社会流动和户籍制度

—— 以中国为例 (1949— 至今 )

社会流动，是指社会成员在社会关系的空间中由某个社会位置向其他社会位置的移动，它既表现为个人社会地位的变更，也表现为个人社会角色的转换，实质上是个人社会关系的改变。 ¹

中华人民共和国户籍制度，是中国实施的以户为单位的人口管理政策，户籍表明了自然人在本地生活的合法性。中国的人口管理长时间以来基于制度。

目前中华人民共和国的户籍制度根据地域和家庭 成员关系来划分人口，把户口划分为农业户口和非农业户口以控制人口迁移 。

建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为 3个阶段： 第一阶段，1949~1957，属自由迁徙期； 第二阶段，1958年~1978年，为严格控制期； 第三阶段，1979年至今，半开放期。

新中国城里初至 50 年代末 历经国民经济恢复期和第一个五年计划时期。工业化和

国民经济各项建立的迅猛发展，城市需要大量的劳动力。而国家政策上没有确立严格的户籍制度和限制不同区域人口的自由流动，只要流入城市后能够找到工作和住房，并且愿意迁往，农村人口基本能够比较自由的流入城市转化为城市人口。

1950 年 8 月 , 公安部制订的 5 关于特种人口管理的暂行办法 ( 草案 ) 6 。从其内容以及与此相关一些执行行为来看 , 政府并不是采取强制的、 命令式的控制方法来营建公共秩序的 , 而是采取说服劝阻的方式 , 尊重行动者自由、 自觉和自愿的原则。 5 条例 6 的第一条就申明 : 为维护社会治安 , 保障人民之安全及居住、 迁徙自由 , 特制定本条例。

由于对迁移和流动的宽松管理，大量农村劳动力进入城市寻求就业，一些盲目流动给城市生产和生活带来了严重的不利影响。

从 1953 年开始并在 50 年代的不同时期，国务院公布过关于“劝阻农民盲目流入城市的指示”、“防止农村人口盲目外流的指示”和“防止农村人口盲目外流的补充指示”，并在 1957 年底由中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目流动的指示》，要求城乡严格进行户口管理，防止农村人口大量外流。

总的来说，建国初期 , 中国进入一个崭新的发展时期，国家政治、经济与社会生活等各方面都随着新中国的诞生而发生深刻变化，人口管理理念与制度也发生了根本性的转变。中国的人口管理进入了前所未有的宽松时期。当时的户口管理安排是为了新政权的稳定和社会秩序的恢复。

因此，户籍统计资料显示 50 年代全国各地区市镇人口数和占总人口的比重迅速增加，而且迁出迁入率非常高，但没有实际流动人口的统计数据。 ²

在每一次重大的制度建构之后，相关的其他制度安排和政策规定并未随之而固定不变，而是处在不断的变化之中，因而在基本政治经济制度确定以后， 人们的社会流动还要在很大程度上受到不断变化的相关制度安排和政策规定（有时甚至是领袖意志）的影响，形成不同的模式或者格局。 ³

1958 年 1 月 9 日，经全国人大常委会讨论通过，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等 7项人口登记制度。

条例第 10 条规定公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。

这是新中国成立后国家第一次明确提出对人口迁移和流动进行限制。这标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口管理制度的形成和我国城乡分离的“二元社会”体制的建立。 4

这项规定实际改变了乡城户口迁移和变动的程序， 因为它比 1955 年的《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》增加了迁入地的限制条件。

转变户口迁移登记手续 , 目的在于限制计划内乡城人口迁移量 ,使国家资源有计划地配置。

在 1958 年条例出台以后 , 乡城人口迁移事实上仍很频繁。控制计划内的乡城人口迁移 , 不仅体现在 5 条例 6 中 , 而且还表现在其他一些补充规定和行政措施中。

如 1958 年 2 月国务院发出 5 关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知 6 。

1959 年 1 月 , 中共中央又发出 5 关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知 6 。

国家之所以要阻止农民进城 ,主要原因在于马克思主义对工人阶级的偏重。其结果之一是解放初期 , 人们大量流离农村 ,导致 1958 年对户口的严格管制。

这种解释强调意识形态作用 , 忽视了城乡之间、 工农之间的利益差别诱导了农民大量流离农村 , 为避免农业劳动力流失和城市户口增多所带来的压力 , 控制农民进城也就显得必要。国家控制农民进城 , 可能不是重工轻农思想影响的结果 , 而是传统观念和反城市化逻辑的体现。

制度自身的悖论 ,导致了社会经济结构的失调 , 城镇人口及乡城人口迁移的快速增长 , 城乡发展、工农业发展出现严重不协调现象 :

1959 年粮食产量从 1958 年的 2 亿公吨减至 1. 7亿公吨 , 1960 年又减到 1. 44 亿公吨。 5 农村出现极其严重的大饥荒 , 城市粮食供应也出现危机 , 为缓解这一问题 ,同时为了敦促部分工人回乡加强农业生产 , 1961 年 6 月中共中央发出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》 , 规定要求三年内城镇人口必须减少 2000 万以上 , 1961 年以内至少减少 1000 万。从此 , 中国开始了由行政命令支配的第一次反城市化运动。政府积极动员和遣返大量城市工人到农村 , 人口迁移出现逆向迁移流 , 1962 年 , 乡城人口净迁出率为 - 11. 58%, 1961-1965 年间 , 全国城镇人口平均每年递减 4. 41% 。除了遣送解雇职工回乡之外 , 政府还对生活必需品和日用消费品实行凭票供应制 , 严格控制合法城镇户口的机械增长。

1966～ 1977 年的 “文化大革命”。对社会流动也存在着必然的影响。在户籍制度的严格限制下，中国人口迁移处于低潮阶段。

在初期的 1966 年，迁移人口为 1400万人，到 1967-1969 年进一步减少到 500万 -600万人 ，成为新中国成立以来迁移人口最少的年份，在 1970-1976 年间，大致稳定在 1500万 -1600万人之间。从人口迁移率来看，在此长达十余年的时间里，只有 1968-1970 年三年全国人口总迁移率略高于 4.0% ，其他年份均低于 4.0% ， 1974 年甚至降低到 2.96% 。 6

1977 年 11 月 , 国务院转批了《关于处理户口迁移的规定》。 规定指出 : “从农村迁往市、镇（含矿区林区等） , 由农业人口

转为非农业人口 ,从其他市迁往北京、 上海、天津三市的 , 要严格控制。从镇迁往市 ,从小市迁往大市应适当控制。”

此后又出台了农转非控制指标的措施 ,即规定各市镇每年批准迁入市镇和转为非农业户口的人数 , 不得超过该市镇非农业人口数的 1. 5 j 。从这一系列的规定来看 , 改革初期的户籍制度并不像人们所想象的那样 ,朝着放松控制、允许自由迁徙的方向发展 ; 相反 , 户籍控制在一定意义上说是更为严格了。农转非指标的出现进一步强化了户口的价值意识 , 使城里人和乡下人之间 , 出现了认同的边界。此外 , 城市之间户口迁移的限制 ,使城镇规模与户口价值相连起来 , 强化了城市户口等级意识。如20 世纪 80 年代 ,上海市流行着这样一种顺口溜 :宁要上海一张床 , 不要外地一栋房。这无疑是城市户口等级制的集中反映。

总之，到改革开放前期，严格的户籍制度再度在中国确立，城乡户口管理工作由最初的多头管理走向归由公安部门管理，人口被认为的划分为不可逾越的农业人口和非农业人口，人口自由迁徙政策也逐渐被控制城市人口规模，限制农民进城的政策所代替，与计划经济相适应、以城乡二元分割为主要特征的人口管理架构建立。

1978 年以后 , 中国的改革开放选择了渐进主义的策略 ,渐进主义策略的目标不是彻底改造既定的社会结构和秩序 , 而是先要在思想上进行拨乱反正 , 改变观念 ,把精力集中转移到经济建设上去。搞好经济建设需要一个比较稳定的社会秩序 , 所以政府不敢对户籍制度进行大的改革 , 决策阶层似乎认为 , 户籍控制是社会稳定的必要保证 ; 改革只能是微调 ,或在控制中开小口子 ,解决某些遗留问题。了解改革以来的户籍制度的变迁情况 , 这几种事项是我们重点考察的对象 : 知青回城的户口安排、农转非指标、自理口粮户口或当地有效城镇户口、 居民身份证、 就业和粮油关系政策的转换 ,以及卖户口现象等等。

1978 年以来，这一时期可以细分为三个阶段： 第一阶段是 80 年代初中期： 计划体制仍然居于主导地位，但市场机制也开始在

不同的领域发挥作用； 城乡壁垒打破和劳动用工制度改革中，一方面农村剩余劳动力得到释放性的发展，尤其是 1978 年实行农村家庭联产承包责任制后，是长期掩盖的剩余劳动力显性化；另一方面，劳动制度的改革形成在国家宏观调控和政策指导下劳动力合理流动的新格局。

1985 年公安部颁发了关于城镇站住人口管理的暂行规定和相关制度的措施。

第二阶段是进入 80 年代后期及 90 年代，在改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势下，流动人口大量增加，大规模跨地区到发达的城市和沿海地区打工，全国出现了流动人口潮，沿海地区，特别是北京、上海、广州、深圳等大城市，流入人口急剧增加。

1997 年公安部颁布了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就迁、有序的向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面 发展。

第三阶段是进入新世纪以来，流动人口持续大幅度增加。

此外值得一提的是， 20 世纪 80 年代中期开始试行的居民身份证制是户口管理制度一项重大改革举措。居民身份证的特点不仅体现在能证明公民身份 , 保障公民权益 , 方便群众 , 更重要的是 , 它具有突破个人身份依附于户或家庭世袭性的传统 ,使个人的独立人格和公民权利得以尊重。居民身份证所展示的是个人属于国家的公民 ,每个公民都享有平等的权利。因此居民身份证制有利于公民文化和公民社会的建设 , 而户籍身份制则强化世袭差别和地缘社会。 7

总结这 50 多年的中国社会分化和流动历史，不难看到，宏观的制度安排、政策规定及其变化对社会流动的深刻影响，有时不仅是间接的、潜在的和非有意的，更是直接的、明确的，甚至是有意的。人们要在国家的制度安排和政策规定下占有一定的社会地位，或者从一种社会地位流动到另一种社会地位。当然，这并不意味着，个人只能完全被动地接受制度安排和政策规定给予他的社会地位，相反，他仍然可以并且必须通过自己的努力，利用各种条件，在国家制度安排和政策规定所设定的社会地位体系中寻找自己所期望的位置。因为，在不同时期和不同政治、经济和社会生活领域，国家的制度安排和政策规定对个人或群体的地位获得的影响力是不同的， 这就在不同程度上为个人的地位获得努力留下了空间和机会。

社会人口流动面临的新形势 一、工业化和城市化的加速 改革开放以来，我国放弃了单纯发展重工业的思路，开始以市场机制配置资源，追求工业内部结构平衡，并且将降级社会发展逐渐融入开放的世界体系，工业化进程迅速推进。从经济整体来看， 1978-2009年我国国内生产总值由 3645亿增长到 34.34万亿。从工业发展来看，1978-2007 年工业增加值增长了 23倍，达到了 107367亿，且工业经济效益明显，工业实力明显增强，工业产业结构不断得到调整。 8

与此同时城市化进程加速。 工业化和城市化是改革开放以来国家经济增长的两大支撑。一方面工

业引起产业结构的转变，从而影响人口就业结构的转变，进而影响人口的流动迁移，引起社会流动，形成对城市化的促进；另一方面城市化的加速又使得产业人口以及其他生产要素更好的聚集，从而为工业化创造良好的空间依托。

二、大规模人口流动常规化 1982 年我国流动人口的数量仅为 657万人，只占全国总人口的 0.66% 。 1987 年，全国流动人口就猛增到 1810万。 1995 年全国流动人口的数量几乎翻了两番，达到 7073万人，占全国总人口的比例进一步提高到 5.86% 。 9

三、人口结构迅速调整 从自然特征看： 出生率 死亡率 自然增长率 09 年 12.13‰ 7.08 ‰ 5.05‰ 78 年 18.25 ‰ 6.25 ‰ 12 ‰ 我国由三高转变为三低国家

从人口经济特征看： 78 年中国第一产业就业人数为 28318万人，

第二产业就业人数为 6945万人，第三产业就业人数为 4890万人。而 09 年分别为 29708万人、 21684万人和 26603万人。

从人口社会特征看： 中国人口文化素质提高较快，集中体现在现在

各阶段各类学历教育学生情况的变化上。我国正在由人口大国向人力资源大国转变。

实现科学有序的社会流动

一、从垂直社会流动的角度看，和谐社会应该具备两个基本条件：

为人们提供更多的上升机会 人们地位的变化应该是公平合理的

为人们提供更多的上升机会。任何社会如果能够让其中的穷人不断地变为富人，就有无限的活力。社会学将社会区分为两种类型，一种是流动率偏低的社会，另一种是流动率比较高的社会。比如，贵族等级制的社会就是流动率偏低的社会，因为贵族的世袭的这样的制度阻碍着其他阶层人员的流入。目前，我国社会的流动率是比较高的。据测算，父母子女两代人之间的流动率与美国的代际流动率近似，在国际上属于流动率比较高的社会。这说明，目前我国社会是有相当活力的。

人们地位的变化应该是公平合理的。这是指社会地位变化所遵循的原则，该原则决定人们的地位为什么会上升和下降。比如，“奖勤罚懒”的原则就是对的，反之“奖懒罚勤”的原则就是错的。在这方面，我国上世纪 80 年代曾经出现过“脑体倒挂”现象，结果引发了很大的社会问题。而90 年代以后，“脑体正挂”了，符合马克思说的“复杂劳动等于多量的简单劳动”的原理，这就具备了和谐社会的基础条件。

社会流动是有规律的，群体地位的变迁主要受产业结构演变的影响。目前，我国处在产业升级迅猛发展的时期，即第一产业农业向第二产业、第二产业向第三产业急速变迁的时期。体现在社会流动上，就是农业劳动力大规模转化为工业劳动力，城市工业劳动力逐渐演变为以从事专业技术、管理、销售、办公室工作的白领为主。从和谐社会的角度看，我国的社会流动目前处在一个比较有利的时期，即多数社会群体的社会地位有可能出现整体上升。当然，目前的整体上升主要发生在大城市里，一些沿海大城市出现了城市居民就业者中白领劳动者超过蓝领劳动者的现象。职业地位是人们的首要社会地位，职业地位的普遍上升是非常积极的正向指标。

二、从水平社会流动的角度看，鼓励社会流动，推进城镇化进程和户籍改革，是实现我国社会长治久安和社会和谐的基本途径。

水平流动，在我国目前最典型的就是人口在区域之间的流动，其中比例最高的是流入城市的农民工，当然也包括在城市之间流动的白领群体。当前我国流动主要是跨省的流动。

改革开放以来，流动人口在我国的基础建设和经济增长中作出了巨大的贡献。然而，巨大的城市流动人口也给城市管理带来一系列的难题，比如城乡结合部的社会管理难度就非常大。此外，还有流动人口聚集区的管理问题、流动人口的社会保障问题、流动农民工子女的教育问题、流动人口的就业问题、外来人口与本地居民的关系问题、流动人口的住房与社会服务问题、农民工对于城市社区生活的适应问题、打工妹的社会保护问题，等等。这些都对构建社会主义和谐社会提出了严峻的挑战。要构建社会主义和谐社会，就必须妥善解决巨大的人口流动带来的诸多社会矛盾与社会问题。

从本质上看，和谐社会的主要基础就是确立我国各主要社会阶层之间的和谐关系。当前，最突出的恐怕要数城市居民与农村居民的关系问题。农民问题的最终解决，很大程度上要依赖于工业化和城镇化的进程。所以，鼓励社会流动，推进城镇化进程和户籍改革，就成为实现我国社会长治久安和社会和谐的基本途径。 10

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