14 novembre 2007u.o. PSAL1 APPALTO DI OPERE E SERVIZI Il ruolo dellorgano di vigilanza ASL Il ruolo dellorgano di vigilanza ASL Attilio BUSINELLI Dirigente

14 novembre 2007 u.o. PSAL 1

APPALTO DI OPERE E APPALTO DI OPERE E SERVIZISERVIZI

Il ruolo dell’organo di Il ruolo dell’organo di vigilanza ASLvigilanza ASL

Attilio BUSINELLI

Dirigente ASL 3 “Genovese”


La legge 123 si compone di una delega (art.1) e di norme immediatamente precettive (successivi articoli).

Gli appalti sono contemplati in ambedue le fattispecie.

3u.o. PSAL14 novembre 2007

Art. 1; comma 2 lett. Art. 1; comma 2 lett. s s ((Legge 123/2007)Legge 123/2007)

Preannuncia la “revisione Preannuncia la “revisione della normativa in della normativa in materia di appalti”materia di appalti”


1) migliorare l'efficacia della responsabilità solidale tra appaltante ed appaltatore e il coordinamento degli interventi di prevenzione dei rischi, con particolare riferimento ai subappalti,anche attraverso l'adozione di meccanismi che consentano di valutare l'idoneità' tecnico-professionale delle imprese pubbliche e private,


Le attività in appalto imponevano già ante “123” al committente doveri molto stringenti che comprendevano, se interpretati nel significato più rigoroso, lo spirito, se non proprio il dettato normativo, che oggi troviamo nell’aggiornamento della legge.


In relazione ai rischi In relazione ai rischi relativi alle interferenze il relativi alle interferenze il

committente doveva e committente doveva e deve:deve:

Informare;Informare;Cooperare;Cooperare;Coordinare.Coordinare.


Rispondeva già dei requisiti delle ditte in appalto “verifica, anche attraverso l'iscrizione alla camera di commercio, industria e artigianato, l'idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori da affidare in appalto o contratto d'opera;” (art 7 comma 1 lett.a)


Aveva comunque un debito informativo stringente

fornisce agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell'ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività. (art 7 comma 1 lett. b)


Doveva cooperare cioè: “operare insieme”, “contribuire al conseguimento di un fine”.

cooperano all'attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull'attività lavorativa oggetto dell'appalto; (Art. 7 comma 2 lett. a)


Doveva coordinare cioè: “organizzare insieme con un fine preordinato”.

coordinano gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi cui sono esposti i lavoratori, informandosi reciprocamente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse imprese coinvolte nell'esecuzione dell'opera complessiva. (art. 7 comma 2 lett. b)


La 123 impone in sovrappiù che l’obbligo di cooperazione e coordinamento previsto al comma 2 dell’art. 7 sia dettagliato in un documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI).


il datore di lavoro committente promuove la cooperazione ed il coordinamento di cui al comma 2, elaborando un unico documento di valutazione dei rischi che indichi le misure adottate per eliminare le interferenze………….


Si può presumere che il legislatore abbia inteso contrastare una prassi diffusa tendente all’accumulazione acritica di documenti, rispondente più a preoccupazioni di ordine formale che sostanziale.


Anche la nostra esperienza testimonia una non rara, spesso grossolana, incoerenza tra il DVR dell’ appaltante e quello dell’appaltatore relativo allo stesso ambiente di lavoro e questo è motivo di contenzioso con l’Organo di Vigilanza


Quali sono le ragioni che, più frequentemente, determinano l’intervento ispettivo dell’ASL nei luoghi di lavoro ed in particolare negli appalti ?


•indagine per infortunio ( il caso più frequente);

•segnalazione (lavoratori, privati cittadini, enti pubblici ed altri organi di vigilanza);

•Vigilanza programmata per piani di comparto (significativa in edilizia).


Per le caratteristiche intrinseche di queste tipologie di intervento gli accertamenti non possono prescindere anche dall’analisi dei documenti cartacei presenti in azienda.


Per motivi pratici, oltre che per obbligo normativo, è presumibile che il documento unico di valutazione dei rischi diventerà il documento di riferimento, in corso di vigilanza ASL, nelle attività in appalto


È intuibile che l’Organo di Vigilanza ASL sia più attento a rilevare la presenza/assenza di un rischio e/o le modalità per eliminarlo/ridurlo (procedure) piuttosto che ad entrare nel merito della metodologia utilizzata per la valutazione della probabilità di accadimento.


Il documento unico di Il documento unico di valutazione dei rischi delle valutazione dei rischi delle

interferenze (DURVI)interferenze (DURVI)

Requisiti Requisiti indispensabiliindispensabili


È necessario che il documento di valutazione dei rischi consenta di individuare i soggetti titolari degli obblighi specifici in materia di sicurezza


Debito informativoDebito informativo

Rischi specifici presenti negli Rischi specifici presenti negli ambienti di lavoro (macchine, ambienti di lavoro (macchine, impianti,infrastrutture, agenti impianti,infrastrutture, agenti chimici, fisici, biologici…..chimici, fisici, biologici…..

Attività svolta Attività svolta dall’appaltatore ed eventuale dall’appaltatore ed eventuale compartecipazione con quella compartecipazione con quella dell’appaltante (uso comune dell’appaltante (uso comune di attrezzature..)di attrezzature..)


Debito informativoDebito informativoIl fine ultimo dell’informazione Il fine ultimo dell’informazione

è quello di evitare che i DVR è quello di evitare che i DVR dell’appaltante dell’appaltante dell’appaltatore:dell’appaltatore:

Individuino rischi differenti Individuino rischi differenti nella stessa occasione.nella stessa occasione.

Individuino soluzioni e Individuino soluzioni e procedure operativamente procedure operativamente conflittuali.conflittuali.



È pertanto utile che oltre alla È pertanto utile che oltre alla “consegna d’area” e alla “consegna d’area” e alla comunicazione dei rischi comunicazione dei rischi siano trasmessi i piani di siano trasmessi i piani di emergenza, il pronto emergenza, il pronto soccorso, le misure di soccorso, le misure di prevenzione e protezione prevenzione e protezione adottate (anche DPI). adottate (anche DPI).



inoltre… l’eventuale inoltre… l’eventuale presenza di procedure presenza di procedure codificate e prassi di codificate e prassi di comportamento al fine di comportamento al fine di consentire l’adeguamento e consentire l’adeguamento e l’adozione di procedure ad l’adozione di procedure ad esse compatibili.esse compatibili.



Non è necessario che Non è necessario che siano comunicati tutti i siano comunicati tutti i rischi, sono di interesse rischi, sono di interesse quelli condivisi tra quelli condivisi tra appaltante e appaltatoreappaltante e appaltatore


Coopera e coordinaCoopera e coordina

Solo dopo aver acquisito i DVR Solo dopo aver acquisito i DVR delle ditte in appalto il delle ditte in appalto il committente, verificata la committente, verificata la congruità/coerenza con le congruità/coerenza con le proprie indicazioni operative e proprie indicazioni operative e con i rischi comunicati, con i rischi comunicati, provvederà alla rielaborazione provvederà alla rielaborazione e alla sintesi in un unico e alla sintesi in un unico documento.documento.



Solo il committente è in Solo il committente è in grado di farlo, perché grado di farlo, perché conosce la sequenza conosce la sequenza temporale delle fasi del temporale delle fasi del lavoro ed ha stabilito lavoro ed ha stabilito preventivamente le preventivamente le modalità operative.modalità operative.



Destinate le aree Destinate le aree operative, ne detterà le operative, ne detterà le regole per l’utilizzo, regole per l’utilizzo, riferendosi anche alle riferendosi anche alle infrastrutture comuni; infrastrutture comuni; comunicherà inoltre la comunicherà inoltre la progressione temporale progressione temporale delle attività. delle attività.



Spesso si rileva trascuratezza per Spesso si rileva trascuratezza per problemi considerati minori…..problemi considerati minori…..

Spogliatoi Spogliatoi Docce e lavabiDocce e lavabiLocali per la custodia dei DPI o Locali per la custodia dei DPI o

di una pur minima di una pur minima documentazione amministrativa documentazione amministrativa



Naturalmente Naturalmente l’organizzazione varierà l’organizzazione varierà in relazione a:in relazione a:

numero di ditte presenti;numero di ditte presenti;Partecipazione diretta del Partecipazione diretta del

committente ai lavori. committente ai lavori.


Valutazione delle Valutazione delle interferenzeinterferenze

È ragionevole che, in caso di È ragionevole che, in caso di opere complesse e opere complesse e molteplicità di soggetti molteplicità di soggetti partecipanti, il documento partecipanti, il documento abbia caratteristiche abbia caratteristiche “dinamiche”, dovendosi “dinamiche”, dovendosi adattare ad interferenze adattare ad interferenze impreviste o a nuove impreviste o a nuove specifiche tecniche.specifiche tecniche.


Valutazione delle Valutazione delle interferenzeinterferenze

La dinamicità si mantiene La dinamicità si mantiene anche se il dettato anche se il dettato normativo recita …..… normativo recita …..… tale tale documento è allegato al documento è allegato al contratto di appalto o contratto di appalto o d’operad’opera


Nessuna attività nel contesto dell’opera appaltata potrà però prendere avvio senza che sia stata rilevata e valutata la sua interferenza e aggiornato il relativo documento.


Ci si aspetta che il DVRI indichi la ripartizione dei compiti tecnici, la loro sequenza temporale e le specifiche di coordinamento tra le varie ditte.


………….che raccolga gli elenchi delle persone con responsabilità in tema di sicurezza, le eventuali deleghe delle ditte in appalto nonché gli eventuali responsabili del coordinamento


………..che indichi i tempi e le modalità secondo cui le figure per la sicurezza delle ditte in appalto abbiano avuto accesso preventivo al “cantiere”…RSPP, Addetti SSP e alle emergenze, MC, RLS..per i loro fini istituzionali


Sia per il committente che per le ditte in appalto sarà in tal modo possibile individuare e circoscrivere le proprie responsabilità e le altrui in tema di sicurezza.


Un caso particolare: lesioni Un caso particolare: lesioni personali colpose e personali colpose e

omicidio colposo omicidio colposo conseguenti a violazione conseguenti a violazione

della normativa della normativa antinfortunisticaantinfortunistica

Art.li 590 e 589 CP Art.li 590 e 589 CP


La responsabilità come onere individuale nella redazione del DVR : il

datore di lavoro, il responsabile del Servizio

di Prevenzione e Protezione


La pianificazione era La pianificazione era adeguata, ma le azioni non adeguata, ma le azioni non

si sono svolte come si sono svolte come previstoprevisto

Individuare quanto Individuare quanto l’ambiente abbia inciso nel l’ambiente abbia inciso nel rendere più probabile rendere più probabile l’infortuniol’infortunioUn sistema efficace rende Un sistema efficace rende difficile fare la cosa difficile fare la cosa sbagliata e facile quella sbagliata e facile quella giustagiusta


Le azioni sono coerenti con Le azioni sono coerenti con i piani, ma questi non sono i piani, ma questi non sono

adeguati adeguati

Per carenza di Per carenza di informazioniinformazioniPerché le misure Perché le misure preventive e protettive preventive e protettive erano insufficientierano insufficienti


Livelli di responsabilità: la Livelli di responsabilità: la responsabilità semplice responsabilità semplice

La responsabilità come La responsabilità come somma di tutti i doveri somma di tutti i doveri individuali (rispettare le individuali (rispettare le norme adempiere ai norme adempiere ai doveri).doveri).


Livelli di responsabilità: la Livelli di responsabilità: la responsabilità complessaresponsabilità complessa

saper prevedere le saper prevedere le conseguenze dei propri atti, conseguenze dei propri atti, in situazione di incertezza… in situazione di incertezza… deve saper spiegare le deve saper spiegare le proprie azioni .proprie azioni .


La responsabilità come onere dell’ente

•Le istituzioni concorrono a produrre i comportamenti responsabili dei singoli

•È la somma delle responsabilità dei suoi membri più l’insieme delle delle relazioni tra le responsabilità dei singoli


Art. 9 della legge 123/2007Art. 9 della legge 123/2007

assoggetta il reato di assoggetta il reato di lesioni colpose gravi ed lesioni colpose gravi ed omicidio, conseguenti a omicidio, conseguenti a violazioni della normativa violazioni della normativa infortunistica, ai disposti infortunistica, ai disposti del D. Lgs 231/2001del D. Lgs 231/2001.


L’ente non è responsabile L’ente non è responsabile se:se:

Ha adattato e attuato modelli Ha adattato e attuato modelli di organizzazione e gestione di organizzazione e gestione idonei a prevenire i reati; idonei a prevenire i reati;

Il compito di vigilare sul Il compito di vigilare sul modello sia stato affidato ad modello sia stato affidato ad un organo dotato di autonomi un organo dotato di autonomi poteri di vigilanza.poteri di vigilanza.


modelli di organizzazione modelli di organizzazione e gestionee gestione

Individuare le attività nel cui Individuare le attività nel cui ambito possono essere ambito possono essere commessi i reati;commessi i reati;

Prevedere specifici protocolli Prevedere specifici protocolli diretti a programmare la diretti a programmare la formazione e l’attuazione formazione e l’attuazione delle decisioni.delle decisioni.


modelli di organizzazione e modelli di organizzazione e gestione che prevedano:gestione che prevedano:

risorse finanziarie idonee ad risorse finanziarie idonee ad impedire la commissione dei reati;impedire la commissione dei reati;

informazione nei confronti informazione nei confronti dell’organismo deputato a dell’organismo deputato a vigilare;vigilare;

un sistema disciplinare idoneo a un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto sanzionare il mancato rispetto delle misure adottate. delle misure adottate.


Il documento di valutazione dei rischi è ancora un documento tecnico di programmazione e interesse sostanzialmente aziendale ?


considerando il rispetto delle norme relative alla salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro quale elemento vincolante per la partecipazione alle gare relative agli appalti e subappalti pubblici e per l'accesso ad agevolazioni, finanziamenti e contributi a carico della finanza pubblica;


2) modificare il sistema di assegnazione degli appalti pubblici al massimo ribasso, al fine di garantire che l'assegnazione non determini la diminuzione del livello di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori;


3) modificare la disciplina del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo12 aprile 2006, n. 163, prevedendo che i costi relativi alla sicurezza debbano essere specificamente indicati nei bandi di gara e risultare congrui rispetto all'entità' e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture oggetto di appalto;


art 3 legge 123/2007 c. 1 lett. art 3 legge 123/2007 c. 1 lett. BB

(Disciplina appalti)(Disciplina appalti)

Impone l’obbligo, negli Impone l’obbligo, negli appalti, nei contratti appalti, nei contratti d’opera e di d’opera e di somministrazione, di somministrazione, di indicare i costi della indicare i costi della sicurezza, cui possono sicurezza, cui possono accedere le O.O.S.S. ed i accedere le O.O.S.S. ed i RLSRLS


art 3 legge 123/2007 c. 1 lett. art 3 legge 123/2007 c. 1 lett. BB

(Disciplina appalti)(Disciplina appalti)•Sarà indispensabile Sarà indispensabile individuare uno standard di individuare uno standard di riferimento correlabile al riferimento correlabile al DVR;DVR;•Nelle more sarà buona Nelle more sarà buona prassi che il committente prassi che il committente verifichi i requisiti di verifichi i requisiti di confrontabilità dei daticonfrontabilità dei dati


Art 6 (legge 123/2007)Art 6 (legge 123/2007)

Introduce l’obbligo di tessera di riconoscimento per i lavoratori di imprese in appalto ed autonomi


Ringrazio per l’attenzione

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14 novembre 2007u.o. PSAL1 APPALTO DI OPERE E SERVIZI Il ruolo dellorgano di vigilanza ASL Il ruolo dellorgano di vigilanza ASL Attilio BUSINELLI Dirigente