公私合夥觀點之古蹟再利用委外經營決策影響因素之研究 : 多群體分析 作者 : 郭幸萍 吳綱立 報告者 : 王智暘

摘要透過公私合夥來引入適當的活動，以增進古蹟與民眾的互動，已成為全球重要的趨勢本研究以台南州知事官邸為例，田野調查及案例分析，以及模糊德爾菲法與層級分析法古蹟委外管理措施及獎勵誘因是公私部門皆相當重視的部份，此外，公部門也較重視歷史文化價值的呈現，而民間企業則較重視財務與成本的考量，至於基金會則較重視形象營造與行銷管理

一、前言 隨著文化資產保存理念的發展，古蹟保存應與周遭環境變遷動態結合的觀念已獲得社會大眾的支持。 古蹟保存與再利用工作之推動，卻仍面臨到一些待解決的問題； ( 1 ) 缺乏對周邊環境及地區整體空間氛區的經營管理 ; (2 ) 再利用需求與古蹟保存措施無法配合的困境 ; (3) 古蹟大多依靠政府預算補助，由於預算有限且持續性不足，常造成相關工作的推動不易 ; (4) 公部門推動古蹟再利用常因定位不佳、本位主義或缺乏有效率的經營管理，導致績效不彰 ; (5) 私部門參與古蹟再利用時，常受限於法令及行政規章，影響其經營的意願 ; (6) 私部門參與古蹟經營管理因對古蹟保存之核心價值的認知不同， ; ( 7 ) 古蹟活化再利用無法深化成為促進地方發展的觸媒，進而帶動地區的永續發展。

「政府組織再造」及「公私合夥」 (Public-Private Partnership, PPP )

「促進民間參與公共建設法」及「政府業務委託民問辦理實施要點」；「公私合夥」幾乎已成為政府單位用以解決財政困難及技術不足等問題的特效藥，也成為用以強化政府形象的政策工具。 透過公部門的行政支援與公權力，再結合私部門的資金、技術與經營效率，應可加強古蹟再利用的自償性 (林富男， 2005 ;陳國慈， 2005) 。但有學者與古蹟維護專業者指出，委外經營也有可能會造成古蹟的過度商品化，進而損傷到古蹟本體及其歷史文化價值 ( 郭肇立， 2009)

綜觀晚近相闋的研究，大多著重在古蹟保存技術、方式或相關法令制度的探討，對於直接探討古蹟再利用委外經營決策考量因素之實證研究則相對較少，也缺乏一套綜合性的古蹟再利用的決策評估架構

二、理論與文獻回顧2.1 建構多元考量的古蹟保存維護與再利用 古蹟保存已逐漸融入「生活環境博物館 ( eco-

museum ) 、「活化再利用」 (revitalization ) 及「可適性再利用 J ( adaptable reuse) 等概念，使得古蹟能在兼顧「歷史原物性」、「史實證物性」及「現代機能性」在古蹟再利用時，由於相關利益關係人

(stakeholders) 常各自追求其本身效益的極大化，以致古蹟保存與再利用運作之間產生衝突的情況卻時有所聞 (Li ， 2003 ; Nasser,2003 ;徐裕健， 2007) 王惠君 (2002 )歸納出歷史性閒置空間再利用需考量的問題，包括 :閒置空間權屬的取得或變更、相關空間法令的調整與配合、舊建築再利用的內容與原始用途的差異、以及公共資產營業法令之調整。

榮芳杰 (2002 )指出台南市公有古蹟經營管理的主要問題 :包括缺乏完善的經營管理計畫，尤其是長遠自給自足的財務計畫涂明達 (2005 ) 也指出，目前政府在推動古蹟再利用時所面臨的關鍵問題為 : 政府部門缺乏古蹟再利用的觀念、相關法規之限制以及產權歸屬有待釐清。國際文化觀光憲章 (ICTC ， 1999) 2 揭示出，文化遺產經營管理的主要目的應是藉由與地方居民和訪客之交流，彰顯出文化遺產在歷史文化及居民共同記憶上的意義，進而突顯出維護文化遺產的重要性

廖世璋及錢學陶 (2002 ) 以台北市古蹟維護的經驗指出，古蹟所有權人及地方民眾對古蹟的認同與支持是古蹟維護能否成功的關鍵因素之一。林富男 (2005 ) 以高雄打狗英國領事館的委外經營經驗表示，古蹟活化再利用除了需依據古蹟特性引入適當的活動之外，尚需考量古蹟與周圍社區的關係並與當地的產業、觀光、居民生活等建立適當的網絡關係。 郭瑞坤及徐家楓 (2008 ) 以鹽水鎮橋南社區為例的研究指出，社區居民的文化資本及其對古蹟保存的參與意願對古蹟保存的成效有直接的影響。傅朝卿 ( 2005 )並指出，古蹟經營管理的永續性

( sustainability )係建構在「長期的」地方經濟發展策略及「長期的」古蹟財務管理機制的基礎上，而非僅是眼前的財務收益。

地方行銷與文化觀光的角度來看，古蹟再利用一方面需透過「外部行銷」來吸引遊客，另一方面則需加強「內部行銷」來鼓勵社區民眾參與古蹟維護，並建立對古蹟及其所代表之歷史文化的認同。 相關研究並指出，推動文化觀光及地方行銷時，形象 (image) 與空間情境營造是關鍵考量 (Kotler ，

et ， 1993 ; 王逸峰， 2005 ; Kolb,2006) ，所以古蹟再利用如果能營造出正面的形象及代表共同記憶的故事情境，將能增加遊客與在地民眾的認同與再訪意願。

2.2 公私合夥理念導入古蹟再利用經營管理 公私合夥的定義不一， Langton ( 1983 ) 認為， 公私合夥關係 是指政府、企業、非營利組織及市民在追求實現社群需求上的共同合作及分享資源。 吳英明 (1994 )指出公私合夥關係是指某項公共事務的公私部門參與者間形成一種第三部門的關係，其參與者對該事務之處理具有目標認同、策略一致及分工負責的認知與實踐都市學者多將「公私合夥關係」定義為公私部門於互動過程中，在共同參與、責任分擔及平等互惠的原則下，所產生的合法形式的合作型態 ( 吳濟華，

2001 ;陳明燦及張蔚宏， 2005)

支持「企業型政府」及「委外經營」的制度經濟學理論對公私合夥及契約委外經營提供了一些合理化的支持，但其也顯示出 :契約內容、資訊運用、誘因設計及監督機制在推動公私合夥關係時的重要性。 成功的公私合夥模式取決於是否有一套完整的機制設計，包括公私協力關係與公私部門角色的界定、夥伴文化及互信互惠關係的建立、相關法令與制度的建立、公私合夥運作模式之建構、合理的契約內容、參與者權貴界定、風險及不確定性的管控，以及委外管理措施和獎勵誘因的配套制度等。

2.3 古蹟委外經營管理丘昌泰 ( 2002 )指出，委外經營是政府借助民間營運能力及資源，將部份或全部公共服務業務委託給私部門，以提供財貨或服務，在此過程中政府仍保有所有權及有責任監督私部門的表現。榮芳杰及傅朝卿 (2008 )指出，古蹟委外對於經營管理運作應建立適當的評估、評量與稽核的機制，並應加強經營團隊之跨領域經營管理能力及計畫的整合能力 公私合夥觀點之古蹟委外經營與傳統的簽約外包有所不同，傳統的簽約外包係指政府部門透過契約關係將部份公共建設或職能業務委請民間提供或辦理。但是公私合夥的精神的委外經營，則強調政府部門應運用行政資源給予民間適當的協助，以及負擔起建立平等互惠之合作機制的責任

(Savas ， 2000 ;李宗勳， 2004 ;丘昌泰， 2002) 。

公私合夥觀點之委外經營並非政府責任的退讓，政府反而需要積極地承擔政策研擬、目標與服務標準設定、監督與評估等角色與功能 (Johnston & Seidenst剖， 2007 ;李宗勳， 2004)

林富男 (2005 ) 以打狗英國領事館委外 ROT 經驗為例指出，影響古蹟再利用委外經營的主要問題包括 : 政府對委外廠商的尊重程度不足、對古蹟歷史價值的呈現方式缺乏共識、活動引入與古蹟保存問之衝突、回饋金額度的爭議，以及民眾對遊憩總量管制的接受度不高

陳明燦及張蔚宏 (2005 ) 的研究顯示 :土地權屬、工期延岩、融資利率與匯率變動、政策與法規變動、契約設計、初期投入資金額度及特許權期限等是影響公私部門決策及風險管理的主要因素 吳濟華 (2001) 指出，獎勵誘因的提供是影響私部門參與的關鍵因素，其主要內容包括 :租稅優惠、融資貸款的提供、相關公共設施或設備的配合、土地取得協助、公部門行政支援、以及長期契約的保障等。

三、國內古蹟再利用委外經營案例分析

4.2 案例背景及再利用課題 台南州知事官郎建於日明治三十三年 ( 1900 ) ，原為台南行政首長之住所，兼日治時期台灣總督之台南行宮，當時會官葦雲集，可情如今風華不再，閒置多年。就古蹟建築本身而言，台南州知事宮郎是一棟精緻的磚造建築，樓高二層，前後均設有拱廊，中央與兩側突出成八角狀，是府城早期優美磚造建築之代表性作品之一。 發展文化觀光而言，知事官邸臨近台南火車站及北門商圈，區位條件不錯，然而，由於基地位於住宅區的巷弄內，如何引入文化觀光活動人潮而不致破壞社區日常生活的寧適性，則成為再利用時需解決的問題。

本研究整理出以下知事官郎再利用規劃的重要課題( 1 ) 古蹟再利用與地區商業空間發展問缺乏配合 ; (2) 文化產業缺乏支援性之公共設施及服務 ; (3) 知事官郎周邊地區人行環境欠佳 ; (4) 地區文化觀光場所多獨立發展，缺乏整體性規劃與活動的串連 ; (5) 地方社區及民眾對古蹟再利用的支持度不高。

4.3 研究方法與步驟質性與量性的研究方法。質性研究包括實地田野調查、案例分析及深度訪談，量性分析包括敘述統計、模糊德爾菲及層級分析 實地調查係調查台南州知事官郎的下述項目 : 歷史文化意義、古蹟空間特性、地區環境特性、區位條件、地區文化觀光資源及商圈發展狀況等，調查時除以圖記及攝影方式記錄外，也訪問地方人士的意見，以便配合後續調查進行系統性分析，實地調查係於 2006 年 8 月至 2 011 年 12 月間進行 (包括整個古蹟維護與再利用過程 ) 。同時並以深度訪談方式進行古蹟再利用專家及再利用相關業者的訪談，藉以協助研擬再利用決策評估架構

本研究量化研究部份係先應用模糊語意變數來建構調查問卷，分別對前述三個決策群體進行問卷調查，並運用模糊數學運算，檢視決策評估架構及因素集的適宜性。其後再運用層級分析法 ( analytic hierarchy process, AHP ) 來評定評估因素的權重值。關於因素權重的求取方法 'AHP 為大多數學者所採用的方法 (Saaty ， 1980 ; 吳綱立， 2007 ;林建隆等， 2010) ,

4.4 研究流程及問卷設計

4.5 古蹟委外綜合性評估架構之研擬

五、研究結果分析 - 5.1 研究樣本描述 調查時間為 2007 年 7月至 2008 年 4 月。 公部門群體共發放問卷 35 份，回收 24 份，其中有效問卷 21 份，回收率為 68.6% '在專業年資方面，平均年資為 1 1. 9 年，最高年資為 25年，最低為 4 年 ; 民間企業群體問卷調查部份，共發放的 45 份，回收 34 份，有效問卷 30 份，回收率為 75.6% 。其中餐飲業占 48 .2% ，文化事業有 42 .4% ，在公司成立時間方面， 10年以上佔最多，有

39.89% 年營業額方面， 1 千萬至 5 千萬者占有14 家， 5 千萬以上者，有 10 家 ;

財團法人基金會群體問卷調查部份，共發放 2 7 份， 回收到份，其中有效問卷 19 份，回收率為 74% ' 基金會平均成立年期為 7.2 年。

5.2 評估構面及因素的篩選 依據相關文獻，本研究分別以 α-cut=0.5 及 a -

cut=0.6 兩種常用的評選門檻值進行測試，經比較結果後，本研究選用較嚴格的標準 ' 以 a -cut=0.6 做為門檻值。 資料分析結果顯示，就第一層級評估構面而言，評估體系中的六個構面都超過評估門檻值，表示此六個構面皆為三個決策群體所接受。就第二層級各構面內的評估項目而言，在六個構面中共有七個評估項目因未超過門檻值，需予以刪除

5.3 評估因素權重值分析接著以層級分析法 (AHP ) 問卷調查來判斷古蹟再利用委外經營決策構面與因素的相對重要性。 此次問卷共回收 5 7 份，其中公部門 18 份，民間企業 24 份，財團法人基金會 15 份並以訪談配合問卷調查的方式進行，先向受訪者說明 AH P 的填答方法，再協助受訪者進行 AHP 問卷之填答 問卷回收後以公部門群體、民間企業群體、財團法人基金會群體及全體意見，進行集體決策意見之分析，經資料分析及一致性檢測後 ( 以 CR<0.1 為標準 ) (Saaty ， 1980)

5.3.1 第一層級評估構面之權重解析 公部門群體認為「委外管理措施及獎勵誘因」構面最為重要，「歷史文化價值的呈現」次之 ; 民間企業群體認為「經營財務及成本考量」構面最為重要委「外管理措施及獎勵誘因」構面次之 ; 財團法人基金會群體則認為「委外管理措施及獎勵誘因」構面最為重要「形象營造及行銷管理」次之 公部門群體較重視「歷史文化價值的呈現」民間企業群體較重視「經營財務及成本考量」財團法人基金會群體則較重視「形象營造及行銷管理」的結果也可看出，公私部門參與者在古蹟委外的決策過程中仍有本位主義

5.3.2 第二層級評估因素之權重解析

5.4 民間企業及法人基金會團體意見調查 民間企業及法人團體 ( 基金會 ) 參與古蹟再利用委外經營的理由及需求進行進一步的調查，有效回收之調查樣本共 39 份就參與古蹟委外經營的主要理由而言，大部份民間企業是為了追求經濟收益 ( 48.6% ) 及提升企業形象 (31.2%) 財團法人基金會則是為了善盡古蹟保存的社會責任 (

54.6% ) 及提升其組織形象 ( 34.2% ) 民間企業及基金會決策群體皆認為 4-5 年最適宜，其次為 5-8 年，不少受訪業者指出， 古蹟經營業者常約需 2 年以上的時問才能建立形象及穩定的經營模

民間部門投入古蹟修復的意願及經費額度而言，多數受訪民間業者願意投入古蹟本體修復的金額為在200 萬元以下，而願意投入配合古蹟再利用的地方環境改善工作的金額則在 50 萬元以下，值得說明的是，有近三成的民間部門受訪者表明不願意分擔古蹟修復工作的費用，他們認為這是政府應做的事。

取得經營權的投資額多寡， 如以四年一約為例， 受訪者願意取得經營權的投資額多在 500 萬以下(61. 11%) 。

受訪者於訪談中提到，公部門應以「平等」、「協助」及「夥伴」的態度，而非以「控制」或「放任」的方式來推動古蹟之委外經營管理。

六、結論與建議 - 6.1 決策關鍵因素與評估架構探討 ( 1 ) 公私合夥觀點之古蹟委外經營評估體系的建構及關鍵因素確認 : 古蹟再利用委外經營應同時考量多元的面向及不同利益關係人的需求，此應包括 : 古蹟空間特性與空間使用限制、古蹟歷史價值的呈現方式、古蹟與地區發展之關係、古蹟委外管理措施及獎勵誘因、經營財務及成本考量，以及形象營造與行銷管理 (2) 公私部門對委外決策因素認知差異之分析 在第一層級構面方面，三個決策群體皆認同「委外管理措施及獎勵誘因」構面的重要性，但對於「歷史價值呈現與再利用之關係」構面及「形象營造及行銷管理」構面之重要性的認知，則有較明顯的認知差異 第二層級評估因素方面委外特許權之期限與內容是三個決策群體共同認為是相當重要的考慮項目，但三個決策群體對於部份其他決策評估項目的認知也有所差異

6.2 評估架構對實證操作案例及其它相關案例的意義 台南市政府自 1984 年開始進行古蹟修護， 1987 年開闢為「安平外商貿易紀念館」， 2007 年透過古蹟委外經營，委請劍橋大飯店負責經營管理。主要引入活動包括古蹟歷史展示與特色餐飲。為配合古蹟的歷史背景，特色餐飲以德國美食為主。可惜的是，遊客多了以後，古蹟本身及周圍環境的維護變差，而且有些過度商業化的包裝及活動，也模糊了古蹟本身的歷史文化意義

台南支局安平分室 (安平出張所 ) 是台南另一個小而美，且相當受歡迎的古蹟委外經營案例。修復後於 2010 年委由皇尚企業經營管理，主要引入活動包括 :傳統垣業文化展示、結合鹽業文化的簡單餐飲 (含室內及戶外空間 ) 、紀念品販賣及戶外觀景活動等。在行銷及形象營造方面，在餐飲及紀念品設計上都以曬坦文化為主題來創造結合地方傳統產業特色的故事情境與想像空間。 整體而言，此歷史建築委外再利用案例，對體驗驗南台灣的曬鹽文化及具地方集體記憶的安平夕陽美景，提供了一個很好的文化觀光體驗場所，唯歷史建築本體在文化史上之意義的呈現，以及歷史建築與周圍地景在台南城市發展時空變遷中之特殊價值的呈現與宣導，仍有一些待加強的空間。

6.3 古蹟再利用委外經營機制設計之建議 ( 1 )加強公私合夥理念精神的宣導 (2) 加強古蹟委外收益的合理分配及經營風險的管控 (3) 維護與宣導古蹟做為全民資產的公共性及歷史文化價值 ( 4 ) 發展多元化、整合性、創新導向的古蹟委外經營模式

6.4 方法論的檢討與建議 受限於研究資源及調查樣本，本研究僅係一個初探，後續研究可對專家學者群體或社區民眾群體進行單獨的調查分析，需對古蹟委外經營機制設計的法制面、政策面、財務面及風險面做深入的探討。