Docent dr Tanja MiščevićFakultet političkih nauka

Odnosi Srbije i Evropske unije – da li je moglo brže?

Hronologija odnosa izmedju Repbulike Srbije i Evropske unije, koja pokriva period od trideset i pet godina, puna je uspeha i padova, kreiranja novih instrumenata kako za saradnju tako i za sankcije. Interesantno je da od tih početaka, što je sredina 60ih godina prošlog veka, Srbija prolazi kroz tri državne strukture do svoje samostalnosti 2006. godine (SFRJ, SR Jugoslavija i državna zajednica SCG), a tadašnje tri Zajednice danas postaju složeni oblik ekonomske integracije i političke saradnje 27 evropskih država. Tako su odnosi pored nužnog medjusobnog uskladjivanja dva partnera, zapravo mnogo više bili definisani unutrašnjim razvojem dogadjaja u svakom od njih.

Najviši stepen su odnosi dostigli krajem 80-ih godina, kada se smatralo da će upravo SFRJ imati prva medju socijalističkim državama status pridružene države. Na žalost, samo par godina kasnije su se stvari drastično promenile, pa je današnja Srbija u situaciji da tek pokuša da stvori uslove za postizanje onog statusa koji je imala pre dve decenije.

1. Osnova za razvoj odnosa – SFRJ i tri Evropske zajedniceUspostavljanje odnosa izmedju SFRJ (a u oviru Federacije i sa jednom od njenih

tadašnjih Republika – Srbijom) i tri Evropske zajednice1 započinje 2.12.1967. godine, zaključivanjem Dekleracije o odnosima - prvim aktom koji je Zajednica u svojoj dotadašnjoj dvadesetogodišnjoj praksi zaključila sa nekom državom socijalističkog uredjenja. Naime, Dekleracijom o odnosima SFRJ i Evropske ekonomske zajednice (EEC) utvrdjuju se političke postavke budućeg odnosa izmedju Jugoslavije i evropske regionalne integracije, utvrdjivanjem okvira za buduće modalitete ekonomskih odnosa.

Ovu političku izjavu vrlo brzo praktično ostvaruju dva trgovinska sporazuma Jugoslavije sa EEC, 1970. i 1973. godine – reč je o sporazumima kojima SFRJ dobija status najvećeg povlašćenja, sa recipročnim koncesijama i biva uključena u sistem opšte šeme preferencijala. Reč je o nepreferencijalnim trgovinskim sporazumima velikog političkog značaja, jer se preko njihovog zaključivanja pokazuje politički interes uspostavljanja bližih ekonomskih veza izmedju Evropskih zajednica i SFRJ, u doba veoma oštrih blokovskih podela koje su tada odlikovale medjunarodne odnose u Evropi.

Svakako najznačajniji, kako ekonomski tako i politički,2 momenat uspostavljanja i razvoja odnosa jeste Sporazum o saradnji izmedju SFRJ i EEC, potpisan u Beogradu 2.

1 Prva od tri zajednice, Evropska zajednica za ugalj i čelik (ECSC) formirana je Pariskim ugovorom iz 1951. godine i predstavlja prvi pokušaj nadnacionalnog integrisanja šest država Zapadne Evrope. Uspeh ovog vida povezivanja država u veoma uskoj oblasti, naterao je iste države da pokušaju da stvore odbrambenu i političku zajednicu, ali neuspešno. Zbog toga je sledeći korak bio stvaranje dve nove Zajednice 1957. godine, kada nastaju Evropska ekonomska zajednica (EEC) i Euroatom (EAEC), gde su obeležja nadnacionalnosti bila mnogo manje zastupljena. 2 Argument političkom značaju ovih sporazuma jeste i činjenica da sporazume ove sadržine druge države Centralne i Istočne Evrope zaključuju sa EC tek krajem 80-ih i početkom 90-ih godina.

aprila 1980. godine.3 Sporazumom, koji se bazira na davanju preferencijalnog statusa Jugoslaviji, otvaraju se brojne mogućnosti za privrednu saradnju izmedju ugovornih partnera i regulišu robna razmena, finansijska i industrijska saradnja, poljoprivreda, saobraćaj, turizam, naučno-tehnička saradnja, kao i saradnja u socijalnoj oblasti. Osnovni cilj jeste "...produbljavanje ekonomske saradnje, pomoć ekonomskom razvoju SFRJ, uz istovremeno jačanje, produbljavanje i diversifikaciju privredne, finansijske i trgovinske saradnje", kako je utvrdjeno Preambulom ovog Sporazuma.

Što se trgovine tiče, kao neophodan cilj utvrdjeno je unapredjenje medjusobne razmene ugovornica; radi ostvarenja ovog zadatka predvidja se ukidanje carina, kvantitativnih ograničenja (i mera istog dejstva) za odredjene robe, u tri faze po tačno utvrdjenom kalendaru. S druge strane, smanjenje carine za uvoz poljoprivrednih proizvoda iz SFRJ na tržište Zajednice se utvrdjuje za svaki proizvod pojedinačno.

Sporazumom o saradnji osniva se mešoviti Savet za saradnju sa zadatkom da ostvaruje ciljeve koji su utvrdjeni sporazumom, pravom donošenja odluka obavezujućih za ugovornice (koje moraju preduzimati mere za njihovo izvršenje), kao i pravom da donose rezolucije, preporuke, mišljenja o svim pitanjima vezanim za ostvarivanje sporazuma. Savet za saradnju, kao jedini organ predvidjen za implementaciju sporazuma o saradnji izmedju SFRJ i EC ima veoma široko polje delovanja, kada je reč o saradnji na ostvarivanju rezultata ovog Sporazuma. Osnovno sredstvo njegovog ostvarivanja jesu konsultacije predstavnika vlade SFRJ, predstavnika EC i vlada njenih država članica; odluke su donošene na osnovu zajedničke saglasnosti ugovornica, koje se obavljaju u slučaju da se jave problemi u procesu sprovodjenja Sporazuma, a posebno kada je reč o trgovinskoj razmeni izmedju ugovornica.

Iste godine je SFRJ sa Evropskom zajednicom za ugalj i čelik (ECSC) i njenim državama članicama zaključila Sporazum koji reguliše onu oblast saradnje koja je obuhvaćena nadležnostima ECSC, i specifičnim zahtevima proizvodnje i trgovine proizvodima crne metalurgije. Cilj ovog sporazuma jeste da "...unapredi razmenu izmedju strana ugovornica, vodeći računa o stepenu njihovog razvoja i potrebi da se osigura bolja ravnoteža medjusobne trgovinske razmene, radi poboljšanja uslova pristupa jugoslovenskih proizvoda na tržište Zajednice."4 Ovim Sporazumom se utvrdjuje da se proizvodi poreklom iz SFRJ koji spadaju u nadležnost ECSC, mogu uvoziti u Zajednicu bez kvantitativnih ograničenja (i mera istog efekta), oslobodjeni od carine i drugih taksi za najveći broj proizvoda, izuzimajući tzv. osetljive proizvode. Liberalizacija trgovine za robe iz EC koje se uvoze u SFRJ se odvija u etapama, od kojih je Sporazumom utvrdjeno samo trajanje prve faze od pet godina.

Povlastice koje je Jugoslavija uživala kao korisnik preferencijala od strane EC su se povećale stupanjem na snagu Sporazuma o saradnji SFRJ i ECSC, jer se preferencijali šire i na proizvode crne metalurgije koji u skladu sa ovim Sporazumom podležu sistemu "plafona".5

3Zakon o ratifikaciji Sporazuma SFRJ i EEC, Službeni list SFRJ, Medjunarodni ugovori, 2/1983, str. 15-81.4 Sporazum izmedju SFRJ, s jedne strane i država članica Evropske zajednice za ugalj i čelik i ECSC, s druge strane, član 2. Zakon o ratifikaciji Sporazuma, Službeni list SFRJ, Medjunarodni ugovori, 1/1983, str. 3.5Sporazum u obliku razmene pisama kojim se odredjuju izvesni modaliteti korištenja Opštom šemom preferencijala nakon stupanja na snagu Sporazuma izmedju država članica ECSC i ECSC, s jedne strane, i SFRJ, s druge strane, zaključen je 26.06.1983. godine u Briselu. Zakon o ratifikaciji, Službeni list SFRJ, Medjunarodni ugovori, br. 10/1985, str. 367.

2

Zasnovana na preferencijalnom ugovornom odnosu, kao i na povlasticama koje se dobijaju kako preko Sporazuma o saradnji, tako i kroz korištenje Opšte sheme preferencijala, SFRJ je svoju trgovinsku razmenu i saradnju osamdesetih godina usmerila upravo na EEC i njene države članice.6 Naime, od ukupnog izvoza i uvoza SFRJ u ovoj deceniji, više od jedne trećine se odnosi na Zajednicu i njene članice, što potvrdjuje dve pretpostavke: prvo, SFRJ jeste usmerila svoju privrednu saradnju na EC, i drugo, i sama Zajednica je veoma zainteresovana za učešće proizvoda iz Jugoslavije na svom unutrašnjem tržištu.

Da je EC imala interes da razvija saradnju sa SFRJ pokazuje i nivo finansijske i tehničke pomoći, koja je predvidjena Sporazumom iz 1980. godine, i koja se utvrdjuje Protokolima o finansijskoj saradnji. Potpisana su tri protokola o ovoj vrsti pomoći koju je EC davala Jugoslaviji:

- prvi je zaključen 1980. godine, a stupio je na snagu 1982. godine, - 1982. godine dogovoren je drugi finansijski protokol, koji je tek 1988. godine stupio na snagu, i - 1991. zaključen je treći protokol o finansijskoj pomoći, koji nikada nije stupio na snagu (jer je za stupanje na snagu ovih protokola bila potrebna ratifikacija od strane SFRJ i država članica EC, što su one, zbog otpočinjanja sukoba na teritoriji Jugoslavije odbile da učine).

Protokolima o finansijskoj saradnji predvidjeno je učešće Zajednice u finansiranju projekata koji za cilj imaju unapredjenje privrednog razvoja SFRJ, posebno onih oblasti koje su od zajedničkog interesa za Jugoslaviju i za Zajednicu. Sredstva koja se Protokolima predvidjaju mogla su biti dodeljena u obliku zajmova, a direktno ih je odobrava iz svojih fondova Evropska investiciona banka (EIB), u skladu sa uslovima koji su utvrdjeni njenim Statutom. Projekti koji su smatrani najpogodnijim za finansiranje jesu saobraćajni infrastrukturni projekti, posebno transjugoslovenski autoput. Jedan deo sredstava namenjen je finansiranju investicionih projekata, a za zajmove u ovoj oblasti mogle su da konkurišu jugoslovenske banke. Uslovi, dužina roka otplate zajmova, kao i visina kamata, utvrdjivani su dogovorom izmedju EIB i korisnika sredstava, na osnovu ekonomskih i finansijskih karakteristika projekata, uz istovremeno praćenje cena kapitala na tržištima kapitala. Postojala je mogućnost i sufinansiranja, u kome su mogle učestvovati jugoslovenske banke i kreditni organi, i/ili institucije država članica Zajednice, trećih država i medjunarodnih finansijskih institucija. Na osnovu ovako uredjenje finansijske saradnje, Jugoslavija je u trenutku svog raspada (1992. godine) mogla da konkuriše za zajmove iz fonda EIB u visini od 550 miliona ECU (koliko je predvidjeno Drugim protokolom o finansijskoj saradnji izmedju SFRJ i EEC).7

Sporazum o saradnji iz 1980. godine je dopunjen 1987. godine,8 kada se uspostavlja novi trgovinski režim izmedju EEC i Jugoslavije, i uskladjuje se sa

6Rezultati ove usmerenosti na EC se najbolje mogu videti kroz ekonomske pokazatelje za period najbolje saradnje izmedju SFRJ i evropske integracije, a to je 1987. godina. Ukupan obim razmene naše zemlje sa svetom u 1987. godini iznosio je 25 milijardi $, dok je obim razmene samo sa evropskim državama iznosio 75% od ukupne razmene (18,5 milijardi $). Od tog procenta, 43,8% (ili 10,8 milijardi $) predstavlja trgovina sa svim zemljama Zapadne Evrope, a 36,4% (9,11 milijadu $) je bio obim trgovine samo sa Evropskom zajednicom i njenim državama članicama. Podaci prema: Gavro Cerović, Politika i pravci unapredjenja statusa i položaj Jugoslavije, Medjunarodni problemi, str. 341-342.7Zakon o ratifikaciji Drugog protokola o finansijskoj saradnji, Službeni list SFRJ, Medjunarodni ugovori, br. 1/1988, str. 3-7.

3

pristupanjem Španije i Portugalije Zajednici. Dopunski protokol je takodje značio da je došlo i do napredovanja u saradnji, jer je njegovo usvajanje bilo u skladu sa odredbama Sporazuma o saradnji kojima se predvidja da, posle završetka prve faze liberalizacije trgovine, pregovorima u okviru Saveta za saradnju budu utvrdjeni dalji koraci u saradnji i liberalizaciji trgovine.

Jugoslavija je 17. decembra 1990. godine potpisala Okvirni sporazum PHARE izmedju SFRJ i EC, kojim se medjusobna saradnja proširuje i na oblast pomoći za socijalne i ekonomske reforme korištenjem finansijskih i tehničkih mera. Istog dana potpisan je i Finansijski memorandum, kojim se konkretizuje čitav program saradnje: naime, ovim Memorandumom se od 500 miliona ECU (koji se predvidja kao pomoć EU preko programa PHARE za 1990. godinu) za Jugoslaviju izdvaja 35 miliona ECU. Ovaj iznos je predvidjen za sprovodjenje programa prestruktuiranja jugoslovenskog bankarskog sistema, privrede i poboljšanje usluga finansijske kontrole, kao i za fiskalne reforme.9

2. Period sankcija EC i njihove poslediceMedjutim, samo godinu dana nakon uključivanja u program PHARE, tačnije

1991. godine, u uslovima kada je SFRJ institucionalno i finansijski veoma povezana sa Evropskim zajednicama, i kada ima status koji bi se mogao smatrati čak i povoljnijim od statusa koji će dobiti buduće pridružene države Centralne i Istočne Evrope, dolazi do sukoba na njenoj teritoriji, a zatim i do uvodjenja sankcija od strane EC,10 i otkazivanja Sporazuma o saradnji SFRJ/EEC.11 Medjutim, suspenzija Sporazuma biva ukinuta za sve ostale Republike, tako da suspenzija ovog Sporazuma i sankcije EU prema bivšoj SFRJ važe samo u odnosu na Srbiju i Crnu Goru, i samo na njih se odnose ranije odluke Saveta.12 Preduzimanjem ovih hitnih mera prema SFRJ Unija se priključila sankcijama Saveta bezbednosti prema Jugoslaviji.13

U vreme dok su sankcije bile na snazi, i na strani Evropskih zajednica i na strani Jugoslavije desile su se značajne promene. Naime, zaključivanjem Sporazuma iz Mastrihta (1992. godine) stvoren je osnov nove evropske arhitekture koja se zasniva na tri stuba i uobličava u Ugovoru o Evropskoj uniji. Istovremeno, Unija je uvećala svoje

8Zakon o ratifikaciji Drugog protokola uz Sporazum o saradnji izmedju SFRJ i EEC, kojim se uspostavlja novi trgovinski režim, sa Aneksima i Prilozima; Službeni list SFRJ, Medjunarodni ugovori, br.1/1988, str. 8 i dalje.9Prema: EC - Information, P-91, Brussels, 1990, p. 10.10Sankcije EU, odnosno, neophodne hitne mere Saveta EU, na osnovu člana 228A Ugovora o Evropskoj uniju kako je on definisan 1992. godine u Mastrihtu su mere različitog karaktera koje se preduzimaju prema nekoj zamlji u slučaju opasnosti po mir ili postojanja agresije, kao i u slučaju pretnje medjunarodnoj bezbednosti. Hitne mere koje preduzima EU se razlikuju u odnosu na one zemlje sa kojima poseduje bilateralni sporazum od onih koje se preduzimaju prema zemljama sa kojima EU nema nikakvog sporazuma. Primera mera, odn. sankcija, koje EC preduzima prema svojim ugovornim partnerima ima dosta: zaledjivanje (suspenzija) dela sporazuma o pridruživanju sa Grčkom (1966.) i Turskom (1980. godine), oba puta zbog zavodjenja diktature; suspenzija i kasnije otkazivanje sporazuma sa Haitijem 1992. godine (Haiti je jedan od 69 zemalja potpisnica LOME IV konvencije 1989. godine); ovoj listi se može dodati i otkazivanje Sporazuma o trgovini i saradnji sa SFRJ do koje dolazi 1991 godine.11Odluka Saveta EC o uvodjenju sankcija SFRJ je usvojena 08.11.1991. godine, a odluka o jednostranom otkazu Sporazuma o saradnji 25.11.1991. godine. Council Decissions, OJ L 342/91.12Ostale republike bivše SFRJ proglašene su "koperativnima" i izuzete su iz ovih mera, sa njima je nastavljena saradnja i odobravanjem daljih trgovinskih koncesija, u skladu sa Sporazumom o saradnji.13Rezolucija 757 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, april 1992. godine.

4

članstvo za tri države (Austriju, Švedsku i Finsku) i time postala ‘Unija petnaestorice’, i uspostavila odnose pridruživanja sa 10 država Centralno-istočne Evrope (Madjarskom, Poljskom, Češkom, Slovačkom, Slovenijom, Bugarskom, Rumunijom, Estonijom, Letonijom i Litvanijom) zaključivši sa njima tzv. Evropske sporazume (European Agreements). S druge strane, SFRJ je prestala da postoji, a sve njene bivše Republike postale su nezavisne države, koje su, svaka za sebe, započele sa uspostavljanjem odnosa sa EU. Dakako, najdalje je u razvoju tih odnosa otišla Slovenija, koja jedina medju bivšim Republikama dobija najpre status pridružene države, a zatim i status kandidata za članstvo (već 1998. godine) da bi se danas nalazila na čelu grupe od 10 država koje su 1. maja 2004. godine postale članice Unije.

Savezna Republika Jugoslavija, federativna zajednica Srbije i Crne Gore, formirana je 27. aprila 1994. godine proglašavanjem Ustava. Od svog nastanka SRJ je bila predmet sankcija UN i EC, koje su suspendovane nakon potpisivanja mirovnog ugovora u Dejtonu (jun 1995. godine); odluka o suspenziji sankcija EC je doneta nešto kasnije, tačnije 04.12.1995. godine.14 Pola godine nakon ukidanja sankcija SRJ, usledila je i prva poseta predstavnika EU novoj Jugoslaviji, juna 1996. godine – tadašnji predsednik Komisije EU Žak Santer i predsedavajući Saveta ministara Lamberto Dini prilikom svoje posete izjavljuju da je neophodno uspostavljanje odnosa EU i Jugoslavije, i govore o pronalaženju načina kako bi mogla biti obnovljena institucionalna saradnja SRJ i Unije.15

Istovremeno, i vlada Savezne Republike Jugoslavije je, barem deklerativno, započela sa nekim akcijama približavanja Uniji, tako što je sačinila program rada na harmonizaciji jugoslovenskog pravnog sistema sa pravnim sistemom Unije.16

Dobrovoljno pristupanje harmonizaciji, ocenjuje se u ovom Programu, značilo bi za SRJ dobijanje značajne političke koristi i poboljšanje medjunarodne pozicije naše zemlje, a "...ukoliko dodje do mogućnosti i volje da SRJ stekne pridruženi status ili postane punopravni član Evropske unije, značajan deo neophodne aktivnosti pravnog prilagodjavanja će već biti obavljen, što će olakšati sticanje navedenih statusa."17

I pored veoma ambicioznog Programa za buduću harmonizacijun i formiranja grupe (politički podobnih) stručnjaka koja bi se time i praktično bavila, jedini rezultat rada Savezne vlade po ovom pitanju jeste prevod Bele knjige o pripremi pridruženih zemalja Centralne i Istočne Evrope za ulazak u Evropsku uniju18, koja je objavljenja 1996. godine. Razlozi ne insistiranja na daljem razvoju odnosa sa Unijom su prevashodno političke prirode – naime, u SRJ u tom momentu Unija nije posmatrana kao cilj kome treba težiti.

Već su naredni dogadjaji potvrdili tezu o postojanju političkih prepreka za uspostavljanje saradnje izmedju EU i SRJ. Pritisak Unije i njenih članica bio je voma uočljiv tokom masovnih protesta koji su usledili nakon lokalnih izbora decembra 1996.

14Odluka o suspenziji sankcija EU prema SRJ, OJ L 297/95.15Politika, 08.06.1996. godine.16Program rada Savezne vlade na harmonizaciji pravnog sistema SR Jugoslavije sa regulativom uspostavljenom u Evropskoj uniji, Beograd, maj 1995. godine.17ibid, str. 2.18 Evropska komisija je u Beloj knjizi, koju je usvojila 1995. godine, predvidela 23 oblasti u kojima mora dodji do uskladjivanja standarada izmedju države kandidata i EU, odnosno do harmonizacije prava. Na osnovu ove liste su države koje su članice EU postale 2004. godine ocenjivane i sa njima otvarani pregovori za članstvo.

5

godine, i bili nastavljeni u naredna tri meseca. Unija je slala i svog specijalnog izaslanika, gosp. Felipe Gonzalesa koji je pokušao da posreduje u mirnom rešavanju ove krize. Naredne godine (1997. i 1998.) obeležene su rasplamsavanjem sukoba na Kosovu, što je dovelo i do novih sankcija Unije – ovoga puta, mere su se odnosile na zabranu ulaska osoba bliskih srpskom režimu na teritorije država članica Unije, i na zabranu letova nacionalnih avio prevoznika.19 Ubrzo zatim, usledila je najava a potom i izvodjenja vazdušnih udara NATO na SR Jugoslaviju – kampanja je završena zaključivanjem Kumanovskog vojno-tehničkog sporazuma (avgust 1999. godine) i usvajanjem Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti UN.

3. Novi regionalni pristup – Stabilizacija i pridruživanje država zapadnog Balkana

Period tokom i nakon NATO intervencije obeležen je najnižim stepenom odnosa izmedju Unije i SR Jugoslavije – u to vreme nisu postojali nikakvi zvanični kontakti vlade SRJ i Evropske unije, niti njenih država članica, a diplomatski odnosi su svedeni na najniži mogući nivo. Istovremeno, to je period kreiranja novog pristupa Unije prema regionu u kome se nalazi i Jugoslavija, koji u terminologiji EU dobija naziv »politika prema državama zapadnog Balkana«. Ovaj pristup je ključni elemenat za utvrdjivanje modaliteta odnosa izmedju Unije, četiri bivše republike SFRJ (Hrvatska, Bosna i Hercegovina, SR Jugoslavija i Makedonija) i Albanije. Pristup je promovisan tokom 1999. godine, i njegova suština se nalazi u prevashodnoj potrebi bezbednosnog stabilizovanja regiona o kome je reč, što se uzima kao preduslov svake buduće saradnje ovih država sa Unijom.

Osnov politike prema zapadnom Balkanu predstavlja raniji regionalni pristup Unije prema Jugoistočnoj Evropi (JIE), koji obuhvata države nastale na prostoru bivše Jugoslavije (osim Slovenije), kao i Bugarsku, Rumuniju i Albaniju. Ovaj regionalni pristup dobio je svoj prvu prvu formu nakon potpisivanja Dejtonsko/Pariskog i Erdutskog sporazuma, odlukom Saveta ministara od 10. avgusta 1996. godine. Politika se bazira na formulisanju sveobuhvatnog političkog pristupa regionu JIE, kojim EU nastoji da doprinese stabilizaciji političkih i bezbednosnih prilika, ekonomskoj obnovi i razvoju, kao i pomirenju država ovog regiona. Za ostvarenje ciljeva i principa saradnje Savet EU je predvideo i konkretne instrumente – na prvom mestu je uspostavljanje sadržajnijih ekonomskih i trgovinskih odnosa kroz sistem autonomnih trgovinskih preferencijala (ATP)20, kreiranje instrumenata finansijske i tehničke pomoći kroz programe PHARE i OBNOVA21, ali i institucionalizacija odnosa zaključenjem odgovarajućih sporazuma (najpre sporazuma o saradnji i trgovini, a zatim sporazuma o pridruživanju).

19 Council Regulation No 1901/98 concerning a ban on flights of Yugoslav carriers between the FRY and the EC, 7 September 1998, OJ L 248/1.20 Autonomne trgovinske preferencijale su od 1997. godine počele da koriste Bosna i Hercegovina, Hrvatska i Makedonija (do stupanja na snagu Sporazuma o saradnji i trgovini izmedju Makedonije i EC, januara 1998. godine).21 EU, u saradnji sa drugim međunarodnim regionalnim vladinim i nevladinim organizacijama , od jula 1996. godine preko programa OBNOVA je stavila na raspolaganje finansijska sredstva za specifične namene. Pre svega, sredstava su bila dostupna za realizaciju projekata i programa koji treba da doprinesu rekonstrukciji regiona, povratku izbeglih i raseljenih lica, uspostavljanju poverenja i pomirenju naroda, kao i unapređenje ekonomskog razvoja i regionalne ekonomske saradnje na prostoru bivše Jugoslavije. Council Regulation, (EC), OJ L 1628/96.

6

Napredak u uspostavljanju odnosa izmedju Unije i regiona Jugoistočne Evrope uslovljen je ispunjenjem odgovarajućih opštih i specifičnih uslova: opšti uslovi su se odnosili na sve zemlje ovog regiona i ticali su se razvoja demokratije, vladavine prava, ljudskih i manjinskih prava i ekonomske transformacije (uslovi koji su definisani 1993. godine u Kopenhagenu), dok su specifični uslovi definisani u skladu sa posebnom situacijom koja koja je karakteristična za države regiona Jugoistočne Evrope.22 Tako je napredak u osnosima izmedju Unije i država regiona uslovljen napretkom u stvaranju odgovarajućih uslova za povratak izbeglih i interno raseljenih lica, prihvatanjem povratka državljana ovih država koji ilegalno borave na teritoriji država članica EU, punim poštovanjem mirovnih sporazuma uz obezbedjenje pune saradnje sa Medjunarodnim krivičnim tribunalom za bivšu SFRJ, demokratskim reformama uz puno poštovanje ljudskih i manjinskih prava, sprovodjenjem fer i slobodnih izbora uz poštovanje izbornih rezultata, zabranom diskriminacije i zlostavljanja manjinski zajednica, slobodom medija, početkom sprovodjenja ekonomskih reformi kroz liberalizaciju cena i privatizaciju, kao i proverljivim unapredjenjem regionalne saradnje i dobrosusedskih odnosa, te uskladjenošću sporazuma o uspostavljanju ‘’specijalnih paralelnih veza'' sa Dejtonskim sporazumom.

Evropska komisija je već maja 1999. godine predložila unapredjenje postojećeg regionalnog pristupa predstavljajući novi mehanizam odnosa, koji dobija naziv Proces stabilizacije i pridruživanja, koji treba da predstavlja osnovu politike i osnovni politički okvir za odnose Unije prema ovom regionu zapadnog Balkana,23 što je Savet ministara dva meseca kasnije (21. juna 1999. godine) proglasio Proces stabilizacije i pridruživanja delom strategije EU prema Zapadnom Balkanu.24

Osnovni ciljevi Procesa stabilizacije i pridruživanja jesu mir, demokratija, stabilnost i ekonomski prosperitet, ali i perspektiva država ovog regiona u pravcu članstva Unije. Načini ostvarenja ovih ciljeva su dvojaki: s jedne strane kroz jačanje bilateralnih odnosa izmedju Unije i svake od država ovog regiona, a s druge strane unapredjenjem medjusobne saradnje država regiona.

Veoma važan segment Procesa stabilizacije i pridruživanja jesu osnovni instrumenti ovog procesa. Na prvom mestu se nalazi liberalizacija trgovine unutar regiona i sa regionom, zatim prenamena i razvoj postojeće ekonomske, finansijske i budžetske pomoći, te pomoći u funkciji premošćavanja platno-bilansnog deficita (makro-finansijska pomoć); unapredjenje pomoći za razvoj demokratije, civilnog društva, obrazovanja i izgradnju institucija kao i pružanje humanitarne i druge pomoći izbeglim i raseljenim licima. Kao veoma značajan instrument predvidjeno je korištenje novih mogućnosti za saradnju u brojnim oblastima, uključujući pravosudje i unutrašnje poslove i unapredjenje političkog dijaloga naročito na regionalnoj osnovi. Medjutim, svakako najznačajniji instrument saradnje predstavlja Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju

22 Council Conclusions On The Principle Of Conditionality Governing The Development Of The European Union's Relations With Certain Countries Of South-East Europe, April 29, 1997, http://europa.eu.int/abc/doc/off/bull/en/9704/p202001.htm23 Commission Communication To The Council And The European Parliament On The Stabilisation And Association Process For Countries Of South-Eastern Europe, COM (99) 235, Brussels, May 26, 1999. 24 Conclusions On The Development Of A Comprehensive Policy Based On The Commission Communication On ''The Stabilisation And Association Process For Countries Of South-Eastern Europe'', Council decision, Brussels, 22 July 1999.

7

(Stabilization and Association Agreement) - nova vrsta ugovornih odnosa i nova generacija sporazuma o pridruživanju sa EU.

Kao pomoć stabilizaciji regiona u formi opšte i dugoročne strategije prevencije sukoba, na inicijativu Unije 10. juna 1999. godine formiran je Pakt stabilnosti za Jugoistočnu Evropu (Stabilitš Pact for South Eastern Europe),25 a svečano potpisivanje Pakta stabilnosti obavljeno je na konferenciji u Sarajevu dvadeset dana kasnije. Pakt insistira na tzv. ‘evropskoj perspektivi’, što znači davanje zemaljama ovog regiona u izgled mogućnost punog uključivanja u strukturu Unije i perspektivu članstva. Učešće u Paktu stabilnosti i mogućnost uključivanja u Proces stabilizacije i pridruživanja predvidjeno je i za SR Jugoslaviju, ali ne dok se na vlasti nalazi režim Slobodana Miloševića.

4. Uključivanje SRJ u Proces stabilizacije i pridruživanjaNakon petooktobarskih promena 2000. godine započinje najnovija faza u

odnosima izmedju SRJ i Evropske unije. Šta više, prvo pojavljivanje novog predsednika Jugoslavije Vojislava Koštunice na nekom medjunarodnom skupu bilo je njegovo učešće na Samitu EU u Bijaricu 12. oktobra 2000. godine. Time je praktično demonstritana promena politike i značaj koje nove vlasti Jugoslavije pridaju evropskim institucijama, ali i stav Unije prema promenama koje su se odigrale u SRJ. Usledila je institucionalizacija odnosa, koja je obeležena posetom predsednika Komisije EU Romano Prodija novembra 2000. godine, kada je potpisan Okvirni sporazum SRJ - EU26 - ovim sporazumom je omogućena realizacija pomoći koju je EU namenila SR Jugoslaviji.

Posebno veliki politički značaj nakon smene vlasti predstavlja učešće jugoslovenske delegacije na Samitu u Zagrebu (24. novembra 2000. godine). Ovaj Samit, sazvan na predlog Francuske koja je u to vreme predsedavala Unijom, predstavlja prvi skup na najvišem nivou koji je održan van granica same Unije i početak »Zagrebačkog procesa«, koji je predvidjen kao mesto direktnog kontakta država zapadnog Balkana i Evropske unije. Pored šefova država ili vlada država članica EU, država kandidata i potencijalnih kandidata za pristupanje EU (države zapadnog Balkana), na ovom Samitu su uzeli učešće i predstavnici Evroske komisije i Saveta ministara, kao i regionalnih incijativa. Ovim skupom se manifestuje važnost koju EU pridaje unapredjenju odnosa sa državama regiona zapadnog Balkana, u obliku posebnog političkog foruma koji ima za cilj podizanje nivoa razumevanja procesa pridruživanja, razmenu stavova o prioritetnim pitanjima od zajedničkog interesa i unapredjenje regionalne saradnje.27 Samit je za Proces

25 Pakt stabilnosti je okvirni sporazum o medjunarodnoj saradnji i razvoju zajedničke strategije izmedju više od 40 partnera, koji kao svoj osnovni cilj ima uspostavljanje stabilnosti i napredak Jugoistočne Evrope. Na čelu Pakta se nalazi Specijalni koordinator, koji je predsedavajući tri najznačajnija politička instrumenta Pakta, a to su njegove radni stolovi: prvi radni sto se odnosi na demokratizaciju i ljudska prava, drugi na ekonomski oporavak, saradnju i razvoj, a treći se bavi pitanjima bezbednosti. Svaki od ova tri radna stola se sastoji od većeg broja radnih grupa sa posebnim zadacima.26 Okvirni sporazum SRJ i EU potpisan je 25. novembra 2000. godine u Beogradu; Sporazum je ratifikovala Skupština državne zajednice tek 31. marta 2003. godine.27 Sa ovog samita izdata je i Deklaracija u kojoj se reafirmiše evropska perspektiva država zapadnog Balkana i potvrđuje njihov status potencijalnih kandidata za članstvo u Evropskoj uniji koje su ove države dobile na samitu u Santa Maria da Feiri (19-20. jun 2000.). Naravno, i ovom prilikom je napomenuta neophodnost ispunjenja kriterijuma definisanih 1993. godine te uslova iz aprila 1997. i juna 1999. godine."The Declaration of the Zagreb Summit", Zagreb, 24 November 2000, Internet, 9. jun 2003. god. http://europa.eu.int/comm/external_relations/see/sum_11_00/statement.htm.

8

stabilizacije i pridruživanja značio davanje političkog podsticaja, a za mnoge države zapadnog Balkana je imao značajne praktične posledice: parafiran je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa Makedonijom, doneta je odluka o otpočinjanju pregovora za zaključenje iste vrste sporazuma sa Hrvatskom i, za nas posebno značajno, odluka o početku rada zajedničke konsultativne radne grupe (Joint Consultative Task Force - CTF), koju čine predstavnici Komisije EU i predstavnici vlasti SR Jugoslavije. Ovo je, zapravo, formalna odluka o uključivanju SR Jugoslavije u Proces stabilizacije i pridruživanja.

Naime, prema mišljenju EU i njenih članica, tek tada su se stvorili uslovi i da za Jugoslaviju započne uključivanje u Proces stabilizacije i pridruživanja. Praktično, to je značilo pristup SRJ korištenju vanrednih trgovinskih preferencijala, liberalizacija trgovinskih odnosa sa drugim državama zapadnog Balkana, uključivanje u program CARDS i konačno, rad na pripremi za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

Mogućnost korištenja vanrednih trgovinskih mera, koje su državama zapadnog Balkana dostupne na osnovu uredbe Saveta ministara EU (18. septembra 2000. godine).28

podrazumeva ukidanje kvota na uvoz u EU osetljivih industrijskih proizvoda, uz istovremeno otvaranje tržišta EU za plasman poljoprivrednih proizvoda uz izvesne izuzetke (u smislu roba, kao na primer riblji proizvodi, juneće meso i vino). Savet EU je već novembra 2000. godine proširio vanredne trgovinske preferencijale na čitavu teritoriju SR Jugoslavije.29 Uredbom Saveta ministara omogućen je izvoz iz SR Jugoslavije najvećeg broja industrijskih i poljoprivrednih proizvoda bez carinskih ili drugih ograničenja.30 Kosovo je ovaj status već uživalo od 1999. godine, dok je za Crnu Goru važio režim ograničenih i specifičnih trgovinskih povlastica, koje su se odnosile samo na izvoz proizvoda od aluminijuma. Razlog ograničenja izvoznih mogućnosti Crne Gore ležao je pre svega u ne postojanju posebnog administrativnog i carinskog aparata, što predstavlja osnovni uslov za sticanje preferencijalnog tretmana.

Uključivanje u Proces stabilizacije i pridruživanja za SRJ je značilo i da su joj postala dostupna sredstva koja su predvidjena programom CARDS.31 Ovim programom su za SRJ/SCG na opšti način definisane prioritetne akcione oblasti i ciljevi za period

28 Council Regulation, OJ L 2007/2000.29 Council Regulation, OJ L 2563/2000. Ovom uredbom se primena vanrednih trgovinskih mera širi i na Makedoniju.30 Za SRJ je efekat dobijanja preferencijalnog tretmana veoma značajan: izvoz robe u EU je sa 658 miliona evra 2000. godine, već naredne godine povećan na 820 miliona, da bi 2002. iznosio 930 miliona evra. EU je zadržala status najvažnijeg spoljnotrgovinskog partnera budući da se 40.8% ukupnog izvoza odlazi na zajedničko tržište. Pa ipak, u izvestnim oblastima su zadržana kvantitativna ograničenja – poseban problem predstavlja činjenica da je reč o oblastima gde SRJ mogu biti veoma uspešne. Tako ograničenja postoje u oblasti prehrambene industrije (meso i mesne prerađevine, riba i vino) i tekstilne industrija. Posebno treba imati na umu da neki potencijali za izvoz i ne mogu biti iskorištene zbog različitih problema u izvozu: sistemskih nedostataka, institucionalnih (rad veterinarske, sanitarne i fitosanitarne inspekcije), pravnih ogrničenja (različiti izvozni režimi) i tehničkih nedostataka. 31 Program CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) je finansijski instrument Procesa stabilizacije i pridruživanja, koji je namenjen državama zapadnog Balkana. Sredstva iz ovog programa mogu se koristiti za ekonomsku rekonstrukciju, demokratsku stabilizaciju i povratak izbeglica. Za period 2000-2006. godina predvidjenja je pomoć iz ovog programa u iznosu od 4,65 milijardi evra. Ovaj program će od 2008. godine biti zamenjen novim Instrumentom za predpristupnu pomoć (Instrument for Preaccession Assistance – IPA).

9

2002-2004 i utvrdjen je ukupan iznos od 960 miliona evra (uz dodatak od 31 miliona iz regionalnog CARDS programa namenjenih integrisanom upravljanju granicama). Prioritetne akcione oblasti i dugoročni ciljevi su: modernizacija sistema javne uprave, jačanje i izgradnja institucija kroz reformu javne uprave, pravosudja i unutrašnjih poslova, te razvoj carinskih službi i poboljšanje graničnih prelaza; ekonomski oporavak i nastavak ekonomskih reformi koncetrišući se na kreditiranje malih i srednjih preduzeća, restrukturiranje javnih preduzeća, razvoj energetskog i transportnog sistema, te zaštitu životne sredine; društveni razvoj i razvoj civilnog društva koncetrišući se na univerzitetsko obrazovanje (Tempus III), profesionalno usavršavanje, stručno osposobljavanje i angažman nevladinih organizacija i medija.

Kao veoma važan uslov u Procesu stabilizacije i pridruživanja jeste insistiranje na uspostavljanju regionalne saradnje, počevši od trgovine. Početni korak u liberalizaciji trgovine regiona zapadnog Balkana predstavlja zaključivanje Memoranduma o razumevanju o liberalizaciji i unapredjenju trgovinskih uslova.32 Ovaj Memorandum su u Briselu jula 2001. godine zaključili ministri trgovine Albanije, Bosne i Hercegovine, Makedonije, SR Jugoslavije, Hrvatske, Bugarske i Rumunije (uz učešće Moldavije) pod okriljem Pakta stabilnosti Jugoistočne Evrope. Memorandumom se stvara pravni okvir za unapredjenje regionalne trgovinske saradnje i potvrdjuje važnost liberalizacije trgovine za ekonomski razvoj i stabilnost regiona, a njegov osnovni cilj jeste kompletiranje mreže sporazuma o slobodnoj trgovini robama.33 Cilj Memoranduma jeste stvaranje zone slobodne trgovine u regionu Jugoistočne Evrope – države na sebe preuzimaju i obaveze da će pojednostaviti svoje carinske procedure, usaglasiti nacionalne propise sa propisima, dokumentima i procedurama u EU, i posebno da će unaprediti saradnju izmedju carinskih službi. Na osnovama ovog Memoranduma stvorena je mreža od preko 30 medjusobnih sporazuma o slobodnoj trgovini, koja je doživela i svoje unapredjenje potpisivanjem u Bukureštu 19. decembra 2006. godine jedinstvenog CEFTA sporazuma (CEFTA 2006).

Sporazum o slobodnoj trgovini u jugoistočnoj Evropi (CEFTA) zaključen je 21. decembra 1992. godine na inicijativu Češke, Slovačke, Poljske i Mađarske, koje su ulaskom u Uniju 1. maja 2004. godine prestale da budu članice, tako da u ovom momentu njega čine Hrvatska i Makedonija (Rumunija i Bugarska su iz CEFTE izašle momentom ulaska u EU, 1.1.2007. godine). Sporazum koji su novembra 2006. potpisali Srbija, Crna Gora, Bosna i Hercegovina, Albanija, Moldavija i UNMIK (u ime Kosova i Metohije) trebalo bi u leto 2007. godine da zameni sadašnji komplikovan sistem od 31 bilateralnog sporazuma o slobodnoj trgovini između zemalja jugoistočne Evrope, a cilj je da u regionu budu olakšani trgovina i investicije. Pored jačanja ekonomskih veza među članicama, jedinstveni sporazum treba da doprinese i procesu evropskih integracija, što je cilj svih potpisnica ovog sporazuma.

4.1. Solunski samit – novi predpristupni instrumenti

32 The Memorandum of Understanding on Trade Liberalisation and Facilitation, Brussels, 27 June 2001, http://www.stabilitypact.org.33 Reč je o tzv. sistemu »21+7+1 sporazuma« - sedam država potpisnica Memoranduma moraju medjusobno da zaključe 21 sporazum o slobodnoj trgovini, potom svaka od njih treba da potpiše sporazum sa Moldavijom, a kompletiranje sistema predstavlja zaključenje multilateralanog sporazuma kojim se stvara područje slobodne trgovine.u skladu sa pravilima Svetske trgovinske organizacije, ali i obavezama svake države potpisnice prema EU.

10

Izmena prilika u regionu i državama zapadnog Balkana tokom 2000, 2001. i 2002. godine uslovila je i izmenu prioriteta u politici Evropske unije. Oslanjajući se na iskustva stečena u odnosima sa državama centralne i istočne Evrope i politiku koja je razvijana prema njima (što je potvrdjeno potpisivanjem Sporazuma o pristupanju ovih država EU),34 Evropska komisija je ispitala načine i sredstva za dalje jačanje politike Unije prema ovom regionu i maja 2003. godine izašla sa predlozima za dalji razvoj Procesa stabilizacije i pridruživanja.35 Ovi predlozi su dobili podršku na samitu održanom u Solunu od 19. do 20. juna 2003. godine na kome je još jednom potvrdjena evropska perpektiva ovog regiona i naglašeno da će Proces stabilizacije i pridruživanja ostati okvir evropskog pravca država zapadnog Balkana sve do njihovog budućeg pristupanja EU. Pokrenut je i politički forum EU-zapadni Balkan, koji se odvija kroz održavanje periodičnih sastanaka šefova država ili vlada, jednogodišnje sastanke ministara inostranih poslova, unutrašnjih poslova, pravosudja i drugih.

Pored ovih političkih proglasa, Evropska unija, koristeći svoja stečena iskustva iz ranijih proširenja obogaćuje ovaj Proces elementima iz predpristupne strategije za zemlje Centralne i istočne Evrope. Po uzoru na pristupna partnerstva, koja predstavljaju jedan od ključnih instrumenata predpristupne strategije, Savet ministara je u Solunskoj agendi za zapadni Balkan36 podržao uvodjenje dokumenta kojim se definiše partnerstvo EU i države regiona za evropsku integraciju. Evropskim partnerstvima se formulišu prioriteti za neophodne kratkoročne (od jedne do dve godine) i srednjoročne (od tri do četiri godine) političke, ekonomske, institucionalne i pravne reforme. Uzimajući u obzir kriterijume iz Kopenhagena, posebne uslove iz aprila 1997. i juna 1999. godine kao i ostvareni napredak, ocenjen kroz Godišnje izveštaje, Komisija je formulisala prvi set predloga pojedinačnih partnerstava objavivši ih zajedno sa Trećim godišnjim izveštajem37

marta 2004. godine. NJihovo sprovodjenje podrazumeva izradu akcionih planova koji sadrže konkretne mere, sredstva i vremenski okvir za njihovu realizaciju.

U okviru korištenja predpristupne strategije državama zapadnog Balkana je omogućeno da u okviru programa tcining koriste iskustva državnih službenika iz država članica EU i država kandidata. Tako službenici članica EU svojim savetima treba da pomognu podizanju nivoa administrativnih sposobnosti državnih službenika država regiona i doprinesu izgradnji institucija što je preduslov za dalju demokratizaciju ali i ispunjenje evropskih standarda. Otvara im se, takodje, i mogućnost korištenja i podrške TAIEČ-a (Kancelarije za tehničku pomoć i razmenu informacija) kako bi se osigurala uskladjenost pravnih propisa ovih država sa pravilima acruis-a i njihovo adekvatno sprovodjenje.

Solunskom agendom omogućeno je učešće država ovog regiona u drugim programima i agencijama EC, što je u novembru 2004. godine pretočeno u Okvirni sporazum izmedju Evropske zajednice i SCG o opštim principima učestvovanja SCG u

34 U Atini je 16. aprila 2003. god. potpisan Sporazum o pristupanju između EU i Češke Republike, Estonije, Kipra, Letonije, Litvanije, Mađarske, Malte, Poljske, Slovenije i Slovačke.35 Communication from the Commission to the Council and the European Parlament COM (2003) 285, 21 May 2003, Internet, http://europa.eu.int/comm/external_relations/see/2003.pdf36 Τhe Thessaloniki agenda for the Western Balkans: Moving towards European integration, 16 June 2003, Internet, 1. jul 2003. god. http://www.eudelyug.org/en/documents/Agenda.doc37 The Stabilisation and Association process for South East Europe, Third Annual Report, COM (2004) 202/2 final, 30 March 2004, Internet, 17. april 2004. god.http://europa.eu.int/comm/external_relations/see/sap/rep3/strat_pap.pdf

11

programima EC. Reč je o 25 programa koji unapredjuju obrazovanje, profesionalnu obuku, izgradnju civilnog društva, zaštitu životne sredine, jačanje institucionalnih kapaciteta, pomoć mladima i slično.

Dakle, Evropska komisija je već naredne godine (marta 2004. godine), formulisala prvi set predloga evropskih partnerstava sa državama zapadnog Balkana, a 14. juna 2004. godine Savet ministara je usvojio Odluku o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u Evropskom partnerstvu sa SCG uključujući Kosovo, prema Rezoluciji 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija od 10. juna 1999. godine. U ovoj odluci navedeni su kratkoročni i srednjoročni prioriteti odnosno prioritetne oblasti za pripreme SCG uključujući Kosovo za dalju integraciju u Evropsku uniju a na osnovu analize iznete u Godišnjem izveštaju. Od tada su usvojena još dva Evropska partnerstva koja su se odnosila na Srbiju – 2005. i 2006. godine.38

Struktura Evropskih partnerstava je ista za sve države: prioriteti su klasifikovani u tri osnovna dela, koja prate kriterijume iz Kopenhagena – politički kriterijum, ekonomski kriterijum i sposobnost preuzimanja obaveza iz članstva u Uniji. Ovi prioriteti su, prema oceni Evropske komisije, prilagodjeni realnim potrebama i mogućnostima SCG i njenih država članica a s obzirom na dostignuti stepen pripreme i sadržinu kriterijuma iz Kopenhagena i uslova koji se definišu u okviru Procesa stabilizacije i pridruživanja.

Kad je reč o političkim kriterijumima u oblasti demokratije i vladavine prava akcenat je stavljen na efikasno funkcionisanje državne zajednice, reformu sistema odbrane, reformu državne uprave i pravosudja u funkciji povećanja efikasnosti i nezavisnosti pravosudnog sistema. Značajno mesto je dobila i neophodnost preduzimanje aktivnosti u cilju pripremanja sveobuhvatne strategije za borbu protiv korupcije.

Na polju ljudskih prava i zaštite manjina predvidjeno je ispunjavanje svih obaveza koje proističu iz članstva u Savetu Evrope, osnivanje Kancelarije Ombudsmana, usvajanje zakona u oblasti slobode izražavanja i udruživanja te unapredjenje saradnje sa susednim državama u cilju ubrzanja povratka izbeglih i interno raseljenih lica.

Pored uspostavljanja pune saradnje sa Medjunarodnim krivičnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju (MKTJ) i poštovanja Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti UN u oblasti regionalne i medjunarodne saradnje navodi se potreba za primenom sporazuma o slobodnoj trgovini, razvoja glavne regionalne transportne mreže i napredak u oblasti regionalnog energetskog tržišta.

Kada je reč o ekonomskim kriterijumima naglasak je stavljen na očuvanju makroekonomske stabilnosti, liberalizaciju cena i ukidanje administrativnih kontrola, nastavak restrukturiranja, privatizacije ali i likvidacije neodrživih javnih sistema te reformu bankarskog sistema. U oblasti upravljanja javnim finansijama preporučen je nastavak definisanja sive ekonomije i proširenje poreske osnovice.

U okviru pitanja sposobnosti preuzimanja obaveza koje proizlaze iz članstva Evropska komisija očekuje nastavak precesa uskladjivanja zakonodavstva sa komunitarnim pravom u oblasti unutrašnjeg tržišta i trgovine (npr. u oblasti konkurencije) kao i kreiranje odnosno jačanje postojećih institucionalnih i administrativnih kapaciteta i podizanje njihovih operativnih sposobnosti u cilju potpune, efikasne i transparentne primene ovih propisa. Kao i u oblasti unutrašnjeg tržišta i trgovine i u oblasti sektorskih politika preporučen je nastavak procesa pravnog

38 Odluke Saveta o Evropskom partnerstvu, kao i akcione planove njihove primene videti na adresi: www.seio.sr.gov.yu

12

uskladjivanja (npr. u poljoprivredi, saobraćaju, energetici, industriji i domenu razvoja malih i srednjih preduzeća, telekomunikacijama i zaštiti životne sredine) i razvoj odgovarajućih administrativnih, regulatornih (npr. telekomunikacije) i inspekcijskih tela (npr. veterina). U oblasti pravosudja i unutrašnjih poslova predvidjeno je usvajanje seta pravosudnih zakona, operacionalizacija mera koje se odnose na upravljanje granicama (strategija integrisanog upravljanja granicom). Značajno mesto je dato neophodnom jačanju mera za borbu protiv korupcije, krijumčarenja droge, organizovanog kriminala i terorizma i uspostavljanje mehanizama za kontrolu i sprovodjenje politike na polju viza, azila i migracija.

Evropsko partnerstvo, kao spisak prioriteta, ne bi imao nikakav značaj da sledeći korak nije pravljenje jasnog plana kako će ovi prioriteti biti konačno i sprovedeni.Ovi dokumenti u Srbiji se usvajaju pod nazivom Akcioni plan za realizaciju prioriteta iz Evropskog partnerstva.39 Akcioni plan je rezultat rada državne administracije koja u tabelarnoj formi za konkretne kratkoročne i srednjoročne prioritete precizira koje su to nadležne institucije koje su zadužene za njihovo ostvarivanje. Ovim aktom se definiše stanje primene, preciziraju neophodna finansijska sredstva, precizira rok za ispunjenje prioriteta i navode moguće teškoće u njihovom ispunjavanju. Plan predstavlja i dobru osnovu za pravljenje godišnjeg plana aktivnosti vlade Srbije, ali i osnovu na kojoj se može odrediti i plan zakonodavnih aktivnosti u procesu uskladjivanja sa pravom EU. U Srbiji je tako Akcioni plan za sprovodjenje Evropskog partnerstva od 2004. godine osnova za pravljenje Akcionih planova harmonizacije,40 a od 2006. i osnova za Akcioni plan za izgradjnju administrativnih kapaciteta za proces evropske integracije.41

Uporedjujući do sada usvojena Evropska partnerstva uočljivo je da je došlo do podizanja nivoa preporuka, što znači i podizanje odnosa Srbije i EU na viši nivo. Naime, dok su u Partnerstvu iz 2004. godine ključno mesto imale zakonodavne aktivnosti koje je trebalo preduzeti u velikom broju oblasti, u Partnerstvu za 2006. godinu mogu se uočiti preporuke koje sada zahtevaju implementaciju i sprovodjenje ovih novih, uskladjenih zakona. Primera ima puno - od sprovodjenja Zakona o zaštitniku gradjana kroz izbor i aktivnost delovanje Ombudsmana u Srbiji, do sprovodjenja Zakona o zaštiti potrošača. Posebno je interesantno pitanje sprovodjenja onih zakona za čije sprovodjenje je neophodno formiranje novih, nezavisnih i regulatornih tela - Zakon o telekomunikacijama ili Zakon o zaštiti konkurencije. Mera uspešnosti ispunjavanja ovih preporuka nije samo usvajanje zakona, već rezultat rada tela koji se njima stvaraju

39 Akcione planove za realizaciju Evropskog partnerstva videti na adresi: http://www.seio.sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=9540 Iako nije obaveza sve dok potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, harmonizacija (tačnije, uskladjivanje) domaćeg prava sa pravilima acquis-a jeste veoma važan deo ocene sporosobnosti države u njenom približavanju EU. Zbog toga je već u ranoj fazi pridruživanja u Srbiji započeo ovaj proces, a lista zakona koji se usvajaju i zbog potrebe harmonizacije se sakuplja u Akcionom planu harmonizacije (svake godine sadrži negde oko 40 zakona). Plan usvaja Vlada Srbije i prati njegovo ispunjavanje tokom godine – medjutim, efikasnost na ostvarivanju ovog Plana nije velika (tokom 2006. Vlada je utvrdila predloge 10 zakona iz Akcionog plana, a Skupština usvojila svega 3 zakona).41 Reč je o potpuno novoj vrsti vežbe za administraciju, koja će postati sastavni deo narednih koraka u procesu evropske integracije Srbije – to je način da ministarstva i tela, na osnovu prioriteta iz Evropskog partnestva, liste neophodnih zakona iz Akcionog plana harmonizacije, procene kakvi administrativni kapaciteti i koliko sredstava im treba za ove potrebe. Plan se može videti na adresi: http://web.uzzpro.sr.gov.yu/kzpeu/dokumenti/akcioni_plan_jacanje_inst_sposobnosti.pdf

13

(Republička agencija za telekomunikacije ili Komisija za zaštitu konkurencije) i konkretne aktivnosti koje ova tela preduzimaju.

4.2. Početak praćenja reformi u SR JugoslavijiProces stabilizacije i pridruživanja kao svoj osnovni cilj ima uspostavljanje

odnosa pridruživanja izmedju drava zapadnog Balkana i EU, preko njihove političke, ekonomske i bezbednosne stabilizacije. Unapredjenje tih odnosa je moguće samo na osnovu uspeha svake pojedinačne države ovog regiona u procesu unutrašnjih reformi na ispunjavanju standarda/kriterijuma za članstvo u EU. Ocena tog uspeha, koju daje Evropska komisija prezentuje svake godine u Izveštajima o napretku reformi, a podaci se prikupljaju kroz različite modele mešovitih foruma. Prvi takav forum za SRJ, Konsultativna radna grupa je privremena politička i tehnička radna grupa čiji je osnovni zadatak davanja ocene o stanju u svim oblastima koje su od značaja za uspostavljanje institucionalnih odnosa Jugoslavije i EU. Grupa je formirana 22. decembra 2000. godine, a svoj prvi sastanak je CTF za Jugoslaviju održao jula 2001. godine; grupa je imala još četiri sastanka u dve godine (novembar 2001, te februar, maj i jul 2002. godine). Rezultat rada ove grupe jesu zajedničke preporuke, kojima se utvrdjuju problemi u procesu tranzicije i upućuje na ispravljanje grešaka i na dalji razvoj aktivnosti Jugoslavije. Preporuke su podeljene u opšte i sektorske:

- opšte preporuke CTF se odnose na konkretne mere za demokratizaciju jugoslovenskog društva i uspostavljanje stabilnih demokratskih institucija te stvaranje uslova za vladavinu prava, na poštovanje ljudskih prava s posebnim akcentom na poštovanje manjinskih prava, na potrebu ekonomskih reformi, i naročito na potrebu poštovanja medjunarodnih obaveza Jugoslavije,

- sektorske preporuke su zapravo konstatovanje postojećeg stanja u pravnoj regulativi pojedinačnih oblasti i potrebom tzv. rane harmonizacije sa standardima EU. Preporuke ovoga tipa su na pet sastanaka CTF davane u odnosu na uslove u oblasti četiri osnovne slobode (kretanje ljudi, roba, kapitala i usluga), banakrstvo, trgovinu, statistiku, infrastrukturu, carine, pravosudje i unutrašnje poslove, industriju, konkurenciju, socijalnu politiku, zapošljavanje, poljoprivredu, ribarstvo, kulturu, obrazovanje itd.

Najnoviji razvoj doveo je do novih preporuka koje su rezultat Unapredjenog stalnog dijaloga (Enhanced Permanent Dialogue), koji nastaje iz zaključaka Solunskog samita. U slučaju SCG prvi sastanak Unapredjenog stalnog dijaloga SCG i predstavnika Komisije EU, koja je podrazumevao vrlo konkretno upoznavanje sa stanjem u pojedinim sektorima reformi, koji se obavlja direktnim dijalogom sa zvaničnicima Srbije i Crne Gore (predstavnicima ministarstava), održan je jula 2003. godine i u potpunosti je bio posvećen reformama pravosudja i unutrašnjih poslova. Drugi sastanak Pojačanog dijaloga EU/SCG održan je 26. i 27. oktobra 2003. i akcenat je stavio na opštu ekonomsku situaciju. Ovi sastanci su nastavili da se održavaju i danas, ali se njihov format izmenio. Naime, sada postoje plenarni sastanci Unapredjenog stalnog dijaloga na kojima se raspravlja o političkim kriterijumima za članstvo, i sektorski sastanci koji za temu imamju svaki pojedinačni sektor privrede u Srbiji i na kojima se raspravlja o konkretnim detaljima napretka i problema u njima. Od posebnog značaja su periodični (dva puta godišnje) sastanci Ekonomskog dijaloga koji su posvećeni makroekonomiji,

14

pitanjima inflacije, deficita i sl. Dva osnovna pitanja su uvek predmet rasprave u sklopu ovih sastanaka – potreba stvaranja zakonodavnog okvira u Srbiji koji bi bio u skladu sa standardima EU, ali istovremeno i definisanje instrumenata njihovog sprovodjenja. Ovo drugo pitanje je možda i važnije jer je njegov značaj u postavljanju odgovarajućih administrativnih kapaciteta i mehanizama za realizaciju harmonizovanih zakona koji jako puno zavise od postojanja administativne saradnje medju telima i ministarstvima u Vladi Srbije, podizanja kapaciteta i obuke specijalizovanih službi, uključujući pravosudje, kao i odgovarajuću budžetsku preraspodelu koja bi omogućila ostvarenja ciljeva evropske integracije države.

5.) Nastanak državne zajednice Srbija i Crna Gora i odnos sa EUPored potrebe rada na praktičnim pitanjima usaglašavanja prava i prakse sa

standardima EU, za SR Jugoslaviju se pojavljuje novi problem čije rešavanje je preduslov daljeg uspostavljanja odnosa sa Unijom. To je pitanje internih odnosa unutar jugoslovenske federacije. Odnosi Srbije i Crne Gore su nakon oktobra 2000. godine bili i dalje opterećeni različitim političkim problemima, što je nužno usporavalo, pa i onemogućivalo dalji razvoj odnosa sa Unijom. Pregovori o rešenju ovog pitanja počeli su već 2001. godine, a kompromisno rešenje je nadjeno 14. marta 2002. godine usvajanjem Polaznih osnova za preuredjenje odnosa Srbije i Crne Gore čiji je garant (i snaga iza sporazuma) bila upravo Evropska unija. Sprovodjenje u život ovog programskog akta, koji se naziva Beogradski sporazum, trajalo je čitavu godinu, pa je tek 4. februara 2003. godine formirana državna zajednica Srbija i Crna Gora, usvajanjem Ustavne povelje i Zakona o njenom sprovdjenju.42

Srbija i Crna Gora je po stepenu svoje integracije definisana kao državna zajednica, koja se sastoji od dve države članice a odnosi medju njima su zasnovani na ravnopravnosti. Ciljevi ove integracije Srbije i Crne Gore su poštovanje ljudskih prava, unapredjenje ravnopravnosti i vladavine prava, stvaranje tržišne ekonomije koja se zasniva na slobodi preduzetništva i uspostavljanje i neometano funkcionisanje zajedničkog tržišta na svojoj teritoriji. Medjutim, državna zajednica medju osnovne ciljeve svog postojanja i delovanja ubraja »...uključivanje u evropske strukture, naročito u Evropsku uniju ...« i »... uskladjivanje propisa i prakse sa evropskim i medjunarodnim standardima«.

Pet osnovnih grupa nadležnosti se dodeljuju organima državne zajednice: medjunarodni odnosi, medjunarodni ekonomski odnosi, vojska i pitanja bezbednosti, unutrašnji ekonomski odnosi i zaštita ljudskih i manjinskih prava. Za ostvarenje cilja koji se odnosi na uspostavljanje odnosa sa EU nadležnost se nalazi u Ministarstvu za medjunarodne ekonomske odnose, i to pre svega u rukama ministra. Naime, na osnovu člana 43 Ustavne povelje upravo je ovaj ministar » ... odgovoran za pregovaranje i koordinaciju implementacije medjunarodnih sporazuma, uključujući ugovorne odnose sa EU i koordinaciju odnosa sa medjunarodnim ekonomskim i finansijskim institucijama, nakon konsultacija sa nadležnim ministrima država članica.«.

Tako je prema odredbama Ustavne povelje moguće zaključiti da je Unija zaista dobila ono što je bila njena osnovna zamerka u dotadašnjem odnosu sa SRJ – jedna adresa kojoj će se obraćati, jer je samo državna zajednica subjekt medjunarodnog prava, odnosno mogući partner za zaključivanje medjunarodnog sporazuma (prema članu 14

42 Ustavna povelja državne zajednice Srbija i Crna Gora, Službeni list Srbije i Crne Gore, br. 1/2003.

15

Ustavne povelje SCG). Medjutim, čitav uspostavljen sistem, posebno u odnosu na ugovorne odnose sa EU imao je velikih manjkavosti. I dok Ustavna povelja precizno definiše nadležnost državne zajednice (preko ministra za spoljne ekonomske odnose) da pregovara pa i zaključi (na osnovu čl. 15 Povelje) medjunarodne ugovore i sporazume (ali ne samostalno, već nakon konsultacija sa državama članicama!), ostavljeno je otvoreno pitanje njihove implementacije. Naime, državna zajednica može biti odgovorna samo za koordinaciju implementacije sporazuma (čl. 43) – sadržinu, kao ni instrumente ove koordinacije Povelja nije definisala. Tako je, zapravo, implementacija medjunarodnih sporazuma bila u rukama država članica državne zajednice.

Svakako najznačajniji problem unutrašnjih odnosa Srbije i Crne Gore, sa značajnim posledicama na odnose sa EU, bilo je pitanje neuskladjenosti trgovinskih sistema dve države članice državne zajednice. Način na koji se pokušalo prevazići ovo pitanje predstavljalo je pregovaranje i usvajanje Akcionog plana o harmonizaciji trgovinskog i carinskog sistema SCG.43 Pregovori o Akcionom planu izmedju predstavnika Srbije i predstavnika Crne Gore završeni su maja 2003, a usvojen je u Skupštini SCG 29. avgusta 2003. godine. Prema ovom Planu, interna harmonizacija podrazumevala je „... približavanje ekonomskih sistema država članica kako bi uklonili i ukinuli sve prepreke slobodnom kretanju ljudi, roba, usluga i kapitala„ (član 1 Akcionog plana). Osnovi elementi interne harmonizacije u oblasti slobodnog kretanja ljudi su rad zapošljavanje, zdravlje i obrazovanje; slobodno kretanje roba podrazumeva harmonizovanje carina (u odnosu na carinsku teritoriju, administraciju i carinske tarife), uskladjivanje poreza i uskladjivanje spoljnotrgovinskih režima. Za slobodno kretanje usluga na teritoriji SCG bilo je neophodno uskladjivanje propisa u odnosu na turizam, licence, finansijske usluge, osiguranje, računovodstvo i intelektualne usluge, dok slobodno kretanje kapitala podrazumeva uskladjivanje uslova za strane direktne investicije, za tržište kapitala i investicione fondove.

Medjutim, u pojedinim segmentima Akcioni plan podrazumev specijalni režim za uvoz jednog broja poljoprivrednih proizvoda u Crnu Goru. Takodje, za poljoprivredne proizvode su usaglašene carinske stope, ali je za 56 proizvoda, koji su ovim Akcionim planom označenih kao paket strateških roba za potrebe Crne Gore, ovaj period uskladjivanja ne sme biti duži od tri godine od usvajanja Zakona o Akcionom planu. Ovaj rok mogao je biti produžen za još dve godine, za šta je bio potreban novi sporazum vlade Srbije i vlade Crne Gore, do čega nikada nije došlo.

Administrativne strukture za pridruživanje su pratile ovu podeljenost nadležnosti, i one su postojale na tri paralelna, ne nužno i uskladjena nivoa:

- nivo državne zajednice: Ministarstvo za medjunarodne ekonomske odnose, Ministarstvo spoljnih poslova i Kancelarija SCG za pridruživanje EU;

- nivo Srbije – Sektor za evropske integracije Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom, koji je od 2004. godine zamenjen posebnom Kancelarijom za pridruživanje EU (tehničkom službom) kao i odeljenja za EU u gotovo svim srpskim ministarstvima;

- nivo Crne Gore – Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom i evropske integracije i odluka o ustanovljavanju sektora za evropske integracije u svakom od ministarstva Vlade Crne Gore.

43 Akcioni plan harmonizacije ekonomskih sistema država članica državne zajednice Srbija i Crna Gora , http://www.mier.sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=71

16

Zahvaljujući pre svega situaciji u kojoj nije postojala funkcionalna federacija (ali i političkim problemima od kojih je saradnja sa ICTY svakako od posebnog značaja), Srbija i Crna Gora su jedine sa kojima do kraja 2004. godine nije bio preduzet značajniji korak na putu ka članstvu u EU. Hrvatska je u to vreme očekivala mišljenje Komisije o svojoj kandidaturi za članstvo (koju je podnela februara 2003. godine i nakon što je do avgusta iste godine odgovorila na veliki broj dodatnih pitanja); Makedoniju je u prvom podnošenju kandidature za članstvo sprečio nesretni slučaj (pogibija predsednika Republike Makedonije, gosp. Borisa Trajkovskog istog dana kada su predstavnici Makedonije putovali u Dablin da predaju svoju kandidaturu), ali su je podneli par meseci kasnije; pregovori sa Albanijom o zaključivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju su započeli januara 2003. godine. Razvoj dogadjaja u Bosni i Hercegovini (koji se pre svega odnosio na sposobnost BiH da odgovori na preporuke Unije) omogućilo je da Komisija sastavi pozitivnu ali uslovnu Studiju izvodljivosti, koja je usvojena novembra 2003. godine, kojom je odredjeno da će se pregovori otvoriti tek nakon što BiH ispuni 16 ključnih zahteva Unije (veoma značajne reforme, uključujući i reformu vojske i policije).

Prve najave zvaničnika Evropske komisije bile su da će ključni dokument za otvaranje pregovora o sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, Studija izvodljivosti, biti završena u prvom kvartalu 2004. godine, ali je uskoro preovladao stav da ona ne može biti sačinjena sve dok ne bude pozitivna. Bilo je više nego jasno da u postojećim političkim, ekonomskim i konstitucionalnim uslovima, Studija ne može biti pozitivna dok državna zajednica na odgovori na neka ključna pitanja. Od državne zajednice se zahtevalo da bude funkcionalni sagovornik sa jedinstvenim i operativnim trgovinskim i carinskim sistemom – zapravo, zahtevalo se da SCG postane funkcionalna država. Izgledalo je da je za to jedini pravi odgovor preuredjenje odnosa u državnoj zajednici, za šta ni na jednoj strani nije bilo političke volje. S druge strane, pored toga i druga pitanja (medju kojima i nerešeni status Kosova) nisu ni malo olakšavali državnoj zajednici put ka evropskim integracijama. I na kraju a možda zapravo kao najvažnije, osnovni nedostatak za dalje napredovanje u ovom pravcu bilo je nepostojanje jasne strategije pridruživanja niti jasnog, nedvosmislenog i formalnog političkog konsenzusa o neophodnosti i merama za preuzimanje daljih koraka u približavanju EU kako u Srbiji tako ni u Crnoj Gori.

5.1. Dvostruki kolosek u procesu evropske integracije SCG

Odsustvo dogovora dovelo je do ozbiljnog zastoja u odnosima izmedju EU i SCG zbog čega je Evropska komisija u julu 2004. promovisala novi pristup - dvostrukog ili paralelnog koloseka (tcin-track approach) - koji je Savet ministara podržao u oktobru iste godine. Reč je o pristupu koji će i pored nepostojanja jedinstvenog i funkcionalnog trgovinskog i carinskog sistema u SCG omogućiti zaključenje jedinstvenog teksta Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. U skladu sa ovim pristupom, ovaj Sporazum bi sadržao dva aneksa koji bi se odnosili na rok liberalizacije i njen tempo za industrijske i poljoprivredne proizvode - za svaku državu članicu po jedan - koji će imati svoje anekse i prateće protokole, zajedničke i jednostrane deklaracije. Time je predvidjeno, zapravo, da Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju za SCG bude ,,dvostruki mešoviti sporazum“, što je za sada jedinstveni primer u praksi Evropske unije.44

44 Naime, svaki sporazum o pridruživanju koji je do sada zaključila Evropska unija, zapravo u ime Unije zaključuju njene Zajednice (Evropska zajednica i Euroatom, jer je Zajednica za ugalj i čelik prestala da

17

U tom smislu, ali ne samo u kontekstu pregovora i zaključivanja već i potonje primene Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju od posebne važnosti je bilo jasno definisanje nadležnosti državne zajednice i njenih država članica. Ustavna povelja i Zakon o njenom sprovodjenju kao oblasti u isključivoj nadležnosti državne zajednice odredili su oblasti medjunarodne političke saradnje, regionalne saradnje, medjunarodnih obaveza koje se ne odnose na privredu, ljudskih i manjinskih prava i odbranu. Državna zajednica je posedovala izvesna zakonodavna ovlašćenja i administrativne strukture, koje su od značaja za SSP posebno u oblastima intelektualne svojine, standardizacije, akreditacije, metrologije, procene uskladjenosti, viza, azila, migracija i integrisanog upravljanja granicom. S druge strane, trgovinska, carinska, ekonomska, fiskalna i sektorske politike poput poljoprivrede, energetike, saobraćaja, zaštite životne sredine, elektronskih komunikacija, audiovizuelne politike, ali i policije i pravosudja, nesumljivo su bile u nadležnosti država članica.

S obzirom na ovakvu podelu nadležnosti postalo je jasno da će liberalizacija trgovine i delovi uskladjivanja zakonodavstva biti predmet pregovora u okviru dvostrukog koloseka, što u praktičnom smislu znači da će se shodno nadležnostima državne zajednice i država članica pregovori odvijati na dva nivoa (nivo državne zajednice i država članica) i uz učešće tri pregovaračka tima (pregovarački tim državne zajednice i po jedan iz svake države članice).

Kao prva praktična primena principa dvostrukog koloseka, u Briselu je 31. marta 2005. potpisan Sporazum o trgovini tekstilnim proizvodima izmedju Republike Srbije i Evropske zajednice. Ovim Sporazumom se pokušava uspostaviti ravnopravan razvoj trgovine tekstilnim proizvodima u kontekstu unapredjenja ukupnih trgovinskih i političkih odnosa izmedju ugovornih strana. Njime Evropska zajednica nastavlja da daje bescarinski tretman tekstilnim proizvodima koji vode poreklo iz Republike Srbije, dok se carinske stope na proizvode koji vode poreklo iz Evropske zajednice postepeno smanjuju u tranzicionom periodu od tri godine, do potpunog ukidanja januara 2008. godine.

Prihvatanjem dvostrukog koloseka u integraciji, barem što se definisanja nadležnosti tiče, uklonjena je prepreka da Komisija završi izradu Studije izvodljivosti za SCG. Studija izvodljivosti (Feasibilitš Study) je dokument kojim Evropska komisija ispituje i procenjuje mogućnost početka pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju odnosno mogućnost unapredjenja odnosa sa EU. Pored prihvatanja dvostrukog koloseka, uspostavljanje pune saradnje sa Medjunarodnim tribunalom u Hagu po modelu ,,dobrovoljne predaje“, ali i Sporazum o izmenama Ustavne povelje (april 2005. godine) kojim je produžen mandat poslanika u Skupštini SCG, omogućili su, konačno, objavljivanje ove Studije.

Evropska komisija je 12. aprila 2005. godine objavila Izveštaj o spremnosti SCG za pregovore o zaključivanju SSP sa Evropskom unijom45 u kome je na detaljan način predstavljen stepen sprovedenih i sposobnost daljeg sprovodjenja neophodnih političkih, ekonomskih i institucionalno-pravnih reformi u funkciji razvoja sposobnosti za pregovore

postoji 2002. godine) ali i države članice. Razlog jeste podela nadležnosti unutar pitanja koja su predmet ovih sporazuma, koja je u nekim slučajevima isključivo u rukama Zajednica (spoljna trgovina) ili su delovi nadležnost njenih članica (socijalna politika, obrazovanje i sl.). U slučaju Sporazuma sa SCG i druga strana je «mešoviti» ugovorni partner, ponovo zbog podele nadležnosti: neka pitanja iz Sporazuma su još uvek u rukama institucija državne zajednice, ali i tada njihovo sporovođenje nadležnost njenih država članica, dok su neka (trgovina i poljoprivreda) nedvosmislena nadležnost samo Srbije, odnosno Crne Gore.45 http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/STUDIJA.pdf

18

i preuzimanje obaveza koje proističu iz SSP. Izveštaj pruža detaljan prikaz političkih, ekonomskih, pravnih i administrativnih zahteva koje sadrži SSP i pokazuje u kojoj meri ih SCG i njene države članice zadovoljavaju. Pored političkih kriterijuma Izveštaj daje i prikaz ekonomskih kretanja i predstavlja makroekonomske trendove (inflacija, BDP, trgovinski i platni deficit itd) i rezultate u oblasti liberalizacije cena i trgovine, privatizacije, restrukturiranja i reforme finansijskog sektora. Ipak, najveći deo Izveštaja je posvećen predstavljanju osnovnih poglavlja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, obaveza koje proističu iz ovog Sporazuma i svakog poglavlja pojedinačno i trenutnih sposobnosti državne zajednice i njenih država članica za preuzimanje ovih obaveza s obzirom na specifičnu podelu nadležnosti.

Usvajajući ovu ocenu Savet ministara je 25. aprila 2005. pozvao Evropsku komisiju da formuliše preporuke za pregovore čijim usvajanjem se mogao očekivati i njihov početak; Evropska komisija je 12. jula 2005. godine podnela predlog mandata za pregovore za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji je Savet ministara usvojio 3. oktobra 2005. godine, naglasivši da će dinamika pregovora i zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanja zavisiti od nekoliko ključnih elemenata: odgovarajućeg pravnog okvira i pratećih administrativnih kapaciteta za sprovodjenje Sporazuma, poštovanja Ustavne povelje i pune saradnje sa Medjunarodnim tribunalom u Hagu (kriterijumi za prekid ili suspenziju pregovora). Istovremeno, Evropska komisija je dobila ovlašćenje da započne i vodi pregovore u dogovoru sa specijalnim komitetima koje imenuje Savet ministara.

Do momenta donošenja odluke o otpočinjanju pregovora za zaključivanje ovog Sporazuma, u Srbiji su započele aktivnosti koje su trebale da pomognu otvaranju pregovora. Naime, kako je za uspešnost procesa evropske integracije neophodan i politički i nacionalni konsenzus, ali i vizija, političke stranke u Srbiji u Narodnoj skupštini usvojile Rezolucije o pridruživanju EU (13. oktobra 2004. godine),46 kojom se potvrđuje da je integracija Srbije u Evropsku uniju strateški i nacionalni cilj koji zahteva unutrašnje reforme. Što se vizije tiče, u odnosu na Srbiju ona je definisana ključnim strateškim dokumentom pod nazivom Nacionalna strategija Srbije za pristupanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji.47 Ova strategija, usvojena 17. juna 2005. godine, definiše i određuje dugoročnu politiku Srbije u odnosu na EU, a da pri tome ne prejudicira rešenje odnosa unutar državne zajednice. Njen suštinski deo je tzv. Agenda 2012, čime Nacionalna strategija utvrđuje da je ključni cilj Srbije da do te godine bude spremna da preuzme obaveze iz članstva u Uniji, što podrazumeva da je u tom momentu gotovo u potpunosti završen unutrašnjih reformski proces.

6. Početak pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

46 Rezolucija sadrži smernice za rad zakonodavne i izvršne vlasti Republike Srbije s ciljem dostizanja Kopenhagenških kriterijuma, i predstavlja izraz potrebe potpune saglasnosti o ulasku u Evropsku uniju kao najvišem i neospornom političkom prioritetu i o uključivanju u program Partnerstvo za mir . Ona takođe naglašava i da je obaveza Narodne skupštine da joj prioritet bude rad na usklađivanju domaćeg zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske unije, a zahteva se i uvođenje posebnih procedura za poboljšanje efikasnosti tog procesa. Tekst Rezolucije videti: http://www.seio.sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=94 47 Strategija za pristupanje može se videti na adresi: http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/Strategija.zip

19

Pristup dvostrukog koloseka u procesu evropske integracije SCG i podela nadležnosti izmedju državne zajednice SCG i njenih država članica odredili su da je za uspešan početak i tok pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju bilo neophodno formiranje tri pregovaračka tima i usvajanje tri platforme za pregovore o SSP, kako na nivou državne zajednice, tako i na nivou Srbije, odnosno Crne Gore.

Vlada Republike Srbije je februara 2005. godine obrazovala svoj tim za pregovore sa EU o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju i imenovala šefa pregovaračkog tima i glavnog pregovarača za Srbiju, potpredsednika Vlade Srbije Miroljuba Labusa, kao i ostale članove.48 Tokom 2005. godine Vlada Srbije je obrazovala i radne grupe za pripremu pregovaračkih pozicija za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, tako što se prati struktura Sporazuma, ali i podela nadležnosti izmedju državne zajednice i njenih članica. Formirano je šest radnih grupa koje su pripremale platforme za delove koje se odnose na preambulu i politike saradnje, poljoprivredu, liberalizaciju trgovine industrijskim proizvodima, odredjivanja optimalnog tempa liberalizacije pružanja usluga i osnivanja preduzeća iz EU na našem tržištu, liberalizacije kretanja kapitala i ugovaranja finansijskog protokola koji će pratiti SSP i harmonizacije zakona i prelaznih i završnih odredaba.

Osnovni zadatak ovih radnih grupa jeste priprema pregovaračkih pozicija u svakoj od navednih oblasti, ali i pružanje stručne pomoći pregovaračkom timu u toku definisanja pregovaračke pozicije Srbije za pregovore (odnosno SCG u delu preambule i političke saradnje i harmonizacije zakona i prelaznih i završnih odredaba) i u toku samih pregovora. Ove radne grupe su svoje predloge za pregovaračke pozicije uobličile u tekst Polazne osnove Republike Srbije za pregovore o zaključivanju SSP, koje je Vlada Republike Srbije usvojila 22. septembra 2005. godine.

Vlada Republike Crne Gore je pratila ovu matricu radnih grupa, koja je omogućila i pripreme za pregovore i vodjenje pregovora na isti način kao i u Srbiji, tako da je dokument pod nazivom Osnove pregovaračkih pozicija Republike Crne Gore za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju Vlada usvojila 6. oktobra 2005. godine.

Poput vlada država članica i Savet ministara SCG je 7. jula 2005. godine doneo Rešenje o imenovanju pregovaračkog tima državne zajednice SCG za pregovore o SSP i Odluku o obrazovanju radnih grupa za pripremu pregovaračke pozicije državne zajednice SCG za pregovore o SSP. Na nivou državne zajednice, a u skladu sa njenim nadležnostima, formirane su tri radne grupe za preambulu, opšta načela, politički dijalog, institucionalne, prelazne i završne odredbe, vize, azil, migracije i integrisano upravljanje granicom i uskladjivanje zakonodavstva. Specifičnost ovih radnih grupa, kao i pregovaračkog tima na nivou državne zajednice jeste da njih sačinjavaju i predstavnici država članica, pored predstavnika institucija državne zajednice, što je sprecifičnost koja je vezana za Ustavnu povelju SCG. Polazne osnove državne zajednice za pregovore sa Evropskom unijom o zaključivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju usvojene su 2. novembra 2005. godine.

Formiranjem tri pregovaračka tima i usvajanjem tri platforme za pregovore o zaključivanju SSP u okviru SCG, kao i usvajanjem mandata Komisije, u potpunosti je

48 Pored prof. dr Miroljuba Labusa, tim čine i dr Slobodan Samardžić (savetnik premijera), mr Mlađan Dinkić (ministar finansija), dr Predrag Bubalo (ministar privrede), dr Milan Parivodić (ministar za ekonomske odnose sa inostranstvom) i dr Tanja Miščević (direktor Kancelarije za pridruživanje EU).

20

otvoren prostor da pregovori i zvanično budu otvoreni. Zvanična ceremonija njihovog otvaranja je održana 10. oktobra 2005. godine, a prva zvanična runda pregovora je održana 7. novembra 2005. godine. Tada je tema pregovora bila tekst preambule i član 1, koji se odnosi na cilj Sporazuma, odnosno poglavlja SSP koji nose sledeće naslove: opšti principi/načela, politički dijalog, regionalna saradnja, politike saradnje (opšte odredbe, ekonomska i trgovinska politika, bankarstvo, osiguranje i ostale finansijske usluge, revizija i finansijska kontrola, podsticanje i zaštita ulaganja, ribarstvo, obrazovanje i obuka, saobraćaj, energetika i javna uprava) i finansijska saradnja. Reč je o prvoj od, kako je predvidjeno kalendarom pregovora, tri zvanične runde pregovora (koje predvode šefovi pregovaračkih timova); ove zvanične runde prate i pet tehničkih rundi pregovora koje se odnose na pitanje roka i tempa liberalizacije trgovine izmedju SCG i Evropske unije.

Prva tehnička runda pregovora je održana 20. i 21. decembra 2005. kada se po prvi put pregovaralo o slobodnom kretanju roba i preostalim politikama saradnje. Tehničke runde se razlikuju od zvaničnih ne samo po političkom nivou pregovarača, već i po činjenici da se na njima i praktično ostvaruje dvostruki kolosek u pregovaranju: naime, tada pregovarački timovi Srbije i Crne Gore odvojeno pregovaraju o dinamici liberalizacije trgovine industrijskim, poljoprivrednim, preradjenim poljoprivrednim i ribljim proizvodima.

Istovremeno sa pregovorima koji vode ka zaključenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Evropska komisija je nastavila i proces praćenja reformi u SCG. Unapredjeni stalni dijalog (koji je nasledio rad Konsultativne radne grupe) je nastavljen u obliku sektorskih sastanaka (koji se odnose na pojedinačna pitanja reformi u sektorima privrede) i plenarnih zasedanja (koji se odnose na političke kriterijume i pitanja zaštite ljudskih prava). Do kraja 2005. godine je održano devet plenarnih i veliki broj pretećih sektorskih sastanaka izmedju predstavnika SCG i njenih država članica i Evropske komisije. Na taj način se obezbedjuje detaljno praćenje i usmeravanje reformskih procesa u skladu sa prioritetima iz Evropskog partnerstva i Akcionog plana za sprovodjenje Evropskog partnerstva kroz usvajanje pravnih propisa koji su uskladjeni sa pravnim tekovinama EU i razvoj odgovarajučih institucionalnih i administrativnih kapaciteta za njihovo sprovodjenje i primenu.

Prema predvidjenom kalendaru, očekivalo se da će pregovori rezultirati potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u novembru 2006. godine kako bi Privremeni sporazum mogao da stupi na snagu početkom 2007. godine.

7. Zaustavljanje pregovora – još jedna izgubljena godinaU momentu kada je, prema proceni srpskog pregovaračkog tima, bilo moguće

očekivati da pregovori budu zaključeni i sporazum o koncesijama postignut do jula 2006. godine, na predlog komesara Rena Evropska komisija je 3. maja donela odluku o zaustavljanju pregovora sa SCG. Osnovni razlog jeste ne postojanje saradnje sa Tribunalom u Hagu, što je i u mandatu Evropske komisije navedeno kao uslov zbog koga pregovori mogu biti zaustavljeni. Termin koji je korišten za ovo zaustavljanje pregovora, neuobičajen i nepoznat u dotadašnjoj praksi pridruživanja (kao što je, uostalom, bio i jedinstven slučaj zaustavljanja pregovora dok nije postignut dogovor) jeste called off, što zapravo znači da se odlaže nastavak rundi pregovora oko ovog Sporazuma. Iako različita od suspenzije pregovora (za šta bi bila potrebna jednoglasna odluka Saveta ministara),

21

odluka koju je donela Evropska komisija je mnogo zapravo imala suspenzivno dejstvo jer je (kako će se pokazati) trajala gotovo 13 meseci.

Od prekida pregovora su se dogodile značajne promene u državnoj zajednici – nakon referenduma u Crnoj Gori od 21. maja 2006. godine, Skupština Crne Gore je proglasila nezavisnost, što je 12. juna priznao i Savet ministara EU. Zapravo, od 3. juna 2006. godine Srbija samostalno učestvuje u Procesu stabilizacije i pridruživanja. To je, s druge strane značilo da prekid pregovora sada važi samo za nju, pa je tako već u julu iste godine donet novi mandat za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju sa Crnom Gorom.49

I dok je trajao prekid pregovora u Srbiji je još neko vreme uspešno nastavljen proces unutrašnje reforme, kao i ispunjavanja prioriteta iz Evropskog partnerstva. To je veoma objektivno ocenjeno i u godišnjem izveštaju Evropske komisije o napretku procesa reforme (8. novembar 2006.),50 dajući i jedan veoma važan zaključak – da je moguće oceniti da Srbija ima takve administrativne kapacitete koji su u stanju da implementiraju Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju. Novembra 2006. godine Srbija je dobila i novi Ustav,51 koji je pozdravljen od strane EU kao dobar korak u ispunjavanju političkih preporuka u procesu evropske integracije. No, EU je imala i značajne zamerke na sadržinu i neka rešenja koja donosi ovaj Ustav, pre svega u odnosu na mandate poslanika, nezavisnost sudija i ne postojanje tzv. „integrativne klauzule“ (kojom bi se priznala nadredjenost komunitarnog prava nad nacionalnim). Ono što je takodje posledica usvajanja Ustava jeste i zastoj u radu Skupštine Srbije – naime, nakon proglašenja Ustava (posle referenduma), Skupština je usvojila samo još Rezoluciju o Kosovu i Metohiji, i zaustavila svoj rad. To je u velikoj meri značilo zaustavljanje procesa uskladjivanja, jer zakoni koji su proisticali iz Evropskog partnerstva nisu mogli da budu predmet skupštinske rasprave.

Dodatno zaustavljanje procesa jeste i raspisivanje i održavanje parlamentarnih izbora u Srbiji, odmah nakon usvjanja Ustava, koji su održani u januaru mesecu 2007. godine. Tromesečni dogovori o formiranju Vlade Srbije su sveli rad postojeće Vlade na tehnički nivo, što je ponovo značilo da nema mogućnosti usvjanja zakonskih akata. Od februara meseca Evropska komisija je zaustavila i praćenje procesa reformi u Srbiji, u formi Unapredjenog stalnog dijaloga, jer nije bilo novina koje bi se mogle predstaviti kao pozitivan pomak niti u jednom sektoru. Tako se proces evropske integracije Srbije u prvom kvartalu 2007. godine sveo na samo jedan pozitivni razvoj – pregovaranje sporazuma o viznim olakšicama i readmisiji izmedju Srbije i Evropske komisije;52 i ovaj

49 Ovi su pregovori nastavljeni u septembru 2006. godine, a Sporazum je parafiran 15. marta 2007. godine u Podgorici. Uslov da do parafiranja dodje bio je provera kapaciteta carinskih službi Crne Gore, kao i izrada plana izgradnje administrativnih kapaciteta za sporovodjenje ovog Sporazuma. Prema oceni predstavnika Evropske komisije, očekuje se da će Sporazum biti potpisan oktobra 2007. godine.50 Kao i ostale, i izveštaj Komisije za 2006. godinu može se videti na adresi: www.seio.sr.gov.yu 51 Skupština Srbije je novi Ustav usvojila u oktobru, a referendum je održan 28. i 29. oktobra 2006. godine. Ustav Srbije videti: www.srbija.sr.gov.yu 52 Mandat za pregovore o ova dva sporazuma za region zapadnog Balkana je Evropska komisija dobila jula 2006. godine, a pregovori su otvoreni 1. decembra iste godine. Reč je, zapravo, o medjukoraku do sticanja bezviznog režima ovih zemalja sa EU, nužnom jer one nisu u stanju da ispune sve uslove neophodne za takav odnos. S druge strane, sporazum o readmisiji reguliše prihvat državljana ovih zemalja koji ilegalno borave na teritoriji EU, i njihovo vraćanje na domaću teritoriju. Sporazumi su sa Srbijom parafirani 16. maja 2007. godine, dok se potpisivanje očekuje u septembru ove godine.

22

proces je zaustavljen tokom aprila meseca da bi bio prvi pozitivan razvoj odnosa Srbije i EU neposredno nakon formiranja nove Vlade.

Nova Vlada je formirana 15. maja 2007. godine a novi/stari premijer Vojislav Koštunica je u svom govoru izneo osnovnih pet prioriteta te Vlade, medju koje spada i proces evropske integracije Srbije, kao i puna saradnja sa Tribunalom u Hagu.53 Ipak, do nastavka pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju nije moglo doći dok nije napravljen pomak u saradnji sa ICTY – taj pomak je učinjen hapšenjem generala vojske Tolimira i generala policije Djordjevića – i dok svoju pozitivnu ocenu o toj saradnji nije dala glavna haška tužiteljka. Tako su pregovori nastavljeni 13. juna 2007. godine u Briselu, sada sa novim pregovaračkim timom.54

Umesto zaključka – ako nije moglo brže, može li se ubrzati dalji proces?Sasvim je očigledno da je Srbija na začelju procesa evropske integracije u regionu

zapadnog Balkana. U proces je ušla kao poslednja, i tokom ovih sedam godina neprestano se suočavala sa značajnim unutrašnjim političkim problemima, koji su uticali da iako poseduje kapacitete ne može da krene brže ka članstvu u EU. Veliki teret za Srbiju su svih ovih godina bila i statusna pitanja (formiranje državne zajednice, nefunkcionalnost tih odnosa, pitanje budućeg statusa Kosova i Metohije) koja su oduzela i dosta vremena i političkih kapaciteta za proces evropske integracije, jer takvi uslovi nisu pružali dovoljno prostora da se unutar političkih elita u Srbiji razvije pravi politički konsenzus za ovaj proces.

S druge strane, ako je dosta vremena izgubljeno (a jeste), osnovno pitanje je kako (i da li je uopšte moguće) u daljim fazama probati da se to vreme nadoknadi. Najpre mora biti sasvim jasno da čak i kada Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupi na snagu i uspostavi se odnos pridruživanja, to predstavlja samo prvu fazu i lakši deo posla u procesu evropske integracije, koja se nastavlja kandidaturom Srbije za stupanje u članstvo u Uniji. Kandidatura za članstvo podrazumeva i puno tehničkih i administrativnih poslova, ali pre svega političkih odluka i volje – kada podneti kandidaturu, kako se pripremiti i organizovati za ovaj korak, koliko sredstava mora biti izdvojeno za taj status – i posebno, jako puno lobiranja prema institucijama EU i državama članicama.

Upravo se tu nalaze i elementi potencijlnog ubrzavanja procesa u daljim koracima Srbije. Najpre, pošto prema oceni Evropske komisije Srbija ima administrativne kapacitete sposobne za implementaciju SSP moguće je (tehnički i prema pravilima EU) u momentu potpisivanja ovog Sporazuma podneti kandidaturu za članstvo – time bi se skratilo vreme koje je inače neophodno da bi se dokazala mogućnost države da sprovede dogovoreno. Veliko je pitanje da li će Srbija za to imati saglasnost od država članica EU i Evropske komisije, za šta je naravno potrebno njihovo lobiranje i pozitivan politički i reformski pomak u Srbiji. Sleće momenat eventualnog ubrzanja procesa jeste i tok pregovora za članstvo – već sada se strukture u Srbiji (kako administrativne, tako i političke) moraju spremati za ovaj korak (iako je u najboljem slučaju barem dve godine daleko od nas). Administrativne strukture se moraju spremati jer one vode pregovore (što zahteva posebnu strukturu, znanja i sposobnosti), a političke elite moraju u potpunosti 53 Platformu videti na site Vlade Srbije: www.srbija.sr.gov.yu 54 Na čelu tima se sada nalazi novi potpredsednik Vlade Srbije gosp. Božidar Djelić, koji je inače zadužen za proces evropske integracije Srbije. Članovi tima više nisu ministri, već državni sekretari i pomoćnici ministara onih ministarstava koja su nadležna za oblasti pokrivene ovim Sporazumom.

23

stati iza dogovora sa Evropskom unijom (što takodje podrazumeva odredjena znanja i sposobnosti, ali i političku volju).

Konačno, proces integracije u Evropsku uniju ne treba posmatrati samo kao cilj sam po sebi, već i kao sredstvo za ostvarivanje unutrašnjeg mira i stabilnosti, jačanja demokratije i vladavine prava te ekonomskog prosperiteta i sveukupnog napretka svake od država ovog regiona pojedinačno, što je zapravo osnovni cilj Srbije. Članstvo u EU je tek potvrda da je Srbija uradila svoj posao i postala napredna i stabilna evropska država, za šta, nadamo se, postoji politički konsenzus. Tako je, zapravo, ubrzavanje procesa evropske integracije ubrzavanje procesa unutrašnjih reformi i promena. No, čak i tako posmatrano, ni jednog momenta ne mislimo da će to ubrzavanje reformi, odnosno procesa evropske integracije Srbije biti lako - i dalje će biti predmet političkog pregovaranja i različitih koncepcija, nerazumevanja i problema, kako s naše strane, tako i sa strane EU. Dosadašnja iskustva država koje su pre nas prošle ovaj put pokazuju da će Unija uvek pozitivno odgovoriti i biti otvorena prema onoj državi koja dobro radi svoj unutrašnji posao na ispunjavanju kriterijuma. Takve poruke se neprestano upućuju od evropskih zvaničnika – pitanje je da li je došlo vreme da ih na dobar način razumemo i iskoristimo?

24