关于课题经费管理使用工作的思考

关于课题经费管理使用工作的思考

监察审计局袁东

2011 年 11 月 15 日

什么是财务管理

为何关注课题经费的风险管理

课题经费使用与管理的风险点与现象

课题经费使用与管理风险控制的应对措施

提纲提纲提纲提纲

谁在获取（创造）

收入？

研究所

科研人员

财政拨入

科研经费

财务

研究所

理财收入

公司上交利润


基建部门

科技处

资产处

条件部门

科研人员

投资管理部门

人事部门

科研活动科技管理资产管理

采购基本建设

公司工资保险

------

谁在花钱？

其他

财务部门


？问题、原因、责任

经济活动

科研

管理

会计记录

问题？财务管理？会计责任


？财务管理？是否重视

？做什么

？是否起到作用

？地位

领导、管理人员、科研人员、财务？

真正重视

预算、决算、实务、核算？管理

决策、执行、控制、反馈？大或小

？是否有弱化趋势


？预算管理

政府强化管理

预算政府监管

研究所执行？谁编制

？谁执行

？谁控制



某家 2005年 12月 31日资产负债表

现金与存款 50000

单位：元

证券投资 100000

应收款 20000

长期投资 50000

房屋 900000

汽车 100000

其他资产 150000

资产总计 1370000

债务 500000

净资产 870000

净资产与债务 1370000


某家 2006年收入支出表

薪金收入 200000

单位：元

证券投资收益 100000

长期投资收益 20000

房屋升值 500000还债息 30000

教育支出 30000

奢侈支出 50000

收入总计 820000

基本支出 24000

孩子支出 20000

赡养老人 12000

保险支出 10000

车辆支出 20000

资产贬值 20000

支出合计 216000

结余或利润604000

减


某家 2006年 12月 31日资产负债表

现金与存款 124000

单位：元

证券投资 100000

应收款 20000

长期投资 50000

房屋 1400000

汽车 90000

其他资产 140000

资产总计 1924000

债务 450000

净资产 1474000

净资产与债务 1924000

哇！成百万富翁了


薪金收入 200000

现金流入证券投资收益 100000

长期投资收益 20000

现金流出基本支出 24000

孩子支出 20000

赡养老人 12000

还债息 30000

教育支出 30000

奢侈支出 50000

保险支出 10000

车辆支出 20000

总计 320000

总计 246000还本 50000

现金净流入 74000


预算

夫妻商量开支计划

出纳会计财务活动

现金收付存款记账投资理财

财务管理活动

经济活动

科研活动

管理活动

会计记录

会计是经济活动的客观记录与反映


策划或规划决策筹集资金实施获取收益

实现目标后评估

反馈

财务管理






为何关注课题经费的风险管理为何关注课题经费的风险管理

科研经济活动是科研活动的反映

人

财

物

科研活动

薪酬、福利

科研资金筹集使用

场地、装备、材料

课题经费筹集与使用是研究所经济活动的缩影


组织收入组织收入

科研团队科研团队

装备、材料装备、材料

维修维修

研究生研究生

成果转化成果转化

争取课题经费争取课题经费

薪酬薪酬

采购采购

小型基建小型基建

研究生费用研究生费用

投资投资

课题制课题制


以课题组为经济活动单元小、分散

以课题组为经济活动单元小、分散

国家财政投入以科研活动为主业管理缺失

发生严重经济舞弊问题

负面影响巨大

• 本人心态——不懂科研活动及规律，不会 —— 怕过多干扰科研工作，不敢 —— 科研人员素质高，不愿

——工作量大，不想


• 管理者心态

能不能管——想不想管——敢不敢管——如何管——如何管好


审计调查结果表明：被审计单位科研项目经费使用管理情况总体良好，抽查项目近 80% 的经费支出直接或间接用于与科研课题相关的科研活动。由于现行科研管理体制机制和相关政策正在逐步完善，研究所在科研管理中还存在诸多一时难以完全解决的矛盾，违反国家现行专项经费管理办法的问题在院属单位普遍存在，个别课题组及科研人员在经费使用中存在违法违纪问题和潜在风险。


媒体报道、举报反映、内参登载，反映多，确定落实定性课题经费管理使用严重违法违纪的案例有限。


审计机构直接审计查处的涉及课题经费管理使用严重违法违

纪的案例有限。


表面结论：问题似乎不太严重，发生问题的风险可控


“ 十一五”期间，中央财政科技投入 6197 亿元，年均增长 22.7% ，远高于同期 GDP 的增速。“十二五”末，我国将力争全社会研发经费占国内生产总值的比例由目前的 1.75% 提高到 2.2%

近 10 年国家财政科技经费与全社会 R&D 支出增长情况

近 10 年国家财政科技经费与全社会 R&D 支出增长情况

财政科技投入快速增长

25

——管理环境国家——管理环境国家

一、投入量大一、投入量大

近年来，国家对科技事业投入大幅增加，但对科研机构经常性经费投入不足，稳定性支持比重较低，科技资源主要通过科研项目竞争形式配置的基本格局并未改变，科技资源投入结构性矛盾依然存在。

二、结构问题二、结构问题二、结构问题二、结构问题

0

100

200

300

400

500

2006年 2007年 2008年 2009年 2010年

竞争性经费稳定性经费

中央民口“十一五”期间稳定性经费和竞争性经费增长情况中央民口“十一五”期间稳定性经费和竞争性经费增长情况

6:4

稳定性经费总量不足

26

调研的 10个所， 2010 年用于人员费用和公用支出 9.92 亿元；院拨基本事业费4.07 亿元，其他财政拨款 0.14亿元，加上合规提取的课题管理费 0.72 亿元、其他渠道收入 0.72 亿元，仍存在资金缺口 4.26 亿元，占支出的 42.94% 。

2010 年，全院人员费用和机构公用经费支出共 105.10 亿元，财政安排的基本事业经费预算仅 51.70 亿元，存在资金缺口 53.40 亿元，占支出的 50.81% 。

27

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

公用支出在职人员费离退休经费研究生经费医疗费

支出数

院拨数

单位：万元

2010 年，全院公用经费支出 35.8亿元，缺口 19.80 亿元，占支出的 55.3% ；在职和离退人员工资及社会保障缴费支出共计 69.3 亿元，存在资金缺口 33.6 亿元，占支出的 48.48% 。

经常性经费结构性矛盾依然存在

被调查的 10个研究所中，在职人员费缺口 2.9 亿，占支出的 58.56%；医疗费、研究生经费缺口比例均高于 80% ，离退休经费缺口比例最低，也为16.94% 。

10个所公共运行、人员费支出与院拨经费间的缺口比例 10个所公共运行、人员费支出与院拨经费间的缺口比例

73.46%

58.56%

16.94%

84.73% 100%

28

（ 1 ）在科研项目组织管理上，项目经费管理部门多、资金来源渠道多、项目类型多

三、资源配置渠道多、分散、竞争激烈三、资源配置渠道多、分散、竞争激烈三、资源配置渠道多、分散、竞争激烈三、资源配置渠道多、分散、竞争激烈

科研项目

军口民口科教领导小组

科教领导小组地方地方中央中央

教育部其他行业主管

部门

工信部工程院全国哲学社会科学

规划办社科院中科院自然

基金委发改委科技部

国家科技计划

（863

、973

、

科技支撑等）

国家科技计划

（863

、973

、

科技支撑等）

产业技术研究开

发资金

产业技术研究开

发资金

自然科学

基金

自然科学

基金

知识创新

工程

知识创新

工程

社会科学

相关项目

社会科学

相关项目

社会科学

基金

社会科学

基金

院士科技

咨询项目

院士科技

咨询项目

集成电路产业研

究与开发基金、

电子信息产业发

展基金

集成电路产业研

究与开发基金、

电子信息产业发

展基金

公益性行业科研

专项

公益性行业科研

专项

985

、211985

、211

29

（ 2 ）竞争性经费比重大，科技创新活动主要通过外部资源牵引

2010 年，我院院属单位在研项目到位经费 201.7 亿元，其中国家科技计划项目占 70.4% 、横向争取项目占 10.8% 、院项目占 14.2% 、研究所部署项目占 4.6% 。

0%

20%

40%

60%

80%

100%

10所项目经费经费课题数人员投入（在职）

研究所自选院计划横向国家任务

70.6%50.4% 52.8%

10.8%21.6% 18.2%

科研项目、人员投入按来源结构分布图科研项目、人员投入按来源结构分布图

61.7%

10.5% 30%

30

四、国家有关管理政策不断修订、完善、出台，管理越来越细化，越来越严格；

四、国家有关管理政策不断修订、完善、出台，管理越来越细化，越来越严格；

1. 　部门预算－－基本支出、项目支出、资产预算2. 　国库集中支付－－直接支付和授权支付，现金与支票业务变复杂化3. 　政府采购－－程序、需纳入预算、范围扩大4. 　绩效考评－－公共财政支出的有效考核，不断扩大试点5. 　政府收支分类改革－－实行功能分类和经济分类6. 结余结转资金管理办法－－结余资金使用的预算审批7. 　差旅费、会议费管理办法－－统一标准，定点饭店8. 　各类经费管理办法－－明确开支范围，加强审核与监督9. 　国有资产处置管理办法－－投资收益、投资处置收益的使用权10. 非税收入改革－－资产处置收入已缴财政，资产有偿使用收入等纳入11.　事业单位会计制度改革－－进展中，折旧？福利？权责发生制？

五、经济监督体系庞杂，国家监管越来越严格，检查密度越来越密，查处力度越来越大；

五、经济监督体系庞杂，国家监管越来越严格，检查密度越来越密，查处力度越来越大；

a. 审计署

b. 财政部财政专员办

c. 税务部门

d. 部门监督——有关部委

e. 院内部审计——监审局

f. 中纪委、检察院、法院——案件

g. 专项检查

h. ……

2010 年，我院在研课题数量达 25421个，在职科技人员 30077 人，平均 1.2 人 1个课题，每 2.6 人就有 1个课题负责人；平均每个在研项目投入在职人员 1个人年，流动人员 0.9个人年。

被调查的 10个研究所共有 88 个研究室（平台、中心等）、 426个课题研究组、 2513 名科研人员，承担科研项目 3844项。平均每个研究所有 43个课题研究组，每个课题研究组有 6名科研人员、承担 9 项科研项目。科研项目经费分散在这些课题组中管理和使用，研究所对科研经费的管理和调控难度加大。

六、管理模式没有大的变化——课题制管理六、管理模式没有大的变化——课题制管理

七、社会环境复杂、变换• 法制• 人生观、价值观• 市场经济……

• 研究所财务结构没有变化，对财政资金的依赖度越来越高，调控能力弱；

• 科研项目越来越多，经费量越来越大；（ 10 年时间，收入由 76 亿元增加至 251亿元，支出由 72亿元增加至 237 亿元，资产由 217 亿元增加至 716 亿元，银行存款由 80亿元增加至 241亿元，截止 2009年底，全院财务核算课题数量 72,342 个）


• 单位管理水平有待提高，项目管理制度不完善，内部控制存在漏洞，执行不力；

• 课题依托单位，对课题财务管理弱化；• 有些单位，有些问题上升到制度甚至文化层面


• 科学家名气大，影响大，对课题经费的支配力度大；

• 强化课题经费管理的难度大；


法律、管理意识欠缺管理红线

法规红线

• “十一五”项目结题，结余资金处理存在问题；

• 财政部强化预算执行率，大量资金集中支付。


科学院主业

财政资金

影响度最大的两个领域：

科研道德课题经费

课题经费管理使用出现或被查出严重违法违纪的问题的风险增加







常规问题

一、自行调整预算即实际支出与批准的预算不相符，特别是其他相关费、管理费和人员费支出普遍超预算，而各单位均未履行预算调整报批手续。

二、结余资金较大一些课题经费结余超过 5% 或结余在 20万元以上。

三、未按课题单独核算一些课题经费未能按照要求设置经费明细账并进行单独核算，造成难以直接从单位账面支出判断课题支出与课题任务的相关性，也无法从会计凭证及相关资料中判断课题支出的合规性和合理性。

课题经费使用与管理的风险点与现象课题经费使用与管理的风险点与现象

常规问题

四、账表不符课题项目验收时填报的决算报表与财务账上的支出数不一致，有些决算报表的支出数是在财务部门未参与的情况下由课题科研人员自行编制。

五、其他问题课题完成后，未及时申请验收，课题逾期时间较长，未履行报批手续。课题执行过程中擅自增加协作单位，未履行报批手续。使用非正式凭证（发票）报销项目支出。课题结题验收后不及时进行财务结算，应报销费用长期挂账。课题结题后仍未拨付合作单位专项经费，形成挤占课题专项经费。


科技部总结：• 预算编制欠合理• 没有进行单独核算• 三类费用超支• 未经批准自行调整预算• 克扣协作单位经费• 自筹资金不到位


常规问题

不得通过财务验收的 8种情况：• 编报虚假预算，套取国家财政资金• 未对专项经费进行单独核算• 截留、挤占、挪用专项经费• 违反规定转拨、转移专项经费• 提供虚假财务会计资料• 未按规定执行和调整预算• 虚假承诺、自筹经费不到位• 其他违反国家财经纪律的行为


常规问题

常规问题风险：• 财务验收不能通过以至于项目验收不能通过• 收回经费• 禁止若干年申报项目

科研人员关注


常规问题

严重舞弊问题

系统内：贪污

通过会计处理挪用、挤占虚报冒领

“小金库”和账外资产

系统外：截留收入受贿

“小金库”和账外资产贪污

系统内外结合：转移资金挪用资金收受回扣

”小金库“和账外资产隐瞒、截留收入


严重舞弊问题

• 私设“小金库”；• 开展科研活动形成的资产脱离单位资产与

财务管理系统控管，存于账外，形成“账外资产”；

• 侵吞、私自占有、贪污公共财物；• 收取回扣或贿赂；• 隐瞒、截留科研收入；• 转移科研收入；• 虚报冒领科研经费；


严重舞弊问题

严重舞弊问题

•挪用科研经费，用于与科研活动无关的业务，特别是用于投资公司、炒股、理财、基本建设、购置与科研活动无关的资产等活动；

• 严重偷税行为• 重大责任事故造成重大经济损失• 违反项目预算管理，项目累计违规问题金额超过项目概算额过多的等


严重舞弊问题

严重舞弊问题

风险：•处理人•处理财•追究刑事责任

科研人员忽视、淡漠


严重舞弊问题

课题组、学科组、科研团队课题组、学科组、科研团队

实验室、研究室、中心、实验室、研究室、中心、

所领导所领导

职能部门职能部门

管理职能弱化

科研课题组织管理模式

科研课题组织管理模式


以科研人员具有良好的基本素质、思想

境界、道德水平、职业素养、专业知识为

基础，趋于开放式的扁平化的二级管理

以科研人员具有良好的基本素质、思想

境界、道德水平、职业素养、专业知识为

基础，趋于开放式的扁平化的二级管理


优点：高效权力与管理风险向课题组长、学科带头人、所领导集中


以课题组长、学术带头人为单元组织

实施

课题收入组织课题收入组织

审核参与合作的单位与人员的资质、信誉、能力和水平、研究装备和条件、科研活动合作必要性与相关性、经济

公允性等

执行期风险点

经济履约情况监控

问题：隐瞒、截留、转移收入

实施前期风险点


课题组分散采购

材料、试验耗材等

采购

材料、试验耗材等

采购

需求提出选择询价商务谈判

审批采购等

验收（直进直出）保管使用台账管理

问题：套现收受回扣贪污

小金库

采购形式前期风险点后期风险点


集中或分散采购

设备采购

设备采购

需求提出选型询价商务谈判

审批采购等

验收（直进直出）固定资产

管理


小金库



课题组分散实施

需求提出联系谈判签订合同

审批执行合同等

验收：委托业务结果无部门验收（如分析测试结果报告、加工件等）


小金库


委托业务

（外购服务）

委托业务

（外购服务）


审核会议通知、合规票据，

依据国家的会议费管理办法有关规定进行合规性

审核

课题会议费课题会议费

审核会议通知、合规票据、会议预算、报到册、会议文件、会议总结、会议决算

及清单等问题：套现贪污

小金库

常规做法控制要点


对用现金发放的绩效奖励等，允许科研人员利用非科研活动取得的发票报销其中

一部分额度

人员支出人员支出

编制发放名单领取后，未真实发放，进行二次分

配等问题：财务活动不真

实、与科研工作不相关，偷漏税收

现象一现象二

问题：财务活动不真实、偷漏税收、“小金库”


课题经费支持的

小型维修项目

课题经费支持的

小型维修项目

没有制度规定，基建部门不参与专业化管理，课

题组自行实施

需求提出选择施工单位

谈判预算

工程施工监管等问题：业务真实性

经济性

现象控制要点


课题结余经费课题结余经费

结转给课题组后期继续使用，没有预算或管理办法的约束，研究所对其使用方向缺乏管理与控制

问题：经费使用失控结余不断增加，难以消化解决

现象


研制成果

（实物）

研制成果

（实物）

基本游离在单位财务和资产管理

体系之外问题：

账外资产（小金库）

现象






科研经济活动科研经济活动

真实性

合法性经济性

相关性相关性

课题经费使用与管理风险控制的应对措施课题经费使用与管理风险控制的应对措施

原则原则

收入管理收入管理

建立合格合作单位信息库。在项目申请时，对科研项目合作单位的资质、能力、条件、水平、诚信、费用安排及与任务的相关性进行实质性审核或组织评议，并签署意见

课题组、科技处、财务处定期对合同履约情况进行核对或检查，督促合同经费按时、全额到位


设备、材料采购管理设备、材料

采购管理

建立合格供应商、代理商信

息库

建立选型、询价、谈判、签订合同、审批、采购等不相容职务分离制度

完善设备、大批量或大金额材料实地实物验收工作和程

序

集中采购贵重金属、大宗材料、危险品、公用材料或招投标确定供货商范围

确定分散采购材料、耗品范围和

金额限制

完善材料领用、保管制度，建立保管、领用实物台账，确定保管材料的计价标准和方法，定

期盘点和抽查


委托业务管理委托业务

管理

建立合格外协单位信息库建立合格外协单位信息库

职能部门对外协单位的资质、能力、条件、水平、信誉、费用安排及与任务的相关性进行实质性

审核或组织评议

职能部门对外协单位的资质、能力、条件、水平、信誉、费用安排及与任务的相关性进行实质性

审核或组织评议

加强业务成果的验收加强业务成果的验收


其它管理控制其它管理

控制

会议费：统一管理、制度、流程、标准、定点

会议费：统一管理、制度、流程、标准、定点

财务公开、民主监督；材料、设备、外协、会议等

财务公开、民主监督；材料、设备、外协、会议等

规范个人收入发放方式

规范个人收入发放方式

维修改造：职能部门专业化管理

维修改造：职能部门专业化管理

财务秘书制财务秘书制

限制关联交易限制关联交易


分类授权、额度控制分类授权、额度控制

关于责任（探讨）

（一）经济活动的真实性• 课题负责人、经济活动经办人负第一责

任• 科研管理部门或采购部门负第二责任• 财务部门负第三责任



（二）预算控制• 课题负责人负第一责任• 财务负第二责任• 科技主管部门负第三责任



（三）核算• 财务负第一责任• 课题负责人负第二责任• 科技主管部门负第三责任



（四）领导责任• 所长负领导责任• 主管所领导负直接领导责任


感谢！请批评指正

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