Kriminalističko policijska akademija

Specijalističke akademske studije

Seminarski rad

Tema : POJAM UPRAVE

Zemun, 2010

POJAM UPRAVE

UVOD

Određivanje pojma uprave je veoma složeno i smatra se da definicija ovog pojma ima

koliko i autora koji ga definišu. Sinonim izraza uprava je izraz administracija. U gotovo

svim (svetskim) jezicima izraz uprava ima po nekoliko značenja. Tako u latinskom jeziku

administratio označava posluživanje, izvršavanje, upravljanje, upravna vlast,

činovništvo..., u francuskom "administration", u engleskom "administration", nemačkom

"verwaltung", ruskom "upravljenie", ali i administracija, pa i u ostalim jezicima odnosni

izrazi imaju po nekoliko značenja. najčešći premda u poslednjih pola veka u našem pravu

izraz "administracija" dobija i novo, uže značenje "za profesionalni, službenički aparat

države pa i drugih organizacija".1 Dakle, i u našem jeziku postoji široka lepeza značenja

reči uprava, koja je izvedena iz glagola upravljati i imenice upravljanje.2 U stručnoj i

naučnoj literaturi reč „uprava“ najčešće služi da označi izvesne pojave vezane za državu,

njenu organizaciju i njene delatnosti. E. Pusić smatra da su dva osnovna značenja reči

uprava: pod upravom se može shvatiti „skup upravnih organizacija“, a drugo značenje

ukazuje na određenu delatnost - „uprava, u smislu organizacije ili u smislu delatnosti“.3

Pojam Uprave sadrži dva aspekta putem kojih se može izvršiti njeno određivanje: teorijski

i pozitivnopravni. Pozitivnopravni pojam uprave od značaja je za praktičnu primenu

prilikom primene konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji uprave. U ovom radu

ćemo se baviti sa oba ova aspekta i sažeto pojasniti određenje uprave kako u teorijskom

tako i u pozitivnopravnom smislu.

UPRAVA KAO FUNKCIJA DRŽAVE

Uprava je pojava najtešnje povezana sa državnom vlašću. Reč uprava, u pogledu

vršenja vlasti, vezuje se za državu više nego i jedna druga državna vlast. Danas se državna

vlast manifestuje kao vlast stvaranja i ostvarivanja prava. Različiti načini stvaranja i

1 Bačanin, N: Upravno pravo. Kragujevac, 2000, str. 22 Vujaklija, M.: Leksikom stranih reči i izraza. Beograd, 1995, str. 12 3 E. Pusić, Nauka o upravi. Zagreb, 1973, str. 3.

2

ostvarivanja prava čine različite pravne vlasti države a sadržina i obeležja tih vlasti su

regulisani pravnim normama. U savremenom društvu postoje tri osnovna oblika vršenja

drzavne vlasti: zakonodavna, upravna (izvršna ) i sudska.

Vršenje državne vlasti je regulisano pravnim normama. Skup ovih pravnih normi

formira pravni režim svake od funkcija državne vlasti ponaosob. Tako dolazimo do

pravnih režima zakonodavne, izvršne i sudske vlasti. “Pravni režim svake od funkcija

državne vlasti ponaosob obuhvata subjekte te vlasti, postupak vršenja predmetne vlasti,

formu akata i posebne oblike kontrole saglasnosti vršenja predmetne funkcije (vlasti)

pravu (ustavnosti, zakonitosti i sl.).”4

Zakonodavna vlast se bavi aktivnostima donošenja ustava i zakona te generalno

pravnih propisa, ona donosi zakone u materijalnom smislu. Nosioci zakonodavne vlasti

baš kao i nosioci drugih državnih vlasti, imaju u nadležnosti i druge funkcije vlasti kao i

neautoritativne poslove. Uprava je posebna grana državne vlasti. U odnosu na

zakonodavnu vlast, koja je vlast odlučivanja, uprava je vlast izvršavanja odluka

zakonodavne vlasti. Uprava kao izvršna vlast je vlast rešavanja u tzv. upravnim stvarima

na osnovu zakona o pravu, obavezi ili pravnom interesu određenog subjekta neposrednom

primenom propisa u konkretnoj pojedinačnoj stvari. Dakle, od zakonodavne vlasti se

razlikuje kao vlasti izdavanja opštih i impersonalnih pravnih normi, i od sudske vlasti kao

vlasti izdavanja sudskih akata u sudskim stvarima. Pošto izvršenje prava kao krajnje

sredstvo uključuje i primenu fizičke prinude, pojam upravne vlasti obuhvata i primenu

fizičke prinude u situacijama kada izostaje dobrovoljno izvršenje prava.

Sudska vlast obuhvata aktivnost donošenja sudskih akata kojima se rešavaju

sporovi o pravnosti. Sudska vlast je vlast izricanja prava u spornim pravnim situacijama.

U sudskim sporovima se ističe zakonska istina koja strana u sporu je u pravu odnosno na

čijoj strani je zakon. Sudskim aktima se precizira zakonski predvićena sankcija zbog

nezakonitog ponašanja ili se utvrđuje da nezakonitog ponašanja povodom konkretnog

spora nije ni bilo. Razlika između upravne i sudske vlasti ogleda se u tome što se jedna

vrši upravnim a druga sudskim aktom. Upravni akt se donosi u upravnoj stvari koja je

konkretna nesporna pravna situacija. Nosilac sudske vlasti samo je arbitar u sporu o

zakonitosti, dok je nosilac upravne vlasti činilac sa jačom voljom u upravnopravnom

odnosu.

4 Marković R., Upravno Pravo, Beograd 2002, strana 75

3

TEORIJSKI POJAM UPRAVE

Određivanje teorijskog pojma uprave veoma je kompleksna metodološka operacija.

Tradicionalna doktrina polazi od pravnopolitičkog stanovišta. Međutim, da bi se odredio

savremeni teorijski pojam uprave, mora se razumeti i moderni teorijski koncept složenog

upravnog sistema kao instrumenta socijalne regulacije. Nasuprot “državnom” modelu

uprave, modeli uprave koji danas preovlađuju u razvijenim zemljama (posebno

evropskim) proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije države i uprave i njihove uloge u

ostvarivanju opšte društvene dobrobiti. Koncept socijalne funkcije uprave polazi od toga

da se vršenje upravnih aktivnosti države ne može svesti isključivo na vršenje državne

vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vršenja radnji prinude prema svojim podanicima),

već da vršenje upravnih aktivnosti, pre svega, podrazumeva vršenje javnih službi, kao

aktivnosti kojima se stvaraju i obezbeđuju uslovi koji su neophodni građanima za njihov

svakodnevni život i rad i koje doprinose opštem razvoju i napretku društva kao celine.

Vremenom, uprava je postala "konglomerat autoritativnih i neautoritativnih aktivnosti...

kojima država ostvaruje svoje osnovne ciljeve – opstanak i dalji razvoj blagostanja

države.5

Određenje uprave u teorijskom smislu zahteva određenje koje je nezavisno od

pozitivnog prava, a da se zasniva na osnovu teorijskih premisa. U teoriji se koriste dva

merila za određivanje pojma uprave: organsko i funkcionalno. Organski pojam definiše

koji su to organi državne uprave, ko sve čini upravu. Za organski pojam upave, bitan je

subjekt, činilac, a ne sadržaj aktivnosti koje taj subjekt obavlja. Iako je organsko poimanje

nezavisno u odnosu na pozitivno pravo, ipak se oslanja na isto jer pozitivno pravo jedne

zemlje određuje ko je deo državnog aparata. Nasuprot organskom pojmu uprave,

funkcionalni pojam uprave ima u vidu celinu aktivnosti koje karakterišu sadržinska

obeležja a opet nezavisno od vršioca funkcije. Dakle, za funkcionalni pojam uprave je

bitna sadržina aktivnosti a ne organi koji ih vrše. Neki autori ističu da nije neophodno da

se taj (organski) strukturalni element izdvaja kao suprotan pol funkcionalnom, što je tačno

s obzirom na njegovo vraćanje i svođenje u funkcionalnom smislu kod formalnog pojma

uprave. Međutim, čini se celishodnim izdvajanje uprave u organskom smislu. Takvo

(organsko) shvatanje već je ukorenjeno u upravnom pravu i o njemu postoji najviši stepen

5 Bačanin, N., Upravno pravo. Kragujevac, 2000, str. 31

4

saglasnosti kada je reč o upravi u evropskoj pravnoj teoriji. Istovremeno ono je

prihvaćenije zbog svoje jednostavnosti.

ORGANSKI POJAM UPRAVE

Izraz uprava u organskom smislu obuhvata jedan deo državnog aparata, odnosno

jednu vrstu državnih organa i organizacija koji su sastavni deo celine državnih organa.

Ovim pojmom se ne obuhvata nikakva delatnost države nego samo jedna vrsta državnih

organa i organizacija izjednačena sa njima. Organski pojam je određen pozitivno

pravnim propisima, prvenstveno ustavnim a zatim i zakonskim. Predstavlja sve one organi

koji su ovim propisima podvedeni pod izraz organi državne uprave. Iz organskog pojma

se ne vidi koja su merila korišćena kako bi se ti odgovarajući organi podveli pod pojam

organa državne uprave. Ne vidi se da li je merilo zajedničko organizaciono-formalno

obeležje tih organa, nezavisno od toga koja im je osnovna delatnost, ili je merilo isključivo

njihova osnovna delatnost, u ovom slučaju upravna delatnost, nezavisno od toga koja su

njihova organizaciono-formalna obeležja. Jedna od definicija uprave u organskom smislu

mogla bi biti da je uprava skup organa sa autoritetom vlasti koji su pozvani da

osiguravaju mnogobrojne zadatke opšteg interesa koji padaju na državu.

Ipak, sagledavajući pozitivno pravo, prilikom kvalifikovanja određenih državnih

organa kao organa državne upave, određenje je izvršeno funkcionalnim merilom tj.

činjenicom da ti organi vrše upravnu vlast odnosno upravu u funkcionalnom smislu.

Organizaiono-formalna obeležja tih organa (inokosnost, hijerarhijsko ustrojstvo i sl.) nisu

bila presudna. Zbog svega toga, organski pojam uprave je sekundaran i zavisan od

prethodnog utvrđivanja funkcionalnog pojma uprave. Da bi se odredila pripadnost

državnih organa organima državne uprave, potrebno je prethodno pronaći funkcionalno

merilo, što znači da je prethodno potrebno doći do funcionalnog pojma uprave. U našem

zakonodavstvu prema Zakonu o državnoj upravi Srbije (član 1. stav 4), organi državne

uprave u Republici Srbiji su ministarstva i posebne organizacije i oni se mogu obrazovati

jedino zakonom. Saglasno organskom teorijskom merilu, celokupna delatnost organa

državne uprave smatra se upravnom delatnošću. Taj jedan element (organ) je dovoljan da

se sve što rade organi uprave, bez obzira na razne (autoritativne i neautoritativne) poslove

smatra upravnom delatnošću.

5

Ponekad, zbog nepostojanja pozitivne Ustavne niti zakonske odredbe, pojedini državni

organi se svrstavaju u organe državne uprave primenom negativno-pravnog merila. Kada

pravni propisi ne daju izričitu organsku kvalifikaciju pojedinih državnih organa, oni se

smatraju organima uprave samim tim što ih pozitivno pravo nije okvalifikovalo ni kao

zakonodavne ni kao sudske. Danas, u pravnoj državi evropskokontinentalnog pravnog

sistema, kritikuje se negativno merilo određivanja organa državne uprave. Ono je

rezervisano za ustavotvorca i zakonodavca.

FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE

Dva veka evropski pravni teoretičari pokušavaju da daju odgovor na pitanje sadržine

uprave, tj. šta je to uprava u funkcionalnom smislu. Svoj ogroman doprinos razrešenju

ovog kompleksnog pitanja dali su u različitim epohama vodeći francuski, austrijski i

nemački pravni teoretičari, uglavnom teoretičari upravnog, ustavnog i uopšte javnog

prava. Od francuskih teoretičara ističu se posebno: Bertelemi, Oriu, Digi, Bonar i drugi.

“Uprava u funkcionalnom smislu označava jednu od delatnosti države.”6 Ona se još

označava i kao "upravna funkcija" ili "administrativna funkcija" ili "upravna vlast".

Međutim, na pitanje sadržine te delatnosti nema jedinstvenog odgovora. Jedna grupa

autora shvata upravu kao delatnost sastavljenu kako iz autoritativnih tako i

neautoritativnih poslova (organski pojam). Po njima uprava je sve što rade organi uprave,

bez obzira na sadržinu tih, različitih aktivnosti. Ali, čak i da se prihvati kao merilo organ-

vršilac uprave, upravu ne vrše samo organi uprave već i drugi državni organi, ali i

nedržavni subjekti, kada im je to zakonom povereno.

Uprava ima specifičnu funkciju koja se od ostalih funkcija državne vlasti razlikuje po

svojim materijalnim ili formalinim obeležjima. Materijalna obeležja su vezana za

sadržinu aktivnosti koje čine upravu, a formalna za njihovu formu i pravni režim. Tako se

razlikuju materijalni i formalni pojam uprave u funkcionalnom smislu. Iz ovih pojmova

(materijalnog ili formalnog) izveden je i celovit pravni pojam koji sadrži i materijalne i

formalne elemente, a zasniva se na merilu, tzv. pravnog režima upravne funkcije (i svih

ostalih funkcija državne vlasti).

6 Marković R., Upravno Pravo, Beograd 2002, strana 79

6

Pod funkcionalnim pojmom uprave smatraju se i negativna određenja uprave, jer i ona

pod upravom podrazumevaju delatnost države. Samo što tu delatnost ne određuju

pozitivno govoreći šta ona jeste, već negativno, tvrdeći šta ona nije. Po nekim

teoretičarima koji zastupaju negativno-pravno određenje uprave, državna uprava je

delatnost izvan drugih državnih delatnosti. Drugim rečima, ako se pođe sa stanovišta

postojanja tri vlasti, uprava bi bila sve ono van zakonodavne i sudske vlasti, tj. državna

delatnost koja nije ni sudstvo ni zakonodavstvo. Ovakvo određenje uprave je lišeno

naučne vrednosti. Ono više kazuje šta uprava nije nego šta jeste. Nedostatak ovakvog

određenja se ogleda i u tome što apstrahovanjem zakonodavne i sudske finkcije čija

sadržina nije tako precizno određena, ne može se stvoriti jasna slika koje državne

delatnosti preostaju i čine upravu.

Negativan pojam uprave se napada (kritikuje) u teoriji. Ističe se da je taj pojam "lišen

naučne vrednosti", i da bi njegovim prihvatanjem jedino upravno pravo bilo bez omeđenih

granica i bez svog predmeta. Drugim rečima, jedino nauka upravnog prava ne bi imala

određen svoj predmet proučavanja jer se ne bi znalo šta je uprava, budući da upravno

pravo obuhvata norme koje se odnose na upravu. Ti prigovori su, razume se, osnovani, ali

negativan pojam uprave i danas opstaje u teoriji. Čini se da je njegov značaj u tome što

ukazuje na kompleksnost uprave, na "golem ostatak" državnih delatnosti, tj. na

mnogobrojnost poslova i zadataka, odnosno na ulogu uprave u savremenoj državi. Takođe

ovaj pojam ukazuje i na nemogućnost univerzalnog pojma uprave i upućuje na pozitivno

pravo konkretne zemlje pri traženju odgovora na pitanje "šta je uprava?". Odgovor na to

pitanje trebalo bi da pruži materijalni i/ili formalni pojam uprave.

MATERIJALNI POJAM UPRAVE

Odrediti upravu u materijalnom smislu znači odrediti unutrašnje, sadržinske

elemente one državne delatnosti koja se označava izrazom uprava. Za materijalno

stanovište uprave bitna je, prema tome sadržina akata ili sadržina aktivnosti upravne

delatnosti. Upravo je tu najveće razilaženje među teoretičarima upravnog prava. Polazeći

od tih, sadržinskih elemenata, materijalni pojam uprave je dvojak - uprava se određuje kao

javna vlast (upravna funkcija, upravna vlast) ili kao javna služba (servis). Dva različita

shvatanja države – kao javne vlasti i kao skupa javnih službi (službi neophodnih za

7

zadovoljavanje dnevnih potreba čitave zajednice, pa otuda i podvođenje pod posebni

upravni odnosno upravno pravni režim), osnova je različitog shvatanja o upravi.

Kraj 19. i početak 20. veka karakteriše talas promene opšte uloge države u društvu.

Država ne istupa više samo kao vlast, nego se stara o zadovoljavanju javnih interesa i

potreba građana. Država je prinuđena da se meša u privredni i društveni život. Radi

zadovoljavanja važnih potreba građana, država preuzima na sebe staranje o obavljanju

određenih delatnosti (prosveta, nauka, obrazovanje, zdravlje, poštansko-telegrafski

saobraćaj, železnički saobraćaj i dr.). U francuskom pravu ovi poslovi koje vrši država u

javnom interesu nazivaju se javnim službama, a u nemačkom pravu delatnosti o

blagostanju građana. Leon Digi7 je izgradio svoju teoriju o sadržini pravnih funkcija

države. Njegovo polazno shvatanje sastoji se u tome da država nije nosilac vlasti nego

delatnosti koje su u opštem interesu svih članova društva (javnih službi).

5.1 Uprava kao javna vlast

Državna vlast u početku se manifestovala kao vlast stvaranja i ostvarivanja prava.

Stvaranje prava sa materijalnog stanovišta je zakonodavstvo (zakonodavna, normativna

funkcija). Zakonodavna funkcija predstavlja donošenje opštih pravnih pravila.

Ostvarivanje prava, pak, predstavljalo je izvršnu funkciju, koja je tradicionalno određivana

kao funkcija izvršavanja zakona aktima vlasti. Međutim, ti akti mogu biti pravni i

materijalni. A pravni opet mogu biti opšti i pojedinačni, a pojedinačni mogu biti

autoritativni, upravni i sudski, ili neautoritativni. Najzad, izvršavanje zakona (izvršna

funkcija) materijalnim radnjama može predstavljati državnu prinudu, ali ima materijalnih

radnji izvršenja koje ne predstavljaju prinudu. Tako je u skladu sa razvojem države i

menjanjem njene uloge u društvu došlo do emancipacije sudske funkcije od izvršne.

Ostatak izvršne funkcije u početku se shvatao kao upravna funkcija, a onda je došlo do

razdvajanja tog "ostatka" na izvršnu funkciju u užem smislu, ili političko izvršnu (funkcija

vlade) i upravnu funkciju.

U osnovi određenja uprave kao vlasti jeste jedno njeno bitno pravno obeležje koje

se označava kao autoritativnost. Sadržina uprave ovde je autoritativno istupanje u pravnim

odnosima, tj. istupanje sa jačom voljom ovlašćenih pravnih subjekata. Reč je o klasičnom

gledištu koje se održalo do današnjih dana, uz manje ili veće korekcije. Činjenica da je

uprava vlast (funkcija) ili makar delimično i vlast ne može se poreći ili osporiti polazeći 7 Leon Digi (1859–1928), francuski teoretičar – smatra se osnivačem škole javnih službi

8

od sadržine akata ili aktivnosti uprave (pravnog režima). Neravnopravnost učesnika, ili

nejednakost volja u upravnopravnom odnosu obezbeđena je i poduprta državnom

prinudom – silom kao krajnjim sredstvom. Srž autoritativnosti jesu upravni akti. Otuda su

upravni akti i srž upravne funkcije. Pored upravnih akata, autoritativno obeležje imaju i

upravne radnje, kao radnje izvršenja pojedinačnih pravnih akata, ali i opštih pravnih akata

(zakona) karakterističnih upravo za policijsku delatnost ili državnu delatnost policije.

Dakle za određenje uprave kao vlasti nužno je osloniti se na pojam upravnopravnog

odnosa.

Međutim, autoritativno istupanje organa uprave postoji i kada oni donose propise

(opšta pravna pravila), na osnovu specijalnog zakonskog ovlašćenja, pri čemu pripremanje

tih propisa nije autoritativan posao, ne predstavlja vršenje vlasti, već je to stručan posao.

Donošenje propisa sadržinski, s materijalnog stanovišta je oblik zakonodavstva

(normativna ili podzakonska funkcija) bez obzira što te propise ne donose zakonodavni

organi, nemaju formu zakona i nisu doneseni u postupku propisanom za donošenje

zakona. Reč je o opštim pravnim aktima koji se donose radi izvršavanja zakona (i propisa

vlade) i kojima se za jedan stepen spušta apstraktnost, približava i omogućuje primena

pojedinih zakonskih odredaba. Ti propisi se obavezno objavljuju u službenim novinama a

na njihovu zakonitost pazi ustavni sud koji vrši ustavnosudsku funkciju (ocenu ustavnosti

zakona i zakonitosti propisa).

5.2 Uprava kao javna služba

O pojmu javne službe dosta je pisano što u upravnopravnoj teoriji tako i u nauci o

upravi. Najznačajniji predstavnici "škole javnih službi" su Digi, Bonar, Žez. U teoriji se

ističe da je ustanovu javne službe stvorilo zakonodavstvo Francuske, a razvili je francuski

Državni savet i pravna teorija. Takođe su isticali da se ne može celokupno upravno pravo

graditi oko ovog pojma, kao što se ne može ovo pravo ni stvarati bez ovog pojma. Ovaj

pojam je takođe evoluirao. Njegova definicija danas obuhvata dva elementa: cilj i

sredstva. Cilj javne službe je obavljanje delatnosti (zadataka) od javnog interesa, a

sredstva su pravna lica javnog ili i privatnog prava. Slaganjem ovih elemenata dolazi de

do sintetičke definicije javne službe. Kada jednu aktivnost obavlja javnopravno lice,

dovoljno je da ona bude od opšteg interesa da bi to bila javna služba, ali kada nju obavlja

privatno lice potrebno je da to bude zadatak od opšteg interesa i da se to lice nalazi u

9

posebnom pravnom režimu, sa dodeljenim posebnim ovlašćenjima i nametnutim

posebnim obavezama.

Prema teoriji javnih službi, javna služba "je svaka ona delatnost čije vršenje

nosioci državne vlasti treba da regulišu, obezbede i kontrolišu, pošto je ona neophodna za

ostvarenje i razvitak društvene međuzavisnosti i takve prirode, da može biti potpuno

obezbeđena samo posredovanjem sile kojom raspolažu upravljači", i "čija ma i najkraća

obustava dovodi do društvenog nereda".8 No, ne postaje neka služba javnom službom time

što je vodi država, odnosno neko drugo javnopravno lice. Postavlja se pitanje po kojim

merilima se prepoznaje javna služba. U teoriji se predlaže više merila – od službi čije bi

obustavljanje dovelo do društvenog nereda, preko službi koje se obavljaju zbog javnog

interesa a ne zbog sticanja neposrednog dobitka, pa do toga da je to ona služba čiji je

nosilac neko javnopravno telo. U materijalnom smislu tri su glavne mogućnosti

organizovanja javne službe: da sama država vodi javnu službu u sopstvenoj režiji ili da

javnoj službi daje samostalnost u obliku samouprave ili da u obliku koncesije obavljanja

javne službe poveri privatnim licima. Esencija upravne funkcije prema teoriji javnih službi

su subjektivni akti, akti-uslovi i materijalni akti. Subjektivnim aktima se stvara, menja ili

ukida individualna, odnosno subjektivna pravna situacija, dok akti - uslovi predstavljaju

uslov da se na konkretna lica primene opšta pravna pravila koja obuhvataju i neka

subjektivna prava i dužnosti. Upravnu funkciju čine i brojne materijalne operacije iako su

one van strukture pravnog poretka, a koje obavljaju javni službenici u cilju vršenja javnih

službi.

FORMALNI POJAM UPRAVE

Formalni pojam sadržinu državnih funkcija (uprave) utvrđuje na osnovu spoljašnjih

obeležja delatnosti, tj. na osnovu forme državnih delatnosti. Forme državnih delatnosti (i

uprave) obuhvataju nekoliko elemenata: subjekti tih delatnosti, postupak rada tih

subjekata, akti koje nadležni subjekti donose (pravni, materijalni i sl.) i oblici kontrole

saglasnosti obavljanja tih delatnosti sa važećim pravom. “Saglasno ovim obeležjima,

uprava bi mogla da se odredi kao delatnost organa državne uprave i drugih subjekata, koji

su, u skladu sa pravom, nadležni za vršenje uprave, a koja se obavlja prema utvrđenom

postupku, u obliku upravnih akata i materijalnih akata fizičke prinude i koja podleže

8 Marković R., Upravno Pravo, Beograd 2002, strana 83

10

kontroli (unutrašnjoj i spoljnoj) saglasnosti sa važećim pravom.”9 Predstavnici formalnog

pojma uprave i drugih državnih funkcija su pripadnici tzv. austrijske normativističke škole

(Kelzen, Merkl, Verner) ali se oni mogu sresti i u francuskoj pravnoj teoriji (R. Kare de

Malber, Bertelemi, Valin, F.P. Benoa).

Formalni pojam uprave u mnogim pozitivnopravnim sistemima dobija drukčija

obeležja od teorijskih. Tako se formalni pojam svodi na njegov jedan, polazni element i to

organski, tj. na subjekte kao jedino obeležje. Prema tom organskom (u osnovi

funkcionalnom) pojmu, osnovno merilo je karakter organa koji obavlja upravnu funkciju.

U tom smislu upravnu funkciju bi činili svi poslovi (i zadaci) koje vrše oni državni organi

koji su ustavnim i zakonskim tekstovima označeni kao organi (državne) uprave, bez obzira

na njihovu različitu sadržinu sa materijalnog stanovišta. Prema tome to bi bili, po

formalnim teorijama svi poslovi, kako autoritativni tako i neautoritativni, skup

raznorodnih aktivnosti koje vrše organi uprave. Organima uprave je vršenje upravne

funkcije primaran zadatak, otuda i sam naziv organi uprave. Redukovanjem formalnog

pojma uprave na jedan elemenat obesmišljen je svaki napor funkcionalnog određivanja

pojma uprave. Ali, pored upravnih poslova organi uprave obavljaju i poslove koji nemaju

upravni karakter. Osim toga upravnu funkciju mogu vršiti i drugi državni organi, ali i

nedržavni subjekti kada im je to (zakonom) povereno. Zbog svega toga formalni pristup

ima ograničen domašaj.

Iz svega rečenog može se zaključiti da materijalni elemenat – priroda aktivnosti

koje čine upravnu funkciju, ima primaran značaj, a formalni elemenat – pravni režim

upravnih aktivnosti – ima sekundaran značaj i dopunski karakter.

POZITIVNOPRAVNI POJAM UPRAVE

Teorijsko određenje uprave nije univerzalno i opštevažeće. Naspram teorijskog pojma

uprave koji je rezultat naučnog dostignuća, pozitivnopravni pojam uprave govori da se

radi o pojmu koji je sadržan u važećem pravu. Da li je neka aktivnost upravna ili nije

zavisi od pravnog režima u kojem se te aktivnosti obavljaju. Unutar svake države postoje

osobeni pravni režimi kojima je podvrgnuto vršenje pojedinih funkcija državne vlasti, pa i

uprave. Elementi pravnog režima uprave (i ostalih funkcija državne vlasti) su pravne

norme o vršiocima - subjektima, postupku ili načinu, formi akata i kontroli akata odnosno

9 Vasiljević D., Upravno pravo, Beograd 2009, strana 57

11

aktivnosti. Aktivnost donošenja upravnih akata i/ili aktivnost vršenja upravnih radnji

konstitutivni su elementi upravne funkcije u našem pravnom sistemu. Od svih raznorodnih

aktivnosti, tj. heterogenih poslova i zadataka koje obavljaju organi uprave (i drugi

ovlašćeni subjekti) samo su te aktivnosti uređene jedinstvenim, pravnim režimom.

Dakle, pozitivnopravni pojam uprave izvodi se iz pozitivnopravnih propisa

konkretne zemlje. Deo Ustava Republike Srbije koji se odnosi na položaj državne uprave i

poveravanje javnih ovlašćenja i javne službe, član 136. glasi: “Državna uprava je

samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi. Poslove

državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom.

Poslovi državne uprave i broj ministarstava određuju se zakonom. Unutrašnje uređenje

ministarstava i drugih organa državne uprave i organizacija propisuje Vlada“, a član 137: ”

U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i

zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom se može

poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj

pokrajini i jedinici lokalne samouprave. Pojedina javna ovlašćenja se mogu zakonom

poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima. Javna ovlašćenja se

mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regularna funkcija u

pojedinim oblastima ili delatnostima. Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice

lokalne samouprave mogu osnovati javne službe. Delatnosti i poslovi zbog kojih se

osnivaju javne službe, njihovo uređenje i rad propisuje se zakonom“.

Državna uprava u Republici Srbiji je deo izvršne vlasti Republike Srbije. Nju, u

organizacionom smislu, čine organi državne uprave, koji su obrazovani zakonom. Takođe,

zakonom se mogu poveriti na vršenje poslovi državne uprave i drugim subjektima. Što se

tiče samih poslova državne uprave, oni su brojni i raznovrsni i u njih spadaju:

učestvovanje u oblikovanju politike Vlade; praćenje stanja; izvršavanje zakona, drugih

propisa i opštih akata; inspekcijski nadzor; staranje o javnim službama; razvojni poslovi i

ostali stručni poslovi.

12

ZAKLJUČAK

Pojam uprave je osnovni pojam upravnog prava te bez njegovog definisanja nema

ne bi bilo ni upravnog prava kao jedne od grana prava te od određivanja pojma uprave

zavisi i obim upravnog prava kao grane pravnog sistema ali i upravnopravne nauke.

Videli smo da je određenje pojma uprave vrlo kompleksno, bez obzira da li se radi

o jezičkoj nepreciznosti i mnogoznačnosti izraza ili pravnom određenju ovog pojma. Iz

ovakvih nedoumica, logično je, dolazimo do različitih određenja uprave u teorijskom

smislu. Različitost pravnih sistema (normativnopravnih rešenja) u kojima su teoretičari

stvarali i stvaraju svoje teorije u zavisnosti od političkog, sociološkog, ideološkog i drugog

okruženja, takođe dovodi do velikog broja definicija ovog pojma.

Određenje uprave polazi od toga da se vršenje upravnih aktivnosti države ne može

svesti isključivo na vršenje državne vlasti već da delatnost uprave, pre svega,

podrazumeva vršenje javnih službi, koje su neophodne građanima za njihov svakodnevni

život i rad i koje doprinose opštem razvoju i napretku društva kao celine.

Na kraju, možemo zaključiti da je uprava, skup svih organa sa autoritetom vlasti,

koji izvršavaju mnogobrojne poslove u interesu države i građana, određena pravnim

normama u pogledu izvršioca, postupaka, formi akata i kontrole akata odnosno aktivnosti.

13

LITERATURA

1. Marković, R. : Upravno pravo. Beograd, 2002.

2. Vasiljević, D. : Upravno pravo. Beograd, 2009.

3. Pusić, E. : Nauka o upravi. Zagreb, 1973.

4. Bačanin, N. : Upravno pravo. Kragujevac, 2000

5. http://www.parlament.gov.rs/content/cir/akta/ustav/ustav_ceo.asp

14

SADRŽAJ

UVOD ................................................................................................................. 2

UPRAVA KAO FUNKCIJA DRŽAVE ........................................................................ 2

TEORIJSKI POJAM UPRAVE .................................................................................. 4

ORGANSKI POJAM UPRAVE ............................................................................... 5

FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE ......................................................................... 6

MATERIJALNI POJAM UPRAVE ............................................................................. 7

5.1 Uprava kao javna vlast................................................................................8

5.2 Uprava kao javna služba..............................................................................9

FORMALNI POJAM UPRAVE ............................................................................... 10

POZITIVNOPRAVNI POJAM UPRAVE ................................................................... 11

ZAKLJUČAK ....................................................................................................... 13

LITERATURA ..................................................................................................... 14

15