лично авторские материалы составляют

5,6 печатных листа. 4 (Четыре) статьи опубликованы в периодических научных

изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав,

заключения с выводами и рекомендациями, списка использованной литературы;

изложена на 203 страницах, включает 29 таблиц и 17 рисунков.

Диссертационная работа имеет следующую структуру.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования,

анализируется степень ее разработанности, определяются объект и предмет

исследования, цели и задачи исследования. Также рассматриваются

теоретическая и методологическая базы диссертационного исследования, его

научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Роль государственно-частного партнерства в развитии

коммунальной инфраструктуры» рассматривается природа коммунального

сектора и специфические характеристики, присущие коммунальным услугам.

Рассматривается существующие теоретические подходы к формированию

конкуренции за монопольный рынок, международный и российский опыт

применения механизмов государственно-частного партнерства. Анализируются

проблемы коммунального сектора России, в т. ч. потребность в инвестиционных

вложениях. В качестве возможного инструмента привлечения в сектор частных

инвестиций и улучшения качества оказываемых коммунальных услуг автором

рассматриваются различные механизмы государственно-частного партнерства.

На основе анализа 60 пакетов конкурсных документаций в секторах

водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения России, а также статистической

информации автор делает вывод о том, что существующая практика заключения

15

договоров ГЧП не способствует привлечению инвестиций. Рассматриваются

существующие причины неблагоприятного инвестиционного климата в

коммунальном секторе. Делается вывод, что основным направлением улучшения

инвестиционного климата в коммунальном секторе является решение проблемы

прогнозирования будущих денежных потоков в целях реализации

инвестиционных проектов.

Во второй главе «Совершенствование механизмов взаимодействия власти и

бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства с целью

формирования инвестиционной привлекательности коммунального сектора» дано

описание методов тарифного регулирования, применяемых для регулирования

деятельности частных операторов. Отдельно рассматриваются методы прямого

регулирования и метод договорных тарифов, выявляется взаимосвязь между

системой тарифного регулирования и организационной моделью предприятия

коммунального сектора. Рассматриваются конкурсы на право заключения

договоров государственно-частного партнерства с целью установления основных

положений подготовки и реализации инвестиционно привлекательных проектов

ГЧП в коммунальном секторе. Предлагается механизм взаимодействия власти и

бизнеса, включающий метод критерия минимального тарифа и порядок выбора

частного оператора на основе интеграции финансовых и технических условий

выполнения договора ГЧП.

В третьей главе «Практика и ограничения применения разработанных

механизмов взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП»

рассматривается возможность применения разработанного механизма

взаимодействия с учетом законодательства, действовавшего до 1 января 2014

года, и с учетом существующего законодательства. Предлагаются варианты

адаптации метода критерия минимального тарифа к российскому

законодательству на примере договора аренды системы централизованного

теплоснабжения г. Новошахтинска Ростовской области и концессионного

соглашения системы централизованного теплоснабжения муниципального

образования «Намский улус» Республики Саха (Якутия). В заключение главы

16

предлагаются рекомендации по изменениям в Федеральный закон от 21 июля

2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в целях применения

разработанного автором механизма взаимодействия власти и бизнеса, а также

рекомендации по изменениям в иные нормативные правовые акты с целью

улучшения инвестиционного климата в коммунальном секторе.

В заключении приведены основные выводы и предложения, обобщены

результаты диссертации, представлены перспективы дальнейшей разработки

темы.

17

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

ГЛАВА 1. РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РАЗВИТИИ

КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

1.1. Коммунальная деятельность — сфера общественных благ и

естественной монополии

Для современного человека жилище является неотъемлемым условием

существования. Однако наличия стен, крыши, пола недостаточно для

комфортного проживания. Необходимо, чтобы в доме предоставлялись

специальные услуги, получившие собирательное наименование «коммунальные

услуги». Происхождение слова «коммунальный» тесно связано с понятием

«коммуна». Согласно первоисточникам коммуна (франц. Сommune — от лат.

Сommunis — «общий») — это коллектив лиц, объединившихся для совместной

жизни на началах общности имущества и труда. В соответствии с этим понятие

«коммунальные услуги» можно трактовать как общественные действия,

направленные на удовлетворение потребностей людей в комфортном жилье.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации

под коммунальными услугами понимаются следующие виды деятельности,

обеспечивающие комфортные условия проживания граждан в жилых

помещениях:

холодное водоснабжение;

горячее водоснабжение;

водоотведение;

электроснабжение;

газоснабжение;

отопление.

Различные исследователи в качестве общественных благ в системе

коммунального обслуживания выделяют только такие услуги, как содержание

дорог и благоустройство, при этом все виды коммунальных услуг относят к

частным. Однако согласно экономической теории любой товар является

18

общественным благом, если его потребление удовлетворяет двум следующим

условиям [66]:

1. Принципу неделимости: благо должно быть доступно для всех желающих

его потреблять. Данное свойство общественного блага может быть

проиллюстрировано на примере уличного освещения. Уличным

освещением пользуются все, кто находится в радиусе действия уличных

фонарей.

2. Принципу неконкурентности: потребление общественных благ одним

человеком не влияет на количество соответствующего блага, которое

доступно другим. Здесь можно снова привести пример уличного освещения.

Независимо от количества людей, находящихся в радиусе действа уличных

фонарей, уличный свет доступен каждому.

Благо, которое характеризуется обоими вышеупомянутыми признаками,

называется чистым общественным благом. Благо, обладающее одним из них,

можно назвать квазиобщественным благом.

Рассмотрение коммунальных услуг относительно того, каким образом к ним

относятся свойства неисключаемости и неконкурентности, позволит отнести

данные блага к определенному типу. Во-первых, необходимо ответить на вопрос:

возможно ли исключить из потребления индивидов, которые не могут или не

хотят платить за коммунальные услуги? В случае если потребитель не платит за

предоставляемые коммунальные услуги, исполнитель коммунальных услуг

(управляющая организация, ТСЖ или коммунальное предприятие) может

ограничить или прекратить предоставление коммунальных услуг, причем как

в квартире, так и в индивидуальном жилье. Соответственно, коммунальные

услуги являются исключаемым благом.

Во-вторых, стоит определить, являются ли коммунальные услуги

конкурентным благом. Может ли индивид пользоваться благом, не мешая

другим? Потребление коммунальных услуг одним лицом не должно изменять

количества соответствующего блага, доступного для других потребителей.

Получается, что коммунальные услуги — это неконкурентные блага, доступ к

19

которым ограничивается платой. В экономической теории исключаемые, но

неконкурентные блага называют смешанными, или, точнее, клубными благами.

Общие свойства потребления коммунальных услуг можно свести к

следующему [66]:

a) потребление коммунальных услуг носит насущный характер (не стоит

вопрос, потреблять или не потреблять, — это необходимость). В

современной организации быта человечество, по сути, реализовало задачу

сделать свою бытовую жизнь независимой от случайностей, капризов

природы. Хорошо устроенный быт воспринимается как естественное

явление;

b) потребность в коммунальных услугах имеет всеобщий характер. Ими

должны быть обеспечены все объекты, связанные с кратковременным

пребыванием или длительным нахождением на них людей;

c) потребление коммунальных услуг имеет неотложный характер, т. е. услуги

должны быть предоставлены в тот момент, когда в них возникает

потребность;

d) потребность в коммунальных услугах имеет обязательный характер, т. е.

необходимость в услугах имеется постоянно, независимо от времени суток;

e) коммунальные услуги незаменимы, т. е. каждый вид услуг предназначен для

удовлетворения определенных потребностей человека;

f) потребление услуг имеет индивидуальный характер, каждая из них:

предназначена для удовлетворения личных нужд человека или

домохозяйства;

зависит от свойств человека, его привычек, профессии и образа жизни;

g) индивидуальный мотив придает потреблению коммунальных услуг

вероятностный характер. Отопление, на первый взгляд, кажется

исключением из этого списка, но это только технологическое ограничение,

связанное с проблемами регулирования температуры в помещениях;

h) потребление коммунальных услуг проявляет черты регулярности и

периодичности — это связано с тем, что уклад жизни людей подчинен

20

суточному и недельному ритму и, соответственно, бытовые процессы

приурочены к определенным часам суток и дням недели.

Вышеперечисленными свойствами коммунальных услуг обусловлены

соответствующие требования к деятельности ресурсоснабжающих организаций.

Несвоевременное или некачественное предоставление коммунальных услуг будет

восприниматься населением крайне негативно и может привести к социальным

протестам, которые будут иметь последствия не только для самих предприятий,

но и для органов власти. Таким образом, коммунальная деятельность

характеризуется высокой социальной значимостью. Одним из признаков

коммунальных услуг является также сетевая технологическая структура их

предоставления, состоящая из производства ресурсов (водозаборы и станции

водоподготовки, котельные, электростанции), транспортирующей системы (сети

водоснабжения, канализационные сети, тепловые сети) и потребительских

установок (внутренние инженерные устройства и оборудование зданий).

Производство и потребление в этой системе представляют собой неразрывные

взаимосвязанные стадии процесса. Для создания потенциально конкурирующей

организации необходимо создание еще одной подобной системы, что является

крайне капиталоемким мероприятием.

Таким образом, предприятия водоснабжения, водоотведения,

централизованного теплоснабжения обладают таким главным признаком

естественной монополии, как высокая капиталоемкость, что определяет высокий

барьер входа. Производимые ими товары и услуги жизненно необходимы для

большинства населения. При этом отсутствуют альтернативные источники

получения данных услуг, которые характеризовались бы сходной степенью

комфорта. Кроме того, потребители не в состоянии отказаться от их потребления

на длительный срок. В то же время коммунальная деятельность является

локальной, т. е. потребители данных услуг «привязаны» к предприятиям, сети

которых расположены на данной конкретной территории. А. Г. Кобилев

справедливо отмечает, что «системы инженерного оборудования являются

типичными естественными монополиями технологического типа. Единственное

21

отличие от естественных монополий заключается в том, что их размеры

ограничены территорией отдельных муниципальных образований, и в этом

смысле они являются локальными» [29].

Соответственно, рассматриваемые в диссертационной работе предприятия

водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения мы будет называть локальными

естественными монополиями.

Федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных

монополиях» не разграничивает естественные монополии по территориальному

признаку, хотя экономическая теория выделяет экстерриториальные,

национальные, региональные и местные (локальные) монополии, которые

существуют в границах района, города, что является недостатком существующего

закона.

Естественная монополия разделяет большинство признаков обычной

монополии, за исключением одного. В ситуации естественной монополии

производство товаров одной фирмой всегда выгоднее производства двумя и более

фирмами. Поэтому кривые средних и предельных долгосрочных издержек всегда

убывают. Иначе говоря, существует экономия на масштабе. В отсутствие

регулирования естественная монополия ведет себя так же, как и обычная

монополия: монополист склонен действовать в своих интересах, что обычно

приводит к ущемлению интересов потребителей. Во-первых, у монополиста нет

заинтересованности в снижении издержек. Во-вторых, монополия обладает

аллокативной неэффективностью. Это значит, что в отсутствие регулирования

цена монополиста будет превышать предельные издержки, а монопольный

уровень выпуска будет ниже конкурентного. В-третьих, поведение монополиста

обычно характеризуется как рентоориентированное. Это значит, что у

монополиста есть стимулы использовать исключительность своего положения,

например, снижая качество продукции, осуществляя лоббирование или прибегая к

ценовой дискриминации.

Очевидно, что чисто рыночными методами нельзя справиться с

проблемами, возникающими в результате монопольной деятельности. Поэтому

22

для устранения негативных последствий монополий используются различные

инструменты регулирования. Выделяют два главных инструмента регулирования

деятельности естественных монополий: ценовое регулирование и организация

конкуренции за доступ на рынок естественной монополии с последующим

заключением договора государственно-частного партнерства.

Исторически ответственность за организацию предоставления

коммунальных услуг несут в основном местные органы власти, при этом объекты

коммунальной инфраструктуры находятся в публичной собственности. В 70–80-е

гг. XX столетия многие страны, включая развитые, занялись приватизацией

энергетического и коммунального сектора. В итоге во многих странах это

обернулось резким сокращением рабочих мест, снижением качества

обслуживания потребителей и коррупцией чиновников, участвующих

в приватизации. Неудивительно, что в резолюции конференции «Приватизация и

реструктуризация коммунального хозяйства», которая была проведена

Международной организацией труда (МОТ), сказано: «...Обобществленные

(публичные) системы коммунального хозяйства работают более эффективно, чем

частные, и подвержены транспарентности» [145]. Этот процесс характерен для

Латинской и Северной Америки, некоторых стран Европы, где власти возвращают

многие из предприятий ВКХ в публичную собственность. Например, в Уругвае по

итогам референдума правительство приняло решение признать приватизацию

систем ВКХ незаконной и вернуть их в публичную собственность [145].

Альтернативой приватизации является привлечение частного оператора по

договору ГЧП, при этом право собственности на основные фонды остается за

органами власти. В этой связи особую актуальность приобретают способы

взаимодействия власти и бизнеса в формате механизмов государственно-частного

партнерства.

1.2. Экономическая природа государственно-частного партнерства

Согласно древнегреческому философу Аристотелю цель государства —

«совместное продвижение к высокому качеству жизни». Государство на этом

23

пути может взаимодействовать с предпринимательскими структурами для

совместного решения тех или иных вопросов. Конкретные примеры партнерских

отношений бизнеса и власти можно было наблюдать уже в XVI–XVIII веках на

примере таких стран, как Франция, Англия.

Либеральные реформы второй половины XX века стали важной отправной

точкой для выработки институциональных основ государственно-частного

партнерства. Традиционные функции государства в социальной, транспортной,

коммунальной сфере стали осуществляться с привлечением частного сектора. Тем

самым на смену административному контролю монополий, находящихся в

муниципальной или государственной собственности, пришла идея делегирования

ряда полномочий и рисков частному сектору посредством проведения

конкурсных процедур. Предвестниками появления концепции private public

partnership стали идеи Г. Демсеца и Э. Чадвика, которые заложили основы теории

конкуренции за рынок.

Одним из первых, кто предложил привлекать частный сектор для решения

государственных задач посредством организации конкурсных процедур за право

обладания монопольным рынком, стал английский экономист Э. Чадвик. Сэр

Эдвин Чадвик, реформатор викторианской эпохи, ввел в мировую экономическую

теорию понятие «конкуренция за поле». ««Конкуренцию за поле» он предлагал

внедрять в тех отраслях, где невозможна прямая конкуренция в силу

технологических особенностей рынка. Свое утверждение он обосновывал на

примере организации сектора водоснабжения и водоотведения в Лондоне. В 1850-

е гг. там было семь компаний, которые конкурировали между собой. Э. Чадвик

предположил, что будет эффективнее организовать конкуренцию за рынок в

противоположность конкуренции внутри рынка, при этом собственность

необходимо сохранить за государством, а работать компании должны по

контракту, который они получат посредством проведения конкурсных процедур

[81].

Развил эту идею американский экономист Гарольд Демсец в своей работе

«Зачем регулировать коммунальные предприятия?». Он предложил широко

24

известную сегодня теорию торгов за франшизу, т. е. торгов за право быть

естественным монополистом.

Г. Демсец отмечает, что «конкуренция на открытом рынке дисциплинирует

более эффективно, чем процедуры регулирования, осуществляемые

соответствующим государственным органом». В конечном итоге на конкурсе, по

мнению Демсеца, в случае достаточного наличия квалифицированных и не

склонных к сговору участников необходимо использовать критерий минимума

цены за товары и услуги, в результате «цена победителя будет незначительно

отличаться от удельных издержек производства». Таким образом, Г. Демсец

предложил альтернативу традиционному тарифному регулированию. Очевидно,

что данный подход имеет ряд преимуществ. Предприятие, участвующее в торгах,

стремится предложить лучшие условия исполнения договора, чем конкуренты, в

т. ч. и тариф на товары и услуги. Кроме того, предприятие будет добросовестно

исполнять договор для того, чтобы иметь возможность снова принять участие в

конкурсе [86].

Американский экономист Джордж Стиглер предположил, что контракты

должны заключаться «раз и навсегда». По его мнению, это позволит сэкономить

на транзакционных издержках, связанных с разработкой конкурсной

документации и договора. Выигравший участник конкурса безбоязненно будет

инвестировать в свои активы без риска через определенный период времени не

выиграть конкурса вновь [133]. Г. Демсец исходил из того, что торги за франшизу

должны допускать проведение повторного конкурса, но только по истечении

долгосрочного периода [86]. Очевидно, что в условиях постоянно меняющейся

экономической среды невозможно сформулировать договор, который бы мог

учесть все возможные события. В этой связи американский правовед Ричард

Познер предложил регулярно повторять процедуру заключения краткосрочных

договоров, которых можно было бы каждый раз адаптировать к изменяющимся

условиям [124]. Но в этой ситуации возникает масса проблем, связанных

с мотивацией проведения предприятием инвестиционных мероприятий, срок

реализации которых может превышать срок заключения договора.

25

Следует отметить, что организация конкурсов за франшизу является

довольно сложной процедурой, требующей изучения текущей ситуации в

рассматриваемой сфере, определения критериев конкурса, обоснованной

продолжительности контракта. Необходимо, чтобы все потенциальные участники

конкурса находились в равной позиции и не имели возможности заранее

договариваться между собой.

Трудности организации торгов за франшизу породили ряд критических

замечаний к данной модели регулирования естественных монополий.

Недостатки модели были подробно проанализированы американским

экономистом Оливером Уильямсоном в работе «Экономические институты

капитализма». Так, по мнению Уильямсона, существенным недостатком торгов за

франшизу является отсутствие механизма корректировки условий договора к

изменению внешних условий. Действительно, даже самый проработанный

договор не может учесть все детали, которые будут изменяться с течением

времени. В 1972 г. Ричард Познер для нивелирования этой проблемы предложил

ограничивать сроки договоров [125]. А американский ученый Виктор Гольдберг в

1976 г. предложил корректировать цену победителя с течением времени в связи с

изменением условий [101].

Еще одной проблемой торгов за франшизу является то обстоятельство, что

предприятие, которое выиграло конкурс, с большой степенью вероятности

выиграет его вновь. Это объясняется тем, что данное предприятие имеет

значительно больше информации о текущем состоянии объектов инфраструктуры

и необходимых мероприятиях по модернизации и реконструкции. Данную

проблему также отметил О. Уильямсон: «...несмотря на то что на начальной

стадии заключения контракта может наличествовать большое число

квалифицированных участников торгов, выигравшая контракт компания получает

преимущество по затратам... (такие, как уникальное местоположение или знания,

включая приобретение нераскрытых либо запатентованных, технических или

управленческих методов, а также специфического для данной задачи

26

профессионального мастерства), вследствие чего равенство участников торгов в

период возобновления контракта будет нарушено» [64].

Кроме того, О. Уильямсон выделил следующие проблемы, которые должны

приниматься во внимание при организации конкурсов за рынок [31]:

1. Возникновение непредвиденных обстоятельств, делающих выполнение

оператором условий конкурса невозможным.

2. Использование в конкурсе только одного критерия цены приведет к

ухудшению качества оказываемых операторами услуг.

3. Нежелание органа регулирования аннулировать франшизу в случае

нарушения договора, т. к. чиновники, как правило, не склонны признавать

свои ошибки в случае, если им придется отвечать за присуждение

франшизы данной фирме.

4. Инвестирование крупных средств в строительство и модернизацию

основных фондов приведет к тому, что победитель следующих торгов

может столкнуться с проблемой выкупа данных фондов.

5. Предыдущий оператор в случае проигрыша может воспрепятствовать

переходу персонала, нанятого им, к новому оператору.

Таким образом, на рынках, где конкуренция внутри рынка невозможна, стал

рассматриваться механизм организации конкурсов на получение права

действовать на этом рынке.

Существующие теоретические подходы к «конкуренции за монопольный

рынок» заложили основные принципы ГЧП, в тоже время стоит отметить, что ряд

вопросов остается открытым. В частности, хотя О. Уильямсон указал на

пагубность использования только одного, финансового критерия, не были

предложены конкурсные механизмы, которые позволили бы не только выбрать

победителя конкурса, предложившего наименьшую цену, но и улучшить качество

оказываемых коммунальных услуг. Кроме того, существующие теоретические

подходы не учитывают необходимость привлечения частными операторами

инвестиций в целях реализации инвестиционных проектов развития в

коммунальном секторе.

27

За годы развития ГЧП этот инструмент стал неотъемлемой частью

экономической жизни практически во всех странах мира. Наиболее яркое

отражение он нашел в Японии, Канаде, странах Евросоюза. Применение ГЧП

привело к сокращению государственного сектора. Ключевые системы

жизнеобеспечения, а именно объекты в сфере водоснабжения, канализации,

транспорта, здравоохранения, образования, стали управляться частным сектором.

В современной литературе существует множество определений

государственно-частного партнерства. Российский ученый В. Г. Варнавский

определяет ГЧП как «институциональный и организационный альянс между

государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных,

масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком

спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей

промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР)

до обеспечения общественных услуг» [144]. Для раскрытия отличительных черт

государственно-частного партнерства можно выявить следующие его признаки,

позволяющие разграничить ГЧП и другие формы взаимодействия власти

и бизнеса [32]:

ГЧП должно предполагать договор между государственными и частными

участниками. Эти отношения или договоренности фиксируются в

официальных документах;

органы государственного и муниципального управления (ОГМУ) в ГЧП-

проектах выступают не столько регулятором или катализатором

экономической активности, сколько партнерами частного сектора, т. е.

органы власти участвуют в таких проектах на равных правах с частными

инвесторами, а не реализуют в отношении него свои властные полномочия;

ГЧП-проекты — это реализация публичных интересов. Совместные цели

и интересы обоих партнеров координируются на основе общественно

полезных целей;

ГЧП присущ совместный характер действий, когда государство и частный

инвестор распределяют между собой управленческие, операционные,

28

инвестиционные риски в зависимости от формы договора ГЧП и того, какая

из сторон будет лучше контролировать определенный риск.

Таким образом, главным отличием проектов ГЧП является тот факт, что

власть выступает в роли партнера, равного участника для достижения

общественно-значимых целей. Поэтому, например, институт муниципального и

государственного заказа не может быть отнесен к ГЧП, поскольку в этом

отношении власть и бизнес выступают не в роли партнеров, а в роли «заказчик —

исполнитель». Ряд западных специалистов под ГЧП подразумевают также

приватизацию [77]. Однако следует учитывать, что в случае приватизации

собственность становится частной, в отличие от ГЧП.

Согласно квалификации Всемирного банка выделяют следующие основные

типы ГЧП при реализации инфраструктурных проектов [34]:

концессии — частная компания берет на себя ответственность за

управление находящимся в государственной собственности

предприятием на определенный период, в течение которого компания

принимает на себя значительные инвестиционные риски;

проекты «с чистого листа» (greenfield, проекты BOT (building-operate-

transfer)) — частная компания или совместное государственно-частное

предприятие строит и управляет новым инфраструктурным объектом в

течение периода, определенного в контракте. Инфраструктурный объект

по истечении срока действия контракта передается в публичную

собственность;

договор аренды/управления — частная компания берет на себя

ответственность за управление государственным предприятием на

определенный срок, при этом право собственности и инвестиционные

решения остаются в руках государства.

Следует заметить, что Всемирный банк различает концессию, когда

оператор модернизирует и эксплуатирует существующее имущество, и проекты

BOT, когда оператор сначала строит, а потом эксплуатирует новое имущество.

Часть исследователей рассматривают проекты BOT как вид концессии. Данный

29

подход представляется более правильным, т. к. независимо от того,

реконструирует ли частный оператор существующее имущество или строит

новое, собственность на имущество сразу или по окончании срока действия

соглашения становится публичной, что позволяет относить проекты по типу BOT

к одному из типов концессионных соглашений.

Применительно к коммунальному хозяйству в данной работе под ГЧП будет

пониматься делегирование на определенный срок функции управления системами

коммунальной инфраструктуры и предоставления коммунальных ресурсов

частному сектору с соответствующим договору распределением операционных,

коммерческих и инвестиционных рисков [35]. В зависимости от распределения

рисков в коммунальном секторе различают следующие виды договоров:

1. Контракт на управление.

2. Аренда.

3. Концессия.

1. Контракты на управление

Отличительным признаком контрактов на управление является перенос

ответственности за эксплуатацию коммунальных объектов на частного оператора,

как правило, на период от трех до пяти лет. При данном договоре ГЧП частный

оператор несет ответственность за управление системой коммунальной

инфраструктуры и, как следствие, за весь перечень рисков, связанных со

стабильным обеспечением необходимой работоспособности системы

коммунальной инфраструктуры. За органами власти остаются риски, связанные со

сбором платежей за предоставляемые коммунальные услуги (коммерческие

риски) и риски реализации и окупаемости инвестиционных проектов

(инвестиционные риски). Контракты на управление, как правило, легче

применить на практике, чем другие типы договоров ГЧП, рассмотренные ниже.

Поскольку в данном случае вознаграждение оператора не зависит от тарифов,

органу власти не нужно разрабатывать такой договор, который защитил бы

оператора от рисков, связанных с изменением политики тарифообразования. С

другой стороны, контракты на управление не обладают таким потенциалом, как

30

другие типы договоров ГЧП относительно решения проблем реконструкции и

модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

Контракт на управление может использоваться в качестве промежуточного

или временного договора на тот период, пока власть готовится к более тесному

сотрудничеству с частным сектором.

Основная трудность в разработке контрактов на управление заключается

в определении того, выполнение каких целей и задач можно измерить

и проконтролировать и каким должен быть размер вознаграждения оператора за

успешное достижение этих целей и задач.

2. Аренда

Термин «аренда» используется в диссертационной работе для наименования

такого типа договоров ГЧП, по условиям которых оператор несет ответственность

за деятельность работы предприятия, поставку товаров и оказание услуг

потребителям, но не за осуществление инвестиционных расходов. Срок

заключения договоров аренды составляет в среднем 10–15 лет.

По условиям договора аренды оператор получает доходы с потребителей

и выплачивает органу власти арендную плату, которую этот орган власти может,

в свою очередь, использовать для реализации инвестиционных проектов.

Прибыль оператора зависит от уровня спроса на товары и услуги коммунального

предприятия, а также от понесенных расходов, что, как правило, дает оператору

дополнительный стимул для улучшения показателей операционной деятельности.

Созданные арендатором объекты могут в соответствии с договором

принадлежать ему на праве собственности. Доход оператора зависит напрямую от

тарифов для потребителей, поэтому власть обязана разработать такое соглашение,

которое защитило бы оператора от рисков, связанных с изменением политики

тарифообразования. Как правило, орган власти самостоятельно несет

ответственность за финансовые вложения в объекты коммунальной

инфраструктуры. В отдельных случаях оператор сам разрабатывает и реализует

инвестиционную программу. В других случаях эту роль берет на себя орган

власти. Поскольку разница между инвестированием и общей эксплуатационной

31

деятельностью не всегда достаточно ясна, оператор всегда несет некоторую

степень ответственности за инвестиции по условиям договора аренды (например,

за капитальный ремонт коммунальной инфраструктуры).

Заключение договоров аренды при правильной проработке может улучшить

состояние основных фондов коммунальных предприятий и повысить качество

оказываемых коммунальных услуг. В разной степени такие договоры вынуждают

органы власти решать проблему установления и пересмотра тарифов, а также

предоставляют оператору стимулы для повышения операционной эффективности.

Разновидностью договоров аренды является аффермаж. Это «модель ГЧП,

изначально созданная в соответствии с французским законодательством, согласно

которой частный оператор отвечает за эксплуатацию и техническое обслуживание

коммунального предприятия/фирмы, но не за финансирование

капиталовложений» [147]. В отличие от аренды, по условиям аффермажа доходы

оператора представляют собой заранее согласованный операторский тариф на

покрытие эксплуатационных издержек, который может быть изменен по

определенной в договоре методике. Арендная плата определяется как разница

между потребительским и операторским тарифами и представляет собой

источник для осуществления капитальных вложений и/или возврата инвестиций.

3. Концессионное соглашение

По данному типу договора частный оператор или концессионер несет

полную ответственность за предоставление услуг потребителям, надлежащую

эксплуатацию, содержание и управление переданным и созданным имуществом,

равно как и за капиталовложения, направляемые на расширение сферы оказания

услуг и улучшения их качества. Согласно мировой практике по условиям

концессии право владения имуществом переходит оператору на 15–30 лет.

В соответствии с российским правом объект концессионного соглашения

отражается на балансе концессионера, при этом право собственности остается

у концедента. В отношении объекта концессионного соглашения концессионером

производится начисление амортизации. В рамках концессионного соглашения

32

вновь созданные объекты должны регистрироваться как публичная

(муниципальная) собственность.

Концессии представляют собой самые сложные в плане реализации формы

соглашений. Государство должно убедить оператора, что тарифы или внешнее

финансирование покроют его расходы, а также должно разработать такое

соглашение, которое защитит оператора от рисков, связанных с изменением

политики тарифообразования. Однако, несмотря на то, что концессии

сталкиваются со сложностями в практическом применении, они тем не менее

предоставляют все потенциальные преимущества от полной реализации ГЧП,

включая решение проблемы долгосрочного определения тарифов, а также

проблемы повышения эксплуатационной и инвестиционной эффективности.

Краткое сравнение различных типов соглашений ГЧП по ключевым

признакам представлено в таблице 1.

33

Таблица 1. Сравнение различных типов договоров ГЧП

Тип соглашения

Обязанности оператора Прибыль оператора Риски, которые, как правило, несет оператор и средняя степень общих рисков проекта (совокупность операционных, коммерческих и инвестиционных рисков)

Управление собственностью

Право собственности

Контракт на управление

Осуществляет функции управления коммунальным предприятием за установленную плату

Фиксированная плата + целевой бонус — зарплата менеджера — текущие расходы

Зависит от размера целевого бонуса — очень низкая степень риска

Орган власти Орган власти

Аренда Управляет предприятием, получает доход от продажи товаров и услуг, платит арендную плату по условиям договора аренды, но не осуществляет инвестиции

Доход с потребителей — OPEX — арендная плата

Операционные и коммерческие риски — степень риска значительна

Оператор Орган власти/ оператор

Концессия Управляет предприятием, осуществляет инвестиции, но не владеет объектами коммунальной инфраструктуры

Доход с потребителей — OPEX — CAPEX — любая плата по условиям концессии

Операционные, коммерческие и инвестиционные риски — высокая степень риска

Оператор Орган власти

34

Интерес вызывает сравнение различных типов договоров ГЧП для

выявления специфики каждого типа договора. Так, например, объединение

инвестиционной и операционной деятельности, характерное для концессионных

соглашений, позволяет оператору лучше координировать деятельность

предприятия в целях достижения операционных показателей и строительства,

модернизации или реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры. В

случае реализации значительных инвестиционных проектов концессионное

соглашение представляет наибольшие выгоды органам власти и потребителям.

Кроме того, по концессионному соглашению оператор получит все инструменты

для сокращения потерь и улучшения показателей эффективности работы.

Говоря об аренде или аффермаже, следует выделить тот факт, что

разделение инвестиционной и операционной деятельности не стимулирует

оператора содержать основные фонды в хорошем состоянии. Именно поэтому,

договор ГЧП должен содержать технико-экономические требования к объектам

коммунальной инфраструктуры на момент окончания договора аренды или

аффермажа.

Из сказанного может показаться, что передача всех полномочий частному

сектору по концессионному соглашению будет наиболее эффективным решением.

В то же время наличие других типов договоров ГЧП говорит о том, что в

зависимости от способности органа власти брать на себя определенные риски и

потребности коммунальных предприятий в инвестициях возможно применение

договоров управления и аренды.

В последние 20 лет наблюдается бум заключения договоров ГЧП, в т. ч

в коммунальных секторах развивающихся стран. В целях привлечения

инвестиций для строительства, модернизации, реконструкции объектов

коммунальной инфраструктуры правительства разных стран стали обращаться к

частным операторам, имеющим соответствующий опыт, менеджмент и доступ к

необходимым финансовым ресурсам. В развивающихся странах в период с 1990

по 2012 г. было заключено около 3500 контрактов в сферах энергетики и ВКХ,

которые содержали инвестиционные обязательства на сумму более 750 млрд

35

долларов. Рисунок 1 позволяет понять, что на протяжении последних 20 лет

количество заключенных контрактов в сферах ВКХ и энергетики возрастает.

Рисунок 1. Количество заключенных договоров ГЧП в сферах ВКХ и

энергетики [143]

На рисунке 2 представлена статистика распределения договоров ГЧП в

сферах ВКХ и энергетики. В секторе ВКХ в 90-е гг. наиболее популярной формой

ГЧП была концессия. В 2000-е гг. 50% всех проектов ГЧП были проектами BOT.

В сфере энергетики динамика увеличения количества проектов BOT

выглядит еще более значительно. Если в 90-е гг. их количество достигало 57%, то

в 2000-е — уже 82%.

0

50

100

150

200

250

300

350

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

кол

-во

пр

ое

кто

в, е

д.

36

а) Статистика распределения различных

видов контрактов в сфере ВКХ, 1991–2001 гг.

б) Статистика распределения различных

видов контрактов в сфере ВКХ, 2002–2012

гг.

в) Статистика распределения различных

видов контрактов в сфере энергетики, 1991–

2001 гг.

г) Статистика распределения различных

видов контрактов в сфере энергетики,

2001–2012 гг.

Рисунок 2. Статистика распределения различных видов контрактов в сферах

ВКХ и энергетики [143]

Основной объем инвестиций при реализации проектов ГЧП приходится на

схему BOT, что неудивительно, учитывая, что основной объем инвестиций

приходится на развивающиеся страны, где есть острая необходимость возводить

новые объекты коммунальной инфраструктуры. За период 1991–2012 гг.

наибольший объем инвестиций был зафиксирован в странах Латинской Америки,

при этом Европа и Центральная Азия лишь на четвертом месте (таблица 2).

48%

6%

26%

20%

Концессия

Приватизация

BOT

Договор аренды/управления

34%

3%

50%

13%

Концессия

Приватизация

BOT

Договор аренды/управления

12%

29% 57%

2%

Концессия

Приватизация

BOT

Договор аренды/управления

6% 10%

82%

2%

Концессия

Приватизация

BOT

Договор аренды/управления

1991–2001 2002–2012

37

Таблица 2. Объем инвестиций в проектах ГЧП с дифференциацией по типу

соглашения и региону за период 1991–2012 гг., млн долл. [143]

Регион Концессия Приватизация BOT Договор аренды/управления ВСЕГО

Восточная

Азия

и Океания

28,5 36,1 108,9 0,1 173,6

Европа

и Центральная

Азия

11,8 56,2 43,3 2,1 113,4

Латинская

Америка 93 70,3 117,6 0,3 281,2

Ближний

Восток

и Северная

Африка

6,8 3,8 15,6 0 26,2

Южная Азия 0,4 20,5 131,3 0,2 152,4

Африка к югу

от Сахары 2,1 5,3 9,3 0,6 17,3

ВСЕГО 139 129 426 3 764,1

Учитывая, что проекты BOT можно охарактеризовать как один из подтипов

концессий, можно сделать вывод, что наиболее часто используется в мировой

практике такой тип договора ГЧП, как концессионное соглашение. На

сегодняшний день концессионная форма управления государственной

собственностью нашла применение в самых развитых странах мира (США,

Великобритания, Германия, Франция, Италия, Австралия, Канада, Япония), в

Центральной и Латинской Америке (Мексика, Аргентина, Бразилия, Чили,

Боливия, Коста-Рика, Венесуэла, Колумбия, Боливия, Перу, Уругвай), в Азии

(Китай, Республика Корея, Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш, государства ОПЕК),

в Океании (Индонезия, Малайзия, Сингапур), в Восточной Европе (Польша,

Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария), в СНГ (Украина, Казахстан,

Узбекистан, Молдова), в Африке (Танзания, Мадагаскар, Нигер, Камерун,

Замбия). Концессионные соглашения используются более чем в 120 странах мира

[140].

Международный опыт показал, что реализация проектов ГЧП может быть

выгодно как для публичной власти, которая тем самым привлекает частные

компетенции и инвестиции, так и для бизнеса, у которого появляются новые

сферы для получения дохода. В то же время следует учитывать, что ГЧП не

38

является спасением от всех бед, т. к. без квалифицированной проработки проекта

такое партнерство может привести к издержкам как для органов власти, так и для

бизнеса.

В соответствии с данными Всемирного банка количество прерванных

инфраструктурных проектов от общего числа проектов в период с 1990 по 2011 г.

составило всего 6%. При этом если в сфере энергетики прерванные проекты

предполагали инвестиционные обязательства на сумму 33 млрд долларов, или 5%

от общего объема инвестиций (630 млрд долларов), то в сфере ВКХ данная цифра

выглядит гораздо более весомой — 20,5 млрд долларов, или 32% от общего

объема инвестиций (65 млрд долларов). При этом 11,5 млрд недополученных

инвестиций в сфере ВКХ пришлось на Восточную Азию и 9 млрд на Латинскую

Америку.

Причинами прерывания проектов ГЧП в основном послужили плохо

составленная конкурсная документация, включая договор ГЧП, в соответствии с

которым не были до конца распределены экономические, финансовые, правовые

риски, и волюнтаризм властей в сфере установления тарифов.

1.3. Анализ российской практики развития государственно-частного

партнерства

В России представлено несколько общеизвестных моделей управления

коммунальным комплексом. Часть предприятий акционирована: свыше 35% в

секторах ВКХ и теплоснабжение. Часть предприятий работает по договорам

государственно-частного партнерства. В водопроводно-канализационном

хозяйстве доля рынка, где заключены договора ГЧП, занимает порядка 30%, в

секторе теплоснабжения немногим более 20%. Кроме того, часть систем ВКХ и

теплоснабжения управляется муниципальными и государственными унитарными

предприятиями (примерно 33% в секторе ВКХ и 42% в секторе теплоснабжения).

Следует отметить, что, в отличие от зарубежной практики заключения договоров

ГЧП, в России преобладают договоры аренды, а не концессионные соглашения

(рисунок 3).

39

Рисунок 3. Распределение основных фондов коммунального сектора по

форме управления [50, 51, 52]

Отдельно стоит заметить, что согласно Федеральному закону от 06.10.2003

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» сфера коммунального обслуживания — это

ответственность органов местного самоуправления, которые не входят в систему

государственной власти. Таким образом, применительно к российской практике

целесообразнее говорить о муниципально-частном партнерстве. Однако в связи с

тем, что термин «государственно-частное партнерство» применяется широко в

международной практике, в диссертационной работе также будет применяться

термин ГЧП. При этом необходимо понимать некоторую его условность.

Коммунальный комплекс — это сектор экономики, требующий огромных

капиталовложений. Учитывая динамику износа основных фондов, снижение

качества предоставляемых коммунальных услуг, можно констатировать

возрастающую потребность сектора в инвестициях. В этой ситуации перед

государством стоит важная задача по созданию институциональных, правовых,

экономических рамок, которые бы способствовали улучшению инвестиционного

климата в коммунальном секторе.

27,3%

2,1%

37,0% 33,5% 34,6%

4,7%

35,9%

24,7% 20,5%

1,6%

36,0%

41,9%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Ар

енд

а

Ко

нц

есси

я

Час

тная

со

бст

вен

но

сть

МУ

П/Г

УП

Ар

енд

а

Ко

нц

есси

я

Час

тная

со

бст

вен

но

сть

МУ

П/Г

УП

Ар

енд

а

Ко

нц

есси

я

Час

тная

со

бст

вен

но

сть

МУ

П/Г

УП

Водоснабжение Водоотведение Теплоснабжение

40

Начиная с 2000-х гг. частный бизнес стал активно входить в коммунальный

сектор, заключая краткосрочные договоры аренды по эксплуатации объектов

коммунальной инфраструктуры. Интерес бизнеса был обусловлен

экономическими предпосылками, которые заключаются в том, что коммунальный

комплекс — это отсутствие конкуренции, гарантированный спрос на услуги и

огромный потенциал для снижения неэффективных издержек. В свою очередь,

государство ожидало, что бизнес привлечет в коммунальный сектор

квалифицированное управление и инвестиции. В итоге население получит

качественные услуги.

Однако статистические данные показывают, что за последние десять лет

состояние основных фондов коммунальных предприятий ухудшилось (рисунок 4).

Доля замененных коммунальных сетей от их общего объема каждый год не

превышает 1,5%. При этом, учитывая срок службы сетей, равный 25 годам,

ежегодно необходимо менять 4%.

а) Потери в системах водоснабжения

и теплоснабжения

б) Удельный вес сетей,

нуждающихся в замене

Рисунок 4. Характеристика состояния коммунального сектора России [50, 51,

52]

В сравнении с развитыми странами в России инфраструктура отличается

высоким износом, низкой энергоэффективностью и требует вложения больших

средств для доведения объектов коммунального хозяйства до нормативного

состояния (рисунок 5).

18% 19%

21% 23%

9% 9%

11% 11%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

2004 2007 2010 2013

Потери воды Потери тепловой энергии

34%

40% 43%

29%

36%

41%

25% 27% 29%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

2005 2009 2013

Удельный вес водопроводных сетей, нуждающихся в замене

Удельный вес канализационных сетей, нуждающихся в замене

Удельный вес тепловых сетей, нуждающихся в замене

41

а) Количество аварий на сетях

водоснабжения России и зарубежных стран в

расчете на 1 000 км сетей

б) Доля сточных вод, сброшенных в

природные водоемы без нормативного

уровня очистки

в) Доля потерь и неучтенного потребления в

общем объеме произведенной тепловой

энергии

г) Персонал предприятий теплоснабжения в

расчете

на 1 км сетей теплоснабжения

Рисунок 5. Сравнительный страновой анализ состояния основных фондов

коммунального сектора [41]

Рисунок 6 иллюстрирует работу частного бизнеса в коммунальном

секторе. Как видно, экономические показатели работы предприятий

коммунального сектора практически не зависят от того, является ли предприятие

унитарным или частным. Это свидетельствует о том, что, несмотря на мотивацию

частного бизнеса получать прибыль от своей деятельности, в текущих правовых и

экономических условиях это представляется проблематичным.

42

Рисунок 6. Группировка регионов России по уровню рентабельности

деятельности коммунальных предприятий, 2013 г. [49]

Федеральное правительство, признавая актуальность и остроту

накопившихся проблем в коммунальном комплексе, ставит амбициозные задачи

по улучшению показателей деятельности коммунальных предприятий и притоку в

сектор частных инвестиций. Как следует из таблицы 3, к 2020 году

предполагается обеспечить сокращение доли сетей, нуждающихся в замене, до

25% от их общей протяженности, повысить долю нормативно очищенных стоков

до 55%, сократить потери тепловой энергии в сетях теплоснабжения, обеспечить

повышение энергоэффективности деятельности организаций теплоснабжения и

увеличить долю заемных средств в общем объеме капитальных вложений.

22 25 18 15

29 28

63 60 67 66

48 55

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Во

до

снаб

жен

ие

Во

до

отв

еден

ие

Теп

ло

снаб

жен

ие

Во

до

снаб

жен

ие

Во

до

отв

еден

ие

Теп

ло

снаб

жен

ие

Муниципальные и государственные унитарные предприятия

Частные преприятия

%

Положительная рентабельность Отрицательная рентабельность

43

Таблица 3. Целевые значения показателей в коммунальном секторе, установленных федеральными нормативными

правовыми актами

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами

граждан РФ»

Доля сточных вод, очищенных до нормативных

значений, в общем объеме сточных вод, пропущенных

через очистные сооружения

49,5% 50,0% 50,5% 51,0% 52,0% 53,0% 54,0% 54,5% 55,0%

Доля уличной водопроводной сети, нуждающейся в

замене, в суммарной протяженности уличной

водопроводной сети

42,0% 40,0% 38,0% 36,0% 32,0% 28,0% 27,0% 26,0% 25,0%

Доля уличной канализационной сети, нуждающейся в

замене, в суммарной протяженности уличной

канализационной сети

35,0% 34,0% 33,0% 31,0% 29,0% 27,0% 26,5% 26,0% 25,0%

Федеральная целевая программа «Чистая вода» на 2011–2017 гг.

Объем сточных вод, пропущенных через очистные

сооружения 95% 96% 97% 98% 99% 100%

х х х

Доля капитальных вложений в системы водоснабжения,

водоотведения и очистки сточных вод в общем объеме

выручки организаций сектора водоснабжения,

водоотведения и очистки сточных вод

17,0% 20,0% 22,0% 26,0% 28,0% 31,0%

х х х

Доля заемных средств в общем объеме капитальных

вложений в системы водоснабжения, водоотведения и

очистки сточных вод

15,0% 18,0% 21,0% 24,0% 27,0% 30,0%

х х х

Государственная программа Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до

44

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

2020 г.»

Удельный расход топлива на отпуск тепловой энергии от

котельных 171,5 170,8 170 169,1

х х х х

167,2

то же, в сравнении с результатом 2010 г. 99% 99% 98% 98% х х х х 97%

Удельный расход э/э на отпуск тепловой энергии от

котельных 24 22 20 20

х х х х

12

то же, в сравнении с результатом 2010 г. 92% 85% 77% 77% х х х х 46%

Доля потерь в тепловых сетях 13,50% 13,30% 13% 12,70% х х х х 10,70%

45

Поставленные в государственных программах задачи формируют

инвестиционную потребность в размере 3 242,3 млрд руб. в ценах 2013 г. (таблица

4). Общий объем инвестиций за последние пять лет в постоянных ценах ежегодно

составлял порядка 200 млрд рублей [53], т. е. в 16 раз меньше объема

инвестиционных потребностей.

Таблица 4. Оценка инвестиционных потребностей секторов коммунального

комплекса Российской Федерации [67]

Коммунальный

сектор

Мероприятия Инвестиционная

потребность, в ценах

2013 г.

Водоснабжение Для обеспечения доступа населения к

централизованному водоснабжению необходимо

строительство новых сетей водоснабжения

протяженностью 8 743,4 км

23,9 млрд руб.

Сокращение доли сетей, нуждающихся в замене,

до 25% и потерь воды до 17%

988,4 млрд руб.

Водоотведение Для обеспечения доступа населения к

централизованному водоотведению необходимо

строительство новых канализационных сетей

протяженностью 8 743 км

19,8 млрд. руб.

Сокращение доли сетей, нуждающихся в замене,

до 25%

276,1 млрд руб.

Повышение доли сточных вод, очищенных до

нормативного уровня, до 55%

21,2 млрд руб.

Теплоснабжение Обеспечение доступа к централизованному

отоплению

160,6 млрд руб.

Сокращение доли сетей, нуждающихся в замене,

до 15%

1 752,3 млрд руб.

Анализ, проведенный за период 2009–2013 гг., показал, что основным

источником инвестиций предприятий водоснабжения/водоотведения и

теплоснабжения являются бюджетные средства. В 2009 г. их доля составляла

56%, в 2013 г. — 40%. На втором месте находятся собственные средства, прежде

всего амортизационные отчисления, доля которых с 2009 по 2013 г. составляла в

среднем 35%. Доля заемных средств незначительная, хотя за рассматриваемый

период возросла с 4% в 2009 г. до 11% в 2013 г. (рисунок 7).

46

Рисунок 7. Инвестиции в сектор ВКХ и теплоснабжение по источникам

финансирования за 2009–2013 гг. [53]

Представленные данные свидетельствуют о том, что, несмотря на

колоссальную инвестиционную потребность, предприятия коммунального

комплекса не стремятся привлекать заемные средства, что говорит о низкой

инвестиционной привлекательности коммунального сектора.

Для объяснения отсутствия заемных средств в коммунальном секторе

страны и ухудшения состояния объектов коммунальной инфраструктуры

проанализируем заключенные договоры государственно-частного партнерства,

поскольку именно в рамках проведения конкурса ГЧП частные операторы

должны принимать на себя инвестиционные обязательства.

Российское законодательство предусматривает обязательность проведения

конкурсных процедур при передаче муниципального имущества во владение

частным лицам по концессионному соглашению в соответствии с Федеральным

законом от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее —

ФЗ «О концессионных соглашениях»), по договору аренды — в соответствии с

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 г. №67 «О

порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров

аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного

31%

57%

6%

6%

23%

66%

7%

4%

37%

53%

4%

6%

25%

61%

6%

8%

20%

74%

4%

2%

47%

30%

9%

14%

28%

60%

7%

5%

24%

65%

3%

8%

54%

17%

15%

14%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Собственные средства

Бюджетные средства

Кредиты и заемные средства

Прочие источники

Собственные средства

Бюджетные средства

Кредиты и заемные средства

Прочие источники

Собственные средства

Бюджетные средства

Кредиты и заемные средства

Прочие источники

Во

до

снаб

жен

ие

В

од

оо

твед

ени

е Те

пл

осн

абж

ени

е

2009

2011

2013

47

управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в

отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов

имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может

осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса»1 (далее — Приказ

ФАС № 67).

Выбор критериев конкурса представляется крайне важным этапом на пути

к эффективному использованию механизмов государственно-частного

партнерства. Правильно определенные критерии конкурса обеспечивают условия

для достижения необходимого результата — привлечения инвестиций в

модернизацию существующих объектов и строительства новых объектов

коммунального комплекса, повышения показателей операционной деятельности

организации коммунального комплекса и, как следствие, повышения качества

предоставляемых потребителям коммунальных услуг.

Для анализа практики проведения конкурсов на заключение договоров

ГЧП в рамках диссертационной работы проведено исследование, в ходе которого

были осуществлены сбор и анализ конкурсных документаций муниципальных

образований на право заключения договора аренды или концессионного

соглашения в отношении объектов водоснабжения/водоотведения и

теплоснабжения, опубликованных органами публичной власти на

соответствующих официальных порталах в сети Интернет (более 60 пакетов

конкурсных документаций)2.

Привлечение частного оператора к управлению системами коммунальной

инфраструктуры должно обеспечивать улучшение ее технико-экономических

показателей, что неразрывно связано с необходимостью привлечения инвестиций.

В этой связи срок соглашения (договора) ГЧП должен быть достаточным для

осуществления инвестиционного цикла. Период соглашения должен

1 С 1 января 2014 г. критерии выбора операторов по договорам аренды определены Федеральным законом от 7

декабря 2011 г. №416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-

ФЗ "О теплоснабжении". 2 Проведенный анализ учитывал конкурсные документации, разработанные до 1 января 2014 г., т. е. без учета

требований Федерального закона от 7 мая 2013 г. №103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О

концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

48

предусматривать время, необходимое частному оператору для привлечения

инвестиций и реализации инвестиционных проектов по модернизации и развитию

инфраструктуры, а также на возврат вложенных средств с определенной

доходностью. Окупаемость серьезных инвестиционных проектов в коммунальном

секторе значительна по срокам ввиду как капиталоемкости сектора, так и

социальной чувствительности, а значит, быстрый рост тарифов невозможен.

Таким образом, краткосрочные и среднесрочные соглашения (до 5 лет) не

соответствуют срокам окупаемости, характерным для серьезных инвестиционных

проектов в коммунальном секторе. В 59% конкурсных документаций срок

соглашения ГЧП не превышал 5 лет, что свидетельствует об отсутствии значимых

инвестиционных обязательств частного партнера в рассматриваемых конкурсах

на право заключения договоров ГЧП (рисунок 8).

Рисунок 8. Распределение конкурсов в секторах ВКХ и теплоснабжения

по продолжительности периода соглашений3

Качественным показателем подготовки конкурса может являться

количество используемых при оценке заявок участников критериев. Большое

количество критериев не гарантирует того, что конкурсная документация

составлена правильно. Однако использование всего одного или двух критериев

3 Источник: расчеты автора на основе выложенных на официальных сайтах муниципальных образований и в

правовой системе «Гарант» конкурсных документаций на право заключения договора ГЧП

7%

26% 26%

21% 21%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Не указан ≤ 1 года >1≥5 лет >5≥20 лет >20 лет и более

49

говорит о низком качестве подготовки конкурса. В рассмотренных конкурсных

документациях в 38% случаев использовались 1 или 2 критерия (рисунок 9).

Рисунок 9. Количество используемых критериев в рамках одного конкурса

в секторах ВКХ и теплоснабжения4

Рисунок 10 демонстрирует, насколько часто в рассмотренной

документации в секторах ВКХ и теплоснабжении встречались критерии каждой

из групп.

4 Источник: расчеты автора на основе выложенных на официальных сайтах муниципальных образований и в

правовой системе «Гарант» конкурсных документаций на право заключения договора ГЧП

16%

22%

34%

28%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

1 2 3 4 и более

50

Рисунок 10. Частота встречаемости критериев в процентах от общего

количества конкурсных документаций5

Величина арендной/концессионной платы — самый часто встречаемый

критерий среди рассмотренных конкурсных документаций в силу того, что в

соответствии с Приказом ФАС №67 цена договора является обязательным

критерием конкурса на аренду. В отличие от арендной платы, поправки,

внесенные в 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» летом 2008 г.,

предусматривают возможность отсутствия концессионной платы. Это возможно в

двух случаях: во-первых, если концессионер оказывает услуги по регулируемым

тарифам, и, во-вторых, если условиями концессионного соглашения

предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и/или

реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного

соглашения. Данные поправки являются разумными, т. к. арендная плата по

соответствующему договору, равно как и концессионная плата, будет создавать

дополнительное бремя расходов частного оператора, которое в конечном счете

5 Источник: расчеты автора на основе выложенных на официальных сайтах муниципальных образований и в

правовой системе «Гарант» конкурсных документаций на право заключения договора ГЧП

12%

74%

41%

17%

12% 9% 19%

10%

24%

Тариф, экономический критерий

Арендная/концессионная плата, экономический

критерий

Срок реконструкции объекта соглашения, временный

критерий

Объем вложенных средств/инвестиций,

экономический критерий

Объем оказания услуг по водоснабжению/теплоснабжен

ию, технический критерий

Сокращение расходов энергоресурсов, технический

критерий

Уровень потерь воды/тепловой энергии, технический критерий

Срок достижения технико-экономических показателей,

временный критерий

Качественная характеристика объекта договора и

квалификация участника конкурса, качественный

критерий

51

должно быть компенсировано увеличением тарифов для потребителей. Очевидно,

что максимизация размера платы не должна выступать в качестве значимого

критерия.

Второй по частоте встречаемости критерий — срок

реконструкции/строительства объекта соглашения. Срок

реконструкции/строительства является важным критерием при выборе

арендатора/концессионера в случае недостатка соответствующих мощностей

коммунальной инфраструктуры или модернизации объектов. Однако достаточно

часто этот критерий используется и для обеспечения потребностей в

коммунальных ресурсах вновь возникающих объектов нового строительства. В

таких случаях использование критерия минимизации срока строительства

неправильно, т. к. объект коммунальной инфраструктуры необходимо построить к

сроку ввода в эксплуатацию объекта строительства. Если объект коммунальной

инфраструктуры будет построен раньше требуемого срока, он будет простаивать,

необоснованно увеличивая эксплуатационные затраты ресурсоснабжающей

организации.

Критерии, направленные на повышение эффективности операционной

деятельности, достаточно редко используются в качестве критериев конкурса.

Расход энергоресурсов на производство 1 Гкал тепловой энергии или расход

электроэнергии на поднятие/транспортировку 1 м³ воды встречается в 9%

конкурсных документаций. Уровень потерь воды/тепловой энергии встречается в

19% конкурсных документаций. Для этих критериев только в 10% случаев указан

срок их достижения, отличный от конца действия договора, или сам срок

повышения эффективности является самостоятельным критерием. В остальных

случаях, когда значения критериев расхода энергоресурсов или уровня потерь

определяются на момент окончания договора без системы мониторинга их

достижения, следует ожидать, что потенциальные арендаторы/концессионеры

просто выставят минимально возможные значения, т. к. к моменту завершения

договора ГЧП с большой вероятностью уже не будет возможности применить

52

санкции к арендатору/концессионер в случае, если конкурсное значение критерия

останется недостижимым.

В 17% проанализированных конкурсных документаций в качестве критерия

отбора использовался объем вложенных инвестиций, выраженный либо в

фиксированных суммах, либо в процентной доле от выручки. В случае отсутствия

ключевых показателей операционной эффективности нет гарантий, что

вложенные инвестиции повысят качество предоставляемых услуг. Кроме того,

при существующем сроке действия тарифов для организаций коммунального

комплекса спрогнозировать выручку будущих периодов практически невозможно.

Представляется, что задачей должна быть не максимизация вложенных в

инфраструктуру средств, а решение конкретных технических и технологических

задач, в первую очередь, необходимо добиться повышения качества услуг,

эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры.

В соответствии с этим данный критерий представляется неправильным.

Еще одним аналогичным примером неверного критерия служит объем

оказания услуг по водоснабжению/теплоснабжению, который представлен в 12%

случаев. Очевидно, что объем потребляемых услуг в коммунальном секторе

должен определяться спросом. Максимизация данного критерия мало зависит от

усилий коммунального предприятия.

В 24% случаев в конкурсных документациях использовался критерий

качественной характеристики объекта договора и квалификации участника,

который, как правило, состоит в оценке подготовленной участником

инвестиционной программы модернизации и/или развития систем ВКХ или

теплоснабжения. Критерий основан на выставлении экспертных оценок. Но не

субъективность является его главным слабым местом. Проблема в том, что если

при этом нет критерия, связанного с тарифной выручкой, и об изменении тарифов

ничего не говорится в договоре (а именно так бывает в подавляющем

большинстве случаев), то обязательства, которые качественно оцениваются по

этому критерию, остаются невыполненными из-за неопределенных

инвестиционных рисков.

53

Можно наблюдать редкое (12%) применение критериев, направленных на

минимизацию тарифа на товары и услуги, предоставляемые потребителям. Такая

непопулярность данного критерия объясняется существующей регуляторной

политикой. Поскольку тариф сегодня регулируется на региональном уровне, а

соглашение ГЧП в коммунальном секторе заключается между муниципалитетом и

частным бизнесом, то исполнение конкурсных обязательств в отношении тарифа

представляется затруднительным как для организаторов конкурса, так и для его

победителя.

Ряд конкурсных документаций (19% случаев) содержали критерии

конкурса, не соответствующие Приказу ФАС №67 и ФЗ «О концессионных

соглашениях» или не поддающиеся количественной оценке:

соответствие учредительных документов конкурсанта законодательству;

проведение ежегодных профилактических мероприятий;

финансовая стабильность конкурсанта;

наличие у участника конкурса специального опыта выполнения работ

(количество аналогичных заказов, по которым получено положительное

заключение экспертизы);

оснащенность специализированным оборудованием;

осуществление ремонтно-восстановительных работ (реконструкции

(модернизации) арендуемых объектов теплоснабжения в объеме,

необходимом для нормального обеспечения теплоснабжения в осенне-

зимний период, за счет собственных или привлекаемых (заемных) средств.

Подобные нарушения и ошибки могут свидетельствовать как о низкой

квалификации организаторов конкурсов, так и о желании подстроить конкурс под

«своего» претендента.

Таким образом, анализ конкурсных документаций на право заключения

договоров ГЧП позволяет сделать следующие выводы:

организаторы конкурсов зачастую выставляют срок соглашения менее 5

лет, что не соответствует значимым инвестиционным проектам в

коммунальном секторе;

54

количество и качество используемых критериев не требуют от оператора

привлечения заемных средств для реализации инвестиционных проектов;

критерий цены практически не используется, что обусловлено

объективными проблемами законодательства и не позволяет органу

местной власти выбрать оператора, предложившего наименьшие

финансовые потребности для выполнения принятых в рамках конкурса

обязательств, а оператору самостоятельно спрогнозировать необходимую

выручку будущих периодов.

Далее будут рассмотрены типичные примеры проведения конкурсов

в коммунальном секторе, которые наглядно подтверждают выше приведенные

выводы.

Конкурс на право заключения договора аренды систем ВКХ в г. Томске

Законодательство позволяет организовать конкурс таким образом, чтобы

решение о победителе при прочих равных условиях принималось на основе

субъективного решения комиссии. В качестве примера можно привести

конкурсную документацию на право аренды водоканала г. Томска в 2010 г.

В рамках конкурса в документации были установлены следующие критерии

отбора победителя (таблица 5).

55

Таблица 5. Критерии конкурса на право заключения договора аренды (г.

Томск), 2010 г.

№ Критерий конкурса НЗ6 Т КЗ

1 Размер годовой арендной платы без учета НДС (цена договора),

руб. 2231695,61 ▲ 0,06

2 Сроки реконструкции объектов договора (создания имущества в

рамках исполнения договора) — ▼ 0,32

2.1

водопроводных насосных станций 4-го подъема (ВНС-11, 13, 15,

16, 23, 28, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40) с заменой насосного

оборудования и автоматизацией

3 года ▼ 0,06

2.2 канализационных насосных станций КНС-5, 7, 11, 12, 13 с

заменой насосного оборудования и автоматизацией 2 года ▼ 0,06

2.3 системы водоснабжения на основе гидравлического

моделирования и зонирования 2 года ▼ 0,1

2.4 системы водоотведения на основе гидравлического

моделирования 3 года ▼ 0,1

3 Технико-экономические показатели систем водоснабжения

и водоотведения на момент окончания срока договора: — * 0,42

3.1 уровень потерь питьевой воды в водопроводных сетях, % от

подачи в сеть 20,0 ▼ 0,08

3.2 соответствие результатов химических анализов воды в сети

требованиям СанПиН 2.1.4.1074-01, % 99,6 ▲ 0,08

3.3 соответствие результатов микробиологических анализов воды

в сети требованиям СанПиН 2.1.4.1074-01, % 99,8 ▲ 0,08

3.4 концентрация железа (Fe) в промывных водах на станции

водоподготовки подземного водозабора, мг/дм3

0,1 ▼ 0,05

3.5 сброс сточных вод через канализационные аварийные выпуски,

м3

1000 ▼ 0,05

3.6 обеспеченность приборами учета воды на вводах в

многоквартирные дома по состоянию на 30 ноября 2011 г., % 95,0 ▲ 0,08

4

Качественная характеристика инженерно-технических или

функционально-технологических решений для обеспечения

реконструкции объектов договора (создания имущества в рамках

исполнения договора) и квалификация участника конкурса

Оценка в баллах от 1 до 5

— ▲ 0,2

5 ИТОГО общий вес критериев Х Х 1,00

Анализ критериев оценки в конкурсной документации г. Томска позволяет

сделать ряд выводов.

Арендная плата (критерий 1). Важно заметить, что выплата арендной платы

— это прямые расходы, которые закладываются в тариф и фактически

оплачиваются за счет населения. Максимизация арендной платы представляется

неверным критерием, поскольку рассматривает аренду коммунальной

6 Сокращения и условные обозначения: НЗ — начальное значение показателя, Т — требование к изменению

начального значения, КЗ — коэффициент значимости, удельный вес критерия в суммарной оценке, ▲/▼ —

увеличение/уменьшение начального значения.

56

инфраструктуры как источник пополнения бюджета путем увеличения тарифов

для населения.

Критерии группы 2 призваны оценить инвестиционный потенциал

арендатора. Однако, по существу, они не несут в себе серьезной инвестиционной

нагрузки (критерии 2,1, 2,2). Реконструкция насосных станций без технических

показателей — не слишком обременительный критерий. Оценить исполнение

критериев 2,3, 2,4 практически невозможно, т. к. оптимизация системы

водоснабжения/водоотведения на основе гидравлического моделирования и

зонирования является также неформализованным показателем. Вариативность

значений критериев в группе 2 практически отсутствует. В результате случилось

то, что легко можно было предсказать. Практически все участники конкурса (а их

было семь) поставили по всем критериям этой группы одно значение — 1 год. А

это означает, что все эти критерии просто не работали, т. е. критерии с весом в

32% превращаются в фикцию.

Группа критериев 3 имеет наибольший удельный вес 0.42. Согласно

конкурсной документации оценка этих критериев (кроме критерия 3.6)

происходит в момент окончания договора аренды. Соответственно, участники

конкурса могут выставить любые значения ввиду отсутствия системы

мониторинга достижения этих критериев, а также маловероятности санкций за их

неисполнение. Но это еще не все проблемы данной группы критериев.

Рассмотрим каждый из них.

Критерий 3.1 — минимизация потерь воды в водопроводных сетях.

Казалось бы, правильный критерий. Только сформулирован неправильно.

Участники конкурса заявляли практически недостижимые уровни потерь в 5% и

менее. В международной практике потери в 10% считаются хорошим

показателем, который редко кто превосходит. Потому что дешевле оставить такие

потери, чем сокращать их. Поэтому правильный критерий мог выглядеть по-

другому: минимизация срока доведения потерь воды в водопроводных сетях до

10%.

57

Критерии 3.2–3.4 отражают требования к химическому и

бактериологическому составу воды. Но это не тема оптимизации — это

требования санитарных норм, которые надо выполнять. Поэтому такие показатели

должны быть ограничениями, а не критериями.

Критерий 3.6. также неправильный, поскольку в нем предприятию ВКХ

предписывается действие (установка приборов учета в жилищном фонде), которое

законодательно находится не в его компетенции, а в компетенции собственников

жилищного фонда.

Таким образом, большинство критериев группы 3 либо неработающие,

потому что все участники показывают одинаковые результаты, либо дают

заведомо невыполнимые показатели, либо противоречат закону.

Квалификация участника конкурса (критерий 4) представляет собой

качественный критерий. При этом он включает в себя по сути два традиционно

используемых для экспертной оценки критерия — квалификацию участника и

понимание поставленных им задач. Оценка за данный критерий определяется

экспертной группой.

Содержательный анализ критериев на право аренды систем ВКХ в г.

Томске, показал, что большинство из них не работало, поскольку все участники

по понятным и очевидным причинам выставляли одинаковые значения. Часть

критериев была неправильной по своей содержательной природе. При этом

реальный вес экспертной оценки (за счет того, что не работало больше половины

критериев с одинаковыми оценками) увеличился более чем в три раза и имел

определяющее значение при подведении итогов конкурса. А значит, возможности

для получения заданного результата были чрезвычайно высоки. На рисунке 11

представлена оценка эффективности применяемых в этом случае критериев.

58

Рисунок 11. Оценка критериев, применяемых в конкурсе на право

заключения договора аренды водоканала в г. Томске

Конкурс на право заключения концессионного соглашения систем ВКХ

в г. Воронеже

В 2011 году администрацией г. Воронежа был объявлен конкурс на право

заключения концессионного соглашения об организации финансирования,

реконструкции (модернизации), эксплуатации и обслуживания объектов,

необходимых для организации водоснабжения и водоотведения. В таблице 6

представлены критерии конкурса.

Таблица 6. Критерии конкурса на право заключения концессионного

соглашения (г. Воронеж), 2011 г.

№

п/п

Критерий конкурса Единица

измерения

Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к изменению

начального

значения

и параметры

критерия

конкурса

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия

конкурса

1 1.1. Срок реконструкции

(модернизации)

первоочередных объектов,

изложенных в конкурсной

документации

Год А = 3 года ▼ 0,39

20%

58%

22% Экспертная (неформализованная) оценка

Не работает

Неправильный критерий

59

№

п/п

Критерий конкурса Единица

измерения

Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к изменению

начального

значения

и параметры

критерия

конкурса

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия

конкурса

1.2. Срок реконструкции

(модернизации) объекта

концессионного соглашения

в целом в соответствии с

требованиями, изложенными

в конкурсной документации

и отражаемыми в

инвестиционной программе

Год А = 30 лет ▼ 0,01

2 Период выхода на

установленные технико-

экономические показатели

Год В = 3 года ▼ 0,4

е значения

числа неисправностей

системы водоснабжения до

1,18 шт. на км сети

количества засоров и

неисправностей системы

водоотведения до 7 шт. на км

сети

круглосуточной

обеспеченности подачи

питьевой воды потребителям

3 Качественные

характеристики

функционально-

технологических и

инженерно-технических

решений для обеспечения

реконструкции

(модернизации) объекта

Баллы Не

установлено

Не

установлено

0,2

В списке критериев отсутствуют экономические критерии. В то же время

технические критерии (количество засоров и неисправностей) не

регламентированы в статистике, что затрудняет возможность их учета. Кроме

того, достижение данных критериев вкупе со 100% обеспеченностью подачи

питьевой воды потребителям планируется в течение трех лет действия договора

(максимальный срок), в то время как действие концессионного договора

рассчитано на 30 лет.

60

Недостатками предложенных организаторами конкурса технических

критериев является, во-первых, игнорирование других важных операционных

критериев, описывающих эффективность работы системы ВКХ города, и, во-

вторых, короткий срок их исполнения, что говорит о желании администрации

решить первоочередные проблемы и отсутствии стратегического видения

развития водоканала города.

Конкурс на право заключения договора аренды систем ВКХ в г. Иванове

В 2011 г. также был объявлен конкурс на право заключения договора

аренды водопровода, канализации и гидротехнических сооружений г. Иванова. В

таблице 7 представлены критерии конкурса.

Таблица 7. Критерии конкурса на право заключения договора аренды (г.

Иваново), 2011 г.

№

п/

п

Критерий конкурса Параметры критериев

Начальное Мин. Требование к

изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критериев (вес)

1 Размер годовой арендной

платы

22 млн

420,9 тыс.

руб.

▲ 0,1

2 Размер инвестиционных

вложений в арендуемое

имущество на период

2012–2016 гг.

362,2 млн

руб.

▲ 0,1

3 Сроки реконструкции

объектов и вложений

инвестиций в арендуемое

имущество

▼ 0,3

4 Технико-экономические

показатели на момент

окончания срока договора

Оценка в баллах от 1 до 10 0,2 (суммарно)

4.1 Уровень потерь питьевой

воды в водопроводных

сетях, % от подачи в сеть

Максималь

ное 20

Мин. 5 ▼ 0,06

4.2 Соответствие результатов

химических анализов

воды в сети требованиям

СанПин 2.1.4.1074-01, %

Минимальн

ое 99,6

Макс.

99,8

▲ 0,07

4.3 Соответствие результатов

микробиологических

анализов воды в сети

требованиям СанПин

2.1.4.1074-01, %

Минимальн

ое 99,5

Макс.

99,7

▲ 0,07

61

№

п/

п

Критерий конкурса Параметры критериев

Начальное Мин. Требование к

изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критериев (вес)

5. Качественная

характеристика

инженерно-технических

или функционально-

технологических

решений для обеспечения

реконструкции объектов

договора (создания

имущества в рамках

исполнения договора) и

квалификация участника

конкурса

Оценка

в баллах

от 1 до 5

0,3

6. ИТОГО общий вес

критериев

X X X 1

В конкурсной документации представлен экономический критерий в виде

объема инвестиционных вложений. Как уже было сказано ранее, в условиях

современного тарифного регулирования планировать инвестиционные вложения

крайне затруднительно, даже на среднесрочный период. Кроме того, сами по себе

инвестиционные вложения не гарантируют улучшения качества работы системы

ВКХ. Представленные технические критерии повторяют те же ошибки, что были

и в конкурсной документации на право аренды водоканала г. Томска.

1.4. Причины неблагоприятного инвестиционного климата

в коммунальном секторе России

В развитых странах инвестиции в коммунальное хозяйство имеют

относительно низкие риски. В долгосрочных контрактах, заключаемых между

представителями власти и бизнеса, оговариваются все основные риски

деятельности частной компании — оператора коммунальных систем. Стабильная

и предсказуемая тарифная политика, а также стабильный спрос на коммунальные

услуги и ресурсы создают необходимую базу для успешной деятельности частных

компаний в коммунальной инфраструктуре. Наконец, в силу развитости рынков

капитала и при низких рисках инвестиций компании — операторы коммунальных

систем могут привлекать долгосрочные заемные средства на выгодных условиях.

62

В России ситуация совершенно иная. Проведенный в предыдущей главе

анализ практики заключения договоров ГЧП показал, что, несмотря на

колоссальную инвестиционную потребность, частные операторы не привлекают

инвестиции и не осуществляют заемное финансирование для реализации проектов

по модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры. На

рисунке 12 приведены основные причины неблагоприятного инвестиционного

климата в коммунальном секторе. В таблице 8 подробно расписаны риски,

влияющие на инвестиционный климат в коммунальном секторе, и указана

возможность их уменьшения.

Рисунок 12. Причины неблагоприятного инвестиционного климата в

коммунальном секторе

• Политические риски

• Правовые риски, в том числе риски тарифного регулирования

• Судебные риски

• Наличие незарегистрированного имущества

Институциональные риски

• Дефицит долгосрочного финансирования

• Валютные риски

• Низкий уровень платежеспособности населения и проблема приемлемости тарифов

• Бюджетные риски

Социально-экономичесике риски

• Неопределенность объемов спроса

• Неопределенность состояния и стоимости основных фондов

Риски, связанные с неопределенностью в

исходных данных

63

Таблица 8. Перечень рисков при реализации проектов ГЧП в коммунальном секторе

Риск Комментарии Возможность нивелирования риска

Институциональные риски

Политические риски Политические риски связаны с деятельностью

органов федеральной власти, которые могут без

веских экономических причин «заморозить» тарифы

или определить индекс роста тарифа на уровне,

не покрывающем операционные и/или

инвестиционные затраты предприятий.

Политические риски связаны также с деятельностью

органов местной власти, которые выступают в роли

концедентов или арендодателей, и в случае смены

элит новая власть может пересмотреть отношения

с частным оператором, вплоть до разрыва договора

Значимость политического риска во многом зависит от

независимости судебной системы и проработанности

законодательства. Российская судебная система и

нормы права зачастую не работают, если принято

политическое решение в отношении того или иного

оператора. Методом нивелирования политического

риска могло бы быть условие концессионного

соглашения, в соответствии с которым спорные

вопросы рассматриваются в международном арбитраже

Правовые риски В настоящее время законодательство в сфере ГЧП

не охватывает все аспекты земельного, бюджетного,

налогового, экологического законодательства.

В итоге могут возникнуть существенные

противоречия между текстом договора ГЧП и

нормами права. Кроме того ввиду несовершенства

методов тарифного регулирования в рамках

реализации проекта ГЧП оператор не может

спрогнозировать выручку будущих периодов.

Отсутствие возможности достоверного финансового

планирования делает высокорискованным

привлечение заемных средств (риски тарифного

регулирования)

Так же, как и в случае с судебными рисками,

возможность уменьшения правовых рисков

заключается в грамотно составленном договоре ГЧП,

регулирующем большинство спорных ситуаций,

возможных в хозяйственной деятельности частного

оператора, за исключением рисков тарифного

регулирования, которые обусловлены внешними

факторами, и не зависят ни от оператора, ни от органов

местной власти

Судебные

риски

Для реализации проектов ГЧП судебная система

должна быть независима и способна выносить

решения против публичной власти в случае наличия

споров с частными операторами. В России суды

подвержены серьезному давлению и зачастую

Одним из способов нивелирования судебных рисков

является грамотно составленный договор ГЧП,

который бы дополнял существующее российское

законодательство в части обеспечения гарантий

деятельности частного оператора. В этой ситуации при

64

Риск Комментарии Возможность нивелирования риска

вынуждены занимать позицию публичной власти.

Хотя в обзоре судебной практики, проведенной

Центром развития государственно-частного

партнерства за период 2009–2013 гг., указано, что

суды принимают позицию как прокуратуры/ФАС,

так и участников конкурса [145], стоит отметить,

что в случае политической заинтересованности в

силу несовершенства российского законодательства

можно серьезным образом усложнить деятельность

любому частному оператору

возникновении судебных споров в случае

неурегулированности вопроса законодательством

Российской Федерации условия договора приобретают

первостепенное значение

Наличие

незарегистрированного

имущества

Заключение договоров ГЧП в коммунальном

секторе возможно только в случае оформления прав

муниципальной собственности на объекты

коммунальной инфраструктуры. Процесс

регистрации является затратным мероприятием,

к тому же законодательство до сих пор не дало

однозначного ответа, являются ли линейные

объекты (водопроводные, канализационные,

тепловые сети) объектами недвижимого имущества

и, соответственно, требуется ли их регистрация

В настоящее время большая часть объектов

коммунальной инфраструктуры, находящаяся

в управлении унитарных предприятий на праве

хозяйственного ведения, не зарегистрирована.

Современное концессионное законодательство

позволяет передать оператору и частично

незарегистрированное имущество с обязательствами

его регистрации

Социально-экономические факторы

Дефицит долгосрочного

финансирования

По итогам конкурса ГЧП в целях выполнения

инвестиционных обязательств оператору

необходимо получить долгосрочный кредит, т. к.

инвестиционный цикл в коммунальном секторе

составляет в среднем 7 лет. В настоящее время

существует ограниченное количество финансовых

институтов, способных предоставлять долгосрочные

кредиты. В связи с этим у операторов отсутствует

возможность выбора наиболее благоприятного

варианта кредитования инвестиционного проекта

В настоящее время активно идет речь, как

о возможности привлечения средств

институциональных инвесторов (пенсионные фонды,

страховые компании), так и о создании институтов

развития с целью кредитования коммунального

комплекса. В частности, на базе Фонда содействия

реформированию ЖКХ планируется создать центр

ГЧП, который будет заниматься прямым

кредитованием, рефинансированием кредитов,

гарантированием (страхованием) обязательств по

65

Риск Комментарии Возможность нивелирования риска

кредитам

Валютные риски Зачастую зарубежные финансовые институты

предоставляют кредиты по более выгодным для

предприятия условиям. В части коммунального

сектора продажа коммунальных ресурсов

осуществляется в местной валюте, в то время как

расплачиваться приходится в иностранной валюте.

В этой связи валютные риски представляют

серьезный барьер как для кредиторов, так и для

коммунальных предприятий

В настоящее время существует практика, когда

модернизацию и реконструкцию объектов

коммунальной инфраструктуры кредитуют российские

финансовые учреждения, что исключает валютный

риск при реализации ГЧП-проектов. Отделы по

кредитованию коммунального сектора созданы в таких

финансовых учреждениях, как: ОАО «Сбербанк»,

ОАО «Банк Москвы», ГК «Внешэкономбанк»,

ОАО «Газпромбанк», ОАО «Федеральный центр

проектного финансирования»

Низкий уровень дисциплины

населения в части внесения

платежей и приемлемость

тарифов

Инвестиционные вложения сопряжены с ростом

тарифов для населения. Возможно включение

органом публичной власти в конкурсную

документацию инвестиционных обязательств,

которые сделают неприемлемо высокими тарифы

для потребителей

Решение проблемы может быть найдено благодаря

грамотному сочетанию инвестиционных обязательств

частного оператора и оценке доступности тарифов для

населения

Бюджетные риски Анализ бюджетных рисков важен в случае, если

концедент или арендодатель выделяет бюджетные

средства на реализацию инвестиционного проекта. В

то же время, учитывая дефицитность

муниципальных бюджетов, такая практика

представляется маловероятной

До последнего времени в России отсутствовала

возможность установления финансирования со

стороны концедента или арендодателя в рамках

договора ГЧП в целях реализации инфраструктурного

проекта. Принимаемые муниципальные программы по

развитию объектов коммунальной инфраструктуры

могут быть в любой момент пересмотрены, что

является значительным риском для инвестора

Неопределенность исходных данных

Неопределенность

относительно объемов спроса

Прогнозируя будущие денежные потоки, инвестор

должен понимать объем полезного отпуска

в течение реализации проекта ГЧП. В случае если в

расчетах допущена ошибка, выпадающие доходы

частного оператора приведут к невыполнению им

взятых на себя инвестиционных обязательств

Необходимо учитывать, что коммунальный сектор

характеризуется хорошо прогнозируемым спросом,

и этот риск является относительно низким

66

Риск Комментарии Возможность нивелирования риска

Неопределенность

относительно состояния

основных фондов

Состояние основных фондов играет важную роль

при определении целевых показателей деятельности

и расчета необходимых инвестиций. Отсутствие

достоверной информации о состоянии основных

фондов может отпугнуть от участия в конкурсе

потенциальных операторов

Риск может быть уменьшен проведением аудита

технического состояния основных фондов

67

Как следует из представленного выше описания рисков, большая их часть

может быть уменьшена путем грамотно составленной конкурсной документации

и договора ГЧП, которые бы включали весь перечень информации о состоянии

основных фондов, имуществе, гарантий оператора ГЧП и пр. Таким образом, в

случае если публичная власть самостоятельно или с привлечением консультантов

квалифицированно проработает проект, большую часть рисков можно

нивелировать.

Учитывая, что при реализации проектов ГЧП частный оператор берет на

себя обязательства по строительству, модернизации, реконструкции,

эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры в течение достаточно

длительного срока действия договора главный риск для частного бизнеса в рамках

договоров ГЧП, в соответствии с которыми частный оператор берет на себя

инвестиционные обязательства, — это риск возврата инвестиций.

Минимизировать этот риск можно, в первую очередь, путем максимальной

формализации правил и процедур тарифного регулирования частного оператора в

период действия договора ГЧП. Это сделать чрезвычайно сложно с учетом

длительности срока действия договора. Российская практика установления

тарифов показывает, что риски тарифного регулирования являются наиболее

высокими по сравнению с другими, т. к. не позволяют частному оператору

достоверно прогнозировать выручку будущих периодов. Отсутствие возможности

для инвестиционного планирования не позволяет частным операторам привлекать

заемное финансирование для реализации инвестиционных проектов в целях

модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры. В этой

связи частные операторы не берут на себя инвестиционные обязательства, что

значительно снижает потенциал проектов ГЧП.

Можно выделить четыре основные проблемы тарифного регулирования,

препятствующие инвестиционному планированию.

1. Уровень тарифного регулирования.

Ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

68

установлено, что организация в границах поселения (городского округа) электро-,

тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения возложена на органы

местного самоуправления поселения (городского округа). Логическим

продолжением данной нормы является то, что одной из сторон договора

выступает муниципалитет. В то же время, несмотря на то что договор ГЧП

заключается между органом местной власти и частным оператором, стороны не

могут в рамках договора определить размер выручки, необходимой частному

оператору для выполнения взятых в рамках конкурса инвестиционных

обязательств. В соответствии с действующим законодательством утверждение

тарифов на холодную воду, водоотведение, горячую воду, тепловую энергию и

тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры является

компетенцией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Лишение муниципалитета полномочий по установлению тарифов осложняет

реализацию инвестиционных проектов, ухудшает инвестиционный климат

в коммунальном секторе.

2. Срок тарифного регулирования

В соответствии с нормативными правовыми актами срок тарифного

регулирования составляет 3–5 лет, в то время как договор заключается в среднем

на 15–20 лет. Таким образом, оператор не может построить финансовую модель и

спрогнозировать выручку будущих периодов на срок действия договора ГЧП, что

негативно сказывается на инвестиционном планировании и возможности

привлекать заемные средства.

3. Методика расчета тарифов

При расчете необходимой валовой выручки органом регулирования в расчет

принимаются не фактические показатели деятельности, а нормативно

установленные. Это приводит к тому, что себестоимость товаров и услуг в

реальности и в утвержденном тарифе может быть различна. Например, при

установлении тарифов в сфере теплоснабжения в соответствии с Федеральным

законом от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» в обязательном

69

порядке должны учитываться не фактические, а нормативные технологические

потери при:

передаче тепловой энергии,

передаче теплоносителя по тепловым сетям,

нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.

Включение в тариф нормативных потерь только искажает, но не меняет

реальную ситуацию. Более того, оно значительно ухудшает ее, поскольку

формирует доходную базу предприятия, недостаточную для покрытия реальных

расходов, что в конечном счете приводит в тому, что расходы предприятий на

ведение операционной деятельности превышают расходы, запланированные в

тарифе, поэтому предприятия часто вынуждены тратить на операционную

деятельность средства, которые планировалось в принятой тарифной заявке

расходовать по другим статьям, например, на реализацию инвестиционных

проектов.

Тарифное регулирование превращается в систему согласованного взаимного

обмана. Все предприятия знают, что реальные технологические потери больше

нормативных, но показывают в заявке те цифры, которые от них ждет орган

регулирования. А для компенсации «раздувают» статьи затрат, которые из-за

объективной асимметрии информации не могут достоверно контролироваться

органом регулирования. Это приводит к искажению реальной картины, к

ошибочным целям развития предприятий. Например, предприятия

теплоснабжения Московской области показывают тепловые потери при

транспортировке около 7%. Это показатели лучшей мировой практики, только для

России, к сожалению, нормативные, а не реальные. При этом износ сетей все

возрастает. Но зачем менять сети, если потери минимальны?

Проблемой, связанной с тарифным регулированием, является отсутствие

у ресурсоснабжающих организаций мотиваций по сокращению операционных

издержек. В качестве примера можно привести ситуацию в г. Сланцы

Ленинградской области. За 2008–2011 гг. ЗАО «Нева Энергия» (дочерняя

компания корпорации «Далькия» (Dalkia), арендующее систему теплоснабжения

70

г. Сланцы, инвестировало за счет нетарифных источников (собственных и

заемных средств) 201 млн руб. В результате были модернизированы все

котельные, достигнуто снижение аварийности на 40%. Однако орган

регулирования Ленинградской области, включив возврат инвестиций в тарифы, не

учел в то же время рост стоимости газа, электроэнергии и воды. В результате

операционный убыток составил 61 млн руб. Обжалование же дела в ФСТ России

результата не дало.

Следует отметить, что принятые Постановление Правительства РФ от 22

октября 2012 г. №1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» и

Постановление Правительства Российской Федерации от 13.05.2013 №406 «О

государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и

водоотведения» позволяют учитывать регулируемой организации экономию

операционных расходов в каждом году долгосрочного периода регулирования в

составе необходимой валовой выручки в течение 5 лет. В случае если часть из

этих 5 лет приходится на следующий долгосрочный период регулирования,

экономия расходов учитывается в необходимой валовой выручке регулируемой

организации, устанавливаемой на следующий долгосрочный период

регулирования, в составе неподконтрольных расходов. Данная законодательная

мера должна способствовать формированию адекватной мотивации у

хозяйствующих субъектов к снижению неэффективных затрат с целью

максимизации прибыли. Однако реализация данной меры проблематична,

поскольку оценка снижения непроизводительных потерь происходит от

нормативного, а не от фактического уровня потерь, что часто существенно

снижает инвестиционный потенциал.

4. Предельные индексы роста тарифов

Есть и еще одно серьезное ограничение, негативно влияющее на

инвестиционный климат в коммунальном секторе, — предельный индекс роста

тарифов. В настоящее время предельные индексы устанавливаются ежегодно

национальным органом регулирования — Федеральной службой по тарифам.

Предсказать динамику предельных индексов достаточно сложно, поскольку они

71

зависят в большей степени от складывающейся политической конъюнктуры и

лоббистских возможностей федеральных естественных монополий (Газпром,

МРСК, ФСК). Это, в свою очередь, существенно ограничивает возможности

ресурсоснабжающих организаций по среднесрочному и долгосрочному

планированию инвестиций. Законодательство декларирует, что при установлении

указанных предельных уровней тарифов учитываются долгосрочные тарифы,

установленные для коммунальных предприятий, долгосрочные параметры

регулирования деятельности соответствующих организаций, обязательства по

концессионным соглашениям и договорам аренды, объектами которых являются

системы теплоснабжения и водоснабжения/водоотведения. Но на практике

соответствие единому проценту роста тарифов, заданному на федеральном

уровне, жестко контролируется как важная политическая задача. В соответствии с

законодательством предельные (минимальный и максимальный) уровни тарифов

устанавливаются и применяются до 1 января 2016 г. Но с учетом высокой

политизированности темы тарифов на коммунальные услуги являются серьезной

угрозой продления действия этой нормы или замены ее на нечто аналогичное.

В частности, в конце декабря 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от

28.12.2013 №417-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской

Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,

направленный на ограничение роста платы за коммунальные услуги.

Хотя законодательство местами декларирует защиту прав интересов

инвесторов, однако на практике данные нормы оказываются нереализуемыми.

Например, в законах «О теплоснабжении» и «О водоснабжении и водоотведении»

указано, что в случае изменения долгосрочных тарифов и (или) необходимой

валовой выручки в случае установления органом регулирования долгосрочных

тарифов на основе долгосрочных параметров, отличных от долгосрочных

параметров государственного регулирования цен (тарифов), установленных этими

органами или согласованных ими в соответствии с законодательством Российской

Федерации о концессионных соглашениях, что приведет к недополученным

доходам, связанным с осуществлением регулируемых видов деятельности,

72

возмещение таких доходов осуществляется за счет средств бюджета субъекта

Российской Федерации или местного бюджета в соответствии с бюджетным

законодательством Российской Федерации. Выполнение данной законодательной

нормы сильно затруднено, а во многих случаях и полностью невозможно в силу

целого ряда причин и обстоятельств, которые неизбежно возникнут при

реализации данного механизма на практике. Можно выделить четыре основные

причины.

1. Одним из основных препятствий в бюджетном возмещении

недополученных доходов поставщиков коммунальных ресурсов будет

банальное отсутствие необходимого объема денежных средств в

соответствующих муниципальных и региональных бюджетах бюджетной

системы страны. Если в 2007 г. в Российской Федерации из 83 регионов

(субъектов Российской Федерации) было 19 регионов-доноров, т. е. таких

регионов, которые были в состоянии не только полностью финансировать

свои расходные бюджетные обязательства за счет собственных налоговых

поступлений и иных доходов, но и перечисляли значительную часть

собранных на территории субъекта Российской Федерации средств в

федеральный бюджет, то к 2013 г. таких регионов осталось только 10

(Республика Татарстан, Москва, Санкт-Петербург, Московская,

Ленинградская, Сахалинская, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-

Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа).

2. Средний уровень бюджетной обеспеченности всех остальных регионов

страны до распределения межбюджетных трансфертов последовательно

сокращается: с 88% в 2007 г. до 77% в 2012 г. Совокупный же госдолг всех

регионов и муниципалитетов Российской Федерации увеличился только за

2013 г. на 20%, до 1,3 трлн рублей к началу сентября 2013 г. В целом за 9

месяцев 2013 г. двадцатка главных регионов-заемщиков нарастила объем

своей задолженности на 30% [148]. При этом на большинстве территорий

основной рост задолженности происходит за счет муниципалитетов,

которые не в состоянии финансировать свои текущие расходы за счет

73

текущих налоговых и неналоговых поступлений и совокупный долг

которых по состоянию на 01 сентября 2013 г. составил 242, 8 млрд рублей.

3. В действующем законодательстве обязательность компенсации

выпадающих доходов прямо установлена только для случаев изменения

ранее утвержденных долгосрочных тарифов для соответствующих

предприятий. Но в то же время ничего не говорится об обязательности

таких компенсаций в случае «первоначального» установления таких

тарифов на уровне, заведомо приводящем к появлению выпадающих

доходов у поставщика энергетических ресурсов.

4. Еще одним фактором риска получения бюджетных компенсаций является

отсутствие правового оформления обязательств бюджетов перед

коммунальными предприятиями в виде договора. Именно поэтому речь

идет не о задолженности предприятий, а о компенсации выпадающих

доходов. Отсутствие такой компенсации не имеет никаких перспектив

востребованности по суду, потому что не было и обязательства по ее

предоставлению.

Таким образом, основные риски инвестирования при реализации проектов

ГЧП связаны с существующей политикой тарифного регулирования, которая не

учитывает интересы инвесторов и не направлена на привлечение внебюджетного

финансирования. В результате предприятия коммунального сектора

осуществляют капитальные вложения, в основном за счет существующей текущей

тарифной выручки, что является недостаточным и приводит к ухудшению

состояния коммунального комплекса.

Выводы по Главе 1

Предоставляемые населению коммунальные услуги имеют признаки

общественного блага, поскольку характеризуются неконкурентностью, но

исключаемостью. Предприятия водоснабжения, водоотведения,

централизованного теплоснабжения обладают таким главным признаком

естественной монополии, как высокая капиталоемкость, что определяет

74

высокий барьер входа. Монопольная деятельность требует специальных

подходов к ценовому регулированию.

Общественный характер коммунального обслуживания является

ограничителем в приватизации систем коммунальной инфраструктуры.

Механизмы государственно-частного партнерства являются эффективным

социально-экономическим компромиссом между оказанием коммунальных

услуг публичным сектором и приватизацией технологических систем

коммунального обслуживания.

Начало теоретических исследований конкуренции за рынок датируется

серединой XIX века. Существенный вклад в развитие теоретических

представлений конкуренции за рынок внесли такие исследователи, как Э.

Чадвик, Г. Демсец, Дж. Стиглер, Р. Познер, О. Уильямсон и др. Однако

часть вопросов, касающихся необходимости привлечения частными

операторами инвестиций и определения победителя конкурса на основе

наилучшего соотношения финансового и технического предложения

остаются открытыми.

В зависимости от распределения рисков в коммунальном секторе различают

следующие три основных типа договора ГЧП: контракт на управление,

аренда и концессионное соглашение.

Высокая потребность в строительстве объектов коммунальной

инфраструктуры вызвала большой спрос на договоры ГЧП в

развивающихся странах. При этом наибольшее распространение получили

концессионные соглашения, в соответствии с которыми оператор несет

эксплуатационные, коммерческие и инвестиционные риски.

Несмотря на привлечение частного бизнеса к управлению объектами

коммунальной инфраструктуры, состояние основных фондов

коммунальных предприятий ухудшается.

Общий объем годовых инвестиций в коммунальный сектор составляет

порядка 200 млрд руб. при инвестиционной потребности в 3 трлн 242,3

млрд руб., доля заемного финансирования не превышает 10%;

75

Практика заключения договоров ГЧП свидетельствует о том, что в рамках

конкурсного отбора операторы не берут на себя инвестиционные

обязательства, договоры ГЧП в большей степени представляют собой

декларации о намерениях.

Хотя политическая ставка делается на развитие государственно-частного

партнерства в стране, сложившаяся практика заключения как договоров

аренды, так и концессионных соглашений позволяет сделать вывод, что не

решается одна из главных задач ГЧП — привлечение в сектор частных

финансовых ресурсов.

Анализ причин неблагоприятного климата показал, что существует

возможность уменьшить большую часть рисков в проектах ГЧП за счет

грамотно составленного договора ГЧП.

Основным препятствием для привлечения частных инвестиций в

коммунальный сектор являются риски тарифного регулирования.

Основным направлением улучшения инвестиционного климата в

коммунальном секторе является решение проблемы прогнозирования

будущих денежных потоков в целях реализации инвестиционных проектов.

76

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ВЛАСТИ И БИЗНЕСА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-

ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА С ЦЕЛЬЮ ФОРМИРОВАНИЯ

ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ КОММУНАЛЬНОГО СЕКТОРА

2.1. Теоретические аспекты регулирования деятельности

коммунальных предприятий и проведения конкурсов за право

заключения договоров ГЧП

Эффективная организация экономики страны невозможна без

предсказуемой экономической политики государства. Такая политика должна

содержать мероприятия по нивелированию «провалов рынка», к которым

относятся локальные естественные монополии в виде коммунальных

предприятий.

Монопольный характер деятельности предполагает государственное

регулирование, что заставляет органы власти разрабатывать правовые,

экономические, институциональные механизмы, которые не дают коммунальным

предприятиям злоупотреблять своим монопольным положением.

Формы государственного регулирования деятельности могут быть

различными. Как было указано в первой главе, регулирование может

осуществляться:

1. органом регулирования путем разработки соответствующих методов

тарифного регулирования;

2. посредством организации конкурса ГЧП и определения цены за товары и

услуги путем конкурсных процедур.

В мире в настоящее время преобладают методы административного

регулирования ценообразования на товары и услуги коммунальных предприятий.

Применяются разные методы тарифного регулирования. Единой классификации

таких методов не существует. Достаточно многочисленные исследования

показывают, что регулирование коммунальных предприятий осуществляется на

основе нескольких методов тарифного регулирования [25; 27]:

77

Регулирование по принципу «себестоимость плюс нормируемая прибыль».

Метод регулирования доходности.

Метод доходности на инвестированный капитал (Regulatory Asset Base

(RAB).

Метод предельных тарифов (Price cap).

2.1.1 Методы тарифного регулирования

Регулирование по принципу «себестоимость плюс нормируемая прибыль»

Регулирование на основе расчета бухгалтерской себестоимости и

нормируемой прибыли предприятия традиционно применялось в Советском

Союзе и в несколько измененном виде на протяжении около двадцати лет в

современной России и других постсоветских странах, а также в ряде стран

Центральной Европы. Этот метод дает возможность коммунальным

предприятиям включать в тарифы те издержки, которые орган регулирования

считает необходимыми для обеспечения надлежащего уровня обслуживания

конечного потребителя. Орган регулирования периодически пересматривает

расходы компании и утверждает ее тарифы, исходя из затрат, входящих

в себестоимость, которые считает оправданными. Прибыль предприятия

считается как доля от себестоимости, т. е. нормируется. В постсоветских странах

прибыль, как правило, составляла от 5% до 10% от себестоимости [102].

Регулирование по принципу «себестоимость плюс нормируемая прибыль»

связано с существенными недостатками. Оно не стимулирует снижение издержек,

а, наоборот, поощряет чрезмерные расходы или завышение затрат. В самом деле,

если предприятие снижает себестоимость, то уменьшается и размер тарифа. Более

того, т. к. прибыль рассчитывается как определенный процент от себестоимости, в

случае снижения издержек снижается и прибыль. В результате предприятие не

заинтересовано сокращать издержки, а, напротив, заинтересовано в их росте.

При расчете тарифа зачастую не учитываются реальные потребности

предприятия. Так, например, реализация инвестиционных мероприятий,

связанных с модернизацией предприятия, возможна только из прибыли. В рамках

78

рассматриваемого метода отсутствует связь между размерами тарифов и

ключевыми показателями деятельности, которые предприятие должно

достигнуть. Объективно оценить деятельность оператора не представляется

возможным.

Таким образом, регулирование по принципу расчета себестоимости и

нормируемой прибыли в том виде, в каком оно применяется в странах с

переходной экономикой, предоставляет компаниям в лучшем случае возможность

покрывать лишь операционные расходы. С течением времени оказывается, что на

новые инвестиции нет ни денежных средств, ни стимулов. В прошлом инвестиции

часто осуществлялись за счет бюджета, однако сейчас это происходит крайне

редко либо вообще не происходит.

В России этот метод в настоящее время уже не применяется.

Метод регулирования доходности

Данный метод получил распространение во многих странах мира, например

в США. В соответствии с методом регулирования доходности тариф предприятия

устанавливается на уровне, который позволяет как покрывать операционные

расходы, так и обеспечивать некоторую заданную доходность активов. Ниже

приведена формула, которая наглядно демонстрирует суть данного метода

регулирования [130]:

𝑇 =𝑂𝐶+𝐾∗𝑟+𝑁+𝐷

𝑉, (1)

где:

V — прогнозируемый объем реализации продукции в физических единицах;

ОС — операционные затраты;

N — налоги;

К — капитал;

r — доходность капитала;

D — амортизация.

79

Величина доходности должна устанавливаться на уровне, который

позволяет владельцам предприятия получать доходность, сопоставимую с

деятельностью другого предприятия с теми же рисками.

В контексте регулирования нормы доходности и главным образом для

уменьшения асимметрии имеющейся информации, т. е. неравного доступа

к информации о деятельности предприятия у предприятия и у органа

регулирования, соответствующие органы регулирования должны получить в свое

распоряжение достаточно большой объем информации для того, чтобы

определить общий объем расходов, имеющиеся в наличии активы, оценить объем

необходимых инвестиций и сделать вероятный прогноз спроса. Такая ситуация

означает, что регулирование — процедура недешевая как для самих органов

регулирования, так и для регулируемого предприятия. Преимущества и

недостатки метода регулирования доходности капитала представлены в таблице 9.

Таблица 9. Преимущества и недостатки метода регулирования доходности

[109]

Достоинства Недостатки

• Тариф, который устанавливается органом

регулирования, позволяет предприятию

покрывать свои издержки, а инвесторам

получить заданный «справедливый»

уровень доходности.

• Учитывая, что орган регулирования

устанавливает цену исходя из

экономических издержек предприятия, в

новом периоде тарифного регулирования

есть возможность учесть прошлые

ошибки, что важно для стран,

характеризующихся нестабильной

экономической ситуацией

• Орган регулирования устанавливает

тариф на основе информации,

предоставляемой коммунальным

предприятием, что позволяет

последнему манипулировать

информацией.

• Процедура установления тарифов

характеризуется значительными

затратами, т. к. органу

регулирования приходится

тщательно анализировать

предоставляемую информацию,

зачастую с привлечением внешних

экспертов;

• Предприятие заинтересовано в том,

чтобы увеличивать активы, зачастую

неоправданно, т. к. в этом случае

увеличивается размер дохода, а

следовательно, и тариф

80

Метод доходности на инвестированный капитал (Regulatory Asset Base (RAB)

Разновидностью метода регулирования нормы доходности является метод

регулирования доходности на инвестированный капитал (Regulatory Asset Base —

RAB). В отличие от рассмотренного выше метода регулирования доходности,

в данном методе дополнительно на других условиях обеспечивается возврат

привлеченных средств. Метод RAB привлекателен для инвесторов, т. к. им

гарантируется возврат инвестиций и получение некоторого дохода.

В целях стимулирования компании повышать эффективность в данном

методе тарифного регулирования также используют коэффициент сокращения

операционных издержек — X.

Проблема, связанная с данным методом регулирования, заключается в том,

что предприятие заинтересовано наращивать инвестиции, получая

дополнительный доход на каждую единицу вложенных инвестиций (эффект

Аверча-Джонсона).

Метод RAB еще довольно новый. Впервые он появился в Великобритании в

начале 1990-х гг., когда правительство приняло решение приватизировать

электросетевой комплекс. Было определено 14 сопоставимых по размерам

распределительных сетевых компаний. Для того чтобы орган регулирования имел

возможность сравнивать предприятия между собой, законодательство запретило

объединение или разделение компаний. Практика реализации данного метода

показала, что регулируемые предприятия снизили операционные издержки, при

этом увеличился приток инвестиций в сектор. Система RAB часто приводится в

качестве положительного примера тарифного регулирования, в первую очередь

для привлечения инвестиций [30].

Данный метод получил широкое распространение не только в развитых, но

и в развивающихся странах. Однако в основном его применяют при

регулировании тарифов электросетевых организаций. Данное ограничение

связано с тем, что электросетевое хозяйство, в отличие от коммунального, в

большинстве стран находится в частной собственности. В то же время

возможность применения метода доходности на инвестированный капитал в

81

случае, если речь идет о публичной собственности, вызывает многочисленные

дискуссии и споры. В случае когда основные фонды находятся в публичной

собственности (государственной, муниципальной), инвестирование в них, как

правило, происходит по-другому: либо путем публичных заимствований

(например, муниципальные облигационные займы), либо через механизмы ГЧП.

Преимущества и недостатки метода RAB представлены в таблице 10.

Таблица 10. Преимущества и недостатки метода доходности

инвестированного капитала [109]

Достоинства Недостатки

• Инвестору выгодно вкладывать

средства в модернизацию и развитие

инфраструктуры, т. к. на весь объем

инвестиций он получает

привлекательную доходность при

низких рисках.

• Орган регулирования в каждом

новом периоде тарифного

регулирования устанавливает тариф

исходя из текущих затрат, что

позволяет учитывать операционные и

инвестиционные потребности

предприятия

• Завышение объема первоначальной базы

капитала, учитываемой при расчете

тарифа, в связи с чем существует высокая

вероятность значительного роста тарифа

в первый год

• Заинтересованность предприятия

постоянно инвестировать средства

в объекты коммунальной

инфраструктуры даже в ситуации, когда

такой необходимости нет;

• Аналогично методу регулирования

доходности существует асимметрия

информации между органом

регулирования и регулируемым

предприятием

82

Метод предельных тарифов (Price cap)

Этот подход также известен как метод «потолка цен». Метод предельных

тарифов предполагает, что орган регулирования устанавливает тарифы исходя из

значений тарифов в предыдущий год с учетом изменения факторов, влияющих на

деятельность предприятия (в общем случае берется индекс потребительских цен)

и сравнения с аналогичными предприятиями (применяется коэффициент

эффективности Xt ). Коэффициент Xt призван стимулировать предприятие к

сокращению издержек. Ниже приведена формула, по которой рассчитываются

тарифы в соответствии с рассматриваемым методом [130]:

Tt = Tt−1 × (1 + RPIt−1 ± Xt), (2)

где:

Tt−1 — предельный тариф за предыдущий период;

Xt 3 — коэффициент эффективности, устанавливаемый органом

регулирования для данного периода регулирования;

RPIt−1 — индекс потребительских цен.

Данный метод регулирования дает коммунальному предприятию стимулы

для повышения операционной эффективности, т. к. в случае если оно будет

работать эффективнее, т. е. сократит операционные расходы на большую

величину, чем от него ожидает орган регулирования, предприятие получит

дополнительную прибыль.

Одной из самых серьезных задач для органа регулирования является

установление коэффициента X. Он определяется исходя из анализа индикаторов

производственной и финансовой деятельности регулируемого предприятия с

аналогичными предприятиями, работающими в секторе. Чем больше у

предприятия низких значений индикаторов, тем больше должен быть

коэффициент X. После проведения анализа для предприятия устанавливаются

целевые показатели деятельности, достижение которых должно приблизить его к

«эталонному» предприятию.

83

Основным преимуществом метода предельных тарифов является то, что

орган регулирования не занимается анализом издержек предприятия, а значит,

процедура тарифного регулирования существенно удешевляется. Второе

преимущество состоит в том, что предприятие получает стимулы для повышения

операционной эффективности.

Типичным примером данного подхода является регулирование предприятий

водоснабжения в Великобритании, где оно способствовало значительному

снижению затрат. В настоящее время RPI-X-регулирование применяется и во

многих других странах. Например, в Чехии системы централизованного

теплоснабжения, как правило, регулируются с применением ценовых потолков с

индексом эффективности.

Данный метод тарифного регулирования имеет и недостатки. Первый

недостаток — это то, что в нем присутствует возможность накопления груза

прошлых ошибок. Если, допустим, в начале была допущена ошибка при расчете

тарифа, то она будет дальше сопровождать это предприятие во все периоды

индексации. Второй недостаток — это определенный субъективизм в

установлении коэффициента Х.

Практика применения данного метода в Великобритании показала, что из-за

определенного субъективизма в установлении коэффициента X нередко

происходят споры и дебаты между органом регулирования и коммунальным

предприятием.

Преимущества и недостатки метода регулирования предельных тарифов

представлены в таблице 11.

Таблица 11. Преимущества и недостатки метода предельных тарифов [109]

Достоинства Недостатки

• При установлении тарифа не анализируется

отчетная (бухгалтерская) информация

предприятия.

• Повышается хозяйственная

самостоятельность предприятия.

• Менеджмент компании заранее понимает, на

какую величину необходимо сократить

издержки и какую прибыль в случае успеха

предприятие может получить

• Определенный субъективизм при

установлении коэффициента X и

в выборе исходного тарифа

• Накопление груза прошлых

ошибок

84

Регулирование часто может основываться на сочетании нескольких

вышеописанных методов. Это так называемые гибридные методы, которые

соответствуют ситуациям, когда используемый метод сочетает в себе

характеристики нескольких разных методов. Как правило, используется сочетание

метода предельных тарифов и метода доходности на инвестированный капитал.

Обзор используемых методов тарифного регулирования предприятий

водоснабжения и водоотведения представлен в таблице 12. Как видно из таблицы,

наибольшее распространение получил метод регулирования доходности, во

многом — за счет большей простоты использования.

Таблица 12. Зарубежный опыт экономического регулирования ВКХ7 [130]

Страна Экономическое

регулирование

Страна Экономическое

регулирование

Азия США ROR

Армения Price cap Панама Price cap (5 лет)

Филиппины ROR Колумбия ROR/Price cap (5 лет)

Индонезия ROR Гондурас ROR

Африка Уругвай ROR

Кабо-Верде Price cap (5 лет) Великобритания Price cap (5 лет)

Гана ROR/Price cap (4 года) Италия Price cap (5 лет)

Мозамбик ROR Португалия ROR

Нигер ROR Словакия ROR

Кения ROR Бельгия ROR

Танзания ROR/Price cap (2 года) Северная

Ирландия

Price cap (5 лет)

Замбия Price cap (3 года) Косово ROR

Америка Литва ROR

Барбадос ROR Румыния ROR

Белиз ROR Океания

Бразилия ROR/Price pap/ Австралия Price cap

Канада ROR Папуа Новая Price cap (5 лет)

7 ROR (rate-of-return regulation) — метод регулирования доходности;

Price cap — метод предельных тарифов.

85

Страна Экономическое

регулирование

Страна Экономическое

регулирование

Гвинея

Коста-Рика ROR

В развивающихся странах достаточно типична ситуация, когда

перечисленные выше методы тарифного регулирования применяются и к

операторам, которые работают по договорам ГЧП. Такая ситуация приводит к

серьезным инвестиционным рискам для операторов. По данным американского

ученого Дж. Гауша, в Латинской Америки 81% договоров ГЧП в сфере ВКХ

пересматривался уже в первые два года их реализации, причем в 66% случаев —

по инициативе оператора [103]. Среди основных причин пересмотра контрактов

Гауш выделяет следующие [104]:

1. экономические трудности и кризисные явления в экономике;

2. изменения в составе правительства или в его приоритетах экономической

политики;

3. невозможность продолжать выполнять обязательства по договору без

пересмотра его условий;

4. агрессивное/авантюристическое поведение частного оператора;

5. нарушение принципа финансового равновесия;

6. давление политических факторов при принятии решения о начале

проекта в ущерб экономической целесообразности его реализации;

7. коррупция.

Как видно, основные результаты пересмотра сводились к изменению тарифа

или объема инвестиций, что говорит о недостаточной проработке тарифной

политики в таких договорах ГЧП (таблица 13).

86

Таблица 13. Результаты пересмотра условий концессионных соглашений в

странах Латинской Америки, 1980–2002 гг. [104]

№ Результат Доля результативных

концессий, %

Перенос срока осуществления инвестиционных

вложений

69%

Увеличение тарифов 62%

Снижение тарифов 19%

Увеличение срока концессии 38%

Сокращение объема инвестиций 62%

Изменение объема концессионных платежей:

уменьшение;

увеличение

31%

17%

Изменение имущественных отношений:

благоприятные для концессионера;

неблагоприятные для концессионера

46%

22%

В таблице 14 представлена статистика используемых методов тарифного

регулирования при реализации концессионных соглашений в странах Латинской

Америки.

Таблица 14. Распределение используемых в концессионных соглашениях

методов тарифного регулирования в странах Латинской Америки, 1980–2002

гг. [104]

Методы регулирования Частота использования

Регулирование на основе издержек 56%

Регулирование предельной цены 20%

Другие методы (в основном гибридные

методы)

24%

На основе таблиц 13 и 14 можно утверждать, что одной из причин

пересмотра тарифов и инвестиционных вложений частных операторов может

быть использование административных методов тарифного регулирования (как

минимум в 90% рассмотренных концессионных соглашениях). В этой связи

актуальным становится вопрос рассмотрения принципиально иного подхода к

установлению тарифов, когда тарифное регулирование заменяется конкуренцией

за рынок и, как следствие, определением цены посредством конкурсных

процедур. Исторические аспекты возникновения данного метода были

рассмотрены в первой главе. Основное преимущество данного подхода состоит в

том, что вместо административного установления органом регулирования тарифа

происходит переход к формированию реальных конкурентных цен.

87

2.1.2. Определение тарифов коммунальных предприятий в соответствии с

договором ГЧП

В отличие от самих договоров ГЧП, которым, если верить французским

исследователям, не менее 200 лет, конкурсы на право их заключения как

формальные процедуры выбора имеют менее внушительную историю:

наибольшее распространение они получили в последние 30 лет, но есть и более

ранние примеры. Например, в 1959 году в государстве Кот-д’Ивуар (Берег

Слоновой Кости) был проведен международный конкурс на право заключения

концессионного соглашения в сфере водоснабжения в крупнейшем городе страны

Абиджане, в котором победила французская компания SAUR.

Несомненно, проведение конкурсов само по себе делает процесс отбора

операторов более прозрачным и часто более объективным. Именно общественной

необходимостью для органа власти обеспечить прозрачность и объективность

выбора объясняется то, что более половины положений ФЗ «О концессионных

соглашениях» посвящены правилам и процедуре организации конкурсного отбора

концессионера. И именно по этой причине во Франции был принят специальный

закон (так называемый закон Сапэна), который устанавливает обязательность

проведения конкурсов при отборе частных фирм при заключении договоров ГЧП.

Сегодня конкурсы на право заключения договоров ГЧП используются

в инфраструктурных секторах во многих странах по всему миру. Конкурсы на

право заключения договора ГЧП проводятся с целью организации конкуренции за

право обладания монопольным рынком. Конкурсы по передаче объектов

коммунальной инфраструктуры частному оператору проходят через

определенные промежутки времени. Поскольку существует вероятность того, что

действующий оператор не выиграет следующий конкурс, подобная практика

может служить эффективным средством поддержания конкуренции на рынке,

которая, в свою очередь, обеспечивает высокое качество предоставления

коммунальных услуг по конкурентной цене. В этой связи договоры ГЧП обычно

заключаются на конкретный срок без права продления. Уже упомянутый закон

Сапэна ограничивает срок заключения договоров и запрещает возможность их

88

продления. В то же время в мировой практике есть прецеденты, когда по

договоренности сторон договор ГЧП может быть продлен.

По сравнению с перечисленными выше методами административного

установления тарифов в случае конкуренции за рынок тариф может

формироваться не органом регулирования, а участниками конкурса, причем

происходит это в конкурентной борьбе, нацеленной на снижение исходного,

заданного в конкурсной документации тарифа. В этом случае право на

предоставление коммунальных услуг получает тот оператор, который предлагает

наименьшую цену коммунального обслуживания. Порядок определения этой

цены с учетом изменяющихся внешних условий должен быть определен

договором ГЧП.

Основными ограничениями метода конкуренции за монопольный рынок

является необходимость организации конкурса, что связано с серьезными

финансовыми и административными издержками, а также ограниченное

количество компаний, которые могут принять участие в конкурсе. В отличие от

административных методов установления тарифов органами регулирования,

метод конкуренции за монопольный рынок и определение цены посредством

конкурсных процедур пока не получили широкого распространения. В то же

время реальные примеры его практического использования существуют и не

столь малочисленны. Так, водоснабжение/водоотведение во Франции

осуществляется на основе заключения договоров ГЧП, когда операторы

конкурируют между собой по цене услуг на этапе заключения договора. Самыми

яркими примерами применения данного метода в других странах являются

концессии в секторе водоснабжения и водоотведения в Маниле (Филиппины),

Буэнос-Айресе (Аргентина), Софии (Болгария) [85; 87].

Следует особо отметить, что когда речь идет о конкурсном определении

тарифов коммунальных предприятий, то имеется в виду не конкретное числовое

значение тарифа. Как правило, договоры ГЧП носят долгосрочный характер (до

нескольких десятков лет). За этот период могут существенно измениться внешние

условия ведения хозяйственной деятельности: инфляция, изменение налогового

89

законодательства и т. д. Договоры ГЧП должны учитывать изменение внешних

факторов при определении текущего значения тарифов коммунальных

предприятий. Поэтому лучшей практикой заключения договоров ГЧП является

ситуация, когда в рамках договора ГЧП стороны совместно договариваются о

том, как будут определяться тарифы в различные периоды исполнения договора

ГЧП с учетом исходной заявки победившего оператора и изменяющихся внешних

факторов. Наиболее интересным вариантом является ситуация, когда договор

содержит формулу изменения тарифов (формулу индексации). Прогнозируемость

тарифов позволяет инвестору осуществлять капиталовложения с целью

выполнения взятых обязательств.

Использование формул индексации в договорах ГЧП позволяет определить

правила изменения тарифов на долгосрочный период. По формуле индексации

тариф может просто устанавливаться в соответствии с изменениями среднего

уровня цен при помощи индекса потребительских цен. Математически это

выражается так [126]:

𝑇𝑛 = 𝑇𝑛−1 ×𝑐𝑝𝑖𝑛

𝑐𝑝𝑖𝑛−1, (3)

где:

𝑇𝑛 — тариф в n году;

𝑇𝑛−1 — тариф в n-1 году;

𝑐𝑝𝑖𝑛 — средний уровень цен в n году

𝑐𝑝𝑖𝑛−1 — средний уровень цен в n-1 году.

В соответствии с данной формулой тариф Т в году n равен тарифу

предыдущего года, умноженному на индекс роста потребительских цен (ИПЦ).

Формулы индексации помогают защитить коммунальные предприятия от

инфляции, но подвергают их риску изменения цен на отдельные

производственные ресурсы. К примеру, если рост цен на электричество или

химические реагенты превысит средний размер инфляции, то предприятие

потерпит убытки. И, наоборот, если цена на эти производственные ресурсы будет

ниже среднего размера инфляции, то предприятие получит необоснованную

90

прибыль. Для нивелирования подобных рисков формулы индексации тарифов

могут включать индексы роста стоимости ресурсов, которые наиболее сильно

влияют на затраты предприятия.

На практике есть примеры использования в договоре ГЧП формул расчета

тарифов. Например, в Аммане (Иордания) в 1999 г. был заключен контракт на

управление городской системой водоснабжения. Срок действия договора составил

51 месяц. В целях стимулирования работы частного оператора была разработана

формула расчета вознаграждения оператора. Формула поощрительного

вознаграждения (PIC) выглядит следующим образом [74; 119; 134]:

PIC = 0.05 [(Rn–Rn–1) – (En–En–1)], (4)

где:

PIC — плата оператору за улучшение показателей деятельности

предприятия;

R — поступления денежных средств от осуществления хозяйственной

деятельности: финансовые средства, поступающие от потребителей по

выставленным счетам, другие доходы и денежные поступления,

признаваемые таковыми Департаментом водоснабжения Иордании;

Е — затраты на осуществление текущей деятельности: все расходы,

понесенные в процессе осуществления деятельности (заработная плата,

оплата электроэнергии, покупка запасных частей, текущий ремонт,

транспортировка водных ресурсов, расходы на обслуживание

канализационной системы);

n — текущий операционный год;

n–1 — предыдущий операционный год

Данная формула разработана по принципу, который делает улучшение

деятельности и увеличение сбора платежей средством увеличения доходов

оператора. Она включает сопоставление эффективности деятельности оператора в

текущем и прошедшем годах.

В 1998 г. в Шамони (Франция) был заключен договор аренды систем

водоснабжения и водоотведения. Срок договора составил 12 лет. В соответствии

91

с договором муниципалитет несет инвестиционные риски, частный оператор —

эксплуатационные и коммерческие риски. Тарифная формула основана на

индексации базовых затрат предприятия. Тариф оператора 𝑂𝑇𝑛 определялся

исходя из следующей формулы индексации, прописанной в договоре [100]:

𝑂𝑇𝑛 = 𝑂𝑇𝑜 [0,15 + (𝑃𝐼𝑛

𝑃𝐼𝑜) (0,5𝑊 + 0,05𝐸 + 0,1𝑋 + 0,2𝐺)]

(5)

где:

PI — индекс потребительских цен;

W — индекс заработной платы;

E — индекс роста цен на электрическую энергию;

X — индекс роста расходов на ремонтные работы;

G — индекс роста расходов на предоставление услуг.

В 2000 г. в г. Сан-Педро-Сула (Гондурас) было заключено концессионное

соглашение на 30 лет. Тарифы концессионера могли корректироваться каждые

три месяца в случае, если уровень инфляции составлял более 8%, и делалось это

по следующей формуле [84]:

𝑇𝑛 = 𝑇𝑛−1 × (1 + 𝐷𝑖)(1 + 𝐹𝑎), (6)

где:

𝑇𝑛 — тариф, применяемый к новому периоду;

𝑇𝑛−1 — тариф, применявшийся в предыдущий период;

𝐷𝑖 — изменение инфляции с момента последней корректировки,

выраженное в десятичном виде.

𝐹𝑎 — корректирующий коэффициент, определенный независимым

консультантом, выбранным муниципалитетом из списка трех кандидатов,

представленных оператором. Коэффициент Fa учитывает инвестиции и

финансовые результаты деятельности оператора. Корректирующий

коэффициент применяется каждые три года.

Необходимо понимать, что установление тарифов в соответствии с

договором ГЧП несет в себе определенные риски. Допустим, что муниципальные

органы власти на стадии подготовки конкурса прописали в договоре ГЧП правила

92

определения тарифов. Но в случае если на национальном уровне действует

независимый орган регулирования по установлению тарифов, общенациональные

нормы без тщательно продуманных процедур согласования могут вступать в

противоречие с условиями договора ГЧП. Закон, который дает органу

регулирования право устанавливать тарифы на товары и услуги коммунальных

предприятий, превалирует над теми положениями о правилах установления

тарифов, которые предусмотрены в договоре между органом власти и оператором.

В этом случае такая комбинация может сделать договор ГЧП как минимум

непонятным и запутанным, а как максимум — невыполнимым.

В случае когда орган регулирования осуществляет установление тарифов,

руководствуясь собственными правилами регулирования тарифов, а не исходя из

положений договора ГЧП, потенциальные операторы не будут иметь

существенных стимулов участвовать в проектах ГЧП. В такой ситуации

единственным выходом является возможность установления в договоре тарифа

оператора (т. е. размера денежных средств, который оператор получает за

предоставление коммунальных услуг) и потребительского тарифа (т. е. размера

денежных средств, который платят потребители за предоставленные услуги).

Договор может быть составлен таким образом, чтобы орган регулирования мог

устанавливать потребительские тарифы, а тарифы для оператора устанавливались

согласно договору с обязательным условием, что орган власти, который заключил

договор, обязуется компенсировать разницу между тарифом оператора и

потребительским тарифом.

Проведенное исследование привело к важному выводу. Использование

методов тарифного регулирования или метода договорных тарифов тесно связано

с организационной моделью предприятий коммунального сектора, сложившейся в

той или иной стране.

Организационные модели в коммунальном секторе не слишком отличаются

от организационных моделей в других инфраструктурных сферах. Главное

различие состоит в том, что эти модели в Европе создавались, как правило, не на

основе каких-то базовых институциональных предпосылок (исключение —

93

Англия и Уэльс), а на основе сложившегося обихода, культурных традиций и

опыта тех стран, которые были пионерами в применении этих моделей. Ввиду

своей высокой социальной значимости коммунальный сектор остается

оправданно консервативным. Коммунальные услуги могут предоставляться

организациями, имеющими основные фонды в частной собственности, частными

компаниями по договору ГЧП, а также предприятиями, контролируемыми

публичной властью.

Идеальных моделей управления коммунальным сектором не существует. В

то же время при всех достоинствах и недостатках в конкретных экономических,

институциональных и правовых условиях они показали свои положительные

качества. Именно стабильность этих моделей позволила определить их

специфичные характеристики.

В качестве примера будут рассмотрены две организационные модели

и сопутствующие им методы тарифного регулирования в сфере ВКХ: английская

и французская.

Английская модель характеризуется полной приватизацией и

регионализацией масштаба деятельности сектора водоснабжения и

водоотведения. Услуги водоснабжения и водоотведения предоставляются

частными компаниями, которые несут ответственность не только за управление

системой, но и владеют имущественными активами. Государство контролирует их

деятельность посредством работы специализированных регулирующих агентств

(орган регулирования услуг водоснабжения и водоотведения (the Water Services

Regulation Authority), инспекция по качеству питьевой воды (Drinking Water

Inspectorate). Успех английской модели тесно связан с ведущей ролью

регулирующих организаций и их эффективностью, равно как и с той долей

независимости, которой, по сути, наделены эти органы по отношению к

правительству и операторам услуг. Цель органа регулирования — защищать

интересы конечного потребителя (в смысле качества предоставляемых услуг

и установления тарифов) и в то же время гарантировать стабильность

предоставления услуг операторами, создавая и поддерживая рыночные условия с

94

помощью системы тарифного регулирования, основанной на сравнительной

конкуренции (регулирование на основе метода предельных тарифов).

Основываясь на опыте Англии и Уэльса, ряд стран (Чили, частично Швеция,

Чехия) и части бывших колоний (Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и т. д.) тоже

решили последовать этой модели.

На рисунке 13 представлена графическая иллюстрация английской модели

организации сектора водоснабжения и водоотведения.

Рисунок 13. Английская модель организации сектора водоснабжения

и водоотведения

Согласно французской модели управлением и эксплуатацией объектов

водоснабжения и водоотведения занимается частная компания на условиях

договора государственно-частного партнерства (как правило, договор аренды или

договор концессии). Данный договор устанавливает для оператора перечень прав

и обязанностей. При этом право собственности на объекты водоснабжения и

водоотведения сохраняется за муниципалитетом. Открытая и честная

конкуренция за право заключения договора государственно-частного партнерства,

а также совершенство и продуманность договора являются главными критериями

успеха этой модели. Данная модель получила условное название французской,

поскольку именно Франция является ее основоположником, а крупнейшие

Правительство Орган регулирования

контроль

Потребители Частный оператор

уста

но

влен

ие

тар

иф

ов

предоставление услуг

плата за услуги

Муниципалитет

95

французские операторы ведут свою деятельность во многих странах мира

(таблица 15).

Таблица 15. Характеристика крупнейших частных операторов сектора ВКХ

Франции [130]

Оборот

(общий)

Оборот

(ВКХ)

Обслуживаемое население Присут-

ствие

Штат

Suez

Environment

11,1 млрд 5,9 млрд 80 млн (водоснабжение)

50 млн (водоотведение)

70 стран 72130

Veolia

Environment

25,24 млрд 8,8 млрд 108 млн (ВКХ) 57 стран 271,153

SAUR group 1,4 млрд 1,1 млрд Во Франции — 5,5 млн

(ВКХ)

8 стран 12400

Французскую модель организации сектора ВКХ переняли в том или ином

виде многие страны мира (Румыния, Турция, Армения, Болгария, Аргентина,

Боливия, Колумбия, Гондурас, Кот-Д'Ивуар, Габон, Марокко, Сенегал,

Филиппины) [79; 80; 113]. Многочисленность участников конкурса ГЧП

позволяет посредством конкурентной борьбы уменьшить значение начального

тарифа, заданного в конкурсной документации. Грамотно составленный договор

предполагает рациональное распределение рисков, что дает возможность его

эффективного исполнения, а также защищает обоих партнеров от

неблагоприятных факторов.

В данной модели определение тарифов часто осуществляется в рамках

договора ГЧП. Поэтому данную модель называют «регулирование по договору»

или «регулирование без регулятора». Хотя многие страны с переходной

экономикой, которые применяют сегодня эту модель, все же оставляют органы

регулирования, чтобы контролировать качество предоставляемых услуг и

вмешиваться в случае возникновения конфликтов и непредвиденных

обстоятельств. Тем самым они пытаются перенести на орган регулирования

естественную неопределенность долгосрочного контракта. Это может приводить

к нивелированию содержания договора. Французская практика показывает, что

такая неопределенность может уменьшаться путем подписания открытых

договоров ГЧП, когда стороны могут в определенные договором сроки обсуждать

96

и согласовывать изменения определенных статей договора в связи с изменением

исходных условий договора.

На рисунке 14 представлен обзор французской модели организации сектора

водоснабжения и водоотведения.

Рисунок 14. Французская модель организации сектора водоснабжения и

водоотведения

Сравнение двух моделей организации сектора водоснабжения и

водоотведения представлено в таблице 16.

Таблица 16. Французская и английская модели организации сектора ВКХ

Французская модель Английская модель

Право собственности на

основные фонды

Публичное Частное

Главный инструмент

регулирования

Договор Независимый регулятор

Стимулы к конкуренции Конкуренция за рынок путем

проведения конкурсов ГЧП

Price cap.

Сравнительная конкуренция

по показателям качества

Инвестиции Могут осуществляться как

оператором, так и публичной

властью

Осуществляются только

оператором

Правительство Орган регулирования

Потребители Частный оператор

предоставление услуг

плата за услуги

Муниципалитет

97

Французская модель Английская модель

Главные угрозы Неполнота контракта.

Транзакционные издержки при

проведении конкурса ГЧП

Асимметрия информации.

«Захват регулятора»8

(regulatory capture)

Недостатки Возможное отсутствие

серьезной конкуренции.

При окончании срока

соглашения у прежнего

оператора есть преимущество

на новом конкурсе

Значительные затраты

регулятора на анализ

информации для сравнения

предприятия с аналогами

Риски для частных

инвесторов

Контрактные обязательства,

риск потери бизнеса в случае

их невыполнения

Постановка регулирующим

органом нереалистичных задач

и штрафные санкции за их

невыполнение

2.2. Методические принципы проведения конкурсов на право

заключения договора ГЧП

Организовывая конкурс на право заключения договора ГЧП, органы власти

хотят быть уверенными, что победитель конкурса располагает достаточными

техническими и финансовыми возможностями для успешной реализации проекта

по модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры. В

этой связи конкурсный отбор проводится таким образом, чтобы победивший

оператор предложил наилучшее качество предоставляемых коммунальных услуг

за оптимальную для населения и органа власти цену. А это означает, что процесс

выбора оператора должен организовываться таким образом, чтобы он отвечал

следующим условиям:

Ясный и прозрачный. Цели заключения договора ГЧП должны быть ясными,

а критерии выбора четко определенными. Все стороны процесса, включая

третьи заинтересованные лица и организации, должны понимать суть

конкурсного отбора и причины принятия тех или иных решений.

Продуманный. Процесс должен быть устойчивым по отношению к проблемам,

которые могут возникнуть во время отбора оператора, и настолько грамотно

8

В экономической теории под «захватом регулятора» понимается состояние, когда регулирующие

государственные ведомства, преследуя в начальный период своего создания цели повышения общественного

благосостояния, впоследствии «захватываются» частными экономическими агентами, поведение которых они

призваны регулировать. Соответственно, после такого захвата ведомства начинают модифицировать

существующие или вводить новые регуляции так, чтобы они действовали уже в частную пользу регулируемого

сектора.

98

организованным, чтобы проигравшие участники не смогли поставить под

сомнение его результаты;

Честный. Процесс отбора участников конкурса должен происходить на

равных для всех условиях;

Эффективный с точки зрения материальных и временных затрат. Стоимость

и длительность проведения конкурса должны быть соизмеримы с

потенциальными выгодами от этого процесса.

На практике при проведении конкурсов, как правило, выделяют два этапа.

Стадия предварительного квалификационного отбора часто используется при

реализации проектов ГЧП в США, Великобритании, Франции, ФРГ, Испании,

Японии и других странах. Эксперты Всемирного банка также придерживаются

мнения, что конкурс должен состоять из двух этапов, а именно [135]:

предварительного (квалификационный) отбора;

конкурсного отбора, включающего отдельно оценку финансового

предложения участника конкурса и оценку технического предложения.

На предварительном этапе оцениваются возможности участников конкурса,

чтобы в результате отсеять неподходящие компании. Предварительная оценка

может также использоваться для того, чтобы сократить число участников

конкурса, стимулируя, таким образом, достаточно квалифицированные компании

делать по-настоящему проработанные конкурсные предложения. Например, при

проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения в г.

Бухаресте критерии предварительного отбора включали в себя финансовые,

организационные и технические критерии, по которым было отобрано 6

международных операторов. Впоследствии 3 из 6 компаний (IWL,Vivendi Water,

Suez) представили конкурсные предложения [146].

Эксперты Всемирного банка советуют органам власти разрабатывать

правила проведения предварительного этапа. К разработке этих правил

существует несколько подходов, и у каждого есть свои достоинства и недостатки

[135].

99

Установление предварительного «порога». Этот подход предполагает, что

в краткий список будущих участников конкурса попадают компании,

которые преодолеют определенный порог качества. При этом порог

качества следует устанавливать такой, чтобы получить оптимальное число

будущих участников. В результате применения такого подхода возможно,

что участников конкурса будет или слишком много, или слишком мало;

Определение конкретного числа компаний, которые будут допущены к

участию в конкурсе. Этот подход подразумевает, что число компаний,

которые будут выбраны для участия в конкурсе, установлено заранее.

Поэтому по результатам предварительного этапа выбирается именно это

число компаний, начиная с участника, показавшего наилучшие результаты

на предварительном этапе, и далее по списку, пока не наберется нужное

число. В результате применения данного подхода возможно, что к конкурсу

будут допущены слишком слабые кандидаты;

Смешанный подход. Этот подход предполагает сочетание двух описанных

выше подходов и подразумевает, что максимальное число допущенных к

конкурсу и к тому же преодолевших установленный для участников порог

качества компаний будет составлять, например, пять. При этом органы

власти сохраняют за собой право выбрать еще две или три компании из

верхних строчек списка, если предварительный порог преодолеют всего два

или три участника.

В ходе предварительной оценки используются количественные критерии,

связанные с техническими и финансовыми возможностями будущего оператора.

Примеры критериев, которые использовались на предварительном этапе при

проведении конкурсов ГЧП, представлены в таблице 17. Критерии могут касаться

таких аспектов деятельности операторов, как:

деятельность участника конкурса на одном или более сопоставимых по

размеру рынках (как правило, выражается в количестве абонентов);

финансовая состоятельность участника конкурса;

100

минимальная выручка (от основной деятельности) от сходного предприятия

в коммунальной сфере, которым управлял участник конкурса;

минимальная доля акционерного участия предприятия в консорциуме,

которая требуется от участника конкурса;

качество коммунальных услуг, предоставляемых участником конкурса при

осуществлении сходной деятельности.

101

Таблица 17. Примеры критериев предварительной оценки участников при проведении конкурса на право

заключения договора ГЧП [136]

Сфера деятельности Страна

Процедура предварительной оценки

Технические критерии

Финансовые критерии

Энергоснабжение

Концессия в сфере распределения электрической энергии

Аргентина

Во время предварительной оценки от участников требуется гарантия того, что они не откажутся от участия в конкурсе после прохождения предварительной оценки

Консорциум должен включать квалифицированного оператора с требуемым опытом работы, связанной с передачей электрической энергии

Минимальная стоимость чистых активов компании-участника конкурса; доказанное 10-процентное увеличение стоимости активов за три года до момента проведения конкурса

Транспорт Венгрия

Приглашение к предварительному этапу на основании предварительного одобрения пакета проектной документации экспертным советом по оценке

Возможности соискателей в области проектирования, строительства, обслуживания и ремонта платных автомобильных дорог

Возможности претендентов в области самостоятельного финансирования платных дорог без помощи со стороны органов власти

Водоснабжение

Концессия «Аргентина. Буэнос-Айрес»

Аргентина

Взнос в размере 30 тыс. долларов за подготовку документации для предварительной оценки

Минимальная численность населения самого крупного города, который обслуживала компания, и общая численность населения, обслуживаемого компанией

Минимальные требования к выручке от осуществления деятельности, связанной с предоставлением услуг водоснабжения и водоотведения

Водоснабжение

Концессия «Ла-Пас»

Боливия

Представление банковской гарантии выполнения инвестиционных обязательств

Консорциум должен включать оператора услуг водоснабжения с требуемым опытом и объемом поставляемых услуг

Максимальный собственный капитал участника конкурса

102

Законодательство разных стран также предусматривает возможность

проведения переговоров между участниками, прошедшими предварительный

отбор, и представителями органов власти и коммунального предприятия. При

этом предусматриваются определенные правила проведения таких переговоров с

целью обеспечения равного доступа к информации всеми прошедшими

предварительный отбор участниками.

Прошедшие предварительный отбор участники конкурса, как правило,

приветствуют возможность проведения диалога с властью относительно

содержания конкурсной документации и проекта договора ГЧП. Отзывы и

пожелания потенциальных участников конкурса повысят привлекательность

конкурсной документации и проекта договора ГЧП, не сделав его при этом менее

выгодным для органов власти и других заинтересованных сторон. В результате

таких действий участниками конкурса могут быть представлены более

качественные и соответствующие ожиданиям органов власти предложения.

В целях получения отзывов и предложений от участников конкурса

используются два основных подхода [135]:

1. проведение совещаний;

2. дистанционные консультации (обсуждения).

На совещаниях с участниками конкурса органы власти и консультирующие

их специалисты представляют свои идеи относительно конкурсной документации

и проекта договора ГЧП, а участники приглашаются выслушать их и оценить.

Иногда участникам конкурса еще до даты проведения совещания

предоставляются конкурсная документация и проект договора ГЧП для

рассмотрения с целью того, чтобы на совещании они могли внести свои

предложения по изменению и улучшению данных документов.

Несмотря на то, что совещания с участниками конкурса направлены на

обеспечение равных условий для всех участников, данный подход обладает рядом

недостатков [72]:

участники, у которых есть хорошие предложения по улучшению договора,

могут не захотеть их обсуждать со своими конкурентами;

103

участники совещания, как правило, всегда будут публично поддерживать

даже те идеи и предложения, относительно которых у них возникают

серьезные сомнения;

существует риск того, что все участники совещания могут действовать

сообща, чтобы добиться от органов власти и консультирующих их

специалистов выгодных для них изменений конкурсной документации и

проекта договора ГЧП.

Таким образом, в свете проведения предварительного этапа конкурсного

отбора вопрос правильной организации совещания является немаловажным,

прежде всего, для самих органов власти, т. к. поведение участников на

совещаниях может существенно ослабить положение органов власти.

Альтернативой либо дополнением к прямому совещанию с участниками

конкурса могут быть дистанционные обсуждения. В ходе подобных обсуждений

участники конкурса сначала составляют свои комментарии по основным

вопросам предложенного им проекта договора ГЧП и конкурсной документации.

А органы власти затем оценивают, насколько обоснованными выглядят эти

отзывы и предложения. И поскольку участники комментируют конкурсную

документацию и проект договора ГЧП независимо друг от друга, органы власти

по результатам рассмотрения всех представленных отзывов могут выделить

общие проблемы и опасения, не подвергаясь ненужному давлению,

вынуждающему их использовать наиболее выгодный для участников подход.

Кроме того, так органы власти могут избежать обвинений в предоставлении

разной информации разным участникам, давая всем участникам одинаковый

ответ на их предложения и комментарии. Как правило, двух раундов

представления комментариев и их оценки бывает достаточно перед

окончательным утверждением конкурсной документации и договора ГЧП [135].

Предварительные консультации с участниками конкурса после

предварительного отбора соответствуют директиве 2004/17/ЕС от 31 марта 2004 г.

о закупке товаров, работ и услуг в секторах водоснабжения, энергоснабжения,

транспортных и почтовых услуг (далее — Директива ЕС) [89]. В соответствии с

104

данной Директивой ЕС на первом этапе выбираются участники,

удовлетворяющие техническим и финансовым критериям. На втором этапе

участников могут попросить кратко изложить свои варианты решения проблем

отрасли в контексте доступности коммунальных услуг для потребителей,

соответствия их местным условиям и способности участника конкурса достичь

запланированного качества предоставления коммунальных услуг. Если их

предложения устроят органы власти, кандидатов могут пригласить поучаствовать

в индивидуальных переговорах для обсуждения того, как лучше организовать

конкурсный отбор и как можно усовершенствовать предложенный проект

договора ГЧП.

Использование переговоров с участниками конкурса встречается в мировой

практике заключения договоров ГЧП. Например, при выборе оператора на право

заключения концессионного соглашения в Сан-Педро-Сула (Гондурас), Софии

(Болгария) и Габоне после предварительного этапа участникам конкурса был

предоставлен проект концессионного соглашения и состоялись встречи с каждым

претендентом, в процессе которых участники излагали свое мнение относительно

окончательного варианта концессионного соглашения [92; 139].

После проведения предварительного этапа по отбору участников, имеющих

право представлять конкурсные предложения, начинается второй этап

конкурсного отбора, в рамках которого осуществляется оценка конкурсных

предложений. Чем качественнее и детальнее будет информация, доступная

участникам конкурса о состоянии предприятия и отрасли в целом, а также об

ожиданиях органов власти по отношению к оператору, тем выше шансы на то,

что:

участники конкурса будут в состоянии подготовить конкурсные

предложения, соответствующие требованиям органов власти;

участники конкурса будут лучше понимать, что от них требуется, а значит,

смогут представить конкурсные предложения, сопоставимые друг с другом;

105

жалобы на отсутствие прозрачности и недостаточную объективность с

обеих сторон — и самих участников конкурса, и представителей власти —

будут сведены к минимуму.

В соответствии с мировой практикой проведения конкурсов ГЧП

конкурсное предложение участников конкурса может включать в себя

финансовое и техническое предложение. Принято считать, что выбор критериев в

целях оценки конкурсного предложения во многом зависит от тех задач, которые

пытается решить орган власти, и от степени понимания им целей и задач договора

ГЧП:

1. Если он хорошо понимает, что ему нужно от оператора, то в его интересах

получить желаемое за наименьшую цену. В этом случае основной критерий

выбора — только финансовый;

2. Если же ему нужно привлечь не только частный капитал, но и техническую

экспертизу (ноу-хау), то участие в конкурсе потребует разработки

детальных технических предложений, которые станут частью итогового

конкурсного предложения, а затем и частью договора ГЧП.

Финансовое предложение имеет наибольший вес по сравнению с

техническим предложением. Мировая практика показывает, что для оценки

финансового предложения могут использоваться различные финансовые

критерии, к которым относятся [137]:

размер предлагаемого тарифа для потребителей или тарифа оператора;

разовый авансовый платеж, периодические арендные или концессионные

платежи органам власти;

размер инвестиционных вложений оператора;

размер субсидии, выплачиваемой органами власти оператору;

наличие финансовой модели.

Отдельные, наиболее часто используемые финансовые критерии в

зависимости от договоров ГЧП представлены в таблице 18.

106

Таблица 18. Наиболее популярные финансовые критерии по типам

договоров ГЧП

Вид договора

ГЧП

Типичные финансовые критерии

Контракт на

управление

Минимальная фиксированная плата за управление

Договор аренды Минимальный тариф; максимальный арендный платеж, который оператор

платит органу власти (или минимальный размер субсидии, выплачиваемой

органом власти)

Концессионное

соглашение

Минимальный тариф; максимальная концессионная плата, которую

оператор платит органу власти (или минимальный размер субсидии,

выплачиваемой органом власти)

Практика заключения договоров показывает, что в случае если в качестве

критерия конкурса применяется тариф, то это приводит к снижению стоимости

коммунальных услуг для населения. Например, в Маниле удалось существенно

снизить тариф на холодное воду за счет такого критерия, как самый низкий тариф,

предложенный в конкурсном предложении. Конкурс отдельно был проведен на

обслуживание Восточной и отдельно Западной частей города. Победителями

стали манильские операторы Manila Water Company Inc. (40% акций принадлежит

англо-американской компания International Water) и Maynilad Water Services Inc.

(40% акций принадлежит французской компании Lyonnaise des Eaux, которая, в

свою очередь, принадлежит французскому оператору SUEZ) [90]. Самый низкий

тариф в качестве критерия конкурса использовался также при проведении

конкурса на право заключения концессионного соглашения в колумбийском

городе Монтерия. Победителем конкурса стал консорциум FCC (частично

принадлежит французскому оператору Vivendi), который предложил тариф на

18% ниже, чем тариф конкурентов [55]. Кроме того, тариф в качестве

финансового критерия конкурса использовался при заключении концессионного

соглашения в городе Софии, победителем которого стала компания Sofijska Voda

AD (75% акций принадлежат International Water LTD и United Utilities. В 2010 г.

французский оператор Veolia Water приобрел более 77% акций) [146]. В декабре

1992 г. было заключено концессионное соглашение в области водоснабжения и

водоотведения столицы Аргентины Буэнос-Айреса. Победителем конкурса стал

107

консорциум Aguas Argentias, возглавляемый французской компанией Lyonnaise

des Eaux-Dumez, который предложил снизить финансовый критерий конкурса –

тариф — на 26,7% [21].

Данные примеры служат очевидной демонстрацией преимуществ подобного

критерия. Однако и у него есть недостатки. Сокращение доступных оператору

денежных потоков за счет снижения объема полезного отпуска, обесценивания

национальной валюты или роста цен на используемые оператором энергоресурсы

может привести к сокращению общего объема средств, необходимых как для

ведения операционной деятельности, так и для инвестирования в системы

коммунального хозяйства. Например, манильские операторы систем ВКХ после

финансового кризиса 1998 г. понесли серьезные убытки ввиду обесценивания

национальной валюты. В этой связи в договоры ГЧП центральным

правительством (организатором конкурса) были внесены условия пересмотра

тарифов вследствие изменения определенных внешних факторов.

Помимо тарифа в качестве финансовых критериев конкурса используется и

такой критерий, как арендная или концессионная плата. Финансовая оценка

предложений на основании периодических концессионных или арендных

платежей имеет своей целью улучшение финансового положения органов власти.

Использование критериев в виде максимизации арендной или концессионной

платы неверно. Как уже говорилось в первой главе, это накладывает

дополнительное денежное обременение на население, т. к. в любом случае

оператор покрывает свои издержки за счет тарифа. Во Франции, например,

счетная палата заявила, что «концессии превратились в путь улучшения балансов

муниципалитетов за счет потребителей их услуг» [83]. И с 1996 г. такая практика

скрытого налогообложения была признана незаконной.

Опыт передовых стран показывает, что целесообразно зафиксировать

необходимость использования в качестве критерия конкурса тарифа в

нормативно-правовых актах. Например, в Бразилии в 1995 г. был принят закон

№8, 987 «О концессиях в сфере предоставления общедоступных (коммунальных)

услуг и выполнении общественных работ» [150]. Закон предусматривает, что при

108

проведении конкурса в т. ч. в качестве критерия должен использоваться самый

низкий тариф на предоставление общедоступных (коммунальных) услуг. Среди

развивающихся стран Филиппины обладают как одной из лучших систем

нормативного регулирования, так и одним из самых удачных опытов применения

концессионных механизмов в сфере создания и управления инфраструктурой.

Основным законом, регулирующим заключение и реализацию соглашений

концессионного типа на Филиппинах, является Акт Республики Филиппины

№7718 1994 г., известный как «Закон о ВОТ-соглашениях». В соответствии с

данным актом в случае соглашений BOT (строительство/управление/передача)

соглашение должно присуждаться участнику конкурса, который, удовлетворяя

минимальным финансовым, техническим, организационным и правовым

стандартам, предложил наименьший тариф на предоставление конкретной услуги,

в т. ч. коммунальной [110; 152].

В мировой практике проведения конкурсов ГЧП встречаются примеры,

когда органы власти в качестве финансового предложения просили представить

детальную финансовую модель. Такая финансовая модель демонстрирует

точность и состоятельность финансового предложения участника конкурса и

позволяет органам власти проследить, насколько все части конкурсного

предложения соответствуют друг другу. Например, финансовая модель для

концессионного соглашения включает в себя ожидаемую прибыль, доходность,

окупаемость инвестиций, размер тарифов. Такая модель должна показывать, что

выручка, которую оператор намеревается получить, будет достаточной, чтобы

покрыть операционные расходы и вернуть инвестиционные вложения.

Однако требование к участникам конкурса предоставлять в обязательном

порядке финансовую модель может иметь свои недостатки. Так, например, если

финансовый критерий для оценки конкурсного предложения представляет собой

простую величину, как, например, предложенный размер тарифа, то процесс

выбора оператора может быть вполне прозрачным. Например, в Маниле конверты

с финансовыми предложениями участников вскрывали публично, после чего

сравнивали тарифы и присуждали победу тому, кто предложил самый низкий

109

тариф. Но если комиссия по оценке конкурсных предложений должна

рассмотреть разные финансовые модели и при этом она не согласна в чем-то

относительно одной из них, то комиссию могут обвинить в подмене результатов

или излишней субъективности [108].

В случае использования финансовой модели в качестве финансового

критерия конкурса органы власти указывают, какие расчеты и ключевые

показатели следует включить в финансовую модель (например, коэффициент

инфляции), чтобы обеспечить максимальную сопоставимость конкурсных

предложений на стадии оценки. Кроме того, от участников конкурса требуется

сформировать ключевые параметры предложения, например, тарифы, чтобы

потом все эти данные можно было непосредственно интегрировать в оценочную

модель, которую органы власти будут применять при оценке конкурсных

предложений.

Помимо того, что финансовая модель может быть использована в качестве

финансового критерия конкурса, она также может быть использована в качестве

основы для разработки договора ГЧП и для регулирования тарифов. Например, в

исключительных случаях пересмотра тарифов, которые могут возникнуть

вследствие факторов, неподвластных контролю со стороны оператора, можно

вернуться к изначальной финансовой модели и использовать ее для определения

необходимой корректировки тарифов и оценки выпадающих доходов оператора.

Финансовая модель участника конкурса используется для корректировки тарифов

частных операторов в Сенегале (оператор Sénégalaise des Eaux) и Софии

(оператор Sofijska Voda AD) [131; 140].

В международной практике проведения конкурсов ГЧП нередко выбор

участников конкурса ограничивается проведением двухэтапного отбора, в рамках

которого наиболее квалифицированные отобранные участники представляют свои

финансовые предложения. В то же время есть прецеденты, когда итоговое

конкурсное предложение участника конкурса помимо финансового предложения

включало также техническое. В качестве технических предложений от участника

конкурса могут потребовать предоставление следующих планов [135]:

110

эксплуатационный план;

план обслуживания;

план инвестиций.

Оценка различных планов осуществляется субъективно. Соответственно,

техническая оценка в этом случае выполняет вспомогательную роль при

определении победителя конкурса. Ее задача показать дополнительную

компетенцию и опыт оператора, которых, как правило, нет у органа власти, а

также передать оператору дополнительные риски. Так, например, при проведении

конкурса на право заключения договора аренды систем ВКХ в городе Шамони

(Франция) техническая оценка включала в себя требование представить план

развития систем ВКХ. В свою очередь, операционные показатели деятельности

включались в договор ГЧП, который содержал показатели, направленные на

улучшение финансового состояния предприятия, увеличения территории, на

которой предоставляются услуги ВКХ, и улучшение качества питьевой воды

[135].

При проведении конкурсов на право заключения договоров ГЧП, как

правило, конкретные операционные показатели деятельности оператора, такие как

уровень потерь, показатели качества коммунального ресурса и пр., определяются

органом власти самостоятельно и включаются в договор ГЧП в качестве

существенных условий, которые не торгуются.

Следует заметить, что, как правило, в международной практике критерии

конкурса и значения критериев конкурса, выставленных оператором, являются

существенными условиями договора, которые не подлежат пересмотру после

объявления итогов конкурса. Это позволяет избежать сговора между органами

власти и оператором и повысить прозрачность конкурсных процедур.

2.3. Метод критерия минимального тарифа и его приведения к

условиям будущих временных периодов

Проекты ГЧП призваны переложить часть рисков в зависимости от

заключаемого договора ГЧП на частный сектор. При этом особую актуальность в

111

странах с изношенной коммунальной инфраструктурой представляют

концессионные соглашения, в соответствии с которыми концессионер берет на

себя определенные инвестиционные обязательства. Как говорилось в предыдущей

главе, процесс выбора частного оператора и определение цены за производимые

им товары и услуги не имеют единого решения для всех договоров ГЧП,

заключаемых в коммунальном секторе в разных странах мира. При этом

положительная практика заключения договоров ГЧП показывает, что

необходимыми условиями заключения результативного договора ГЧП являются:

публичная собственность на основные фонды, т. к. проводить конкурс ГЧП

можно только в случае, если объекты коммунальной инфраструктуры

находятся в муниципальной (государственной) собственности;

возможность сторон договора (органа публичной власти (собственника

коммунальной инфраструктуры) и частного оператора) определять

ключевые вопросы деятельности оператора, в т. ч. и вопросы тарифной

политики, в рамках договора ГЧП. Участие третьей стороны (органа

регулирования) в процессе исполнения договора ведет к значительной

неопределенности будущих доходов оператора.

В данной главе представлен разработанный в рамках диссертационного

исследования метод критерия минимального тарифа, который позволяет частному

оператору с минимальными рисками осуществлять инвестиционные вложения в

целях решения задач, определяемых в рамках конкурсных процедур, а органу

публичной власти выбирать оператора, который предложил наилучшее

соотношение по принципу value for money. В качестве финансового критерия при

проведении конкурсов на заключения договоров ГЧП предлагается использовать

средний тариф на производимые коммунальным предприятием товары и услуги

(например, стоимость кубического метра воды для предприятий водоснабжения)

на период действия договора ГЧП в ценах на год заключения договора ГЧП (т. е.

в ценах базового года, без учета будущей инфляции) (далее — приведенный

тариф).

При этом учитываются два фактора:

112

совершенно необязательно, чтобы приведенный тариф был одинаков на

весь период действия договора ГЧП — он может изменяться во времени. Но

поскольку значительные изменения тарифов могут формировать

политические риски, то органы власти в конкурсной документации могут

задавать максимальное разовое изменение тарифов. Величина изменения

тарифов отражается в финансовой модели коммунального предприятия,

подготавливаемой публичной стороной договора на стадии организации

конкурса;

начальное значение среднего тарифа задается в конкурсной документации

публичной властью — организатором конкурса на основе финансовой

модели деятельности коммунального предприятия с учетом выполнения

требуемых от участника конкурса инвестиционных обязательств. Таким

образом, в рамках конкурса возможно только снижение исходных значений

среднего тарифа. Другое дело, что необходимость решения серьезных

инвестиционных задач, как правило, связана с необходимостью роста

тарифов, что должно быть учтено уже в начальном значении среднего

тарифа, заявленного в конкурсной документации.

Оценка участников по финансовому критерию происходит согласно

среднему тарифу в ценах на год заключения договора ГЧП, который считается по

следующей формуле:

𝑇пр.у. =∑ 𝑇0×∏ (1+𝑘𝑖)

𝑗𝑖=1

𝑛𝑗=1

𝑛,

(7)

где:

𝑇пр.у. — среднее значение приведенного тарифа участника конкурса;

𝑇𝑜 — значение тарифа на момент заключения договора;

ki — изменение приведенного тарифа в i периоде к тарифу в

предшествующем

(i–1) периоде (в долях). Величина 𝑘𝑖 может быть как положительной, так и

отрицательной, а также равной нулю;

n — срок действия договора ГЧП (в годах).

113

На рисунке 15 представлен возможный тарифный план для предприятия

водоснабжения.

Рисунок 15. Вариант тарифного плана для договора ГЧП

Для параметра ki может вводиться ограничение по положительным

значениям для того, чтобы избежать резкого роста тарифов. Если организатор

конкурса решает, что годовой рост тарифа в i-м году в приведенных ценах не

должен превышать 2%, то принимается, что:

𝑘𝑖≤ 0,02.

Чем меньшее среднее значение приведенного тарифа потребуется участнику

для достижения ключевых показателей деятельности, а также для строительства

и/или модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, тем выше его

шансы стать победителем конкурса.

Участники конкурса должны построить тарифный план таким образом,

чтобы темпы роста приведенных тарифов не были выше определенного уровня

(ki), а среднее значение приведенного тарифа не превышало среднего значения

приведенного тарифа, установленного организатором конкурса (Tпр.у.).

Использование данного финансового критерия предполагает, что

организатор конкурса должен разработать финансовую модель, например в

15,3 16 16,8

17,7 18,5

19,5 19,5 19,5 19,5 19,5 19,5 19,5 19,5 19,5 19,5 19,5

0

5

10

15

20

25

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

руб

./м

³

Тариф на водоснабжение в приведенных к 2015 году ценах

Среднее значение приведенного тарифа участника конкурса

114

Microsoft Excel, которая включает в себя блок входных данных и результаты

расчета.

Блок входных данных финансовой модели предназначен для ввода

организатором конкурса значений, параметров, необходимых для расчета

приведенных тарифов. В блоке расчета в зависимости от объема привлекаемых

инвестиций и изменения операционных расходов предприятия рассчитываются

приведенные тарифы на каждый год деятельности оператора и средний тариф за

весь период действия договора ГЧП.

Использование при проведении конкурса ГЧП финансового критерия в виде

среднего тарифа на производимые коммунальным предприятием товары и услуги

в ценах базового года позволит оператору спрогнозировать выручку будущих

периодов в целях выполнения взятых в рамках конкурса инвестиционных

обязательств. Такой подход позволит муниципалитету выбрать участника с

наименьшими «финансовыми аппетитами», что соответствует западному

принципу проведения конкурсов ГЧП value for money (цена — качество).

В договоре ГЧП фиксируются значения приведенных тарифов, указанных

победителем конкурса в каждый год действия договора ГЧП (таблица 19).

Таблица 19. Пример значений приведенных тарифов на водоснабжение в

период действия договора ГЧП (в ценах 2015 г.)

Год 2015 2016 2017 2018 2018 2019 ...2030

Тариф на водоснабжение, руб./м³ 15,3 16 16,8 17,7 18,5 19,5 19,5

Помимо финансового критерия конкурсная документация также должна

содержать обязательства участника конкурса на основе предложенной в

конкурсной документации финансовой модели представить обоснование

предлагаемых тарифов и предполагаемой тарифной выручки на каждый год

действия договора ГЧП. Впоследствии финансовая модель будет служить

ориентиром для пересчета тарифов в случае наступления непредвиденных

ситуаций.

Метод критерия минимального тарифа предполагает, что все вопросы

установления и пересмотра тарифов в рамках проведения конкурса на заключение

115

договора ГЧП находятся в компетенции организаторов конкурса и могут быть

условиями договора ГЧП. В этой связи для определения фактических тарифов

коммунального предприятия (т. е. в текущих ценах каждого года действия

договора ГЧП) предлагается использовать формулу индексации,

зафиксированную в договоре ГЧП.

Формула индексации должна учитывать:

1. приведенные значения тарифов соответствующего периода из конкурсной

заявки частного оператора (представленный выше тарифный план

участника конкурса);

2. изменение внешних факторов хозяйственной деятельности частного

оператора.

В договоре ГЧП фиксируются приведенные в конкурсной заявке тарифы в

течение всего срока действия договора. Для учета изменения внешних факторов

хозяйственной деятельности частного оператора организатор конкурса на основе

анализа структуры тарифа для предприятия, действующего на момент проведения

конкурса, фиксирует в конкурсной документации и договоре ГЧП доли

следующих расходов;

1. доля расходов в тарифе предприятия, зависящая от ИПЦ;

2. доля расходов в тарифе предприятия, формируемая по среднерыночным

ценам на конкретную группу товаров;

3. доля расходов в тарифе предприятия, формируемая по регулируемым

ценам;

4. доля расходов в тарифе предприятия, связанная с налогообложением;

5. доля балансовой прибыли в тарифе предприятия.

Схематическое представление составляющих частей формулы индексации

представлено на рисунке 16.

116

Рисунок 16. Схематичное представление составляющих частей формулы

индексации

При реализации договора ГЧП каждая из долей расходов в тарифе

предприятия изменяется в соответствии с собственной формулой.

Вклад в тариф предприятия составляющей, зависящей от ИПЦ

В данную категорию включаются статьи расходов по статьям, каждая из

которых не превышает 7% в начальной структуре затрат (затраты на

определенное сырье и материалы, ремонт основных средств, служебные

командировки; обучение персонала и т. д.). В данную категорию расходов

предлагается также включить заработную плату, доля которой превышает 7% в

начальной структуре затрат. Индексация составляющей в тарифе предприятия,

формируемой по ИПЦ, будет происходить по следующей формуле:

𝐷рынипц.𝑖 = 𝛼0 × ∏ (1 + ИПЦ𝑖−1𝑘𝑖=1 ), (8)

где:

𝐷рынипц.𝑖 — коэффициент вклада в тариф предприятия составляющей,

формируемой по ИПЦ;

i — год действия договора ГЧП, i = 2, 3, … , n;

α0 — базовая доля расходов α в тарифе предприятия на момент проведения

конкурса ГЧП, которая изменяется на ИПЦ;

Доля балансовой прибыли в

тарифе

Доля расходов, связанная с налогами

Доля расходов в тарифе,

формируемая по регулируемым

ценам

Доля расходов в тарифе,

формируемая по среднерыночным

ценам по отдельным затратным

статьям

Доля расходов в тарифе,

формируемая по ИПЦ

Изменение внешних факторов, влияющих на

деятельность предприятия

Фактический тариф предприятия

Изменение приведенных тарифов на каждый год

действия договора

117

ИПЦi−1 — индекс потребительских цен в i–1 год действия договора ГЧП

(в среднем за год к предыдущему году).

Вклад в тариф предприятия составляющей, формируемой по среднерыночным

ценам

Необходимо учитывать, что различные статьи расходов предприятия могут

подвергаться серьезным рыночным колебаниям, что будет серьезно влиять на

финансовое положение предприятия. Например, в 2009 г. рост цен на уголь

составил 37%, в 2010 г. — 27%, что серьезным образом отразилось на

деятельности тех предприятий теплоснабжения, источники теплоснабжения

которых работают на угле. Предлагается отдельно выделять те статьи расходов,

вклад которых в начальную структуру валовой выручки составляет более 7%, и

отдельно индексировать их на среднерыночную стоимость за предыдущий год.

Например, для сектора водоснабжения и водоотведения это могут быть расходы

на электрическую энергию и химические реагенты, для теплоснабжения —

расходы на электрическую энергию. Изменение составляющей в тарифе

предприятия, формируемой по среднерыночным ценам, будет происходить по

следующей формуле:

𝐷рынср.𝑖 = ∑ (𝛽0,𝑏 × ∏ (1 +𝑃𝑖−1,𝑏

𝑃𝑖−2,𝑏

𝑘𝑖=1

𝑎𝑏=1 )), (9)

где:

Dрынср.i — коэффициент вклада в тариф предприятия составляющей,

формируемой по среднерыночным ценам;

β0,b — базовая доля компонента b в тарифе предприятия на момент

проведения конкурса ГЧП, которая изменяется в соответствии с рыночными

ценами;

a — количество статей расходов, каждая из которых превышает 7% в

начальной структуре затрат;

Pi−1,b — среднерыночная цена на компонент b в i–1 год действия договора

ГЧП;

118

Pi−2,b — среднерыночная цена на компонент b в i–2 год действия договора

ГЧП.

Вклад в тариф предприятия составляющей, формируемой по регулируемым

ценам

При определении необходимой валовой выручки предприятия следует

учитывать расходы, связанные с товарами и услугами, приобретаемыми по

регулируемым ценам. Например, это могут быть расходы на холодную воду,

тепловую энергию, газ. Предполагается индексировать данные расходы исходя из

тарифов на такие товары и услуги, устанавливаемые органами регулирования.

Учитывая, что ввод в действие новых тарифов регулируемых предприятий может

осуществляться в разное время, предлагается индексировать данные расходы на

регулируемую цену предыдущего года. Формула индексации регулируемой

составляющей в тарифе предприятия будет происходить следующим образом:

𝐷рынср.𝑖 = ∑ (𝛾0,𝑑 × ∏ (1 +𝑅𝑖−1,𝑑

𝑅𝑖−2,𝑑

𝑘𝑖=1

𝑐𝑑=1 )), (10)

где:

𝐷рег.𝑖 — коэффициент вклада в тариф предприятия составляющей,

формируемой по регулируемым ценам;

i — номер расчетного года действия договора ГЧП, i = 2,3,…, n;

γ0,d — базовая доля составляющей d в тарифе предприятия на момент

проведения конкурса ГЧП, которая изменяется в соответствии с

регулируемыми ценами;

c — количество статей расходов, ценообразование на которые определяется

исходя из устанавливаемых органами власти тарифов;

Ri−1,d — регулируемая цена на компонент d в i–1 год действия договора

ГЧП;

Ri−2,d — регулируемая цена на компонент d в i–2 год действия договора

ГЧП.

Вклад налоговой составляющей в тариф предприятия

119

Необходимая валовая выручка любого предприятия включает в себя

расходы по уплате налогов. В случае если ставки налогов не изменились,

налоговая составляющая в тарифе предприятия не меняется. В случае если ставка

какого-либо налога меняется, то налоговая составляющая в тарифе предприятия

или уменьшается, или увеличивается в зависимости от коэффициента изменения

налоговой ставки. Согласно общей практике ввод в действие новой налоговой

ставки должен осуществляться не ранее начала налогового периода по данному

налогу, а большинство налогов имеют налоговый период, равный одному году.

Таким образом, на момент установления нового тарифа налоговые ставки на

текущий год будут известны. Соответственно, если ставка налога не меняется, то

коэффициент изменения налога применяется равным единице. Если ставка налога

меняется, то индекс изменения налога считается следующим образом:

𝐾𝑖,𝑔 =𝑁𝑖,𝑔−𝑁𝑖−1,𝑔

𝑁𝑖−1,𝑔, (11)

где:

Ki,g — индекс изменения налога g в i год действия договора ГЧП;

i — номер расчетного года действия договора ГЧП, i = 2, 3, …n;

Ni,g — ставка налога g в i год действия договора ГЧП;

Ni−1,g — ставка налога g в i–1 год действия договора ГЧП.

В итоге формула расчета налоговой составляющей в тарифе предприятия

будет выглядеть следующим образом:

𝐷нал.𝑖 = ∑ (𝛿0,𝑔 × ∏ 𝐾𝑖,𝑔𝑘𝑖=1

𝑒𝑔=1 ), (12)

где:

𝐷нал.𝑖 — коэффициент вклада налоговой составляющей в тариф

предприятия;

i — номер расчетного года действия договора ГЧП, i = 2, 3, …n;

δ0,g — базовая доля расходов на налог g в тарифе предприятия на момент

проведения конкурса ГЧП;

e — количество налогов.

120

Вклад балансовой прибыли в тариф предприятия

При определении необходимой валовой выручки предприятия необходимо

также принимать в расчет прибыль предприятия. Предполагается, что прибыль

предприятия будет изменяться в соответствии с индексом потребительских цен.

Таким образом, вклад балансовой прибыли в тариф предприятия будет считаться

следующим образом:

𝐷пр.𝑖 = 휀0 × ∏ (1 + ИПЦ𝑖−1𝑘𝑖=1 ), (13)

где:

𝐷пр.𝑖 — коэффициент вклада в тариф предприятия балансовой прибыли;

i — год действия договора ГЧП, i = 2, 3, … , n;

휀0 — базовая доля, приходящаяся на балансовую прибыль в тарифе

предприятия на момент проведения конкурса ГЧП;

ИПЦi−1 — индекс потребительских цен в i–1 год действия договора ГЧП (в

среднем за год к предыдущему году).

Итоговый фактический тариф победителя конкурса в течение всего срока

действия договора ГЧП будет учитывать, как предложенные частным оператором

в конкурсной документации приведенные тарифы, так и изменение

коэффициентов изменения выделенных частей тарифа регулируемой организации,

определяется же он в соответствии со следующей формулой:

𝑇𝑖 = 𝑇пр.𝑖 × (𝐷ипцрын.𝑖 + 𝐷сррын.𝑖 + 𝐷рег.𝑖 + 𝐷нал.,𝑖 + 𝐷пр.𝑖), (14)

где:

i — номер года действия договора ГЧП, i = 2,3, …n;

Ti — фактически используемое значение тарифа в i году действия договора

ГЧП;

Tпр.i — значение приведенного тарифа в i году действия договора ГЧП.

Следует отметить, что для применения данной формулы установление

новых тарифов должно осуществляться в течение определенного временного лага

после наступления нового года в целях получения официальных данных об

121

изменении ИПЦ, налоговых ставок, стоимости регулируемых ресурсов,

среднерыночных цен на определенные ресурсы и материалы. Такой подход

совпадает с установившейся в последние годы в России практикой изменения

тарифов на коммунальные услуги в середине календарного года.

Использование тарифной формулы позволяет оператору вести

хозяйственную деятельность в условиях, максимально приближенных к

предусмотренным в долгосрочном планировании на момент участия в конкурсе, и

минимизировать риски, связанные с инфляцией, ростом налоговых платежей,

изменением цен на энергоресурсы.

Важно заметить, что преимуществом подхода помимо прогнозируемости

тарифов является тот факт, что операторы самостоятельно выбирают ту

доходность, которая будет для них приемлема. Данную доходность операторы

закладывают в предполагаемые значения приведенных тарифов.

Предлагаемый подход не затрагивает риска уменьшения объема продаж

товаров и услуг частным оператором с использованием объектов коммунальной

инфраструктуры. Автор исходит из того, что поскольку публичная власть

приглашает частного оператора к управлению объектами инфраструктуры,

находящимися в публичной собственности, то органы власти отвечают за

востребованность этой работы и должны принять на себя риск обеспечения

некоторого заданного минимального спроса на товары и услуги, производимых с

использованием передаваемых оператору объектов. В случае если

в определенный год действия договора ГЧП спрос на товары и услуги будет

меньше заданного договором минимального спроса, то в бюджете,

соответственно, учитывается обязательство софинансировать деятельность

частного оператора до размеров, определяемых умножением текущего значения

тарифа, определенного по условиям договора, на заданный минимальный объем

реализации товаров и услуг. Поскольку вероятность наступления такого события

в общем случае мала, то такой риск для органов власти представляется

приемлемым.

122

В течение действия договора ГЧП возможна ситуация, когда необходимо

будет осуществить инвестиционные вложения, изначально не установленные

договором ГЧП: например, в целях подключения новых объектов капитального

строительства к инженерным сетям. В этой ситуации предполагается

использовать принцип, который получил широкое распространение в развитых

странах, т. е. за экстенсивное развитие инфраструктуры «платит тот, кому это

нужно». В Англии, например, в случае если для развития сетевой инфраструктуры

могут понадобиться дополнительные мощности, расходы на создание этих

мощностей могут быть переложены на застройщика (например,

инфраструктурный сбор, взымаемый водоканалами, который включает в себя

расходы на улучшение распределительных систем водоснабжения и

водоотведения, в целях удовлетворения спроса потребителя в новых

подключениях в будущем).

То есть экстенсивное развитие коммунальной инфраструктуры

осуществляется за счет платы за подключение, расчет которой происходит

отдельно от расчета тарифов на коммунальные ресурсы. Формирование платы за

подключение может происходить двумя путями [95]:

плата определяется издержками предприятия, связанными с прокладкой

конкретной сети к конкретному объекту (например, водоснабжение,

Франция);

плата определяется в зависимости от присоединяемой нагрузки и может

тарифицироваться на единицу нагрузки (например, централизованное

теплоснабжение, Швеция).

Первый вариант встречается гораздо чаще. Он более прост в реализации и

не требует серьезного перспективного планирования. И в случае отсутствия

массового строительства его применение выглядит вполне оправданным.

Второй вариант может быть рассмотрен как более перспективный, в первую

очередь, в случае больших объемов жилищного строительства, поскольку в этом

случае появляются дополнительные возможности для освоения новых площадок.

Издержки на развитие инфраструктуры на такой площадке будут ложиться не на

123

первого застройщика на ней, а на всех застройщиков в зависимости от

потребностей на ресурсы, формируемых построенными объектами недвижимости.

Недостаток такого подхода (его можно назвать «общая корзина») состоит в том,

что для его использования необходимо достаточно точное прогнозирование

объемов жилищного строительства. Очевидно, что ресурсоснабжающие

организации такой информации иметь не могут. Поэтому перспективный план-

заказ на развитие коммунальной инфраструктуры должен формировать город

(органы местного самоуправления), который такой информацией располагает.

Успешные договоры ГЧП — это, прежде всего, двухсторонние соглашения

между органом власти и оператором, которые регламентируют все вопросы

деятельности оператора. Подобное структурирование отношений позволяет

минимизировать главный риск проектов ГЧП — риск инвестирования, поскольку

стороны заранее определяют в договоре на основе проведенного конкурса все

вопросы формирования тарифов, включая процедуры установления и пересмотра.

Прогнозируемость тарифной политики позволяет оператору разработать

финансовую модель для оценки необходимого объема инвестиций с целью

достижения взятых оператором — участником конкурса обязательств по

строительству/модернизации объектов коммунальной инфраструктуры

и достижению технико-экономических показателей конкурса при обеспечении

необходимой оператору доходности вложенных средств и периода возврата.

Предлагаемый метод критерия минимального тарифа позволяет выбрать

оператора, который предложит наименьший тариф для потребителей за

достижение определенных органом власти показателей и проведение

мероприятий по строительству и реконструкции объектов коммунальной

инфраструктуры, а формализованная в пределах договора ГЧП тарифная

политика позволяет спрогнозировать с высокой достоверностью будущие доходы

частного оператора и существенно снизить риски инвестирования.

124

2.4. Роль технических критериев при проведении конкурсов на право

заключения договора ГЧП

Целесообразно, чтобы конкурсные предложения конкурсантов включали

как финансовое, так и техническое предложение.

Техническое предложение предлагается использовать в связи с тем, что

частный оператор обладает большими профессиональными навыками и

компетенциями, чем организатор конкурса — орган публичной власти, которые

позволят повысить качество предоставляемых коммунальных услуг.

В качестве технических критериев конкурса целесообразно использовать

значения и/или сроки достижения значений параметров, которые характеризуют

качество, эффективность и надежность работы оператора, — операционные

показатели деятельности. Например, используя такой показатель, как снижение

уровня потерь воды, частный оператор может лучше, чем публичная власть,

разработать технический план по замене сетей, выбрать наиболее подходящее

оборудование и материалы и рассчитать объем необходимых инвестиций. Таким

образом, технические критерии должны быть предметом торга, т. к. оператор

может предложить оригинальный подход по их достижению.

Технические критерии публичная сторона договора включает в конкурсную

документацию, а по итогам конкурса их заявленные значения наряду с системой

мониторинга достижения — в договор ГЧП.

Важно, чтобы технические критерии достигались в существенно более

короткие сроки, чем срок действия договора ГЧП, или сам срок достижения

заданного значения операционного показателя являлся критерием. Срок

достижения технических критериев не должен превышать прогнозируемого цикла

вложения инвестиций (не более 5–6 лет). Конкурсное предложение и

заключаемый впоследствии договор ГЧП должны предусматривать обязательства

частного оператора по достижению заявленных значений критериев конкурса,

систему мониторинга до и после времени их достижения, а также систему

штрафных санкций за их невыполнение. Это позволит обеспечить постоянный

контроль за ключевыми показателями деятельности и как минимум неухудшение

125

этих показателей. Технические критерии, используемые при проведении конкурса

ГЧП, должны соответствовать следующим характеристикам:

значимость (критерий должен характеризовать значимую сторону

деятельности предприятия);

измеряемость (критерий должен поддаваться количественному

измерению);

однозначность (критерий должен иметь четкое определение и

однозначно понимаемую методику расчета);

практичность (процедура расчета критерия не должна требовать

привлечения значительных ресурсов);

уникальность (критерии не должны полностью или частично

дублировать друг друга);

результативность (критерии должны характеризовать результаты

деятельности компании, а не компанию как таковую).

Технические критерии должны быть определены исходя из существующих

проблем коммунального комплекса города. В случае необходимости для

определения начальных значений технических критериев целесообразно провести

технический аудит коммунальной инфраструктуры.

В качестве технических критериев, рекомендуемых для включения в

конкурсную документацию по проведению конкурса на право заключения

договора ГЧП в секторах холодного водоснабжения и водоотведения,

теплоснабжения и горячего водоснабжения, могут выступать показатели,

представленные в таблицах 20 и 21.

Таблица 20. Рекомендуемые технические критерии конкурса ГЧП для

сектора холодного водоснабжения и водоотведения

№ Индикатор Единица

измерения Комментарии

1 Коэффициент

энергоэффективности

кВт ч/куб.

м

Расход электроэнергии в расчете на 1 куб. м

воды, отпущенной в сеть водоснабжения

и/или пропущенных сточных вод

2 Уровень аварийности

Число

аварий/

100 км

Показатель зафиксированного по

регламентным процедурам числа аварий на

100 км сетей водоснабжения и/или

водоотведения в год

126

№ Индикатор Единица

измерения Комментарии

3 Коэффициент потерь

воды %

Разность между объемом воды, поданной

в сеть водоснабжения, и объемом проданной

воды (т.е. объем потерянной воды),

выраженная в процентном соотношении от

объема воды, поданной в сеть

водоснабжения. Возможно, задавать

в качестве критерия следует не минимальный

уровень потерь, а срок достижения заданного

оптимального уровня потерь

4

Среднегодовая доля

замененных

вводопроводных

и/или канализационных

сетей за 7 лет

%

Процент замененных водопроводных и/или

канализационных сетей от общего

количества сетей водоснабжения и/или

водоотведения

Таблица 21. Рекомендуемые технические критерии конкурса ГЧП в секторе

теплоснабжения и горячего водоснабжения

№ Индикатор Ед.

измерения Комментарии

1 Отмена летних перерывов в

горячем водоснабжении

Срок

достижения,

лет

Отмена летних перерывов в подаче

горячей воды потребителям повышает

качество услуг горячего водоснабжения

в летний период и надежность работы

системы теплоснабжения в зимний период

2 Комплексный коэффициент

эффективности

Соотношение теоретически произведенной

тепловой энергии к фактически проданной

3 Коэффициент

энергоэффективности кВт ч/Гкал

Удельный расход электрической энергии

на единицу реализованной потребителю

тепловой энергии

4 Коэффициент выбросов СО2 кг/Гкал

Количество производимого углекислого

газа на единицу тепловой энергии.

Стимулирует использование

безуглеродных технологий

5 Уровень аварийности

Число

аварий

100 км

Показатель зафиксированного по

регламентным процедурам числа аварий

на 100 км сетей теплоснабжения и

горячего водоснабжения в год

6

Среднегодовая доля

замененных сетей

теплоснабжения и горячего

водоснабжения за 7 лет

%

Процент замененных сетей от общего

количества сетей теплоснабжения и

горячего водоснабжения

В случае если орган местной власти представляет, какие объекты

коммунальной инфраструктуры необходимо построить, модернизировать в

первую очередь, конкурсная документация может содержать обязательства

оператора по строительству и реконструкции данных объектов. При этом срок

127

строительства не должен торговаться на конкурсе, а должен быть задан органом

власти исходя из текущей потребности в мощностях и темпах жилищного

строительства. В противном случае оператор в целях победы на конкурсе может

поставить минимальный срок, что приведет к тому, что построенный объект

коммунальной инфраструктуры будет простаивать до тех пор, пока не возникнет

необходимость в его эксплуатации.

В итоге конкурсное предложение оператора должно включать в себя два

предложения — финансовое и техническое. Распределение веса каждого критерия

определяется на стадии подготовки условий конкурса экспертным путем исходя

из приоритетности достижения тех или иных критериев. Однако финансовый

критерий должен иметь больший вес по сравнению с техническими.

На основе сопоставления конкурсных предложений проводится

ранжирование участников конкурса. Победителем конкурса признается участник,

который набрал наибольшее количество баллов и занял первое место, т. е.

предложивший наилучшие условия выполнения договора.

В итоге конкурсное предложение оператора должно включать в себя два

предложения — финансовое и техническое с критериями, представленными в

таблице 22. Распределение веса каждого критерия определяется на стадии

подготовки условий конкурса экспертным путем исходя из приоритетности

достижения тех или иных критериев. Однако финансовый критерий должен иметь

больший вес по сравнению с техническими.

Таблица 22. Предлагаемый подход к выбору критериев конкурса ГЧП

в коммунальном секторе

№

предложения

Критерий конкурса Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к

изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия (вес)

1. Средний тариф на

коммунальные ресурсы в ценах

на год заключения договора

ГЧП

2. Технические критерии:

128

№

предложения

Критерий конкурса Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к

изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия (вес)

1.

2.

…n

ИТОГО (общий вес критериев)

На основе сопоставления конкурсных предложений участников конкурса

проводится ранжирование участников конкурса. Победителем конкурса

признается участник, который набрал наибольшее количество баллов и занял

первое место, т. е. предложивший наилучшие условия выполнения договора.

Для приведения критериев конкурса к единой системе координат

проводится нормирование представленных участниками значений критериев. В

случае если предполагается увеличение начального значения критерия, расчет

происходит следующим образом:

𝑅𝑛𝑖 =𝐴𝑖−𝐴исх

𝐴𝑚𝑎𝑥−𝐴исх× 𝐾з, (15)

где:

𝑅𝑖 — отнормированное значение n-го критерия i-го участника с учетом его

веса;

𝐴𝑖 — предложение i-участника по данному критерию;

𝐴исх — исходное, представленное в конкурсной документации значение

среди всех участников конкурса;

𝐴𝑚𝑎𝑥 — максимальное значение среди всех участников конкурса;

𝐾з — коэффициент, определяющий вес критерия конкурса.

В случае если предполагается уменьшение начального значения, расчет

происходит по формуле:

𝑅𝑛𝑖 =𝐴исх−𝐴𝑖

𝐴исх−𝐴𝑚𝑖𝑛× 𝐾з, (16)

где:

129

Расчет суммарного конкурсного балла для построения рейтинга участников

конкурса определяется следующей формулой:

Ri(итог) = ∑ Rni (17)

В целом, блок-схема порядка комплексного учета технических и

экономических критериев при организации конкурса и реализации договора ГЧП

представлена на рисунке 17.

Рисунок 17. Схематичное представление комплексного учета технических и

экономических критериев при выборе победителя конкурса ГЧП

Использование при выборе операторов технических критериев

представляется важным как для публичной власти, так и для частных операторов.

Публичная власть передает ответственность за достижение тех или иных

технических критериев стороне, которая лучше понимает, какие показатели она

сможет достичь после реализации инвестиционных мероприятий. В свою очередь,

частный оператор при разработке финансовой модели проекта в любом случае

будет учитывать насколько он способен улучшить операционные показатели

Эта

п п

од

го

то

вк

и к

ко

нк

ур

су

Ко

нк

ур

с

Реа

ли

зац

ия

до

го

во

ра

ГЧ

П

Финансовый критерий

(средний тариф на коммунальные

ресурсы в ценах на год заключения

договора ГЧП)

Разработка критериев конкурса на

основе технического и финансового

аудита систем коммунальной

инфраструктуры

Технические критерии

(коэффициент энергоэффективности,

коэффициент потерь воды,

уровень аварийности и т.д.)

Установление значимости каждого

критерия, сроков достижения заданных

значений

Оценка предложений участников конкурса на

основе сопоставления предложений

участников конкурса по каждому критерию

Мониторинг достижения технических

критериев

130

деятельности предприятия после реализации инвестиционных мероприятий для

максимизации своего дохода.

Выводы по Главе 2

Регулирование деятельности коммунальных предприятий может

осуществляться посредством использования административных методов

тарифного регулирования (регулирование по принципу «себестоимость и

нормирование прибыли», метод регулирования доходности, RAB-метод,

метод предельных тарифов) и организации конкурса ГЧП, который

включает в себя конкурентное определение тарифа и последующее

изменение тарифа посредством использования формулы индексации,

являющейся составной частью договора ГЧП.

Анализ зарубежных практик организации коммунального сектора

показывает, что в случае если собственность на основные фонды

коммунальной инфраструктуры частная (английская модель), используются

административные методы тарифного регулирования. В случае если

собственность публичная и привлекается частный оператор по договору

ГЧП (французская модель). Необходимыми условиями заключения

инвестиционно привлекательного договора ГЧП является возможность

сторон договора (органа публичной власти - собственника коммунальной

инфраструктуры и частного оператора) определять ключевые вопросы

деятельности оператора, в т. ч. и вопросы тарифной политики, в рамках

договора ГЧП. Участие третьей стороны (органа регулирования) в процессе

исполнения договора ведет к значительной неопределенности будущих

доходов оператора.

Конкурсы на право заключения договора ГЧП, как правило, являются

двухэтапными, для того чтобы на предварительном этапе отсеять компании,

не соответствующие квалификационным требованиям.

При проведении конкурсов ГЧП организовывается возможность проведения

совещаний и дистанционных консультаций с участниками конкурса для

131

внесения возможных изменений в конкурсную документацию и

предполагаемый договор ГЧП.

Мировая практика проведения конкурсов ГЧП показывает, что оценка

конкурсных предложений может включать в себя необходимость

подготовки финансового и технического предложений, при этом

техническое предложение представляется в виде плана развития объектов

коммунальной инфраструктуры.

Метод критерия минимального тарифа включает в себя следующие условия:

o в качестве финансового критерия конкурса предлагается использовать

средний тариф на производимые коммунальным предприятием товары и

услуги на период действия договора ГЧП в ценах на год заключения

договора ГЧП. Использование данного финансового критерия при

проведении конкурсов ГЧП позволит оператору спрогнозировать

выручку будущих периодов, которая ему понадобится для выполнения

инвестиционных обязательств. В свою очередь, такой подход обеспечит

муниципалитету выбор участника с наименьшими финансовыми

потребностями;

o определение фактического тарифа предприятия осуществляется путем

учета приведенных тарифов в конкурсной заявке победителя конкурса и

изменения внешних факторов, влияющих на деятельность предприятия.

Разработанная формула индексации обеспечивает соответствие

деятельности предприятия изменяющимся внешним условиям.

Целесообразно, чтобы помимо финансового критерия, направленного на

минимизацию тарифа, конкурсная документация включала технические

критерии, т. к. частные операторы обладают большими техническими

компетенциями, чем публичная власть, и способны лучше просчитать

достижимость тех или иных критериев, что позволяет снизить риски

невыполнения, взятых в рамках конкурса обязательств.

Технические критерии должны сочетаться со сроками их достижения,

отличными от конца срока действия договора ГЧП, или сам срок

132

достижения значений технических параметров может служить критерием

конкурса.

Использование подхода к выбору частных операторов на основе

интегрального критерия, включающего взвешенные финансовый и

технические критерии позволяет органам власти выбрать участника

конкурса, предложившего наилучшее для решения поставленных задач

соотношение цены и качества обслуживания.

133

ГЛАВА 3. ПРАКТИКА И ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ РАЗРАБОТАННОГО

МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ

ПРОЕКТОВ ГЧП В РОССИИ

3.1. Возможности и ограничения применения разработанного механизма

взаимодействия власти и бизнеса при реализации ГЧП в условиях

существующей нормативной правовой базы

Базовыми условиями применения разработанного механизма

взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП являются

публичная собственность на основные фонды коммунальных предприятий

и конкурсный отбор бизнес-структур на срочное владение ею. В России

используют следующие варианты управления коммунальным комплексом:

закрепление объектов коммунальной инфраструктуры за муниципальными

или государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения;

приватизация муниципального предприятия путем его акционирования

в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ

«О приватизации государственного и муниципального имущества»;

привлечение к управлению муниципальными объектами коммунальной

инфраструктуры частного бизнеса в рамках государственно-частного

партнерства (аренда, концессия).

Международный опыт, проанализированный в параграфе 2.1, показал

зависимость между формой управления системами коммунальной

инфраструктуры и методами тарифного регулирования. В случае если речь идет

об акционированных или унитарных предприятиях, возможно использовать

следующие методы тарифного регулирования: метод регулирования доходности,

метод доходности на инвестированный капитал, метод предельных тарифов. В

случае если речь идет о предприятиях, работающих на основе договоров

государственно-частного партнерства, очевидными достоинствами обладает

метод договорных тарифов.

134

Российское законодательство не разделяет методы установления тарифов

в зависимости от форм собственности на объекты коммунальной

инфраструктуры, применяя одинаковые методы ко всем предприятиям.

В части возможности и ограничений использования разработанного

механизма взаимодействия власти и бизнеса при проведении конкурсов на право

заключения договоров ГЧП в соответствии с российским законодательством

можно выделить два этапа: до 2014 г. и после.

До 2014 г. проведение конкурсов ГЧП регламентировалось двумя

нормативными правовыми документами:

Приказ ФАС N 67 — в части договоров аренды.

ФЗ «О концессионных соглашениях» — в части концессионных

соглашений.

Приказ ФАС №67 и ФЗ «О концессионных соглашениях» до 1 января 2014

г. позволяли в конкурсах ГЧП устанавливать следующие технико-экономические

и финансовые критерии, указанные в таблице 23.

Таблица 23. Критерии конкурсов в соответствии с приказом ФАС №67

и ФЗ «О концессионных соглашениях»

Приказ ФАС №67 (аренда) ФЗ «О концессионных соглашениях»

(концессия)

1. Технико-экономические критерии:

1.1. сроки реконструкции (этапы

реконструкции) объекта договора,

если такая реконструкция

предусмотрена в конкурсной

документации, в т. ч. в период с даты

подписания договора до даты ввода

объекта договора в эксплуатацию с

характеристиками,

соответствующими установленным

договором технико-экономическим

показателям;

1.2. технико-экономические показатели

объекта договора на момент

окончания срока договора;

1.3. объем производства товаров

(выполнения работ, оказания услуг) с

использованием имущества, права на

которое передаются по договору;

1.4. период с даты подписания договора

до дня, когда производство товаров

1. Технико-экономические критерии:

1.1. сроки создания и (или)

реконструкции объекта

концессионного соглашения;

1.2. период со дня подписания

концессионного соглашения до дня,

когда созданный и (или)

реконструированный объект

концессионного соглашения будет

соответствовать установленным

концессионным соглашением

технико-экономическим показателям;

1.3. технико-экономические показатели

объекта концессионного соглашения;

1.4. объем производства товаров,

выполнения работ, оказания услуг

при осуществлении деятельности,

предусмотренной концессионным

соглашением;

1.5. период со дня подписания

концессионного соглашения до дня,

135

Приказ ФАС №67 (аренда) ФЗ «О концессионных соглашениях»

(концессия)

(выполнение работ, оказание услуг) с

использованием имущества, права на

которое передаются по договору,

будет осуществляться в объеме,

установленном договором;

1.5. качественная характеристика

архитектурного, функционально-

технологического, конструктивного

или инженерно-технического

решения для обеспечения

реконструкции объекта договора и

квалификация участника конкурса. 2. Финансовый критерий:

2.1. цены на товары (работы, услуги),

производимые (выполняемые,

оказываемые) с использованием

имущества, права на которое

передаются по договору

когда производство товаров,

выполнение работ, оказание услуг

при осуществлении деятельности,

предусмотренной концессионным

соглашением, будет осуществляться в

объеме, установленном

концессионным соглашением;

1.6. обязательства, принимаемые на себя

концессионером в случаях

недополучения запланированных

доходов от использования

(эксплуатации) объекта

концессионного соглашения,

возникновения дополнительных

расходов при создании и (или)

реконструкции объекта

концессионного соглашения,

использовании (эксплуатации)

объекта концессионного соглашения.

2. Финансовый критерий:

2.1. размер концессионной платы;

2.2. размер инвестиционных обязательств

концессионера

Как следует из таблицы 23, проведение конкурса на право заключения

договоров ГЧП позволяло как определять обязательства операторов по

модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры

(включать технические критерии при определении победителя конкурса), так

и минимизировать тариф победителя конкурса (в случае договоров аренды).

Однако ключевая проблема заключалась в следующем. В соответствии с

российским законодательством регулирование тарифов на водоснабжение,

водоотведение и теплоснабжение осуществляется органами исполнительной

власти субъектов Российской Федерации в области тарифного регулирования, в т.

ч. и в случае проведения конкурсов на право заключения договоров ГЧП. Не

являясь стороной договора ГЧП, орган регулирования субъекта Российской

Федерации при установлении тарифов на товары и услуги для частного оператора

не обязан был руководствоваться обязательствами муниципалитета, взятыми им в

рамках договора ГЧП. Соответственно, орган власти, который заключает договор

ГЧП и определяет цели деятельности оператору, не мог гарантировать

136

последнему соответствующую тарифную выручку, поскольку исключен из

процесса регулирования тарифов. В результате при формировании тарифа могли

быть не учтены финансовые потребности, необходимые оператору для

достижения целей, поставленных органом власти в рамках договора ГЧП.

Оператор мог не выполнить свои обязательства перед органом власти ввиду того,

что установленный тариф, соответствующий представлениям органа

регулирования об обоснованном тарифе, был недостаточен для достижения

поставленных целей. Таким образом, успех договора ГЧП зависел не только от

лиц, участвующих в договоре, но и от третьих лиц (органа регулирования).

Независимо от наличия договора ГЧП тарифное регулирование

осуществлялось уполномоченным органом регулирования субъекта по методу

«себестоимость плюс нормируемая прибыль». Срок тарифного регулирования

составлял один год. Подобный метод тарифного регулирования не стимулировал

коммунальные предприятия снижать себестоимость, т. к. была основана на

затратных принципах формирования тарифов, а срок тарифного регулирования,

равный одному году, негативно сказывался на возможности инвестиционного

планирования в коммунальном секторе.

Таким образом, законодательство не допускало возможности применения

метода критерия минимального тарифа. В случае определения начального тарифа

по результатам конкурса орган регулирования не имел никаких обязательств по

его установлению. Как следствие, анализ конкурсных документаций,

проведенный в параграфе 1.3, показал, что тариф в качестве финансового

критерия конкурса практически не использовался, а заключаемые договора ГЧП

не несли серьезных инвестиционных обязательств частных операторов.

В рамках работы в фонде «Институт экономики города» автором был

разработан механизм «расчетных тарифов», который являлся адаптацией метода

критерия минимального тарифа к существовавшим правовым рамкам и позволил

снизить риски тарифного регулирования в рамках договора ГЧП. В соответствии

с данным подходом в качестве критерия конкурса ГЧП использовался

финансовый критерий — индекс ежегодного изменения тарифов. Участники

137

конкурса указывали ежегодный индекс изменения тарифа без привязки к

инфляционным факторам, который позволит им достичь технико-экономических

показателей и модернизировать/реконструировать объекты коммунальной

инфраструктуры. Инфляционные факторы и процедура определения «расчетного

тарифа» определялись договором ГЧП. При этом регулирование тарифов

оператора продолжало осуществляться в соответствии с положениями

действующего законодательства Российской Федерации и с учетом

установленных им ограничений, например предельных индексов роста тарифов.

При возникновении разницы между «расчетным» и фактически установленным

тарифом договор ГЧП предусматривал следующие варианты, в соответствии с

которыми стороны могли решить данную проблему:

1. компенсация из бюджета выпадающих доходов оператора;

2. снижение значений технико-экономических показателей, которых

необходимо достичь оператору в соответствии с договором ГЧП;

3. увеличение продолжительности периода достижения технико-

экономических показателей, указанных в договоре ГЧП;

4. изменение значений технико-экономических показателей с одновременным

увеличением продолжительности периода их достижения.

Применение механизма «расчетных тарифов» позволило оператору

определить финансовые условия, приемлемые для привлечения инвестиций в

целях реализации, взятых на себя по итогам конкурса обязательств. Данный

подход не устранял риски тарифного регулирования, но предлагал

компенсационные механизмы для обеспечения необходимых доходов оператора

или уменьшения его обязательств. Механизм «расчетных тарифов» использовался

при проведении конкурса на право заключения договора аренды систем

централизованного теплоснабжения в г. Новошахтинске (Ростовская область), о

чем пойдет речь в параграфе 3.2.

При активном участии коллектива экспертов с участием автора был

инициирован процесс совершенствования концессионного законодательства, в

частности была сделана серьезная попытка реализации концепции договорных

138

тарифов. С 2014 г. законодательство в сфере ГЧП серьезным образом изменилось

в связи с вступлением в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г. №103-ФЗ «О

внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и

отдельные законодательные акты Российской Федерации». К сожалению, как это

часто бывает в законодательном процессе, окончательное решение носило

половинчатый характер. Далее будут проанализированы ключевые положения

актуальной версии концессионного законодательства.

Новая редакция федерального закона «О концессионных соглашениях»

запретила передачу объектов коммунальной системы в аренду в случае, если срок

ввода хотя бы одного объекта системы превышает пять лет. Таким образом,

законодательство предполагает, что основным типом заключаемых в

коммунальном секторе договоров ГЧП должны стать концессионные соглашения.

В этой связи в работе будет подробно рассмотрено законодательство,

регламентирующее порядок выбора критериев и установления тарифов в случае

реализации концессионных соглашений, хотя в целом новый подход к выбору

операторов и установление тарифов одинаковы как для концессионных

соглашений, так и для договоров аренды.

В соответствии с п. 2.3. ст. 24 закона «О концессионных соглашениях» в

настоящее время выбор оператора осуществляется в соответствии со следующими

критериями:

1. предельный размер расходов на создание и (или) реконструкцию объекта

концессионного соглашения, которые предполагается осуществить

концессионером, на каждый год срока действия концессионного

соглашения;

2. объем расходов, финансируемых за счет средств концедента, на создание и

(или) реконструкцию объекта концессионного соглашения на каждый год

срока действия концессионного соглашения в случае, если решением о

заключении концессионного соглашения, конкурсной документацией

предусмотрено принятие концедентом на себя расходов на создание и (или)

реконструкцию данного объекта;

139

3. объем расходов, финансируемых за счет средств концедента, на

использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения на

каждый год срока действия концессионного соглашения в случае, если

решением о заключении концессионного соглашения, конкурсной

документацией предусмотрено принятие концедентом на себя расходов на

использование (эксплуатацию) данного объекта;

4. долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера:

базовый уровень операционных расходов;

показатели энергосбережения и энергетической эффективности;

норма доходности инвестированного капитала, норматив чистого

оборотного капитала в случае, если конкурсной документацией

предусмотрен метод обеспечения доходности инвестированного капитала

или метод доходности инвестированного капитала;

нормативный уровень прибыли в случае, если конкурсной

документацией предусмотрен метод индексации установленных тарифов

или метод индексации.

5. плановые значения показателей деятельности концессионера.

В соответствии с ч. 5.2 ст. 32 закона «О концессионных соглашениях»

оценка конкурсных предложений осуществляется конкурсной комиссией

посредством сравнения содержащихся в конкурсных предложениях условий.

Наилучшие содержащиеся в конкурсных предложениях условия соответствуют:

1. дисконтированной выручке участника конкурса, для которого определено

ее минимальное значение; в случае если дисконтированная выручка

участника конкурса, для которого определено ее минимальное значение,

отличается от дисконтированной выручки другого участника конкурса, для

которого определено следующее по величине значение дисконтированной

выручки после ее минимального значения, более чем на два процента

превышающее минимальное значение дисконтированной выручки;

2. наибольшему количеству содержащихся в конкурсном предложении

наилучших плановых значений показателей деятельности концессионера по

140

сравнению с соответствующими значениями, содержащимися в конкурсных

предложениях иных участников конкурса, дисконтированные выручки

которых превышают менее чем на два процента минимальное значение

дисконтированной выручки, определенное на основании всех конкурсных

предложений, или равны ему в случае если дисконтированная выручка

участника конкурса, для которого определено ее минимальное значение,

отличается от дисконтированной выручки другого участника конкурса, для

которого определено следующее по величине значение дисконтированной

выручки после ее минимального значения, менее чем на два процента

превышающее минимальное значение дисконтированной выручки или

равное ему.

П. 5.3. ст. 32 закона «О концессионных соглашениях» предусматривает, что

дисконтированная выручка участника конкурса равна сумме следующих величин,

рассчитанных в ценах первого года срока действия концессионного соглашения

с применением коэффициента дисконтирования:

1. необходимая валовая выручка от поставок товаров, оказания услуг по

регулируемым ценам (тарифам) на каждый год срока действия

концессионного соглашения;

2. объем расходов, финансируемых за счет средств концедента на

использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, на

каждый год срока действия концессионного соглашения;

3. расходы концессионера, подлежащие возмещению в соответствии с

нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере

теплоснабжения, в сфере водоснабжения и водоотведения и не

возмещенные ему на дату окончания срока действия концессионного

соглашения.

Таким образом, проведение конкурсного отбора на право заключения

концессионного соглашения в соответствии с российским законодательством

осуществляется путем сравнения дисконтированной выручки участников

конкурса. В случае если разница между дисконтированными выручками

141

составляет менее чем 2%, победителем признается участник конкурса,

предложивший наибольшее количество наилучших плановых значений

показателей деятельности.

Как следует из представленного выше анализа ФЗ «О концессионных

соглашениях», публичная власть может определять обязательства концессионера

по проведению мероприятий по реконструкции и модернизации объектов

коммунальной инфраструктуры, в т. ч. плановые показатели деятельности

(технические критерии). Финансовый критерий в виде дисконтированной валовой

выручки позволяет выбрать оператора с наименьшими финансовыми

потребностями.

Законодательство устанавливает, что тарифное регулирование деятельности

концессионера осуществляется по одному из следующих двух методов тарифного

регулирования.

1. Метод индексации. Расчет тарифов осуществляется с учетом

инфляционного изменения цен на используемые при осуществлении

регулируемых видов деятельности товары, работы, услуги;

2. Метод доходности инвестированного капитала. При расчете тарифов наряду

с инфляционным изменением цен в части операционных затрат

учитываются возврат инвестированного капитала и получение дохода,

эквивалентного доходу от его инвестирования в другие отрасли,

деятельность в которых осуществляется с сопоставимыми рисками.

Далее на примере метода индексации проанализируем, как результаты

конкурса учитываются органом регулирования при установлении тарифов

концессионера при оказании услуг водоснабжения и водоотведения. При этом для

упрощения рассмотрим ситуацию, когда дисконтированная выручка участника

конкурса равна необходимой валовой выручке от поставок товаров, оказания

услуг по регулируемым ценам (тарифам) на каждый год срока действия

концессионного соглашения, рассчитанной в ценах первого года срока действия

концессионного соглашения с применением коэффициента дисконтирования. Т. е.

это тот случай, когда концедент не несет расходов по реализации концессионного

142

соглашения, а инвестиционные расходы концессионера возмещаются в период

действия концессионного соглашения. Очевидно, что именно этот случай следует

рассматривать как типовой.

Установление тарифов методом индексации осуществляется в соответствии

с Приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. №1746-э «Об

утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере

водоснабжения и водоотведения» (далее Приказ ФСТ). Поскольку на ноябрь 2014

г. нет никаких методических документов по использованию этого приказа в

рамках исполнения концессионного соглашения (и такой документ не

планируется), то постараемся выстроить непротиворечивую модель исполнения

приказа в рамках реализации концессионного соглашения.

В соответствии с приказом ФСТ тарифное регулирование деятельности

концессионера осуществляется на каждый долгосрочный период регулирования

(три — пять лет) на основе следующих долгосрочных параметров регулирования,

определенных в концессионном соглашении:

базовый уровень операционных расходов. Исходя из логики приказа ФСТ,

базовый уровень операционных расходов должен определяться

участниками конкурса на начальный момент каждого долгосрочного

периода регулирования, т. е. с интервалом в 3–5 лет в зависимости от

периода регулирования, который должен задаваться в конкурсной

документации;

индекс эффективности операционных расходов. Исходя из логики закона

о концессии и приказа ФСТ, индекс эффективности операционных расходов

не является критерием конкурса, а устанавливается в концессионном

соглашении на уровне, равном 1%. Получается, что концессионер ежегодно

должен снижать операционные расходы на 1%. При этом очевидно, что в

финансовой модели участника конкурса использование индексов

эффективности операционных расходов в текущем периоде регулирования

должно приводить к значению базового уровня операционных расходов

следующего периода регулирования;

143

нормативный уровень прибыли. Варьирование нормативного уровня

прибыли должно позволить концессионеру вернуть с доходностью

вложенные в концессионный проект инвестиции. Нормативный уровень

прибыли должен определяться участником конкурса на каждый год

действия концессионного соглашения;

показатели энергосбережения и энергетической эффективности (уровень

потерь воды, удельный расход электрической энергии). Данные показатели

используются для расчета расходов на электрическую энергию и расходов,

связанных с возмещением потерь воды.

Установление тарифов методом индексации осуществляется в соответствии

с Приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. №1746-э «Об

утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере

водоснабжения и водоотведения» по следующей формуле:

, (18)

где:

НВВi — необходимая валовая выручка, установленная на год i

долгосрочного периода регулирования, тыс. руб.;

ТРi — текущие расходы регулируемой организации, планируемые на год i,

тыс. руб. Текущие расходы включают в себя расходы на приобретение

энергоресурсов и изменяются в течение регулируемого периода с учетом

таких заявленных участником конкурса критериев, как показатели

энергосбережения и энергетической эффективности, а также с учетом

внешних, неподконтрольных концессионеру факторов, таких как изменения

индекса потребительских цен, индекса цен на энергоресурсы, определяемые

органом регулирования на основе макроэкономических показателей, а

также индекса изменения количества активов по результатам

инвестиционной деятельности концессионера.

Ai — расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов

в году i, тыс. руб. Расходы на амортизацию основных средств и

HBBi =TPi + Ai +ПРi +Δc

HBBi

144

нематериальных активов определяются органом регулирования при расчете

тарифов на i-й год периода регулирования в размере, определенном в

соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском

учете. Такая трактовка очевидна с правовой точки зрения, но содержит

серьезную содержательную проблему, связанную с рисками обоих

участников концессионного соглашения. Дело в том, что заявляемые

участником на конкурсе значения нормативного уровня прибыли являются

функцией как заявляемых участником базовых операционных расходов, так

и амортизации. Нормативная прибыль рассчитывается путем умножения

нормативного уровня прибыли, определенного концессионным

соглашением, на сумму операционных (текущих) расходов и амортизации.

Следовательно, изменение правил расчета амортизации в ходе исполнения

соглашения может привести как к недостатку прибыли, так и к ее

необоснованному увеличению.

ПРi — нормативная прибыль, установленная на год i, тыс. руб. В состав

нормативного уровня прибыли концессионер включает средства на возврат

займов и кредитов, привлекаемых на реализацию инвестиционной

программы, а также средства на выплату процентов по займам и кредитам,

превышающие ставку рефинансирования Центрального банка России,

доходность привлеченных инвестиций, расходы на социальные нужды,

предусмотренные коллективными договорами, чистую прибыль к

распределению.

∆НВВic — величина изменения необходимой валовой выручки в году i,

производимого в целях сглаживания. Величина изменения необходимой

валовой выручки, производимого в целях сглаживания необходимой

валовой выручки, определяется органами регулирования. Орган

регулирования вправе перераспределять необходимую валовую выручку

организации между годами в пределах одного долгосрочного периода.

В соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ

«О водоснабжении и водоотведении» и Федеральным законом от 27 июля 2010 г.

145

N 190-ФЗ «О теплоснабжении» плановые показатели деятельности

концессионера, установленные концессионным соглашением, включаются в

состав производственных и инвестиционных программ концессионера. Источники

финансирования инвестиционной программы определяются условиями

концессионного соглашения. Кроме того, утверждаемые инвестиционные

программы должны содержать основные мероприятия, включенные

в концессионное соглашение, которые обеспечивают достижение плановых

показателей деятельности.

Таким образом, в отличие от порядка исполнения концессионных

соглашений, который действовал до 1 января 2014 г., существующий порядок

обязует органы регулирования не только учитывать долгосрочные параметры

регулирования, но и при утверждении инвестиционных программ учитывать

плановые значения деятельности, источники финансирования и основные

мероприятия, определенные концессионным соглашением.

Использование конкурсных значений параметров тарифного регулирования

является серьезным шагом вперед. Но в то же время проведенный анализ

нормативной базы по регулированию тарифов в коммунальном секторе в рамках

исполнения концессионных соглашений выявил целый ряд существенных

проблем, связанных с возможностью ее эффективного использования.

1. Чрезмерная сложность и непрозрачность используемого подхода

определяет, с одной стороны, высокие квалификационные требования к

организаторам конкурса, с другой — оставляет высокую степень

неопределенности в тарифных решениях будущих периодов. А значит,

оставляет высокие инвестиционные риски для концессионера. Желание

законодателя сохранить роль органа регулирования и в максимальной

степени использовать существующие правила тарифного регулирования

наряду с конкурсным определением необходимых расходов

концессионера привело к наличию достаточно большого количества

бессодержательных процедур, которые затрудняют действия сторон —

участников процесса подготовки концессионного соглашения, но в

146

дальнейшем не влияют на принятие решений в ходе реализации

концессионного соглашения. Например, для того чтобы посчитать

выручку будущих периодов на основании заявки участника,

организатор конкурса должен согласовать с органом регулирования и

представить в конкурсной документации прогнозные значения

неконтролируемых параметров тарифного регулирования: значения

индексов потребительских цен, индексов цен на энергоресурсы на весь

период концессионного соглашения. Он также должен дать в

конкурсной документации прогнозные значения ставки (ставок)

дисконтирования для обратного приведения выручки будущих периодов

к сопоставимым условиям первого года деятельности концессионера.

Как правило, орган регулирования не готов дать такие прогнозные

значения. Ни у него, ни у кого-либо нет информации для

обоснованности таких прогнозов. При этом в процессе выполнения

концессионного соглашения прогнозные параметры использоваться не

будут, расчет будет происходить по фактическим значениям

неподконтрольных параметров. Но использование лишенных

логической увязки прогнозных показателей (например, «не

привязанных» к индексу потребительских цен ставок дисконтирования)

будет приводить к существенному искажению оценок конкурсантов.

Другой пример: в качестве критериев конкурса используются

показатели базовых операционных расходов и нормативного уровня

прибыли. При этом размер прибыли зависит и от амортизационных

отчислений, что делает его определение неподконтрольным фактором, а

это, в свою очередь, также формирует инвестиционные риски

концессионера.

2. Спорным представляется использование для определения победителя

конкурса на заключение концессионного соглашения минимальной

валовой выручки. Такое положение подразумевает, что в случае

изменения объема реализации товаров и услуг концессионера будут

147

изменяться и тарифы для потребителей. Такая предполагаемая

волатильность тарифов, особенно в случае уменьшения объема

реализации услуг водоснабжения, характерного для водопроводно-

канализационного хозяйства, несет в себе высокие политические риски

того, что тарифы не будут установлены в соответствии

с концессионным соглашением. Представляется, что риски

востребованности коммунальной инфраструктуры должна принимать на

себя публичная сторона, поскольку именно она является заказчиком

развития/модернизации инфраструктуры, а значит, и отвечает за ее

востребованность. Для концессий в коммунальном секторе можно

использовать подходы, аналогичные применяемым в международной

практике к концессиям в дорожном строительстве. В случае если

возврат инвестиций происходит за счет оплаты проезда, концедент

гарантирует интенсивность движения (трафик) не ниже определенного

уровня. В случае если интенсивность движения ниже этого договорного

уровня, часть расходов по возврату инвестиций публичный партнер

принимает на себя. По аналогии в коммунальном секторе концедент

может гарантировать определенный объем реализации товаров и услуг

с выплатой компенсации при объеме реализации меньше этого уровня.

В такой ситуации вместо валовый выручки критерием принятия

решений может служить средневзвешенный тариф на период действия

концессионного соглашения.

3. Действующее концессионное законодательство практически использует

в качестве критерия принятия решений только финансовый показатель

— минимальную валовую выручку, приведенную к сопоставимым

условиям. Технические показатели принимаются во внимание только в

случае, если минимальный показатель приведенной необходимой

валовой выручки будет отличаться от второго значения этого

показателя меньше, чем на два процента. Очевидно, что такую

ситуацию следует рассматривать как исключение, а не как правило. При

148

этом законодатель исходит из того, что публичный заказчик концессии

владеет высокой квалификацией для определения оптимальных

технических решений, улучшать которые частному бизнесу уже

практически не требуется. Такой подход представляется далеко не

бесспорным. Наоборот, следует исходить из того, что именно частный

бизнес владеет техническими компетенциями и может на конкурентной

основе предложить наилучшее техническое решение. В этой связи

использование технических критериев наряду с финансовыми должно

обеспечить оптимальное решение задач, поставленных публичной

стороной. Поэтому оптимальной представляется такая модель принятия

решения по концессионному конкурсу, в которой наряду с финансовым

критерием присутствуют и технические критерии. При этом вес

технических критериев не должен превышать 50% в общей оценке.

Однако при этом остается значительное число факторов инвестиционных

рисков, не способствующих привлечению частных инвестиций в коммунальный

сектор. Подробное сравнение разработанного механизма взаимодействия власти и

бизнеса при реализации проектов ГЧП и существующих подходов по ключевым

положениям приведено в таблице 24.

149

Таблица 24. Сравнение разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП

и существующей нормативной правовой базы, регламентирующей порядок определения победителя конкурса и

установления тарифов по ключевым положениям

№ Анализируемый

фактор

Разработанный механизм

взаимодействия власти и

бизнеса при реализации

проектов ГЧП

Существующая нормативная

правовая база,

регламентирующая

определения победителя

конкурса и установления

тарифов

Оценка отличий

1. Используемые

критерии

Минимальный средний

тариф в приведенных ценах

и показатели операционной

эффективности работы

коммунальной

инфраструктуры

Приведенная минимальная

необходимая валовая выручка

Расчет среднего тарифа в приведенных ценах

прост и нагляден, технические критерии

позволяют учесть техническую

квалификацию конкурсантов.

Расчет приведенной валовой выручки

чрезвычайно сложен, основан на

отсутствующей прогнозной информации,

которую надо согласовывать с органом

регулирования, имеет серьезные

методологические ошибки.

Практический отказ от использования

технических критериев не позволяет

конкурсантам продемонстрировать свою

техническую квалификацию, технические

решения определяет публичная власть на

этапе подготовки конкурса

2. Уровень принятия

тарифных решений

Установление тарифов

регламентируется

концессионным

соглашением

Установление тарифов

осуществляет орган

регулирования, который не

является стороной договора

Принятие решений органом регулирования, а

не сторонами договора на основании

конкурса, формирует высокие

инвестиционные риски

3. Распределение

рисков сбыта

Концедент отвечает за

определенный уровень

сбыта товаров и услуг,

производимых

Риски сбыта переложены на

концессионера, что приводит

к высоким инвестиционным

рискам вследствие низкой

Поскольку концендент заказывает

концессионеру модернизацию и/или

развитие коммунальной инфраструктуры, то

он должен принимать на себя риски ее

150

№ Анализируемый

фактор

Разработанный механизм

взаимодействия власти и

бизнеса при реализации

проектов ГЧП

Существующая нормативная

правовая база,

регламентирующая

определения победителя

конкурса и установления

тарифов

Оценка отличий

с использованием данной

коммунальной

инфраструктуры

волатильности тарифов востребованности, а следовательно, и риск

сбыта товаров и услуг

4. Учет в тарифах

будущих периодов

неконтролируемых

факторов

На основании формулы

в договоре

Не определяется договором Отсутствие в договоре процедуры учета

изменения внешних факторов формирует

высокие инвестиционные риски

151

3.2. Апробация разработанного механизма взаимодействия власти и

бизнеса при реализации проектов ГЧП

Разработанный автором механизм взаимодействия власти и бизнеса при

реализации проектов ГЧП в рамках существующего законодательства был применен

при подготовке Институтом экономики города проектов конкурсной документации и

проектов договоров ГЧП при проведении конкурсов на право заключения договоров

ГЧП в следующих муниципальных образованиях:

г. Новошахтинск (Ростовская область);

муниципальное образование Намский улус (Республика Саха (Якутия).

г. Новошахтинск (Ростовская область)

В г. Новошахтинске проект ГЧП связан с внедрением инновационной

технологии безуглеродной энергетики — использования для целей отопления города

низкопотенциальной энергии шахтных вод с помощью тепловых насосов.

Компанией ООО «Теплонасосные системы — Новошахтинск» впервые в

России был реализован пилотный проект по промышленному использованию

низкопотенциального тепла шахтных вод с помощью тепловых насосов для системы

централизованного теплоснабжения и горячего водоснабжения зданий учреждений

образования и здравоохранения города. Объем инвестиций в первую очередь

проекта по строительству объекта «Теплонасосная станция №1» составил 157,5 млн

рублей. В ходе реализации этого проекта была построена теплонасосная

энергетическая станция, на которой были применены тепловые насосы,

использующие подземную шахтную воду в качестве источника энергии, а также

современные газовые котлы для обеспечения резерва мощности и покрытия пиковых

тепловых нагрузок.

В течение трех отопительных сезонов производились расчеты экономической

эффективности применения теплонасосных установок в системе централизованного

теплоснабжения, которые показали, что если не учитывать затраты на возврат

152

вложенных в этот проект инвестиций, то тариф на тепловую энергию, производимую

на теплонасосной станции, был бы в 2 раза ниже, чем тариф, установленный в

текущий момент (стоимость тепловой энергии в г. Новошахтинске в период 2010–

2012 гг. составляла порядка 1300 руб\Гкал, в то время как себестоимость тепловой

энергии, производимой теплонасосной установкой, была около 600 руб\Гкал). Также

была выявлена значительная экономия газа, т. к. газовые котлы используются только

при пиковых нагрузках, что крайне важно в связи с политикой Правительства

Российской Федерации по опережающему росту цен на газ по сравнению с другими

видами топлива и энергии. После получения реального опыта использования

безуглеродной технологии теплоснабжения муниципалитет г. Новошахтинска

принял решение осуществить модернизацию системы централизованного

теплоснабжения всего города путем реконструкции и замены действующих

угольных и частично газовых котельных с применением апробированных решений с

использованием тепловых насосов.

По расчетам после реализации проекта потребление топлива снизится в 5,5

раза (с 0,192 до 0,035 т усл. т. на 1 Гкал), электроэнергии в 4,5 раза (с 35 кВт∙ч до 8

КВт∙ч на 1 Гкал). Кроме того, существенно увеличатся надежность и качество

теплоснабжения за счет обновления генерационных и сетевых мощностей,

повысится доступность услуг теплоснабжения и ГВС для потребителей за счет

снижения потребления дорогостоящего топлива. Прогнозируемый объем инвестиций

составит около 794 млн руб., из них 678,7 млн рублей составят затраты на покупку и

монтаж новых тепловых насосов, генерационных станций, газовых котлов и труб для

тепловых сетей и 114,95 млн рублей — шахтные работы.

В таблице 25 представлена информация с основными экономическими

показателями проекта, демонстрирующими преимущество технического решения

и высокую эффективность инвестиций.

153

Таблица 25. Основные экономические показатели проекта ГЧП в г. Новошахтинске

Срок реализации Проекта, лет 4 Установленная мощность периметра проекта,

Гкал/ч, в т. числе новые мощности 51,6 Гкал/ч 54,2

Срок осуществления инвестиций с 2012

по 2015

Инвестиционные вложения, млн руб. (в ценах

2011 г.) 793,6

5

Годовое производство тепловой энергии,

Гкал 121012

Экономия условного топлива после 4 лет

инвестиций, % 81

Годовое производство ГВС, Гкал 5605 Снижение удельного потребления газа после 4

лет инвестиций, м3/Гкал

с 128

до 40

Годовая реализация тепловой энергии,

Гкал 102860

Снижение потребления угля после 4 лет

инвестиций, кг/Гкал с 343

до 0

Годовая реализация ГВС, Гкал 4877 Снижение потребления электроэнергии после

4 лет инвестиций, кВт∙ч/Гкал с 35

до 8

Сокращение численности персонала с 2012 по

2015 г., % на 50

Поскольку для реализации проекта необходим значительный объем

инвестиций, было решено привлечь частные инвестиции для модернизации системы

централизованного теплоснабжения в рамках договора государственно-частного

партнерства. Администрацией г. Новошахтинска был проведен конкурс на право

заключения договора аренды. При анализе основных положений конкурса на

заключение долгосрочной аренды системы централизованного теплоснабжения

необходимо обратить внимание на критерии оценки участников конкурса. В

соответствии с конкурсной документацией договор аренды заключается на 20 лет,

при этом установлены следующие критерии конкурса (таблица 26).

Таблица 26. Критерии конкурса на право заключения договора аренды,

г. Новошахтинск

№

Критерий конкурса

Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия (вес) критерия

1. Размер годовой арендной платы без учета

НДС (цена договора), руб. 0 Увеличение 0,05

2.

Сроки реконструкции системы

теплоснабжения, перевод всех потребителей

на тепловую энергию, выработанную тепловой

насосной станцией (создание имущества

в рамках исполнения Договора ГЧП)

0,5

2.1. Переключение не менее 30% подключенной

мощности на тепловую энергию, - 4 лет Уменьшение 0,08

154

№

Критерий конкурса

Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия (вес) критерия

произведенную тепловыми насосами*

2.2.

Переключение не менее 70% подключенной

мощности на тепловую энергию,

произведенную тепловыми насосами*

- 8 лет Уменьшение 0,08

2.3. Срок, в течение которого выбросы СО2

сократятся на 30 тыс. т в год * - 8 лет Уменьшение 0,04

2.4. Срок, в течение которого ежегодные выбросы

окиси серы сократятся в 20 раз* - 8 лет Уменьшение 0,04

2.5.

Срок, в течение которого ежегодные выбросы

сажи и иных твердых выбросов сократятся в

25 раз*

- 8 лет Уменьшение 0,04

2.6. Срок, в течение которого годовое потребление

газа сократиться на 30% (м3) *

- 8 лет Уменьшение 0,06

2.7.

Срок, в течение которого годовое потребление

электрической энергии сократиться на 40%

(КВт ч) *

- 8 лет Уменьшение 0,06

2.8.

Удельный расход газа на единицу

выработанной тепловой энергии (в Гкал),

достигнутый через 8 лет после подписания

договора ГЧП (м3/Гкал)

90 Уменьшение 0,05

2.9.

Максимальный удельный расход

электрической энергии на единицу

реализованной потребителю тепловой энергии

(в Гкал) через 8 лет реализации договора ГЧП

(КВтч/Гкал)

25 Уменьшение 0,05

3. Предельный индекс ежегодного увеличения

тарифа на тепловую энергию (%)** ИПЦ+3 Уменьшение 0,35

4. Ежегодное снижение доли сетей,

нуждающихся в замене*** 1% Увеличение 0,1

ИТОГО (Общий вес критериев): х х 1

* Шаг изменения параметра критерия равен 6 мес.

** Шаг изменения параметра критерия равен 0,5%.

*** Шаг изменения параметра критерия равен 1%.

Критерии данной конкурсной документации содержат:

финансовый критерий (предельный индекс ежегодного увеличения тарифа на

тепловую энергию, привязанный к индексу потребительских цен), который, с

одной стороны, ограничивает финансовые потребности частных операторов для

реализации принятых на себя обязательств, с другой — дает частному оператору

возможность спрогнозировать выручку будущих периодов;

155

технические критерии, т. е. обязательства оператора по улучшению показателей

операционной деятельности или сроки достижения предполагаемых показателей

операционной деятельности.

В конкурсной документации был использован такой финансовой критерий, как

критерий предельного индекса ежегодного увеличения тарифа на тепловую энергию.

Учитывая действующее на тот момент законодательство, а именно отсутствие у

органов регулирования тарифов обязательств учитывать результаты конкурса при

установлении тарифов, в договор аренды был включен раздел, регламентирующий

порядок тарифного регулирования оператора, с учетом заявленного им на конкурсе

роста тарифа.

В соответствии с тарифной формулой, зафиксированной в договоре аренды,

приведенный тариф следующего периода регулирования будет умножаться на

базовый тариф и предельный индекс в соответствии со следующей формулой:

𝑇пр.𝑘 = 𝑇1 × П𝑖=2𝑘 (1 + 𝑃𝑖),

(19)

где:

Tпр.k — приведенный тариф в k году исполнения контракта; K=2,…, n;

T1 — тариф в первый год исполнения контракта (базового года);

Pi — заявленный победителем конкурса индекс изменения в i-й год.

Фактический расчетный тариф определяется путем корректировки на фактор

инфляции по процедуре, аналогичной описанной во второй главе.

Роль органов местного самоуправления в рамках договора ГЧП сводится

к согласованию тарифной заявки, которую предприятие затем предоставляет

региональному органу регулирования. В случае отклонения установленного органом

регулирования тарифа на тепловую энергию от его договорного значения договор

предусматривает следующие варианты разрешения ситуации.

1. Муниципалитет предусматривает в бюджете города размер выпадающих

доходов оператора и выплачивает их по обращению оператора в июле и в

156

декабре по результатам соответствующих периодов работы оператора при

наличии подтвержденного недофинансирования статей расходов,

запланированных в согласованном расчете договорного тарифа и при условии

выполнения утвержденной инвестиционной программы.

2. Муниципалитет снижает значения технико-экономических показателей,

которые необходимо достичь оператору в соответствии с договором ГЧП.

3. Стороны увеличивают продолжительность периода достижения технико-

экономических показателей, указанных в договоре ГЧП.

4. Стороны сокращают значения технико-экономических показателей с

возможным одновременным увеличением продолжительности периода их

исполнения.

Из анализа технических критериев конкурса очевидно, что договор аренды

накладывает серьезные инвестиционные обязательства на оператора. Кроме того,

в договоре ГЧП присутствует система мониторинга достижения заявленных

оператором значений критериев и возможность наложить штрафы на оператора,

вплоть до расторжения договора, если оператор не достигает определенных в

договоре технических показателей.

Разработанные конкурсная документация и договор аренды позволили

публичной стороне договора не только наложить на оператора серьезные

инвестиционные обязательства, но и выбрать оператора, предложившего

наименьший тариф на тепловую энергию. В свою очередь, оператор согласно

договору аренды получил возможность достоверно прогнозировать изменение

тарифов на долгосрочный период и, как следствие, привлекать заемные средства для

реализации инвестиционного проекта. В итоге модернизация системы

централизованного теплоснабжения в г. Новошахтинске позволит с использованием

уникальной технологии кардинально снизить потребление углеродных видов

топлива.

157

Муниципальное образование «Намский улус» (Республика Саха

(Якутия)

Показателен также пример модернизации системы теплоснабжения в

муниципальном образовании Намцы (Республика Саха (Якутия) в рамках

заключенного концессионного соглашения. На 01.01.2012 г. в собственности

муниципального образования находилось 85 котельных. Из них в хорошем

состоянии было всего 10 котельных, состояние 47 котельных оценивалось как

неудовлетворительное, 39 котельных находились в аварийном состоянии и не

соответствовали требованиям эксплуатации по промышленной безопасности.

Тепловые и водопроводные сети также находились в крайне плохом состоянии, что

приводило к значительным сверхнормативным потерям теплоты, частым прорывам с

созданием аварийных ситуаций. Помимо технических проблем и экономических

перерасходов неудовлетворительное состояние объектов ЖКХ негативно

отражалось на качестве предоставляемых услуг.

В целях технической модернизации объектов коммунального хозяйства во

избежание дальнейшего повышения аварийности, снижения качества услуг и

ухудшения финансово-экономического состояния существующего предприятия

муниципальные власти решили привлечь частного оператора посредством

проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения.

В качестве критериев конкурса были выбраны обязательства оператора по

модернизации/реконструкции и строительству котельных, а также по достижению

технико-экономических показателей объекта концессионного соглашения (таблица

27).

158

Таблица 27. Критерии открытого конкурса на право заключения

концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения и иных

объектов коммунального хозяйства, находящихся в собственности

муниципального образования «Намский улус» Республики Саха (Якутии)

№

критерия

Критерий конкурса Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия (вес)

1. Сроки создания и (или) реконструкции

объекта концессионного соглашения

0,4

(суммарно)

1.1 Строительство котельной «Музыкальная

школа», с. Намцы

30 мес. Уменьшение 0,02

1.2 Строительство котельной «Квартальная

№2», с. Намцы

30 мес. Уменьшение 0,02

1.3 Строительство котельной «МПМК» с.

Намцы

30 мес. Уменьшение 0,02

1.4 Строительство котельной «Детский сад», с.

Партизан

30 мес. Уменьшение 0,02

1.5 Строительство котельной «Школа» на газе,

с. Никольцы

30 мес. Уменьшение 0,02

1.6 Строительство котельной «СДК» на газе, с.

Никольцы

30 мес. Уменьшение 0,02

1.7 Строительство котельной «Медпункт» на

газе, с. Хамагатта

30 мес. Уменьшение 0,01

1.8 Строительство котельной «Интернат» на

газе, с. Хамагатта

30 мес. Уменьшение 0,01

1.9 Строительство котельной «Начальная

школа» на газе, с. Хамагатта

30 мес. Уменьшение 0,01

1.10 Строительство котельной «СДК» на газе, с.

Салбан

30 мес. Уменьшение 0,01

1.11 Строительство котельной «Контора» на газе,

с. Тастах

30 мес. Уменьшение 0,02

1.12 Строительство котельной «СДК» на газе, с.

Тастах

30 мес. Уменьшение 0,02

1.13 Строительство котельной «НУСР» на газе, с.

Графский Берег

30 мес. Уменьшение 0,02

1.14 Строительство котельной «СДК» на газе, с.

Графский Берег

30 мес. Уменьшение 0,01

1.15 Строительство котельной «Клуб» на газе, с.

Красная Деревня

30 мес. Уменьшение 0,01

1.16 Строительство котельной на газе взамен

«Квартальной №4», с. Аппаны

30 мес. Уменьшение 0,01

1.17 Строительство котельной на газе взамен

«Квартальной №3», с. Аппаны

30 мес. Уменьшение 0,01

1.18 Строительство котельной «Квартальная №1»

на угле,

с. II-Хомустах

30 мес. Уменьшение 0,01

1.19 Строительство котельной «Квартальная №2»

на угле,

с. II-Хомустах

30 мес. Уменьшение 0,01

1.20 Строительство котельной на газе взамен

котельной «Детсад», с. Модут

30 мес. Уменьшение 0,01

1.21 Строительство котельной «Детский сад»на

газе, с. Маймага

30 мес. Уменьшение 0,02

1.22 Строительство котельной на газе, взамен 30 мес. Уменьшение 0,02

159

№

критерия

Критерий конкурса Начальное

значение

критерия

конкурса

Требование

к изменению

начального

значения

Коэффициент,

учитывающий

значимость

критерия (вес)

котельной «Школа»,

с. Маймага

1.23 Строительство котельной «Школа» на газе,

с.Тюбя

30 мес. Уменьшение 0,02

1.24 Строительство котельной на газе взамен

котельной «Гараж», с.Тюбя

36 мес. Уменьшение 0,01

1.25 Строительство котельной на газе взамен

котельной «Больница», с.Тюбя

36 мес. Уменьшение 0,01

1.26 Строительство котельной на угле взамен

котельной «Квартальная»,

с. Фрунзе

36 мес. Уменьшение 0,02

1.27 Строительство котельной «Квартальная» на

угле, с. Кобякон

30 мес. Уменьшение 0,01

2. Технико-экономические показатели объекта

концессионного соглашения на момент

окончания срока концессионного

соглашения:

0,3

(суммарно)

2.1 Потери при транспортировке тепловой

энергии, %

25% Уменьшение 0,05

2.2 Коэффициент потерь тыс. Гкал/км 0,7 Уменьшение 0,05

2.3 Удельный расход топлива на тепловую

энергию, отпущенную в сеть кг усл. т./Гкал

180,0 Уменьшение 0,1

2.4 Удельный расход электроэнергии на

выработку тепловой энергии Вт∙ч/Гкал

40,0 Уменьшение 0,05

2.5 Удельный расход воды на выработку

тепловой энергии м3/Гкал

0,1 Уменьшение 0,05

3 Обеспеченность приборами учета тепловой

энергии на вводах в многоквартирные дома

на момент окончания срока концессионного

соглашения, %

10 Увеличение 0,1

4. Качественная характеристика инженерно-

технических или функционально-

технологических решений для обеспечения

реконструкции объектов концессионного

соглашения (создания имущества в рамках

исполнения концессионного соглашения)

0,20

ИТОГО общий вес критериев Х Х 1,00

Реализация мероприятий по строительству и реконструкции котельных с

целью их перехода на газ и достижения технико-экономических показателей

позволит значительно улучшить состояние системы централизованного

теплоснабжения муниципального образования «Намцы».

Поскольку переход на газовое топливо позволяет существенно снизить

операционные расходы предприятия по сравнению с углем или мазутом, то тарифы

в данном случае не выставлялись на торги (не являлись критерием отбора

160

победителя), а в проекте концессионного соглашения была заложена формула

изменения тарифов в соответствии с индексом потребительских цен. Учитывая

риски тарифного регулирования, которым подвержен частный оператор в рамках

исполнения инвестиционных обязательств, в концессионное соглашение были

включены и другие обязательства концедента по снижению рисков инвестирования.

Так, концедент взял на себя обязательство обеспечить предоставление

концессионеру государственной гарантии Республики Саха (Якутия) при получении

кредитных ресурсов для реализации инвестиционной программы. В 2013 году

победитель конкурса ОАО «Намкоммунтеплоэнерго» получил государственную

гарантию Республики Саха (Якутия), которая была предоставлена в обеспечение

кредита, привлекаемого для реализации инвестиционной программы ОАО

«Намкоммунтеплоэнерго» на 2013–2017 гг. В этом же году концессионер успешно

завершил переговоры с Банком Москвы о выделении кредита в размере 350 млн

рублей в целях модернизации системы теплоснабжения муниципального

образования «Намский улус» Республики Саха (Якутия).

В соответствии с концессионным соглашением финансирование

инвестиционной программы предполагается также осуществлять за счет бюджетного

софинансирования в случае, если без соответствующего бюджетного

финансирования подключение новых объектов капитального строительства к

системам коммунальной инфраструктуры будет невозможным. Отсутствие или

недостаточность предусмотренного бюджетного финансирования мероприятий

инвестиционной программы концессионера является основанием для переноса срока

завершения реализации данного мероприятия инвестиционной программы на

согласованные сторонами соглашения сроки.

Концессионным соглашением также предусмотрен мониторинг достижения

концессионером взятых на себя обязательств. Ежегодно концессионер предоставляет

отчет о своей деятельности. В случае если концессионер не выполняет условия

161

концессионного соглашения, концедент вправе наложить на него штрафные

санкции.

Договоры ГЧП в г. Новошахтинске и Намском улусе являются примером

взаимовыгодных отношений между муниципалитетом и частным бизнесом, в

результате которых становится реальным привлечение частных инвестиций в

модернизацию коммунальной инфраструктуры. Условия договоров ГЧП позволили

снизить риски тарифного регулирования с целью привлечения заемных средств. В

результате исполнения этих договоров становится возможным снизить износ

основных фондов, улучшить экологическую ситуацию и, что наиболее важно,

улучшить качество предоставляемых населению коммунальных услуг.

3.3. Рекомендации по совершенствованию правовой базы государственно-

частного партнерства в коммунальном секторе

В научных исследованиях и на практике государственно-частное партнерство

рассматривается как способ привлечения инвестиций и профессиональных

компетенций для решения задач, стоящих перед публичным сектором.

Заинтересованность частного бизнеса участвовать в конкурсах на право заключения

договоров ГЧП зависит от распределения рисков между бизнесом и публичной

стороной договора. Способом минимизации рисков договора является концентрация

всех регуляторных полномочий на публичной стороне договора ГЧП. Это позволяет

в договоре определить все вопросы деятельности оператора, в том числе и вопросы

тарифной политики.

В большинстве стран за обеспечение населения коммунальными услугами

отвечают органы местного самоуправления. Но ответственность подразумевает

полномочия: в частности, по установлению тарифов, нормативов потребления

коммунальных ресурсов, утверждению производственных и инвестиционных

программ коммунальных предприятий. Нормы Федерального закона от 6 октября

2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

162

Российской Федерации» определили орган местного самоуправления как орган,

ответственный за организацию водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения в

границах муниципального образования. Но, несмотря на это, на сегодняшний день

органы местного самоуправления в Российской Федерации не имеют реальных

инструментов по обеспечению водоснабжения/водоотведения и теплоснабжения в

границах муниципального образования, в т. ч. по установлению тарифов и

нормативов потребления коммунальных услуг.

Учитывая, что при заключении договора государственно-частного партнерства

одной из сторон договора является публичная власть, т. е. муниципалитет, лишение

его подобных полномочий осложняет реализацию инвестиционных проектов,

ухудшая инвестиционный климат коммунального сектора. Для улучшения практики

заключения договоров ГЧП в коммунальном секторе необходимо наделить органы

местного самоуправления правомочиями по решению вопросов, определенных

законом №131-ФЗ, в частности установлению тарифов и нормативов потребления

коммунальных услуг в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, по

крайней мере в случае если орган публичной власти заключает договор ГЧП. Для

реализации данных полномочий необходимо внести изменения в ст. 6 Федерального

закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и ст. 6

Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении», добавив к

полномочиям органов местного самоуправления полномочия в области

регулирования цен (тарифов) в сфере водоснабжения, водоотведения

и теплоснабжения, утверждению производственных и инвестиционных программ в

случае заключения договора ГЧП.

Как было сказано в параграфе 3.1, российское законодательство определяет,

что победителем конкурса на заключение концессионного соглашения в

коммунальном секторе признается участник, предложивший наименьшую

дисконтированную валовую выручку. В концессионном соглашении фиксируются

долгосрочные параметры регулирования, используемые органом регулирования при

163

расчете необходимой валовой выручки участников конкурса в течение срока

действия договора ГЧП. Этот правовой подход имеет достаточно много общего с

предложенным методом применения критерия минимального тарифа, однако

сохраняет значительные риски тарифного регулирования. В этой связи в российское

законодательство целесообразно внести ряд изменений, которые бы позволили в

полной мере использовать метод критерия минимального тарифа, а именно:

возможность использовать в качестве финансового критерия средний тариф на

производимые коммунальным предприятием товары и услуги (например, стоимость

кубического метра воды для предприятий водоснабжения) на период действия

договора ГЧП в ценах на год заключения договора ГЧП, а также договорные

тарифы, которые бы определялись исходя из формулы индексации, зафиксированной

в договоре ГЧП.

При определении победителя конкурса на право заключения концессионного

соглашения в соответствии с существующим российским законодательством

технические критерии используются только в случае, если финансовый критерий не

определил победителя, что не соответствует разработанному механизму

взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП, когда победитель

конкурса определяется на основе интегрального критерия, включающего

взвешенные финансовый и технические критерии.

В целях реализации разработанного механизма взаимодействия власти и

бизнеса при реализации проектов ГЧП целесообразно внести поправки в

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

Предлагаемые изменения представлены в таблице 28.

164

Таблица 28. Перечень основных изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях», необходимых для

применения разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП

№ Норма ФЗ «О концессионных соглашениях» Предлагаемое изменение

1. п. 1.2 ст. 23

В конкурсную документацию включается один из

предусмотренных законодательством методов регулирования

тарифов (метод индексации или метод доходности на

инвестированный капитал)

Концедент в случае заключения концессионного

соглашения должен иметь возможность самостоятельно

определять в договоре правила установления тарифов, в т.

ч. с использованием формулы индексации

2. п. 2.3. ст. 24

В качестве финансовых критериев конкурса устанавливаются:

долгосрочные параметры регулирования деятельности

концессионера;

предельный размер расходов концессионера

В качестве финансового критерия конкурса необходимо

использовать среднее значение тарифа в ценах базового

года

3. п. 1.2. ст. 23

В конкурсную документацию включается предельный

(максимальный) рост необходимой валовой выручки

концессионера от осуществления регулируемых видов

деятельности в соответствии с нормативными правовыми актами

Российской Федерации в сфере теплоснабжения, сфере

водоснабжения и водоотведения

Вместо предельного (максимального) роста необходимой

валовой выручки организатор конкурса должен

устанавливать ограничение по росту приведенных тарифов,

а также ограничение максимального среднего приведенного

тарифа

4. п. 5.2. ст. 32

Наилучшие содержащиеся в конкурсных предложениях условия

соответствуют:

дисконтированной выручке участника конкурса, для

которого определено ее минимальное значение, в случае

если дисконтированная выручка участника конкурса, для

которого определено ее минимальное значение,

отличается от дисконтированной выручки другого

участника конкурса, для которого определено следующее

по величине значение дисконтированной выручки после

ее минимального значения, более чем на два процента

превышающее минимальное значение дисконтированной

выручки;

Победитель конкурса должен определяться на основе

интегрального критерия, учитывающего как финансовое,

так и техническое предложение. При этом финансовый

критерий должен иметь больший вес.

165

№ Норма ФЗ «О концессионных соглашениях» Предлагаемое изменение

наибольшему количеству содержащихся в конкурсном

предложении наилучших плановых значений показателей

деятельности концессионера по сравнению

с соответствующими значениями, содержащимися

в конкурсных предложениях иных участников конкурса,

дисконтированные выручки которых превышают менее

чем на два процента минимальное значение

дисконтированной выручки, определенное на основании

всех конкурсных предложений, или равны ему в случае,

если дисконтированная выручка участника конкурса, для

которого определено ее минимальное значение,

отличается от дисконтированной выручки другого

участника конкурса, для которого определено следующее

по величине значение дисконтированной выручки после

ее минимального значения, менее чем на два процента

превышающее минимальное значение дисконтированной

выручки или равное ему

5. п. 2 ст. 10

Концессионное соглашение должно содержать, в т. ч.:

порядок и условия установления и изменения цен

(тарифов) на производимые товары, выполняемые работы,

оказываемые услуги, надбавок к ценам (тарифам),

долгосрочные параметры регулирования деятельности

концессионера, согласованные в установленном

Правительством Российской Федерации порядке

с органами исполнительной власти или органами

местного самоуправления, осуществляющими

регулирование цен (тарифов) в соответствии с

законодательством Российской Федерации в сфере

регулирования цен (тарифов)

Условием концессионного соглашения должен стать

порядок определения (индексации) фактического тарифа с

использованием предложенных участником конкурса

приведенных тарифов и формулы индексации

6. п. 6 ст. 19

Установление, изменение, корректировка регулируемых цен

(тарифов) на производимые и реализуемые концессионером

Корректировка регулируемых цен (тарифов) на

производимые и реализуемые концессионером товары,

выполняемые работы, оказываемые услуги должна

166

№ Норма ФЗ «О концессионных соглашениях» Предлагаемое изменение

товары, оказываемые услуги осуществляются по правилам,

действовавшим на момент заключения такого концессионного

соглашения и предусмотренным федеральными законами, иными

нормативными правовыми актами Российской Федерации,

законами субъектов Российской Федерации, иными

нормативными правовыми актами субъектов Российской

Федерации, правовыми актами органов местного

самоуправления

осуществляться в соответствии с положениями

концессионного соглашения

167

Предлагаемые в таблице 28 поправки в закон «О концессионных

соглашениях» позволят в полной мере реализовать предлагаемый подход к

порядку выбора частных операторов и последующему установлению тарифов. В

то же время необходимо отдавать себе отчет, что для принятия поправок

необходимы серьезные административные и политические ресурсы, наличие

которых в ближайшее время маловероятно, т. к.:

необходимо отказаться от тарифного регулирования и внедрить

конкурентное определение цены и договорные тарифы, что вызовет

серьезное сопротивление у ФСТ и региональных органов, уполномоченных

устанавливать тарифы;

необходимо вносить серьезные правки в закон «О концессионных

соглашениях», хотя новая редакция начала действовать только с 1 января

2014 года.

В этой связи в целях минимизации существующих рисков тарифного

регулирования в договорах ГЧП автором разработаны поправки по изменению

федерального законодательства, которые позволят снизить риски тарифного

регулирования, не меняя существующего порядка заключения и исполнения

договоров ГЧП. В таблице 29 приведены риски тарифного регулирования и

предложения по изменению федерального законодательства с целью их

минимизации.

168

Таблица 29. Перечень изменений в федеральное законодательство с целью минимизации существующих рисков

деятельности концессионера

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

7. ч. 2.3 ст. 24 ФЗ

«О концессионных

соглашениях»

В качестве одного из критериев

конкурса используется

предельный размер расходов

концессионера на каждый год

срока действия договора ГЧП

Во-первых, в течение срока

действия концессионного

соглашения возможна

ситуация, когда необходимо

превысить предельный размер

расходов. Во-вторых, орган

власти должно интересовать,

прежде всего, достижение

конкретных технико-

экономических показателей, а

не минимизация расходов

концессионера

Необходимо исключить

использование критерия

предельного размера расходов из

критериев конкурса

8. ч. 1.4 ст. 23 ФЗ

«О концессионных

соглашениях»

Критерием конкурса не является

такой долгосрочный параметр, как

индекс эффективности

операционных расходов

При подготовке конкурсного

предложения участник

конкурса не может

самостоятельно определить

динамику сокращения

операционных расходов,

поскольку она определяется

органом регулирования, что

создает для будущего

концессионера риски не

получить прогнозируемую

тарифную выручку

Необходимо или включить индекс

эффективности операционных

расходов в перечень долгосрочных

параметров, используемых

в качестве критериев конкурса.

9. ч. 1.2 ст. 36 ФЗ

«О концессионных

соглашениях»

Органы власти не могут

проводить консультации с

победителем конкурса по вопросу

внесения изменений в

Данное положение

ограничивает

привлекательность

концессионного соглашения и

После определения победителя

конкурса необходимо допустить

возможность проведения прямых

совещаний между публичной

169

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

концессионное соглашение возможность учесть пожелания

участника конкурса, который,

вполне вероятно, может иметь

квалифицированные

предложения

стороной договора и частным

оператором в целях изменения

условий договора, за исключением

существенных

10. ч. 1.6 ст. 23 ФЗ «О

концессионных

соглашениях»

В случае если объектом

концессионного соглашения

являются объекты водоснабжения,

водоотведения, теплоснабжения,

требования к квалификации,

профессиональным и деловым

качествам участников конкурса

на предварительном этапе

не предъявляются

Отсутствие требований

к квалификации,

профессиональным и деловым

качествам участников конкурса

создает условия для допуска к

участию в конкурсе лиц, не

обладающих должными

качествами, что может

негативно отразиться на

результатах конкурса

В соответствии с международной

практикой проведения конкурсов

ГЧП на предварительном этапе

конкурсного отбора

предъявляются требования

к квалификации,

профессиональным и деловым

качествам участников конкурса.

Это мотивирует компании,

прошедшие предварительный

этап, делать более конкурентные

предложения.

При этом для всех коммунальных

секторов целесообразно

зафиксировать перечень

требований в целях

предотвращения злоупотреблений

со стороны органов власти.

Целесообразно также закрепить

возможность подтверждения

соответствия квалификационным

требованиям холдинговой

(материнской) компанией

участника конкурса или иными

аффилированными с ним лицами.

11. ч. 3.2 ст. 13 ФЗ Для изменения существенных Необходимость получения Учитывая, что концессионное

170

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

«О концессионных

соглашениях»

условий концессионного

соглашения требуется согласие

антимонопольного органа

согласия антимонопольного

органа является

административным барьером,

который создает для

концессионера риски

невозможности изменения

условий концессионного

соглашения в случае

наступления событий,

определенных в концессионном

соглашении

соглашение (как и любой другой

договор) — это договоренности

двух сторон, целесообразно не

согласовывать изменение

концессионного соглашения с

антимонопольным органом, а

уведомлять его в

соответствующем порядке.

12. ч. 3.6 ст. 13 ФЗ

«О концессионных

соглашениях»

В случае изменения

концессионного соглашения,

которое приведет к изменению

доходов (расходов) бюджетов

бюджетной системы Российской

Федерации, концедент может

представить концессионеру

мотивированный отказ в

изменении соглашения

Не определены причины,

позволяющие концеденту

представить мотивированный

отказ в изменении соглашения,

которое приведет к изменению

доходов (расходов) бюджетов

бюджетной системы

Российской Федерации

Необходимо определить причины,

позволяющие концеденту

представить мотивированный

отказ в изменении условий

концессионного соглашения,

которое приведет к изменению

доходов (расходов) бюджетов

бюджетной системы Российской

Федерации

13.

ч. 2 п. 2 ст. 37 ФЗ "О

концессионных

соглашениях"

Концессионное соглашение может

быть заключено без проведения

конкурса в случае, если договор

аренды заключен до 01.07.2010 г.

Данное положение

ограничивает операторов к

переходу на концессионные

соглашения

Необходимо дать возможность

операторам переходить

с договоров аренды на

концессионные соглашения

в случае, если договор аренды

заключен до 01.07.2014 г.

14. ч. 1 п. 3 ст. 37 ФЗ "О

концессионных

соглашениях"

Концессионное соглашение может

быть заключено без проведения

конкурса в случае, если срок его

действия не превышает срока

действия договора аренды,

Подобная норма снижает

мотивацию инвестора к

переходу с арендных

отношений на концессионное

соглашение, т. к. срок возврата

Учитывая, что в соответствии со

ст. 6 ФЗ "О концессионных

соглашениях" срок

концессионного соглашения

должен быть установлен с учетом

171

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

в соответствии с которым у

арендатора возникли права

владения и пользования

имуществом, являющимся

объектом концессионного

соглашения

инвестиций может превышать

период, оставшийся до

завершения договора аренды

срока окупаемости инвестиций,

других обязательств

концессионера и (или) концедента

по концессионному соглашению,

необходимо допустить

возможность установления срока

концессионного соглашения,

превышающего срок, оставшийся

до завершения договора аренды

15.

ч. 1.2 ст. 10 ФЗ «О

концессионных

соглашениях»

Обязательство концедента

гарантировать определенный

уровень полезного отпуска не

является условием

концессионного соглашения

В отличие от зарубежной

практики реализации проектов

ГЧП в коммунальном секторе,

в России риск спроса несет

концессионер, а не концедент

Целесообразно закрепить, что в

случае, если орган регулирования

тарифов не в полной мере

учитывает отклонение

фактического объема отпуска от

гарантированного, концедент

обязуется возмещать

недополученный доход или

уменьшать требования к целевым

показателям, которые необходимо

достигнуть или увеличивать срок

их достижения.

16.

Ч. 1.3. ст. 23 ФЗ "О

концессионных

соглашениях"

Концедент устанавливает в

конкурсной документации по

согласованию с уполномоченным

органом исполнительной власти

субъекта Российской Федерации

метод обеспечения доходности

инвестированного капитала, метод

доходности инвестированного

капитала или метод индексации

установленных тарифов, метод

В соответствии с

существующими НПА метод

обеспечения доходности

инвестированного капитала,

метод доходности

инвестированного капитала

содержит многочисленные

ошибки при его применении в

рамках концессионных

соглашений.

Целесообразно в рамках

концессионных соглашений

рассмотреть возможность

использования только метода

индексации установленных

тарифов, метода индексации.

172

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

индексации. Более того, метод обеспечения

доходности инвестированного

капитала, метод доходности

инвестированного капитала

содержательно не применим к

концессии, поскольку

концессионер создает

имущество, которое

принадлежит публичной

власти. Если созданное

имущество не принадлежит

концессионеру, он не может

получать доходность на это

имущество.

17. ст. 2 Постановления

Правительства РФ от

24.04.2014 №368

«Об утверждении

Правил предоставления

антимонопольным

органом согласия на

изменение условий

концессионного

соглашения»

Согласие на изменение условий

концессионного соглашения

предоставляется по истечении 3

лет со дня заключения данного

соглашения. Среди причин

изменения концессионного

соглашения отсутствует случай,

связанный с установлением

долгосрочных параметров

регулирования тарифов, отличных

от параметров, установленных

в концессионном соглашении

Учитывая, что в соответствии

с мировой практикой 81%

договоров ГЧП

пересматриваются в первые

2 года своего действия, данная

норма может привести

к выпадающим доходам

концессионера.

Невозможность изменения

концессионного соглашения

ввиду установления

долгосрочных параметров,

отличных от тех, что

определены концессионным

соглашением, также может

привести к выпадающим

доходам концессионера

Необходимо дополнить основания

для изменения концессионного

соглашения случаем, когда

долгосрочные параметры

тарифного регулирования

устанавливаются на уровне,

отличном от того, что определен

концессионным соглашением

173

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

18. ст. 14 Постановления

Правительства РФ от

24.04.2014 №368 «Об

утверждении Правил

предоставления

антимонопольным

органом согласия на

изменение условий

концессионного

соглашения»

Антимонопольный орган

отказывает в согласовании

изменений условий

концессионного соглашения, если

размер расходов концессионера на

создание и (или) реконструкцию

объекта концессионного

соглашения, определенный на

основании конкурсного

предложения концессионера и

установленный в концессионном

соглашении, подлежит

уменьшению

В этом случае концессионер

может нести неоправданные

расходы, которые не требуются

для достижения целей,

определенных концессионным

соглашением

Необходимо, по договоренности

сторон предусмотреть

возможность уменьшения

расходов концессионера

19. п. 3 ст. 9 Федерального

закона от 27 июля 2010 г.

N 190-ФЗ «О

теплоснабжении»

При установлении тарифов в

сфере теплоснабжения должны

быть учтены нормативы

технологических потерь при

передаче тепловой энергии,

теплоносителя по тепловым сетям

и нормативы удельного расхода

топлива при производстве

тепловой энергии

В случае если показатели

технологических потерь при

передаче тепловой энергии,

теплоносителя по тепловым

сетям и удельного расхода

топлива при производстве

тепловой энергии отличаются

от тех значений, которые

определены в концессионном

соглашении, тарифная выручка

концессионера будет не

соответствовать той, на

которую он рассчитывал,

заключая концессионное

соглашение

При определении технологических

потерь при передаче тепловой

энергии, теплоносителя по

тепловым сетям и удельного

расхода топлива при производстве

тепловой энергии необходимо

исходить из тех значений, которые

зафиксированы в концессионном

соглашении

20. п.3 Правил установления

долгосрочных

параметров

При первом применении метода

долгосрочного тарифного

регулирования отношение

Данное ограничение по росту

базового уровня операционных

расходов может привести к

Необходимо убрать ограничение

по росту базового уровня

операционных расходов в случае

174

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

регулирования

Постановления

Правительства РФ от

22.10.2012 N 1075

«О ценообразовании в

сфере теплоснабжения»

базового уровня операционных

расходов к сумме расходов,

учтенных в тарифах в

предшествующем расчетном

периоде регулирования, не может

превышать ИПЦ

убыткам концессионера в

случае, если операционные

расходы предыдущей

организации были обоснованы

не в полном объеме

проведения конкурса на право

заключения концессионного

соглашения

21. п. 13 ст. 40 Федеральный

закон от 7 декабря

2011 г. N 416-ФЗ «О

водоснабжении и

водоотведении»,

п. 4.2 ст. 23

Федерального закона от

27 июля 2010 г. N 190-

ФЗ «О теплоснабжении»

Объем финансовых потребностей,

необходимых для реализации

инвестиционных программ

концессионера, за исключением

расходов, финансируемых за счет

платы за подключение

(технологическое присоединение),

не должен превышать

наименьшую из следующих

величин:

1) величина, определяемая

исходя из укрупненных

нормативов цены создания

различных видов объектов

непроизводственного

назначения и объектов

инженерной

инфраструктуры и на

основании основных

мероприятий, включенных

в концессионное

соглашение в соответствии

с законодательством

Российской Федерации о

концессионных

При проведении конкурса

основным критерием является

финансовый, поэтому

участники конкурса стараются

минимизировать свои расходы

с целью достижения плановых

показателей деятельности и

строительства/реконструкции

объектов коммунальной

инфраструктуры.

Введение дополнительных

ограничений на объем

инвестиционных вложений

концессионера может привести

к невыполнению взятых им на

себя в рамках концессионного

соглашения обязательств

Объем инвестиционных вложений

концессионера должен

определяться только по итогам

конкурса

175

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

соглашениях;

2) предусмотренный

концессионным

соглашением в

соответствии с

законодательством

Российской Федерации о

концессионных

соглашениях предельный

размер расходов на

создание и (или)

реконструкцию объекта

концессионного

соглашения

22. п. 3 ст. 4 Федерального

закона от 07.12.2011

№416-ФЗ «О

водоснабжении и

водоотведении»,

п. 6 ст. 4 Федерального

закона от 27.07.2010

№190-ФЗ «О

теплоснабжении»

Федеральный орган

исполнительной власти в области

государственного регулирования

тарифов осуществляет

установление, изменение

предельных индексов в среднем

по субъектам Российской

Федерации

При установлении тарифов,

орган регулирования будет

стремится к тому, чтобы тариф

концессионера соответствовал

предельному индексу, что

может привести к выпадающим

доходам концессионера.

Необходимо отменить практику

установления предельных

индексов, заменив их критериями

доступности тарифов для

потребителей

23. ст. 157.1. Жилищного

кодекса Российской

Федерации от 29 декабря

2004 г.

При установлении тарифов

коммунальных предприятий в

качестве критерия доступности

используется предельный

(максимальный) индекс

изменения размера вносимой

гражданами платы за

коммунальные услуги в

Учитывая, что в конкурсной

документации концедент

определяет предельный

(максимальный) рост

необходимой валовой выручки

концессионера по отношению к

предыдущему году,

использование

Целесообразно в случае

заключения договора ГЧП не

использовать по отношению к

регулируемому предприятию

предельный индекс платы граждан

за коммунальные услуги

176

№ Нормативный

правовой документ

Содержание нормы

нормативного правого

документа

Риск деятельности

концессионера

Предложения по изменению

муниципальных образованиях дополнительного критерия,

который может ограничить

тарифную выручку

концессионера, может привести

к неисполнению

концессионером взятых на себя

обязательств

177

Реализация указанных в таблице 29 предложений по изменения

федерального нормативного правового регулирования позволит минимизировать

существующие инвестиционные риски в рамках исполнения концессионных

соглашений.

В заключение подчеркнем еще раз, что в настоящее время нормативная

правовая база в сфере тарифного регулирования и ГЧП развивается

противоречивым образом. С одной стороны применяются нормы, направленные

на снижение рисков тарифного регулирования, в т. ч. в договорах ГЧП:

приняты изменения в законодательство о концессионных соглашениях,

в соответствии с которыми параметры тарифного регулирования,

используемые при расчете НВВ, являются критериями конкурса и,

соответственно, условиями концессионного соглашения, обязательными для

выполнения, что отчасти позволяет говорить о конкурентном определении

цены за коммунальные услуги.

приняты нормативно-правовые документы, позволяющие устанавливать

тарифы на 3–5 лет.

В то же время применяемые нормы носят половинчатый характер, что не

позволяет говорить о создании благоприятного инвестиционного климата в

коммунальном секторе. Так, например:

необходимость согласования предельных значений долгосрочных

параметров с органом регулирования может привести к тому, что данные

значения будут понижены, что сделает конкурс ГЧП малопривлекательным

для инвесторов;

использование в качестве критериев конкурса на право заключения

концессионных соглашений отдельных параметров тарифного

регулирования, а не самих тарифов в приведенных условиях оставляет

существенный фактор неопределенности будущей тарифной выручки;

при расчете НВВ коммунальных предприятий, в т. ч. работающих по

договорам ГЧП, используются различные нормативы, которые могут не

178

соответствовать фактическим показателям, из-за чего доходная база

предприятия будет недостаточной для покрытия реальных расходов;

при установлении тарифов коммунальных предприятий учитываются

внешние факторы, которые невозможно достоверно прогнозировать, прежде

всего предельные индексы роста тарифов и ограничения по росту платежей

за коммунальные услуги.

В целом при разработке законодательства в сфере тарифного регулирования

и государственно-частного партнерства необходимо исходить из того, что

договор ГЧП — это договоренности двух сторон: публичного собственника

коммунальной инфраструктуры, которыми, как правило, являются органы

местного самоуправления, и частного оператора. В этой связи для снижения

рисков реализации этих договоренностей федеральное и региональное

нормативное правовое регулирование должно быть минимизировано.

Выводы по Главе 3

Российское законодательство не делает различий в процедурах тарифного

регулирования в зависимости от системы управления коммунальной

инфраструктурой, при этом конкурсные процедуры по определению

финансовых показателей концессионного соглашения нормативно

вписывают в существующие методы тарифного регулирования.

До 2014 г. законодательство о ГЧП позволяло использовать технические

критерии конкурса при определении победителя конкурса. В тоже время

законодательство не устанавливало возможность использования таких

финансовых критериев, как тарифная выручка или тариф при проведении

конкурсов на право заключения концессионных соглашений. Отсутствие в

соглашениях ценовых факторов делало их, по существу, декларациями о

намерениях и не обеспечивало привлечение инвестиций в коммунальный

сектор. Применимость метода критерия минимального тарифа в полном

виде была невозможна. В этих условиях с целью уменьшения для частного

оператора неопределенности будущих финансовых потоков метод был

179

адаптирован к текущему законодательству с помощью механизма

«расчетных тарифов».

Существующее в настоящее время концессионное законодательство

устанавливает в качестве основного критерия определения победителя за

право заключения концессионного соглашения — финансовый критерий

минимизации необходимой валовой выручки в приведенных условиях.

Данный подход является важным шагом вперед по улучшению

инвестиционного климата. Но наряду с этим в законодательстве имеется

ряд серьезных недостатков и противоречий, что не позволяет решить задачу

улучшения инвестиционного климата должным образом. Использование

для улучшения правового регулирования разработанного механизма

взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП будет

способствовать минимизации инвестиционных рисков в рамках

концессионных соглашений в коммунальном секторе.

На примере реальных проектов ГЧП, реализованных в коммунальном

секторе, была представлена практическая апробация следующих

положений:

o на примере проведения конкурса на право заключения договора аренды

систем централизованного теплоснабжения в г. Новошахтинске показано,

что метод «расчетных тарифов», когда договор ГЧП включает формулу

индексации начального тарифа, позволил выбрать оператора,

предложившего наименьший рост тарифа для потребителей в целях

достижения технических критериев конкурса, а само предприятие

получило возможность привлечь кредитные средства для выполнения

взятых на себя инвестиционных обязательств;

o в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в

отношении систем централизованного теплоснабжения муниципального

образования «Намский улус» (Республика Саха (Якутия)) не

использовался критерий минимального тарифа, но финансовые условия

работы концессионера в будущие периоды были определены в

180

концессионном соглашении через ежегодную индексацию тарифа на

индекс потребительских цен. В качестве дополнительного механизма

снижения инвестиционных рисков были предоставлены бюджетные

гарантии Республики Саха (Якутия).

Предлагаемый механизм взаимодействия власти и бизнеса при реализации

проектов ГЧП уменьшает инвестиционные риски концессионных

соглашений по сравнению с существующим нормативным правовым

регулированием. В целях применения разработанного механизма

взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП

целесообразно внести изменения в отраслевые федеральные законы в

области водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения в части передачи

полномочий органам местного самоуправления при реализации договоров

ГЧП, а именно полномочий по принятию решений в части тарифов,

нормативов, производственных и инвестиционных программ. Кроме того,

необходимо внести изменения в ФЗ «О концессионных соглашениях».

Принятие полного пакета поправок для реализации механизма

взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП сопряжено

со значительными политическими ограничениями, связанными, в первую

очередь, с политикой ограничения роста стоимости коммунальных услуг.

Поэтому наряду с рекомендациями по реализации разработанного

механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП

предложены также рекомендации по законодательным изменениям,

которые также позволяют существенно снизить инвестиционные риски

концессионных соглашений, но их принятие связано с меньшими

политическими рисками.

181

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Привлечение инвестиций в коммунальный сектор связано с решением

целого ряда вопросов, таких как конкурсные процедуры, критерии выбора

победителя, методы установления тарифов. Только тогда, когда все эти процессы

взаимосвязаны, возможны организация эффективных конкурсов за срочное право

быть естественным монополистом и привлечение заемных средств в целях

реализации инвестиционных проектов и улучшения качества предоставляемых

коммунальных услуг.

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Анализ существующих теоретических подходов к формированию конкуренции

за монопольный рынок позволил выявить, что они не учитывают, каким

образом должна корректироваться цена в связи с изменением экзогенных

факторов. В тоже время подходы к выбору частных операторов не включают

необходимость оценки технических решений, предлагаемых частными

операторами при определении победителя конкурса на право заключения

договора ГЧП. Отсутствие научных положений, исследующих данные

положения, позволяет обосновать актуальность их изучения.

2. На основе анализа нормативной базы и практики реализации проектов ГЧП в

коммунальном секторе России выявлены и систематизированы причины

неблагоприятного инвестиционного климата. Установлено, что основным

направлением улучшения инвестиционного климата в коммунальном секторе

является решение проблемы прогнозирования будущих денежных потоков в

целях реализации инвестиционных проектов.

3. Анализ зарубежной и отечественной практики организации коммунального

сектора и применяемых методов установления тарифов выявил взаимосвязь

между организационной моделью предприятий коммунального сектора и

системой тарифного регулирования. Установлено, что необходимыми

условиями заключения инвестиционно привлекательного договора ГЧП

является возможность сторон договора (органа публичной власти -

182

собственника коммунальной инфраструктуры и частного оператора)

определять ключевые вопросы деятельности оператора, в т. ч. и вопросы

тарифной политики, в рамках договора ГЧП. Участие третьей стороны (органа

регулирования) в процессе исполнения договора ведет к значительной

неопределенности будущих доходов оператора. Данные выводы были

использованы автором при разработке механизма взаимодействия власти и

бизнеса при реализации проектов ГЧП в коммунальном секторе.

4. Разработан механизм взаимодействий власти и бизнеса при реализации

проектов ГЧП, включающий:

1) Разработан метод отбора частных операторов на основе минимизации в

рамках конкурсного отбора тарифов, необходимых для выполнения

обязательств по договору. Предлагается использовать финансовый

критерий в виде среднего тарифа за период действия договора ГЧП в

ценах на момент проведения конкурса. В соответствии с предложенным

методом установление тарифов осуществляется с учетом

формализованного в договоре изменения экзогенных факторов в

течение действия договора ГЧП. Использование данного метода

позволяет предприятиям спрогнозировать денежные потоки с целью

привлечения инвестиций, а органам власти оценить финансовые

потребности участников конкурса на право заключения договора ГЧП.

2) Разработан порядок к выбору частных операторов, учитывающий

необходимость комплексного использования финансового и

технических критериев. Использование технических критериев

обусловлено тем, что частные операторы обладают большими

техническими компетенциями, чем публичная власть, и способны

предложить лучшие технические решения задач, определенных в

конкурсной документации. Учет финансового и технического

предложения участников конкурса позволяет органу власти в полной

мере реализовать используемый в практике оценки проектов ГЧП

183

принцип value for money при проведении конкурса на право заключения

договора ГЧП.

5. Разработанный механизм взаимодействия власти и бизнеса адаптирован к

условиям российского законодательства и успешно апробирован при

разработке конкурсной документации на право заключения договора аренды

систем централизованного теплоснабжения г. Новошахтинска и

концессионного соглашения, заключенного в отношении объектов

коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, находящихся на территории

муниципального образования «Намский улус» Республики Саха (Якутия).

6. Сформулированы рекомендации по изменению законодательства с целью

улучшения инвестиционного климата в коммунальном секторе России и

снятию барьеров по использованию разработанного механизма взаимодействия

власти и бизнеса, включающие использование финансового критерия

конкурса, изменение тарифа в соответствии с формулой индексации,

определенной в договоре ГЧП.

7. Принятие предложенных в диссертационной работе поправок в нормативные

правовые акты в целях реализации разработанного механизма взаимодействия

власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП сопряжено со значительными

политическими барьерами: в первую очередь, ввиду необходимости передачи

компетенций по установлению тарифов на местный уровень и отказа от

установления предельных индексов роста платы за коммунальные услуги,

которые устанавливаются региональными органами регулирования тарифов. В

связи с этим предложены изменения в нормативные правовые акты, которые

сопряжены с меньшими политическими рисками, но способны улучшить

практику заключения договоров ГЧП и снизить инвестиционные риски.

В целом, развитие государственно-частного партнерства в коммунальном

секторе представляется наиболее привлекательной формой управления

коммунальными предприятиями. Учитывая рост популярности ГЧП, как в России,

так и в мире стоит отметить перспективность данной темы для дальнейшего

исследования. Особенно это касается российской практики реализации проектов

184

ГЧП в коммунальном секторе, которая до настоящего времени не решает главную

проблему коммунального сектора – привлечение в коммунальный сектор

внебюджетного финансирования.

185

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты

1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №188-ФЗ;

2. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных

монополиях»;

3. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных

соглашениях»;

4. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении»;

5. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. №210-ФЗ «Об основах

регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

6. Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. №416-ФЗ «О водоснабжении

и водоотведении»;

7. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. №103-ФЗ «О внесении изменений

в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные

законодательные акты Российской Федерации»;

8. Постановление Правительства РФ от 24.04.2014 №368 «Об утверждении

Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение

условий концессионного соглашения»;

9. Постановление Правительства РФ от 30.04.2014 №400 «О формировании

индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в РФ»;

10. Постановление Правительства РФ от 13 мая 2013 г. №406 «О государственном

регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения»;

11. Постановление Правительства РФ от 22 октября 2012 г. №1075 «О

ценообразовании в сфере теплоснабжения»;

186

12. Постановление Правительства РФ от 29 июля 2013 г. №641 «Об

инвестиционных и производственных программах организаций,

осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения»;

13. Постановление Правительства РФ от 03.06.2014 №510 «Об утверждении

Правил дисконтирования величин при оценке конкурсных предложений на

право заключения концессионных соглашений и договоров аренды в сфере

теплоснабжения, в сфере водоснабжения и водоотведения и о внесении

изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»;

14. Постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. №520 «Об основах

ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных

индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса»;

15. Постановление Правительства РФ от 21.07.99 №841 «Об утверждении перечня

городов для отработки в 1999–2000 годах механизмов реализации реформы

жилищно-коммунального хозяйства»;

16. Приказ Минэкономразвития России от 01.10.2013 №563 «О требованиях к

форме и содержанию вычислительной программы по определению

дисконтированной выручки участника конкурса на право заключения

концессионного соглашения или договора аренды в отношении объектов

теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения,

холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких

систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности»;

17. Приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 г. №67 «О

порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров

аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного

управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в

отношении государственного или муниципального имущества, и перечне

видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров

может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса»;

187

18. Приказ Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. №760-э «Об

утверждении Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов)

в сфере теплоснабжения»;

19. Приказ Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. №1746-э «Об

утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в

сфере водоснабжения и водоотведения»;

20. Приказ Министерства регионального развития РФ от 15 февраля 2011 г. №47

«Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в

сфере деятельности организаций коммунального комплекса».

Монографии, учебники и методические пособия

21. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. – М.: ИМЭМО РАН,

2009. В 2 томах. Том 1. – С. 257–261.

22. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. – М.: ИМЭМО РАН,

2009. В 2 томах. Том 2. – 312 с.

23. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное

партнерство: теория и практика. – М.: Изд. дом Гос. ун-та – Высшая школа

экономики, 2010. – 287 с.

24. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы,

проекты, риски. – М.: Наука, 2005. – 315 с.

25. Вильсон Д., Цапелик В. Естественные монополии в России: история и

перспективы развития системы регулирования. — Вопросы экономики, 1995

г., №11. – С. 55-87

26. Заморенова Н. Г., Крючкова П. В., Кудряшова E. H., Сиваев С. Б. Локальные

монополии и реформирование ЖКХ: перспективы применения механизма

концессий. — М.: ТЕИС, 2005. – 312 с.

27. Запатрина И. В. Потенциал публично-частного партнерства для

развивающихся экономик. — Киев, 2011. – С. 47-53

188

28. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской

Федерации. — М.: Изд-во «Дело» АНХ, 2010. – 120 с.

29. Кобилев А. Г. Муниципальное управление и социальное планирование в

коммунальном хозяйстве / А. Г. Кобилев, А. Д. Кирнев, В. В. Рудой. — Ростов-

на-Дону:Феникс, 2007. – С. 473.

30. Королькова Е. И. Тенденции в развитии теоретических подходов к

регулированию естественных монополий // Экономический журнал ГУ- ВШЭ,

т. 3 (1999), №2. – С. 23-30

31. Кокорев В. Институциональная реформа в сфере инфраструктуры в условиях

естественной монополии // Вопросы экономики, 1998, № 4. – С. 8-16

32. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. — М.: Фонд

«Институт экономики города», 2004.

33. Масенков В. Естественные монополии: быть или не быть? — Рынок ценных

бумаг, 1997 г., №8. – С. 30-33

34. Максимов В. В. Государственно-частное партнерство в транспортной

инфраструктуре: критерии оценки концессионных конкурсов. — М.: Альпина

Паблишерз, 2010. – C. 51-73

35. Мартусевич, Р. А. Государственно-частное партнерство в коммунальном

хозяйстве / Р. А. Мартусевич, С. Б. Сиваев, Д. Ю. Хомченко. — М.: Фонд

«Институт экономики города», 2006. – С. 11.

36. Менар К., Крючкова П. В., Кудряшова E. H., Пороховская O. A., Сорк Д. М.,

Шаститко А. Е. Контракты и издержки в ресурсоснабжающих подотраслях

жилищно-коммунального хозяйства. — М.: ТЕИС, 2000. – 174 с.

37. Министерство экономического развития РФ, «Комплекс мер по привлечению

инвестиций в коммунальную инфраструктуру России», 2011 г.

38. Молчанова, Лившин. Государственно-частное партнерство в образовании. —

М.: КДУ, 2009. – 242 с.

189

39. Моглячев А. В. Экономический механизм управления коммунальным

комплексом региона. — Новосибирск: Издательство «СИБПРИНТ», 2011. –

131 с.

40. Никитин С., Демидова Л., Степанова М. Монополия, олигополия,

конкуренция. — Мировая экономика и международные отношения, 1989 г.,

№3, 5.

41. Организация экономического сотрудничества и развития. Обзор местных и

зарубежных частных компаний, работающих в коммунальном хозяйстве

России. Париж: ОЭСР, 2004. – 62 с.

42. Организация экономического сотрудничества и развития. Участие частного

сектора в инфраструктуре водоснабжения и водоотведения, 2009. – 130 с.

43. Пирогов. Н.Л. ЖКХ как зеркало российской действительности. Наш

современник, 2014, №4. – С.168-178

44. Пирогов Н.Л., Решетов К.Ю. Проблемы российского жилищно-коммунального

комплекса: нужны инновации. Актуальные вопросы инновационной

экономики. 2014, №8.

45. Пирогов Н.Л., Решетов К.Ю. Экономика российского ЖКХ: проблемы

управления и инновации. Бизнес в законе. 2014, №5.

46. Пирогов Н.Л., Решетов К.Ю. Инновации в решении проблем российского

ЖКХ. Вестник Национального института бизнеса. Выпуск 22.

47. Розанова Н. Общая характеристика конкуренции и монополии в российской

экономике. — Вопросы статистики, 1998 г., № 5. – С. 23-24

48. Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 1-

тарифы

49. Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 22

ЖКХ (сводная)

50. Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 1-

водопровод

190

51. Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 1-

канализация

52. Росстат, результаты федерального статистического наблюдения по форме 1-

тепло

53. Росстат, «Российский статистический ежегодник». 2008 — 2012 гг.

54. Ряховская А. Н., Таги-заде Ф. Г. Коммунальная деятельность — сфера

общественных благ и естественной монополии. — М.: ИЭАУ, 2011. – 83 с.

55. Свистунов Н. Концессии — инструмент активизации международных

инвестиционных проектов в России» / Проблемы теории и практики

управления; No 3, 2004. – С. 75–79.

56. Студенцов В. Государство и естественные монополии. — Мировая экономика

и международные отношения, 1995 г., №9. – С. 8-15

57. Сиваев, С. Б. Практика реформы жилищно-коммунального комплекса -

аналитический доклад. — М.: Фонд Институт экономики города, 2003. – С.

205-214

58. Сиваев С. Б., Частный бизнес в коммунальном секторе: практика развития —

М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. – 12 с.

59. Сиваев С. Б. Шакиров Т. А. Государственно-частное партнерство в

коммунальном секторе // Фонд «Институт экономики города», 2013. – 16 с.

60. Сиваев С. Б., Шакиров Т. А. Как конь и трепетная лань // Журнал Вода

Magazine, № 3(67) март 2013 г. – С. 8-14

61. Сиваев С. Б., Шакиров Т. А. Сборник статей и аналитических материалов по

итогам работы Российско-Французского форума, Статья: Анализ практики

привлечения частных операторов в коммунальный сектор // НП Центр

развития инфраструктурных проектов, М., 2012. – С. 352

62. Сиваев С. Б., Шакиров Т. А. Выбор критериев конкурсов на заключение

договоров государственно-частного партнерства в коммунальном секторе //

Научный журнал Демография и социальная экономика, Институт демографии

191

и социальных исследований им. Птухи НАН Украины, № 1 (17) 2012. – С. 155-

164

63. Уильямсон О. И. Вертикальная интеграция производства: соображения по

поводу неудач рынка. // Теория фирмы. Под ред. В. М. Гальперина. СПб:

Экономическая школа, 1995. – С. 73-93

64. Уильямсон О. Е. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки,

«отношеннческая» контрактация. — СПб.: Лениздат, CEV Press, 1996. – С. 702.

65. Фонд «Институт экономики города». Основные принципы установления

сбалансированных долгосрочных договорных отношений в коммунальном

секторе, 2009. – 48 с.

66. Фонд «Институт экономики города», Немецкое энергетическое агентство

(Dena). Финансирование энергосберегающих проектов в российском

коммунальном теплоснабжении. – С. 10-25

67. Фонд «Институт экономики города». Отчет о выполнении этапа научно-

исследовательской работы «Формирование подходов к выработке

инвестиционной политики бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации на развитие жилищно-коммунального комплекса Российской

Федерации», 2013 год.

68. Цапелик В. Регулирование естественных монополий. — Общество и

экономика, 1996 г., № 8. – С. 64-65

69. Шакиров Т. А. Финансовое состояние ресурсоснабжающих предприятий и

предложения по улучшению инвестиционного климата в коммунальном

секторе // Экономика и управление: теория и практика: материалы

международной заочной научно-практической конференции. — Новосибирск:

Изд. «Сибирская ассоциация консультантов», 2012. – С. 151-157

70. Шакиров Т. А. Тарифное законодательство как основной барьер для

привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор // Имущественные

отношения в Российской Федерации, № 7, 2013. – С. 65-78

192

71. Коммунальный комплекс России: анализ основных результатов //

Ежеквартальный научно-образовательный журнал Вопросы государственного

и муниципального управления, № 3, 2012. С. 147-158.

Публикации на иностранном языке

72. A Guide to Guidance. Sourcebook for PPPs. — EPEC. 2010. – P. 40-45

73. Akitoby B., Hemming R., Schwartz Public Investment and Public-Private

Partnerships .— International Monetary Fund. Economic issues. 2007.

74. Al Farawati, Oula. 2001. «LEMA cites list of improvements, challenges after two

years

of managing Amman’s water». Jordan Times.16 July. – P. 67-70

75. AquaFed, the International Federation of Private Water Operators. Private operators

delivering performance for water-users and public authorities, 2012.

76. Asit K. Biswas and Cecilia Tortajada. Water Pricing and Public-Private Partnership.

2007. – p. 223

77. Bettems D. Les contrats entre Etats et persons privees etrangers. - Losanne, 1988. –

P. l3.

78. Brocklehurst, Clarissa, and Jan G. Janssens. «Innovative Contracts, Sound

Relationships: Urban Water Sector Reform in Senegal». The World Bank — Water

Supply and Sanitation Sector Board Discussion Paper Series, Paper No. 1.

Washington, D.C.: The World Bank. 2004. – P. 45-60

79. Calderon and Serven. «The Effect of Infrastructure Development on Growth and

Income Distribution». — Policy Research Working Paper. World Bank. 2004.

80. Caplan, Ken, and David Jones. «Partnership Analysis Report Series: La Paz/El Alto,

Bolivia». Business Partners for Development: London. 2001a. – P. 105-108

81. Chadwick E. Results of Different Principles of Legislation in Europe: Of

Competition for the Field, as Compared with Competition within the Field, of

Service // Journal of the Royal Statistical Society, series A22 (1859). – P. 381–420.

193

82. Charles Surjadi. Public Private Partnerships and the Poor: Case Study: Jakarta,

Indonesia - Drinking Water Concessions (PPP & the Poor), 2003. – P. 46

83. Cour des Comptes. Le Rapport: la gestion des services publics locaux d'eau et

d'assainissement. Paris: Journal officiel, 1997. – P. 47-52.

84. Daniele Calabrese. Strategic communication for privatization, public-private

partnerships, and private participation in infrastructure projects. World Bank

working No. 139. 2008.

85. David Hall. Public-Private Partnerships (PPPs). 2008. – P. 56-57

86. Demsetz H. Why Regulate Utilities. - Journal of Law and Economics, 1968, vol. 11.

– P. 55–65.

87. David, Cristina. «MWSS Privatization: Implications on the Price of Water, the Poor,

and the Environment». Discussion Paper Series No. 2001-14. Philippine Institute for

Development Studies: Makati City, Philippines. 2000. – P. 75-79

88. Diaz, Javier. «La Participacion del Sector Privado En Los Servicios De Agua Y

Saneamiento En San Pedro Sula, Honduras». Washington, D.C.: The InterAmerican

Development Bank. 2003. – P. 89.

89. Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March

2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water,

energy, transport and postal services sectors.

90. Dumol, Mark. The Manila Water Concession: A Key Government Official’s Diary

of the World’s Largest Water Privatization. Directions in Development. Washington,

D.C.: The World Bank. 2000. – P. 46.

91. Editorial. Public-Public Partnership versus Public Private Partnerships: Conceptual

and Regulatory Issues. — European Public Private Partnership Law. — Volume 5.

Number 4. — 2010.

92. Environmental Resources Management. «Cost Recovery in Water and Sanitation

Projects». A report for Department for International Development. London:

Knowledge and Research (KzR) Projects. 2003a. – 34 p.

194

93. Environmental Resources Management. «European Union Water Initiative —

Financing Strategy». A paper for the Department for International Development and

the European Commission. 2003b.

94. Esguerra, Jude. «The Corporate Muddle of Manila’s Water Concessions». A report

for WaterAid and Tear Fund. London: WaterAid. 2003. – 198 p.

95. European PPP report. 2009. – P. 40-51

96. Euroheat & Power, «District Heating and Cooling. Country by Country». – 285 p.

97. European parliament resolution on public-private partnership and Community law

on public procurement and concessions. 2006. – 77 p.

98. Evaluating the environment for Public-Private Partnerships in Latin America and the

Carribean: The 2010 Infascop – Economist Intelligence Unit. – 46 p.

99. Foster, Vivien. «Condominial Water and Sewerage Systems: Costs of

Implementation of the Model, El Alto, Bolivia/Pilot Project». Water and Sanitation

Program: Andean Region. Washington D.C.: The World Bank. 2001. – 64 p.

100. Florence, Bonnet Beaugrand and Marie Llorente. 2003. «Negotiating and

Letting a Contract: What Are the Consequences on Performance». French Ministry

of Environment. 2003. – P. 210.

101. Goldberg V.P. Regulation and Administered contracts // Bell Journal of

Economics, vol. 7, Issue 3 (Autumn 1976). – P. 426–448.

102. Grahame Allen. The Private Finance Initiative (PFI). Economic policy and

statistics section. House of Commons library. – P. 30-32

103. Guasch J.L. Granting J.L. Negotiating and renegotiating infrastructure PPPs

and concessions. Doing it right. The World Bank. 2004. – P. 45.

104. Guasch J.L. Granting J.L. Negotiating and renegotiating infrastructure PPPs

and concessions: Key issues for policy makers. International Seminar on

Strengthening Public Investment and Managing Fiscal Risks from Public-Private

Partnerships. Budapest, March 7-8, 2007. – P. 6.

195

105. Komives, Kristin, and Penelope Brook Cowen. «Expanding Water and

Sanitation Services to Low-Income Households». Public Policy for the Private

Sector. Viewpoint Note 178. Washington, D.C.: The World Bank. 1998. – 4 p.

106. Marek Swinarski, Mark. «The Development of Waste Water Treatment

Systems in Gdansk in 1871-1998». European Water Management 2(4). 1999. – P.

69-72.

107. Maltby N. Making operational Projects Work Harder. — European Public

Private Partnership Law. 2010. – 205 p.

108. Mandri-Perrott, Cledan. «Financing Water Issues in Recent International

Privatizations». Update Water Resources (125). 2003. – P. 20-23

109. Marques R. C. Regulation of Water and Wastewater Services: an Internationl

Comparison. London : IWA Publishing, 2010. – P. 18-45

110. Mark Dumol. The Manila Water Concession. A key government official´s

diary of the world´s largest water privatization. 2000. – P. 106-107

111. Michael J. Rouse. Instituional Governance and Regulation of Water Services:

the Essential Elements. London : IWA Publishing, 2007. – 223 p.

112. Moscow Municipal Water: A presentation to the Government of Moscow. -

Moscow, [February], 2000. – P. 34.

113. Nickson, Andrew. «Establishing and Implementing a Joint Venture: Water

and Sanitation Services in Cartagena, Colombia». Working Paper # 442-03. London:

GHK International. 2001. – P. 32

114. National Economic Research Associates. «A Guide to the Metropolitan

Waterworks and Sewerage System Concession Agreements». A report to the Board

of Trustees. London: National Economic Research Associates. 1997. – 44 p.

115. Nouha, Hassan, Mehdi Berradi, Mohammed Dinia, and Mustapha El Habati.

«Gestion de la Demande en Eau: Partenariats Publics-Privé: Cas du Maroc: La

Distribution de l’Eau Potable». Paper for the Water Demand Management Forum.

Amman. October. 2002.

196

116. Paolo Urio. Public-private partnership. Success and failure factors for in-

transition countries. 2010. – 368 p.

117. PPI Project Database.

118. Platts. «Infrastructure: French Win in Amman». Global Water Report Issue

65. 1999. – 22 p.

119. Platts. «Privatisation: No Way Back for Jordan». Global Water Report Issue

126. 2001. – P. 124.

120. Pricewaterhouse Coopers. «Case Study: Sofia Water». Privatisation

International. Water Sector Report 23. 2001a. – 55 p.

121. Pricewaterhouse Coopers. Forms of Private Sector Participation in the Water

Sector. 2001b. – 47 p.

122. PricewaterhouseCoopers. Delivering the PPP promise. A review of PPP issues

and activity. – 60 p.

123. Private activity in infrastructure in Europe and Central Asia fell sharply in

2009 — PPIAF. 2010. – 158 p.

124. Posner R. А. Natural Monopoly and its regulation. - Stanford Law Review,

1969, vol. 21. – P. 548–550.

125. Posner R. A. Theories of economic Regulation. - Bell Journal of Economics,

1974, vol. 5. – P. 24

126. Public-Private Partnerships. Reference Guide. 2012. – 230 p.

127. Public-Private Partnership Units. Lessons for their Design and Use in

Infrastructure. 2007. – 20 p.

128. Raquel A.S., Andrade A. Corporate Governance in Public Private

Partnerships. — European Public Private Partnership Law. 2010. – 210 p.

129. Richard Franceys and Estner Gerlach. Regulation water and sanitation for the

poor. Economic regulation for public and private partnership. 2008. – P. 286

130. Rui Cunha Marques. Regulation of Water and Wastewater Service, 2010. – P.

20-40

197

131. Shugart, Chris. «Case Study: Sofia Water System Concession». A presentation

for the 2nd Berlin Summer School on Private Participation in Infrastructure. 2002. –

P. 7.

132. Stigler G. J. The Organization of Industry. - Homewood, ILL: Richard D.

Irwin, 1968. – 176 p.

133. Stigler G. The Theory of Economic Regulation / In: Stigler G. The Citizen and

the State. Chicago, 1975. – P. 105-120.

134. Suleiman, Rabeih. «Privatisation of Jordan’s Capital Water Utility:

Assessment and Evaluation of Water Supply and Wastewater Services of Amman

Governorate». Master’s Thesis. Department of Land and Water Resources

Engineering, Stockholm. 2002. – P. 46

135. The International Bank for Reconstruction and Development / The World

Bank. Approaches to Private Participation in Water Services. 2006. – P. 140-175.

136. The World Bank. Concessions for infrastructure. A guide to their design and

award. 1998. – P. 115–140.

137. Tony Balance and Andrew Taylor. Competition and Economic Regulation in

Water, 2005. – P. 121-123

138. Trémolet, Sophie. «Rural Water Service: Is a Private National Operator a

Viable Business Model»? Public Policy for the Private Sector. Viewpoint Note 249.

Washington, D.C.: The World Bank. 2002c. – 4 p.

139. Tremolet, Sophie and Joanna Neale. «Emerging Lessons in Private Provision

of Infrastructure Services in Rural Areas: Water and Electricity Services in Gabon».

A report for Public Private Infrastructure Advisory Facility and World Bank by

Environmental Resources Management. Washington, D.C.: The World Bank. 2002.

— P. 105.

140. Trémolet, Sophie, Sara Browning, and Charlotte Howard. «Emerging Lessons

in Private Provision of Infrastructure Service in Rural Areas: Water Services in Côte

198

D’Ivoire and Senegal». A paper for Public Private Infrastructure Advisory Facility.

Washington, D.C.: The World Bank. 2002. – P. 34-40

141. Sanghi A., Sundakov A., Hankinson D. Designing and using public-private

partnership units in infrastructure. Lessons from case studies around the world. —

GridLines. 2007. – 5 p.

142. «Sapin Law» 1993.

Электронные ресурсы

143. База данных Всемирного банка по ГЧП в инфраструктуре в

развивающихся странах: http://www.ppiaf.org/

144. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России:

проблемы становления. http://www.strana-oz.ru/?article=988&numid=21

145. Гнездова Ю.В., Романова Ю.А. Принципы организации системы

регулирования управлением коммунального обслуживания за рубежом.

http://uecs.ru/uecs-38-382012/item/1011-2012-02-08-05-22-

48?pop=1&tmpl=component&print=1

146. Довлатова Е.В., Канивец А.В. Концессия: информация к размышлению,

Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения.

http://raww.ru/files/Dovlatova_E.V._Kanivec_A.A._Koncessiya-

_informaciya_k_razmyshleniyu..pdf

147. Джеффри Делмон. Государственно-частное партнерство в

инфраструктуре: практическое руководство для органов государственной

власти. Всемирный банк. 2010.

http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/Jeff%20Delmon_PPP_russian.

pdf

148. Министерство регионального развития РФ

http://www.minregion.ru/college_ministry/2782.html

199

149. Центр развития государственно-частного партнерства. Практика

применения концессионных соглашений для развития региональной

инфраструктуры в России. Москва, 2014 г.

http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp+.pdf

150. Brazil Law for Bidding and Contracting of PPP Projects

http://siteresources.worldbank.org/INTINFANDLAW/Resources/brazilppplaw.pdf

151. Romanian Procurement Law

http://siteresources.worldbank.org/INTINFANDLAW/Resources/Romanianprocure

mentlawRomanian.pdf

152. The Philippine Amended BOT Law R.A. 7718

http://ppp.gov.ph/wp-content/uploads/2013/02/BOT-IRR-2012_FINAL.pdf

153. The Philippine Amended BOT Law R.A. 7718

http://ppp.gov.ph/wp-content/uploads/2013/02/BOT-IRR-2012_FINAL.pdf

154. The UNCITRAL Model Law on Public Procurement (2011)

http://www.unpcdc.org/media/389051/uncitral_model_law_public_procurement_20

11.pdf

200

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ

ВКХ Водопроводно-канализационное хозяйство

ГЧП Государственно-частное партнерство

ЖКХ Жилищно-коммунальное хозяйство

ЖКУ Жилищно-коммунальные услуги

ИПЦ Индекс потребительских цен

МУП Муниципальное унитарное предприятие

ОАО Открытое акционерное общество

ОМС Орган местного самоуправления

ООО Общество с ограниченной ответственностью

РФ Российская Федерация

ФЗ Федеральный закон

ФСТ Федеральная служба по тарифам

ФАС Федеральная антимонопольная служба

RPI Retail price index (индекс розничных цен)

RAB Regulatory Asset Base (база инвестированного капитала)

OPEX Operational expenditure (операционные расходы)

CAPEX Capital expenditure (капитальные расходы)

201

СПИСОК ИЛЛЮСТРАТИВНОГО МАТЕРИАЛА

ТАБЛИЦЫ

Таблица 1. Сравнение различных типов договоров ГЧП ............................................................................... 33

Таблица 2. Объем инвестиций в проектах ГЧП с дифференциацией по типу соглашения и региону за

период 1991–2012 гг., млн долл. [139] .................................................................................................................. 37

Таблица 3. Целевые значения показателей в коммунальном секторе, установленных федеральными

нормативными правовыми актами ..................................................................................................................... 43

Таблица 4. Оценка инвестиционных потребностей секторов коммунального комплекса Российской

Федерации [63] ......................................................................................................................................................... 45

Таблица 5. Критерии конкурса на право заключения договора аренды (г. Томск), 2010 г. .................... 55

Таблица 6. Критерии конкурса на право заключения концессионного соглашения (г. Воронеж), 2011 г.

..................................................................................................................................................................................... 58

Таблица 7. Критерии конкурса на право заключения договора аренды (г. Иваново), 2011 г. ................ 60

Таблица 8. Перечень рисков при реализации проектов ГЧП в коммунальном секторе .......................... 63

Таблица 9. Преимущества и недостатки метода регулирования доходности [105] .................................... 79

Таблица 10. Преимущества и недостатки метода доходности инвестированного капитала [105] .......... 81

Таблица 11. Преимущества и недостатки метода предельных тарифов [105] ............................................ 83

Таблица 12. Зарубежный опыт экономического регулирования ВКХ [126] ................................................ 84

Таблица 13. Результаты пересмотра условий концессионных соглашений в странах Латинской

Америки, 1980–2002 гг. [100] ................................................................................................................................. 86

Таблица 14. Распределение используемых в концессионных соглашениях методов тарифного

регулирования в странах Латинской Америки, 1980–2002 гг. [100] .............................................................. 86

Таблица 15. Характеристика крупнейших частных операторов сектора ВКХ Франции [126] ............... 95

Таблица 16. Французская и английская модели организации сектора ВКХ .............................................. 96

Таблица 17. Примеры критериев предварительной оценки участников при проведении конкурса на

право заключения договора ГЧП [132] ............................................................................................................. 101

Таблица 18. Наиболее популярные финансовые критерии по типам договоров ГЧП ............................ 106

Таблица 19. Пример значений приведенных тарифов на водоснабжение в период действия договора

ГЧП (в ценах 2015 г.) ............................................................................................................................................ 114

Таблица 20. Рекомендуемые технические критерии конкурса ГЧП для сектора холодного

водоснабжения и водоотведения ........................................................................................................................ 125

Таблица 21. Рекомендуемые технические критерии конкурса ГЧП в секторе теплоснабжения и

горячего водоснабжения ...................................................................................................................................... 126

Таблица 22. Предлагаемый подход к выбору критериев конкурса ГЧП в коммунальном секторе ..... 127

Таблица 23. Критерии конкурсов в соответствии с приказом ФАС №67 и ФЗ «О концессионных

соглашениях» ......................................................................................................................................................... 134

Таблица 24. Сравнение разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации

проектов ГЧП и существующей нормативной правовой базы, регламентирующей порядок

определения победителя конкурса и установления тарифов по ключевым положениям ...................... 149

Таблица 25. Основные экономические показатели проекта ГЧП в г. Новошахтинске .......................... 153

Таблица 26. Критерии конкурса на право заключения договора аренды, г. Новошахтинск ................ 153

202

Таблица 27. Критерии открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в

отношении объектов теплоснабжения и иных объектов коммунального хозяйства, находящихся в

собственности муниципального образования «Намский улус» Республики Саха (Якутии) ................. 158

Таблица 28. Перечень основных изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях», необходимых для

применения разработанного механизма взаимодействия власти и бизнеса при реализации проектов

ГЧП .......................................................................................................................................................................... 164

Таблица 29. Перечень изменений в федеральное законодательство с целью минимизации

существующих рисков деятельности концессионера..................................................................................... 168

203

РИСУНКИ

Рисунок 1. Количество заключенных договоров ГЧП в сферах ВКХ и энергетики [139] .................. 35

Рисунок 2. Статистика распределения различных видов контрактов в сферах ВКХ и энергетики

[139] ...................................................................................................................................................................... 36

Рисунок 3. Распределение основных фондов коммунального сектора по форме управления [46, 47,

48].......................................................................................................................................................................... 39

Рисунок 4. Характеристика состояния коммунального сектора России [46, 47, 48] ............................ 40

Рисунок 5. Сравнительный страновой анализ состояния основных фондов коммунального сектора

[37] ........................................................................................................................................................................ 41

Рисунок 6. Группировка регионов России по уровню рентабельности деятельности коммунальных

предприятий, 2013 г. [45] .................................................................................................................................. 42

Рисунок 7. Инвестиции в сектор ВКХ и теплоснабжение по источникам финансирования за 2009–

2013 гг. [49] .......................................................................................................................................................... 46

Рисунок 8. Распределение конкурсов в секторах ВКХ и теплоснабжения по продолжительности

периода соглашений ......................................................................................................................................... 48

Рисунок 9. Количество используемых критериев в рамках одного конкурса в секторах ВКХ и

теплоснабжения ................................................................................................................................................. 49

Рисунок 10. Частота встречаемости критериев в процентах от общего количества конкурсных

документаций ..................................................................................................................................................... 50

Рисунок 11. Оценка критериев, применяемых в конкурсе на право заключения договора аренды

водоканала в г. Томске ..................................................................................................................................... 58

Рисунок 12. Причины неблагоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе ...... 62

Рисунок 13. Английская модель организации сектора водоснабжения и водоотведения .................. 94

Рисунок 14. Французская модель организации сектора водоснабжения и водоотведения ................ 96

Рисунок 15. Вариант тарифного плана для договора ГЧП ..................................................................... 113

Рисунок 16. Схематичное представление составляющих частей формулы индексации .................. 116

Рисунок 17. Схематичное представление комплексного учета технических и экономических

критериев при выборе победителя конкурса ГЧП ................................................................................... 129