PERFILESicefi.org/sites/default/files/perfiles_macrofiscales_de... · 2018-09-13 · PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA Por una política fiscal para la democracia y el desarrollo

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Por una política fiscal para la democracia y el desarrollo

Agosto 2018 icefi.org No. 10 Año 5

Comparación de cifras estimadas al cierre de 2018 con el presupuesto de 2018 y el cierre de 2017


CRÉDITOSSupervisiónJonathan Menkos ZeissigDirector ejecutivo, Icefi

CoordinaciónAbelardo Medina Bermejo Coordinador del Área de Análisis Macrofiscal, Icefi

Investigación y redacción Área de Análisis Macrofiscal del Icefi

Abelardo Medina BermejoCoordinador

Hugo Edgardo Roldán ValdésEconomista investigador

Sucely Marleny Donis Bran Economista investigadora

Colaboración especialRicardo Barrientos QuezadaCoordinador del Área de Acción Política, Icefi

Ricardo Castaneda Ancheta Economista de país, El Salvador, Icefi

Juan José Urbina Membreño Economista de país, Honduras, Icefi

Edición: Isabel Aguilar Umaña

Producción editorial:Diana De León DardónCoordinadora de Comunicación,

Mónica Juárez Balcarcel Asistente de Comunicación

Diseño y diagramación: Duare Pinto

Ilustración de portada Pablo Piloña

Fotografías interiores:Freepik y Pixabay

AdministraciónIliana Peña de Barrientos Coordinadora de desarrollo institucional, Icefi

Guatemala, Centroamérica, agosto de 2018

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales- 12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland, Guatemala, Centroamérica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

ISBN: 978-9929-674-63-9

Con el apoyo financiero de:

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi; en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Embajada de Suecia. Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente.

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icefi.orgAgosto 2018

Comparación de cifras estimadas al cierre de 2018 con el presupusto de 2018 y el cierre de 2017

CONTENIDO

NOTA DEL DIRECTOR

I. La economía regional: la situación económica de Centroamérica empañada por problemas políticos de corto y mediano plazos

II. Otra Centroamérica es posible: una agenda fiscal para la construcción de una sociedad desarrollada, inclusiva, sostenible y sustentable en el período 2019-2030

1. La Centroamérica de hoy: Desigual, violenta, pobre y con tendencias al autoritarismo

2. La Centroamérica que deseamos: Una aspiración de bienestar e igualdad en el marco de los ODS y la visión filosófica del Icefi

3. Una hoja de ruta para avanzar en el cumplimiento de los compromisos de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y mejorar el bienestar de la región

III. Panorama fiscal 2018 en la región centroamericana1. El nivel de ingresos públicos de

la región continuó su trayectoria decreciente

2. La contracción del gasto impide mejorar el bienestar social de los centroamericanos3. El déficit fiscal continuó siendo la variable a controlar 4. La deuda mantiene sus tendencias de corto plazo

IV. La situación macrofiscal en los países de la región, capítulos nacionales

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Agosto 2018PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

101 Anexo estadístico.

Para descargar los perfiles de cada país visite www.icefi.org

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a. Ingresos públicosb. Gasto público c. Situación financiera generalc. Deuda públicad. Transparencia fiscal






1. COSTA RICA: La eterna negociación de una reforma fiscal varada

2. EL SALVADOR: La tentación del desborde financiero producto del ciclo electoral

3. GUATEMALA: Finanzas públicas institucionalidad y gobernabilidad en el olvido

5. NICARAGUA: En un panorama de enfrentamiento y crisis política

6. PANAMÁ: Ante la necesidad de una consolidación tributaria para no debilitar el Estado y el desarrollo

4. HONDURAS: La cosmética de las finanzas públicas por medio de los fideicomisos

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LA ECONOMÍA REGIONALI.

NOTA DEL DIRECTOR

En cuanto a la política fiscal, el gasto público de los gobiernos centrales, en 2018, se ubicará en promedio en torno al 18.3% del PIB, con un ligero aumento con respecto a 2017, cuando llegó a representar 18.1% del PIB. Guatemala es el Estado que más se aleja de ese promedio, al tener un gasto público que no supera el 12.1% del PIB. En cuanto a la carga tributaria, esta presenta una continuada tendencia a la disminución: en 2016 la carga tributaria llegó a 14.2%, en 2017 alcanzó los 14.1% y 2018 cerrará en 14.0%. Esta disminución en el esfuerzo tributario es observable en Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Panamá, y está pesando mucho más que los aumentos de recaudación esperados en El Salvador y Honduras. Como se explica en el capítulo dedicado al panorama fiscal, diversos fenómenos están afectando la recaudación: pérdidas de capacidades en la gestión de la recaudación de las administraciones tributarias y crisis políticas, entre otros.

Como se ha advertido en informes anteriores, el objetivo fiscal prioritario en muchos países de Centroamérica, sobre el que se establecen planes de acción, es la limitación del crecimiento de la deuda pública y el déficit fiscal. Esta forma de pensar, diseñar y ejecutar la política fiscal, infortunadamente resta capacidad para que esta política

cumpla con su función de promoción del crecimiento económico, aumento del bienestar social y legitimidad del Estado frente a sus habitantes.

Los Estados de Centroamérica, con diferente intensidad, perviven bajo sistemas de gobierno con políticas fiscales de sobrevivencia. Este sistema no solamente tiene efectos cuantitativos, de corto plazo, en el gasto público, también induce cambios cualitativos y estructurales al provocar que áreas cada vez más grandes de la vida social terminen supeditadas a la lógica del mercado y de la acumulación. Bajo esa lógica —que provoca incertidumbre, aumenta la desigualdad y aleja a los Estados del cumplimiento de la Agenda 2030—, siempre es momento de reducir el gasto público, evitar el pago de impuestos o privatizar funciones o servicios que la cada vez más mermada administración pública es incapaz de ejecutar exitosamente.

Centroamérica no puede continuar por la senda de la política fiscal de sobrevivencia. Es por ello que en esta edición se incluye un resumen de lo que constituirá el III Informe de Política Fiscal del Icefi con los principales desafíos, financieros y de gestión, para que la región avance firmemente en el cumplimiento de los ODS2030. Un reto mayúsculo, pero indispensable para garantizar la paz social y la democracia.

En esta décima edición de Perfiles Macrofiscales de Centroamérica se puede observar cómo el crecimiento económico promedio del istmo continúa con poco vigor, con una tasa real promedio esperada para 2018 de 3.8%, menor al dinamismo observado en 2015, cuando la región creció 4.1%. A nivel mundial, el crecimiento económico mejorará tímidamente este año, lo que afecta la demanda de productos centroamericanos, ha sido la inestabilidad política —observada en Nicaragua, Guatemala, Honduras y Panamá— uno de los factores que más perturba la economía y la gobernabilidad democrática centroamericana.

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La incertidumbre causada por una potencial guerra comercial entre los Estados Unidos de América y algunos países alrededor del mundo —entre ellos, la República Popular China, las naciones de la Unión Europea y, en menor medida, Canadá— no ha impedido que el ritmo del crecimiento económico mundial mantenga su tendencia, conforme las expectativas del Fondo Monetario Internacional (FMI). De acuerdo con sus Perspectivas de la economía mundial (2018), el FMI estima que el crecimiento de la economía mundial mejorará timidamente hasta un 3.9%, luego de reportar 3.8% en 2017.

Los países que evidencian una mayor dinámica son las llamadas economías emergentes, las cuales representan el 58.7% de la producción total mundial y se espera crezcan hasta el 4.9% en 2018, luego del 4.8% del año anterior. Entre ellos se encuentra la República Popular China que, según estimaciones, registrará un crecimiento del

6.6%, mientras que India tendrá un 7.4%; Rusia, un 1.8%; y Brasil, un 2.3%. También se estima que las economías avanzadas seguirán siendo lideradas por el comportamiento de los Estados Unidos de América, país que reportará un crecimiento del 2.8% —a pesar de los incrementos en la tasa de interés objetivo, aplicados por la Reserva Federal—, mientras que la zona euro reducirá su crecimiento hasta un 2.2%, luego de presentar un 2.3% en 2017.

No se espera que el mismo vigor se repita en Centroamérica, en gran medida por la inestabilidad política mostrada en varios países de la región, a la cabeza de los cuales se encuentra Nicaragua, luego Guatemala y, en cierta medida, Panamá. Este último, a consecuencia de la huelga de trabajadores de la construcción que impactó severamente los resultados hasta mayo de 2018. Conforme el FMI, la región reducirá su crecimiento, pasando del 3.9% reportado en 2017, a un 3.8% en 2018, aunque hay

estimaciones de recuperación del ritmo hacia 2019. Por su parte, el Banco Mundial, en su Global Economic Prospects (2018), sugiere una trayectoria similar a la descrita por el FMI; sin embargo, no espera una recuperación hacia 2019, sino más bien reporta un estancamiento del crecimiento de alrededor del 3.8% del PIB. En sentido contrario, las proyecciones de crecimiento dadas a conocer por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en abril de 2018, sugieren un ligero crecimiento hasta del 4.0% para la región, incluyendo a Panamá. Los resultados mostrados por los organismos financieros internacionales, no obstante, aún no consideran el impacto total de la situación política en Nicaragua, así como una mayor desaceleración en Guatemala (reportada por el banco central de este país a mediados de junio).

Conforme los entes internacionales, entre los países que mantendrán su dinámica productiva se encuentra Costa

LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE CENTROAMÉRICA empañada por problemas políticos de corto y mediano plazos

I.

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Rica que, luego de reportar un 3.2% en 2017, espera incrementos de hasta el 3.6% en 2018 y 2019, según el FMI, (aun cuando existe fuerte incertidumbre debido a la política fiscal que implementará el recién electo presidente, Carlos Alvarado, con el propósito de contrarrestar el creciente déficit fiscal que ha provocado que la deuda del país se encuentre en niveles cercanos al 50.0%, además de que la movilización interna de recursos para financiar dicho rubro ha producido un incremento sostenido de la tasa de interés).

Se estima que Panamá recuperará su energía hasta alcanzar un 5.6% de crecimiento luego de reportar un 5.4% en 2017. No obstante, hasta el mes de mayo de 2018 este valor podría mantenerse en incertidumbre como consecuencia de los efectos de la huelga de trabajadores de la construcción y de la ralentización en el crecimiento de la inversión en infraestructura, especialmente en la construcción residencial y no residencial. Otro factor muy importante es la declinación de los movimientos de carga en los puertos panameños, lo cual ha reducido la actividad comercial en el Canal de Panamá y podría estar vinculado, de alguna forma, con la incertidumbre por una potencial guerra comercial en el mundo.

El otro país de la región para el cual se estimaba un crecimiento mayor al de 2017 era Guatemala; en efecto, luego de registrar un magro crecimiento del 2.8% ese mismo año, todos los organismos esperaban aumentos de entre el 3.1 y el 3.3% en este indicador; sin embargo, los últimos resultados del Banco de Guatemala (Banguat)

—entre ellos el índice mensual de la actividad económica, que hacia mayo reportaba una variación interanual de 2.6%— parecen apuntar valores incluso por debajo del 3.0%, muy cercanos al crecimiento del año anterior. Por ello, el mismo Banguat redujo sus expectativas de crecimiento hasta una banda de entre el 2.8 y el 3.2% para 2018. Gran parte del menor ritmo de crecimiento de este país se debe a lo siguiente: a) magros niveles de consumo producidos tanto por la reducción del crecimiento del crédito bancario como por la disminución en el dinamismo de las remesas que provienen del exterior, que luego de reportar un nivel inusual de crecimiento del 14.4% en 2017, se estima reporten entre el 9.0 y el 12.0% el presente año; b) la austeridad de facto que mantiene el Gobierno de la República en su ejecución presupuestaria; y c) el comportamiento de las exportaciones, las cuales han decaído un 2.8% con respecto a 2017 (cifras a mayo) en rubros como níquel, azúcar, petróleo, bananos, entre otros. Un factor adicional que influenció significativamente la tasa de crecimiento del país fue la catástrofe relacionada con la erupción el volcán de Fuego que, además de cobrar un significativo número de víctimas, afectó severamente la capacidad productiva de algunas regiones cafetaleras y turísticas del país.

Conforme las expectativas de los diferentes organismos internacionales, El Salvador continuará manteniendo un ritmo de crecimiento del 2.3% en 2018 y 2019, similar al reportado en 2017. Ello obedece, en gran medida, a una reducción del ritmo

de crecimiento de las remesas del exterior y al esfuerzo del Gobierno de la República por mantener bajo control el saldo de la deuda pública, que ha producido un muy lento crecimiento e, incluso, contracción del gasto público, especialmente el destinado a la inversión. Otro aspecto que ha afectado a El Salvador es el aumento de los precios internacionales del petróleo.

Honduras, luego de registrar un crecimiento del 4.8% en 2017, reportará una dinámica que se estima en alrededor del 3.5% en 2018 y el 3.7% en 2019. El Banco Central de Honduras (BCH) señala que la desaceleración observada en las economías de la región (entre ellas la de Honduras) se explica por el menor crecimiento de las actividades agropecuaria, de la construcción y financiera. También apunta que la reducción del dinamismo obedece al decrecimiento del ritmo de ingreso de remesas y del consumo, a la baja de algunos precios internacionales de productos hondureños, y al alza en los precios de los combustibles. Adicionalmente, un factor que apunta al menor ritmo de crecimiento de la actividad económica es el continuado esfuerzo del Gobierno por tratar de contraer los gastos públicos con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda.

Nicaragua es la economía de la región que, después de reportar elevados niveles de crecimiento, que oscilaron entre el 4.8 y el 4.9% en los últimos años, muestra pronósticos poco alentadores. En efecto, autoridades del FMI pronosticaron una reducción hasta llegar al 4.7% como

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consecuencia de la profunda crisis política y la reducción de la confianza del sector empresarial en la capacidad del gobierno de Daniel Ortega para garantizar estabilidad de largo plazo en las condiciones socioproductivas del país. En la práctica, estos valores serán sustantivamente menores, como lo apuntó el presidente del Banco Central de Nicaragua, quien dio a conocer, en junio de 2018, que el crecimiento esperado del país se ajustó a una banda de entre el 0.5 y el 1.5% del PIB. Aun así, los resultados pueden incluso ser menores si se toma en cuenta las condenas internacionales y la reducción de la ayuda internacional como consecuencia de la política gubernamental de represión y ataque a sectores civiles y a la iglesia.

Conforme a las expectativas de los bancos centrales de la región, el aumento de los precios se mantendrá en un dígito, tratando de garantizar estabilidad macroeconómica y, sobre todo, fortalecimiento de las expectativas de los agentes económicos con respecto a la posibilidad de pronosticar en el

largo plazo. No obstante, debido al incremento de los precios internacionales del petróleo y la inestabilidad política de Nicaragua, se espera que todos los países de la región, con excepción de Guatemala, presenten en 2018 ligeros aumentos de la inflación en comparación con el año anterior.

En Costa Rica, pese a las persistentes expectativas pesimistas de los agentes (relacionadas con la falta de sostenibilidad de la deuda y el incremento de las tasas internas de interés), se prevé una inflación del 3.0% a finales de 2018, ligeramente por encima del 2.6% reportado el año inmediato anterior. Ello obedece, en primer plano, al incremento de los precios internacionales de los combustibles. Aun así, el Banco Central de Costa Rica decidió mantener su tasa líder de política monetaria en torno al 5.0%, apostando a que la dinámica económica y la inflación estimada dentro del rango de política sean suficientes para garantizar estabilidad monetaria. De igual forma, El Salvador estima que la inflación terminará en un rango de

entre el 1.9 y el 2.1%, liderado por el incremento en los precios de los combustibles, el gas propano, los viajes y la electricidad. En este sentido, es importante comentar que, como consecuencia de los precios más elevados del gas, el Gobierno de la República se ha visto en la necesidad de incrementar el subsidio a este producto hasta por USD6.26 cada cilindro (El Salvador, BCR, 2018).

De igual forma, se espera que el incremento en los precios internacionales de los combustibles y la electricidad, así como el aumento al salario mínimo aplicado a principios del año, impacten en las expectativas inflacionarias de Panamá; de esa cuenta, se estima que a finales de 2018 la inflación reportará un 2.2%, muy por encima del 0.5% observado en 2017 y de los valores mostrados en años previos. Por su parte, los datos de Honduras sugieren un ligero incremento de la inflación, hasta alcanzar el 5.0%, luego de presentar un 4.7% en 2017; cabe referir, sin embargo, que este porcentaje se encuentra dentro del rango establecido como meta para el año, por lo que

Centroamérica: tasas de crecimiento económico entre 2014 y 2017, y pronóstico para 2018 y 2019

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales del Banco Mundial, Cepal y FMI; para 2018 y 2019, datos del FMI

País o región 2014 2015 2016 2017

Proyecciones según

FMI (Abril 2018)

Cepal(Abril 2018)

Banco Mundial(Junio 2018) Historia

2018 2019 2018 2018 2019

Centroamérica 3.8 4.1 3.9 3.9 3.8 3.9 4.0 3.8 3.8

Costa Rica 3.5 3.6 4.2 3.2 3.6 3.6 3.4 3.4 3.6

El Salvador 2.0 2.4 2.6 2.3 2.3 2.3 2.4 2.3 2.2

Guatemala 4.2 4.1 3.1 2.8 3.2 3.6 3.3 3.1 3.3Honduras 3.1 3.8 3.8 4.8 3.5 3.7 4.1 3.5 3.6Nicaragua 4.8 4.8 4.7 4.9 4.7 4.5 5.0 4.7 4.5Panamá 5.1 5.6 5.0 5.4 5.6 5.8 5.6 5.6 5.6

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el Banco Central de Honduras decidió conservar su tasa líder de interés en torno al 5.5%.

El caso de Nicaragua es más complicado, ya que el incremento a los precios —aunque explicado por el aumento de los precios internacionales del petróleo y por la política lineal de depreciación monetaria establecida por el gobierno de Daniel Ortega desde hace varios años— también está siendo afectado por la volatilidad de las expectativas de los agentes debido a la situación política del país. Este escenario ha producido, entre otros, una disminución en el nivel de ahorro de las personas en el sistema bancario. En atención a ello, en julio de 2018 el Banco Central de Nicaragua dio a conocer que las expectativas de inflación se habían incrementado al rango de entre el 6.5 y el 8.5%, principalmente como consecuencia del conflicto político existente en el país.

Finalmente, Guatemala es el único caso de la región en donde las autoridades monetarias, a pesar del incremento en el nivel de precios internacionales del

petróleo; el aumento del tipo de cambio nominal del quetzal con respecto al dólar estadounidense; y el antecedente inmediato de un nivel inflacionario superior, estiman un disminución de la inflación hasta colocarse en un 4.2%, luego de registrar un 5.7% en 2017. Entre las explicaciones de este resultado inflacionario menor se encuentran la reducción del ritmo de crecimiento del consumo, una menor dinámica del gasto público y una mayor percepción de confianza de los agentes económicos. Como resultado de ello, el Banguat decidió mantener su tasa líder de interés en torno al 2.75%.

En materia de comercio exterior —y aun con cierta incertidumbre mundial por la eventual guerra comercial entre las grandes potencias, así como por el mantenimiento y, en algunos casos, reducción de los principales precios de los productos que exporta la región—, el FMI sugiere que, en comparación con 2017, el volumen de exportación de bienes y servicios reportará una trayectoria positiva en Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Panamá,

mientras que los volúmenes comercializados en El Salvador y Honduras tenderán hacia la baja.

A mayo de 2018, Costa Rica mostraba un incremento del 5.1% en sus exportaciones, liderado por el crecimiento de aquellas exportaciones realizadas por los regímenes especiales (perfeccionamiento activo y zonas francas) en materia de equipo e implementos médicos, aceite de palma y preparación de bebidas, que compensaron la contracción del 5.2% observada en las exportaciones definitivas que, entre otros, incluyen una merma en las ventas a Nicaragua.

En sentido contrario, Guatemala, a pesar de estar experimentando un alza del tipo de cambio promedio nominal que debiera motivar de mejor forma a los exportadores, reporta una contracción del valor de sus ventas al exterior en un 2.8% al mes de mayo, lo cual obedece, en buena medida, a la reducción de las ventas de níquel, caucho, azúcar, productos de la industria química y petróleo. Por fortuna, hierro, madera, textiles y hortalizas presentan un comportamiento en

Centroamérica: comportamiento de la inflación (2014-2017 y proyecciones para 2018)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales y proyecciones del FMI (2018)

País 2014 2015 2016 2017 2018 Py Historia

Costa Rica 5.1 -0.8 0.8 2.6 3.0

El Salvador 0.5 1.0 -0.9 2.0 2.1

Guatemala 2.9 3.1 4.2 5.7 4.2

Honduras 5.8 2.4 3.3 4.7 5.0

Nicaragua 6.5 3.1 3.1 5.7 6.3

Panamá 1.0 0.3 1.5 0.5 2.2

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sentido contrario. De continuar la tendencia declarada, resulta poco probable que las expectativas del FMI se cumplan.

Panamá, en sintonía con los pronósticos, reportaba al cierre de mayo un incremento del 11.7% en el valor FOB de sus exportaciones, y del 14.3% en el volumen, destacando en este último rubro las ventas de banano, sandía, piña, camarón y pescado.

Nicaragua, a pesar de las expectativas positivas del FMI, únicamente reportó, al 31 de mayo, y conforme cifras de la Dirección General de Aduanas (2018), un incremento interanual del 0.02%, es decir, prácticamente cero. Ello es producto tanto de la crisis política como de la reducción del valor de los bienes de manufactura, agropecuarios, lácteos, azúcar, carne y café (este último, liderado por una reducción del precio internacional).

El Salvador, a pesar de la expectativa de desaceleración del volumen de las exportaciones,

observó un aumento del ritmo de crecimiento del 5.2% al mes de mayo de 2018, sobre todo como consecuencia del aumento del 16.1% de los productos de maquila, especialmente hilos, cables, playeras y camisetas de punto, suéteres y trajes, entre otros.

Finalmente, Honduras registra al 31 de mayo la contracción del 1.8% del valor FOB de las exportaciones en comparación con el mismo período del año anterior, como consecuencia de la reducción de las exportaciones de café, azúcar, filete de tilapia y aceite de palma. Por ello, el pronóstico del FMI parece encaminarse apropiadamente.

El FMI estima que Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Nicaragua reportarían un incremento en el volumen de las importaciones, en comparación con lo observado en 2017 y a pesar del incremento de los precios internacionales del petróleo; en sentido contrario, considera que Honduras y Panamá tendrían crecimientos menos enérgicos que el año anterior. La carencia de cifras sobre los

volúmenes comercializados en los bancos centrales de la región hace necesaria la evaluación del comportamiento CIF de las importaciones, sin embargo, las trayectorias observadas parecen validar, en términos generales, las expectativas del FMI.

De acuerdo con el informe del Banco Central de Costa Rica, las importaciones CIF del país reportan un incremento del 6.1% al 31 de mayo, en lo cual destaca la adquisición e insumos para la industria metalúrgica y alimenticia, así como de bienes de consumo. Asimismo, el BCR comenta el incremento del 11.8% de la factura petrolera como consecuencia de la subida en el precio internacional de los carburantes, a pesar de la disminución del 10.3% en el volumen de barriles importados de gasolina.

Las importaciones CIF de El Salvador reportaron un crecimiento del 11.3% que obedece a mayores compras de bienes intermedios, materias primas y

Centroamérica: comportamiento del volumen de las exportaciones de bienes y servicios 2014-2016, y proyecciones para 2017 y 2018 (en porcentajes de variación anual)

Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database (FMI, 2018)Py = proyección

PaísExportaciones

2014 2015 2016 2017py 2018py Historia

Costa Rica 5.0 2.4 9.8 3.5 4.3

El Salvador -0.2 2.5 3.6 2.6 2.3

Guatemala 7.9 4.0 1.7 2.3 4.1

Honduras 2.4 3.7 2.3 6.5 1.3

Nicaragua 6.4 -1.3 5.3 3.5 5.4

Panamá -6.8 1.8 -2.6 2.4 7.1

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bienes para servicios, los cuales muestran un 11.8% de aumento en comparación con el período anterior. El Banco Central de Reserva de El Salvador también informa que la factura petrolera se había incrementado un 23.7% al 31 de mayo, producto del aumento de los precios internacionales.

Guatemala muestra un incremento del 9.1% en el valor CIF de las importaciones al 30 de junio de 2018, en contraste con el mismo período del año anterior, lo cual es liderado por un aumento del 19.1% en la factura petrolera, mientras también se reportan incrementos de las importaciones de materias primas, materiales de construcción, bienes de capital y bienes de consumo.

Nicaragua, por su parte, presenta un crecimiento total del 5.7% de las importaciones, mientras que aquellas que no están relacionadas con los combustibles registraron un incremento del 2.6% durante el período. Conforme las cifras

presentadas por el Banco Central de Nicaragua, la factura petrolera creció un 23.7%, mientras que las importaciones de bienes de consumo lo hicieron en 5.4%; los bienes intermedios, en un 4.8%, aunque los bienes de capital se redujeron un 4.6% con respecto al año anterior, al igual que los bienes de consumo duradero, que lo hicieron en un 3.9%.

Honduras reportó un crecimiento del 10.3% en el valor CIF de las importaciones, explicado principalmente por el aumento de las materias primas, bienes de capital y de consumo. Conforme el BCH, las importaciones, excluyendo los carburantes, reportaron una subida del 11.0%.

Panamá exhibe un incremento de las importaciones del 10.5%, liderado primariamente por el aumento de bienes de capital por el orden del 14.2%; bienes intermedios, en un 8.5%; y bienes de consumo, en un 9.4%. Panamá reporta efectivamente

un incremento en el volumen de sus importaciones por el 2.8%, y destaca la contracción del 0.4% en los bienes de consumo.

En materia cambiaria, el FMI mantiene las expectativas de unificación cambiaria total en El Salvador y Panamá, aun cuando, en la práctica, esta medida resta grados de libertad política a ambos Gobiernos; además, conserva la expectativa de crecimiento prácticamente lineal del tipo de cambio nominal con respecto al dólar estadounidense para Honduras y Nicaragua, a una tasa del 3.8 y el 5.1%, respectivamente, como resultado del esfuerzo de estos países en cuanto a mantener el comportamiento del tipo de cambio real. Para el caso de Honduras, el fuerte crecimiento del tipo de cambio y de los precios internacionales del petróleo ha desembocado en intensas protestas de los transportistas ante el incremento de los precios locales para los combustibles, mientras que en Nicaragua, producto de la

Centroamérica: comportamiento del volumen de las importaciones de bienes y servicios 2014-2016 y proyecciones para 2017-2018 (en porcentajes de variación anual)

Fuente: Icefi, con base en el World Economic Outlook database (FMI, 2018)Py = proyección

PaísImportaciones

2014 2015 2016 2017py 2018py Historia

Costa Rica 5.0 4.4 8.4 2.1 5.7

El Salvador -0.3 9.0 0.3 3.6 4.4

Guatemala 7.0 9.3 3.3 2.9 5.0

Honduras 4.0 9.9 -2.4 4.6 3.1

Nicaragua 2.7 9.2 6.8 0.8 4.7

Panamá -2.0 -1.8 0.7 7.2 2.6

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crisis política, el tema parece no haber cobrado mucha relevancia.

La referida institución financiera pronostica un cambio de tendencia para Costa Rica, que reportó depreciación acelerada en 2016 y 2017 (por el orden del 1.9 y el 4.2%, respectivamente), y considera que el valor del colón costarricense prácticamente se mantendrá constante durante 2018. Por su parte, el cambio más significativo se espera para la moneda guatemalteca, que reportó apreciaciones sucesivas entre 2014 y 2017. El FMI

considera que el quetzal subirá su precio hasta Q7.45 por un dólar, luego de reportar Q7.35 el año inmediato anterior.

En materia de empleo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima que las tasas de desempleo abierto para el 2018 permanecerán relativamente constantes, en contraste con 2017, aunque con cierta tendencia hacia la baja en Costa Rica y Honduras, y con muy ligeros incrementos en El Salvador, Nicaragua y Panamá (no obstante, las pequeñas diferencias pueden considerarse

parte del error de estimación de la muestra). La inamovilidad de las cifras de desempleo abierto y, sobre todo, el incremento de las de subempleo, que no se muestran, hacen pensar que las políticas económicas de todos los países de la región, a pesar de promover el crecimiento y la estabilidad económica, están fracasando en la creación de oportunidades para todos los centroamericanos debido a que la situación prácticamente permanece constante en el largo plazo.

Centroamérica: tipo de cambio nominal (2014-2018) (moneda nacional /USD 1)

Centroamérica: tasa de desempleo abierto: estimaciones modeladas por la OIT (2014-2018, como porcentaje de la fuerza laboral)

Fuente: Icefi, con base en datos de los bancos centrales de cada paísPy = proyección

Fuente: Icefi con base a datos de la Organización Internacional del Trabajo.

País 2014 2015 2016 2017 2018py HistoriaPorcentaje

de variación 2014 - 2018

Porcentaje de variación 2018 - 2017

Costa Rica 538.32 534.57 544.74 567.51 568.17 5.5 0.1%

El Salvador 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 0.0 0.0%

Guatemala 7.73 7.65 7.60 7.35 7.45 -3.6 1.4%

Honduras 21.06 22.02 22.91 23.57 24.47 16.2 3.8%

Nicaragua 25.96 27.26 28.62 30.05 31.58 21.7 5.1%

Panamá 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 0.0 0.0%

País 2014 2015 2016 2017 2018 Historia

Costa Rica 9.1 9.3 9.0 8.1 8.0

El Salvador 4.2 4.0 4.4 4.5 4.6

Guatemala 2.9 2.7 2.8 2.7 2.7

Honduras 5.5 4.6 4.7 4.5 4.4

Nicaragua 4.5 4.5 4.5 4.4 4.5

Panamá 4.8 4.5 4.4 4.5 4.6

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Otra Centroamérica es posible: una agenda fiscal para la construcción de una sociedad desarrollada, inclusiva, sostenible y sustentable en el período 2019-2030 II.

OTRA CENTROAMÉRICA ES POSIBLE: Una agenda fiscal para la construcción de una sociedad desarrollada, inclusiva, sostenible y sustentable en el período 2019-2030

II.

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) destina esfuerzos al estudio y evaluación del comportamiento de la realidad fiscal de los países centroamericanos y, derivado de ello, a la presentación de propuestas que desde el enfoque filosófico institucional contribuyan a mejorar el bienestar de los habitantes de la región, a elevar la productividad y a modernizar la estructuras de los Estados, con el fin de contar con sociedades que construyan desarrollo y mejores expectativas de vida. En sus evaluaciones, el Icefi no plantea recetas, sino profundas reflexiones que contribuyan a que la región emprenda una discusión sobre cómo construir un futuro mejor para los centroamericanos.

En ese esfuerzo, en julio de 2007 el Icefi presentó el primer informe centroamericano de política fiscal, La política fiscal en la encrucijada. El caso de América Central, que describe la disyuntiva política y fiscal de los países de la región en aquel momento, mencionando la posibilidad de que estos se encaminasen por una nueva

senda de crecimiento económico con equidad y bienestar para toda la población, aunque presentaban la necesidad de aumentar la tributación y mejorar la eficiencia del gasto público con transparencia. El informe abarcó en forma comprehensiva los avances y tareas pendientes en materia de presupuesto y gasto público, sin descuidar los aspectos tributarios relacionados.

Posteriormente, en agosto de 2012 el Icefi presentó el segundo informe centroamericano de política fiscal, La política fiscal de Centroamérica en tiempos de crisis, que buscó tres objetivos principales: a) realizar un balance de las principales características de la política fiscal regional en los últimos diez años, destacando los efectos de la gran recesión en las economías e ingresos fiscales de los países; b) analizar cómo los componentes de la política fiscal afectan la equidad, destacando los mecanismos de política social que contribuyen a reducir la desigualdad social; c) evaluar las características de sostenibilidad de una política fiscal que apoye

el crecimiento económico, fomente la equidad y se adapte a las condiciones cambiantes del entorno internacional.

En la actualidad, el Icefi se encuentra preparando el tercer informe de esta misma colección que ha recibido el título tentativo de Otra Centroamérica es posible: Una agenda fiscal para la construcción de una sociedad desarrollada, inclusiva, sostenible y sustentable (2019-2030), y que tiene como propósito principal evaluar las alternativas de política de las que dispone la región para enfrentar con éxito el desafío de atender los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), a partir de una evaluación completa y comprehensiva de la realidad fiscal regional. El informe incluirá una evaluación cuantitativa de las medidas de política fiscal que pueden ser implementadas en los diferentes países de la región y los efectos esperados a partir de ellas. Se estima que dicho informe estará disponible en el primer trimestre de 2019.

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La estructura y análisis preliminar de este tercer informe, que se presenta en las siguientes páginas, muestra los primeros avances en la construcción de la agenda fiscal e incluye una sección de diagnóstico, una de evaluación de las implicaciones de atender los ODS, y una más, al final, que estima costos y beneficios sociales de la implementación de dichos objetivos en los países de la región.

1. La Centroamérica de hoy: desigual, violenta, pobre y con tendencias al autoritarismo

Centroamérica es una región que históricamente ha sido vista como parte del patio político trasero de los Estados Unidos de América y, desde una mirada más alentadora, como el istmo que conecta al sur con el norte del continente. Lamentablemente, ambas visiones han dado lugar a diferentes escaladas de violencia, tanto como producto de la Guerra Fría del siglo pasado, como por representar el camino de tránsito de narcotráfico, migrantes y trata de personas, como sucede en la actualidad. En general, la región, salvo Costa Rica, ha estado plagada de conflictos militares internos, gobiernos dictatoriales, violentas represiones y el establecimiento de sistemas productivos basados en el monocultivo y el extractivismo, los cuales responden a estructuras anacrónicas que han permitido preservar situaciones socioeconómicas en las que predominan la pobreza, la exclusión, el marginamiento y la desigualdad social.

La Centroamérica de hoy dispone de 47.6 millones de habitantes, de los cuales el 67.4% habita en el denominado Triángulo Norte de la región. Se estima que alrededor del 44.6% de la población vive en condiciones de pobreza y el 19.1%, en condiciones de miseria; la mayor parte de la pobreza se concentra en Guatemala y Honduras, países que reportan, en promedio, cerca del 60.0% de sus habitantes bajo pobreza. Aun cuando desde la perspectiva geográfica se le considera una región, en materia social y económica existen fuertes heterogeneidades que han producido la separación conceptual del área en «Triángulo Norte», compuesto por Guatemala, El Salvador y Honduras, y «Triángulo Sur», que incluye a Nicaragua, Costa Rica y Panamá. No obstante, en la realidad Nicaragua tiene un contexto socioeconómica más cercana a lo que se puede observar en la región norte.

El producto interno bruto (PIB) de la región equivale a USD260,300.0 millones, de los cuales el 48.7% se produce en el Triángulo Norte. Como consecuencia, Panamá y Costa Rica disfrutan los mejores niveles de PIB per cápita regional, con USD15,089.4 y USD11,685.2 por habitante, mientras que Honduras y Nicaragua reportan apenas USD2,765.9 y USD2,206.26 por habitante (WEO, abril de 2018). Durante el período 2000-2017, las economías de los países centroamericanos observaron crecimientos marcadamente diferenciados. Por un lado se encuentran Panamá, Honduras, Costa Rica y Nicaragua, con crecimientos medios del 6.2, 4.1, 4.0 y 3.9%, respectivamente, y por

el otro, El Salvador y Guatemala, que únicamente registraron incrementos promedio del 2.0 y el 3.4%, respectivamente. Las trayectorias descritas fortalecen la polarización regional en dos triángulos de bienestar, en donde los países más dinámicos se encuentran, en su mayor parte, en la región con menos habitantes. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal, 2014), los países de la región han presentado trayectorias diferentes de crecimiento económico, debido sobre todo a la adopción de diferentes modelos, entre los cuales destaca primordialmente el de sustitución de importaciones (MSI) durante las décadas comprendidas entre 1960 y 1980, y el de promoción de exportaciones (MPE) desde inicios de la década de los años ochenta del siglo pasado. La información permite evidenciar que la dinámica del MSI se basó en la utilización de mayores contingentes de capital, mientras que a partir de la década de los ochenta la implementación del MPE produjo que el crecimiento económico se basara en la utilización intensiva de trabajo no calificado. Aun así, la expansión de la oferta de trabajo producida por la industria agroexportadora y el MPE basado en esquemas de privilegios fiscales ha sido muy limitada, por lo que el crecimiento poblacional ha encontrado como única alternativa de empleo el sector informal, además del sector terciario de la economía (especialmente el comercio) que, a la fecha, contribuye con más del 50.0% de la producción en todos los países del istmo.

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En materia comercial y particularmente en las importaciones, el patrón es parecido en toda Centroamérica, en donde la demanda de bienes de consumo creció a un ritmo del 9.4% anual durante el período que va de 2000 a 2016. De manera simultánea y obviamente relacionada con el cambio de patrones productivos, se reportó una disminución en la importación de bienes intermedios, que perdió un 5.0% durante el mismo período, y de bienes de capital, por el orden del 3.2%. Por su parte, las exportaciones reportaron cierta falta de dinamismo que se explica en gran parte por la falta de diversidad de los bienes, lo cual hace que la economía de la región dependa de las variaciones de precios de los principales commodities que comercia. En los últimos años, la región experimentó una relativa contracción de los precios del café, el azúcar y otros productos agropecuarios; sin embargo, también se vio muy beneficiada por la reducción general del precio de los derivados del petróleo, el cual representa un fuerte porcentaje en las importaciones, aun cuando dicha tendencia parece estarse revirtiendo en los últimos dos años. Aun así, los términos de intercambio regional muestran resultados sumamente disímiles: en Nicaragua, posiblemente influenciados por la negociación de productos petroleros con Venezuela, los términos de intercambio mejoraron en el período 2010-2017, mientras que en países como Honduras y Guatemala han presentado fuertes deterioros.

Para tratar de compensar la falta de dinamismo en la producción y en la formación bruta de capital fijo, así como la persistente presencia de déficits comerciales, los países de la región se han embarcado en esquemas de privilegios fiscales dirigidos a fortalecer a ciertos segmentos exportadores, especialmente los basados en maquilas, servicios internacionales (call centers) y los ubicados en zonas francas. Lamentablemente —y aun cuando la inversión extranjera directa en la región reportó un crecimiento que va de los USD2,289.9 millones en 2000 a los USD10,661.7 millones en 2016 (para un 365.6% de incremento acumulado)—, el peso relativo con respecto al PIB solo cambió ligeramente del 3.4 al 4.5%, por lo que las políticas destinadas a atraer inversión extranjera directa no han sido totalmente efectivas como consecuencia de la carencia de condiciones e infraestructura social y física apropiada para el efecto.

La falta de capacidad para atraer suficiente inversión extranjera y para formarla a nivel doméstico obedece, en gran medida, a la incapacidad de potenciar la modernización tecnológica, la innovación y la transformación productiva; otro ingrediente es el deterioro de la institucionalidad, reflejo de Estados poco efectivos. Asimismo, en el Triángulo Norte, principalmente, los costos de la inseguridad, la escasa cobertura y baja calidad de bienes y servicios públicos esenciales como la educación y la salud también se cuentan como causales de esta dificultad. Como consecuencia,

El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua ocupan posiciones mundiales que los identifican como países de baja competitividad internacional.

Gran parte de los esfuerzos regionales en materia de política económica han sido dirigidos a preservar un ambiente macroeconómico estable, especialmente con el objetivo de mantener bajo control el nivel de precios y el tipo de cambio. Como consecuencia, tanto Panamá como El Salvador han dispuesto programas de unificación cambiaria total, sustituyendo su moneda local por el dólar estadounidense, mientras los otros países poseen políticas monetarias restrictivas que han logrado mantener inflaciones de un dígito. Estas disposiciones, no obstante, han producido que el tipo de cambio real se aprecie en forma permanente, en especial en Guatemala, en donde incluso el tipo de cambio promedio nominal respecto al dólar estadounidense ha reportado períodos de decrecimiento, y se ha reducido el ritmo de crecimiento del crédito del sector bancario al sector privado, lo cual ha generado una contracción del consumo y la inversión en general.

La riqueza natural ha sido y sigue siendo un factor estratégico para impulsar el desarrollo de Centroamérica; sin embargo, si la región mantiene las tendencias en su desempeño ambiental no solo existe un riesgo de menoscabar el crecimiento económico en el mediano y largo plazos, sino de reducir

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las posibilidades de bienestar de la población. Producto de la carencia de políticas ambientales efectivas —con excepción del caso de Costa Rica—, la región se ha caracterizado por la pérdida constante de cobertura forestal, de tal manera que entre 2000 y 2015 experimentó la pérdida de 3.1 millones de hectáreas de superficie boscosa, la mayoría de bosque natural. Esto ha sido producido en gran parte por el cambio de uso del suelo y el empleo de leña como combustible. Adicionalmente, el consumo centroamericano en materia ambiental, calculado en 2.4 hectáreas globales (HGA), se ha ubicado permanentemente por encima de la biocapacidad, estimada en 1.3 HGA, por lo que la región ha acumulado una deuda ecológica de 1.1 HGA anuales.

Por su parte, en materia de uso del agua y a pesar de la relativa disponibilidad de este recurso en la región, el acceso a él aún es limitado. Esto obedece, en gran medida, a la degradación de las cuencas, la deforestación, la contaminación de las fuentes de agua, los procesos de salinización de las aguas subterráneas de las zonas costeras y la débil gobernanza del recurso, a lo que se suman los impactos del cambio climático. Para 2015 se estimaba que el 92.9% de la población regional tenía acceso al vital líquido.

Además, aun cuando la región no contribuye significativamente a la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), se trata de una región altamente vulnerable a la variabilidad y el cambio del clima, tal y como lo muestran diferentes mediciones internacionales. Por

ejemplo, de acuerdo con el índice de riesgo climático a largo plazo, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua se encuentran entre los primeros 20 países, de un total de 182, que más han sido afectados por eventos climáticos.

En cuanto al uso de energías, la región se caracteriza por no utilizar apropiadamente las de carácter renovable; así, se estima que el potencial no utilizado de hidroeléctricas es del 78.3%, en tanto el de geotérmicas, del 85.2%. Finalmente, aun cuando las actividades mineras no son representativas en la generación del PIB, y mucho menos en el financiamiento de los gastos de los Gobiernos, en varios países constituyen una fuente permanente de conflictividad social, al extremo de que al inicio de 2018 existían 34 conflictos mineros vigentes.

Además de la problemática descrita en el entorno económico y ambiental, los conflictos reales pendientes de resolver por parte de los pueblos de Centroamérica se encuentran en el ámbito social. Conforme la información de la Cepal para 2014, aproximadamente 26.5 millones de centroamericanos (59.0% de la población) tenían al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI), y apenas un 20.0% de los hogares presentaba una inclusión integral. La referida fuente destaca el hacinamiento en los hogares y la pobre calidad de la vivienda, señalando adicionalmente que solo el 36.0% de los hogares se encontraba incluido desde la perspectiva del mercado formal de trabajo, y el 5.0% exclusivamente por las oportunidades de acceso

a salud y educación que brinda el Estado. Por otro lado, al utilizar una combinación de los métodos de línea de pobreza (LP) y NBI, el Programa Estado de la Nación (2016) determinó que seis de cada diez hogares son pobres en Centroamérica. De ellos, tres sufren pobreza crónica (con ingresos por debajo de la LP y al menos una NBI), dos enfrentan pobreza estructural (solo por NBI) y uno está en pobreza coyuntural (solo por LP). Pese a algunos avances en la reducción de la pobreza, una característica común de los países centroamericanos es el enorme tamaño de la clase vulnerable, en riesgo de caer en pobreza, que comprende entre el 30.0 y el 40.0% de la población. Los datos denotan una fuerte concentración de la incidencia de la pobreza en el denominado Triángulo Norte de la región, que supera el promedio centroamericano de pobreza.

La pobreza afecta de manera especial a los niños y adolescentes y, con la excepción de Costa Rica, que tiene bajos niveles de pobreza, y Panamá, que presenta niveles intermedios, el resto de países centroamericanos se encuentra ubicado entre los que tienen mayor pobreza infantil total en el mundo. Un ejemplo claro de este problema es la prevalencia de casos de desnutrición en Guatemala, en donde más de la mitad de los niños menores de cinco años (cerca de 900 mil) padece el flagelo en algún grado. De igual manera, las privaciones severas suelen afectar en la mayoría de los países a una gran cantidad de niños que viven en áreas rurales o áreas urbano marginales, así como a sectores con elevada

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cantidad de población indígena, entre otros. Análogamente, las personas que se autodenominan indígenas y/o quienes viven en el área rural suelen padecer estos problemas de maneras más agravantes (Cepal, 2017).

En términos de ingresos, Centroamérica está posicionada como la región más desigual de América Latina, ya que se estima que el 20.0% más rico de la población reúne el 52.9% del ingreso nacional, mientras que el 20.0% más pobre apenas alcanza el 4.5% del total. Los datos muestran que el país con el mayor grado de polarización de la riqueza es Panamá, en donde el 20.0% de la población con mayores ingresos concentra el 55.5% del ingreso nacional, 15.9 veces más de lo que logra percibir el 20.0% más pobre. El país con menor grado de desigualdad medida a través de este indicador es El Salvador, que solo presenta una relación de ricos/pobres equivalente a 7.8 veces la riqueza. Al medir la desigualdad de ingresos en términos del coeficiente de Gini, se observa que Guatemala, Costa Rica y Honduras son los países que reportan los mayores niveles de desigualdad, superiores a 0.50. Los países que registraron un menor nivel de concentración conforme el índice de referencia son Nicaragua (0.33) y El Salvador (0.36).

En materia de empleo, la estructura económica de los países no dispone de la suficiente capacidad para generar los empleos necesarios. Aun así, los países de la región han logrado mantener bajas tasas de desempleo abierto, incluso inferiores a la media de América

Latina (7.3%), con la excepción de Costa Rica, que registra una tasa de desempleo del 10.5%. Ahora bien, es preciso reconocer que menores tasas de desempleo abierto no precisamente significan bienestar, pues ocultan un problema más grave: el subempleo. De acuerdo con cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en Guatemala, Honduras y Nicaragua más del 80.0% de los empleos es informal. Las condiciones para los empleados informales se caracterizan por la incertidumbre, la falta de protección social y de determinadas prestaciones relacionadas con el empleo: preaviso de despido, indemnización por despido, vacaciones anuales pagadas o licencia pagada por enfermedad, entre otros.

Todos los países de la región presentan un sector informal con mayor participación femenina, y son Guatemala (67.7%), Honduras (61.3%) y El Salvador (60%) los países que ostentan los niveles más altos en este indicador. En este sentido, aunque tanto hombres como mujeres se incorporan en mayor proporción a actividades de baja productividad en el mercado laboral total, son estas últimas quienes registran una mayor participación relativa, lo cual es producto, entre otros, de aspectos relacionados con los trabajos domésticos, ocupación fuertemente feminizada. Por el contrario, los hombres predominan en el sector de productividad media (construcción, manufactura y transporte) y alta (actividad financiera, electricidad y minería), que comparativamente registran mejores condiciones

laborales y mayor resguardo de la institucionalidad laboral que las actividades vinculadas con sectores de baja productividad.

Al respecto del acceso al sistema de seguridad social, la proporción de personas mayores que reciben una pensión es magra; los países con menores coberturas son: Guatemala y Nicaragua, con 8.3 y 23.7% de la población económicamente activa (PEA), respectivamente, mientras que en Honduras y Costa Rica estos valores alcanzan un 56.9 y un 69.8% de la PEA, respectivamente. Por su parte, la tasa de sindicalización ofrece un panorama desalentador en cuanto a la promoción y defensa de los intereses y derechos de los trabajadores. Guatemala (2.6%, en 2016) y Nicaragua (5.3%, en 2010) se encuentran muy por debajo de la experiencia de sus pares centroamericanos, que disponen de tasas superiores (El Salvador, con 19.0%, y Costa Rica, con 19.4%, ambos en 2016).

En materia de seguridad, Centroamérica es catalogada como una de las regiones más peligrosas del mundo sin conflictos armados internos. De hecho, la tasa de homicidios para los seis países pasó de 22.8 por cada 100,000 habitantes en el año 2000, a 32.9, en 2016, lo que implicó que durante este período fuesen asesinadas cerca de 250,000 personas, de las cuales el 88.9% vivía en el Triángulo Norte de la región. Las estadísticas mencionadas no significan que en el resto de Centroamérica se viva con tranquilidad, más bien se asiste a una situación de tensa calma. Por ejemplo, en el período

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citado, en Costa Rica se duplicó la tasa de homicidios al pasar de 6.4 por cada 100,000 habitantes en el año 2000, a 11.8, en 2016.

Las condiciones de pobreza, desigualdad, falta de oportunidades y desempleo, así como la criminalidad creciente, han empujado a muchos centroamericanos a ver como única alternativa la migración hacia otras naciones, especialmente hacia los Estados Unidos de América. Cifras de la oficina del censo norteamericano estimaron que para 2009 vivían en esa nación 3.6 millones de centroamericanos, cantidad que en 2016 había aumentado en un 38.5%, al reportarse 5.0 millones. La comunidad del istmo centroamericano en este último país pasó de representar el 7.9% de los migrantes totales en 2009, al 9.1%, en 2016; la que más creció fue la población de origen hondureño, con 50.9% de aumento, seguida de la guatemalteca, con 44.3%, y la salvadoreña, con 39.7%. Aun así, la constante migración, además del conflicto permanente por los malos tratos y las violaciones a los derechos humanos de los centroamericanos en territorio extranjero, ha permitido una válvula de escape frente a las alicaídas economías de grandes grupos de población, por medio del influjo de remesas que para El Salvador, Honduras y Guatemala implican valores equivalentes al 20.0, 18.0 y 11.0% del PIB, respectivamente.

En cuanto al entorno político, un análisis riguroso del contexto centroamericano ha permitido la identificación de por lo menos cuatro factores fundamentales, que no son los únicos importantes,

pero que se consideran relevantes en la explicación del comportamiento regional. El primero es el papel de las élites de la región, ya que a lo largo de la historia han ejercido influencia y control de las decisiones y la configuración de la política fiscal en los países. El segundo es la situación de las instituciones que, lamentablemente, apunta hacia un debilitamiento en toda la región. El tercero, la preocupación en cuanto a que, pese a que las guerras cesaron, el derramamiento de sangre y la violencia continúan, la corrupción persiste y se consolidan la desconfianza y la dificultad para gobernar. Por último, el cuarto es la necesidad de revisar en qué medida la ciudadanía centroamericana ha logrado incrementar su cuota de poder, y en qué medida las élites han dejado en el pasado el autoritarismo, la plutocracia, y otros impedimentos similares que obstaculizan el desarrollo democrático de los países.

En la región, el papel de las élites se ha concretado en aspectos como la adecuación de la política fiscal a sus intereses, con base en el argumento del estímulo a actividades productivas, crecimiento y generación de empleo; la producción de un proceso de socialización de los costos privados de producción; y el acomodamiento de las políticas públicas, especialmente la fiscal, a los objetivos empresariales de expansión, consolidación o migración a otras actividades.

En segundo plano, la preocupación por la relación entre debilidad institucional y corrupción se concentra en los órganos de control externo, principalmente

de las entidades fiscalizadoras superiores y las fiscalías y dependencias públicas con funciones supervisoras, así como las oficinas de auditoría interna, todas ellas con la función de garantizar la evaluación efectiva de la ejecución y calidad del gasto público. La debilidad institucional también se refleja gravemente en las administraciones tributarias y las administraciones aduaneras, responsables en gran parte de la carencia de recursos suficientes para los Estados de la región, y en las entidades encargadas de formalizar los mecanismos de compra de bienes y servicios públicos, que no han alcanzado a eliminar los problemas de corrupción en sus procesos. La debilidad institucional en materia de adquisiciones públicas revela otro problema de carácter estructural: los pobres sistemas de servicio civil y de contratación de recursos humanos.

Los múltiples problemas sociales, la carencia de soluciones concretas, la corrupción y la creciente conflictividad social han producido cada vez más ingobernabilidad; de acuerdo con Latinobarómetro, esta última tiene como fuentes principales los conflictos entre ricos y pobres, entre empresarios y trabajadores, y entre hombres y mujeres. Finalmente, en materia política, la democracia relativa y la participación ciudadana limitada en la región —salvo el caso conocido de Costa Rica— producen conflictos permanentes de legitimidad, un clima constante de protestas ante la inapropiada utilización de recursos y el desconocimiento del manejo de lo público. En este aspecto, es importante comentar que, a pesar de la limitada participación de la

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ciudadanía, un tema pendiente de corregir es la baja participación de la mujer en la toma de decisiones políticas, tanto en el sector público como en el privado.

Si las tendencias revisadas a lo largo de este análisis se mantienen en los próximos años, Centroamérica llegará a 2030, período establecido como límite para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), inmersa en un modelo económico poco dinámico, orientado a la exportación de productos de bajo valor agregado y dependiente del flujo de remesas enviadas por los migrantes. La persistente pobreza y desigualdad, además de la violencia, especialmente en el Triángulo Norte, se continuará traduciendo en más migración, mayor ingobernabilidad e incertidumbre. La baja presencia del Estado aumentará la exclusión y la inseguridad; además, fomentará el traslado del poder de lo público a lo privado. Si la debilidad del Estado continúa siendo tan notoria en lo fiscal, la administración pública continuará proveyendo

lo básico para la sobrevivencia de la sociedad centroamericana, pero no lo suficiente para su desarrollo y bienestar.

Sin embargo, una Centroamérica diferente es posible. Pero, para transformar la realidad actual y cambiar las tendencias es imprescindible que los Estados acuerden una agenda para el desarrollo y la consolidación democrática. En este sentido, se estima que la propuesta debe considerar tres pilares: crecimiento económico sostenible, construcción de la igualdad y efectividad del Estado.

2. La Centroamérica que deseamos: una aspiración de bienestar e igualdad en el marco de los ODS y la visión filosófica del Icefi

En 2015, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), como continuación del fallido esfuerzo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), planteó la Agenda

2030 para el desarrollo sostenible, que descansa en el alcance de los denominados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), concebidos como un llamado mundial para la adopción de medidas dirigidas a poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad.

El alcance de los ODS, de los cuales todos los países de la región son signatarios, implica una profunda transformación de las capacidades de los Estados centroamericanos, los cuales deben propiciar una agenda inclusiva, con el firme propósito de alcanzar la erradicación de la pobreza antes de 2030, así como otros 16 ODS que debieran marcar la agenda política de la región para los próximos años. La agenda para atender los diecisiete ODS implica la consecución de 169 metas, y se enriqueció con la Agenda de acción de Addis Abeba, en la que se estableció la necesidad de movilizar recursos financieros, tanto domésticos como derivados de la cooperación internacional, para financiar los

La Agenda 2030 para el desarrollo sostenible de la ONU

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

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programas tendentes al logro de los ODS; dicha agenda también comprende el Acuerdo de París sobre cambio climático, el cual es particularmente importante para la región centroamericana como consecuencia de que prácticamente todos los países del istmo son vulnerables frente a los fenómenos naturales.

Como consecuencia de la adopción de estos compromisos, todos los planes socioeconómicos de mediano y largo plazos de los países de la región debieran ser orientados al seguimiento de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, contemplando no solo las aspiraciones de bienestar y equidad de los habitantes de la región, sino también los programas necesarios y la movilización de recursos que resultan indispensables para financiar el alcance de dichos objetivos. Lamentablemente, los países de la región han avanzado poco en materia de política

económica para el efecto, pues son muy escasos los esfuerzos evidentes en la materia. Esto hace pensar que los Gobiernos se encuentran sumamente ocupados en la situación de corto plazo, sin tener una preocupación real por la solución de los problemas reales que aquejan a sus habitantes.

Por otro lado y en sintonía con los esfuerzos mundiales, el Icefi dio a conocer en años recientes los elementos sobre los que descansa su visión filosófica, la cual también está orientada de manera indefectible a la construcción de regímenes que descansen en condiciones de democracia y desarrollo. La filosofía del Icefi parte de la apropiada interpretación de la política fiscal y la acción política dirigida a transformar efectivamente los Estados, lo cual se traduce en acciones coherentes con las ambiciones de desarrollo y democracia plasmadas en los contratos sociales de las naciones

de la región. El Icefi, por medio de una política fiscal activa, persigue el fortalecimiento de tres pilares fundamentales totalmente convergentes con la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible:

De manera muy breve, con respecto al crecimiento económico sostenible se puede tomar como punto de partida la necesidad de impulsar seis elementos indispensables: a) la transformación productiva y la generación masiva de empleo; b) la integración regional; c) la sintonización de la política monetaria con las necesidades de crecimiento económico; d) el

Centroamérica: La visión filosófica del Icefi para las sociedades de la región

Fuente: Icefi

Democracia y desarrollo

Bienestar económico y

social

Crecimiento económico sostenido, sostenible

e inclusivo

Lineamientos de politicas públicas coherentes con las ambiciones de desarrollo y democracia de las naciones de Centroamérica

Nueva comprensión social del papel de la política fiscal - la importancia de la acción política

Construcción de la igualdad económica y

de género

Efectividaddel

Estado

Identidad colectiva

Legitimidad del GobiernoSeguridad

a. Fomento de Estados con crecimiento económico sostenible, sostenido e inclusivo

b. Estados con una agenda dirigida a construir la igualdad

c. Estados efectivos, eficientes y eficaces

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impulso de la política fiscal como motor de desarrollo; e) un mejor aprovechamiento del mercado doméstico; f ) el desarrollo de un modelo de protección social como factor determinante de la presencia del Estado, como garantía de derechos, pero también como distribuidor territorial del empleo y potenciador de las inversiones, públicas y privadas, en todo el territorio.

Para lograr la construcción de la igualdad, se proponen tres elementos potenciadores: a) la generación de bienes públicos con carácter universal; b) el desarrollo de un modelo de protección social progresivo y sostenible; y c) la construcción de un modelo social que contemple la igualdad entre hombres y mujeres como factor determinante para el éxito ético, social y económico de Centroamérica.

En cuanto a la efectividad del Estado, el Icefi sugiere la implementación de cuatro elementos que deben estar en la discusión inicial de la sociedad centroamericana: a) políticas públicas efectivas en la búsqueda de la progresividad y la equidad; b) implementación de mecanismos de transparencia fiscal que legitimen lo público frente a la ciudadanía; c) el fortalecimiento de la rendición de cuentas para acercar a los ciudadanos la información sobre el quehacer del Estado; y d) el fortalecimiento del sistema político, para dar a los partidos un nuevo sentido en la estrategia por salvar y garantizar la democracia centroamericana.

La filosofía del Icefi y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible son perfectamente convergentes,

sin embargo, una rápida evaluación de los compromisos suscritos hace pensar en la imposibilidad efectiva de alcanzar los 17 objetivos y las 169 metas planteadas por dicha agenda, especialmente como consecuencia de la poco probable capacidad de movilizar recursos en el corto y mediano plazos. En ese marco, el Icefi realizó una evaluación de la interrelación de los objetivos y analizó cómo el alcance de uno de ellos puede potenciar el alcance de otros, con el fin de optimizar los recursos disponibles, logrando de esa forma el mayor bienestar posible para la sociedad, con la menor cantidad de gasto.

La evaluación permitió identificar que los ODS están fuertemente interrelacionados y muy conectados con los pilares de la filosofía del Icefi, de manera que el objetivo de construir crecimiento económico sostenido, sostenible e incluyente implicaría el alcance de 12 objetivos y 55 metas de los ODS; por su parte, el fortalecimiento

de la igualdad implicaría perseguir 13 objetivos y 44 metas y, finalmente, la construcción del Estado efectivo conllevaría a la ejecución de 12 objetivos y 70 metas. Como consecuencia, se generó la construcción de un sistema de combos impulsores que permita que al perseguir un objetivo se pueda alcanzar, en forma simultánea aunque parcial, otros objetivos y metas.

De esa manera y luego del análisis de impulso-reacción teórica de los objetivos y las metas, el Icefi identificó que existen ciertos objetivos de política pública que atienden mejor los propósitos y metas de los ODS, y que además poseen un efecto cascada sobre otros, logrando reducir las necesidades de recursos financieros para promover el cumplimiento de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Los objetivos que permiten una mayor potenciación de resultados son: a) la mejora en la salud, b) la mejora en la educación,

Centroamérica: Programas que deben ser fortalecidos para avanzar en el alcance de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible

Fuente: Icefi

Eje

s tr

ansv

ersa

les

Protección ambientalEnfoque de género

Movilización de los

recursos

Mejorade la salud

Mejora de la

educación

Eliminación de la pobreza

extrema

Fortalecimiento de la

infraestructura

Construcción de Estado

efectivo para el desarrollo

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c) la eliminación de la pobreza extrema, d) el fortalecimiento de la infraestructura y e) la construcción de un Estado efectivo. Todos estos propósitos de política, que descansan como condición básica en el fortalecimiento de la política fiscal y la consecuente necesidad imperiosa de movilizar recursos, tienen como ejes transversales el fortalecimiento de la equidad de género en la región y la protección del medio ambiente.

El enfoque del Icefi en materia de igualdad de género trasciende del diagnóstico y demanda de acciones y derechos específicos para las mujeres, para encaminarse hacia el planteamiento de reivindicaciones feministas que se enmarcan en un proyecto político amplio de transformación de las causas de la desigualdad: la eliminación de la división sexual del trabajo entendida como la base económica del patriarcado. Sobre este particular, y aunque existe una diversidad de visiones feministas, el Icefi se posiciona en favor de un modelo de sociedad de personas sustentadoras-cuidadoras en igualdad, que permite plantear los fundamentos para una agenda de economía política feminista y científica, pues aporta una hoja de ruta basada en la experiencia de regímenes de bienestar fundamentados en dicho modelo, los cuales son los más próximos al ideal de igualdad total, democracia plena y desarrollo. Además, este modelo resulta el único que explicita el objetivo de igualdad en términos de estructura social.

Desde las políticas públicas conlleva un cambio de orientación, pues se considera

que la desigualdad de género, además de ser multicausal e interseccional, es producto del sistema económico y social. Por tanto, implica una apuesta por la transversalización y, por ende, significa trascender de políticas de acción positiva, centralizadas en acciones con carácter de excepcionalidad, dirigidas en favor de las mujeres, hacia el reconocimiento del carácter no neutral de la totalidad de las políticas sociales, económicas y fiscales. Desde esta perspectiva, para el Icefi la igualdad de género debiera integrarse a la igualdad social como principio rector de las políticas públicas y las finanzas públicas y, en este sentido, figurar como principio ético-político para el cambio de modelo de desarrollo económico y social hacia uno de carácter democrático, inclusivo y sostenible.

Para el Icefi una de las dimensiones fundamentales del desarrollo sostenible es la ambiental, cuyo abordaje ha sido históricamente relegado dentro de la política pública. La degradación del capital natural y la creciente vulnerabilidad ambiental suponen un obstáculo para que los países avancen en su proceso de desarrollo sostenible. Ante esto, los Estados deben utilizar todas las herramientas de política pública para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo. En este contexto, la política fiscal, mediante la utilización de impuestos, subsidios, inversiones y gasto público, representa una herramienta para fortalecer los sistemas de gestión ambiental, abordar los desafíos que la regulación ambiental directa no

puede abordar, y modificar el comportamiento de los agentes económicos hacia patrones más sustentables.

El tercer informe de política fiscal que el Icefi presentará en unos meses desarrollará de mejor manera la propuesta encaminada a maximinar las opciones para el cumplimiento de los ODS, y garantizar, de esa forma, un mejor nivel de vida a los habitantes de las sociedades centroamericanas.

3. Una hoja de ruta para avanzar en el cumplimiento de los compromisos de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y mejorar el bienestar de la región

A manera de introducción, se presentan algunos de los lineamientos, ya desarrollados, sobre lo que debiera involucrar una hoja de ruta para que los países de la región atiendan, al menos parcialmente, los ODS, y realicen una transformación efectiva de los Estados hacia el desarrollo social. La ambición de mejorar las condiciones de vida de la población de la región pasa por la necesidad de contar con mayores espacios fiscales para financiar los nuevos programas de desarrollo, pero también por la urgencia de disponer de una mayor cantidad de recursos tributarios y crear las condiciones adecuadas para garantizar el uso apropiado de estos en la ejecución pública.

Una potencial mayor disponibilidad de recursos

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tributarios en la región implica la necesidad de una reforma tributaria integral que permita tanto la modernización de la legislación tributaria, como la coordinación de operaciones interregionales, de manera que se establezcan finalmente los mecanismos de integración económica que han sido discutidos desde la década de los sesenta del siglo pasado, sin alcanzar resultados definitivos. La movilización de mayores recursos implica la homologación de impuestos regionales y la armonización de políticas tributarias en la búsqueda de crear condiciones competitivas similares y evitar, en definitiva, el race to the bottom1 observado en los últimos tiempos. La propuesta de reforma y la cuantificación de los recursos derivados descansan en las siguientes modificaciones impositivas:

Dichas medidas, además de otras vinculadas con el fortalecimiento de las instituciones relacionadas con el sistema tributario, derivarán en los recursos suficientes para implementar los programas que permitan promover el alcance, al menos parcial, de los ODS, sin necesidad de poner en excesivo riesgo la sostenibilidad fiscal y, particularmente, la deuda de los países de la región. Para lograr mejores resultados, aunque las medidas puedan ser aprobadas en un solo movimiento legislativo, deberán ser adoptadas en forma secuencial, con miras a garantizar una implementación apropiada.

Los ODS que se perseguirán son los siguientes:

a. Mejora en educación: El alcance de este objetivo, que corresponde directamente al ODS 4, también tendrá fuerte influencia en los ODS 1, 2, 5, 8, 10, 12, 13 y 15 cuando se interrelaciona con los ejes transversales de protección ambiental y enfoque de género que persigue el Icefi, en la búsqueda de una mayor construcción de igualdad y de promover el crecimiento económico sostenido, sustentable e inclusivo. En este caso, la indagación apunta a establecer cuáles serían las demandas de recursos necesarios para que cada país aumente (o mantenga, para aquellos que ya se ubiquen en dicha dimensión) la tasa bruta de matriculación al ciento por ciento para los niveles de educación preescolar, primaria, secundaria I y secundaria II (con excepción de la educación inicial para los niños de 0 a 3 años, pues en este caso se carece de datos efectivos).

Para el efecto, el tercer informe que actualmente prepara el Icefi presentará una estimación de los recursos necesarios a partir de una simulación demográfica de los crecimientos poblacionales y la estructura de la población que potencialmente demanda dichos servicios. Para el costeo se han considerado mejoras en indicadores de eficiencia (como repitencia y aprobación), dotación de textos, guías de enseñanza, alimentación escolar, disminución de la cantidad de alumnos por docente y su capacitación. Todo esto acompañado de una expansión en personal docente y administrativo (del establecimiento, no a nivel central ministerial), así como de infraestructura escolar, principalmente aulas, laboratorios, bibliotecas y letrinas, entre otros.

b. Eliminación de la pobreza extrema: El alcance de este objetivo, que corresponde directamente al ODS 2, también tendrá fuerte influencia en los ODS 1, 3, 5, 8 y 10 cuando se interrelaciona con los ejes transversales de protección ambiental y de enfoque de género del Icefi, en la búsqueda de una mayor construcción de igualdad. En este caso, se trata igualmente de establecer cuáles serían las demandas de recursos que para cada país implicaría la erradicación de la miseria. Para el Icefi, este tema es de particular importancia debido a que la pobreza, más que un problema de orden económico, es un problema de violación de derechos humanos, pues como lo refiere la ONU, se caracteriza por la vulneración de los derechos económicos, sociales,

1. Del inglés ‘carrera hacia el fondo’.

a. Adopción del principio de renta mundial en el impuesto sobre la renta (ISR) y fortalecimiento de los mecanismos de determinación global de renta

b. Homologación de la tasa marginal máxima del ISR corporativo y del impuesto al valor agregado (IVA)

c. Aumento de la productividad del IVA y el ISR mediante mayor eficacia de las administraciones tributarias

d. Eliminación de todos los privilegios fiscales cuya razón de beneficio/costo sea menor que uno

e. Combate a los flujos ilícitos de capitales

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culturales, civiles y políticos; por ende, erradicar la pobreza extrema o miseria y el hambre que padecen muchos habitantes de la región resulta un objetivo impostergable de cumplir, con miras a generar las condiciones habilitadoras para que las ciudadanas y ciudadanos de Centroamérica puedan alcanzar una vida plena.

Para efectos de estimación de los recursos necesarios para el cumplimiento de este propósito, se calculó el número de habitantes de cada país que viven por debajo de la línea de pobreza extrema internacional, tratando de evitar así las inconsistencias que podrían derivarse de las diferentes formas de medirla en cada país (actualmente, la línea de pobreza internacional corresponde a los ingresos por debajo a USD1.90 diarios PPA de 2011). El modelo también sugiere un comportamiento dinámico de la pobreza y de la pobreza extrema como consecuencia de la asignación de más recursos en la economía en los otros vectores del análisis realizado, es decir, infraestructura, salud y educación, que tendrán un efecto directo sobre el nivel de producción, la generación de empleo y la mejora en los ingresos personales.

c. Fortalecimiento de la infraestructura: El alcance de este objetivo corresponde a los ODS 6, 7 y 9, pero también tiene fuerte influencia en los ODS 1, 8, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 cuando se interrelaciona con los ejes transversales de protección ambiental y enfoque de género del Icefi. En el análisis de este objetivo se realizó una estimación

econométrica con el propósito de proyectar el stock demandado óptimo de cuatro distintos sectores: energía eléctrica (capacidad de generación), caminos pavimentados (kilómetros construidos), acceso a agua para el sector rural (número de personas con acceso), y acceso a fuentes de saneamiento para el sector rural (número de personas con acceso); posteriormente, se evaluaron las brechas existentes a la fecha en cada tipo de infraestructura y se estimó el nivel de recursos que necesitaría cada país para tratar de alcanzar el óptimo en cada uno de ellos.

Al igual que la asignación de recursos para otros vectores, el gasto realizado en infraestructura tendrá un impacto directo sobre el nivel de producción de cada país, la generación de empleo y los ingresos personales.

d. Mejora en salud: El alcance de este objetivo corresponde al ODS 3, sin embargo, también tiene fuerte influencia en los ODS 1, 5 y 10 cuando se interrelaciona con los ejes transversales de protección ambiental y de enfoque de género del Icefi, en la búsqueda de una mayor construcción de igualdad. En el análisis, el Icefi parte del hecho de que la cobertura universal en salud (CUS) es un medio que contribuye a alcanzar y afianzar el derecho a la salud. Un primer paso hacia la cobertura sanitaria universal es asegurar la financiación para los próximos años, y que además pueda permitir un avance progresivo en el gasto público que los Estados destinan a la salud de las personas. Medir las coberturas en salud es un

problema sumamente complejo (en cierta medida depende de un perfil de mortalidad y morbilidad que es fuertemente amplio de un país a otro, incluidos los ciclos de vida); no obstante, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha diseñado un índice de cobertura de servicios de la CUS que permite medir el grado de avance en este ámbito. Con base en este indicador, se estimaron los costos que implica cerrar la brecha cuantitativa de cobertura universal para cada país de la región. Para la estimación, se consideró también la inclusión de un incremento en el gasto público en salud por persona, que deviene de un benchmarking para alcanzar los niveles de gasto del país que hacia 2015 realizaba una mayor asignación en salud por persona (en este caso, Costa Rica).

e. Construcción de un Estado efectivo para el desarrollo: El alcance de este objetivo está vinculado con el ODS 16, aun cuando tiene una importancia significativa prácticamente para todo el resto de objetivos que plantean las Naciones Unidas, pues su consecución implica el potencial fortalecimiento de las instituciones del Estado que tienen bajo su responsabilidad el liderazgo en cada país.

La hoja de ruta para construir un Estado efectivo aborda las principales dimensiones que, a partir de las pautas contenidas en los ODS, contribuirán a superar la debilidad y limitada eficiencia de la institucionalidad pública centroamericana, para configurar Estados con capacidad de proveer los servicios y bienes públicos

25


requeridos por la población. A partir de un enfoque integral que abarque las acciones clave de los tres poderes del Estado en sus respectivos ámbitos, de los órganos de control y de las entidades que promueven la integración regional, se busca asegurar el diseño, implementación e impacto de políticas públicas que mejoren y aumenten el bienestar de la población, así como la gestión transparente de las finanzas públicas, de manera que, en conjunto, permitan fortalecer la democracia en la región.

El planteamiento incluye aspectos sobre la gestión de la política fiscal; la vinculación entre planificación y presupuesto; la necesidad de un servicio civil moderno, con probidad y cultura de rendición de cuentas; nuevas rectorías para democracias más efectivas (género, medio ambiente y recursos naturales, cultura, migración), entre otros; también, prioridades de la agenda legislativa y contar con un sistema eficaz de administración de justicia. Y como institucionalidad complementaria, entidades fiscalizadoras superiores (contralorías) eficaces; autoridades electorales y entidades responsables de impulsar la transparencia y la protección de los derechos humanos, así como aquellas que promueven la integración regional.

Es importante recordar que la implementación de las diferentes medidas propuestas para tratar de cumplir, aunque sea en forma parcial, la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, se evalúa desde un enfoque transversal de género, bajo el modelo de

personas sustentadoras. Por ello, la propuesta del Icefi en materia de género no se limita al logro del ODS 5, ni contiene carácter subsidiario de otro tipo de objetivos sociales, políticos o económicos; más bien se trata de una condición necesaria para la legitimidad de estos. Por consiguiente, sin igualdad de género tampoco puede hablarse de igualdad social, Estado efectivo, ni crecimiento económico inclusivo, todos ellos pilares de la democracia y el desarrollo.

En forma complementaria, el eje transversal de enfoque ambiental busca proponer diferentes medidas y acciones que permitan atender los planteamientos contenidos en los ODS 6, 7, 12, 13, 14 y 15, incluyendo, entre otros, la eliminación progresiva de subsidios a combustibles fósiles y la evaluación de esquemas de subsidios para la reducción del daño ambiental; la implementación de impuestos y tasas ambientales sobre patrones de producción o consumo contaminantes; el incremento de inversiones públicas en I+D que contribuyan a la sostenibilidad ambiental y el cambio tecnológico; la promoción de sectores estratégicos con sendas productivas bajas en carbono; y el aumento de las inversiones públicas destinadas a la prevención y mitigación de vulnerabilidad ambiental. Estas medidas deben acompañarse de cambios en la institucionalidad pública que permitan una transformación productiva ambientalmente sostenible, a la vez que promuevan la gobernanza y la gestión integral de los recursos naturales. Es importante que la política pública forme parte de una mezcla comprehensiva de

políticas que alcancen objetivos tanto de política ambiental como de carácter social y económico.

Se estima que los esfuerzos por incrementar las asignaciones de recursos con el propósito de alcanzar los objetivos propuestos tendrán efectos en los niveles de producción, empleo y distribución de ingresos. Por ello, como parte del esfuerzo se establecieron modelos de equilibrio parcial para cada uno de los países, por medio de los cuales se pudo estimar los cambios en las referidas variables, lo cual ha permitido analizar el impacto no solo desde el punto de vista fiscal, sino también desde la perspectiva del crecimiento y la igualdad económica.

Finalmente, el ejercicio de la «Agenda fiscal 2030» propuesto por el Icefi en su tercer informe, que estará disponible en los próximos meses, sugiere la implementación de un modelo de renta básica universal (RBU) que permitiría avanzar en definitiva hacia la eliminación de la pobreza en la región, produciendo un impulso significativo en la demanda, producción y generación de empleo en Centroamérica. Es preciso tomar en consideración y atender el hecho de que la carencia de recursos totales para impulsar este tipo de medida podría provocar una implementación seccional y gradual, en el sentido de avanzar inicialmente con la incorporación de sectores específicos, entre ellos, hogares con niñas, niños y adolescentes, los grupos de personas de la tercera edad, personas discapacitadas, s y en pobreza extrema.


26

Centroamérica es una de las regiones del mundo en donde persiste con gran fortaleza la visión filosófica de la élite económica, en la que el sector público, sin importar realmente los objetivos y derechos definidos en las Constituciones Políticas de los Estados, debe tener un tamaño muy limitado, conteste con la visión de cargas tributarias muy bajas y regresivas, y con un sistema tributario plagado de privilegios fiscales y escasas herramientas efectivas para las administraciones tributarias en su trabajo de combatir la evasión y la elusión tributarias, especialmente en el campo de los flujos ilícitos de capitales.

Por ello, tratar de describir el comportamiento de la situación fiscal de la región en 2018 entraña un conflicto práctico, generado por la contradicción entre las acciones reales de los Gobiernos para alcanzar la sostenibilidad de la deuda y, consecuentemente, lograr la contracción del déficit fiscal por medio de la reducción del gasto público, y el aparente mensaje, más a nivel retórico, relativo a acciones tendentes a mejorar el

nivel de bienestar de la población. Sin embargo, en la práctica, este último tipo de mensaje se ve fuertemente limitado por la escasa disponibilidad de recursos y la existencia sistemática de opacidad en el desempeño de las funciones gubernamentales.

Como en los ejercicios fiscales anteriores, la variable ancla para el desempeño fiscal de muchos de los países de la región continuó siendo la limitación en el crecimiento de la deuda y el déficit fiscal, incluso fortaleciendo el esfuerzo mediante la aprobación de legislación fiscal. En este sentido, Honduras y El Salvador avanzaron con la aprobación de legislación que trató, sin mucho éxito, de establecer las condiciones del déficit fiscal, gasto público y carga tributaria que deben obedecer los responsables de las administraciones centrales de ambos países para garantizar la sostenibilidad de los indicadores. En sentido contrario, Costa Rica, pese a las dificultades para lograr una reforma fiscal, continuó en la senda de expansión del gasto, incluso con la implementación de un plan de austeridad por parte

del Gobierno recién electo. La práctica fiscal de Nicaragua —a pesar de que el país se encuentra experimentando una crisis política sin precedentes en los años recientes— respondió rápidamente a la menor dinámica tributaria vinculada con las protestas públicas, los llamados al no pago de impuestos, pero, sobre todo, al menor crecimiento económico del país; lo hizo mediante una contracción del gasto con miras a garantizar el mantenimiento de la situación fiscal de corto plazo. Por su parte, Panamá, país fuertemente motivado por el dinamismo económico, aunque afectado por la huelga de los empleados de la construcción, continuó con su política de inversión pública en infraestructura, la cual ha tenido buenos resultados en los años previos. Finalmente, Guatemala siguió con su política de administración de escasez, en la que, como producto de la reducción sistemática de sus niveles de carga tributaria, ha sido necesario contraer el gasto con el fin de evitar, a cualquier costo, la expansión del déficit fiscal y la deuda, sacrificando

PANORAMA FISCAL 2018 en la región centroamericana

III.

PANORAMA FISCAL 2018 EN LA REGIÓN CENTROAMERICANA

27

III.

la mejora del desempeño público y, de manera directa, el bienestar de la población.

De acuerdo con las cifras estimadas por el Icefi, la deuda pública en términos de promedio simple de la región seguirá creciendo hasta reportar un 43.1% del producto interno bruto (PIB) en 2018, luego del 42.5% de 2017. Si la estimación se realizara con el promedio ponderado y tomando en consideración el tamaño económico de cada país de la región, la deuda crecería hasta un 40.1% en 2018, luego de reportar un 39.2% en 2017. La razón primordial de ese diferencial en el comportamiento es que Guatemala dispone de la economía más grande y de un nivel de deuda mucho menor que el del resto de países. Independientemente de la forma de medir el coeficiente regional de deuda, este se incrementará por la dinámica de Costa Rica y, en menor proporción, de El Salvador, países que continúan registrando, cada uno con sus propias características, un aumento de las obligaciones en comparación con el resto de naciones del área. En sentido contrario, se estima que Honduras, Guatemala y Nicaragua reducirán el porcentaje de deuda al respecto de su actividad económica si se validan los resultados observados hasta la fecha.

El déficit fiscal regional esperado para 2018, en promedio simple, se ubicará en un 3.1% del PIB, luego de reportar un 2.7% en 2017. Esta trayectoria se ve empujada por el déficit creciente de Costa Rica y Panamá; aunque la tendencia para este último país es promisoria como consecuencia

de la implementación de su plan de inversiones, que si bien implica un gasto muy elevado, también produce un impacto muy significativo en el crecimiento económico. Si el análisis se realizara con el promedio ponderado y tomando en consideración el tamaño económico de los países, el déficit fiscal para 2018 se ubicaría en un 3.5% del PIB, por encima del 2.9% observado en 2017.

Lo descrito es particularmente importante ya que, a pesar de que los objetivos anunciados, incluso por medio de planes de austeridad fiscal, han girado en torno a garantizar la estabilización del saldo de la deuda, los esfuerzos unilaterales de control de gasto han sido insuficientes en algunos países para reducir el déficit fiscal estructural y la tendencia creciente de la deuda. Los resultados, en consecuencia, plantean la necesidad de evaluar si se efectúan cambios en materia de ingresos y calidad del gasto, para lograr así los resultados previstos.

Se estima que a finales de 2018 los gastos públicos de la región como porcentaje del PIB tendrán una expansión en su promedio simple del 18.1 al 18.3%, debido al crecimiento esperado de la participación pública en Costa Rica, El Salvador y Panamá. En sentido contrario, se prevé que el gasto público se vea reducido en Honduras y Nicaragua, mientras que en Guatemala permanecerá constante. Es importante comentar que si la medición del tamaño del sector público de la región se hiciera por medio del promedio ponderado a partir del tamaño de las economías

de la región, el gasto público hubiese representado el 17.0% en 2017 y, de todas maneras, se esperaría una expansión de hasta el 17.4% en 2018. La reducción del promedio ponderado con respecto al promedio simple se debe nuevamente al peso relativo de Guatemala que, a pesar de disponer del mayor tamaño económico de la región, es el Gobierno más pequeño en términos relativos.

En materia de ingresos públicos y principalmente de carga tributaria, debido a que los impuestos representan más del 90.0% de los ingresos que perciben los Estados de la región, se continuó observando una tendencia al deterioro, pues se espera un valor promedio simple del 14.0% en 2018, luego de observar un 14.1% en 2017, y un 14.2% en 2016. Si los cálculos se hicieran con promedio ponderado, nuevamente al incorporar el peso relativo de Guatemala como economía más grande de la región la carga tributaria se reduciría hasta el 12.2% en 2018, luego de reportar 12.4% en 2017, y 12.6% en 2016.

Independientemente del valor que se utilice, resulta indiscutible que la disponibilidad de ingresos públicos en la región ha manifestado una tendencia decreciente, lo cual hace que las aparentes políticas de austeridad implementadas por los Gobiernos de turno sean insuficientes, en especial cuando siguen existiendo grandes problemas de opacidad en la ejecución del gasto.

Es pertinente recordar que la sostenibilidad fiscal se alcanza cuando se cumplen de manera simultánea dos condiciones: que


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los gastos públicos sean suficientes para atender las necesidades de la población y que los ingresos públicos (intertemporalmente) sean suficientes para cubrir los gastos públicos. Dado que en Centroamérica no se cumplen las dos condiciones, se puede aseverar que la región no dispone de sostenibilidad fiscal. Un país puede alcanzar sostenibilidad de la deuda cuando el porcentaje de cambio de esta con respecto al PIB tiende a cero; esto es, cuando el incremento de sus obligaciones con el resto el mundo aumente al mismo ritmo que su actividad económica; por ello, los países de Centroamérica podrán alcanzar sostenibilidad de la deuda cuando los esfuerzos fiscales incluyan, además de regulación por el lado del gasto, medidas para fortalecer la transparencia y la calidad del gasto y, por supuesto, mejoras substanciales en el lado de los ingresos.

1. El nivel de ingresos públicos de la región continuó su trayectoria decreciente

Centroamérica es una de las regiones del mundo en la que los Gobiernos disponen de menos ingresos para financiar sus gastos. Conforme datos del World Economic Outlook (2018), el Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que los ingresos totales de los Gobiernos de los países del mundo alcanzarán un 30.3% del PIB en 2018, luego de reportar un 29.9% en 2017; sin embargo, este valor incluye las estimaciones de los ingresos de los gobiernos regionales y municipales, las empresas

públicas y, de alguna manera, las deducciones por sistemas previsionales públicos vigentes. Para Centroamérica, el referido informe reporta una disminución en el esfuerzo tributario total que va del 19.6%, en 2017, al 19.5% del PIB en 2018, lo que permite intuir dos elementos fundamentales: a) la insuficiencia del esfuerzo tributario que realizan los países en la región centroamericana, y b) la trayectoria decreciente que manifiestan los ingresos fiscales en el corto plazo, lo cual implica un agravamiento de la situación financiera de los Estados.

De manera complementaria, es importante comentar que el 87.7% de los ingresos de los Estados de la región proviene de impuestos, aunque los valores no son homogéneos: mientras en Panamá, debido a la administración del canal, la recaudación tributaria solo representa el 66.0% de los ingresos totales, en Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Nicaragua la recaudación tributaria representa más del 92.0% de los ingresos totales. En consecuencia, puede afirmarse que prácticamente todos los recursos públicos disponibles en la región derivan de impuestos, sin tener otra fuente efectiva.

Los datos vigentes permiten estimar que la carga tributaria promedio de la región se reducirá, de nuevo en promedio simple, del 14.2%, en 2016, al 14.1 y el 14.0% en 2017 y 2018, respectivamente. Como fuera apuntado, si la estimación se realiza mediante promedio ponderado, la carga tributaria se estaría reduciendo del 12.4%, en 2017, al 12.2% en 2018, como consecuencia de la baja carga tributaria de Guatemala y Panamá.

La trayectoria tributaria regional muestra que mientras dos países, El Salvador y Honduras, reportan ligeros incrementos tributarios, ambos impulsados por pequeñas mejoras administrativas en los entes encargados del cobro de impuestos y sendas amnistías tributarias que si bien reportan ingresos de corto plazo, comprometen la moral tributaria de los contribuyentes en el mediano y largo plazos. El Salvador, aprovechando tanto el cambio de base de su sistema de cuentas nacionales (SCN) como la nueva forma de registrar la devolución del IVA a los exportadores, ha visto mejorar su carga tributaria de manera sostenida, pues esta ha pasado desde un 16.7%, en 2014, hasta un 18.3%, en 2018, convirtiéndose así en el país con el mayor esfuerzo tributario de la región.

Honduras, aprovechando el esfuerzo que realiza el Servicio de Administración de Rentas (SAR), reportará una pequeña mejora en su carga tributaria, pasando del 18.0%, en 2017, al 18.2%, en 2018. El diferencial, aun cuando no hay datos oficiales, se estima que devendrá de los impuestos recuperados por una nueva amnistía tributaria y por el incremento de precios en los combustibles que impulsa la recaudación del impuesto correspondiente, cuya base de cobro se expresa en dólares estadounidenses.

En sentido contrario, Nicaragua, Guatemala, Panamá y Costa Rica reportarán disminuciones en su carga tributaria que comprometen su administración fiscal.


29

III.

Nicaragua, principalmente por la profunda crisis política, tendrá un retroceso de alrededor del 0.6% del PIB en su cobro tributario, disminuyendo la carga del 16.5%, en 2017, al 15.9%, en 2018. No obstante, el valor estimado parte del supuesto de que la situación política del país se estabilizará en el segundo semestre, de manera que si esto no se valida la caída podría ser tan drástica que llegase a alcanzar alrededor del 15.3% del PIB. Esta previsión ya ha provocado que el Gobierno de Ortega implemente recortes de gasto para evitar incrementar el déficit fiscal y la deuda.

En el mismo sentido, las cargas tributarias de Guatemala y Panamá continuarán reduciéndose sin una explicación concreta más que la pérdida de capacidades de sus administraciones tributarias, que han visto reducir su eficacia de cobro en los últimos años de manera sostenida. Se estima que Guatemala verá reducida su recaudación del 10.2% del PIB en 2017, hasta llegar al 9.9 o el 10.0% en 2018, luego de haber

reportado un 10.4% en 2016; Panamá, por su parte, reducirá su carga tributaria hasta un 8.7%, luego de haber registrado un 8.9% en 2017 y un 9.4% en 2016. Estos países, que representan dos de las economías más grandes de la región, han descuidado de manera significativa su eficacia de cobro Sin embargo, este propósito solo ha sido perceptible en Guatemala, dado que Panamá aún dispone de los ingresos derivados del Canal, lo que hace que, aun cuando los recursos tributarios sean necesarios, una caída en ellos pueda soslayarse ligeramente.

El caso de Guatemala es preocupante ya que el país dispone de uno de los aparatos públicos más pequeños del mundo y asiste a una creciente insatisfacción en la atención de las necesidades de sus habitantes. Pese a ello, el país ha logrado el mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda de corto plazo por medio de una política total de austeridad, lo cual no ha sido logrado por Costa Rica, país cuya carga tributaria, según se estima, caerá hasta un

13.3%, a pesar de un déficit y un nivel de deuda crecientes.

Costa Rica y Panamá son los países de la región que disfrutan de los mejores niveles de desarrollo humano; sin embargo, el modelo económico de ambos es bastante diferenciado, dado que Costa Rica lo ha fundamentado en una participación más activa del sector público en el ámbito del desarrollo social. Lamentablemente, en los últimos años y a pesar de las crecientes demandas de recursos para continuar atendiendo los éxitos sociales de este país, la carga tributaria no ha mejorado; no obstante, a la fecha se continúa discutiendo una reforma tributaria que intente realizar una transformación y modernización de los impuestos. Habrá que esperar los consensos y el efecto de ello en la situación fiscal de Costa Rica.

La estructura tributaria de la región permaneció inalterable, ya que no existieron reformas tributarias o cambios trascendentales en los mecanismos de recaudación de

Centroamérica: carga tributaria de los gobiernos centrales (2014-2018*)

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales Nota: Promedio simple de la carga tributaria de Centroamérica * Estimado

20

16

12

8

4

2014 2015 2016 2017 2018 est.

16.5 16.918.0 18.0 18.2

9.7 9.0 9.4 8.9 8.7

13.7 13.7 14.2 14.1 14.015.3 15.7 15.916.3 16.516.7 16.9 17.4 17.8 18.3

12.9 13.2 13.413.4 13.3

Costa Rica El Salvador

10.8 10.2 10.210.4 9.9

Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica


30

las administraciones tributarias.

Conforme la información del promedio simple de la carga tributaria de Centroamérica, del 14.0% total, un 5.6% del PIB corresponde a recaudación de impuestos directos, mientras que un 8.4%, a impuestos indirectos; es decir, el 60.0% de la percepción de tributos deriva de impuestos dirigidos al consumo que, por lo regular —salvo aquellos aplicables al consumo suntuario—, tienen una connotación regresiva, afectando en mayor proporción a los habitantes que disponen de menores ingresos. Como corolario, el 40.0% de la recaudación se obtiene de ingresos directos.

La estructura descrita obedece a que todos los países de la región, con excepción de Panamá, mantienen estructuras tributarias regresivas; Honduras y Guatemala son los dos países que disponen de un porcentaje mayor de impuestos al consumo, con el 65.3 y el 64.0%,

respectivamente. En consonancia con esta distribución, los países de mayor pobreza en la región son Honduras y Guatemala.

Por el contrario, Panamá dispone de un 55.8% de recaudación de impuestos directos, cuyo cobro se basa regularmente en los ingresos de las personas. Es importante recordar que Panamá dispone del mayor nivel de ingreso per cápita de la región y del mejor índice de desarrollo humano.

La estructuración de la carga tributaria del país a partir del cumplimiento de los principios de capacidad tributaria, equidad y generalidad, como mínimo, es tarea fundamental de la política tributaria de los diferentes países de la región; sin embargo, constituye una tarea pendiente para la mayor parte de los ministerios de Hacienda y Finanzas de Centroamérica, que lamentablemente disponen de muy pobres resultados en

materia de política tributaria y carecen de sistemas apropiados de investigación y análisis que les permitan estudiar y evaluar los resultados obtenidos.

En materia de evasión tributaria, solo Costa Rica dispone de una serie que cuantifica el incumplimiento tributario en el IVA y el ISR, e incluso ha introducido algunos ajustes en atención a la metodología propuesta por el FMI. Asimismo, el Ministerio de Hacienda da a conocer regularmente a la población los niveles de ingresos tributarios renunciados como consecuencia de la existencia de tratamientos tributarios especiales. No obstante, la existencia de dichas evaluaciones y el conocimiento de las brechas de incumplimiento no han permitido al país disponer de una mayor carga tributaria debido a que los estudios no se han transformado en políticas de combate a la defraudación y evasión fiscal efectiva.

Centroamérica: estructura tributaria como porcentaje del PIB (estimaciones para 2018)

Directos Indirectos

Guatemala

20.0

16.0

12.0

8.0

4.0

0.0

13.2

18.2

10.0

18.215.9

14.0

8.6

4.97.1

3.6

8.3

11.1

6.4

6.3

11.99.1

3.8

8.4

6.8

4.85.6

Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Porc

enta

je d

el P

IB

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales Nota: Promedio simple de la carga tributaria de Centroamérica


31

III.

El otro país de la región que dispone de algunos estudios recurrentes de política tributaria, aunque no los realiza su Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin), es Guatemala, en donde la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), ente encargado de la recaudación, no de la evaluación de la eficiencia y eficacia tributarias, publica recurrentemente estudios sobre la evasión del IVA y del gasto tributario.

El Salvador recientemente publicó datos de evasión tributaria y gasto tributario, calculados a partir del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) anterior, por lo que se perdió la utilidad de esto. De igual forma, Honduras ha publicado datos sobre el gasto tributario, los cuales son divergentes con respecto a la actividad económica del país.

En general, ninguno de los países de la región cuenta con estudios de incidencia tributaria para evaluar sobre quién recae el impacto del cobro de impuestos; asimismo, se carece de mediciones oficiales sobre el efecto de los flujos ilícitos de capitales, la distorsión de los sistemas tributarios sobre la toma de decisiones de los agentes económicos, el costo de cumplimiento tributario y, en general, la eficacia y eficiencia de los tributos.

La carencia de estudios, como se ha apuntado, impide observar el rendimiento de los impuestos y, por ende, niega la posibilidad de emprender acciones tendentes a mejorar su eficiencia. Uno de los indicadores más sencillos y

que tampoco es dado a conocer por los ministerios de Hacienda y Finanzas de la región es la productividad aparente del IVA (u otro impuesto similar), que al menos arrojaría luz sobre la trayectoria de la recaudación de este impuesto, y sobre la necesidad de emprender medidas complementarias para garantizar la apropiada disponibilidad de recursos.

Es importante recordar que los valores que se obtienen de la aplicación de este tipo de índice no son comparables, ya que cada país centroamericano dispone de impuestos con sus propias características, entre las que destacan la tasa, sujetos pasivos, exenciones, entre otros. No obstante, para cada país —y especialmente ante la ausencia de reformas tributarias—, el indicador sí puede ser de utilidad ya que muestra la trayectoria en la eficiencia en la colección del impuesto y, por ende, puede servir como un aliciente para la implementación de medidas de fortalecimiento de la administración tributaria.

El país que reporta un nivel de productividad mayor es El Salvador, pues debido a que dispone de pocas exenciones y de una mayor generalidad del impuesto, reporta —ya debidamente ajustada con los valores que derivan del nuevo SCN— una productividad que se incrementó al pasar de un promedio del 63.0% en 2014-2016, al 64.0% en 2017, y luego a un 66.7% esperado en 2018. La trayectoria de los últimos dos años se explica fácilmente como consecuencia

del cambio de características en la devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores, lo que provoca una mayor disponibilidad de este impuesto y más transparencia en su ejecución.

En segundo plano, Honduras reportó un crecimiento de la productividad del IVA a partir de 2014, cuando se implementó la reforma tributaria que racionalizó algunas exenciones de productos de consumo masivo. Como consecuencia, la productividad creció hasta un 52.8% en 2016, aunque ha perdido dinamismo en los últimos tiempos, lo que podría estar asociado con nuevos tratamientos tributarios preferenciales, o con un aumento en la evasión. Se estima que Honduras terminará el 2018 con una productividad del 51.1% del valor esperado total del impuesto.

Los países de mayor preocupación en la productividad aparente del IVA son Costa Rica, Guatemala y Panamá, lo cuales no solo reportan trayectorias decrecientes, sino que estas son constantes en los últimos años.

Costa Rica, aunque no dispone de IVA sino de un impuesto general sobre ventas,2 reporta una caída en la productividad, pues esta pasó de un 38.8%, en 2012, a un 34.6%, en 2018. Esto reitera lo apuntado previamente, en el sentido de que el problema fiscal del país dista de ser solo un problema de gasto y administración de deuda.

Guatemala ha reportado una disminución sostenida del

2. Actualmente se discute la necesidad de transformar este impuesto en un IVA de base más amplia, pero la discusión aún no ha logrado alcanzar los acuerdos apropiados.


32

indicador de referencia, el cual pasó del 46.6%, en 2012, al 41.1%, en 2018; es decir, se ha observado una disminución del 5.5% en los últimos años, lo que indiscutiblemente dificulta el financiamiento del gasto público en este país en donde el IVA representa más del 40.0% de la recaudación total.

Panamá ha reportado la caída más drástica en la productividad del IVA, pese a que dispone de la tasa más baja del impuesto en la región. Esto constituye un indicador claro de que, sin importar el nivel de la alícuota, la eficacia del impuesto depende mucho más de la capacidad de la administración tributaria para enfrentar su cobro. Panamá reporta una disminución que va desde el 43.7%, de 2012, hasta un esperado 34.1% en 2018; es decir, en solo seis años ha perdido el 9.6% de su capacidad recaudatoria.

2. La contracción del gasto impide mejorar el bienestar social de los centroamericanos

La tarea fundamental de los Estados centroamericanos, conforme lo establecido en sus constituciones políticas, es la atención de las necesidades de sus habitantes, en busca del bienestar colectivo. Sin embargo, dicha atención permanece postergada en la región, sobre todo porque el llamado «efecto derrame» no se ha presentado, pese a la existencia de un continuo crecimiento económico. Esto es particularmente válido para el caso de la pobreza y la desigualdad económica, flagelos que se han incrementado o, por lo menos, no se han reducido al ritmo que la sociedad requiere. Para poder realizar la tarea encomendada por la sociedad,

los Gobiernos deben disponer de los recursos financieros en la cantidad suficiente para atender los objetivos sociales planteados. Como tal, solo se puede hablar de suficiencia fiscal cuando el gasto que realizarán los Estados alcance para atender las necesidades de toda la población.

Conforme los datos del World Economic Outlook (WEO, abril de 2018), los gastos totales de todos los países del mundo llegarán a representar el 33.5% del PIB en 2018, luego de reportar un 33.1% en 2017. Estos gastos incluyen las erogaciones realizadas por las administraciones centrales y los gobiernos regionales, así como las empresas públicas de los diferentes países del mundo. Para el caso de Centroamérica, el WEO reporta un crecimiento en los gastos del gobierno general, los cuales van de un 21.8%, en 2017, a un estimado de 21.9%, en 2018.

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales

Centroamérica: productividad aparente del IVA (2012-2017 y estimaciones para 2018)

68

62

56

50

44

38

32

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

65.4

46.643.743.4

38.8 38.2 37.536.8

36.635.7

34.6

41.0

44.742.7 42.9 43.7 43.5

43.839.7

36.6

38.3

34.6 34.1

45.4 44.8

41.7 40.641.2 41.1

48.4 47.7 47.349.8

52.8 51.851.1

65.863.4 63.4 63.1

64.066.7

201420132012 2015 2016 2017 2018 est.


33

III.

En cuanto a la administración central, los datos reportados por los Gobiernos sugieren que el tamaño del gasto público crecerá de un 17.0% del PIB, en 2017, a un estimado del 17.4%, en 2018, liderado principalmente por el incremento esperado del gasto que ejecutan los Gobiernos de Costa Rica, El Salvador y Panamá.

Es interesante observar que el gasto público que ejecuta el Gobierno de Costa Rica —a pesar de que el nuevo presidente anunciara un plan de austeridad desde el momento de su toma de posesión— ha mantenido una trayectoria creciente que permite pronosticar un cierre con una ejecución estimada del 21.4% del PIB, por encima del 20.6% reportado en 2017. Por supuesto, los valores pueden ser ligeramente inferiores si la ejecución presupuestaria se limita aún más en los últimos meses del año, aunque esto parece ser poco probable como consecuencia de los gastos vinculados con el final del ejercicio fiscal. La expansión fiscal de Costa Rica en 2018 puede explicarse parcialmente por el incremento de los gastos vinculados con el período electoral.

El gasto de El Salvador reflejará un incremento de hasta el 20.4% del PIB, luego de reportar un 19.3% en 2017. Esto, sin embargo, obedece más al fortalecimiento de la transparencia y la honestidad en el reporte de las cifras, especialmente las vinculadas con la atención a los sistemas de previsión social y la deuda. También es importante observar que conforme las nuevas cifras del SCN, el Gobierno de El Salvador esencialmente

dispone del mismo tamaño que el de Costa Rica, Honduras y Nicaragua, reportando alrededor del 20.0% del PIB, lo que parece ser el estándar para la región.

Se estima que Panamá continuará con su proceso de expansión del gasto en infraestructura, lo cual le ha permitido en los últimos años fortalecer la productividad física y lograr un incremento rápido del PIB, por encima del de sus pares centroamericanos. Se prevé que en Panamá el gasto concluirá en alrededor del 17.6% del PIB, por encima del 16.9% de 2017. Resulta pertinente comentar que los resultados finales dependerán del grado de impacto que la huelga de los trabajadores de la construcción durante el primer semestre cause sobre la ejecución de la obra pública.

El único país de la región que presentará una reducción de su nivel de gasto público es Nicaragua. Ello obedece a la grave crisis política que ha limitado la capacidad del Gobierno tanto para recaudar como para ejecutar obra pública. Se estima que el gasto de Nicaragua concluirá en alrededor del 18.4% del PIB, por debajo del 19.4% registrado en 2017; no obstante, esta estimación asume que la situación política se estabilizará durante el segundo semestre y permitirá una mejora en la ejecución pública. De no lograrse dicha estabilidad, la ejecución pública podría ser inferior en alrededor de un 0.5% adicional.

Honduras, como resultado de su proceso de estabilización macroeconómica y del intento por detener el incremento del

saldo de la deuda pública, ha limitado seriamente la ejecución del gasto, sin que ello implique necesariamente un mayor nivel de eficiencia y eficacia. Se estima que el gasto público del gobierno central de Honduras se ubicará en alrededor del 20.0% del PIB, ligeramente por debajo del 20.1% de 2017.

En Guatemala, caso único en Centroamérica —en donde a pesar de vivir de la mayor cantidad de pobres de la región, altos niveles de desigualdad, infraestructura física y social de poca calidad, bajos salarios públicos, entre otros problemas—, se mantendrá el tamaño del gobierno central en alrededor del 12.1% del PIB, sin movimiento en los últimos tres años, lo que implica que las autoridades de turno, más que tratar de resolver los problemas de los guatemaltecos, se han especializado en administrar la pobreza y las limitaciones fiscales del país.

En cuanto a la estructura del gasto, los datos muestran que el 67.2% del gasto regional se dirige a funcionamiento, mientras que el 19.8%, a gastos de capital, y el 13.0%, a la atención de intereses de la deuda.

El país que registra un mayor nivel de gastos de funcionamiento dentro de su total presupuestario es Costa Rica, que reporta el 74.3% del total; le sigue Guatemala, con el 70.0% de la ejecución presupuestaria. En el caso de Costa Rica, el aumento de la importancia de los gastos de funcionamiento se explica por la sensible caída de sus gastos de capital, de hasta el 8.6% del total, lo cual permite concluir


34

que, en la práctica, este país está simplemente manteniendo en funcionamiento el aparato fiscal vigente, renunciando en gran medida a mejorar el nivel de bienestar de su población. El alto porcentaje de gastos de funcionamiento en la ejecución de Guatemala se debe primordialmente al escaso nivel de gasto del país, lo cual provoca que las autoridades fiscales focalicen su esfuerzo en financiar lo más básico para el funcionamiento del aparato estatal. En sentido contrario, los países que dedican porcentajes más altos a la inversión son Panamá y Nicaragua, que registran un 35.5 y un 27.2% de su gasto, respectivamente, en inversión. Esto contribuye a explicar los altos niveles de crecimiento, especialmente para el primero de ellos, experimentados en los últimos años.

Los países que muestran una mayor restricción presupuestaria como consecuencia del tamaño de la deuda son El Salvador, Costa Rica y Honduras, que destinan 3.7, 3.7 y 2.9% del PIB, respectivamente, a dicho servicio. Es interesante observar que Costa Rica, a pesar de tener una deuda menor como porcentaje del PIB que la de El Salvador, presenta un peso relativo similar en intereses, lo que puede explicarse por el hecho de que la mayor parte de la contratación de pasivos de este país centroamericano se realiza con la banca interna, que aplica tasas de interés muy elevadas. Los problemas relacionados con la baja cantidad de recursos disponibles para el gasto público y la consecuente pobre atención de las necesidades ciudadanas son sumamente complicados de resolver en la región, tanto porque las élites económicas han tenido

la costumbre histórica de evitar el pago de impuestos, como por el uso inapropiado de los recursos por parte de los aparatos públicos, lo que afecta de manera inmediata y directa la moral tributaria de los contribuyentes. Este último aspecto hace casi imposible lograr un consenso, en cualquiera de los países de la región, sobre la necesidad de incrementar el gasto público, tanto para promover el bienestar social como la productividad del país.

Uno de los indicadores que muestra la limitada transparencia en el uso de los fondos públicos lo da a conocer el World Economic Forum que, en su Índice de Competitividad Global (2018), presenta el índice de desviación de fondos públicos. Este ejercicio, como otros disponibles, trata de medir las percepciones sobre el mal uso en los recursos públicos,


Centroamérica: tamaño de los gobiernos centrales (2014-2017 y estimaciones para 2018)

Centroamérica

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

0 5 10 15 20 25 30

18.118.3

18.617.818.2

16.917.6

17.217.1

18.1

19.418.4

19.318.5

17.7

20.120.0

24.219.320.4

12.112.112.1

12.313.4

19.320.4

19.219.9

20.1

20.621.4

19.920.0

19.6

2014 2015 2016 2017 2018 est.


35

III.

las cuales se originan, entre otros, en la carencia casi absoluta de información referente a los resultados de la aplicación del gasto de los Gobiernos, a la planificación del gasto y al uso eficiente de los recursos.

De esa forma, el índice, que se construye sobre un máximo de 7 puntos, asignó un promedio de 2.7 puntos (38.3%) a la región, por lo que resulta fácil concluir

que se percibe a los Gobiernos regionales como aparatos con baja transparencia y altos niveles de desviación de recursos.

Los países con la calificación más baja son El Salvador y Guatemala, que obtuvieron 2.1 y 2.3 puntos, respectivamente, mientras que Costa Rica registró la calificación más alta, con 3.6 puntos (51.4%), todavía muy lejos de considerarse exenta del problema.

3 El déficit fiscal continuó siendo la variable a controlar

Para el análisis de la política fiscal, la región fácilmente puede separarse en dos grupos: aquellos cuya política ha estado dirigida a controlar el déficit fiscal como variable ancla para evitar el incremento del nivel de deuda, y aquellos que, ya sea


Centroamérica: composición del gasto del gobierno central (estimaciones para 2018, como porcentajes del PIB)

Guatemala

Gasto de funcionamiento Gasto de capital Intereses de la deuda

20.0

16.0

12.0

8.0

4.0

0.0

21.4 20.4

12.1

20.0

18.4 18.317.6

15.9 13.7

8.5

1.8

3.7

3.0

3.7

2.2

1.4

3.4

2.90.9

5.0

6.3

1.7

3.6

2.4

12.59.6

Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Porc

enta

je d

el P

IB

13.712.3

Centroamérica: calificación de los países en el índice de desviación de fondos públicos del Índice de Competitividad Global

7.0

6.0

5.0

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0

2013 2014 2015 2016 2017

3.0 2.8 2.7 2.9 2.8

3.7 3.73.33.4 3.6

Costa Rica

2.9 3.2 2.72.4

2.1

El Salvador

2.3 2.22.4

2.2 2.3

Guatemala

2.2 2.53.0 2.6 2.5

Honduras

2.9 2.6 2.82.5 2.5

Nicaragua Panamá

Fuente: Icefi, con base en datos del World Economic Forum (2018)


36

por su expansión económica o por la imposibilidad de reducir el gasto, continúan reportando déficits fiscales crecientes.

En el primer grupo destacan El Salvador y Honduras, que durante varios años —especialmente después del plan de ajuste implementado por este último país, en 2014— han producido recortes significativos del gasto público para tratar de encontrar el punto de sostenibilidad de la deuda en el corto plazo. El Salvador, como resultado de la atención a las obligaciones derivadas del sistema previsional, ha tenido que crear espacios fiscales para hacer frente a dichos pagos, sin permitir la elevación del déficit fiscal total; por ello, su déficit se redujo desde un 3.9%, en 2014, hasta el 2.2% que se espera en 2018 (valor que ya incluye la atención a los compromisos del sistema previsional).

Honduras, redujo drásticamente sus déficits fiscales, los cuales han pasado desde el 6.0% de 2016 hasta el 2.2% esperado en 2018. Estos resultados han implicado una contracción del gasto, que limitó el tamaño del gobierno central desde el 24.2%, en 2016, al 20.0%, en 2018. Esto significa que solo en este rubro se ejecutó un ajuste equivalente al 4.2% del PIB. El ajuste hondureño durante el período también implicó una elevación de la recaudación tributaria por el orden del 1.5% del PIB desde 2014.

En el mismo grupo puede encasillarse a Guatemala, país que, sin disponer de problemas de sostenibilidad de la deuda, desde

hace muchos años ha utilizado la contracción del gasto como herramienta para garantizar la estabilidad en el nivel de precios, denotando que los niveles de deuda y del déficit fiscal se han transformado en un ancla fiscal implícita, aunque ello haya implicado el mantenimiento de un aparato estatal totalmente estático e inefectivo. El déficit fiscal esperado de Guatemala para 2018 es del 1.6%, ligeramente por debajo del 1.3% registrado en 2017, pero aun lo suficientemente bueno para lograr una disminución en el tamaño de la deuda. Es interesante observar que Guatemala ha reducido su gasto público, el cual ha pasado desde el 13.4% del PIB, en 2014, al 12.1%, en 2018. Esto no ha sido consecuencia explícita de la vigencia de algún plan de racionalidad o austeridad fiscal, sino producto de la caída de la carga tributaria del 10.8 al 9.9% durante el período. Por ello y con el fin de evitar el endeudamiento, la variable de ajuste a la reducción en la recaudación tributaria ha sido la disminución del gasto.

También Nicaragua, en especial luego de obtener la asistencia de la iniciativa de los países pobres altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), ha mantenido una relativa disciplina fiscal logrando el mantenimiento del déficit fiscal en niveles sumamente bajos y, por ende, evitando la elevación de la deuda pública oficial (por supuesto, si no se incorporan los valores de la deuda petrolera con Venezuela). Se estima que el déficit fiscal de Nicaragua, aun con la caída de la recaudación en 2018, se mantendrá en alrededor del 1.4%

como producto de la contracción del gasto en volúmenes similares. En sentido contrario, los países que siguen experimentando una expansión del déficit fiscal son Panamá y Costa Rica, aunque los dos con perspectivas completamente diferentes.

Inicialmente, se estima que Panamá reporte un déficit fiscal por el orden del 4.2% del PIB, como consecuencia de la reactivación de su programa de inversión pública, en este caso, vinculado con la construcción de la línea 2 del metro y la ejecución de su «Plan Maestro de Transporte». Aun así, la elevación del déficit fiscal en este país centroamericano no alcanza a representar un peligro para la sostenibilidad fiscal como consecuencia del rápido incremento del PIB.

Costa Rica continúa imbuida en la discusión permanente, desde hace casi una década, de la necesidad de implementar una reforma fiscal que permita reducir los elevados y crecientes niveles del déficit fiscal. Según la trayectoria observada hasta la fecha y pese a la implementación de un plan de ajuste por parte de la administración gubernamental recién electa, se estima que el déficit fiscal rondará el 7.0% del PIB, lo cual hace insostenible la situación fiscal. Al cierre de esta edición, aun se continúa debatiendo sobre la posibilidad de implementar una reforma fiscal; sin embargo, el hecho de que los grupos políticos hayan renunciado a elevar la recaudación y contribuir al control del gasto público hace sumamente difícil alcanzar acuerdos de corto plazo.


37

III.

4. La deuda mantiene sus tendencias de corto plazo

A partir del comportamiento macrofiscal de cada uno de los países de la región se puede afirmar que, en esencia, la deuda mantiene su tendencia de corto plazo hacia la estabilización en la mayor parte de las naciones centroamericanas, aunque con un incremento preocupante en Costa Rica.

Conforme los datos pronosticados, se estima que a finales de 2018 la deuda de la región se encontrará en un 43.1% del PIB (promedio simple), reportando un ligero incremento desde el 42.5% contabilizado al cierre de 2017. El crecimiento de la deuda regional se debe primordialmente a la dinámica de las obligaciones soberanas de Costa Rica, El Salvador y Panamá, que reportan incrementos con respecto al período previo.

El caso más delicado de la región es Costa Rica, cuyo ejercicio 2018 cerrará, según se estima, con un nivel de deuda cercano al 53.4% del

PIB, por encima del 49.0% de 2017. Para las autoridades de este país centroamericano debe resultar preocupante que sus obligaciones con terceros hayan crecido tanto, sobre todo si se toma en cuenta que en 2009 el porcentaje ascendía al 27.2%, es decir, en menos de una década las deudas del gobierno central prácticamente se han duplicado, produciendo una fuerte rigidez en un presupuesto que debe destinar anualmente una cantidad mayor de recursos para atender dichas deudas. Como resultado de esta situación, las entidades internacionales de calificación de riesgo han dejado lejos la evaluación de grado de inversión para esta nación centroamericana que, luego de algunas degradaciones, presenta en la actualidad perspectiva negativa, producto de la imposibilidad de implementar en el corto plazo una reforma tributaria que logre revertir la tendencia creciente del monto de las obligaciones públicas.

El Salvador es el otro país que ha enfrentado numerosos problemas en la atención de su deuda pública —lo que incluso llevó a que durante 2017 se produjeran pequeños

períodos de default—. Como consecuencia de la incorporación a sus obligaciones públicas de la atención al fondo previsional, esta nación centroamericana ha visto incrementar rápidamente sus pagos anuales para el mantenimiento de la deuda y, consecuentemente, del déficit fiscal. Para tratar de detener el crecimiento de la deuda, el Gobierno ha implementado desde hace varios años un agresivo plan de control de los gastos regulares del Estado, con el fin de habilitar espacio presupuestario para afrontar la deuda previsional; además, ha realizado algunas reformas legales tendentes a liberar recursos para el efecto. Aun así, el ritmo de crecimiento de la deuda no se ha logrado detener, aunque sí es más lento, y se espera que a finales de 2018 el monto de las obligaciones del gobierno central, incluyendo el sistema previsional, reporte un 64.0% del PIB, por encima del 63.2% del año anterior. Producto de la dinámica macrofiscal de El Salvador, las calificadoras que en algún momento colocaron al país con calificación de «default selectivo» se han mostrado ligeramente optimistas sobre

0.5

-1.0

-2.5

-4.0

-5.5

-7.0

-8.5

-5.6 -5.7 -5.2-6.2

-7.0

Costa Rica

-3.9 -3.4 -2.9-2.1 -2.2

El Salvador

2014 2015 2016 2017 2018 est.

Guatemala

-1.9 -1.4 -1.1 -1.3 -1.6

Centroamérica

-3.5 -3.5-3.0 -3.1-2.7

Panamá

-3.9 -3.7 -3.8-2.9

-4.2

Nicaragua

-1.4-1.3 -1.6 -1.8 -1.6

-6.0

Honduras

-4.1

-2.2-1.9 -2.2

Centroamérica: déficit fiscal como porcentaje del PIB (2014-2017 y estimaciones para 2018)



38

la posibilidad de mejorar la administración de la deuda.

En Panamá la deuda tendrá un pequeño aumento, según lo previsto, como consecuencia del incremento de los gastos relacionados con la implementación de su «Plan Maestro de Transporte». De continuar la trayectoria mostrada en las variables macrofiscales de este país, la deuda reportará un 37.7% del PIB a finales de 2018, ligeramente por encima del 37.6% del año anterior. Aun así, dados los niveles de ingreso per cápita y de crecimiento económico, el saldo de la deuda no ha alcanzado los niveles que podrían producir vulnerabilidad fiscal para el país, conforme los estándares recomendados por los organismos internacionales. Como corolario, las entidades calificadoras de riesgo mantienen a Panamá la evaluación de «grado de inversión», que permite al país un endeudamiento a menor costo.

Luego de su ambicioso plan de ajuste, se estima que Honduras logrará una pequeña reducción del nivel de su deuda, pues en 2017 esta ascendía al 47.7% del PIB, mientras se prevé un 47.4% en 2018. Como consecuencia de ello, las entidades calificadoras de riesgo han mejorado ligeramente la calificación de la deuda soberana de este país centroamericano, producto de las mejores perspectivas de cumplimiento de sus obligaciones.

Nicaragua, luego de la convulsa situación política aún vigente en 2018, cerrará el ejercicio fiscal con una deuda que se estima en un equivalente del 32.7% del PIB, sin incluir la deuda contingente vinculada con las negociaciones petroleras con Venezuela. Se calcula que la deuda de Nicaragua se reduzca desde el 34.0% en 2017, como producto de la fuerte contracción del gasto asociada con la imposibilidad de ejecución pública durante el año 2018. Aun así, las entidades calificadoras de

riesgo presentaron sus reservas en las últimas evaluaciones efectuadas a esta nación centroamericana, sobre todo al respecto de la posibilidad concreta de que esta pueda atender sus obligaciones debido a la crisis política, por lo que habrá que esperar la evolución de la situación en los próximos meses.

Finalmente, se estima que Guatemala concluirá 2018 con una deuda equivalente al 23.4% del PIB, similar a la observada en el período previo. Es interesante observar que, pese a que Guatemala reporta el menor nivel de deuda de los países de la región y uno de los menores del mundo, la evaluación que otorgan las entidades calificadoras de riesgo no alcanza el «grado de inversión». Ello es producto de la inestabilidad política pero, sobre todo, obedece a la dimensión limitada de sus ingresos fiscales, que dificultan una apropiada atención a los compromisos derivados de la deuda.

Centroamérica: saldo de la deuda pública del gobierno central como porcentaje del PIB (2014-2017 y estimaciones para 2018)


75.0

60.0

45.0

30.0

15.0

0.0

2014 2015 2016 2017 Est. 2018

Costa Rica El Salvador

38.541.0

45.149.0 53.4

60.960.9 61.1 63.264.0

24.424.324.1 23.4 23.4

44.4 44.4 45.247.7 47.4

30.7 30.931.6 34.032.736.2 36.937.1 37.6 37.7 39.2 39.7 40.742.5 43.1

Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

COSTA RICA

39

1.

COSTA RICA:1.La eterna negociación de una reforma fiscal varada

El 1 de abril se celebró en Costa Rica la segunda ronda de elecciones presidenciales, de la cual resultó ganador el exministro Carlos Alvarado Quesada, del Partido Acción Ciudadana, de tendencia socialdemócrata. Este triunfo sucedió luego de un período electoral sumamente controversial, en el que uno de los mayores temas de discusión giró en torno a la oposición al matrimonio homosexual por parte del candidato opositor. Esta campaña, que descuidó significativamente la discusión de los temas fiscales urgentes para el país, dio paso a un relevo de poder en medio de condiciones económicas y sociales difíciles, así como de escándalos de corrupción que involucran al partido político del presidente electo.

Entre las primeras acciones realizadas por el presidente electo cabe mencionar la implementación de un plan de austeridad en el gasto público, el cual contempló la contención

en aumentos salariales, congelamiento de plazas y simbólicos recortes en los recursos de las altas autoridades. Vale indicar que todas estas acciones representaron una valoración positiva por parte de algunos organismos internacionales como el Banco Mundial. Otra de las medidas implementadas para reducir el déficit fiscal y, por ende, la magnitud de la deuda pública, fue la adopción de un plan de diez puntos que incluyó la implementación de herramientas tecnológicas para controlar la evasión, así como otras estrategias administrativas para el control fiscal que estarían bajo la responsabilidad de la Administración Tributaria. De acuerdo con datos del Ministerio de Hacienda, con estas medidas se contempla recaudar impuestos en al menos ₡50,000 millones para lo que resta del año 2018; además, también se espera intensificar el cobro de casi ₡75,000 millones a 800 contribuyentes por casos que se encuentran en la fase de

cobro judicial, para lo que se estarían aplicando embargos a importaciones, pago de alquileres, taquillas recaudadas en eventos públicos y cualquier otro crédito a favor de los deudores. También se anunció que, en materia aduanera, se implementará un nuevo proceso para la selección y revisión de mercancías que será completamente automatizado.

Uno de los aspectos de mayor relevancia fiscal para el país es que desde hace varios años la Asamblea Legislativa de Costa Rica ha recibido una serie de propuestas de reforma fiscal, de las cuales ninguna ha resultado aprobada. En la actualidad, la Asamblea estudia el proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Púbicas, que consiste, entre otros, en una propuesta de reforma tributaria cuyo principal punto es el cambio del impuesto sobre ventas del 13.0% por el de un impuesto al valor agregado por la misma tasa, con la diferencia de que este último gravará los servicios


40

y ampliará la base de productos incluidos en el impuesto, muchos de ellos exentos o no afectos en la ley actualmente vigente. De igual manera, esta nueva ley pretende introducir cambios en el impuesto sobre la renta y en el gravamen a las rentas de capital.

Lamentablemente, los avances para la aprobación del referido proyecto han sido casi nulos debido a la falta de consenso entre las distintas partes y a una fuerte oposición de diferentes sectores, como los sindicatos. Entre las principales acciones que han realizado los grupos contrarios a la propuesta de reforma pueden mencionarse huelgas que involucran el cierre de escuelas públicas y problemas en los servicios de salud de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), como forma de presión al Gobierno para que desista de la iniciativa.

En el entorno macroeconómico, la situación, aunque aún estable, ha sufrido un deterioro paulatino como consecuencia del persistente déficit fiscal. En la nueva revisión del Programa macroeconómico de 2018-2019, el Banco Central de Costa Rica redujo el crecimiento esperado y anunciado en enero de 2018, pasándolo del 3.6 al 3.2%. Adicionalmente, esta entidad recortó el aumento esperado en el ingreso de las personas, de manera que este pasó de un 3.2% a un 1.8%, afectando así los niveles de consumo. Una de las variables macroeconómicas que más se ha visto damnificada a partir de la constante alza del déficit fiscal es la tasa de interés, como consecuencia

de que prácticamente la totalidad de la deuda pública se financia con recursos internos; producto de ello, el crecimiento del crédito al sector privado también se redujo, pasando de un nivel anunciado del 6.9%, a inicios de 2018, a un 5.0% con la nueva revisión hecha en julio de este mismo año.

En cuanto a las variables sociales, Costa Rica presenta retos considerables, aun cuando la situación social es mucho mejor a la del resto de países centroamericanos. Uno de los temas de mayor preocupación es la desigualdad: según un estudio analítico presentado por el Banco Mundial, Costa Rica se ubica como el noveno país con mayor desigualdad económica en el mundo. También los crecientes hechos criminales son alarmantes; en efecto, de acuerdo con el balance de InSight Crime correspondiente a 2017, Costa Rica, después de ser considerado tradicionalmente un país pacífico, sufrió el mayor número de homicidios de su historia al alcanzar una tasa de 12.1 homicidios por cada 100,000 habitantes (aunque es claro que, aun así, el país mantiene una de las tasas de homicidios más bajas de la región).

a. Ingresos públicos

Según cifras del Ministerio de Hacienda al 30 de junio de 2018, los ingresos totales acumulados del gobierno central ascendieron a ₡2,343,379.2 millones, cifra que se ubica un 1.3% por encima del total para el mismo período del año anterior y que equivale al 45.2% de lo presupuestado.

De continuar con la trayectoria descrita, se estima que el año estaría cerrando con ₡5,000,650.6 millones, un 5.4% más que en 2017 y equivalente al 14.5% del producto interno bruto (PIB), similar a lo reportado en 2017, pero inferior al 15.0% presupuestado para 2018.

Del total de ingresos reportados y que se estima registrar en 2018, el 99.9% procederá de ingresos corrientes, mientras que los ingresos tributarios representarían el 91.8% del total de ingresos.

Por su parte, a junio de 2018 la recaudación tributaria había alcanzado ₡2,151,719.0 millones, un 1.0% por encima de la cifra registrada en 2017 y equivalente al 44.5% de lo considerado en el presupuesto de 2018. Si se mantiene la trayectoria mostrada, la carga tributaria del país alcanzará al finalizar el ejercicio fiscal un 13.3%, monto por debajo del 13.4% reportado en 2017 y del 14.0% establecido en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de 2018. El crecimiento de los ingresos tributarios a junio de 2018 fue el más bajo de los últimos años, y se estima que el monto tributario que será recaudado al finalizar diciembre del presente año ascenderá a ₡4,590,567.6 millones, cifra que alcanzaría una ejecución del 95.0% de los ingresos tributarios planificados en el presupuesto vigente.

Resulta importante mencionar que, a la fecha, varios de los rubros relevantes que conforman los ingresos tributarios decrecieron con respecto a 2017; entre ellos,

COSTA RICA

41

1.

los de mayor consideración son los impuestos al consumo, que bajaron en un 9.2% debido principalmente a la contracción de los impuestos al comercio exterior (-11.6%). Otros impuestos que sufrieron bajas con respecto al año anterior fueron los impuestos sobre exportaciones e importaciones, que descendieron en un 2.6 y un 2.3%, respectivamente. Según el Informe mensual de coyuntura económica del Banco Central de Costa Rica correspondiente a julio de 2018, esto último es congruente con el comportamiento a la baja de la actividad económica en los primeros meses del año. En sentido contrario, entre los impuestos que reportaron una trayectoria positiva se encuentran los relativos a la propiedad, que vieron favorecido su desempeño en un 70.1% en comparación con el año anterior, principalmente por la mejora en la recaudación de los impuestos a las personas jurídicas, los cuales se incrementaron en más de ocho veces con

respecto al monto recaudado en 2017 como consecuencia de la reciente Ley del Impuesto a las Personas Jurídicas, Ley N° 9428.

La estructura tributaria se ha mantenido prácticamente constante, pues está dividida en un 61.6% en ingresos de impuestos indirectos, mientras que el

resto obedece a impuestos a los ingresos y utilidades. El mayor aporte de los impuestos indirectos proviene de los impuestos a las ventas y el consumo, los cuales ascienden a un 39.5% del total de ingresos tributarios (aunque presentan una disminución del 0.8% con respecto a junio de 2017).

Costa Rica: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de junio de 2018

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales

Costa Rica: carga tributaria acumulada a diciembre de 2014-2017, estimada para 2018 y presupuesto 2018

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

14.0

13.5

13.0

12.5

12.0

11.5

11.0

10.5

10.0

Porc

enta

je d

el P

IB

2014 2015 2016 2017 2018 est. 2018 pres.

12.913.2

13.4 13.413.3

14.0

Impuesto a los ingresos y utilidadesOtros directosVentas y consumosCombustibleOtros indirectos

12.1

2.2

10.1

39.5

36.1


42

Aun cuando la política fiscal —especialmente la tributaria, en el caso de Costa Rica— no está bien estructurada, el Ministerio de Hacienda y la Dirección General de Tributos sí han avanzado en la preparación de estudios de evasión tributaria y de gasto tributario, pese a carecer de evaluaciones sobre la productividad general del sistema tributario, el efecto de ello en la toma de decisiones de los agentes y, especialmente, sobre la incidencia fiscal. También se encuentra pendiente avanzar en la mejora en el tratamiento de los flujos ilícitos de capitales, tema que, entre los países de la región centroamericana, convierte a Costa Rica en uno de los que dejan de percibir mayores recursos por falta de controles apropiados.

b. Gasto público

Para el caso de Costa Rica, los datos sobre los egresos se encuentran disponibles y vigentes hasta el mes de mayo, fecha en

la cual se registran erogaciones acumuladas que ascienden a ₡4,076,058.3 millones, lo cual representa una ejecución del 43.8% del total de egresos en el presupuesto vigente a mayo de 2018 (₡9,307,684.9 millones). Entre los datos mencionados, es importante destacar que, para atender el servicio de la deuda pública, se utilizaron ₡1,791,878.4 millones, equivalentes al 44.0% del presupuesto (para un 51.0% más que la cifra de 2017). Esta situación se encuentra liderada por el elevado incremento que sufrió la atención a las amortizaciones de la deuda pública (63.2%), de manera que este rubro ascendió a ₡1,313,229.0.

Según las cifras, se estima que si la condiciones en las finanzas públicas continúan como a la fecha, los gastos totales alcanzarán los ₡7,416,130.74 millones a diciembre de 2018, un 9.6% más que el año anterior, lo que equivale a una ejecución del 96.2%

del presupuesto vigente. Este monto estimado de ejecución significará el 21.4% del PIB, monto superior al porcentaje reportado en 2017 (20.6%), pero por debajo del presupuesto vigente de 2018 (22.3%).

Del total de gastos a ejecutar, se estima que el 91.3% corresponderá a gastos corrientes y el 8.7% a gastos de capital. De los gastos corrientes, el rubro de mayor importancia será el de transferencias, cuya estimación, al cierre de diciembre de 2018, se ubica en unos ₡2,796,253.0 millones, un 8.2% más que en 2017. Le sigue el gasto en remuneraciones, que representa el 36.6% de los gastos corrientes, de los cuales el pago de sueldos y salarios es el rubro que muestra la mayor cantidad.

Se calcula que el pago de intereses —rubro de significativa importancia para Costa Rica, dados los niveles elevados


Costa Rica: gastos totales ejecutados al cierre de cada año (2014-2017); proyecciones al cierre 2018 y presupuesto vigente 2018

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

Porc

enta

je d

el P

IB

Funcionamiento Pago de intereses Transferencias De capital2014

19.6

7.9

7.4

1.7

2.6

2016

19.91.8

7.6

2.8

7.6

2018 est.

21.41.9

8.1

3.7

7.8

2015

20.01.8

7.5

2.7

7.9

2017

20.62.0

7.9

3.1

7.6

2018 pres.

22.31.7

8.2

4.0

8.5

COSTA RICA

43

1.

de endeudamiento público— se ubicará en la cantidad de ₡1,264,109.3 millones, un 23.6% más que el año anterior. Durante los últimos años, este gasto ha aumentado considerablemente su participación dentro de los gastos totales, pasando del 14.1%, en 2017, al 15.1%, en 2018. Además, conforme a su trayectoria, se estima que representará un significativo 3.7% del PIB, por encima de lo ejecutado en 2017 (3.1%).

En referencia a la clasificación porcentual de la ejecución de los egresos públicos, a mayo de 2018 las cifras detallaban que la atención al servicio de la deuda pública era el rubro que, en orden de importancia, se encontraba liderando el mayor porcentaje, es decir, un 44.0% del total de erogaciones, 8.7 puntos porcentuales por encima del 35.3% de 2017. Para este caso, las cifras involucran el pago destinado a intereses y amortizaciones.

En segundo orden de importancia se encuentran las erogaciones del Ministerio de Educación, con un 24.9% del total. Es importante hacer notar que la cifra de participación de este gasto se ha reducido en los últimos años; así, en 2016 representó un 30.1% del total de erogaciones, mientras que, en 2017, un 29.8%. Lamentablemente para Costa Rica, la rigidez que introduce la atención al servicio de la deuda hace cada vez más difícil atender el gasto público social, aun cuando su obligatoriedad esté contemplada en la ley (en este caso, en el artículo 78 de la Constitución Política de Costa Rica, que indica que, en la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al 6.0% anual del PIB).

Las erogaciones en atención al régimen especial de pensiones representaron el 8.6% del total, por debajo del 9.8% de 2017. Los gastos en el poder judicial

también se redujeron al reportar un 4.4% del total, cifra también menor que la de 2017 (5.3%). Según estos resultados, las finanzas públicas costarricenses se están concentrando en el pago de compromisos adquiridos en atención a la deuda, debilitando servicios que por años fueron prioridades y que permitían que el país fuera calificado como uno de inversión social alta y de calidad.

c. Situación financiera generalDe acuerdo con la trayectoria tanto de los ingresos como de los gastos del gobierno central, al finalizar el mes de junio de 2018 se proyecta que los ingresos totales alcancen los ₡5,000,650.59 millones, mientras que los gastos estarán cercanos a los ₡7,416,130.7 millones. A ello obedece que se estime un déficit fiscal de ₡2,415,480.2 millones, lo que equivale al 7.0% del PIB.

Costa Rica: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a mayo de 2015-2018


50.0

45.0

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

2015 2016 2017 2018

36.334.4

35.3

44.0

28.430.129.8

24.9

9.9 9.88.6

4.75.1 5.3

4.4 4.4 4.8 4.3 3.8 3.3 2.2 3.5 3.5 3.4 3.7 3.5 3.1 2.7 2.6 2.4 2.2

6.7 6.6 6.1 5.6

10.5

Servicio de la deuda pública

Ministerio deEducación

Pública

Regímenesespeciales de

pensiones

Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social

Ministerio de Obras Públicas

y Transporte

Ministerio de Salud

Ministerio de Seguridad

Pública

OtrosPoder judicial


44

Este resultado es superior al 6.2% reportado en 2017, aunque por debajo del 7.3% considerado en el Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado. El déficit estimado al cierre será el más alto reportado en los últimos años, a pesar del anunciado plan de austeridad por parte del Gobierno de la República recién electo; por esta razón, la probabilidad de empeorar la situación de la deuda pública crece, y también puede llegar a observarse un mayor deterioro en las calificaciones de riesgo para el país, situación que desde

ya es crítica y, por ende, afecta al resto de indicadores económicos.

Al continuar con los balances es importante señalar el comportamiento del déficit primario que resulta de la diferencia entre ingresos totales y gastos totales, sin incluir el pago de intereses. Aun sin atender los pagos por intereses de la deuda, esta cifra resulta elevada y reporta las cantidades más altas con respecto al resto de países de Centroamérica, pues para el cierre de 2018 se estima que

estará por el 3.3% del PIB, por encima del 3.0% del año anterior y similar a lo esperado en el presupuesto vigente para 2018.

d. Deuda pública

Según las cifras estimadas para el cierre de 2018, la deuda pública del gobierno central ascenderá a ₡18,482,043.4 millones, un 15.0% más que en 2017. Esta cifra, si se mantienen las condiciones económicas que han prevalecido hasta la fecha, significará un 53.4% del PIB, monto superior

Rubro 2015 2016 2017 2018 (est.) Presupuesto vigente 2018

Variación porcentual 2018 (est.)

/ 2017

Ejecución 2018 (est., en porcentajes)

Ingresos totales 4,180,896.5 4,568,069.2 4,742,918.6 5,000,650.6 5,187,351.2 5.4 96.4

Ingresos corrientes 4,180,153.3 4,561,222.9 4,735,623.9 4,997,383.5 5,184,333.3 5.5 96.4

Ingresos tributarios 3,861,913.1 4,167,739.8 4,390,059.4 4,590,567.6 4,833,803.1 4.6 95.0

Contribuciones sociales 63,458.3 145,909.1 70,310.7 78,422.7 72,100.0 11.5 108.8

Ingresos no tributarios 51,183.8 44,548.1 74,938.7 69,525.3 61,075.6 -7.2 113.8

Transferencias 203,598.1 203,025.9 200,315.1 258,868.0 217,354.7 29.2 119.1

Ingresos de capital 743.2 6,846.3 7,294.6 3,267.0 3,017.9 -55.2 108.3

Gastos totales 5,847,059.9 6,201,021.9 6,764,020.3 7,416,130.7 7,708,541.7 9.6 96.2

Gastos corrientes 5,317,321.5 5,625,718.3 6,114,075.2 6,773,127.7 7,133,367.8 10.8 94.9

Remuneraciones 2,113,306.8 2,177,506.2 2,290,203.5 2,481,929.7 2,621,779.3 8.4 94.7

Bienes y servicios 193,529.6 197,623.7 216,985.4 230,835.7 314,418.1 6.4 73.4

Intereses 799,960.2 874,589.0 1,022,347.5 1,264,109.3 1,376,804.8 23.6 91.8

Transferencias 2,210,524.8 2,375,999.4 2,584,538.7 2,796,253.0 2,820,365.5 8.2 99.1

Gastos de capital 525,861.3 571,341.4 649,282.2 640,929.6 575,173.9 -1.3 111.4

Concesión neta de préstamos 3,877.1 3,962.2 662.9 2,073.4 212.8

Balance primario -866,203.2 -758,363.7 -998,754.3 -1,151,370.9 -1,144,385.7 15.3 100.6

Balance presupuestal -1,666,163.4 -1,632,952.7 -2,021,101.8 -2,415,480.2 -2,521,190.5 19.5 95.8

Costa Rica: situación financiera ejecutada del gobierno central (2015-2017) y estimación de cierre 2018. Cifras en millones de colones.


COSTA RICA

45

1.

al observado en 2017, que fue del 49.0%. Durante los últimos años, este saldo de la deuda se ha incrementado constantemente, hasta sobrepasar los límites considerados por algunos organismos internacionales como manejables o sostenibles.

Al revisar el comportamiento del saldo de la deuda según el acreedor, las cifras indican que el

mayor porcentaje se concentra en obligaciones con acreedores internos, rubro que se ha incrementado considerablemente en los últimos años, de manera que se estima que, al cierre de 2018, su valor será del doble con respecto a 2014, al pasar de ₡7,168,650.7 millones a ₡14,785,634.8 millones, representando así un 78.0% del total de la deuda del país. Por su parte, la deuda externa —que

sigue siendo considerablemente alta— también se ha duplicado durante el plazo de referencia, al pasar de ₡1,766,536.5 millones, en 2014, a una cifra estimada de ₡3,696,408.7 millones, en 2018. Los efectos de los altos niveles de déficit son evidentes en estas cifras, por lo que aun si se diera luz verde a la reforma tributaria a la que se hizo referencia anteriormente podría ser que esta

Costa Rica: resultado presupuestario acumulado a diciembre como porcentaje del PIB (2014-2017); estimado para 2018 y de acuerdo con el presupuestado vigente de 2018


0.0

-2.0

-4.0

-6.0

-8.0

-5.6

2014

-5.7

2015

-5.2

2016

-6.2

2017

-7.0

2018 est.

-7.3

2018 pres.

Costa Rica: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2014-2017) y estimación para 2018


60

50

40

30

20

10

0

20,000,00018,000,00016,000,00014,000,00012,000,00010,000,000

8,000,0006,000,0004,000,0002,000,000

02014

Externa Interna Deuda como porcentaje del PIB

2015 2016 2017 2018 est.

Mill

ardo

s de

colo

nes

Porc

enta

je d

el P

IB38.541.0

45.149.0

53.4


46

no sea suficiente para revertir la tendencia creciente de la deuda.

Frente a los indicadores de vulnerabilidad de la economía de Costa Rica debido a la deuda acumulada se puede observar que la situación empeora considerablemente al superar el valor crítico en todos los indicadores propuestos por los organismos internacionales. De acuerdo con las cifras, la información al cierre muestra que la deuda estimada crecerá hasta un 402.6% de los ingresos tributarios, muy por encima del 250.0% recomendado como límite. En lo referente a la relación entre intereses de la deuda e ingresos totales del presupuesto, las estimaciones proyectan que por primera vez se cruzará levemente el límite, superando el 25.0% recomendado, por lo que, salvo una renegociación de los intereses a pagar, se estima que el Estado de Costa Rica estará dirigiendo 25.3 centavos de su presupuesto

al pago de intereses por cada colón que ingrese a las arcas nacionales.

En cuanto a los indicadores de sostenibilidad, los valores obtenidos en el índice de corto plazo de Blanchard muestran que el nivel de resultado primario requerido para mantener la sostenibilidad de la deuda es bastante más grande que el resultado primario obtenido, lo que además de indicar que Costa Rica requiere un ajuste de más de cuatro puntos del PIB para garantizar la sostenibilidad de la deuda, señala que con la trayectoria actual la tendencia de la deuda será creciente en el corto y mediano plazos.

Como consecuencia de estas cifras relativas a las finanzas públicas, aunadas a la falta de certeza en la aprobación de la propuesta de reforma fiscal, las perspectivas que le otorgan a Costa Rica las calificadoras de riesgo son negativas. Como podrá colegirse,

estas condiciones afectan el crecimiento del país a largo plazo, aumentando su vulnerabilidad.

En 2017, la calificadora Moody’s rebajó la calificación de Costa Rica en un escalón, pasando desde Ba1 a Ba2 y manteniendo la perspectiva negativa debido al continuo debilitamiento del perfil fiscal del país, situación que se refleja en el constante aumento de la deuda pública y en el persistente déficit fiscal. Por su parte, Standard and Poor’s, en 2018, mantuvo la posición del año anterior en BB- con perspectiva negativa debido al debilitamiento de la posición fiscal; mientras que la calificadora Fitch Ratings confirmó su nota en BB, pero cambió la perspectiva de estable a negativa como reflejo de la menor flexibilidad de Costa Rica para financiar sus crecientes déficits presupuestarios.

En forma conjunta, las tres calificadoras coinciden en la necesidad de la aprobación e

Costa Rica: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2018

Tipo Indicador 2014 2015 2016 2017 Estimaciones 2018

Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 297.9 310.7 336.7 366.0 402.6 250 Vulnerable

Deuda total / PIB 38.5 41.0 45.1 49.0 53.4 40 Vulnerable

Intereses / ingresos totales 18.3 19.1 19.1 21.6 25.3 25 Vulnerable

Intereses / PIB 2.8 2.9 3.0 3.3 3.9 3 Vulnerable

Sostenibilidad Corto plazo Blanchard

Resultado primario requerido

-0.67% 0.03% 0.43% 0.95% 1.29%

InsostenibleResultado primario obtenido

-3.05% -2.96% -2.44% -3.05% -3.33%


COSTA RICA

47

1.

implementación de una reforma fiscal significativa. Otra medida sugerida es que el Gobierno adopte ajustes presupuestarios estructurales, tales como mayores ingresos fiscales que detengan el aumento en los niveles de endeudamiento.

e. Transparencia fiscalEn transparencia fiscal, cabe indicar que Costa Rica mostró algunos avances. Entre las acciones realizadas se encuentra la aprobación del Reglamento del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales, dispuesto en la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal. Este instrumento regula, asimismo, aspectos de estructura, tecnología y seguridad del sistema informático (lo cual, de alguna forma, avanza en el sentido de atender las exigencias

del Foro de Transparencia de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE).

En cuanto al Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, Costa Rica reportó una ligera mejora hasta alcanzar una valoración de 59, por encima del 58 del período anterior. Esta calificación —que muestra la valoración sobre el grado de corrupción en el sector público según la percepción de empresarios y analistas del país— ha mejorado de manera sostenida desde 2013, lo que de alguna forma da muestra de los esfuerzos del Gobierno por mejorar la transparencia en el sector público.

El indicador de desviación de fondos públicos del Índice de Competitividad Global otorgó a Costa Rica una calificación de 3.6 de una puntuación óptima

de 7 puntos, lo cual implica una mejor nota con respecto a 2016 y 2015, pero aún por debajo de las calificaciones de 2012 a 2014. Al parecer, estas cifran remarcan el deterioro de las instituciones gubernamentales y muestran desconfianza hacia el actuar del sector público.

Por su parte, el Índice de Presupuesto Abierto otorgó al país una calificación de 56 puntos, lo cual significa una mejora con respecto a la calificación otorgada en 2015 (54 puntos). Esto significa que el Gobierno puso a disposición pública más información sobre cómo se recaudaron y gastaron los fondos púbicos en 2017. Cabe señalar, finalmente, que esta nota coloca a Costa Rica dentro de la subcategoría de países con transparencia limitada (puntajes de 41 a 60).

Costa Rica: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011 - julio de 2018)

Fuente: Icefi, con base en información publicada por las calificadoras de riesgo

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Historia

Moody´s Baa3 Estable

Baa3 Estable

Baa3 Negativa

Ba1Estable

Ba1Estable

Ba1 Negativa

Ba2 Negativa

Standard and Poor´s

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB -Negativa

BB -Negativa

BB -Estable

Fitch Ratings BB+Estable

BB+Estable

BB+Estable

BB+Estable

BB+Negativa

BB+Negativa

BBEstable

BB Estable


48

Costa Rica: indicadores de transparencia fiscal (2012-2017)

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Historia

Transparencia Internacional

Índice de Percepción de la

Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy limpia) 54 53 54 55 58 29

World Economic

ForumDesviación de los fondos públicos

0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 3.8 3.7 3.7 3.4 3.3 3.6

International Budget

Partnership

Índice de Presupuesto

Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100 (extensa) 50 54 56

Fuente: Icefi, con base en reportes de las instituciones mencionadas

EL SALVADOR2.

49

En marzo de 2018, el Banco Central de Reserva (BCR) de El Salvador publicó los resultados de la actualización de su Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), basado en el Manual del SCN 2008, construido por organismos internacionales. Para el efecto, El Salvador definió el año 2005 como su nuevo año base, actualizándolo desde 1990 y, aprovechando la nueva metodología, adoptó 2014 como «año de referencia» a ser utilizado para el cálculo de índices de volumen de forma encadenada, permitiendo así el registro de los cambios en la estructura económica (tanto por la declinación como por el surgimiento de nuevos productos, servicios y actividades económicas), así como la incorporación de los diferenciales en los precios relativos que se observen. De acuerdo con el BCR, «con la actualización del Sistema de Cuentas, El Salvador está dando un salto de calidad importante», pues se espera registrar de mejor manera los cambios en materia económica y el impacto de las decisiones de política pública (El Salvador, BCR, 2018).

El primer impacto de la adopción del nuevo SCN derivó del ajuste inicial en todos los indicadores que se utilizan como referencia en términos del PIB, debido a que la nueva estimación del tamaño económico de El Salvador implicó reconocer una reducción de alrededor del 14.0%, por lo que prácticamente todos los índices nominales incrementaron sus medidas en comparación con las que podían ser calculadas con el anterior sistema. Entre dichas medidas (y con mucho interés para efectos de ejecución de políticas públicas), las cifras macrofiscales dieron un salto que colocó a este país centroamericano como uno de los que, comparado con el resto de países de la región, reporta un mayor nivel de carga tributaria, así como mayor tamaño del gasto público y, por supuesto, una más abultada deuda acumulada del sector público.

El segundo impacto y el más positivo desde la perspectiva macrofiscal es la publicación recurrente de la medición del PIB por los tres enfoques, lo cual facilitará el cálculo de la eficacia

y eficiencia del sistema tributario por medio de la construcción y monitoreo de indicadores de base tributaria teórica, que favorecerán la comparación con los reportes reales que derivan de las declaraciones tributarias.

Respecto a la situación política en El Salvador, cabe mencionar que esta mejoró levemente luego de la parálisis vivida en 2017, cuando la imposibilidad de que los dos partidos políticos mayoritarios alcanzaran acuerdos produjo un deterioro significativo en la capacidad de pago de la deuda del país, al extremo de que las agencias de calificación lo colocaron en el rango de default selectivo. Producto de ello se aprobó el presupuesto para 2018, con mayoría calificada, el cual incluía USD350 millones en bonos. Queda por ver si esta mejora logrará que se apruebe la reestructuración de la deuda solicitada por el Ejecutivo: que se realice la conversión de deuda de corto a largo plazo por USD800 millones; y que se logre un refinanciamiento de los títulos valores que vencen entre 2019 y 2024, por un monto

EL SALVADOR:2.La tentación del desborde financiero producto del ciclo electoral


50

de USD2,457.71 millones por concepto de bonos externos e internos. Adicionalmente, hay que sumar a ello el hecho de que en la actualidad El Salvador se encuentra en el proceso de las elecciones presidenciales para 2019, un proceso que será de suma importancia no solo porque definirá al sucesor de Salvador Sánchez Cerén, sino porque reordenará las expectativas de la dinámica económica gubernamental y fiscal del país, que han descansado, en los últimos años, en una visión de falta de ajuste fiscal integral, con carencia de acuerdos políticos y aletargamiento económico. El presidente que resulte electo encontrará unas finanzas públicas que necesitan de manera urgente una reingeniería para mantener activos los servicios públicos; además, deberá desactivar en definitiva el problema de la generación de deuda gubernamental por el sistema previsional del país.

En materia económica, El Salvador ha reportado recurrentemente un bajo dinamismo en el índice de volumen de la actividad económica (IVAE), que presentó una variación del 2.8% de enero a abril de 2018, aun cuando se preservó la estabilidad de precios. Ello obedece a que la inflación, medida a partir del índice de precios al consumidor (IPC), reportó solo un 0.4% de variación acumulada al final del primer semestre del año. Lamentablemente, las expectativas de una mayor dinámica económica en lo que resta del presente período de gobierno son nulas, debido tanto

al poco tiempo disponible como a la recurrente falta de acuerdos políticos que permitan no solo consensuar un adecuado impulso de la política fiscal sino, en general, de cualquier política pública.

Complementariamente, la economía salvadoreña, al igual que las otras economías de Centroamérica, está resintiendo el incremento de los precios internacionales del petróleo, así como la reducción de algunos precios internacionales de los commodities que se exportan y la ralentización de la dinámica de las remesas procedentes del exterior, que han reportado un menor ritmo de crecimiento en comparación con 2017, lo cual produjo una desaceleración del consumo nacional.

La falta de dinamismo económico —ocasionada primariamente por la falta de inversión pública y privada— hace que El Salvador continúe reportando la tasa de crecimiento más baja de la región (con excepción del presente año debido a la grave crisis política que enfrenta Nicaragua). Esto implica la no creación de suficientes empleos y oportunidades para los habitantes del país. Esta situación, aunada a los continuos niveles de inseguridad ciudadana, deja a los salvadoreños sin muchas posibilidades de mejora de vida, motivo por el cual continúan viendo como su única alternativa la migración hacia los Estados Unidos (pese a que este último país implementara la política de «cero tolerancia», la cual ha implicado un serio problema de derechos humanos, y de la terminación del

estatus de protección temporal que muchos salvadoreños disfrutaron durante varios años en los EE. UU., lo cual abre la puerta a nuevas deportaciones masivas).

A pesar de la urgencia de tomar decisiones que permitan mejorar el nivel de vida de la mayoría de salvadoreños, paradójicamente los partidos políticos no parecen estar muy interesados en el avance de discusiones fiscales en el corto plazo, las cuales podrían contribuir a reordenar la política pública, de manera que se logren crear condiciones productivas que garanticen la reactivación económica, con la consecuente generación de empleos. Por ello, habrá que seguir insistiendo para que con la mayor celeridad se avance en la discusión de políticas públicas que contribuyan a mejorar el nivel de vida de los habitantes de este país centroamericano.


Antes de iniciar el análisis sobre la situación fiscal de El Salvador, es pertinente comentar que, aunque la coordinación de la publicación de información para el análisis fiscal ha mejorado en los últimos meses, siguen existiendo numerosos espacios de opacidad, causados no solo porque el rezago en la publicidad de las cifras sobre la situación de la ejecución fiscal es abundante,1 sino también porque siguen existiendo divergencias entre la información que publican el BCR y el Ministerio de Hacienda (MH). Cabe recordar que este último debiera ser el ente oficial para publicar las cifras de manera completa y oportuna. Estos

1 En Centroamérica, las mejores prácticas internacionales las siguen de manera más adecuada Guatemala y Costa Rica.

EL SALVADOR2.

51

aspectos dificultan el análisis y no solo evidencia la falta de coordinación en el Estado salvadoreño, sino también genera signos de opacidad en el manejo de las cifras.

Los ingresos totales del gobierno central a junio de 2018 publicadas por el BCR indican que estos ascienden a USD2,757.0 millones en términos brutos, logrando un incremento del 6.5% en comparación con lo realizado a junio de 2017. Entre estos ingresos destacan, por su importancia, los ingresos tributarios, a los cuales corresponde un peso relativo del 94.8% en relación con el total percibido por la administración central en el período ya indicado.

Las cifras de los ingresos tributarios publicados por el MH

al 30 de junio muestran que la percepción de impuestos alcanzó los USD2,614.7 millones, un 6.4% por encima de lo percibido en el mismo período del año anterior. Desafortunadamente no se cuenta con publicación de los ingresos totales y de la situación financiera general.

De manera complementaria, el BCR reporta que la recaudación tributaria acumulada en términos netos, luego de la devolución de impuestos, había alcanzado los USD2,593.7 millones al 30 de junio, equivalentes a una ejecución presupuestaria del 55.5%, superior en un 7.2% a la recaudación realizada durante el mismo período de 2017.

De continuar la trayectoria descrita por los ingresos

tributarios, tanto en términos brutos como netos, se esperaría que, al cierre del año, los valores reportarán 18.4 y 18.3% del PIB, respectivamente, por encima de los 18.2 y 18.1% considerados en el Presupuesto de Ingresos y Gastos aprobado.

La producción de la nueva serie de datos del producto interno bruto (PIB) que fue incorporada con la publicación y socialización del nuevo Sistema de Cuentas Nacionales de El Salvador (SCNES) produjo, como fuera apuntado con anterioridad, una reconfiguración de nivel en la carga tributaria. Como consecuencia, los resultados para el período comprendido entre 2014 y 2016 reportan un incremento promedio cercano al 1.9% en términos del PIB; además, el cierre de 2017, que

El Salvador: comparación de la carga tributaria bruta y neta al cierre de 2014-2018 (estimada) y del presupuesto 2018

Fuente: Icefi, con base en cifras del BCR y del MH

2018 est. 2018 pres.

17.7 17.8

16.7 16.9

18.4 18.218.318.118.1

17.817.717.4

19

16

13

102014 2015 2016 2017

Porc

enta

je d

el P

IB

Carga tributaria (bruta) Carga tributaria (neta)


52

El Salvador: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de junio de 2018

Fuente: Icefi, con base en cifras del MH

se había calculado en un 15.8% del PIB con la versión anterior de las cuentas nacionales, pasó a representar, con el nuevo SCNES, un 18.1% en términos brutos.

Otro aspecto que también produjo incrementos en la carga tributaria de los últimos años fue la aplicación del Decreto Legislativo No. 71, aprobado en julio de 2015, por medio del que se modificó el mecanismo para la devolución del impuesto al valor agregado (IVA) a los exportadores, que se reguló por medio del otorgamiento de un crédito. Este nuevo formato de reintegro, además de darle mayor agilidad a la devolución, convirtió la recaudación del IVA en resultados mayormente netos, aunque las cifras presentadas por el MH siguen sin considerarlos en los ingresos tributarios. Adicionalmente, aun cuando las devoluciones del impuesto sobre la renta (ISR) y la devolución completa del IVA a los exportadores no opten por el nuevo mecanismo, el remanente de devolución se ha hecho tan pequeño que los resultados en ambos términos son muy similares.

Otro determinante de la recaudación tributaria salvadoreña en los últimos años ha sido la recurrente promulgación de amnistías fiscales, que si bien han producido en el corto plazo algún efecto positivo sobre la percepción de impuestos, generan un impacto muy dañino sobre la moral tributaria de los contribuyentes que cumplen apropiadamente con el pago de impuestos. La penúltima de estas amnistías fue aprobada mediante Decreto Legislativo No. 793 en septiembre de 2014, y la actualmente

vigente se habilitó con el Decreto Legislativo No. 804, en octubre de 2017. Conforme la información del MH, esta última amnistía, que se ha prorrogado en tres ocasiones, tiene vigencia teórica hasta el 31 de agosto del presente período fiscal y ha representado el ingreso tributario de USD36.1 millones en 2017, y de USD51.5 millones al 5 de junio de 2018; además, a esa fecha hay pendientes USD16.3 millones que corresponden a pagos que se percibirán en un máximo de cinco meses producto de resoluciones que fueron emitidas en pagos a plazos.

En materia de composición de la recaudación tributaria, al cierre de cada ejercicio fiscal regularmente la percepción derivada del IVA representa la principal fuente de ingresos tributarios; sin embargo, atendiendo a la diferente estacionalidad en el cumplimiento de los compromisos fiscales, los datos al cierre de junio

muestran que el impuesto con mayor recaudación es el ISR, con USD1,132.3 millones, equivalentes al 43.3% de la recaudación total, reportando así un crecimiento del 4.2% con respecto al año anterior en el mismo período. Por su parte, el IVA total reportó USD1,056.0 millones, equivalentes al 40.4% del total, con un crecimiento del 9.6%.

La recaudación de ambos impuestos representa el 83.7% del total, que además de focalizar el esfuerzo de control y fiscalización por parte de la administración tributaria también denota mucha fragilidad debido a que ambos impuestos derivan primariamente del crecimiento económico del país y se convierten en procíclicos. Los impuestos considerados en el resto del sistema tributario equivalen al 16.3% del total y reportaron, en conjunto, un crecimiento del 4.4% con respecto al año anterior.

Impuesto sobre la renta

IVA doméstico

IVA importaciones

DAI

Otros indirectos

4.012.3

21.1

19.3

43.3

EL SALVADOR2.

53

Los datos a junio permiten concluir la prevalencia de una estructura tributaria regresiva, atendiendo al hecho de que el 56.7% de la recaudación tributaria proviene de impuestos indirectos, y solo el 43.3%, de impuestos directos (porcentaje que conforme avance el año declinará hasta ubicarse cercano al 40.0% debido al acomodo estacional de los resultados). Es importante comentar que la política fiscal salvadoreña es muy limitada y se carece de estudios que muestren realmente la productividad del sistema tributario, así como los niveles reales de evasión impositiva —especialmente luego del cambio del SCN— y, sobre todo, de incidencia tributaria, que mediría a cabalidad qué contribuyentes están sintiendo el impacto más grande de los impuestos.

Si bien el incremento de un 8.5% en la recaudación es sustancial e importante en comparación

con la actividad económica, los resultados obedecen principalmente al efecto que tiene la repetida fórmula de amnistía fiscal, de manera que se trata de un efecto temporal que permite, en el corto plazo, una solución paliativa pero no definitiva al problema de endeudamiento crónico que sufren las finanzas públicas.

b. Gasto público

Al finalizar el mes de junio de 2017, las erogaciones realizadas por El Salvador ascendieron a USD2,915.7 millones, equivalente al 53.2% de lo considerado en el presupuesto vigente para 2018 y reportando un decrecimiento del 0.1% en comparación con el mismo período del año anterior. Por su parte, los gastos totales al 30 de junio representaron USD2,199.8 millones, un 12.1% por encima de lo ejecutado en el mismo período de 2017 y equivalentes a una ejecución del 44.8%. De continuar

con la trayectoria observada, se estima que el gasto del gobierno central de El Salvador representará un 20.3% del PIB al cierre de 2018, por encima del 19.6% reportado en 2017 y que podría implicar un aumento del déficit fiscal y del tamaño de la deuda.

Los gastos corrientes a junio de 2018 ascendieron a USD1,877.7 millones, cifra que representó el 85.4% del total realizado, alcanzando una variación interanual del 7.3%. Por su parte, los gastos de capital mostraron una dinámica muy superior al contabilizar un aumento del 19.1% con respecto al mismo período del año anterior. Estos datos permiten inferir un cambio de paradigma en la administración fiscal, especialmente en lo relativo a la política de austeridad y contracción que se venía realizando en años anteriores, lo cual puede ser consecuencia de la vigencia del período preelectoral,

El Salvador: clasificación del gasto en función del PIB (2014-2017) y estimación de cierre (2018)

Fuente: Icefi, con base en cifras del MH y el BCR

21.0

18.0

15.0

12.0

9.0

6.0

3.0

0.02014 2015 2016 2017

13.6 13.5 13.5 13.5 13.6

3.1 2.9 3.0 2.7 3.0

3.6 3.63.1 3.4

3.7

20.3 20.0 19.6 19.6

20.3

Gastos de funcionamiento Gastos de capital Intereses

2018 (cierre)


54

que podría producir un incremento del gasto público y del déficit fiscal. En cualquier caso, a la fecha los datos muestran que el crecimiento del gasto tiene mayor ímpetu que el incremento que ha mostrado la captación de ingresos del gobierno central, aun cuando cabe destacar que la recaudación también puede considerarse muy dinámica.

El comportamiento del gasto sugiere una trayectoria similar a la observada en 2014 y que está siendo impulsada por el aumento significativo de los gastos de funcionamiento, que reportan un crecimiento del 11.0% y que, de mantenerse, recuperarían un 0.7% de su volumen global. No obstante, en esa misma entropía fiscal se encuentran las proyecciones para el cierre de 2018 de los gastos de capital, en lo cual la inversión bruta es la que está recuperando terreno, al ascender al 2.9% del PIB. Ambos gastos podrían estar relacionados

con el período preelectoral, aunque no todos los incrementos tienen su origen en esa situación, como lo evidencia el alza del 0.4% del PIB reportado por el pago de intereses y comisiones de la deuda, hasta alcanzar un 3.4% del PIB en 2018.

Si se combinan los datos del BCR con la publicación del MH en cuanto al avance de los egresos efectuados con base en la estructura de ejecución, se puede observar que el ramo de educación ocupa el primer puesto, al acumular el 20.0% del gasto total realizado, un 0.2% por encima del año pasado. Luego se encuentran los egresos relacionados con el servicio de la deuda, que equivalen al 19.6% del total, valor que se mantuvo con respecto al período previo. En el tercer puesto se ubica el rubro de transferencias, que reportó un 15.5% del total, lo cual implica un aumento del 2.6% en comparación con 2017. Sin embargo, los órganos

del Estado encargados del gasto en salud, justicia y seguridad pública, así como el resto de dependencias, reportaron una disminución de las erogaciones con respecto al año anterior, reduciendo en conjunto el gasto de un 43.3 a un 40.6% en lo que va del año.

c. Situación financiera general

La dinámica de la recaudación actual —considerando que la amnistía fiscal no se prorrogue más allá del mes de agosto— permite prever que el cierre esperado de los ingresos totales para 2018 podría alcanzar un valor de USD5,087.1 millones, lo cual significaría un incremento del 5.2% con respecto a 2017, así como una ejecución del 103.0% de lo considerado en el presupuesto aprobado para el presente año. De los agregados más importantes de ingresos se espera que los tributarios

El Salvador: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a junio de 2015-2018


2015 2016 2017 2018

25

20

15

10

5

0

21.320.2 19.8 20.0

16.6

19.2 19.6 19.6

14.3 14.113.3

15.6

19.618.6

19.9

18.2

11.6 11.8 11.1 10.8

8.37.8 8.0 7.5

4.4 4.5 4.3 4.1 3.93.94.0

Educación Servicio de la deuda

Transferencias Justicia y seguridad

pública

Órgano Judicial Obras públicas, transporte y

vivienda

Resto de dependencias

Salud

4.3

EL SALVADOR2.

55

superen la meta presupuestaria, alcanzando el 101.3% de lo previsto, mientras que los ingresos no tributarios (aun cuando se prevé que reportarán un descenso del 14.9%) implicarán una ejecución del 132.7% de lo contemplado en la provisión presupuestaria.

Con respecto a los gastos, se espera que totalicen los USD5,264.2 millones, con un incremento del 8.9% y una ejecución del 107.0% considerado en el presupuesto. El dinamismo de este rubro ha sido impulsado primariamente por el aumento de los rubros de bienes

y servicios, así como de intereses y otros gastos financieros que registran incrementos del 16.5 y el 26.6% en comparación con el año anterior. No obstante, el rubro que acumula el mayor incremento relativo corresponde al de inversión, donde se estima que,

Rubro 2015 2016 2017 2018 (est.) 2018 (pres.)


/ 2017


Ingresos totales 4,302.6 4,433.6 4,835.1 5,087.1 4,939.4 5.2 103.0

Ingresos corrientes 4,276.8 4,411.6 4,818.1 5,044.5 4,915.0 4.7 102.6

Ingresos tributarios y contribuciones especiales

4,118.1 4,238.0 4,488.2 4,763.8 4,703.5 6.1 101.3

Ingresos no tributarios y transferencias 158.7 173.6 329.9 280.8 211.5 -14.9 132.7

Ingresos de capital 25.8 22.0 17.0 42.6 24.3 150.6 175.1

Donaciones 25.8 21.9 17.0 42.6 23.4 150.6 181.8

Otros ingresos de capital 0.0 0.1 0.0 0.0 0.9 n.a 0.0

Gastos totales 4,593.9 4,617.0 4,783.5 5,264.2 4,909.1 10.0 107.2

Gastos corrientes 3,857.4 3,891.1 4,118.3 4,486.7 4,193.2 8.9 107.0

Remuneraciones 1,532.3 1,567.4 1,562.0 1,661.5 1,816.8 6.4 91.5

Bienes y servicios 525.3 562.3 458.7 534.3 380.8 16.5 140.3

Intereses y otros gastos financieros 618.5 655.8 759.3 961.6 760.7 26.6 126.4

Transferencias corrientes 1,181.3 1,105.6 1,338.3 1,329.3 1,234.9 -0.7 107.6

Gastos de capital 736.5 725.9 665.2 777.5 715.9 16.9 108.6

Inversión en activos y capital humano 203.8 183.1 156.8 361.5 229.0 130.6 157.8

Transferencias de capital y otros 532.7 542.8 508.4 416.0 486.9 -18.2 85.4

Balance en cuenta corriente 419.4 520.5 699.8 557.8 721.8 -20.3 77.3

Balance primario 327.2 472.4 810.9 784.6 791.0 -3.2 99.2

Balance presupuestal -291.3 -183.4 51.6 -177.0 30.2 -443.1 -585.7

Costo previsional 485.2 519.9 560.4 394.5 237.4 -29.6 166.2

Balance presupuestal + FOP -776.5 -703.3 -508.8 -571.5 -207.2 12.3 275.8

Balance presupuestal + FOP (como porcentaje del PIB) -3.4 -2.9 -2.1 -2.2 -0.8

El Salvador: situación financiera ejecutada del gobierno central (2015-2017) y estimación de cierre 2018. Cifras en millones de dólares



56

al ritmo actual, podría alcanzarse una ejecución de hasta USD361.5 millones, un 130.6% por encima del año anterior, equivalentes al 157.8% de ejecución. Al practicar la integración de los ingresos y los gastos estimados para el cierre del año 2018, se determinó que el balance presupuestario para el cierre, sin considerar el coste previsional, presentaría un déficit fiscal de USD177.6 millones (0.7% del PIB) y de USD571.5 millones (2.2% del PIB) considerando el coste previsional, que alanzaría unos USD394.5 millones. Ambos valores se encuentran sustantivamente por debajo de los planteados en el presupuesto de ingresos y gastos, que incluyó superávit sin tomar en cuenta el costo previsional por USD30.2 millones, con un déficit total del 0.8% del PIB.

Recientemente, en los anexos 5, 6 y 7 del documento Memoria de

labores junio 2017-mayo 2018, el MH presentó lo que podría considerarse una estimación de los ingresos y gastos del gobierno central para 2018. Este documento, con sus relativas diferencias con respecto a las estimaciones aquí mostradas, confirma de manera global que las cifras presupuestarias aprobadas distan mucho de poder ser cumplidas e, incluso, presentan un balance presupuestal con déficit que, al tomar en cuenta pensiones y fideicomisos, alcanza los USD658.7 millones, equivalentes al 2.5% del PIB. Este enfoque confirma con significativa certeza —incluso antes del cierre del primer semestre— que lo aprobado en el presupuesto no constituye información que sirva de referencia durante el año, debido al sobresalto que introduce el proceso preelectoral. Esto incluso motiva a pensar que los enfoques de contención del gasto que fueron utilizados en años anteriores no están operativos

para el cierre del año, quizás con base en el supuesto de que las administraciones del servicio de la deuda y el tema presupuestario serán responsabilidad de la siguiente administración.

d. Deuda pública

Conforme datos del MH, la deuda del gobierno central acumulada al mes de mayo de 2018 asciende a USD11,048.2 millones, un 0.5% inferior al valor reportado en el mismo mes del año anterior, aunque un 3.5% por encima del valor de cierre del ejercicio fiscal 2017. Si continúa la trayectoria actual y se consideran los resultados esperados de la ejecución fiscal y la actividad económica, cabe estimar que la deuda pública del gobierno central representará el 44.5% del PIB al cierre del año 2018, lo que implicaría una pequeña reducción con respecto a 2017, cuando este indicador alcanzó un 44.8% del PIB.


El Salvador: resultado presupuestario (2014-2017), estimación de cierre y presupuesto votado 2018

1.0

0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

2014 2015 2016 2017

-1.8

-3.9

-1.3

-3.4

-0.8

-2.9

-0.7

-2.2

Déficit fiscal sin FOP Déficit fiscal + FOP

0.1

-0.8

0.2

-2.1

2018 est. 2018 votado

EL SALVADOR2.

57

Si se analiza únicamente el saldo de los instrumentos comunes de deuda pareciera que El Salvador ha logrado estabilizar su ritmo de endeudamiento; sin embargo, si se adiciona la deuda del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) que, al finalizar mayo de 2018 acumulaba un 18.3% del PIB, debe señalarse que el nivel real de endeudamiento total del gobierno central alcanzará al cierre del año un 64.0% del PIB, lo que significa un 0.8% del PIB por encima de lo observado al cierre del año anterior y muy por encima del endeudamiento sugerido para un país con los resultados económicos de El Salvador.

En términos de vulnerabilidad (de manera similar al 64.0% del PIB que se espera de saldo de la deuda al cierre del presente ejercicio fiscal), al contrastar el nivel previsto de endeudamiento con los ingresos tributarios estimados

al cierre de 2018 se obtiene un índice de 346.5%, cifra que se sitúa muy por encima del 250.0% recomendado por los organismos financieros internacionales. Ambos indicadores dan muestra de la existencia de excesiva vulnerabilidad de la dinámica de las finanzas públicas salvadoreñas que, aun cuando han logrado que la situación pueda manejarse año con año, constituyen una camisa de fuerza importante que reduce las posibilidades concretas del Estado de contribuir a mejorar el nivel de vida de los ciudadanos De manera adicional, la relación de intereses pagados de la deuda y el PIB —que se estima alcance un 3.4% en 2018— se encontrará por encima del valor máximo recomendado, que es del 3.0% del PIB.

En cuanto a la sostenibilidad, cabe mencionar que los resultados de los indicadores de corto plazo de Blanchard muestran

sostenibilidad, aunque con valores muy cercanos al límite. Es importante recordar que el índice de corto plazo de Blanchard para 2018 percibe sostenible la deuda del gobierno central a partir de que el superávit primario necesario esté por debajo del valor calculado. Aun cuando aparentemente los valores calculados son satisfactorios, deben considerarse con cautela atendiendo al hecho de que los intereses por la atención de FOP no se registran apropiadamente y se presentan como una transferencia del gobierno central, por lo que el superávit primario puede ser sobreestimado.

Las dificultades del gobierno central para atender los pagos derivados de las obligaciones soberanas, incluyendo las del sistema previsional, han ocasionado en el pasado ciertas dificultades para mantener la calificación otorgada por las


El Salvador: estructura de la deuda pública de la administración central (2011-2017); estimación de cierre 2018 (en millones de dólares y como porcentaje del PIB)

60

50

40

30

20

10

0

20,000

16,000

12,000

8,000

4,000

02011 2012 2013 2014

44.9

53.857.2 57.4 60.9 60.9 61.1 63.2 64.0

46.9 45.5 45.9 44.3 44.8 44.547.4

Externa Interna Deuda GC Deuda GC + FOP

2015 2016 2017 2018

Mill

ones

de

dóla

res

Porc

enta

je d

el P

IB


58

distintas agencias encargadas de la medición del riesgo, al extremo de que varias de ellas le otorgaron el calificativo de default selectivo que, de alguna manera, ponía en entredicho la capacidad e incluso la voluntad de las autoridades para hacer frente a las responsabilidades. Afortunadamente y luego de la crisis producida por falta de acuerdos políticos para atender el servicio de la deuda, las distintas agencias calificadoras

comenzaron a percibir una leve mejoría en el país, lo cual podría llevar a pensar que 2018 podría representar un punto de inflexión en la trayectoria de los valores de riesgo. De esa forma, Moody’s actualizó su calificación en febrero de 2018 y asignó un B3 estable, terminando así con la racha de descensos previos. Durante el transcurso del año se conocerán las valoraciones que asignen Fitch y Standard and Poor’s, y si la percepción de Moody’s mejora

o de nueva cuenta desciende, para verificar si se concreta algún progreso en el panorama de riesgo de deuda soberana de El Salvador. En todo caso, cabe mencionar que, aun cuando las calificadoras reviertan ligeramente la caída en las calificaciones, ello no implicará que los bonos soberanos del país abandonen la zona de alta especulación en la inversión que les ha sido asignada por parte de estas calificadoras.

El Salvador: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2018

Tipo Indicador Resultados 2017 Estimación 2018 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 349.2 346.7 250.0 Vulnerable

Deuda total / PIB 63.2 63.9 40.0 VulnerableIntereses / ingresos totales 15.7 18.9 30.0 ManejableIntereses / PIB 3.1 3.7 3.0 Vulnerable

SostenibilidadCorto plazo Blanchard

Resultado primario requerido 0.92% 1.26%

SostenibleResultado primario obtenido 1.01% 1.51%


El Salvador: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011 - julio de 2018)

Fuente: Icefi, con base en información publicada por las calificadoras de riesgo


Moody´s Ba2 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Negativa

Ba3 Negativa

Caa1 Estable

B3 Estable


BB -Estable

BB -Negativa

BB -Negativa

B +Estable

B + Estable

B -Negativa

CCC +Estable

Fitch BBEstable

BBNegativa

BB -Negativa

BB -Negativa

B +Estable

B +Estable

B -Estable

B - Estable

EL SALVADOR2.

59

e. Transparencia fiscalEl Foro Económico Mundial realiza un importante esfuerzo para medir la competitividad de los países por medio de la evaluación de una serie de indicadores, entre ellos la percepción de los agentes económicos con respecto a la desviación de los fondos públicos. La última publicación del índice que se produce en este marco corresponde al período 2017-2018, en la cual se reporta una valoración de 2.1 de un total de siete puntos, lo que indica que El Salvador se deterioró en comparación con el período anterior, en el que se obtuvo una calificación de 2.4 puntos.

Por otro lado, Transparencia Internacional publicó su

nuevo Índice de Percepción de la Corrupción, el cual lamentablemente también reporta un descenso con respecto a la calificación que El Salvador obtuviera en su última publicación. De acuerdo con el reporte, la calificación salvadoreña fue de 33 puntos entre un máximo de 100, por debajo de los 36 puntos que el país obtuvo en el período anterior.

Los dos indicadores mencionados son una prueba contundente de que los ciudadanos en general perciben un incremento de la opacidad en la ejecución de las funciones públicas. Por ello resulta urgente retomar y replantear los esfuerzos para fortalecer la transparencia y la construcción de institucionalidad si se desea mejorar dicha percepción.

También se actualizó el informe del International Budget Partnership (IBP), el cual mide la transparencia y participación ciudadana en el ciclo presupuestario. En este caso, el país también reportó un retroceso al lograr una calificación de 45 puntos, por debajo de los 53 obtenidos en la evaluación previa. De acuerdo con dicho índice, las autoridades públicas reportan alguna apertura presupuestaria; sin embargo, la información disponible es escasa y de poca confiabilidad, como fuera apuntado al inicio de este informe. Asimismo, el IBP también reporta la necesidad de fortalecer la participación ciudadana en la formulación presupuestaria, pues en este rubro se obtuvo un punteo de apenas 6, el más bajo de la región latinoamericana.

El Salvador: Indicadores de transparencia fiscal

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Historia



Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy limpia) 38 38 39 39 36 33

World Economic

ForumDesviación de los fondos públicos



Partnership


Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100 (extensa) 43 53 45



60

Desde los inicios y hasta el primer semestre de 2018, el Banco de Guatemala (Banguat) estimó de manera optimista un comportamiento económico con crecimiento de entre el 3.0 y el 3.8%, superior al 2.8% observado el año anterior. Las expectativas del Banguat se fundamentaban en el supuesto de que la crisis política que se originó por el intento, a finales de agosto de 2017, del presidente de la República de expulsar al jefe de la Comisión Internacional Contra la Impunidad (Cicig), habría terminado, y que por ende la confianza de los agentes económicos se recuperaría. El banco estimaba, además, que la ejecución presupuestaria, atendiendo a la experiencia adquirida por los cuadros técnicos del Organismo Ejecutivo, sería mejor. Abonaría a estos factores de manera positiva un mayor dinamismo económico mundial, a pesar del incremento en los precios de los combustibles, que implicaría un mayor gasto en carburantes.

Sin embargo, la Junta Monetaria redujo recientemente esta estimación de crecimiento en el rango de un 2.8 a un 3.2%,

destacando como principales razones: a) el cambio de escenario ocasionado a partir de la erupción del volcán de Fuego acaecida el 3 de junio de 2017, hecho que cobró la vida de cientos de guatemaltecos y dejó a otros cientos en albergues provisionales, y que según la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) ocasionó pérdidas materiales por Q1,642.0 millones (0.3% del PIB); b) la reducción de los precios de algunos productos de exportación; c) la contracción del consumo como consecuencia de una menor dinámica de las remesas que se reciben del exterior; y d) la menor ejecución del gasto público.

El primer semestre de 2018 también estuvo acompañado de tensión en el tema migratorio, especialmente la generada por la puesta en marcha de la política del presidente de Estados Unidos contra los migrantes, denominada «tolerancia cero», la cual contemplaba la separación de los niños, incluso bebés, de sus padres en la frontera de los EE. UU. Además, esta política

expuso a toda persona que ingrese indocumentada a ese país a detención y cargos criminales. Como resultado, los ministros de Relaciones Exteriores de varios países y, tardíamente, el de Guatemala, reaccionaron exigiendo detenerla, por constituir una fuerte violación a los derechos humanos de los menores de edad. Información del Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala (Minex) identificaba, al 19 de julio de 2018, la cantidad de 465 niños y adolescentes guatemaltecos separados de sus padres y ubicados en albergues en los EE. UU. Adicionalmente, hasta junio habían sido deportados por vía aérea desde aquel país unos 25,366 guatemaltecos, un 79.9% más que en 2017, mientras que por vía terrestre desde México fueron deportados 21,104 personas, un 48.0% más que el año anterior.

La migración ilegal es uno de los resultados del deterioro paulatino de las condiciones sociales de las y los guatemaltecos, y refleja una sociedad desatendida en todos los aspectos, de tal manera que más y más personas, al verse sin oportunidades de desarrollo y mejora de su situación, huyen

GUATEMALA:3.Finanzas públicas, institucionalidad y gobernabilidad en el olvido

GUATEMALA3.

61

migrando a otros países, aun a costa de arriesgar su vida y la de su familia. La pobreza en Guatemala continúa siendo la segunda más aguda de Centroamérica (seis de cada diez guatemaltecos la padecen); el acceso a un empleo formal es muy limitado: conforme la última encuesta de empleo e ingresos, ENEI 3-2017, únicamente tres de cada diez ocupados se encuentran empleados en el sector formal, situación que se incrementa para el área rural a dos de diez, mientras que el 84.2% de la población autoidentificada como indígena está inserta en trabajos informales. Por otro lado, el nivel de peligrosidad de las maras y pandillas juveniles no ha disminuido y se ha convertido en un riesgo para la vida en las áreas más pobladas.

En ese entorno se hubiese esperado una mayor dinámica de las finanzas públicas con el propósito de revertir las condiciones de pobreza y exclusión. Sin embargo, los

resultados observados hasta junio de 2018 reflejan un ambiente de aparente austeridad fiscal, pero que en realidad representa un gasto público demasiado bajo producto tanto de la incapacidad estatal para ejecutar el presupuesto, como de la carencia de planes efectivos y, sobre todo, de recursos para desarrollarlos. En resumen, la acción del Gobierno poco o nada ha contribuido a resolver la situación social de las y los guatemaltecos.


Los ingresos totales de la administración central acumulados al 30 de junio de 2018 ascendieron a Q30,618.9 millones, un 3.1% más que lo registrado en el mismo período de 2017. De mantenerse este comportamiento, se estima que 2018 cerrará en Q62,681.0 millones, un 4.5% por encima del año anterior y equivalente a una ejecución del 100.5% del presupuesto vigente. Estos ingresos totales esperados representarían

el 10.5% del PIB, una de las cifras más bajas del planeta.

Del total de ingresos reportados, el 99.9% proviene de ingresos corrientes, por lo que el aporte de los ingresos de capital es casi nulo. Además, se estima que estos ingresos sufrirán una baja del 18.5% con respecto al año anterior.

De los ingresos corrientes, el mayor aporte proviene de los ingresos tributarios (94.5%), los cuales reportan un total acumulado al 30 de junio de Q28,909.4 millones, un 2.9% más que el año anterior; de continuar esta trayectoria y si las acciones de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) se mantienen constantes, la recaudación alcanzará entre un 9.9 y un 10.0% del PIB, inferior al 10.2% reportado en 2017, aunque superior en 0.2 puntos porcentuales al presupuesto vigente (que contiene las proyecciones que en 2016 se hicieron para 2017, ya que el Congreso de la República no

Guatemala: carga tributaria acumulada a diciembre de 2014-2017, estimada para 2018 y presupuesto 2018


11.0

10.5

10.0

9.5

9.0

Car

ga tr

ibut

aria

2014 2015 2016 2017 2018 est. 2018 pres.

10.8

10.2

10.4

10.2

9.9

9.7


62

aprobó el proyecto de presupuesto para 2018). En términos nominales, las estimaciones de cierre de la recaudación superan la meta prevista en un valor que oscila entre Q1.2 y Q1.5 millardos, lo cual no permitirá, de cualquier manera, evitar la caída de la carga tributaria.

En cuanto a la estructura tributaria, cabe indicar que los rasgos de un sistema tributario regresivo se mantienen invariables. Además, la política tributaria es prácticamente inexistente, ya que se carece de evaluaciones que permitan identificar tanto la productividad del sistema tributario como la incidencia tributaria, la pertinencia de las filtraciones tributarias y los efectos de los tributos sobre la toma de decisiones de los agentes económicos.

Al 30 de junio, la recaudación de impuestos indirectos representaba el 63.4% del total, lo cual significa un crecimiento del 5.1% con respecto al año anterior; por su parte, los impuestos directos representaron el 36.6% restante y se contrajeron un 0.7%, en contraste con 2017. La mayor parte de la recaudación deriva del impuesto al valor agregado (IVA) (actividades domésticas e importaciones), que concentra el 46.7% del total tributario, mientras que el impuesto sobre la renta (ISR) representa el 28.7% del total, y el impuesto de solidaridad (ISO), el 7.9%. En consecuencia, estos tres impuestos representan el 83.3% de la recaudación total, hecho que debiese señalar el camino para el fortalecimiento de controles por parte de la SAT.

Causa preocupación que el ISR se contrajera un 2.0% en comparación con la recaudación de 2017, como consecuencia tanto de los efectos de la amnistía fiscal el año anterior como del flujo de traslado de contribuyentes del régimen simplificado al general, lo cual implica un menor porcentaje efectivo de tributación.

En general, el escenario tributario no muestra señales de mejora: aun cuando la recaudación ha reportado crecimiento, no lo ha hecho en sintonía con la trayectoria económica en términos corrientes. Este comportamiento implica una reducción de la carga tributaria y esconde otros fenómenos, entre los que destacan la reducción de la productividad de los impuestos, especialmente del IVA y del ISR, así como un incremento de los niveles de incumplimiento tributario. Como agravante, se suma la decisión de la Corte de Constitucionalidad (CC) del 3 de agosto de 2018 de suspender

provisionalmente la vigencia del artículo 30 C del Código Tributario, en el cual se norma la facultad de la SAT de acceder a la información bancaria de los contribuyentes para fines de fiscalización y control tributarios. En caso la CC decidiese resolver en definitiva la expulsión del ordenamiento legal guatemalteco de esa norma por considerarla inconstitucional, Guatemala no solo volvería a ser calificada como país no cooperante con el esfuerzo internacional por combatir la evasión de impuestos, sino que la SAT quedaría aún más limitada para generar recaudación adicional vía medidas administrativas, de fiscalización y de combate a la evasión tributaria y otras formas de fraude fiscal.

Como muestra de lo comentado, cabe mencionar que la SAT publicó recientemente un estudio en el que revela que el nivel de evasión del IVA alcanzó los Q15.4 millardos, equivalentes a un 37.9% de incumplimiento. Como

Guatemala: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de junio de 2018



Otros impuestos directos

IVA doméstico

IVA importaciones

Otros impuestos indirectos

23.7

16.7

23.07.9

28.7

GUATEMALA3.

63

lo pretenden hacer ver algunos grupos interesados, este monto no es explicable exclusivamente por el crecimiento del sector informal, dado que el consumo privado que toma como referencia el citado documento para realizar este cálculo no considera la totalidad del consumo realizado por el sector informal. Este esfuerzo de la administración tributaria —aplaudible, pese a que hacer este tipo de publicación es responsabilidad del Ministerio de Finanzas (Minfin)— permitirá un mayor análisis de los programas de control y cumplimiento tributario que dará a conocer la SAT en los próximos meses, los cuales debieran estar indiscutiblemente dirigidos a reducir la evasión tributaria que, en la mayor parte de latitudes del mundo, se utiliza como el parámetro para evaluar la efectividad del ente recaudador.

Otro elemento de particular importancia que deriva del documento anterior es que llegó

el momento de dejar de lado el esfuerzo unilateral emprendido para garantizar simplicidad en el pago de algunos segmentos de contribuyentes, lo cual puede ser de utilidad para agilizar la presentación de declaraciones y reportes. Sin embargo, en muchas oportunidades —como lo ha demostrado la historia de Guatemala— estas medidas no alcanzan a los contribuyentes que se encuentran al margen del pago tributario, o no son útiles para identificar los grandes focos de evasión y elusión tributarias.

b. Gasto público

Las erogaciones del gobierno central ejecutadas al final del mes de junio de 2018 ascendieron a Q32,503.7 millones, lo que representa una ejecución del 42.1% del total de egresos considerados en el presupuesto vigente (Q77,209.3 millones). Entre dichos rubros, cobran particular relevancia las erogaciones para

atender el servicio de la deuda, que implicó la salida de recursos por Q5,313.4 millones, equivalentes al 16.3% del presupuesto. Vale señalar que dentro de este último monto se incluyen Q1,225.8 millones para atender las amortizaciones de la deuda pública.

Como consecuencia de los resultados presentados por el Minfin, se estima que si las condiciones presupuestarias permanecen constantes, los gastos totales alcanzarán Q71,998.5 millones al cierre de 2018, un 7.0% por encima del año anterior y equivalente al 98.1% del presupuesto vigente. El monto estimado de ejecución de gasto representará el 12.1% del PIB, similar al porcentaje reportado en 2017 y ligeramente por debajo del presupuesto vigente de 2018 (12.3% del PIB).

Del total de gastos ejecutados, el 81.5% corresponde a gastos corrientes, mientras que el

Guatemala: gasto público total ejecutado al cierre de cada año (2014-2017) y proyecciones de cierre y presupuesto vigente 2018


Funcionamiento Intereses de la deuda Transferencias De capital

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

02014

13.4

7.0

1.4

2.0

2.9

2015

12.3

6.6

1.6

1.9

2.2

12.1 12.3

6.3 6.4

1.4 1.4

2.2 2.1

2016

12.1

6.3

1.5

2.2

2.1

2017

12.1

6.2

1.4

2.3

2.2 2.2 2.4

2018 est. Presupuesto vigente 2018


64

18.5%, a gastos de capital. Entre los gastos corrientes, el rubro de mayor importancia es el de remuneraciones, que se estima cerrará en Q23,485.5 millones en 2018, un 5.2% más que el año anterior, con un 33.1% del total de gastos ejecutado por la administración central. Al respecto, es importante notar que las transferencias corrientes a entes autónomos y descentralizados como el Ministerio Público (MP), la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) o la SAT, por ejemplo, son utilizadas principalmente para el pago de remuneraciones. Sin embargo, no se tiene conocimiento real de los valores de esa índole, por lo que normalmente se reporta el monto exclusivo de salarios erogado por las autoridades centrales. Complementariamente, se estima que el resto de gastos de funcionamiento representará el 6.3% del PIB al finalizar 2018.

El pago de intereses es otro rubro importante dentro de los

gastos del Gobierno, dado que en 2017 alcanzó Q8,003.1 millones, mientras que para 2018 se estiman Q8,260.8 millones, un 3.2% por encima del año anterior. Este concepto de gasto constituye el 11.5% de los gastos totales y, conforme la trayectoria, se estima que representará el 1.4% del PIB, similar a lo observado en 2017.

En cuanto a prioridades en la ejecución presupuestaria a junio de 2018, el 35.5% de los egresos ejecutados se dirigió a la atención de las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, rubro que redujo su participación en un 1.9% en comparación con el año anterior. Le siguen, en orden de importancia, los gastos para educación, con un 19.4% del total, rubro que presentó un leve aumento del 0.1%.

Las erogaciones para atender el servicio de la deuda pública (que comprende los pagos de intereses, comisiones y amortizaciones de la deuda) representaron el 16.3% del total, ligeramente por debajo

del 17.3% registrado en 2017. Por otra parte, los ministerios de Salud Pública y Asistencia Social, de Gobernación, de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda, y de la Defensa Nacional mejoraron su participación dentro del total de destinos asignados. El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) presentó el mayor incremento, al pasar de un 2.6 a un 4.6% del total ejecutado.

A pesar del crecimiento de los gastos en términos nominales, en términos reales el nivel de la ejecución presupuestaria permanecerá constante en 2018, por lo que no es esperable que el Estado pueda profundizar su tarea en pro del bienestar de la población. En ese sentido, podría pronosticarse que, en el corto plazo, la situación socioeconómica continúe caracterizada por la reducción de la cobertura educativa, deterioros en la red vial, bajo nivel de atención de la salud pública, desnutrición crónica y aguda crecientes, entre otros.

Guatemala: participación porcentual en la ejecución presupuestaria acumulada a junio (clasificada por ministerio a cargo o área de ejecución, 2015-2018)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín)

2015 2016 2017 2018

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

-

32.9

35.137.4

35.5

Obligaciones del Estado a cargo

del Tesoro

18.520.619.3 19.4

de Educación

16.617.8 17.7

16.3

Servicios de la deuda pública

6.5 6.0 6.06.2

de Gobernación

5.4

1.9 2.64.6

Comunicaciones, Infraestructura y

Vivienda

3.1 3.1 2.8 2.9

de la Defensa Nacional

9.0 8.6 7.7 7.9

Salud Publica y Asistencia Social

1.7 1.5 1.5 1.5

Secretarías y otras dependencias del

Ejecutivo

6.3 5.4 5.4 5.7

Otros

GUATEMALA3.

65


Conforme la trayectoria de los ingresos y gastos del gobierno central observada al 30 de junio de 2018, se estima que al cierre de año los ingresos totales alcanzarán Q62,681.0 millones, mientras los gastos Q71,998.2 millones, por lo que el déficit fiscal llegaría a los Q9,317.2 millones, equivalentes al 1.6% del PIB. Este déficit es superior al 1.3% reportado en

2017, aunque inferior al 1.8% considerado en el presupuesto vigente. Aunque en apariencia esta es una política fiscal prudente, en realidad constituye una muestra de la inacción del Gobierno. Esta estimación no incluye el gasto que se produciría si se concreta la negociación del Pacto Colectivo de Condiciones de Trabajo con los empleados del Ministerio de Educación, el cual elevaría el déficit fiscal al 1.8% del PIB, conforme lo originalmente previsto en el presupuesto.

Se estima que el resultado primario obtenido por la ejecución de las cuentas fiscales —es decir, la diferencia entre ingresos totales y gastos totales excluyendo el pago de intereses— presentará déficit, a diferencia de los años previos. Este cambio evidencia la imposibilidad del sistema fiscal de generar ingresos suficientes para atender los gastos normales considerados en el presupuesto, lo que podría producir necesidad de más deuda pública en los períodos siguientes.

Guatemala: situación financiera ejecutada del gobierno central (2015-2017) y estimación de cierre 2018. Cifras en millones de quetzales.


Rubro 2015 2016 2017 2018 est. Presupuesto vigente 2018

Porcentaje de variación

2018 est. / 2017

Porcentaje de ejecución

2018 est.



Ingresos tributarios 49,730.7 54,109.5 56,684.1 59,238.9 57,994.8 4.5 102.1

Ingresos no tributarios y transferencias 3,126.9 3,303.8 3,299.5 3,439.4 4,380.5 4.2 78.5

Ingresos de capital 26.1 4.3 3.4 2.7 4.9 - 18.5 55.7

Gastos totales 59,891.2 63,080.3 67,274.6 71,998.2 73,364.5 7.0 98.1


Remuneraciones 20,303.8 21,028.2 22,328.2 23,485.5 23,067.5 5.2 101.8

Bienes y servicios 7,995.8 7,686.4 7,204.7 8,534.4 10,336.9 18.5 82.6

Intereses 7,616.8 7,724.2 8,003.1 8,260.8 8,193.3 3.2 100.8

Transferencias 9,398.9 11,298.1 12,607.2 12,991.4 12,444.7 3.0 104.4

Gastos de capital 10,634.2 11,005.5 12,133.2 13,324.1 14,459.4 9.8 92.1

Inversión 2,062.3 1,287.6 2,144.0 4,558.2 4,201.9 112.6 108.5

Transferencias 8,571.9 9,718.0 9,989.1 8,765.9 10,257.5 - 12.2 85.5

Resultado primario 609.3 2,061.4 715.3 - 1,056.4 - 2,791.1 - 247.7 37.8

Resultado presupuestal - 7,007.5 - 5,662.8 - 7,287.7 - 9,317.2 - 10,984.3 27.8 84.8

Como porcentaje del PIB -1.4% -1.1% -1.3% -1.6% -1.8%


66

Guatemala: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2014-2017) y estimación para 2018 ( cifras en millones de quetzales y como porcentaje del PIB)


Guatemala: resultado presupuestario acumulado a diciembre (2014-2017), estimado para 2018 y presupuesto vigente 2018 (como porcentaje del PIB)


0.2

0.0

-0.2

-0.4

-0.6

-0.8

-1.0

-1.2

-1.4

-1.6

-1.8

-2.0

-2.2

-2.4

2014 2015 2016 2017

-1.9

-1.4

-1.1

-1.3

-1.6

-1.8

2018 est. 2018 pres.

d. Deuda pública

El cierre fiscal estimado realizado por el Icefi para la ejecución presupuestaria de 2018 considera que el saldo de la deuda pública de la administración central ascenderá a Q139,330 millones, superior en

un 7.2% a lo reportado al cierre de 2017, y equivalente al 23.4% del PIB, monto similar al del período anterior. El comportamiento fiscal en los últimos cinco años muestra una tendencia hacia la baja del saldo de la deuda pública, lo cual obedece a una política abierta de austeridad pública en los gastos

de beneficio social, así como a la incapacidad del gobierno de turno para fortalecer la inversión pública. En otras palabras, lo que se observa no obedece a un esfuerzo por incrementar los ingresos o procurar un uso racional de los recursos.

26.00

24.00

22.00

20.00

160,000

120,000

80,000

40,000

02014

24.4 24.3


2015 2016 2017 2018 est.

Mill

ones

de

quet

zale

s

Porc

enta

je d

el P

IB

24.1

23.4 23.4

GUATEMALA3.

67

El saldo de la deuda por acreedor continúa mostrando reducción de la participación de la deuda externa (la mayor parte contratada con entes multilaterales), pues pasó del 48.2%, en 2014, a un estimado del 46.5%, en 2018. El uso de deuda interna se ha incrementado, pasando del 51.8% del total en 2014 a un estimado del 53.5%, en 2018. Debido a que usualmente la deuda externa se contrata a plazos más largos y tasas de interés más bajas, este cambio podría resultar en encarecimiento del crédito público.

Por otro lado, en términos de la vulnerabilidad, los indicadores se encuentran por debajo de los valores calificados como críticos, es decir, no se prevé un riesgo relevante en las condiciones de liquidez y solvencia. La estimación de cierre para 2018 muestra que el saldo de la deuda pública crecerá al 235.2% de los ingresos tributarios, por

debajo del 250.0% recomendado como límite por los organismos internacionales. El resto de indicadores de vulnerabilidad mantendrá un comportamiento similar al mostrado en 2017.

En cuanto a los indicadores de sostenibilidad que se utilizan para establecer si las cifras fiscales actuales permitirán el pago oportuno y completo de la deuda pública en el mediano y largo plazos,2 cabe referir que el indicador de corto plazo de Blanchard muestra un nivel sostenible de deuda para el gobierno central, ya que el resultado primario estimado para mantener el grado de endeudamiento es, aunque con pequeña diferencia, superior al requerido.

A la luz de estos resultados, las calificadoras de riesgo, aun cuando reconocen los esfuerzos por mantener la estabilidad macrofiscal y las condiciones

fiscales suficientes para atender el pago de la deuda, se han mostrado alerta ante posibles desafíos económicos relacionados con el bajo nivel de crecimiento económico, así como por la inestabilidad política del gobierno de turno.

De esa cuenta, Moody’s mantuvo su calificación y la perspectiva estable, aduciendo gestión fiscal prudente y recuperación en las condiciones económicas, aunque señalando la persistencia de limitaciones como la debilidad de las instituciones y los altos niveles de pobreza. Por su parte, Standard and Poor’s, que no se ha pronunciado en 2018, redujo en 2017 su calificación de BB a BB- como consecuencia del débil crecimiento económico y las perspectivas de inestabilidad política para el país. La calificadora Fitch Ratings también confirmó la calificación BB con perspectiva estable para Guatemala, como

2. Aunque debido a la carencia de una planificación fiscal de largo plazo, los cálculos se efectúan realmente con los valores de corto plazo.

Guatemala: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2018




Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 225.9 238.5 232.3 229.4 235.2 250 Manejable

Deuda total / PIB 24.4 24.3 24.1 23.4 23.4 40 Manejable

Intereses / ingresos totales 12.6 14.4 13.5 13.3 13.2 25 Manejable

Intereses / PIB 1.4 1.6 1.5 1.1 1.4 3 Manejable



-0.25% 0.15% -0.09% -0.03% -0.20% Sostenible

Resultado primario obtenido

-0.44% 0.12% 0.40% 0.13% -0.18% Sostenible


68

consecuencia del historial de estabilidad macroeconómica, políticas conservadoras de gasto y saldo bajo de la deuda pública con respecto al PIB. No obstante, critica la erosión de la base de ingresos que limita la flexibilidad en las políticas públicas.

En términos generales, las tres calificadoras coindicen en la necesidad de contar con avances sostenidos en la recaudación para garantizar una mejor calificación de la deuda soberana del país.

e. Transparencia fiscalEn materia de transparencia fiscal, Guatemala mostró algunos avances en el cumplimiento de los compromisos y metas específicos de transparencia fiscal contenidos en el Tercer plan de acción nacional de gobierno abierto 2016-2018.

La evaluación independiente practicada por el Icefi muestra que, a enero de 2018, de las 34 metas de transparencia fiscal, 12 ya habían sido cumplidas; 5 presentaban un avance significativo; 7 estaban implementándose; 3 tenían déficit de implementación, y 7 no mostraban progreso.

El Índice de Percepción de la Corrupción publicado por Transparencia Internacional otorgó al Estado de Guatemala una valoración de 28 de un máximo posible de 100 puntos, por lo que se puede concluir que, a pesar de las acciones realizadas recientemente y del avance de la lucha contra la corrupción en el país, la percepción de la existencia de dicho problema social no sufrió mayores cambios con respecto a 2015. La serie de evaluaciones realizadas por dicha ONG internacional muestra un deterioro en la calificación de

Guatemala desde 2012, cuando el país reportó 33 puntos, hasta alcanzar 28 puntos en 2015 y 2017.

El indicador de desviación de fondos públicos que forma parte del Índice de Competitividad Global muestra que Guatemala obtuvo una calificación de 2.3 puntos (de un máximo posible de 7), lo cual implica una mejora pequeña con respecto a los 2.2 puntos de 2015. Ello es resultado de los esfuerzos de combate a la corrupción emprendidos en los últimos años por el MP y la Cicig.

El Índice de Presupuesto Abierto otorgó al país una calificación de 61, que supera el 46 obtenido en 2015 y coloca a Guatemala dentro de la subcategoría de las naciones que proveen información presupuestaria considerable. La mejora en este índice deriva de la política de

Guatemala: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2014 - julio de 2018)



Moody´s Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Negativa

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable


BBNegativa

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Negativa

BB -Estable

Fitch Ratings BB+Estable

BB+Estable

BB +Negativa

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

GUATEMALA3.

69

presupuesto abierto promovida por el Minfin y dirigida a fortalecer la participación de diferentes grupos en la discusión preliminar de los techos presupuestarios para los ministerios; también obedece a los esfuerzos realizados para fortalecer las plataformas virtuales del Minfin dirigidas a suministrar información fiscal a los usuarios interesados.

La posibilidad de que la Corte de Constitucionalidad (CC) decida resolver en definitiva la inconstitucionalidad del artículo

30 C del Código Tributario —referido a la regulación de la facultad de la SAT para acceder a información bancaria de los contribuyentes— constituye un riesgo muy grave de retroceso en transparencia fiscal. Cuando en julio de 2016 el Congreso de la República aprobó esta norma y cobró vigencia en febrero de 2017, el Foro Global de Transparencia Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) la reconoció como un avance sustancial, lo que le permitió a Guatemala salir

de la denominada «lista gris» de países que se han comprometido a cumplir el estándar de ese Foro Global, pero que lo habían incumplido por no tomar las acciones necesarias. Además de la mutilación de la legislación que fortalece las capacidades de la SAT para acciones de fiscalización, Guatemala podría volver a enfrentar sanciones internacionales, así como la descalificación moral de ser un país no cooperante en el esfuerzo internacional por la transparencia tributaria.

Guatemala: indicadores de transparencia fiscal (2012-2017)

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2017 Historia



Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy limpia) 33 29 32 28 28

World Economic Forum

Desviación de los fondos públicos

0 (muy común) a 7 (nunca ocurre) 2.2 2.3 2.2 2.2 2.3

International Budget Partnership


Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100 (extensa) 51 46 61


70

Honduras es una economía pequeña con características predominantemente rurales; al lado de sus pares centroamericanos ha logrado una moderada recuperación luego de la crisis económica y financiera de 2008-2009, aunque sigue exhibiendo serios problemas en la atención de las necesidades básicas de su población. Aun cuando es un país con una población joven y un ingreso medio-bajo, el Banco Mundial considera que cerca del 60.9% de la población continúa viviendo en la pobreza, y uno de cada cinco hondureños en el área rural vive o subsiste en pobreza extrema o con menos de USD1.90 al día, lo que convierte a este país centroamericano en el que dispone del mayor número de personas que enfrentan dificultades para alcanzar su bienestar económico. La carencia de empleo y oportunidades de superación, la violencia que se manifiesta en un alto nivel de delitos contra la vida, entre otros, y la ausencia de políticas públicas efectivas que contribuyan a mejorar las condiciones sociales han obligado a muchos hondureños a migrar a otras latitudes, como única vía de esperanza y futuro.

Un resumen de las principales cifras oficiales da cuenta de que en 2017 el país alcanzó un crecimiento económico del 4.8%, aunque para 2018 el Banco Central de Honduras (BCH) proyecta un crecimiento del 3.7% que, en términos relativos, se puede calificar de moderado, pero no lo suficientemente alejado del efecto de la incertidumbre y de las condiciones que imperaron durante la crisis política del año anterior y el presente —y que incluso llevaron a dictaminar prisión preventiva a un numeroso grupo de actores políticos—, o del efecto de las condiciones externas que incluso podrían llegar a ser menos favorables en la segunda parte del año. La polémica derivada de los resultados cuestionables de la elección del actual presidente de la República continúa latente, pero la intensidad de las protestas ha disminuido significativamente como consecuencia potencial de un acomodamiento de las personas a la situación y de la incapacidad de cambiar las condiciones vigentes.

La inflación se percibe moderada y se estima que en 2018 podría fijarse en un 4.5%; no obstante, en junio fue publicado el nuevo pliego

tarifario de energía eléctrica, el cual contempla incrementos en las tarifas que podrían terminar incidiendo en el bolsillo de los consumidores. Lo mismo sucede con el recién anunciado aumento de las tarifas del transporte público; ambos factores podrían producir un valor inflacionario mayor al originalmente previsto. Adicionalmente, los flujos de inversión extranjera directa alcanzaron USD1,200 millones en 2017 (8.0% de crecimiento), y se espera para este año valores y dinámica similares. Complementariamente, y con el fin de promover las exportaciones del país, la política del BCH ha sido garantizar un proceso de depreciación cambiaria constante y, en cierta medida, casi lineal. Se estima que dicha depreciación alcanzará un 4.0% en 2018, sin embargo, y aun cuando es obvio que favorece a los exportadores, ha sido cuestionada fuertemente como consecuencia del impacto que ocasiona sobre los precios internos y, sobre todo, sobre la base aplicable de algunos impuestos que se encuentran establecidos en dólares, como los impuestos a los combustibles. Además, al igual que sus pares del triángulo norte

HONDURAS:4.La cosmética de las finanzas públicas por medio de los fideicomisos

HONDURAS4.

71

de Centroamérica, Honduras es uno de los países que recibe gran cantidad de remesas familiares, especialmente procedentes de los Estados Unidos; en efecto, a la fecha las remesas recibidas ya representan el 18.0% del PIB.

Afortunadamente, se exhiben cifras muy esperanzadoras en cuanto al descenso del crimen y el retorno a indicadores que dan cuenta de mayor respeto a la vida, ya que la tasa de homicidios, a manera de ejemplo, ha bajado en un 50.0%. En 2012 llegó a 86 asesinatos por cada 100,000 habitantes, mientras que durante el presente año se estima que cerrará en cerca de 43.

La situación social es compleja, por lo que el camino más apropiado debiera ser la activación de una política fiscal efectiva para mejorar los niveles de vida de la población; sin embargo, no parece que el gobierno de turno esté dispuesto a cambiar las líneas de acción establecidas desde hace varios años. Las recomendaciones de la misión del Fondo Monetario Internacional (FMI) al concluir la revisión del artículo IV, en abril de 2018, ejemplifican esta situación. Entre dichas conclusiones destacan la necesidad de fortalecer la lucha contra la corrupción y el Estado de derecho; la urgencia de robustecer el marco institucional, la transparencia y la eficiencia en el gasto social. El FMI también recomendó nuevamente producir una disminución de los incentivos tributarios otorgados, los cuales representan un fuerte drenaje de recursos al sistema fiscal hondureño; además, sugirió continuar con la preservación de la estabilidad macroeconómica y solicitó un marco legal más eficaz para

fortalecer la política monetaria; al mismo tiempo expresó su opinión favorable con respecto a los avances en la implementación de Basilea III y la actualización de las cuentas nacionales.

A pesar de que las recomendaciones vertidas por el FMI no penetran en el campo social, sí implican una mayor eficiencia en la ejecución de las políticas públicas, lo que podría producir mejores condiciones futuras para los hondureños. Sin embargo, la situación fiscal no parece cambiar, especialmente en el campo de la transparencia, en donde la mayor disponibilidad, oportunidad, claridad y transparencia de las cifras oficiales podría favorecer la confianza social y enriquecer los análisis que se pueden realizar sobre el país.


Al finalizar julio de 2018, la Secretaría de Finanzas de Honduras (Sefín) solo había publicado estadísticas de la captación de ingresos fiscales al 30 de abril del corriente año. A esa fecha, los ingresos totales alcanzaban L36,736.9 millones, un 8.1% por encima de lo registrado en el mismo período del año anterior y equivalente al 32.7% del total esperado en el presupuesto aprobado. De los recursos propios mostrados en el reporte, el 91.6% corresponde a ingresos tributarios, confirmando así la importancia que estos tienen sobre el resto de recursos financieros a disposición del gobierno central. La recaudación tributaria alcanzó L33,647.5 millones, reportando una ejecución del 32.9% del total esperado para el año

(L102,413.5 millones), así como un crecimiento del 6.8% acumulado al 30 de abril; sin embargo, por experiencia se sabe que dichos reportes son en extremo preliminares y mantienen un importante rezago que implicará, en el futuro, actualización por una cifra previsiblemente superior.

La carga tributaria de Honduras se sostuvo al final de 2017 por segundo año consecutivo en un 18.0% del PIB; sin embargo y considerando el dinamismo observado en los últimos reportes oficiales publicados hasta la fecha, se podría esperar que a finales de 2018 la carga tributaria se sitúe en un 18.2%, superando fácilmente la expectativa del presupuesto, el cual fue aprobado con un 17.6% (incluso por debajo de la Estrategia fiscal 2018 y de mediano plazo, en donde se plasmó que la presión tributaria debería mantenerse en un 18.0%, como parte del Marco macroeconómico 2018-2021). Como se ha apuntado en varias oportunidades anteriores, es común observar que en Honduras la formulación presupuestaria subestima los valores esperados a partir de la recaudación, probablemente con el propósito de disponer de recursos libres, ajenos a las rigideces presupuestarias, con el fin de impulsar los programas de interés para el gobierno de turno.

Uno de los aspectos preocupantes sobre la transparencia en las cifras oficiales en materia fiscal se ejemplifica con la publicación, por parte de la Sefín, del Informe de ejecución del primer trimestre 2018, en el cual se encuentran cifras incompletas con respecto a la administración central (gobierno central), ya que solamente se presenta el detalle del presupuesto


72

Honduras: comparación de la carga tributaria neta al cierre de 2014-2017, estimación para 2018 y presupuesto aprobado 2018

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín

vigente y la ejecución por el lado de los ingresos, y no los detalles sobre el presupuesto vigente, ejecución y gastos de la administración central, cuyos datos se ofrecen solo en forma global (no desagregada). La carencia de estas cifras dificulta el análisis y la rendición de cuentas. Ante ello, se optó por hacer el seguimiento y las comparaciones de las cifras con lo presentado en el presupuesto aprobado, suponiendo que la diferencia no es tan significativa; sin embargo, dicho supuesto encontrará validez —o no— en los meses futuros si las autoridades fiscales de Honduras deciden ser más transparentes. Por lo pronto, al 30 de abril la diferencia entre el presupuesto vigente y el aprobado a nivel de ingresos era de L65 millones (0.06%) y, para los gastos, de L1,257millones (1.1%) del total.

Otro aspecto preocupante —dado que no sigue los estándares y buenas prácticas internacionales—

es la ubicación dentro de los ingresos públicos del presupuesto aprobado, y aún dentro del presupuesto vigente, de recursos provenientes de la recuperación de préstamos de largo plazo, sin mayores detalles. Dichos recursos parecen estar relacionados con intereses procedentes de la Empresa Nacional de Energía Eléctrica. En todo caso, los resultados son opacos ya que la información suministrada tras el cierre fiscal trimestral, contenida en la Evaluación presupuestaria publicada por la Sefín, no da cuenta de resultados ejecutados; no obstante, en el informe estadístico Cifras fiscales de la administración central, que publica la misma Sefín, ya aparece un monto ejecutado por L516.6 millones, lo que permite dudar si este se percibió, de dónde procede y a cuánto se aspira que representen dichos ingresos en 2018. La carencia de información y la opacidad con que se presentan los resultados

de la situación fiscal de Honduras solo motiva a seguir pendientes para tratar de analizar en el futuro la evolución de este rubro.

En otro sentido, la estructura de la recaudación tributaria no reporta cambios significativos, manteniendo una mayor proporción de impuestos indirectos con respecto a los ingresos que toman como fundamento el ingreso y patrimonio de las personas. El primer lugar de la recaudación lo ocupa el impuesto sobre ventas (ISV), que posee el 40.1% de la recaudación tributaria y que además reporta un incremento del 5.3% en comparación con el período anterior. Por su parte, el impuesto sobre la renta (ISR) representa el 31.3% del total tributario y reporta un aumento del 10.6% con respecto al período previo; enseguida se tiene el aporte para la atención a programas sociales y conservación del

19

16

13

10

0

Porc

enta

je d

el P

IB

2014 2015 2016 2017 2018 est. 2018 pres.

16.516.9

18.0 18.0 18.217.6

HONDURAS4.

73

patrimonio vial, con un12.6%, y la recaudación de impuestos al comercio exterior, con el 3.9% de importancia. El restante 12.1% de la recaudación está conformado por un conjunto de tributos con menor importancia relativa.

Los impuestos directos, conforme la información publicada, representan el 34.9% del total tributario, mientras que los tributos indirectos reportan mayor contribución, con un 65.1% del total (L21,906.10 millones). Si bien los impuestos indirectos son los que más se recaudan, los resultados preliminares muestran que los impuestos directos tuvieron mayor dinamismo en el período, ya que crecieron en un 9.8%, mientras que la captación de impuestos indirectos tuvo únicamente un incremento del 5.3%.

En la estructura impositiva, el 2.7% de la recaudación corresponde a los gravámenes o contribuciones que tienen como destino teórico el fortalecimiento de la seguridad, aunque se trata principalmente

de impuestos que gravan las operaciones de las instituciones financieras, telefonía, minería, comidas rápidas, casinos y máquinas tragamonedas, así como la contribución especial del sector cooperativo. El total que se consolida en este rubro se conoce como tasa de seguridad o «Tasón» y, aunque originalmente estaba prevista con una duración de cinco años, recibió una prórroga diez años más e, incluso, su aplicación quedará aparentemente indefinida a costa de la reducción de la recaudación del 1.5% adicional a la renta. Lamentablemente no hay medios oficiales o publicaciones que confirmen dicho extremo.

En Honduras, la ejecución de la política fiscal —particularmente la tributaria— es sumamente pobre, al extremo de que no existen estudios oficiales y públicos que determinen la productividad del sistema tributario, los niveles de evasión en los impuestos, cálculos desagregados y específicos sobre los impactos de los gastos tributarios, efectos de

Honduras: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de abril de 2018



Ventas

Aporte vial y gasto social

Comercio exterior

Tasa de seguridad

Otros indirectos

Otros directos

3.65.8

2.7

3.9

12.6

40.1

31.3

los diferentes impuestos, entre otros. En consecuencia, la mayor parte del trabajo tributario de la Sefín, aunque atrasado, se circunscribe a la publicación de las cifras de recaudación.

Finalmente, es pertinente indicar que en la ejecución presupuestaria de 2018, como una medida para tratar de sanear el sistema, los ingresos tributarios se ven nuevamente afectados por la aplicación de una amnistía, la cual se impulsa para lograr la regularización de los períodos fiscales de 2013 a 2017. Lamentablemente, esta medida se está promoviendo aunque se carezca de estudios que permitan verificar su pertinencia En todo caso, la amnistía ha sido obviamente bien recibida por los contribuyentes que presentan morosidad, sin embargo, puede afectar de manera significativa la moral tributaria de aquellos que sí cumplen con el pago de impuestos, al considerar poca seriedad de las autoridades en la administración tributaria.

El reciente paro de transporte público reveló la existencia de erosión en la moral tributaria de los contribuyentes hondureños debido a que el objetivo de dicho paro se enfocó en la eliminación del impuesto a los combustibles, por percibirse como muy elevado. Además, las voces de la ciudadanía se sumaron para denunciar la percepción de falta de buen uso de los recursos que obtiene el Estado.

Los resultados de este esfuerzo fueron mixtos, pues aunque el objetivo inicial del paro de transporte no se logró, el


74

Gobierno instauró una mesa en la que teóricamente se podrá discutir un pacto fiscal. Aun así, la baja representatividad de la sociedad civil en dicha mesa resta legitimidad al esfuerzo. Sobre este particular, el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF), integrado por exministros de Finanzas y economistas hondureños destacados, consideró que las circunstancias en las que fue realizado el llamado a la conformación de la mesa no son las adecuadas, y que de momento no existen condiciones para realizar un proceso de diálogo para concertar un pacto fiscal en Honduras.

b. Gasto público

Como se ha mencionado, al cierre de julio de 2018 únicamente se contaba con las cifras fiscales al 30 de abril, por lo que los análisis derivados presentan limitaciones

temporales debido a la falta de oportunidad en las publicaciones de la Sefín. En ese marco, cabe referir que los datos disponibles muestran que los egresos del gobierno central ascendieron a L47,654.5 millones, un 14.1% por debajo de la ejecución al mismo período del año anterior. De ese total, los gastos realizados arribaron a L32,794.8 millones, monto superior en un 5.1% a lo ejecutado en el mismo ejercicio del año 2017 y equivalente al 28.7% del presupuesto aprobado para el período.

Si el gasto continúa con la trayectoria descrita será posible estimar que, a finales de 2018, el gasto representará un 20.0% del PIB, por debajo del 20.1% reportado en 2017, pero superior al 19.6% contemplado en el presupuesto vigente. Como se mencionó previamente, en Honduras es una práctica

muy común que los ingresos y los gastos del presupuesto se subestimen con el fin de permitir una mayor recaudación para después introducir ampliaciones presupuestarias con recursos que no presenten las rigideces originales. Lo más interesante de los resultados es que, si se validan, confirman la prolongación de la política de austeridad del gasto del Gobierno iniciada en 2016 y que va encaminada a garantizar la sostenibilidad de la deuda.

En cuanto a su composición, los gastos corrientes reportados al 30 de abril ascendieron a L26,248.9 millones, equivalentes al 80.0% del total y representando una variación interanual del 4.1%. Por su parte, los gastos de capital representaron el 20.0% del total, con un crecimiento del 9.3% con respecto al mismo período del año anterior. Situacionalmente, los gastos totales del gobierno

Honduras: clasificación del gasto en función del PIB para el período 2014-2017, estimado y presupuestado para 2018



25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.02014

20.4

14.3

3.5

2.6

24.2

20.0

13.7

3.4

2.9

2018 est.

19.6

13.6

3.1

2.9

2018 pres.

19.3

13.9

2.7

2.7

2015

14.5

6.9

2.7

2016

20.1

13.8

3.5

2.9

2017

HONDURAS4.

75

central se muestran en el mismo nivel de ejecución observado el año anterior, pero con una tasa de incremento menor que 5.1%, incluso con mucho menos dinamismo que la recaudación de recursos mostrada en los ingresos. Al proyectar la dinámica anterior hasta el cierre de 2018 resulta interesante observar que paulatinamente se ha producido una recomposición del gasto; por una parte, se ha reducido la importancia relativa de los gastos dedicados al funcionamiento del Estado y, por la otra, se han incrementado los gastos por el pago de intereses. Dicho planteamiento podría interpretarse en el sentido correcto, sin embargo, la mayor parte de los gastos reducidos corresponde a aquellos vinculados con el bienestar de la población.

Si bien no se publican estadísticas con la clasificación funcional de los egresos o gastos a nivel del gobierno central, la información de la estructura de los egresos a nivel general da una mejor idea de las prioridades ejecutadas. El único informe disponible a 2018 que corresponde a la ejecución

del primer trimestre muestra que el rubro de asuntos económicos utilizó el 28.7% del presupuesto, por encima del 26.1% reportado en el mismo período del año anterior; luego, con una cifra del 17.4%, viene el gasto en eduación, investigación, cultura y actividades recreativas, también por encima del 15.3% registrado en 2017; en tercer lugar se ubican los gastos derivados del servicio de la deuda pública, que representaron el 15.2% del total erogado, por encima del 11.1% del mismo período de 2017. De allí en adelante los siguientes rubros reportados presentan un descenso en comparación con el mismo trimestre del año anterior: la protección social descendió al 13.8%, en contraste con el 18.0% de 2017; la defensa y seguridad, al 9.5%, en contraposición al 10.3% del año anterior; los servicios públicos generales utilizaron el 8.2%, luego de registrar el 10.4% en el período previo, y lamentablemente los servicios de salud solo alcanzaron el 6.6%, después de significar un 7.8% en 2017.

Es importante comentar que, para la situación fiscal de Honduras,

los análisis planteados, aunque se basaran en datos actualizados, resultarían incompletos debido a que muchos de los recursos del gobierno central se transfieren en forma de inversiones financieras hacia aportes a los fideicomisos, con el fin de escapar de los controles que se ejercen en los datos del balance presupuestal. La práctica es tan discrecional que muchos de estos rubros no aparecen registrados o no se reportan desclasificados en los informes preliminares del año, sino únicamente se reportan hasta la liquidación del ejercicio fiscal, que normalmente se da a conocer hasta el año siguiente, cuando se ha perdido el control de los resultados del período previo. El seguimiento y la incorporación de estos valores para cuantificar apropiadamente los gastos públicos y el balance derivado se consideran un ejercicio fundamental con el fin de establecer con claridad el comportamiento de la deuda pública.

Varios de estos egresos se incluyen en los reportes presupuestarios; destaca, en este sentido, la


Honduras: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a marzo de 2017 y 2018

30

20

10

0

26.1

28.7

Asuntos económicos

18.0

13.8

Protección social

10.39.5

Defensa y seguridad

10.48.2

Servicios públicos generales

Servicios de salud

7.8 6.6

0.6 0.5

Vivienda y servicios

comunitarios

0.5 0.3

Protección del medio ambiente

11.2

15.2

Deuda pública

15.317.4

Educación, investigación,

cultura y actividades recreativas

Devengado 2017 Devengado 2018

Est

ruct

ura

porc

entu

al


76

asignación de L9,298.9 millones (6.6% de los egresos), de los cuales el 48.4% corresponde a recursos presupuestados en el fideicomiso «Fondo social reducción de la pobreza»; el 28.6%, en el «Fondo de protección y seguridad poblacional»; el

13.2%, en el «Fideicomiso adquisición de medicamentos material médico quirúrgico, insecticidas e insumos»; y el 9.8% restante, en los recursos de los nueve fideicomisos menores que también se incluyeron en el presupuesto aprobado.

c. Situación financiera general Al integrar las cifras de ingresos y egresos esperados para el cierre del período fiscal 2018, considerando el comportamiento estructural e histórico de las

Honduras: situación financiera ejecutada de la administración central (2015-2017) y estimación de cierre 2018 (millones de lempiras)

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín y el BCH

Rubro 2014 2015 2016 2017 2018 (est.) 2018 (pres.)

Variación porcentual 2018 (est.) /

2017


Ingresos totales 75,968.8 86,153.4 98,596.9 108,089.4 114,494.1 112,359.9 5.9 101.9

Ingresos corrientes 72,191.9 81,312.5 93,228.5 103,871.6 110,499.5 107,073.8 6.4 103.2Ingresos tributarios y contribuciones especiales

68,255.9 77,646.5 88,762.2 96,964.3 105,699.0 102,413.5 9.0 103.2

Ingresos no tributarios y transferencias 3,935.9 3,666.1 4,466.3 6,907.2 4,800.6 4,660.3 -30.5 103.0

Ingresos de capital 3,777.0 4,840.9 5,368.4 4,217.8 3,994.6 5,286.1 -5.3 75.6

Donaciones 3,705.2 4,775.0 5,130.5 4,136.5 3,394.6 4,157.1 -17.9 81.7Otros ingresos de capital 71.7 65.9 237.9 81.3 600.0 1,129.0 637.8 53.1

Gastos totales 84,766.3 88,749.6 119,538.8 108,634.2 116,469.1 114,380.2 7.2 101.8

Gastos corrientes 70,256.0 76,412.1 85,210.4 89,994.4 96,710.8 96,039.8 7.5 100.7Remuneraciones 36,776.3 37,967.3 40,877.5 42,988.6 45,598.2 46,489.2 6.1 98.1Bienes y servicios 7,529.4 9,259.1 10,477.6 10,147.9 11,250.0 11,037.9 10.9 101.9Intereses y otros gastos financieros 10,768.4 12,482.6 13,522.1 15,437.5 17,125.3 16,772.4 10.9 102.1

Transferencias corrientes y otros 15,182.0 16,703.2 20,333.2 21,420.4 22,737.3 21,740.4 6.1 104.6

Gastos de capital 14,510.3 12,337.5 34,328.4 18,639.9 19,758.3 18,340.4 6.0 107.7

Inversión en activos y capital humano 5,673.6 5,548.7 10,075.5 10,633.5 11,559.2 9,194.0 8.7 125.7

Transferencias de capital y otros 8,836.7 6,788.9 24,252.9 8,006.4 8,199.1 9,146.4 2.4 89.6

Balance en cuenta corriente 1,935.8 4,900.4 8,018.1 13,877.2 13,788.7 11,034.0 -0.6 125.0

Balance primario 1,970.9 9,886.3 -7,419.8 14,892.7 15,150.3 14,752.2 1.7 102.7Balance presupuestal -8,797.5 -2,596.2 -20,941.9 -544.8 -1,975.0 -2,020.3 262.5 97.8Fideicomisos 8,338.9 7,660.4 8,635.6 9,810.6 11,111.0 9,298.9 13.3 119.5Balance presupuestal + fideicomisos -17,136.4 -10,256.7 -29,577.5 -10,355.4 -13,086.0 -11,319.2 26.4 115.6

Balance presupuestal + fideicomisos (como porcentaje del PIB)

-4.1 -2.2 -6.0 -1.9 -2.2 -1.9

HONDURAS4.

77

series, así como la dinámica de la recaudación actual y el moderado impulso de la exoneración de multas y recargos aprobada en mayo, se prevé que el cierre de los ingresos totales estimados para 2018 alcanzará los L114,494.1 millones, lo cual significaría un incremento del 5.9% y una ejecución del 101.9% en relación con el presupuesto aprobado. En esa proyección se vislumbra que los ingresos tributarios superarán ampliamente la meta presupuestaria en un 103.2%, y que los ingresos no tributarios lograrán una ejecución del 103.0% —aun cuando se prevé un descenso cercano al 30.5% en comparación con el año anterior—. Para los ingresos de capital se proyectaron resultados con una ejecución de tan solo el 75.6%, dado que no se cuenta con evidencia sobre la tendencia en la captación de fondos por la disminución de inversión financiera; además, contrariamente a lo aprobado en el presupuesto, se espera que

la captación de donaciones se contraiga de nuevo.

Por el lado de los gastos se proyecta un mayor dinamismo que el de los ingresos hasta finales del año; de esa cuenta, se estimó que el total de gastos del gobierno central alcance los L116, 469.1 millones, con un incremento del 7.2% y con una ejecución con respecto al presupuesto aprobado de 101.8%. En este año, el mayor dinamismo se alcanzará en los gastos corrientes, en donde el rubro de bienes y servicios, así como el de gastos financieros por intereses y comisiones del servicio de la deuda, tendrá incrementos del 10.9%. Se espera que las remuneraciones, las transferencias corrientes y los gastos de capital cierren con un crecimiento cercano al 6.0%.

Al estimar el balance presupuestal se puede establecer que el resultado para el cierre del año, sin considerar los fideicomisos, presentará un déficit fiscal de

L1,975.0 millones; sin embargo, al incluir el traslado de recursos hacia los fideicomisos, dado que ello implica la aceptación de más financiamiento, se tendrá un déficit de L13,086.0 millones, equivalentes al -2.2% del PIB. Esta cifra estaría por encima tanto del 1.9% registrado el año anterior, como del valor considerado en el presupuesto de ingresos y gastos aprobado, que asciende al 1.9% del PIB.

A la fecha, la Sefín no ha hecho públicos los resultados del primer semestre, por lo que luego de que esto se realice será interesante revisar la correspondencia de las cifras y los supuestos planteados, con el fin de verificar que se mantienen las expectativas de niveles moderados de gasto. Por supuesto que también será importante contar con los datos de fin de semestre para replantear el escenario del comportamiento de ingresos, que deberá incluir los resultados de la amnistía


Honduras: resultado presupuestario (2014-2017), estimación de cierre y presupuesto aprobado 2018 (como porcentaje del PIB)

0.0

-2.0

-4.0

-6.0

-8.0

2014 2015 2016 2017

-2.1

-4.1

-0.6

-2.2

-4.2

-6.0

-0.3

-2.2

Déficit fiscal sin fideicomisos Déficit fiscal con fideicomisos

-1.9

-0.1

-1.9

2018 (cierre) 2018 (aprobado)

-0.3


78

fiscal, así como la tendencia del comportamiento de los ingresos de capital.

d. Deuda pública

Al cierre de 2017, la deuda del gobierno central reportada por la Sefín había ascendido a L257,770.7 millones, equivalentes al 47.8% del PIB. Los datos publicados al cierre de marzo de 2018 reportan un nivel total de deuda de L260,214.1 millones, un 1.0% por encima del valor reportado en diciembre del año anterior y equivalente al 44.7% del PIB de 2018. Si los resultados observados se comportan conforme lo proyectado, la deuda pública alcanzará, al cierre de 2018, un monto de L276,096.5 millones, equivalentes al 47.4% del PIB, y un 7.1% por encima del valor de cierre del año anterior. El leve descenso del valor relativo de la deuda con respecto al PIB se explica en términos de variaciones, ya que el escenario macroeconómico espera un incremento de la actividad

económica nominal del 7.9%, mientras que la variación del stock de deuda se estima en un 7.1%.

Es importante recordar que este análisis solo incluye una visión desde la perspectiva del gobierno central y no cuantifica los resultados del sector público no financiero (deuda pública general); asimismo, tampoco contiene la dinámica del déficit y la deuda cuasi fiscal (en donde sería necesario incluir las pérdidas operativas del banco central generadas en las operaciones de mercado abierto producto de la política monetaria), ni los gastos operativos del ente rector de la misma.

El análisis de la vulnerabilidad del país frente a los niveles de la deuda y del servicio derivado de ella permite colegir que el saldo esperado con respecto al PIB al cierre de 2018 (47.4%) se encuentra por encima de los valores recomendados por los organismos financieros

internacionales. De igual forma, al comparar dicho saldo con los niveles de ingresos tributarios percibidos, la relación de 261.2% se encuentra por encima del 250.0% recomendado. Afortunadamente, los ajustes fiscales realizados en los últimos años han permitido que los intereses con respecto al PIB y los ingresos totales del gobierno central se encuentren por debajo de los límites sugeridos. En consecuencia, si bien los primeros valores sugieren vulnerabilidad de las finanzas públicas frente a los niveles de deuda, la trayectoria refiere que podría alcanzarse cierto control de la deuda en el mediano plazo si se reducen los riesgos soberanos en el manejo de esta.

En cuanto a la sostenibilidad, el indicador de corto plazo de Blanchard, atendiendo los resultados obtenidos anualmente, muestra que el manejo de las finanzas permite mantener el saldo de las obligaciones con respecto al PIB de manera razonablemente


Honduras: estructura de la deuda pública de la administración central (2011-2017) y estimación de cierre 2018 (cifras en millones de lempiras y como porcentaje del PIB)

Deuda externa Deuda interna Deuda como porcentaje del PIB

48

36

24

12

0

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

02014201320122011

32.7 35.4

43.5 44.4 44.4 45.247.7 47.4

2015 2016 2017 2018

Mill

ones

de

lem

pira

s

Porc

enta

je d

el P

IB

HONDURAS4.

79

constante. A pesar de que los indicadores concluyen que «existe razonablemente sostenibilidad», esta categoría debe analizarse en forma detenida para el caso de Honduras debido a que las finanzas públicas del país tienen características propias que impiden detectar de manera sencilla las operaciones cosméticas con que se difunden las cuentas fiscales. Como consecuencia, de nuevo se sugiere analizar con sumo cuidado los aportes a los fideicomisos, ya que, aunque es correcta su cuantificación por debajo de la línea, al final los aportes que en realidad son transferencias de capital terminan ocultando el verdadero monto del balance fiscal primario en el que incurre el gobierno central, asignando a los indicadores un carácter de sostenibilidad que es precisamente real en el tiempo.

Por otro lado, las publicaciones más recientes de las dos agencias calificadoras internacionales que evalúan a Honduras en relación con la deuda soberana de largo

plazo en moneda extranjera mantuvieron su calificación. Ello obedece a que no perciben cambios que deterioren el nivel de riesgo actual. Además, destacan el aparente compromiso, flexibilidad y responsabilidad en las cifras de las finanzas públicas, lo que permite considerar que es posible cumplir con los parámetros recomendados por el FMI. La calificación también debe entenderse en el sentido de que tampoco hay avances significativos en la situación fiscal que permitan sugerir una reducción del riesgo de incumplimiento de los servicios de la deuda, o el crecimiento de los saldos de la deuda hasta niveles inmanejables.

e. Transparencia fiscalCon relación a la transparencia y competitividad, fue útil monitorear de nuevo los resultados de la publicación del Foro Económico Mundial en la que se materializa el esfuerzo de medir la competitividad en el

ámbito fiscal, especialmente en el indicador de la percepción que tienen los agentes económicos sobre la desviación de fondos públicos. Al respecto, en la última publicación (2017) se asignó a esto una puntuación de 2.5 de un máximo de 7, para el período 2017-2018, lo cual significa un descenso continuo desde 2015, año en el que se obtuvieron 3 puntos.

Adicionalmente, en la más reciente publicación del Índice de Percepción de Corrupción y en el informe Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe, Transparencia Internacional señala que el índice presenta un punto en descenso desde la última publicación, de manera que Honduras redujo su calificación al pasar de 30 a 29, de un máximo de 100 puntos, lo que se aproxima a una percepción de corrupción muy alta. Cabe destacar, de acuerdo con el informe, que los hondureños perciben fuertemente que el soborno es una actividad que se realiza durante el contacto con los servicios del

Honduras: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre a 2018


Tipo Indicador Resultados 2017

Estimaciones 2018


Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 265.8 261.2 250.0 Vulnerable

Deuda total / PIB 47.8 47.4 40.0 Vulnerable

Intereses / ingresos totales 14.3 15.0 30.0 Manejable

Intereses / PIB 2.9 2.9 3.0 Manejable


Resultado primario requerido -1.1% -0.6%

SostenibleResultado primario obtenido 0.9% 0.7%


80

sistema de justicia (tribunales); incluso cabe destacar que el país ostenta la percepción más alta de Latinoamérica en esa categoría.

La medición de la transparencia y la participación ciudadana en el ciclo presupuestario se actualizó recientemente con la publicación del último informe del Índice de Presupuesto Abierto del International Budget Partnership (IBP). Los resultados de 2017 dan cuenta de una puntuación de 54, que señala que el proceso es limitado e insuficiente, aun

cuando sí se reporta una mejora con respecto a la evaluación de 43 otorgada en 2015. No obstante, la mayor falencia continúan siendo los casi inexistentes espacios de participación ciudadana en los procesos de formulación presupuestaria, donde, según el IBP, Honduras obtiene una calificación de 7 de 100 puntos posibles. En cuanto a transparencia, el informe coincide con muchas de las recomendaciones que se han efectuado con las publicaciones del Icefi, entre las cuales es preciso

rescatar las siguientes: publicar información de manera oportuna y en línea; aumentar la información incluyendo más detalles sobre el desempeño presupuestario; vincular el presupuesto más de cerca con las políticas; presentar un mayor detalle sobre el pronóstico macroeconómico; aumentar la información proporcionada en los reportes, incluyendo gastos detallados y comparaciones más completas entre las estimaciones y los resultados reales.

Honduras: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según principales agencias calificadoras (2011 - febrero de 2018)

Fuente: Icefi, con base en la información publicada por las calificadoras de riesgo


Moody´s B2Estable

B2Estable

B2Negativa

B3 Estable

B3Positiva

B2 Positiva

B1 Estable


BEstable

B+ Negativa

B Negativa

B Estable

B+ Estable

B+ Negativa

BB -Estable

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tendencia



Corrupción

0 (corrupción alta) a 100

(muy limpia)28 26 29 31 30 29



0 (muy común) a 7 (nunca

ocurre)2.7 2.2 2.5 3 2.6 2.5


Partnership


Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100

(extensa)

53 43 54

Honduras: indicadores de transparencia fiscal


NICARAGUA5.

81

El complicado panorama político actual de Nicaragua involucra una serie de acontecimientos que van desde protestas contra el gobierno de Daniel Ortega, iniciadas el 18 de abril de 2018, hasta la reducción del ritmo de crecimiento de la actividad económica, con pérdidas millonarias y el cierre de varias empresas que han dejado sin empleo a cientos de nicaragüenses, pasando por una contracción del volumen de depósitos en el sistema bancario, del crédito al sector privado y de las actividades del sector público en algunos sectores específicos. De acuerdo con informaciones no confirmadas, es importante subrayar que estos acontecimientos también han implicado la muerte de más de 400 personas, así como un sinnúmero de violaciones a los derechos humanos.

La crisis política se originó —o al menos fue el factor detonante— con un fallido intento de recapitalizar al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) que, según las autoridades, se encuentra al borde de la quiebra. El Gobierno anunció un paquete de reformas que incluían el aumento del aporte de los trabajadores en un 0.75% (pasando del 6.25 al 7.0%), y del

2.0% por parte de los empresarios (pasando del 19.0 al 21.0%), medida que estaría en marcha a partir de julio del presente año. La nueva regulación dio origen a una serie de manifestaciones, tanto a favor como en contra de la propuesta, las cuales continuaron a pesar del anuncio por parte del Ejecutivo de dar marcha atrás a la reforma. Como se ha referido, los enfrentamientos han cobrado la vida de cientos de ciudadanos, sin que se conozca una cifra oficial al respecto.

En este lamentable contexto, en junio de 2018 el Banco Central de Nicaragua (BCN) reformuló las proyecciones de crecimiento económico del país, que inicialmente variaban entre un 4.5 a un 5.0%, modificándolas por estimaciones que se sitúan entre el 0.5 y el 1.5%. Por su parte, se prevé que la inflación estará en un rango de entre el 6.5 y el 8.5%, aun cuando el aumento podría ser mayor, producto tanto de la violencia política como del incremento de los precios internacionales de los combustibles. En relación con el tema laboral, el BCN proyecta una pérdida de 85,100 empleos como consecuencia de los cierres de negocios derivados de las violentas

protestas, lo cual equivaldría a una tasa de desempleo abierto de alrededor del 6.0%.

La situación también afectaría a la inversión extranjera, en la cual se esperaría una contracción de USD238 millones, mientras que las exportaciones estarían reportando una disminución de alrededor de USD440 millones. Se estima que, al mes de junio, las pérdidas en la economía derivadas de la situación política ascendían a unos C$13,548.0 millones, equivalentes a USD430 millones, especialmente en los sectores de turismo, hoteles y restaurantes.

De manera complementaria, en las finanzas públicas se prevé que los ingresos tributarios no crecerán como se tenía establecido en el presupuesto general de ingresos y egresos 2018, tanto por la baja en la actividad económica ya mencionada, como por los continuos llamados de la oposición al gobierno de turno, que incluyen acciones como incumplir el pago de impuestos. De igual manera, será igualmente necesario un ajuste de las erogaciones del gobierno central debido a la incapacidad actual del Estado de ejecutar el presupuesto

NICARAGUA:5.En un panorama de enfrentamiento y crisis política


82

vigente; en este proceso destaca una iniciativa de ley dada a luz en agosto de 2018 en la cual el Ejecutivo, con carácter urgente, solicita a la Asamblea Nacional de Nicaragua un recorte en los gastos del presupuesto nacional 2018 por un monto de USD186.3 millones. Esta iniciativa fue finalmente aprobada por una mayoría de parlamentarios. El cambio afectará sobre todo a las carteras de salud, educación, a las transferencias a los municipios y a programas de inversión pública en general.

Uno de los problemas más grandes de Nicaragua, que incluso se ha profundizado con la crisis política, es la carencia de información estadística confiable y oportuna, lo cual hace que a este país centroamericano se le continúe considerando como poco transparente, así como uno de los países más corruptos de la región y del mundo. A ello cabe adicionar los señalamientos colaterales de restricción a los derechos

fundamentales, la libertad de expresión, la libertad de prensa, el derecho a la participación política de la sociedad civil y el derecho de organización. El panorama político en Nicaragua es complejo, y aun cuando el gobierno de Ortega ha anunciado en varias oportunidades que la situación ha regresado a la calma, aún está por verse cómo se decanta el conflicto y cuáles serán sus impactos.


Según el informe de ejecución presupuestaria del gobierno central de Nicaragua dado a conocer por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el período comprendido entre enero y junio de 2018 la administración central reportó ingresos por C$39,843.5 millones, un 1.6% más que lo alcanzado en el mismo período del año anterior y equivalente a una ejecución del 49.3% de la meta planteada conforme a los ingresos

presupuestados. Los ingresos corrientes representaron el 100.0% del total de recursos, lo cual evidencia la escasa importancia de los ingresos de capital para el país (un 0.002%).

Entre los ingresos corrientes, los tributarios continúan siendo la principal fuente de recursos al representar el 93.4% del total en el período y reportar C$37,241.3 millones (un 1.5% por encima del valor de 2017), equivalentes a una carga tributaria acumulada del 8.2%, un 0.6% por debajo de lo alcanzado en el mismo período del año anterior y representando el 92.3% de lo considerado en el Presupuesto de Ingresos aprobado para el presente ejercicio fiscal. La reducción de la carga tributaria acumulada con respecto al año anterior es, en definitiva, resultado de la crisis política que atraviesa el Ejecutivo y que se ha reflejado en el decrecimiento de diversas variables, entre ellas el nivel de ingresos que percibe el gobierno

Nicaragua: carga tributaria acumulada a diciembre de 2014-2017, estimada para 2018 y presupuesto 2018


18.00

16.00

14.00

12.00

10.00

8.00

6.00

4.00

2.00

Car

ga tr

ibut

aria

2014 2015 2016 2017 2018 est. 2018 pres.

15.3 15.716.3 16.5

15.9

16.6

NICARAGUA5.

83

central. De continuar con la trayectoria mostrada durante el presente año, y asumiendo que la economía logra estabilizarse en el corto plazo, la carga tributaria podría terminar 2018 en alrededor del 15.9% del PIB, muy por debajo de los valores registrados en 2016 y 2017, y también por debajo de lo considerado en el presupuesto de ingresos vigente. De convalidarse la estimación, el valor recaudado representaría el 95.8% de lo presupuestado para el período.

No obstante, es importante comentar que la estimación presupone una estabilización de la actividad económica y de los ingresos tributarios para el país durante el segundo semestre del año, por lo que, de no darse la situación mencionada, los ingresos tributarios podrían reducirse incluso hasta un 15.3% del PIB, valor similar a lo reportado en 2014.

De acuerdo con la información presentada y atendiendo a la

estacionalidad propia de la recaudación, el 48.8% de esta deviene de la percepción del ISR, las utilidades y las ganancias de capital (IR); el 32.2%, del IVA; el 7.8%, del impuesto selectivo al consumo (ISC) y, el resto, de impuestos menores. Aun cuando la información proporcionada sugiere que prácticamente la mitad de la recaudación deriva de impuestos directos, dicho porcentaje se reducirá paulatinamente hasta alcanzar alrededor del 42.0% del total al final del ejercicio, por ende, ante la ausencia de estudios de incidencia tributaria puede intuirse que Nicaragua conserva la estructura tributaria regresiva que ha caracterizado al país históricamente.

A pesar de la trayectoria tributaria, el IR mantuvo cierta dinámica recaudatoria al registrar un crecimiento del 8.1% en comparación con el año anterior, lo que indiscutiblemente obedece al hecho de que la recaudación de

este impuesto deriva de las rentas percibidas en el ejercicio previo. Como consecuencia y salvo que exista un cambio diametral en lo que resta del año, la recaudación del IR se reducirá en los primeros meses de 2019, como consecuencia del reporte de las rentas ejecutadas en el ejercicio 2018.

Por su parte, el IVA registró una reducción del 6.7% con respecto al ejercicio previo; en este caso, el ámbito doméstico es el que muestra la mayor disminución, con un -10.2%. El ISC también reportó una disminución del 3.1%, mientras que los impuestos al comercio exterior, especialmente los relativos a los derechos arancelarios a la importación (DAI), evidenciaron en conjunto una caída del 5.5%, en contraste con el año previo.

Lo acontecido con la recaudación nicaragüense durante 2018 constituye una muestra clara de la fragilidad del sistema tributario, que depende en gran medida del sano comportamiento de la actividad económica de corto plazo, lo cual puede considerarse per se como apropiado al analizar la aplicación del principio de capacidad de pago, pero también genera mucha volatilidad al sistema. Lamentablemente, Nicaragua es uno de los países de la región cuya política tributaria —al menos por lo que se conoce a través de publicaciones oficiales— es más limitada debido a que no existen estudios que midan la productividad del sistema tributario, los niveles de evasión e incumplimiento, el costo vinculado con los privilegios fiscales, la distorsión que ocasionan algunos impuestos a la toma de decisiones

Nicaragua: estructura de la recaudación tributaria acumulada al mes de junio de 2018

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales

Impuesto sobre la renta, las utilidades y ganancias de capital

Impuesto al valor agregado (IVA)

Impuestos selectivos al consumo (ISC)

Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales

Impuesto específico conglobado a los combustibles

Otros impuestos

0.6

7.53.1

7.8

32.2

48.8


84

empresariales, los costos relacionados con el cumplimiento tributario, entre otros. Así las cosas y dada la coyuntura actual, sería un buen momento para que las autoridades estimen la necesidad no solo de avanzar en la formulación apropiada de políticas, sino de discutir adecuadamente los fundamentos de la recaudación fiscal del país.

b. Gasto público

El gasto total del gobierno central de Nicaragua reportado al mes de junio de 2018 ascendió a C$38,101.5 millones, lo que significa una ejecución del 43.7% del total de egresos considerados en el presupuesto vigente (C$87,125.7 millones). Si se asume una estabilización de corto plazo en la ejecución del gasto público luego del período de inestabilidad política del país,

puede estimarse que el gasto total estaría en alrededor de los C$83,634.5 millones, un 4.0% por encima del valor registrado en 2017 y equivalente al 18.4% del PIB, muy por debajo del 19.4% de 2017 y del 19.2% considerado en el presupuesto vigente a la fecha. Se prevé que la ejecución del gasto alcance el 96.0% de lo presupuestado debido al período de baja ejecución de los meses de abril a julio de 2018.

Del total de gastos estimados a ejecutar, el 80.3% corresponde a gastos corrientes, mientras que el 19.7%, a gastos de capital. Entre los gastos corrientes, el rubro de mayor importancia es el de gastos de consumo, cuyas estimaciones se acercarían a los C$40,560.3 millones al finalizar 2018, para un 5.2% más que el año anterior y un 48.5% del total de gastos ejecutados por el gobierno

central. Complementariamente, se estima que los gastos en funcionamiento representarán el 8.9% del PIB al finalizar el año.

Según el informe de ejecución presupuestaria de enero a junio de 2018 del Ministerio de Hacienda, el gasto corriente ejecutado incorpora, entre otros, la aplicación de un reajuste salarial del 8.0% para el Ministerio de Educación; 7.0% para el personal del Ministerio de Salud, y 5.0% para el resto de las instituciones, así como nuevo personal en estos ministerios. También incluye el reembolso de los gastos en que incurrieron los partidos políticos a partir de las elecciones municipales.

El pago de intereses es, como se sabe, otro rubro importante dentro de los gastos gubernamentales. En el caso de Nicaragua, aun cuando el peso relativo de este

Nicaragua: gasto público total ejecutado al cierre de cada año (2014-2017); proyecciones de cierre y presupuesto vigente 2018


Funcionamiento Intereses de la deuda Transferencias De capital

20.0

15.0

10.0

5.0

0.02014

17.7

8.7

0.8

3.7

4.5

2018 est. 2018 pres.

18.5

8.8

0.8

3.8

5.1

18.4

8.9

0.9

3.6

5.0

19.3

9.4

0.8

3.7

5.3

19.2

9.1

1.0

3.6

5.5

19.4

9.3

0.9

3.8

5.4

2015 2016 2017

NICARAGUA5.

85

Nicaragua: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos al mes de junio del período 2015-2018.

rubro es mucho menor que en el resto de países centroamericanos, este rubro alcanzó los C$3,689.3 millones en 2017, y para 2018 se estiman C$4,037.49 millones, es decir, un 9.44% más. Este concepto de gasto constituye el 4.8% de los gastos totales y, según su trayectoria, se estima que representará el 0.9% del PIB, similar a lo observado en 2017.

Según las prioridades presupuestarias registradas a junio de 2018, el 28.6% de los egresos ejecutados se dirigió a la atención de las asignaciones y subvenciones que, como ya se mencionó en otras oportunidades, se caracteriza porque el mayor porcentaje de sus erogaciones se destina a las transferencias municipales. La atención a las asignaciones y subvenciones redujo su participación en 2.7 puntos porcentuales con respecto a 2017.

En orden de importancia siguen los gastos para el Ministerio de Salud, con el 18.7% del total, para un porcentaje similar al registrado en 2017; y los gastos dirigidos

al rubro de educación, que representaron el 15.3% del total de las erogaciones, con un 0.3% por encima de lo observado el año anterior. Por su parte, para atender el servicio de la deuda pública (que incluye intereses y comisiones), el gobierno central utilizó el 5.6% del total del gasto, ligeramente por encima de lo observado el año anterior. Finalmente, es interesante observar que los rubros de transporte e infraestructura, Corte Suprema de Justicia y Policía Nacional mejoraron su participación dentro del total de destinos asignados.

c. Situación financiera generalSegún la trayectoria observada en los ingresos y gastos de la administración central de Nicaragua, se estima que al cierre de 2018 los ingresos totales alcanzarán unos C$77,065.1 millones (lo cual representa un 4.8% más que la cantidad de 2017), con una ejecución equivalente al 95.4% de lo presupuestado para el año. Por su parte, los gastos reportarán alrededor de

C$83,634.5 millones, por lo que se estima que el déficit fiscal alcanzará C$6,569.4 millones, un 3.3% menos que el valor registrado en 2017, aunque por encima, en un 3.4%, de lo previsto en el presupuesto aprobado. El déficit esperado representará el 1.4% del PIB.

El déficit estimado resulta por debajo al reportado en 2017, y es similar al considerado en el presupuesto vigente. Los datos muestran que, a pesar de la inestabilidad política observada durante 2018 y que ha dado como consecuencia una reducción de la recaudación tributaria, también la ejecución del gasto público se ha visto afectada, aproximadamente en proporciones similares, por lo que salvo que la situación política continúe con problemas durante el resto del año, no se esperan cambios trascendentales en las finanzas públicas de corto plazo, aunque las autoridades deberán considerar el deterioro en el IR para el año 2019, con miras a realizar una mejor programación presupuestaria para el siguiente año.


35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

2015 2016 2017 2018

31.3 30.4 31.328.6

Asignaciones y subvenciones

18.4 18.1 18.718.7

Ministerio de Salud

15.2 14.9 15.0 15.3

Ministerio de Educación

5.0 5.1 5.3 5.6

Servicios de la deuda pública

(intereses y comisiones)

3.4 3.43.4 3.33.5 3.43.8 3.9

Corte Suprema de Justicia

Policia Nacional

9.4 10.97.8

10.7

Ministerio de Transporte e

Infraestructura

3.4 2.8 3.2 3.2

Ministerio de Defensa

10.5 11.0 11.710.2

Otros


86

Nicaragua: situación financiera ejecutada del gobierno central (2015-2017) y estimación de cierre 2018 (cifras en millones de córdobas)


Rubro 2015 2016 2017 2018 (est.) 2018 (pres.)


/2017

Ejecución 2018 (est.)

Ingresos totales + donaciones 61,618.4 70,410.1 77,630.3 80,646.3 84,196.9 4.4% 95.8%

Ingresos totales 58,170.5 66,101.8 73,851.6 77,065.1 80,773.2 4.8% 95.4%

Ingresos corrientes 58,164.7 66,099.6 73,848.5 77,062.4 80,771.3 4.8% 95.4%

Ingresos tributarios 54,127.9 61,403.3 68,614.3 72,180.0 75,380.9 4.4% 95.8%

Ingresos de capital 5.8 2.1 3.0 2.7 1.9 -27.2% 137.4%

Donaciones 3,447.9 4,308.3 3,778.7 3,581.2 3,423.7 -4.4% 104.6%

Gastos totales 63,640.7 72,772.1 80,474.0 83,634.5 87,125.7 4.2% 96.0%

Gastos corrientes 46,005.6 52,924.5 58,003.2 61,035.8 62,276.7 2.0% 98.0%

Gastos de consumo 30,393.5 35,600.1 38,460.8 40,560.3 41,325.2 1.9% 98.1%

Rentas de la propiedad 2,711.8 3,206.9 3,689.3 4,037.5 4,658.3 15.4% 86.7%

Transferencias corrientes 12,900.3 14,117.5 15,853.2 16,438.0 16,293.2 -0.9% 100.9%

Gastos de capital 17,635.2 19,847.6 22,470.9 22,598.7 24,849.0 10.0% 90.9%

Resultado primario -2,758.4 -3,463.4 -2,933.2 -2,531.9 -1,694.1 -33.1% 149.5%

Resultado presupuestal -5,470.2 -6,670.3 -6,622.5 -6,569.4 -6,352.4 -3.3% 103.4%

Resultado presupuestal incluyendo donaciones -2,022.3 -2,362.0 -2,843.8 -2,988.2 -2,928.7 -2.0% 102.0%

Porcentaje del PIB primario -0.8% -1.0% -0.9% -0.7% -0.4%

Porcentaje del PIB presupuestal -1.6% -1.8% -1.6% -1.4% -1.4%

En el financiamiento del déficit fiscal ocupa especial importancia el rubro de donaciones que, según se estima, alcanzará los C$3,581.2 millones, un 5.2% menos que en 2017. Es preciso subrayar que esta cantidad evitará el endeudamiento para el financiamiento del déficit fiscal por un monto igual. No obstante, existe una preocupación significativa ya que debido a la situación de inestabilidad política y a la violación de derechos humanos observada, varias naciones del

mundo retiraron su apoyo al Gobierno de Nicaragua, por lo que este rubro podría ser menor en el corto plazo y, por ende, mayores las necesidades de endeudamiento para financiar el déficit fiscal.

d. Deuda pública

Si los datos de la estimación de cierre se validan, la deuda pública del gobierno central al cierre de 2018 ascenderá a alrededor de C$148,517.7 millones, cantidad

superior en un 5.1% a lo reportado al cierre del ejercicio fiscal de 2017, equivalente al 32.7% del PIB, y por debajo del 34.0% observado en el período anterior. El decrecimiento del saldo de la deuda con respecto al PIB se debe a que, aun cuando se espera que el PIB real de Nicaragua reporte un crecimiento de entre el 0.5 y el 1.5%, el PIB nominal producto de la inflación reportará un incremento del 9.5% por encima del valor nominal de crecimiento de la deuda. Como fuera anotado

NICARAGUA5.

87

previamente, el nivel de deuda dependerá de que la recaudación recupere su estabilidad y de que el gobierno central no recurra a gastos significativos para tratar de impulsar el ritmo de la actividad económica en el corto plazo.

Conforme a las cifras previstas, resulta importante mostrar que el

saldo de la deuda de origen externo ha aumentado su importancia, pasando de una participación del 80.0%, en 2014, a un estimado del 85.0%, en 2018. El saldo de la deuda externa representaría un monto de C$125,886.6 millones. Por su parte, la deuda interna ha reducido su participación, pasando de un 20.0%, en 2014, a

un estimado de 15.0%, en 2018. De esa cuenta, se justifica que tanto los intereses por el pago de la deuda, así como el pago por los servicios totales de la deuda pública en general, no tengan una elevada participación en el presupuesto, tal y como sucede en el resto de países de la zona (ya que las obligaciones por deuda externa

Nicaragua: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central para el período 2014-2017 y estimación para 2018

Nicaragua: resultado presupuestario acumulado a diciembre (2014-2017), estimado para 2018 y presupuesto vigente 2018 (como porcentaje del PIB)

0.0

-0.40

-0.60

-0.80

-1.00

-1.20

-1.40

-1.60

-1.80

-2.00

2017

-1.4 -1.4

2014

-1.3

2015

-1.6

2016

-1.8

2018 est. 2018 pres.

-1.6




35

34

33

32

31

30

29

160,000

120,000

80,000

40,000

02017201620152014 2018 est.

Mill

ones

de

córd

obas

Porc

enta

je d

el P

IB

30.931.6

32.7

34.0

30.7


88

reportan tasas más bajas de interés y, en el caso de Nicaragua, tienen un perfil de vencimiento muy largo para su cumplimiento y, con ello, el encarecimiento del servicio de la deuda no constituye un problema significativo).

Aun así, es pertinente recordar que el análisis de la deuda que se realiza en este documento no contempla las potenciales obligaciones que podrían devenir de la negociación petrolera con Venezuela y que se reflejan en la operatoria de Albanisa y en los elevados precios del combustible en Nicaragua. Aun cuando los pasivos de esta empresa no forman parte de las obligaciones públicas, existe el riesgo contingente de que, ante un cambio de dirección en el Gobierno venezolano, dichos pasivos tengan que ser absorbidos por el Gobierno de Nicaragua.

Al margen de ese tema que resulta de mucha importancia, si se analiza la vulnerabilidad de Nicaragua ante el saldo de la deuda oficial del

gobierno central cabe mencionar que las cifras indican una situación muy manejable y muy por debajo de los valores críticos, de manera que no se prevé un riesgo inmediato por la administración de las obligaciones del país. Las estimaciones de cierre muestran que el indicador de deuda al respecto de ingresos tributarios alcanzará un 205.8%, por debajo del 250.0% recomendado como límite. Se considera que el resto de indicadores también tendrá un comportamiento favorable y bastante similar a 2017.

Los indicadores de sostenibilidad, por su parte, se han manteniendo aceptables durante los últimos años debido en gran medida al alivio de deuda externa que significó la Iniciativa para Países Pobres Muy Endeudados y la Iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral, además de políticas de endeudamiento prudente. Como consecuencia, el indicador de corto plazo de Blanchard muestra un nivel sostenible de

deuda para el gobierno central, dado que el resultado primario estimado para mantener el grado de endeudamiento es superior al requerido.

Según los resultados más actualizados de las calificadoras de riesgo, vale señalar que dos de ellas (Standard and Poor’s y Fitch Ratings) otorgan una perspectiva negativa al país debido al menor crecimiento y las expectativas fiscales más débiles ante las turbulencias políticas de los últimos meses.

Moody’s cambió la perspectiva de calificación de Nicaragua de positiva a estable, y afirmó su calificación al país como emisor B2 a largo plazo. En su evaluación, esta calificadora considera que Nicaragua reporta un marcado debilitamiento de sus instituciones tras los recientes episodios de descontento social provocados por el intento del Gobierno de reformar su sistema de pensiones; sin embargo, sigue

Nicaragua: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2018




Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 200.9 196.1 194.3 205.9 205.8 250 Manejable

Deuda total / PIB 30.7 30.9 31.6 34.0 32.7 40 Manejable

Intereses / ingresos totales 4.6 4.7 4.9 5.0 5.1 25 Manejable

Intereses / PIB 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 3 Manejable



-3.3% -2.7% -2.1% -2.4% -2.2%

SostenibleResultado primario obtenido

-0.5% -0.8% -0.9% -0.7% -0.7%

NICARAGUA5.

89

considerando que entre sus fortalezas crediticias destacan las cargas de deuda e intereses, que son inferiores a las de sus pares. De igual manera, Standard and Poor’s cambió su calificación a B con perspectiva negativa como reflejo del riesgo de que una prolongada parálisis política empeore la gobernabilidad de Nicaragua y deteriore las finanzas públicas y expectativas de crecimiento. Por su parte, Fitch Ratings ha rebajado la calificación de Nicaragua de B+ a B con perspectiva negativa, por las mismas razones mencionadas. Las tres calificadoras coinciden en que para mejorar la calificación se requiere estabilizar el entorno político, de manera que se logre la recuperación de las condiciones financieras, de inversión y económicas, reduciendo así los riesgos de acceso del Gobierno a la financiación externa e interna.

e. Transparencia fiscalEn cuanto al tema de transparencia f i s c a l , Nicaragua mostró

pocos avances en las últimas calificaciones otorgadas en 2017, destacando que, según el Índice de Transparencia de 2017, el país se ubica en el lugar 151 de 180, lo que significa que se encuentra dentro de los más corruptos del mundo. Esta calificación está determinada por asignaciones de una consulta realizada entre empresarios y expertos en el tema, en la cual se evalúa la corrupción en el sector público con una escala que va de 0, que indica corrupción alta, a 100 puntos, es decir, muy limpia y transparente. En el caso de Nicaragua, la calificación bajó de 29 puntos, en 2012, a 26 puntos, en 2017, lo que de alguna forma implica que para este país centroamericano la lucha contra la corrupción, las políticas de consenso y la participación pública no constituyen una prioridad.

El indicador de desviación de los fondos públicos del Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial mejoró la calificación de Nicaragua, al pasar de 2.5, en 2016, a 2.8, en 2017 (en una escala de 0 a 7, donde 0 equivale

a muy común y 7 que nunca ocurre). Al parecer, la percepción en cuanto a la desviación de fondos públicos y el mal uso de los recursos del Estado mejoró en 2017, sin embargo, habrá que esperar la nueva versión del documento, que incluirá la percepción derivada del clima de inestabilidad política actual de Nicaragua.

Finalmente, el Índice de Presupuesto Abierto, preparado por International Budget Partnership (IBP), otorgó al país una calificación de 43 puntos, por debajo de los 46 obtenidos en 2015. Esto ubica a Nicaragua con la menor nota de los países calificados en Centroamérica. Estos indicadores evalúan si el gobierno central pone a disposición del público ocho documentos presupuestarios clave en línea y de manera oportuna, y si estos documentos presentan la información del presupuesto de forma exhaustiva y útil; en este caso, la evaluación coloca al país en la subcategoría de países con transparencia limitada (puntajes de 41 a 60).

Fuente: Icefi, con base en datos de las entidades calificadoras de crédito

Nicaragua: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según principales agencias calificadoras (2014 - julio de 2018)


Moody´s B3 Estable

B3 Estable

B3 Estable

B3 Estable

B2 Estable

B2 Estable

B2 Positivo

B2 Estable


B+Estable

B+Estable

BNegativa

Fitch Ratings B+Estable

B+Estable

B+Estable

BNegativa


90

Nicaragua: Indicadores de transparencia fiscal (2012-2017)





Corrupción

0 (corrupción alta) a 100

(muy limpia)29 28 28 27 26 26



0 (muy común) a 7 (nunca

ocurre)2.7 2.9 2.6 2.5 2.5 2.8


Partnership


Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100

(extensa)

42 46 43

PANAMÁ6.

91

Panamá dispone de una economía diferente a la del resto de la región centroamericana e, incluso, a la de toda Latinoamérica, como resultado de la existencia del Canal de Panamá, con características únicas en todo el mundo. A pesar de disponer de tan solo cerca de 4.2 millones de habitantes, ha sido una de las economías de mayor ímpetu y crecimiento en todo el mundo, registrando un crecimiento promedio del 7.3% en los últimos siete años y, conforme los pronósticos actuales de las agencias y centros de investigación a nivel mundial, con un incremento económico esperado del 5.2% para 2018, lo que lo ubica entre las mejores proyecciones de Latinoamérica.

Gran parte de la dinámica histórica de este país centroamericano se debe a que normalmente las tasas de crecimiento del comercio internacional mundial son mayores a las de crecimiento económico; además, el ritmo del intercambio en los últimos años

ha sido sumamente alto como consecuencia de la prevalencia de políticas mundiales de libre intercambio, lo que ha producido un aumento sostenido de los ingresos derivados por el uso del Canal de Panamá. En forma complementaria, Panamá se ha involucrado en la ejecución de proyectos de construcción muy significativos que han potenciado la inversión pública y, colateralmente, la de origen privado. Entre los proyectos emprendidos en los últimos años está la habilitación de la primera línea del metro, la ampliación del Canal de Panamá, el fortalecimiento de las carreteras para el litoral del país, entre otros. En la actualidad, el principal proyecto es la habilitación de la segunda línea del metro, cuyo avance fue estimado por el presidente Varela el 5 de julio en un 80.0%. Se calcula que este proyecto beneficiará a medio millón de personas. De acuerdo con las autoridades panameñas, esta nueva línea del metro es

solo parte del proyecto de avance sustancial del transporte público como instrumento para mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos, en el cual se estima que serán invertidos más de 10 millardos de dólares hasta 2035.

Pero Panamá también presenta logros en materia social, específicamente en la reducción de la pobreza. Conforme lo analiza el Banco Mundial al ubicar la línea de pobreza internacional en USD4 al día, puede decirse que Panamá muestra una reducción de la pobreza general del 21.0 al 17.0% en el período comprendido entre 2011 y 2015. Aun así, persisten grandes disparidades en el país, especialmente en el área rural, en donde la mayoría afectada es población indígena. Para dimensionar mejor el tema de la pobreza, baste decir que la pobreza extrema, por ejemplo, está por debajo del 4.0% en las zonas urbanas, pero persiste en alrededor del 27.0% en las zonas rurales, especialmente en los

PANAMÁ:6.Ante la necesidad de una consolidación tributaria para no debilitar el Estado y el desarrollo


92

territorios indígenas, conocidos como «comarcas», en donde la pobreza extrema parece alcanzar el 40.0%. En estas regiones el común denominador —que no atiende los vaivenes del mercado debido a la falta de capacidad de pago de la cual sí dispone el resto de la población panameña— es la falta de servicios y saneamiento, sobre todo la carencia de acceso al agua.

En junio de 2018 culminó la visita del equipo técnico del Fondo Monetario Internacional (FMI) a Panamá, el cual reconoció que deberán ajustar las previsiones de crecimiento del país en un punto porcentual a la baja, debido a la afectación que resintió la economía por la prolongada huelga del sector de la construcción que se extendió del 18 de abril al 18 de mayo, y que mantuvo detenido el avance de 260 proyectos de construcción, incluidos los megaproyectos estatales. Afortunadamente, el Sindicato Único de la Construcción y Similares y la Cámara Panameña de la Construcción alcanzaron un acuerdo salarial para los próximos cuatro años, hecho que marcó el fin de la desgastante huelga. El FMI también apuntó en sus comentarios a un teórico nuevo motor de crecimiento en Panamá: el inicio de operaciones de una mina de cobre que, conforme los especialistas, podría producir una nueva revisión del crecimiento al alza, así como una mejora en los pronósticos para los años sucesivos. No obstante, dada la experiencia de la explotación minera en la región, este es un tema que será conveniente revisar en los próximos meses, especialmente por la potencial existencia de conflictividad social.

Es importante comentar que desde la construcción del canal, pasando por su ampliación y la ejecución de los megaproyectos actuales, las autoridades panameñas han dado muestras de avanzar en conseguir también objetivos de desarrollo, especialmente en cuanto a acabar con la pobreza extrema e impulsar la prosperidad general de los habitantes. No obstante, con la cantidad de proyectos públicos previstos es importante que las mismas autoridades procedan a evaluar sus limitaciones fiscales ya que, de no hacerlo, podría complicarse la ejecución de los planes maestros de crecimiento para los próximos años. Uno de esos temas impostergables es el abordaje de la consolidación fiscal y la lucha contra la corrupción, la opacidad tributaria y la falta de información para la toma de decisiones apropiadas por parte de los agentes económicos.


Al finalizar el mes de julio de 2018, el Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá (MEF) apenas había hecho pública la información relativa al balance presupuestario al 31 de marzo. A esa fecha, los ingresos totales obtenidos ascendían a B/.1,705.0 millones, un 1.7% por encima de lo realizado en el mismo período del año anterior y con una ejecución del 18.3% con respecto al presupuesto aprobado. Del total de ingresos, la recaudación tributaria alcanzó un total de B/.1,382.0 millones, lo cual significa un menor dinamismo de los ingresos, con tan solo 0.9% más que el año anterior. La publicación muestra que el 81.1% de los ingresos corresponde

a los tributarios, confirmando así el valor relativo histórico que estos ingresos tienen sobre el resto de recursos financieros a disposición del gobierno central.

La recaudación tributaria alcanzó una ejecución del 22.6% del total esperado y aprobado para el año (B/.6,122.3 millones) y su dinamismo muestra resultados mixtos. Por un lado, los impuestos indirectos se contrajeron en un 2.4% luego de contabilizar el primer trimestre; y, por el otro, los impuestos directos reportaron crecimiento por el orden del 3.7% con respecto al año anterior.

La carga tributaria del gobierno central, que decayó al cierre de 2017 a un valor del 8.9% del PIB, continúa la trayectoria negativa, al extremo que, de continuar con la tendencia mostrada, se esperaría que al cierre del año 2018 se sitúe en un 8.7%, muy lejos del 9.3% aprobado en el presupuesto. De confirmarse la caída establecida en la tendencia, Panamá habría perdido un punto porcentual de carga tributaria del año 2014 a 2018, de manera que, ante la carencia de medidas efectivas para evaluar la productividad de la administración tributaria, se puede concluir fácilmente que existe un incremento de la evasión tributaria que está drenando rápidamente los exiguos recursos de este país.

El último tema comentado es particularmente interesante, dado que Panamá es un país que, en el amplio sentido de la palabra, carece de política tributaria, ya que no existen documentos —o por lo menos no son públicos—

PANAMÁ6.

93

que muestren la productividad de los tributos; los niveles de evasión de los principales impuestos; los efectos sobre la toma de decisiones de los agentes económicos; la incidencia de los mismos sobre el nivel de bienestar; los gastos tributarios de la aplicación de los regímenes de tratamientos tributarios preferenciales, entre otros. Además, existe una política histórica de retraso y ocultamiento de cifras, de manera que es prácticamente imposible efectuar análisis fiscales en este país, lo cual podría ser producto de la costumbre de que el sector público disponga de la fuente alternativa de recursos que brinda el Canal de Panamá. Sin embargo, el empuje de las obras públicas, la necesidad de más recursos y la trayectoria de la recaudación tributaria debieran ser suficientes alicientes para producir una reingeniería en el sistema de análisis de política tributaria del país, con el fin de optimizar los recursos que pueden

ser obtenidos, además de lograr que todos los habitantes cumplan en la justa parte que les corresponde.

Adicionalmente, es importante comentar que la información oficial y pública suministrada en el balance fiscal que se puede descargar del sitio del MEF es una información con mucho rezago y sin el detalle necesario para poder realizar oportunamente un adecuado seguimiento y análisis del comportamiento de los resultados presupuestarios. En este sentido, existen varios puntos de potencial mejora que vale la pena señalar para que las autoridades a cargo los consideren y, en un futuro próximo, puedan reformular su publicación.

Inicialmente, considerando la periodicidad de las cifras, sería mucho mejor contar con la información estadística con el avance de las cuentas de gastos e ingresos en forma mensual, tanto

del sector público no financiero, como del gobierno central. Por su parte, y con relación al nivel de detalle, es necesario que la información contenga anexos que muestren la composición o desagregación interna de las cuentas para poder entender las afectaciones de la ejecución. Sobre este último aspecto, una situación muy delicada deriva de que no se hace pública la información de la liquidación del período fiscal, es decir, después de confrontar los resultados preliminares contra los comprobantes del registro, de manera que siempre quedan en uso los valores preliminares. La carencia de este tipo de informes puede dar lugar al uso inapropiado de recursos y a los señalamientos de corrupción que se han observado en el país desde hace algunos años.

La tercera sugerencia es relativa al formato, ya que para mejorar la transparencia fiscal es preciso

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEF

Panamá: comparación de la carga tributaria neta al cierre de 2014-2018 y del presupuesto aprobado para 2018

10.2

9.6

9

8.4

7.8

Porc

enta

je d

el P

IB

2014 2015 2016 2017 2018 est. 2018 pres.

9.7

9.0

9.4

8.98.7

9.3


94

Panamá: estructura de recaudación tributaria acumulada al mes de mayo de 2018

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Dirección General de Ingresos del MEF

poner a disposición la información estadística en formatos distintos al PDF, de manera que puedan ser utilizados por los usuarios sin demora y sin pérdida de información; de preferencia, que sean descargables en formato de una hoja electrónica.

Paradójicamente y a pesar del retraso regular en la publicación de las cifras fiscales del MEF, es interesante observar que hay un informe, no convergente con los datos totales que debieran ser publicados, que da a conocer la Dirección General de Ingresos (DGI), que también es parte del MEF, y que presenta los resultados preliminares de la recaudación tributaria con menor rezago, demostrando que existe la posibilidad real de avanzar en la implementación de mecanismos de transparencia fiscal.

El informe de la DGI al 31 de mayo de 2018 —que considera solamente los ingresos tributarios en efectivo, sin incluir los cumplimientos con documentos fiscales (B/.80.1 millones)— muestra que la recaudación tributaria alcanzó los B/.2,150.7 millones, cifra superior en un 2.9% al resultado del año anterior, y equivalente al 35.1% de lo considerado en el presupuesto 2018.

De acuerdo con este informe, solo el impuesto sobre la renta (ISR) y un grupo denominado «otros ingresos corrientes» están alcanzando los resultados esperados conforme la planificación presupuestaria mensual, que no se conoce. El impuesto a la renta basa su principal incremento en la recaudación de personas naturales, la cual alcanzó una variación

del 21.7% en comparación con el año anterior, así como una ejecución con respecto a la programación del 121.7%. En este informe no se incluye la comparación de los ingresos provenientes de los dividendos del canal, porque en apariencia no se han ejecutado a la fecha.

En los datos presentados, la recaudación mantiene una estructura razonablemente constante con respecto a lo experimentado en períodos previos, con el 41.5% de la recaudación derivada del ISR y el 27.7% del impuesto a la transferencia de bienes muebles y servicios (impuesto al valor agregado), los cuales representan la mayor parte de la recaudación que obtiene el país.

b. Gasto público

Como fuera apuntado previamente, al final del mes de julio de 2018 lamentablemente solo estaba disponible el detalle

de los gastos ejecutados y la situación financiera del gobierno central al 31 de marzo; esto, en un escueto informe que dificulta mucho el análisis fiscal y mantiene condiciones de opacidad debido a que no contiene detalles o anexos de la información por rubro, y solo posee resultados por encima de la línea de análisis, sin incluir la ejecución del financiamiento. Pese a estas dificultades, el informe reporta que los gastos del gobierno central al 31 de marzo alcanzaron los B/.2,661.0 millones, un 36.7% por encima de lo ejecutado en el período previo y equivalente al 22.4% de lo considerado en el presupuesto aprobado de ingresos y gastos para el ejercicio 2018.

Para concretar una estimación del cierre fiscal en términos del gasto se utilizaron varios supuestos, entre ellos: a) en lo que resta del año deberá existir mayor correspondencia de ingresos y gastos con el fin de que el déficit fiscal no sobrepase abundantemente las condiciones

Impuesto sobre la renta,

Otros impuestos directos

I.T.B.M.S. Ventas

I.T.B.M.S. Importación

Otros impuestos indirectos

20.3

18.2

9.5 41.5

10.5

PANAMÁ6.

95

planteadas en el presupuesto; b) que las condiciones macroeconómicas exógenas al modelo fiscal no cambiarán drásticamente; y c) que en el resto del período no se podrá recuperar plenamente el valor esperado de la recaudación de ingresos fiscales, así como que el gasto no realizado no será compensado. Como consecuencia, se esperaría una ejecución del gasto equivalente al 17.6% del PIB, un 0.7% más que el ejecutado el año anterior, aunque ligeramente por debajo del 18.0% considerado en el presupuesto de ingresos y gastos.

Del total ejecutado, los gastos corrientes alcanzaron B/.1,743.0 millones, equivalentes al 65.5% del total de las erogaciones efectuadas, con una tasa de variación interanual del 15.0%. Por su parte, los gastos de capital

reportaron el 34.5% del total, con una tasa de crecimiento del 113.0% comparada con el mismo período del año anterior. Con la información disponible no hay manera de efectuar un análisis más profundo, pues no se dispone de detalles sobre la ejecución presupuestaria, carencia que las autoridades que resulten electas en los comicios generales de mayo de 2019 debieran tomar en consideración. En esa fecha, los panameños deberán elegir no solo a su nuevo presidente, sino también a parlamentarios y alcaldes para los próximos cinco años.

Independientemente de lo anterior y si la ejecución al final del ejercicio girara en torno a lo considerado en el presupuesto general del Estado para 2018, se esperaría que el 41.0% de los recursos se destinara al

financiamiento de los programas de desarrollo de los servicios sociales; un 16.6%, a lo servicios financieros, lo cual incluye la atención al servicio de la deuda; un 14.1%, a servicios generales; y un 11.1%, al desarrollo de infraestructura. Lo que más destaca de dicha asignación es el cambio paulatino de los servicios financieros que, de representar un 9.4% del presupuesto en 2016, han crecido hasta representar casi el doble para el presente año. También es importante la reducción de los gastos relacionados con el desarrollo y fomento de la producción, que reportan una contracción significativa desde 2016, lo que permite intuir fácilmente que la cuenta de ajuste al aumento de los gastos derivados del servicio de la deuda se encuentra en dicho rubro.

Panamá: clasificación del gasto en función del PIB (2014-2017) y estimación de cierre 2018

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF


20.0

15.0

10.0

5.0

0.02014

18.1

9.7

6.7

1.7 17.2 17.6

2018 est.

18.0

2018 pres.

17.1

9.3

6.0

2015

9.0

6.5

2016

16.9

2017

Porc

enta

je d

el P

IB

1.7 1.71.7

9.1

6.0

1.7

9.6

6.3

9.7

6.4

2.0


96


Conforme a las cifras oficiales, resulta interesante observar que los gastos del primer trimestre de 2018 parecen no tener ninguna relación con lo que sucede a nivel de los ingresos, ya que mientras estos últimos solo se incrementaron un 1.7% en el período, los gastos ejecutados crecieron un 36.7%. Este tan amplio desbalance debiera ser de alta preocupación, sobre todo si lo que se pretende es reforzar la sostenibilidad fiscal que ha mantenido Panamá en los últimos años.

Para tratar de despejar la situación financiera de Panamá para 2018 se practicó una integración de las estimaciones de ingresos y

egresos esperados para el cierre de este período fiscal, a partir del comportamiento estructural e histórico de las series, así como de la dinámica de la recaudación fiscal actual. También se incorporó el supuesto de que el nivel de gasto efectuado en el primer trimestre del año sensatamente no podrá ser sostenible y tendrá que moderarse para el resto del período.

De esa cuenta, por el lado de los gastos se proyecta un mayor dinamismo que en la captación de ingresos hasta finales del año, hasta alcanzar un total de B/.11,606.4 millones, un 11.1% por encima de 2017 y con una ejecución respecto al presupuesto aprobado del 97.7%. En este año, de cumplirse los supuestos de la estimación, el mayor dinamismo se alcanzará en los gastos de capital, en

donde el tema de infraestructura será el de mayor relevancia de ejecución. Se proyecta que los gastos de operación reporten un incremento del 13.6%, hasta alcanzar una ejecución del 99.8%.

Además, se estima que los ingresos alcanzarán B/.8,824.5 millones, un 2.3% por encima de lo obtenido en 2017 y equivalente a una ejecución del 96.5%. Del valor esperado de los ingresos totales se estima que la recaudación de impuestos representará el 67.0% del total de ingresos, en consonancia con la práctica panameña. Esto denota la fragilidad de las finanzas públicas y la alta dependencia de los ingresos generados por el Canal de Panamá que, junto al resto de ingresos no tributarios, representarán el 32.6% de los ingresos del gobierno central.

Panamá: clasificación de la participación porcentual presupuestaria de los egresos públicos programados para 2015-2018

Fuente: Icefi, con base en cifras del presupuesto aprobado

2015 2016 2017 2018

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0

41.4

43.4 42.041.0

Desarrollo de los servicios

9.59.4

16.617.2

Servicios financieros

15.6 15.714.1

15.5

Servicios generales

10.1 11.5 11.112.3

Desarrollo de la infraestructura

10.6 10.1

3.52.3

Desarrollo y fomento de la producción

12.09.1

12.79.8

No clasificables

1.0 0.9 0.90.9

Desarrollo ambiental y tecnológico

PANAMÁ6.

97

De confirmarse los cálculos realizados, se estimaría un déficit total de B/.2,781.9 millones —equivalentes al 4.2% del PIB—, similar al planteado en el presupuesto de 2018, aun cuando superior al 2.9% registrado en 2017.

d. Deuda pública

Al cierre de 2017, la deuda del gobierno central reportada por la Dirección de Financiamiento

Público del MEF ascendía a B/.23,229.8 millones, equivalentes al 37.6% del PIB. La publicación de dicho ente, al cierre de junio de 2018, mostraba un ligero crecimiento del 3.8%, hasta alcanzar los B/.24,101.9 millones. De continuar con la trayectoria prevista de la situación fiscal del país para 2018, así como si se mantienen las previsiones de crecimiento económico por parte de las autoridades, se estimaría que la deuda del gobierno central

al cierre de 2018 estará reportando los L24,854.7 millones, un 7.0% por encima del período anterior y equivalente al 37.7% del PIB. Aunque este valor muestre un pequeño incremento con respecto al período previo, aún se encuentra por debajo del monto recomendado por los organismos financieros internacionales.

Con respecto a la vulnerabilidad de la economía panameña frente al monto de la deuda, es pertinente

Panamá: situación financiera ejecutada de la administración central (2015-2017) y estimación de cierre 2018 (cifras en millones de balboas)


Rubro 2015 2016 2017 2018 (est.) 2018 (pres. aprobado)

Variación porcentual 2018 (est.)/

2017




Ingresos tributarios 5,072.0 5,599.0 5,686.0 5,910.7 6,122.4 4.0 96.5

Directos 2,577.0 2,943.0 3,048.0 3,302.7 3,115.6 8.4 106.0

Indirectos 2,495.0 2,656.0 2,638.0 2,608.0 3,006.7 -1.1 86.7

Documentos fiscales 162.0 166.0 182.0 206.8 0.0 13.6 n.a

No tributarios 2,135.0 2,094.0 2,900.0 2,879.7 2,919.9 -0.7 98.6

Ingresos de capital 45.0 30.0 32.0 30.0 64.6 -6.3 46.4

Donaciones 16.0 9.0 4.0 4.1 36.1 2.5 11.4

Gastos totales 9,277.0 9,934.0 10,443.0 11,606.4 11,878.0 11.1 97.7


Operación 2,730.0 3,112.0 3,473.0 3,943.9 3,953.7 13.6 99.8

Intereses y otros gastos financieros 933.0 997.0 1,071.0 1,135.3 1,309.8 6.0 86.7

Transferencias corrientes y otros 2,330.0 2,079.0 2,169.0 2,411.2 2,404.0 11.2 100.3

Gastos de capital 3,284.0 3,746.0 3,730.0 4,116.1 4,210.6 10.4 97.8

Balance en cuenta corriente 1,214.0 1,505.0 1,873.0 1,300.1 1,374.8 -30.6 94.6

Balance primario -1,076.0 -1,205.0 -750.0 -1,646.7 -1,425.3 119.6 115.5

Balance presupuestal -2,009.0 -2,202.0 -1,821.0 -2,781.9 -2,735.1 52.8 101.7


98

Panamá: resultado presupuestario (2014-2017); estimación de cierre para 2018 y presupuesto aprobado 2018


0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

2014 2015 2016 2017

-3.9 -3.7 -3.8

-2.9

-4.2 -4.2

2018 est. 2018 pres.

Panamá: estructura de la deuda pública de la administración central (2011 - estimación de cierre 2018, en millones de dólares y como porcentaje del PIB)


37.6 37.748

36

24

12

0

30,000

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

02014201320122011

36.735.2 34.2 36.2

36.9 37.1

2015 2016 2017 2018

Mill

ones

de

balb

oas

Porc

enta

je d

el P

IB

Deuda externa Deuda interna Deuda como porcentaje del PIB

recordar que, debido al alto nivel de crecimiento económico reportado por este país centroamericano en los últimos años, el ritmo creciente de la deuda, aunque implica una mayor demanda de recursos para su servicio dentro del presupuesto,

no ha implicado un nivel preocupante con respecto a la actividad económica, al extremo de que se mantiene por debajo de los estándares recomendados por los organismos internacionales. No obstante, en donde sí existe cierta

preocupación es en la relación entre la deuda y los ingresos tributarios obtenidos, dado que el coeficiente obtenido del 420.5% se encuentra muy por encima de los valores recomendados. Afortunadamente para el país, al

Porc

enta

je d

el P

IB

PANAMÁ6.

99

realizar el cálculo de los ingresos totales y consecuentemente incorporar los valores obtenidos de la administración del Canal de Panamá, el coeficiente se reduce al 273.1%, que está más cerca de los valores recomendados, aunque todavía por encima. Es importante recordar en este apartado que si bien Panamá se muestra altamente vulnerable a la carencia de ingresos tributarios, una parte de sus ingresos fiscales proviene del Canal de Panamá, por lo que mientras estos permanezcan razonablemente constantes, sus resultados fiscales podrían ser sostenibles; sin embargo, una potencial reducción del comercio mundial producto de la guerra comercial emprendida por las naciones del mundo podría tener un efecto muy nocivo sobre la situación fiscal de este país centroamericano.

Complementariamente, los indicadores que miden la capacidad de pago de los gastos financieros o intereses (parte del servicio de la deuda) consideran que el gobierno central tiene

niveles aceptables; es decir, niveles clasificados como manejables, lo que da pie a que las notas que asignan las calificadoras de riesgo soberano se mantengan.

En cuanto a la sostenibilidad, los resultados de los indicadores de corto plazo de Blanchard señalan para 2017 y 2018 resultados que muestran insostenibilidad debido a que el nivel de resultado primario requerido para mantener constante el saldo de la deuda es mayor al valor obtenido; como consecuencia, se esperaría que en los próximos años el nivel de las obligaciones soberanas con respecto al PIB continúe elevándose, aunque a ritmos muy lentos como producto del crecimiento económico del país.

Con respecto a las calificaciones de la deuda soberana de largo plazo de Panamá, las publicaciones históricas de las agencias calificadoras internacionales han otorgado a este país centroamericano el grado de inversión bajo, como consecuencia de considerarlo un país estable,

con niveles apropiados de endeudamiento y, sobre todo, por el hecho de verlo como una plaza financiera internacional, que goza de un apropiado ritmo de actividad económica y que si bien dispone de una carga tributaria baja, puede compensar sus ingresos con los dividendos derivados de la administración del Canal de Panamá. En consecuencia, todas las calificadoras han decidido mantener las condiciones de estabilidad en la calificación de la deuda desde 2012 hasta la fecha.

e. Transparencia fiscal El Foro Económico Mundial, por medio de su Índice de Competitividad Global 2017-2018, otorgó, en el rubro correspondiente a desviación de los fondos públicos, una calificación de 2.8 puntos a Panamá, ligeramente por debajo de los 2.9 puntos (de un máximo de 7) obtenidos el período previo. La serie muestra que, en esencia, la calificación de este país centroamericano se ha mantenido similar desde 2012, lo que puede

Panamá: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2018


Tipo Indicador Resultados 2017 Estimación 2018 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 408.5 420.5 250 Vulnerable

Deuda total / PIB 37.6 37.7 40 No vulnerable

Intereses / ingresos totales 12.4 12.9 30 Manejable

Intereses / PIB 1.7 1.7 3.0 Manejable


Resultado primario requerido -0.7% -0.6%Insostenible

Resultado primario obtenido -1.2% -2.5%


100

interpretarse como un síntoma de estabilidad, pero también puede analizarse en el sentido de que la lucha contra la corrupción ha tenido muy pocos avances.

Los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción y el informe Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe, ambos de Transparencia Internacional, muestran una pequeña reducción de la calificación otorgada a Panamá al pasar de 38 a 37, de un máximo posible de 100 puntos. Cabe

destacar que el índice de soborno que se estima para Panamá es el más alto de la región, alcanzando un valor poblacional estimado del 32.0%, cuando el resto de países tienen, en promedio, un 22.8%, con una desviación muestral del 2.4%. Esta encuesta —que produce una estimación del porcentaje poblacional que pudo haber incurrido en actos de corrupción mediante el soborno para lograr ser atendidos en instituciones públicas— sitúa este fenómeno principalmente en la atención en escuelas y hospitales, lo que

de alguna forma evidencia la falta de universalización de los servicios básicos.

La medición de la transparencia y la participación ciudadana en el ciclo presupuestario se actualizó recientemente, sin embargo, para el caso de Panamá dicha situación pasa desapercibida debido a que no forma parte de la encuesta y, por ende, no existen esfuerzos por mejorar la transparencia en las finanzas públicas, como ha sido señalado varias veces en este informe.

Panamá: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011 - febrero de 2018)

Panamá: indicadores de transparencia fiscal

Fuente: Icefi, con base en la información publicada por las calificadoras de riesgo

Fuente: Icefi, con base en International Budget Partnership, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial


Moody´s Baa3 Positivo

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2Positivo


BBB -Positivo

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBB Positivo

Fitch Ratings BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable



Índice de Percepción de la Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy

limpia)38 35 37 39 38 37




International Budget Partnership

Índice de Presupuesto Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100 (extensa) No participa de la encuesta

AN

EX

O E

STA

DÍS

TIC

O

101

EXPRESADO EN: Variable Año Al mes de Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica a/

Sector fiscal a/

Com

o po

rcen

taje

del

PIB

Gasto público (gobierno central)

2017 Dec-17 20.6 19.3 12.1 20.1 19.4 16.9 18.12018Py Dec-18 21.4 20.4 12.1 20.0 18.4 17.6 18.3

2018ppto Dec-18 22.3 20.2 12.3 19.6 19.2 18.0 18.6Recaudación tributaria (gobierno central)

2017 Dec-17 13.4 17.8 10.2 18.0 16.5 8.9 14.12018Py Dec-18 13.3 18.3 9.9 18.2 15.9 8.7 14.0

2018ppto Dec-18 14.0 18.2 9.7 17.6 16.6 9.3 14.2

Déficit/superávit presupuestal

2017 Dec-17 -6.2 -2.1 -1.3 -1.9 -1.6 -2.9 -2.72018Py Dec-17 -7.0 -2.2 -1.6 -2.2 -1.4 -4.2 -3.1

2018ppto Dec-18 -7.3 -2.6 -1.8 -1.9 -1.4 -4.2 -3.2Deuda pública total (saldo de la deuda del gobierno central)

2016 Dec-15 45.1 61.1 24.1 45.2 31.6 37.1 40.72017 Dec-16 49.0 63.2 23.4 47.7 34.0 37.6 42.5

2018Py Dec-17 53.4 64.0 23.4 47.4 32.7 37.7 43.1

Sector real

Millones de USD

Producto interno bruto a precios corrientes

2016 Dec-16 57,158 23,912 68,676 21,568 13,184 57,821 242,3202017 Dec-17 57,795 24,805 75,620 22,898 13,815 61,838 256,772

2018 pre/ Dec-18 60,682 25,837 79,617 24,272 14,320 65,857 270,583

Porcentaje Variación del PIB real2016 Dec-16 4.2 3.8 3.1 3.2 4.7 5.0 4.02017 Dec-17 3.3 4.8 2.8 3.7 4.9 5.4 4.1

2018 pre/ Dec-18 3.2 3.7 3.4 4.2 1.0 6.0 3.6

Porcentaje

∆ PIB proyección Banco Mundial 2018Py Jun-18 3.4 2.3 3.1 3.5 4.7 5.6 3.8

∆ PIB proyección Cepal 2018Py Apr-17 3.4 2.4 3.3 4.1 5.0 5.6 4.0∆ PIB proyección FMI 2018Py Apr-17 3.6 2.3 3.2 3.5 4.7 5.6 3.8

Moneda doméstica

Tipo de cambio por USD

2016 promedio anual 544.7 1.0 7.6 22.9 28.6 1.0

2017 promedio anual 567.5 1.0 7.3 23.6 30.1 1.0

2018Py promedio anual 570.0 1.0 7.5 24.0 31.7 1.0

Porcentaje Variación interanual del IMAE

2015 variación interanual 3.1 1.0 3.6 4.4 6.0 3.0 3.52016 variación interanual 5.1 5.1 4.6 6.1 4.9 3.8 4.92017 variación interanual 3.3 1.5 2.8 2.3 4.1 4.0 3.0

PorcentajeInflación interanual

2015 Dec-15 -0.8 1.0 3.1 2.4 3.1 0.3 1.52016 Dec-16 0.8 -0.9 4.2 3.3 3.1 1.5 2.0

2017 Dec-17 2.6 2.0 5.7 4.7 5.7 0.5 3.5Proyección FMI de la inflación 2018 Dec-18 3.0 2.1 4.2 5.0 6.3 2.2 3.8

PorcentajeExportaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2014 Dec-14 5.0 -0.2 7.9 2.4 6.4 -6.82015 Dec-15 2.4 2.5 4.0 3.7 -1.3 1.8

2016 pre/ Dec-16 9.8 3.6 1.7 2.3 5.3 -2.62017 pre/ Dec-17 3.5 2.6 2.3 6.5 3.5 2.42018 pre/ Dec-18 4.3 2.3 4.1 1.3 5.4 7.1

PorcentajeImportaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2014 Dec-14 5.0 -0.3 7.0 4.0 2.7 -2.0 2.72015 Dec-15 4.4 9.0 9.3 9.9 9.2 -1.8 6.7

2016 pre/ Dec-16 8.4 0.3 3.3 -2.4 6.8 0.7 2.82017 pre/ Dec-17 2.1 3.6 2.9 4.6 0.8 7.2 3.52018 pre/ Dec-18 5.7 4.4 5.0 3.1 4.7 2.6 4.2

Indicadores socialesVariable Medida Año Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica a/

Pobreza (porcentaje según lineas de pobreza nacional)

Total2014 22.4 31.8 59.3 62.8 29.6 25.82015 21.7 34.9 63.8 23.0

2016 20.5 32.7 60.9 24.9 22.1

Extrema

2017 20.0 64.3

2014 6.7 7.6 23.4 39.7 8.3 11.0

2015 7.2 8.1 40.0 10.3

Índice de Desarrollo Humano (IDH)

Ranking 2016 6.3 7.9 38.4 6.9 9.9Ranking 2017 5.7 40.7

Valor 2014 69.0 116.0 128.0 131.0 125.0 60.0Valor 2015 66.0 117.0 125.0 130.0 124.0 60.0Valor 1995 0.7 0.6 0.5 0.5 0.5 0.7

Valor 2000 0.7 0.6 0.5 0.6 0.6 0.7Valor 2005 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6 0.7

Valor 2010 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.8Valor 2011 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.8Valor 2012 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.8

Valor 2013 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.8Años 2014 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.8

Años 2015 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 0.8

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TIC

O

102

ppto: presupuesto - py:proyección - pre: preliminarFuente: Icefi con base en sector fiscal y sector real: ministerios y secretarías de Hacienda, Finanzas y Economía, bancos centrales y Contraloría General de Panamá. Sector real: bancos centrales de CA e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Panamá (INEC). Indicadores sociales: Encuestas de hogares nacionales, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), proyecciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Fondo Monetario Internacional (FMI) y a/ El valor para Centroamérica se obtiene del promedio simple en el caso de los porcentajes, para los valores en dólares se utiliza la suma de los países del istmo.

IDH Componentes

Expectativa de vida al nacer USD2015

79.6 73.3 72.1 73.3 75.2 77.8Años promedio de educación Millones 8.7 6.5 6.3 6.2 6.5 9.9 7.4Ingreso per cápita (PPA 2011) Porcentaje 2018 pre/ 15,737.0 8,300.2 7,507.4 5,167.5 5,514.6 24,029.2

Población Porcentaje 2017 5.0 6.4 16.9 8.3 6.2 4.1 46.9

Tasa de crecimiento poblacional Años 2012-2017 1.3 0.5 2.1 1.4 1.2 1.6 1.3

Población urbana Tasa 2017 78.5 67.6 52.5 55.9 59.4 67.2 63.5Edad mediana Porcentaje 2018 33.0 28.0 22.0 25.0 26.0 30.0 27.0Mortalidad infantil Porcentaje 2015 8.5 14.4 24.3 17.4 18.8 14.6

Desnutrición Porcentaje 2015 5.6 12.3 15.6 14.8 17.0 9.3Alfabetismo Porcentaje 2015 97.8 88.4 79.3 88.5 82.8 95.0 88.6

Desempleo abierto

Porcentaje 2014 9.1 4.2 2.9 5.5 4.5 4.8

Porcentaje 2015 9.3 4.0 2.7 4.6 4.5 4.5Porcentaje 2016 9.0 4.4 2.8 4.7 4.5 4.4

Porcentaje 2017 8.1 4.5 2.7 4.5 4.4 4.5Porcentaje 2018 pre/ 8.0 4.6 2.7 4.4 4.5 4.6

Por una política fiscal para la democracia y el desarrollo


Agosto 2018

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales 12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland, Guatemala, Centroamérica

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