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11주차 . 공기업의 민영화 이론
1. 공기업 민영화 필요성
2. 공기업 민영화 한계
3. 공기업 민영화와 정부규제
4. 공기업 민영화 방식
[ 1. 공기업 민영화 필요성 ]
1) 비용체감산업
비용체감산업이란 규모가 커짐에 따라 평균비용이 감소하는 기업을 말한다. 이는 철도, 항만 등과 같은 사회간접자본 시설로서 초기에 막대한 자본이 소요되나 운영비는 많이 소요되지 않는 산업의 경우이다.
2) 민간자본의 부족
경제 개발초기에 민간 경제가 발달하지 않아 자본투자가 되지 않는 경우에 정부 주도적으로 경제개발을 추진하여 정부가 선도투자를 함으로써 공기업이 설립된다.
3) 정치적 이념
노동당이 집권하면 공기업을 설립하려고 하고, 보수당이 집권하면 공기업을 민영화한다.
4) 자연독점산업
자연독점산업이란 그 산업에서 최적 규모로 공급할 수 있는 능력이 그 시장 전체의 수요를 충당하는 경우이다. 이때는 당연히 독점이 발생한다.
1. 공기업 설립의 이유
1) 계획경제의 실패
- 공기업으로 운영된다는 것은 경제의 운영에 정부가 간여한다는 것이고 이는 결국 계획경제의 한 단면을 보여주는 것임
- 계획 경제의 실패는 공기업의 민영화에 대한 논거가 됨
- 나사를 생산하지 못해 트럭을 생산하지 못하는 경우 예) 나사 생산 공장을 개수로 할 것인지, 무게로 할 것인지
- 1986년 이후 동유럽의 자본주의로의 전환은 계획 경제의 실패를 역사적으로 보여주고 있음
2. 자유주의 경제와 사기업의 효율성
2) 자유시장경제의 우월성
- 중앙집권적 통제가 아니라 시장의 힘에 의해 조정이 이루어짐
- 보이지 않는 손 (invisible hand) : 가격의 자율조정 기능
cf. 보이지 않는 주먹 (invisible fist)
- 자유주의는 경쟁이고 이를 통해 가장 효율적인 것이 살아남는다 :
적자생존 (survival of the fittest)
2. 자유주의 경제와 사기업의 효율성
1) 경쟁의 부재와 공기업의 비효율성
- 우리의 경제 수준에서 공기업 민영화는 선택이 아니라 필수임
- 민간경제의 활력을 훼손시킴
- 구축효과 (Crowding-out effect) 가 발생함
2) 공기업 민영화와 소유권 그리고 경쟁
- 독점인 공기업을 그대로 소유권만 시장에 이전하면 독점적인 기업이 됨
- 정부에 의한 독점기업을 민간에 의한 독점기업으로 전환하는 것은 의미가 없음
- 공기업 민영화의 진정한 의미는 소유권 이전이 아니라 경쟁의 도입에 있음
- 공기업 민영화는 자율성을 확대하며, 경쟁을 보장한다는 의미가 강조되어야 함
3. 자유주의 경제에서의 공기업
1) 재정확보수단
- 정부가 보유하고 있는 주식을 매각함으로써 재원을 확보할 수 있는 장치가 된다.
- 특히 유럽의 민영화 목표 중에는 이러한 재정확보수단의 의미가 강하였다.
- 특히 우리 나라의 경우 1997년 IMF 관리체제에서 외자유치를 위해 공기업 민영화에 박차를 가하였다.
2) 경영효율성
- 정부 독점을 극복하고 개방과 경쟁의 원리 속에서 경영효율화를 추구할 수 있다.
- 이를 통해 도덕적 해이를 극복할 수 있다. 즉 혼자 달리는 것보다는 여럿이 달릴 때 기록이 좋아지는 것과 같은 이치이다.
배분적 효율성 : 파레토 최적의 확보 국민경제 전체에서의 자원 배분의 합리성 보장
기술적 효율성 : 경영의 개선 효과, 조직 관리의 개선
4. 공기업 민영화의 필요성
3) 시장체제의 도입
- 공기업 민영화는 결국 우리의 경제 운영에서 시장경제를 도입하려는 노력이다.
- 정부의 기능을 줄이고 민간 경제를 활성화하려는 정부의 기능재정립과 맞물려 있다.
4) 작은 정부의 실현
- 공공부문의 축소
- 민간 부문의 활력 회복
5) 공급자 위주에서 소비자 위주로 전환
-공기업은 독점권이 부여되고 적자가 정부에 의해 보충이 되기 때문에 공급자 위주의 의사결정을 하게 됨
-반면 사기업은 시장의 논리에 의해 공급량이 결정되기 때문에 소비자 주권을 확립함
-공기업 보다 민간 기업이 친절한 이유가 여기에 있음
4. 공기업 민영화의 필요성
1)철의 삼각구도 (Iron Triangle)
- 정치인, 관료, 이익집단의 결합에 의한 의사결정
- 상호 이익을 보장함
2) 정치적 과정으로서의 민영화
- 민영화를 정치적 게임의 과정으로 접근하는 이유가 여기에 있음
3) 정치인, 관료, 이익집단이 서로 이익을 옹호하기 위해 저항함
- 정치인 : 정치적 영향력의 축소 우려
- 관료 : 낙하산 인사의 가능성, 규제와 통제의 권한 보유
- 이익집단 : 독점이윤의 공유
- 노동조합 : 신분불안으로 저항
5. 공기업 민영화에 대한 저항
[ 2. 공기업 민영화 한계 ]
- 공기업 민영화에 있어서 소유의 문제가 중요한 것이 아니라, 경쟁의 확보가 중요하다.
- 정부 ‘독점’의 상태에서 민간 ‘독점’으로의 민영화는 의미가 희석된다. 중요한 것은 정부가 운영하느냐 민간이 운영하느냐가 아니라, 한 시장구조 내에서 어떻게 경쟁의 원리를 도입하느냐이다.
- 흑묘백묘론 :
정부이든 민간이든 좋은 제품을 누가 어떻게 공급하느냐의 능력이 중요함
1. 소유와 경쟁의 논의
- 기업의 특성을 고려하여 다양한 매각의 방식을 동원해야 한다.
- 일괄매각이 아니라, 부분 매각 그리고 분할 매각의 전략도 필요하다.
- 예컨대 철도청을 민영화할 때, 경부선․호남선 별로 매각할 수 있다. 또는 상하분리의 형태로 운영과 투자를 분리하여 매각할 수 있다.
- 담배인삼공사의 경우 생산․유통 등 단계별로 민영화할 수도 있다.
- 전력 공사의 경우 지역별로 분할 매각이 가능하다
- 공기업의 유형에 따라 가장 적합한 형태의 매각형태를 결정해야 한다
2. 다양한 매각 방식
- 실업의 발생에 대비해야 한다.
- 민영화가 되면 경영효율화라는 이름 하에 급격한 해고 사태가 발생하고 이로 인해 대량의 실업이 발생할 수 있다.
- 이때 나타나는 노조의 저항을 어떻게 극복하느냐가 민영화의 중요한 과제이다.
- 과도기적으로 고용승계를 인정하는 것이 불가피할 수 있다.
장기적인 관점에서 접근하여야 한다
3. 경영효율화를 위한 조심스러운 구조조정
- 민영화의 과정에서 외국자본을 어느 정도 허용할 것인지가 쟁점이 된다.
- 흔히들 외국 자본을 배척하려고 하지만, 영국의 경우 통신공사(British Telecom)을 민영화하면서 외국자본의 참여를 허용하였다.
- 이때 경영권을 확보를 위해 특별주(Golden Share)의 허용이 필요하다. 즉 주식매각을 하면서 하나의 주식에 대해서는 특별주로 하여 정부가 보유하면서 중요 의사결정을 할 때는 반드시 특별주의 승인을 받도록 하여 경영권을 확보하는 방식이다.
- 공기업민영화의 과정에서 국부가 유출되지 않도록 해야 한다
4. 외국 자본의 허용 범위
- 민영화 이후에 요금 인상에 대비하여야 한다
- 민영화에 대한 저항 중 하나가 민영화 이후에 요금이 인상된다는 것에 대한 두려움이다.
- 민영화 이후에도 공공성을 확보하기 위해 규제를 할 수 있다.
- 민영화 이후에 공공성을 확보하기 위해 영국은 [RPI(소매물가지수) - X(생산성증대)]로 요금을 통제하였다. 즉 요금결정과정에서 이러한 공식을 가지고 정부와 협상하도록 하였다.
5. 공기업 민영화의 이후의 규제
- 좋은 기업은 민영화되고 성적이 좋지 않은 기업만 공기업으로 남게 되는 현상을 경계해야 한다
- 민영화의 과정에서 정부는 적자 기업을 민영화하려고 하고, 민간은 흑자기업을 인수하려고 한다. 이러한 과정에서 기업 성과가 좋은 기업만 민영화되는 소위 크림만 걷어가는 부작용을 경계해야 한다
6. Cream skimming의 경계
- cross subsidy의 고려
- 기존의 공기업 체계가 고려하여 온 소득재분배의 기능을 보장할 수 있어야 한다
- 적자 노선의 폐지 등
- 공기업으로 운영되는 경우 요금을 낮게 설정하여 저소득층도 공공서비스를 향유하게 하고, 이에 발생하는 적자를 잘 사는 사람들이 이용하는 공공서비스의 요금을 비싸게 받아 만회한다. 이를 교차보조하고 하는데, 민영화가 되면 이러한 소득재분배의 기능을 수행하지 못한다.
7. 교차보조의 고려
- 대형 공기업을 인수할 수 있는 자금력을 보유하고 있는 것은 결국 대기업이다. 이로 인해 공기업 민영화의 과정에서 대기업의 규모만 커질 우려가 있다.
- 주인을 찾는 논리를 잘 구성해야 함
<재벌> 개인의 주인이 너무 강하게 권리를 행사한다는 문제점 제기
<공기업 민영화> 주인이 없기 때문에 문제가 발생하기 때문에
주인을 찾아주자는 논의
- 공기업 민영화 이후에 거대 재벌이 발생하여 경제력 집중이 발생하지 않도록 세심한 주식 매각 방식이 필요함
8. 경제력 집중에 대한 경계
[ 3. 민영화와 정부 규제 ]
- 민영화와 정부규제완화의 연계 필요성
- 공기업 형태를 유지하는 과정에서 진입규제, 사업영역규제, 가격규제, 해외경쟁도입의 제한 등 각종 경쟁제한적 정부 규제에 의하여 사업이 독과점적으로 보호됨
- 독과점 구조의 본질을 이해하고 정부의 규제 완화를 병행하여야 함
- 이에 공기업 독과점 형태를 자연독점, 정부규제에 의한 독과점, 경쟁의 세가지 유형에 따라 정부규제의 가능성을 검토함
1. 문제 제기
1) 규제사유
- 규모의 경제와 범위의 경제로 인하여 장기평균비용이 수요량까지 감소하는 기술적 특성
2) 특징
- 전력, 통신, 가스, 철도 등 네트워크 산업
- 시장의 경합성에 따라 독점이 유지되면서 시장 성과는 좋을 수 있으나 통상 진입규제 및 요금 규제가 수반됨
3) 예시
- 한국통신의 네트워크 사업
- 한국 전력의 송전 및 배전 등 사업
- 가스 공사의 전국 배관망 사업
4) 자연독점의 경우 정부규제 완화
- 공기업의 소유와 경영권이 민간에게 이양되더라도 자연독점의 특성상 진입규제와 요금 규제가 지속되어야 함.
- 다만 자연독점사업이라고 인식되는 통신, 전력, 가스 등의 사업 분야에서 반드시 자연독점인 것은 아니며 공기업의 민영화 시에 경쟁 도입이 가능한 분야가 상당 부분 존재할 수 있다는 것이며 이를 규명하는 노력이 필요함
2. 자연독점과 정부규제 완화
1) 의의
- 이미 진입규제가 없거나 있다고 하더라도 유효경쟁이 존재하기 때문에 민영화가 해당시장에 있어서 근본적인 변화를 초래하지 않는 경우임
2) 특징
- 부실기업 인수, 자금 인수, 정부투자기관 혹은 정부출자기관의 무분별한 자회사 확대 등 다양한 이유로 공기업 형태를 유지하지만 진입규제는 없거나 있다고 하더라도 시장구조가 경쟁상태인 경우임
3) 예시
- 포철, 국민은행, 산업은행의 자회사 대부분
4) 정부의 역할
- 이 유형에 해당하는 기업들은 대부분 민간이 이미 경영권을 확보하고 있어서 민영화는 남아 있는 정부 지분의 처분만을 의미하거나 거대 공기업의 자회사에 해당되는 경우임
- 이미 정부규제가 존재하지 않고 있는 영역이기 때문에 쟁점이 없음
3. 경쟁의 공기업과 정부규제 완화
1) 의의
- 일정한 수요의 확보, 경제 규모의 실현, 중복과 과잉 투자의 방지, 공익성 확보 등 다양한 이유로 규제가 이루어진 영역임
- 민영화와 더불어 정부규제완화가 가장 중요한 쟁점이 되는 영역임
2) 특징
- 제조업과 비제조업에 광범위하게 산재
- 진입규제가 없어지면 활발한 진입이 예상
3) 예시
- 국제전화(한국통신, 데이콤)
- 한국전력의 발전 사업
- 국정교과서
- 담배인삼공사
- 고속도로시설관리공단 휴게소
4. 정부의 규제로 인해 독점이 유지된 공기업
4) 정부의 역할
- 정부 규제를 어떻게 하느냐가 기업의 미래 가치에 영향을 미치게 됨
- 기업의 규제 환경을 투명하게 함으로써 민영화 기업의 인수가격이 미래 상
황을 반영하도록 하는 것이 필요함
- 즉 현재의 자산가치가 정해진 기업이라고 하더라도 민영화 이후 계속 독점
이 유지되느냐에 따라서 기업의 미래 수익성이 결정되며, 이것이 민영화 시
점의 낙찰가격에 반영된다는 시장 메카니즘이 매우 중요함
- 예컨대 고속도로시설공단의 휴게소 민영화를 하면서 장차 거리 제한 등에
진입규제에 따라서 휴게소를 증설할 계획이 있다면 이를 기업 가치에 포함
시켜야 하는 것임
4. 정부의 규제로 인해 독점이 유지된 공기업
1)가격의 설정에 고려
- 정부가 규제 환경의 변화를 분명하게 제시하지 않고 민영호를 추진한다면 민영화 시 공기업의 매각금액(경쟁입찰 시 낙찰가격)은 미래 상황을 충분히 반영하지 못한 것이 됨.
사후적으로 보아 인수자에게 혜택을 주었거나 반대로 인수자를 기만한 결과가 될 것임
2) 독점에 따른 지대의 평가
- 정부의 재정 수입 극대화가 목적이라면 진입규제를 당분간 유지한다고 공표하면서 독점에 따른 지대(rent)까지 매각 대금에 반영되도록 할 수 있을 것.
- 그러나 산업환경 변화에 따라 독점을 더 이상 유지하기 곤란한 시점에 도달하면 결국 정부는 진입규제를 해제하여야 할 것이고 공기업을 인수하였던 민간기업은 기만 당한 결과가 될 것임
5. 규제완화와 공기업 민영화
3) 민영화의 효과와 규제완화
- 규제완화를 수반하지 않는 민영화는 목표한 효과를 충분히 나타낼 수 없으며, 이러한 점에서
- 산업발전을 위하여 소유 경영구조의 변화인 민영화 보다도 유효경쟁의 확보를 위한 규제완화가 더욱 중요하다
5. 규제완화와 공기업 민영화
4) 소유 경영 구조와 매각 방식
- 주인 있는 경영이라고 할 때, 주인은 누구인가
- 주인 있는 경영은 반드시 효율을 제고하는가
- 주인 있는 경영을 보장하는 “경영권 확보지분”을 매각하면서도 소유 분산을 어느 정도 확립하는 민영화 방안을 모색하기 위하여 가장 중요한 것은 해당공기업의 의결권 주식 분포임
* 국민주 방식, 종업원지주제, 외국인 투자 등을 통해 소유분산이 어느 정도 진척된 공기업의 경우에는 최소한의 경영권확보지분을 대주주에게 매각하고 나머지는 처분하면 됨
- 1987년 도입되던 국민주 방식은 더 이상 적용되지 않음
- 민영화되는 공기업의 소유구조와 관련하여 경영권 프리미엄의 적정 가격을 도출하는 일, 콘소시엄 등 공동지배주주의 구성 방법, 특별주 방식의 도입. 종업원지주제의 활용, 외국 기업의 참여 폭 등 다양한 쟁점을 파악해야 함
5. 규제완화와 공기업 민영화
[ 4. 민영화의 방식 ]
정부가 보유하고 있는 주식을 일부만 매각하는 방식임
여러 가지 형태가 가능함
- 국민체육진흥공단이 사업의 구조조정을 하면서 소유하고 있는 올림픽파크호텔만
매각하고 다른 사업은 유지하는 즉 공단은 유지하는 방안이 있을 수 있음
이는 공기업의 다양한 업무를 줄여서 선택과 집중을 하는 구조조정의
과정에서 나타날 수 있음
- 공기업의 전체 정부 보유 주식 중 일부를 민간에게 공개하여 혼합기업으로 하는
경우도 있음
이는 공기업의 운영을 개방시키는 과정에서 발생할 수 있음
부분민영화와 경영권
- 부분민영화는 사실상 정부가 경영권을 보유하는 것이며
완전한 민영화의 개념은 아니고 구조 개혁의 한 과정으로 이해된다
1-1. 부분 민영화
정부가 보유하고 있는 주식 전부를 매각하는 방식임
여러 가지 형태가 가능함
- 소액주주에게 매각하는 방식
- 한 두 사람의 개인에게 매각하는 방식
- 여러 개의 기업이 컨소시엄을 구성하여 매각하는 방식
완전 민영화라고 하더라고 일시에 한꺼번에 매각하는 것이 아니라
단계적으로 매각하는 것도 가능함
1-2. 완전민영화
1) 의의
- 앞에서는 매각하는 공기업의 지분 비율로 구분하는 것이었음
이제는 어떤 방식으로 하느냐에 따라 나누는 구분임
- 자본시장을 통하는 경우
* 매입한도를 지정하여 소액주주에게 주식이 분산되도록 유도하는 방안
* 상한선을 두지 않고 한 개인이 모든 주식을 매입할 수도 있게 하는 방안
- 주식 시장이 활황일 때, 즉 주식시장이 상승국면에 있을 때 유리함
- 매각 가격의 설정 방식
* 매각대금을 미리 설정하는 방식
* 공개입찰
- 증권회사의 개입 방식
* 증권회사의 대행
* 증권회사의 인수
2. 자본시장을 통한 민영화와 개인 인수
2) 자본시장을 통한 민영화와 매각 가격 설정 방식
(1) 매각 가격을 미리 설정하는 경우
- 가격을 미리 설정하고 주주를 공개 모집하는 방식
- 모집에 응하는 사람의 숫자가 많으면 자격을 정하고 이에 우선 배정하고 나머지 주
식을 일정 비율로 할당할 수 있음
- 국민주로 보급할 떼 이러한 방식을 적용할 수 있음
* 소득재분배의 효과가 있음
- 종업원에게 우선권을 주고 종업원이 일반투자자 보다 낮은 가격에 인수할 수 있도록
하는 방안도 있음
2. 자본시장을 통한 민영화와 개인 인수(1)
2) 자본시장을 통한 민영화와 매각 가격 설정 방식
(2) 공개입찰 : 가장 높은 가격을 제시하는 사람에게 매각
- 가격을 미리 설정하지 않고 가장 높은 가격을 제시한 사람에게 매각
- 매입자는 원하는 수량과 가격을 신청하면 가장 높은 가격을 신청한 사람부터 가격
의 순서대로 원하는 주식 수량을 배정하는 방식임
- 이때 최저 가격을 설정하고 이하로 신청한 것은 제외하기도 함
- 한국통신 매각의 경우
1993년에는 최저가격을 내부 의사결정용으로만 유지하다가
1994년 다시 매각할 때에는 최저입찰 가격을 공개하고 매각함
2. 자본시장을 통한 민영화와 개인 인수(2)
3) 자본시장을 통한 민영화와 증권회사의 참여
(1) 증권회사의 대행
- 주식 매각의 주체는 정부이고 증권회사는 대행을 할 뿐인 경우임
- 주식이 매각 되지 않으면 다시 정부로 인계함
- 증권회사가 주식을 일정한 가격에 매입하는 것은 아니며, 수수료만 받고 공기업의 주식 매각을 대행하는 것임
(2) 증권회사의 인수
- 증권회사가 공기업의 주식을 인수하고 마치 자신의 상품처럼 일반투자자에게 매각하는 방식임
- 정부는 증권회사에게 공기업의 주식을 인도하고 다음에 증권회사가 어떤 가격에 매각을 하든 상관하지 않는 것임
- 매각하지 못한 주식은 정부에게 돌려주는 것이 아니라 증권회사가 보유함
- 매각에 따른 모든 위험을 증권회사가 지게 됨
2. 자본시장을 통한 민영화와 개인 인수(3)
3) 자본시장을 통한 민영화와 증권회사의 참여
(3) 증권회사의 인수와 정부의 재인수
- 증권회사가 인수하는 경우 정부로서는 편리하지만 증권회사가 모든 위험을 감수하기 때문에 주저할 수 있음
- 이때 정부는 주식의 재인수를 보장함으로써 증권회사의 손실을 감소시킬 수 있음
- 영국석유회사를 민영화할 때, 영국정부는 주식을 증권회사가 인수한 뒤 영국은행이 주당 70펜스로 다시 되사는 보장을 하였음
2. 자본시장을 통한 민영화와 개인 인수(4)
4) 개인이 인수하는 민영화
- 자본시장을 통하는 것이 적절하지 않을 때 활용함
* 경영능력이 있는 개인에게 매각하는 방식
- 가장 큰 문제는 특혜 가능성이 있다는 것임
- 공개입찰, 수의계약의 두 가지 형태가 가능함
- 주식회사 형태의 민영화가 아니라는 문제가 있음
* 소유권 분산이 어려움
- 매각 대금의 극대화가 아니라 사회적 이익을 고려해야 함
2. 자본시장을 통한 민영화와 개인 인수(5)
- 하나의 공기업을 매각할 때 여러 번에 걸쳐 나누어서 매각하지 않고 일시에
매각하는 방법임
- 완전민영화와 구분함
완전민영화가 일회 민영화로 가능하기도 하지만 단계민영화를 통해 가능
하기도 함
3-1. 일회 민영화
1) 개념
- 일시에 하지 않고 단계적으로 지분을 나누어 매각하는 방식임
- 일시에 주식을 매각할 수 없을 때 여러 번에 걸쳐 매각하는 방식임
- 처음에 매입한 개입이나 기업의 후속 민영화에 걸림돌이 될 수 있음
2) 장점
- 가격불확실성의 극복 :
가격을 설정하기 어려운 경우 몇 단계로 나누어 시행하면서 적정가격을 찾을 수 있음
- 호의적 반응의 유도 :
처음에 낮은 가격을 설정하여 국민의 호의적인 반응을 유도하고 그 다음에 약간 높은 가격을 제시하는 등의 전략을 활용할 수 있음
- 자본시장의 불황 시 활용 :
증권시장의 부침을 고려하여 적정 시기를 조정함
- 공기업의 경영개선 후 완전 민영화 가능 :
일차 민영화를 통해 경영을 개선하고 그 다음에 다시 매각하는 방식임
3-2. 단계 민영화
- 지역을 단위로 분할
∙ 미국의 전력회사는 지역을 단위로 독점사기업으로 운영됨
∙ 지역별 불공평성이 발생할 우려가 있음
- 기능을 단위로 분할
전화산업은 전화시설을 소유하는 회사, 시설을 이용하는 회사 등으로 분할함
이때 소비자는 어떤 회사를 이용할 것인지를 선택할 수 있음
- 철도 산업의 경우
∙ 상하 분리의 방법 : 건설과 유지관리의 분리
∙ 지역별 분리의 방법 : 경춘선, 경부선, 호남선으로 분리하는 방안
∙ 일본 철도의 경우 지역별로 분리하여 민영화함
4-1. 분할민영화의 방법
