2012 Электронная связь Сравнительная оценка ... · 2014-02-18 · 2012 Электронная связь ... Туркменистан и Украина

2012 Электронная связь Сравнительная оценка сектора Отчет об оценке законодательного регулирования

Сравнительная оценка сектора электросвязи ЕБРР 2012 г.

www.ebrd.com/law 1

Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)

Сравнительная оценка сектора электросвязи 2012 г.

Полный отчет


www.ebrd.com/law 2

ОГЛАВЛЕНИЕ 0: КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ........................................................................................................................................ 5 1: ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ И ЦЕЛИ .......................................................................................................................... 7

1.1 Общая информация ..................................................................................................................................... 7 1.2 Страны, принявшие участие в Оценке ...................................................................................................... 8 1.3 Цели Оценки .................................................................................................................................................. 8 1.4 Сектор электронных коммуникаций .......................................................................................................... 9

2: МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ............................................................................................................................................ 10 2.1 Точка зрения инвестора ........................................................................................................................... 10 2.2 Что является наилучшей правовой и регуляторной практикой в современном секторе электросвязи? ................................................................................................................................................... 10 2.3 Определение наилучшей правовой/регуляторной практики и ее имплементация в секторе электросвязи ..................................................................................................................................................... 11 2.4 Трансформация принципов и подходов наилучшей практики в набор критериев оценки ............ 14 2.5 Учет результатов оценки правовой базы и системы регулирования в общей оценке риска ........ 22 2.6 Источники информации ............................................................................................................................ 24 2.7 Вопросник для НРО .................................................................................................................................... 25 2.8 Сопоставимость данных ........................................................................................................................... 25 2.9 Глоссарий терминов, которые используются в Оценке ....................................................................... 26

3: РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ ........................................................................................................................................ 32 3.1 Страны Группы А ............................................................................................................................................... 32 Обзор ситуации в регионе ............................................................................................................................... 32 Ситуация на рынках ......................................................................................................................................... 37 Выводы и перспективы для региона ............................................................................................................. 43

АРМЕНИЯ ................................................................................................................................................................... 45 АЗЕРБАЙДЖАН ......................................................................................................................................................... 54 ГРУЗИЯ ....................................................................................................................................................................... 62 КАЗАХСТАН ................................................................................................................................................................ 71 КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА .................................................................................................................................. 83 МОЛДОВА ................................................................................................................................................................... 91 МОНГОЛИЯ ................................................................................................................................................................. 98 РОССИЯ .................................................................................................................................................................... 105 ТАДЖИКИСТАН ....................................................................................................................................................... 115 ТУРКМЕНИСТАН ...................................................................................................................................................... 122 УКРАИНА .................................................................................................................................................................. 131 3.2 Страны Группы B ............................................................................................................................................. 139 Обзор ситуации в регионе ............................................................................................................................. 139 Ситуация на рынках ....................................................................................................................................... 142 Выводы и перспективы для региона ........................................................................................................... 147

АЛБАНИЯ .................................................................................................................................................................. 150 БОСНИЯ И ГЕРЦЕГОВИНА ..................................................................................................................................... 158


www.ebrd.com/law 3

ХОРВАТИЯ ................................................................................................................................................................ 166 БЮР МАКЕДОНИЯ .................................................................................................................................................. 175 СЕРБИЯ..................................................................................................................................................................... 183 ТУРЦИЯ ..................................................................................................................................................................... 192 ЧЕРНОГОРИЯ ........................................................................................................................................................... 201 3.3 Страны Группы C ............................................................................................................................................. 209 Обзор ситуации в регионе ............................................................................................................................. 209 Ситуация на рынках ....................................................................................................................................... 211 Выводы и перспективы для региона ........................................................................................................... 215

ЕГИПЕТ ...................................................................................................................................................................... 217 ИОРДАНИЯ ............................................................................................................................................................... 227 МАРОККО ................................................................................................................................................................. 236 ТУНИС ........................................................................................................................................................................ 244 3.4 Страны Группы D ............................................................................................................................................. 252 Обзор ситуации в регионе ............................................................................................................................. 252 Ситуация на рынках ....................................................................................................................................... 255

БОЛГАРИЯ ................................................................................................................................................................ 260 ЭСТОНИЯ .................................................................................................................................................................. 264 ВЕНГРИЯ .................................................................................................................................................................. 269 ЛАТВИЯ ..................................................................................................................................................................... 274 ЛИТВА ....................................................................................................................................................................... 279 ПОЛЬША ................................................................................................................................................................... 283 РУМЫНИЯ ................................................................................................................................................................ 288 СЛОВАКИЯ ............................................................................................................................................................... 293 СЛОВЕНИЯ ............................................................................................................................................................... 298 4: ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРИМЕРЫ ............................................................................................................................. 303 Практический пример: МОЛДОВА ...................................................................................................................... 303 Деятельность регулятора НАРЭКИТ в сфере защиты прав потребителей и рассмотрения жалоб ..... 303

Практический пример: РОССИЯ ......................................................................................................................... 305 Создаст ли сотрудничество в использовании сетевой инфраструктуры условия для новой волны инвестиций? .................................................................................................................................................... 305

Практический пример: РОССИЯ ......................................................................................................................... 307 Выделение радиочастотного ресурса для развития ШПД на основе технологии Long Term Evolution ........................................................................................................................................................................... 307

Практический пример: ХОРВАТИЯ .................................................................................................................... 308 Регулирование рынка «multiple-play» .......................................................................................................... 308

Практический пример: МАРОККО ..................................................................................................................... 310 Инвестиции в сельской местности ............................................................................................................... 310

Практический пример: ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ ................................................................................................ 311 Цифровая повестка дня 2020 г. ................................................................................................................... 311

Практический пример: ПОЛЬША ........................................................................................................................ 312 Ускорение инвестиций в ШПД ...................................................................................................................... 312


www.ebrd.com/law 4

5: ВЫВОДЫ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОЦЕНКИ ........................................................................................................... 313 Общие выводы по результатам Оценки ...................................................................................................... 321 Улучшение условий для инвестирования .................................................................................................... 324

6: РЕКОМЕНДАЦИИ ................................................................................................................................................ 328 ПРИЛОЖЕНИЕ ......................................................................................................................................................... 349 Региональная конференция ЕБРР по электросвязи, Иордания, г. Амман, 26-27 сентября 2012 г. 349 Выдержки из публикаций о конференции в национальной прессе ........................................................ 356 Компании, которые участвовали в проведении Оценки .......................................................................... 357

Сравнительная оценка сектора электросвязи ЕБРР 2012 г. Краткое содержание

www.ebrd.com/law 5

0: КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ В данном отчете представлены результаты оценки правовой и регуляторной базы для рынков электросвязи в 31 нынешней и перспективной стране операций Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Эти результаты свидетельствуют о том, что правовые и регуляторные риски, связанные с инвестициями в этот сектор, значительно различаются от страны к стране. Так, в некоторых странах инвестиционные риски выше, чем в остальных, в основном из-за того, что в этих странах пока не реализованы многие составляющие наилучшей правовой и регуляторной практики для сектора электросвязи, которые уже стали общепринятыми в странах с менее высоким уровнем риска.

Модель информационного общества, которая используется в Европейском Союзе (ЕС), уже включает в себя проверенные наилучшие практики в секторе электросвязи. Во всех странах ЕС на полностью конкурентных рынках установлены четкие цели обеспечения высокоскоростного широкополосного доступа (ШПД) для всех граждан ЕС. Действующие в ЕС правила стимулируют инвестиции и обеспечивают эффективную защиту потребителей и инвесторов. В рамках общеевропейской наилучшей практики для частных инвесторов, которые намереваются строить сети в удаленных районах, также доступны государственные субсидии, которые не искажают условия конкуренции.

В рамках данной оценки правовые и регуляторные риски достигают наивысших значений в тех странах, где не реализованы наиболее важные элементы наилучшей практики. В частности, в этих странах наблюдаются следующие явления:

Недостаточный прогресс в полной либерализации рынка, который характеризуется наличием государственной собственности, а также правил и процедур, создающих для традиционно доминирующего оператора более благоприятные условия в сравнении с новыми участниками рынка.

Недостаточный прогресс в реализации национальными органами регулирования эффективных механизмов обеспечения и защиты рыночной конкуренции. Необходимые меры здесь могут варьироваться в широком диапазоне от относительно простого ввода в действие переносимости номеров и упразднения субсидированных тарифов до реализации более сложного механизма регулирования, который обязывал бы традиционно доминирующих операторов давать новым участникам рынка доступ к существующей телекоммуникационной инфраструктуре с целью обеспечения конкурентного выбора современных услуг для потребителей.

Недостаточный прогресс в принятии законодателями и регуляторами современных методов управления радиочастотным спектром (РЧС), которые обеспечивали бы наличие достаточного количества полос частот для удовлетворения потребностей рынка. Дефицит радиочастотного ресурса в некоторых странах может стать большой проблемой, учитывая крайне высокий рыночный спрос на современные услуги скоростного доступа в Интернет и передачи данных (мобильный и фиксированный ШПД).

Основные рекомендации в данном отчете об оценке предназначаются странам, которые недостаточно быстро внедряют наилучшую правовую и регуляторную практику. Принятие более эффективных законов и правил, которые уже являются общепринятыми в странах с низким риском, улучшит условия как для уже существующих, так и для потенциальных новых участников рынка. Современные цифровые технологии позволяют открыть доступ к ранее монополистическим сетям, расширить выбор для потребителей, повысить качество и снизить цены на услуги, а также двигаться вперед по пути инноваций. В частности, в отчете даются следующие рекомендации:

Повышать оперативность и эффективность процесса принятия решений на высоком уровне в секторе электросвязи путем обеспечения большей определенности и точности отраслевой политики с учетом потребностей общества, в котором используется ШПД.

Увеличение независимости регулирования в секторе для того, чтобы решения органов регулирования принимались объективно и на основе справедливого учета интересов заинтересованных сторон в секторе, в первую очередь потребителей и инвесторов. Это часто предполагает переход к более «легкому» регулированию, при котором решения принимает сам рынок, то есть потребители и инвесторы (при этом подходящее время для такого перехода зависит от степени зрелости соответствующего рынка).

Устранение ненужных барьеров для входа на рынок с целью обеспечения его более эффективного развития. В частности, такими барьерами является дефицит РЧ ресурса и необходимость получения лицензий в случаях, когда не предполагается использование ограниченного ресурса.

Сравнительная оценка сектора электросвязи ЕБРР 2012 г. Краткое содержание

www.ebrd.com/law 6

Создание естественно ожидаемых механизмов обеспечения и защиты конкуренции, при наличии которых потребители будут иметь более широкий выбор, а операторы – более широкий оптовый доступ к существующей инфраструктуре на более справедливой основе.

Поддержка политики «ШПД для всех», которая предполагает получение выгод и преимуществ информационного общества всеми гражданами, а также при необходимости – нейтральные по отношению к конкуренции государственные субсидии для стимулирования частных инвестиций в расширение высокоскоростной инфраструктуры в удаленных районах.


Методика оценки

www.ebrd.com/law 7

1: ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ И ЦЕЛИ 1.1 Общая информация

Одним из направлений работы отдела правовых реформ Европейского банка реконструкции и развития (далее – «ЕБРР» или «Банк») в рамках Программы правовых реформ Банка является составление детальных аналитических отчетов о процессе правовых реформ в ряде коммерческих и финансовых секторов стран операций Банка. В этих отчетах показатели развития соответствующих секторов в отдельных странах сравниваются с наилучшей мировой практикой, анализируется и также сравнивается с наилучшей практикой существующая законодательная база, определяются пробелы и потребности в правовых и регуляторных реформах.

В 2012 г. в рамках этой программы анализа ЕБРР подготовил оценку и сравнительный анализ ситуации в секторах электросвязи 31 страны, в которых ЕБРР уже ведет деятельность или планирует ее начать (далее – «Оценка»)1. В контексте этого анализа под сектором электросвязи понимается рынок услуг стационарной или мобильной электросвязи, а также услуг, которые предусматривают смешанное использование этих двух платформ. Оценка охватывает следующие страны: Албания, Армения, Азербайджан, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Египет, Эстония, БЮР Македония, Грузия, Венгрия, Иордания, Казахстан, Кыргызстан, Латвия, Литва, Молдова, Монголия, Черногория, Марокко, Польша, Румыния, Российская Федерация, Сербия, Словакия, Словения, Таджикистан, Тунис, Турция, Туркменистан и Украина.

Для подготовки этого отчета об Оценке ЕБРР нанял международных консультантов Premiere Dynamics Limited2 и Great Village International Consulting3 (далее – «Консультанты»). В работе над отчетом также участвовала компания Cullen International4 и другие специалисты в данной отрасли5.

Результаты Оценки будут опубликованы на веб-сайте ЕБРР (http://www.ebrd.com). Краткая информация о результатах Оценки также будет приводиться в изданиях ЕБРР на правовую и экономическую тематику.

1 Проектом выполнения этой Оценки от ЕБРР руководил старший юрист Пол Моффатт, ([email protected])

2 Premiere Dynamics Limited – независимая консалтинговая компания, которая специализируется на информационно-коммуникационных технологиях. Контактное лицо [email protected]

3 Компания Great Village International Consulting Inc. (www.greatvillage.com) выполнила юридический анализ ситуации в Албании, Армении, Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Хорватии, Египте, БЮР Македонии, Грузии, Иордании, Казахстане, Кыргызстане, Молдове, Монголии, Черногории, Марокко, Российской Федерации, Сербии, Таджикистане, Тунисе, Турции, Туркменистане и Украине.

4 Компания Сullen International SA (www.cullen-international.com/other-services/training.htm?lng=en) оказала помощь и предоставила данные для анализа ситуации в Албании, Боснии и Герцеговине, Хорватии, Египте, БЮР Македонии, Иордании, Марокко, Черногории, Сербии, Тунисе и Турции.

5 Консультанты признательны за вклад, сделанный независимыми юристами г-жой Мариной Гудцевой и г-ном Дитером Кроннегером, а также г-ном Джуро Отасевичем из юридической фирмы Nikolic Kolanovic Otasevic, г-ном Стивеном Роусоном из фирмы ICT Lawyers и г-ном Арменом Галумяном.



www.ebrd.com/law 8

1.2 Страны, принявшие участие в Оценке

В Оценке 2012 г. участвовала 31 страна. Все страны-участницы разделены на четыре группы по географическому признаку:

1.3 Цели Оценки

Основное внимание в Оценке уделяется исследованию существующих условий в странах-участницах, которые влияют на принятие инвесторами решений относительно того, стоит ли делать новые или сохранять уже существующие инвестиции в секторе электросвязи. Методика оценки предполагает определение того, достаточно ли эффективно существующая законодательная и нормативно-правовая база в сфере электросвязи в странах операций Банка обеспечивает достижение основных целей экономического перехода и реформирования в этом секторе. Таким образом, предметом оценки является положение дел в секторе (в частности, степень приближения национальных законов и регуляторных актов к общепризнанным международным стандартам, степень реализации регуляторных реформ и т.д.).

В рамках данной Оценки ЕБРР также хотел бы получить информацию для анализа эффективности своей деятельности в сфере технического сотрудничества (в тех странах, где эта деятельность имеет место), а также определить те вопросы и сферы, в которых Банк мог бы предоставить новую или дополнительную техническую помощь во исполнение своего мандата.

Конкретные задачи Оценки:

определить наилучшую практику и решения в сфере законодательства и регулирования для современного конкурентного рынка электронных коммуникаций;

сравнить правовую базу в каждой стране-участнице с этой наилучшей практикой; сравнить практическую реализацию регуляторной базы в каждой стране-участнице с

наилучшей практикой; определить величину правового/регуляторного риска для инвесторов в каждой стране; сформулировать рекомендации, которые позволят странам приблизиться к наилучшей

практике в том, что касается правовой и регуляторной базы сектора электросвязи.



www.ebrd.com/law 9

1.4 Сектор электронных коммуникаций

Предметом анализа в данном отчете является рынок электросвязи, который включает в себя услуги стационарной и мобильной телефонии. Сегодня этот рынок также включает в себя услуги широкополосного доступа (ШПД), благодаря которым потребители могут получать цифровые услуги голосовой связи, доступа в Интернет и вещания по стационарным (стационарный ШПД) и мобильным (мобильный ШПД) линиям и каналам связи.

Правовая и регуляторная база рынка, на котором предлагаются и используются эти услуги, претерпела значительные изменения с последних десятилетий ХХ века. Эти изменения были обусловлены быстрым развитием цифровых технологий и Интернета. Под влиянием этого технологического прогресса меняются и традиционные рынки телекоммуникаций и вещания. В частности, традиционная модель с государственной монополией на услуги телекоммуникаций и вещания уже в значительной мере заменена более сложным конкурентным рынком услуг стационарной и мобильной связи, которые ориентированы на более сложные потребности пользователей, желающих получать услуги более высокого качества, быть мобильными и пользоваться Интернетом на высоких скоростях.

В разных странах этот процесс трансформации рынков электронных коммуникаций протекает с разной скоростью. Одним из наиболее значимых факторов, определяющих скорость перехода от монополистических к конкурентным рынкам, является прогресс, достигнутый соответствующей страной в создании благоприятной правовой и регуляторной базы. Для того, чтобы строить современную цифровую инфраструктуру и обеспечивать конкуренцию на рынке услуг, необходимо иметь нормативно-правовую базу, которая способствует инвестициям, а не препятствует им. Инвесторам, будь то существующие операторы или новые участники рынка, необходима уверенность в законодательстве и регулировании, иначе они не будут инвестировать. После того, как в 1990-х и первом десятилетии 2000-х годов в секторе электросвязи прокатилась волна приватизации, большая часть инвестиций в него поступает от частных инвесторов.

В данной Оценке правовые и регуляторные условия в секторе электросвязи каждой из 31 страны-участницы рассматривается с точки зрения инвестора. Если правовая и регуляторная база в стране близка к наилучшей практике, инвесторы могут быть уверены в правовых и регуляторных условиях, и риск для них на рынке электросвязи является низким. Если же правовая и регуляторная база значительно отличается от наилучшей практики, уверенность инвесторов будет ниже, а риск – выше, поэтому объем инвестиций, скорее всего, будет меньшим.

Результаты Оценки касаются только рынков электросвязи, а оценка инвестиционных рисков – только правовых и регуляторных условий на этих рынках.



www.ebrd.com/law 10

2: МЕТОДИКА ОЦЕНКИ 2.1 Точка зрения инвестора

В Оценке исследуются правовые и регуляторные условия в секторах электросвязи широкого спектра стран. Прежде чем принять решение об инвестировании средств, инвесторы анализируют множество факторов. В данной Оценке рассматриваются только те факторы, которые могут повлиять на оценку инвесторами правового и регуляторного риска в секторе электросвязи конкретных стран.

Данная Оценка предполагает анализ правовых и регуляторных условий в сравнении с тем, что инвесторы в целом считают наилучшей правовой и регуляторной практикой в секторе электросвязи. Делается попытка оценить правовой и регуляторный риск для инвесторов в каждой конкретной стране в сравнении с гипотетической страной, где правовая и регуляторная база отвечает наилучшей практике.

В странах, где определено наибольшее соответствие наилучшей практике, инвесторы сталкиваются с наименьшими правовыми и регуляторными рисками. Соответственно, страны, в которых соответствие наилучшей практике является наименьшим, представляют самый высокий правовой и регуляторный риск для инвесторов.

В этом разделе отчета об Оценке дается определение наилучшей правовой и регуляторной практики в секторе электросвязи. В нем также описывается методика оценки степени имплементации этой практики в каждой стране. Всего для оценки правового и регуляторного риска используется 8 правовых и 5 регуляторных параметров.

В этом разделе также описывается подход к количественной оценке степени соответствия той или иной страны различным эталонным требованиям наилучшей правовой и регуляторной практики с учетом вышеуказанных 8 правовых и 5 регуляторных параметров. Наконец, здесь приводится методика взвешивания отдельных компонентов и их учета в общей оценки правовых и регуляторных рисков.

2.2 Что является наилучшей правовой и регуляторной практикой в современном секторе электросвязи?

Отправным пунктом для определения эталонных показателей в правовой и регуляторной сфере, которые используются в данной Оценке, является Справочный документ Всемирной торговой организации (ВТО) 1997 г. 6 который члены ВТО использовали для открытия своих рынков телекоммуникационных услуг. Помимо принципов ВТО, в Оценке используется наилучшая практика Европейского Союза (ЕС), члены которого с 1998 г. используют гармонизированную и эффективную правовую и регуляторную систему, базирующуюся на принципах открытого рынка ВТО 1997 г. Сегодня во всех 27 странах ЕС существуют конкурентные рынки.

Правовая и регуляторная база ЕС (так называемый «acquis communautaire» или свод законодательных, нормативно-правовых актов и судебных решений, который составляет законодательство Европейского Союза) имплементирована в форме правовых актов в каждой стране ЕС.

Систему ЕС также решили имплементировать у себя многие страны, не входящие в ЕС. К примеру, Хорватия уже полностью приняла ее в ходе подготовки к вступлению в ЕС, которое запланировано на 2013 г. Еще шесть стран, в которых проводилась данная Оценка, являются кандидатами или потенциальными кандидатами на вступление в ЕС (Албания, Босния и Герцеговина, БЮР Македония, Черногория, Сербия и Турция). Европейская Комиссия как исполнительные орган ЕС постоянно отслеживает их движение в направлении полной имплементации законодательства ЕС. В данной Оценке широко используется информация из последнего отчета «Мониторинг развития регулирования и рынков для услуг электросвязи и информационного общества в странах-кандидатах»7, который содержит подробные данные о законодательных и регуляторных мерах и изменениях, а также развитии рынков во всех странах-кандидатах и потенциальных кандидатах на присоединение к ЕС.

В некоторых других странах, в частности Армении, Азербайджане, Египте, Грузии, Иордании, Молдове, Марокко, Тунисе и Украине определенный прогресс в имплементации законодательной и регуляторной

6 http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/telecom_e/telecom_posturuguay_neg_e.htm

7 http://www.cullen-international.com/cullen/main.htm



www.ebrd.com/law 11

базы ЕС, в частности, объясняется наличием разнообразных двусторонних или многосторонних инициатив, включая Европейскую политику соседства (ЕПС)8 и Восточное партнерство (ВП)9.

В оставшихся шести странах, где выполнялась данная Оценка (Казахстан, Кыргызстан, Монголия, Россия, Таджикистан, Туркменистан), реализованы некоторые аспекты наилучшей законодательной и регуляторной практики. К примеру, Россия недавно выделила значительные полосы радиочастот для того, чтобы конкурирующие между собой операторы могли развивать рынок услуг ШПД. Во всех странах реализованы те или иные отдельные аспекты наилучшей практики – например, требование о предоставлении конкурирующим операторам доступа и присоединения к сетям. В то же время, многие аспекты наилучшей практики остаются нереализованными. В первую очередь имеется в виду:

отсутствие современной системы определения и анализа рынков с установлением пропорциональных обязательств при недостаточной конкуренции;

отсутствие современных методик расчета себестоимости для установления платы за пропуск трафика и доступ к инфраструктуре;

наличие регуляторных барьеров для входа на рынок в виде лицензирования видов деятельности, которые не предполагают использование ограниченных ресурсов.

Для всех стран, которые участвовали в данной Оценке, были собраны одинаковые данные о степени приближения к наилучшей правовой/регуляторной практике на рынках электросвязи.

2.3 Определение наилучшей правовой/регуляторной практики и ее имплементация в секторе электросвязи

В Оценке рассматриваются ключевые составляющие правовой и регуляторной базы электросвязи в исследуемых странах в сравнении с соответствующими составляющими наилучшей международной практики. Основной целью Оценки является определение общего правового и регуляторного риска для инвесторов в этом секторе. Это означает, что ключевые составляющие имеют отношение прежде всего к надежности правовой и регуляторной базы (в плане правовой и регуляторной определенности, а также рисков) в глазах инвесторов. С точки зрения инвесторов, правовая и регуляторная база должна обеспечивать благоприятную, а не запретительную среду. Она должна обеспечивать легкий вход на рынок, отсутствие ненужных правовых и регуляторных барьеров, а также существование механизмов конкуренции, которые не допускают наличие у традиционно доминирующих участников рынка большего объема прав, чем у новых игроков, и использование доминирующими субъектами их положения на рынке с целью ограничения выбора для потребителей или создания барьеров для конкурентов.

Таким образом, наилучшая правовая и регуляторная практика поддерживает инвестиции и конкуренцию. В Справочном документе ВТО изложены исходные принципы наилучшей практики в правовой сфере. Принципы ВТО были выбраны в качестве ориентира, поскольку практически все страны в рамках данной Оценки являются членами (или кандидатами в члены) ВТО, а значит, имеют обязательства по открытию и либерализации рынков.

Пакет законодательства ЕС в сфере электросвязи включает в себя основные элементы наилучшей практики в правовой и регуляторной сфере, отражающие принципы ВТО. Положения ЕС были выбраны в качестве ориентира, так как значительное большинство анализируемых стран либо уже их приняли, либо двигаются в направлении их принятия.

Принципы ВТО для сектора электросвязи

В 1997 г. 70 стран согласились открыть свои рынки базовых телекоммуникационных услуг в рамках многостороннего соглашения. С тех пор еще больше стран стали членами ВТО и/или присоединились к Соглашению по базовым телекоммуникациям ВТО.10 Соглашение имеет сложную структуру и позволяет каждой стороне определять индивидуальный набор обязательств, в частности устанавливать, какие услуги будут открыты для международной конкуренции, определять допустимые бизнес модели и степень распространения этих обязательств на отношения с другими странами в пунктах о «странах наибольшего предпочтения» или режиме наибольшего благоприятствования.

Соглашение ВТО также включает в себя положения о регулировании международной конкуренции в этом секторе. Эти положения собраны в так называемом «Справочном документе», который

8 http://ec.europa.eu/world/enp/index_en.htm

9 http://eeas.europa.eu/eastern/index_en.htm 10 Полное название соглашения – Перечень обязательств в сфере базовых телекоммуникационных услуг, являющийся приложением к Четвертому Протоколу ГАТС (15 февраля 1997 г.)



www.ebrd.com/law 12

определяет набор принципов регулирования, призванных обеспечить справедливые условия на рынке. В контексте состоявшихся торговых переговоров странам был предоставлена возможность официального принятия Справочного документа на их усмотрение. Большинство стран-членов ВТО избрали путь его официального принятия. С юридической точки зрения официальное принятие Справочного документа означает, что он становится частью международного договора, то есть обязательным для исполнения соответствующими членами ВТО.

Справочный документ ВТО11 - это короткий документ, где определены общие принципы, относительно которых была достигнута высокая степень согласия. Основные элементы Справочного документа:

Механизмы защиты и развития конкуренции

Недопущение антиконкурентных действий Механизмы, которые предотвращают злоупотребления в использовании потребительской и

технической информации, а также антиконкурентное перекрестное субсидирование

Присоединение сетей и пропуск трафика

Обязательства по присоединению сетей и пропуску трафика Публичный доступ к процедурам переговоров относительно условий присоединения сетей и

пропуска трафика Прозрачность условий присоединения сетей и пропуска трафика Урегулирование споров, касающихся присоединения сетей и пропуска трафика

Универсальные услуги

Прозрачные обязательства, которые не ограничивают конкуренцию

Публичный доступ к лицензионным критериям

Своевременное принятие решений и обоснование отказа Публичный доступ к информации о лицензионных условиях

Независимость органов регулирования

Независимость от операторов Непредвзятость решений и процедур

Распределение и использование ограниченных ресурсов

Любые процедуры распределения и использования ограниченных ресурсов, включая радиочастоты, ресурсы нумерации и право прокладывания сетей через объекты чужой собственности выполняются объективно, своевременно, прозрачно и без дискриминации

Публикация информации о назначении полос радиочастот

Законодательство ЕС в сфере электросвязи

Развитие технологий и рынков в секторе телекоммуникаций, особенно в последние десятилетия ХХ века в секторе, обусловили разработку и принятие в ЕС новой системы регулирования. Ее основным назначением было укрепление конкуренции путем облегчения доступа на рынок и стимулирования инвестиций в этот сектор. В 1998 г. все страны ЕС приняли положения законодательства ЕС, которые обеспечивали либерализацию их рынков электросвязи. С 1998 г. в это законодательство был внесен ряд изменений с целью улучшения конкуренции и увеличения объема инвестиций, а также стимулирования развития единого европейского рынка. Пакет соответствующих документов (которые имеют статус директив, а значит, являются обязательными для всех государств-членов) называется «регуляторной базой ЕС в секторе электросвязи» и имеет две редакции – 2003 г. и 2009 г.

Регуляторная база ЕС в секторе электросвязи 2003 г. была создана для того, чтобы поддерживать развитие конкурентных рынков телекоммуникационных услуг, и включала в себя пять директив:

11 http://www.wto.org/english/news_e/pres97_e/refpap-e.htm



www.ebrd.com/law 13

Рамочная Директива 2002/21/EC, которая создает правовую основу для деятельности независимых регулирующих органов, которые регулярно анализируют рынки электросвязи в соответствии с принципами европейского конкурентного права и принимают необходимые меры в случае обнаружения сбоев в функционировании рынков.

Директива о доступе 2002/19/EC, в которой более подробно описываются обязательства, которые национальные регулирующие органы могут устанавливать для операторов с существенной рыночной силой (СРС) с целью обеспечения конкуренции. В частности, от операторов с СРС может требоваться предоставление доступа к их сетям и услугам на недискриминационных и прозрачных условиях с установлением платы в привязке к себестоимости.

Директива об авторизации 2002/20/EC, которая предусматривает право любого субъекта предоставлять сети и услуги электросвязи без получения лицензии и уплаты ненадлежащих сборов или налогов. Этот режим общей авторизации обеспечивает легкий вход на рынок и создает конкурентную среду.

Директива об универсальных услугах 2002/22/EC, которая обеспечивает доступность базового набора услуг электросвязи на территории всей страны, включая те регионы, где эти услуги не предоставлялись бы в условиях открытого и конкурентного рынка. Эта директива также содержит много положений о защите потребителей.

Директива о приватности и электронных коммуникациях (e-Privacy) 2002/58/EC, которая защищает персональные данные пользователей и абонентов сетей и услуг электросвязи.

В 2009 г. Европейский Союз внес изменения в эти директивы, не меняя их основные цели (Директивы 2009/136/EC и 2009/140/EC). Набор директив после внесения этих изменений стал называться ««регуляторной базой ЕС в секторе электросвязи 2009 г.». Основные изменения состояли в следующем:

Право европейских потребителей перейти к другому оператору стационарной или мобильной связи в течение одного рабочего дня без изменения абонентского телефонного номера;

Лучшее информирование потребителей; Новое положение о свободе в Интернете, которое защищает права граждан в связи с

доступом в Интернет; Новые гарантии открытости и большей «нейтральности» сети; Защита потребителей от несанкционированного использования персональных данных и

спама; Лучший доступ к экстренным службам, в частности номеру 112; Бóльшая независимость национальных органов регулирования сектора телекоммуникации; Создание нового европейского органа по вопросам телекоммуникаций (BEREC)12, который

будет обеспечивать справедливую конкуренцию и более последовательное регулирование; Новые полномочия Комиссии в установлении обязательств для развития конкуренции на

рынках телекоммуникаций; Функциональное разделение операторов как один из инструментов решения проблем

конкуренции; Ускорение развития ШПД для всех европейцев; Стимулирование конкуренции и инвестиций в сети доступа следующего поколения.

12 The Body of European Regulators for Electronic Communications http://berec.europa.eu/



www.ebrd.com/law 14

Составляющие регуляторной базы (пакетов) ЕС 2003 и 2009 гг.13

Рамочная Директива 2002/21/EC

Директива о доступе 2002/19/EC

Директива об авторизации 2002/20/EC

Изменения:

Директива о лучшем регулировании

2009/140/EC

Директива об универсальных услугах 2002/22/EC

Директива о приватности и

электронных коммуникациях (e-Privacy) 2002/58/EC

Изменения:

Директива о правах граждан 2009/136/EC

Директива о конкуренции 2002/77/EC Без изменений

Решение о радиочастотном спектре 676/2002/EC Без изменений

Регламент об учреждении Органа европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (BEREC) EC/1211/2009

2.4 Трансформация принципов и подходов наилучшей практики в набор критериев оценки

Правовые и регуляторные принципы и положения ВТО и Европейского Союза используются в данной Оценке в качестве ориентиров, так как являются широко признанной наилучшей практикой. Почти все страны, принимающие участие в данной Оценке, являются членами или кандидатами на вступление в ВТО, и большинство из них либо уже приняли, либо сделали шаги в направлении принятия правил регулирования ЕС.

Наилучшая практика в правовой сфере

Критерии для правовой сферы выбирались с учетом принципов ВТО и опыта имплементации системы регулирования ЕС.

В части Оценки, которая касается правовой базы, использовалось восемь основных критериев, краткое описание которых приведено в таблице ниже. Для получения оценки по каждому из этих критериев ситуация в рассматриваемой стране сравнивается с наилучшей правовой практикой. Далее эти оценки учитываются в общей оценке правового компонента с применением весовых коэффициентов, указанных в таблице.

Эти весовые коэффициенты выбирались с учетом важности соответствующих критериев для инвесторов. К примеру, требование законодательства относительно того, что регулятор должен принимать решения независимо на основе результатов анализа рынков с использованием конкретных данных, является чрезвычайно важным для инвесторов, так как дает им уверенность в том, что регулятор действует только в интересах рынка без учета каких-либо политических или бюрократических интересов. По этой причине таким компонентам, как независимость регулятора, анализ рынков и правоприменение сопоставлен наибольший вес.

13 http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/legislative_framework/l24216a_en.htm

Регуляторная база ЕС 2003 г. Регуляторная база ЕС 2009 г.



www.ebrd.com/law 15

Критерии, весовые коэффициенты и компоненты в правовой сфере

20% Независимость и структура регулятора

Разделение функций формирования политики, регулирования и операционного управления

Структура и деятельность регулятора

10% Режим авторизации

Эффективные полномочия по авторизации и лицензированию

При необходимости – промежуточные положения для перехода от старой к новой законодательной базе (в частности, по лицензированию)

10% Присоединение сетей и доступ к инфраструктуре

Четко определенные права и обязательства сторон по присоединению сетей, пропуску трафика, доступу, совместному использованию инфраструктуры и открытию абонентских линий

20%

Анализ рынков и правоприменение

Надлежащее выполнение анализа рынков и прочих процедур для определения СРС/доминирования

Эффективные полномочия устанавливать дополнительные обязательства для доминирующих операторов и контролировать их выполнение с целью недопущения дискриминации и злоупотребления доминирующим положением, включая надлежащее тарифное регулирование и прочие обязательства

Эффективные полномочия и процедуры для урегулирования споров

Достаточные полномочия регулирующего органа для правоприменения, наложения штрафов или других эффективных санкций

10% Управление радиочастотным спектром (РЧС)

Полностью определенный и эффективный режим управления спектром

10% Универсальные услуги

Эффективные полномочия по обеспечению универсального доступа/универсальных услуг и условия для их реализации

Недопущение искажений условий конкуренции на рынке

10% Защита потребителей Эффективные положения о защите потребителей

10% Нумерация Эффективное управление ресурсами нумерации

100% Общий вес Совокупный вес правовых критериев в общей оценке правового / регуляторного риска составляет 30%

Цель правового анализа в рамках данной Оценки также состояла в выявлении ситуаций, когда (как во многих странах) законодательный режим отстает от регуляторной среды в том, что касается гармонизации с наилучшей международной практикой. Как правило, это происходит, когда национальные органы регулирования или министерства берут на себя инициативу по толкованию действующего законодательства (процесс внесения изменений в которое часто является сложным и длительным) таким образом, который способствует развитию конкуренции, либерализации рынков и увеличению объема инвестиций в сектор.

Назначение правовой составляющей Оценки – получить аналитические результаты, которые будут понятными и полезными для инвесторов, операторов, международных финансовых организаций, министерств, регулирующих органов и прочих ключевых заинтересованных сторон.

Вес Критерии Компоненты



www.ebrd.com/law 16

Пример диаграммы с результатами оценки правовой базы

Условные обозначения: крайние точки диаграммы = наилучшая международная практика рассматриваемая страна = сплошная линия средние показатели по региону = закрашенная область

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

Независимость и структура регулятора

Режим авторизации

Присоединение сетей и доступ к инфраструктуре

Анализ рынков и правоприменение

Управление РЧ спектром

Универсальная услуга

Защита потребителей

Нумерация



www.ebrd.com/law 17

Наилучшая практика в сфере регулирования

Критерии регулирования выбирались с учетом принципов ВТО и практики имплементации системы регулирования ЕС. Прежде всего, необходимо отметить, что Оценка базировалась на предположении, что рынки электросвязи во всех соответствующих странах уже либерализованы по закону. Это предположение означает, что в законодательстве этих стран уже имеются положения, разрешающие доступ конкурентов на рынки всех отдельных и пакетных услуг электросвязи, включая рынок стационарных линий, стационарных местных, национальных и международных звонков, мобильных звонков, каналов связи, доступа в Интернет, ШПД и вещания.

В некоторых странах до сих пор сохраняются законодательные ограничения для деятельности конкурирующих компаний – к примеру, в некоторых странах взаимное соединение должно осуществляться через определенного оператора сети. В других странах международные звонки или интернет-соединения должны проходить через одну АТС, шлюз или оператора, который осуществляет международные расчеты. Если законодательство страны допускает существование таких монополий, страна не может получить высокую оценку за соответствие наилучшей международной практике.

Важно отметить, что регуляторная часть оценки касается только ситуации на практике. Если в законодательстве есть необходимые положения, но они не применяются (вообще или надлежащим образом) органами власти соответствующей страны, регуляторная оценка будет низкой.

Особенно важной частью наилучшей практики в сфере регулирования является применение мер ex-ante (предварительного или превентивного) регулирования для улучшения конкуренции на рынке (ради будущего блага потребителей и поставщиков). Это означает, что регулятор использует современные процедуры для определения и анализа рынков на основе данных, собранных на этих рынках. Если данные указывают на наличие у одного или группы операторов значительной рыночной силы (ЗРС), регулятор должен выбрать и применить пропорциональные меры (например, путем установления соответствующих обязательств для операторов с ЗРС), чтобы не допустить использования этой силы в антиконкурентных целях.

Система регулирования ЕС включает в себя наилучшие методы в сфере ex-ante регулирования рынков электросвязи. Наилучшая практика включает в себя применение инструментов, которых ожидают инвесторы (в частности, таких механизмов защиты и развития конкуренции, как перенос номеров, оптовый доступ к инфраструктуре, открытие абонентских линий и привязка цены оптовых услуг к их себестоимости). Эти факторы учитываются в регуляторной части оценки компонентов, связанных с рыночными условиями для оказания проводных и беспроводных услуг.

Пять критериев, используемых в регуляторной части Оценки, представлены ниже. Для получения оценки по каждому из этих критериев ситуация в рассматриваемой стране сравнивается с наилучшей правовой практикой. Далее эти оценки учитываются в общей оценке с применением весовых коэффициентов, указанных в таблице. Эти весовые коэффициенты выбирались с учетом важности соответствующих критериев для инвесторов. К примеру, в настоящее время очень значительная часть инвестиций приходится на услуги, предусматривающие использование радиочастотного спектра (включая услуги мобильной связи и стационарной беспроводной связи). В связи с этим, соответствующему компоненту («Рыночные условия для беспроводных сетей и услуг») присвоен наибольший вес.



www.ebrd.com/law 18

Критерии, весовые коэффициенты и компоненты в регуляторной сфере

15% Организация сектора и управление

Структура сектора электросвязи, включая собственность, регулирование, финансирование и процедуры.

Имеет ли государство какую-либо собственность в каком-либо из операторов фиксированной или мобильной связи? Пожалуйста, укажите процентную долю государственной собственности и дайте информацию о владеющем ею министерстве/ агентстве.

Сохраняет ли какой-либо из операторов какие-либо эксклюзивные/ монополистические права на предоставление какой-либо услуги? Пожалуйста, укажите детали.

Предписана ли в законе/ нормативных актах четко определенная процедура для назначения/ роспуска главы и членов совета национального регулирующего органа (НРО)?

Имеется ли опубликованная и функционирующая на практике процедура для разрешения споров между операторами связи?

Имеется ли опубликованная и функционирующая на практике процедура для обжалования решений национального регулирующего органа (НРО) в независимую апелляционную инстанцию (например, в суд)?

Всегда ли национальный регулирующий орган (НРО) проводит общественные консультации перед принятием своих ключевых решений?

Всегда ли публикуются решения национального регулирующего органа (НРО), например на веб-сайте НРО или в национальной прессе/ официальном бюллетене?

Существует ли четкая правовая основа для обеспечения полноценной конкуренции на рынке электронных коммуникаций, включая механизмы для принуждения (к примеру, закон о защите конкуренции или соответствующие положения в законе об электронных коммуникациях)?

Существует ли отлаженное сотруднич

Documents

2012 Электронная связь Сравнительная оценка ... · 2014-02-18 · 2012 Электронная связь ... Туркменистан и Украина