โครงการ

การปฏรปเพอลดการผกขาดและสงเสรมการแขงขนในเศรษฐกจไทย

9 มถนายน พ.ศ. 2554

น าเสนอตอ

มลนธสาธารณสขแหงชาต

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

2

สารบญ

หนา

การปฏรปเพอลดการผกขาดและสงเสรมการแขงขนในเศรษฐกจไทย ..................................................... 1

1. ทมาและสภาพปญหาของกฎหมายและนโยบายการแขงขนทางการคาของประเทศไทย .......... 1 2. สภาพปญหาของการบงคบใชกฎหมายการแขงขนทางการคาไทย ........................................... 10 3. บทสรปและขอเสนอแนะ .............................................................................................................. 27

สารบญตาราง

ตารางท 1.4 .1 สถตการรองเรยนชวงป พ.ศ. 2542 -2552 ........................................................................ 6 ตารางท 2.1.1 โครงสรางกรรมการแขงขนทางการคา 2553 - 2555 ..................................................... 15 ตารางท 2.3.1 การผกขาดของรฐวสาหกจ ............................................................................................. 22 ตารางท 2.3.2 บทลงโทษสาหรบการตกลงรวมกนทมผลกระทบรนแรง .......................................... 25

สารบญรป

รปภาพท 1.4.1 จานวนเรองรองเรยน พ.ศ. 2542 – 2554 (เดอนกมภาพนธ) ......................................... 5 รปภาพท 2.1.1 ผงภาพการทบซอนของผลประโยชนของกรรมการ คณะกรรมการแขงขนทางการคา ................................................................................ 18

การปฏรปเพอลดการผกขาดและสงเสรมการแขงขนในเศรษฐกจไทย

1. ทมาและสภาพปญหาของกฎหมายและนโยบายการแขงขนทางการคาของประเทศไทย

1.1 บทน า

หลกทฤษฎทางเศรษฐศาสตรชวา การแขงขนในตลาดนนยอมนาไปสการจดสรรทรพยากรทมประสทธภาพสงสด เนองจากผทสามารถใชทรพยากรไดอยางมประสทธภาพสงสด จะมตนทนทตาทสดทาใหไดเปรยบในการแขงขน ในทางตรงกนขาม การผกขาดเปนบอเกดแหงความไรประสทธภาพเนองจากผประกอบการไมจาเปนตองขวนขวายในการแขงขน จงสามารถใชทรพยากรไดอยางไมตองประหยดเนองจากสามารถผลกภาระตนทนทสงขนไปยงผบรโภคซงไมมทางเลอกไดโดยการปรบขนราคา นอกจากนแลว ในเชงเศรษฐศาสตรการเมอง การผกขาดยงเปนแหลงบมเพาะการทจรตคอรรปชน เนองจากกาไรจากการผกขาดนนยอมเปนทหมายปองของนกธรกจ และ นกการเมองกบขาราชการประจาทมอานาจในการหยบยนหรอปกปองรกษาอานาจผกขาดในตลาดไวได ดงจะเหนไดวา ปญหาการทจรตคอรรปชนหลายกรณเกยวของกบการทรฐหยบยนอานาจผกขาดใหแกภาคเอกชน เชนในกรณของสมปทานในการประกอบธรกจตางๆ มากมาย เชน ธรกจโทรคมนาคม ธรกจบรการขนสงมวลชน ธรกจการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต เชน เหมองแร เปนตน

โดยทวไปแลวสภาพการแขงขนในตลาดในทางปฏบตนน ยงหางไกลจากการแขงขนทเสรและเปนธรรมเนองจากเหตผลสองประการ ประการแรก กฎ กตกาของภาครฐอาจจากดการแขงขนในตลาดดวยเหตผลอนๆ ทมใชเหตผลในเชงเศรษฐศาสตร เชน การกดกนการลงทนของบรษทตางชาตเพอใหการคมครองอตสาหกรรมในประเทศ เปนตน ประการทสอง ผประกอบการแตละรายมอานาจทางตลาดไมเทากน ผประกอบการรายใหญในตลาดตางมขนาดทตางกน ทา ใหผประกอบการทมขนาดเลกกวาอาจถกกลนแกลง ไมมโอกาสทจะแขงกบผประกอบการรายใหญได ดวยเหตผลดงกลาว จงตองมการพฒนากฎหมายทจะดแลกฎ กตกาในการแขงขนมใหมการผกขาด หรอ มพฤตกรรมทางการคาทไมเปนธรรมทอาจนาไปสการผกขาดตลาดทมไดมาจากขดความสามารถในการใชทรพยากรอยางมประสทธภาพทแทจรง หากแตมาจากการใชกลยททางการคาทไมเปนธรรม ทเรยกกนวา “กฎหมายแขงขนทางการคา” รายงานฉบบนจะศกษาวเคราะหเกยวกบพฒนาการและการบงคบใชกฎหมายดงกลาวในประเทศไทยวามขอจากดหรอจดออนอยางไร เพอทจะนาไปสขอเสนอแนะแนวทางในการสงเสรมใหมการแขงขนทเปนธรรมในเศรษฐกจไทย ซงจะชวยเพมขดความสามารถในการแขงขนของภาคธรกจไทย และ ชวยลดปญหาการทจรตคอรรปชนทเกยวของกบผลกาไรจากการผกขาด

2

1.2 กฎหมายแขงขนทางการคา

กฎหมายการแขงขนทางการคานนสามารถปองกนพฤตกรรมผกขาดทดาเนนการโดยภาคธรกจทประกอบการในเชงพาณชยเทานน ไมสามารถปองกนการผกขาดทเกดจากนโยบายหรอมาตรการของภาครฐได เชน การใหอานาจผกขาดแกรฐวสาหกจ การใหสมปทานผกขาดแกผประกอบการเอกชน ตลอดจนการกาหนด กฎ กตกาตางๆ ทเปนการจากดหรอกดกนการแขงขนในตลาด ทงนเนองจากในหลกการแลว รฐมภารกจในการดาเนนนโยบายเพอผลประโยชนตอสาธารณะมใชเพอผลประโยชนในเชงธรกจ ดงนน พฤตกรรมของภาครฐซงอยในรปแบบของนโยบายและมาตรการทหลากหลาย จงมใชการผกขาดเพอแสวงหากาไร และถงแมการผกขาดของภาครฐจะดาเนนการไปเพอกาไรลวนๆ เชน ในกรณของการผกขาดธรกจสลากกนแบงของสานกงานสลากกนแบง การผกขาดธรกจการผลตบหรของโรงงานยาสบ หรอ การผกขาดการผลตและการนาเขาไพของโรงงานไพ กาไรเหลานนกถกนาไปใชในการพฒนาประเทศ มใชเพอกดกนการแขงขนในตลาด

อยางไรกด หลายประเทศตระหนกวา รากเหงาของปญหาการผกขาดในเศรษฐกจสวนมากมาจาก กฎ ระเบยบของภาครฐ จงไดมการกาหนดกรอบภารกจของสานกแขงขนทางการคาใหครอบคลมถงการตรวจสอบกฎ กตกาของภาครฐดวย โดยการใหอานาจทางกฎหมายแกสานกแขงขนทางการคา ในการเสนอความเหนแกรฐบาลตอ กฎ ระเบยบตลอดจนนโยบายและมาตรการตางๆ ของภาครฐทมการกาหนดขนมาวามความจาเปนและเหมาะสมมากนอยเพยงใดเมอพจารณาถงผลกระทบทจะเกดขนตอสภาพการแขงขนในตลาด

อนง บางประเทศ เชน เกาหลใต ใหความสาคญอยางยงแกการสงเสรมการแขงขนทเสรและเปนธรรมในตลาด จงไดกาหนดไวในกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาใหผอานวยการสานกแขงขนทางการคามสถานภาพเทยบเทากบรฐมนตร และในการประชมคณะรฐมนตรทกครง ผอานวยการฯ จะตองแสดงความคดเหนอยางเปนทางการตอกฎหมาย ระเบยบ มาตรการ และนโยบายตางๆ ทมการเสนอเขามาวามผลดผลเสยอยางไรตอสภาพการแขงขนในตลาด

กฎหมายการแขงขนทางการคาไดเรมแพรหลายอยางรวดเรวในชวง 20 ปทผานมา ในชวงตนป ค.ศ. 1990 นนเพยง 20 กวาประเทศทมกฎหมายการแขงขนทางการคา แตในปจจบนมกวารอยประเทศทมกฎหมายฉบบน ในป พ.ศ. 2542 ทประเทศไทยมการประกาศใชกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคา มเพยงประเทศอนโดนเซยเทานนทมการตรากฎหมายดงกลาวในเวลาทไลเลยกนหากแตมการประกาศบงคบใชหนงปหลงจากนน ในปจจบน เวยตนาม สงคโปร และลาสดมาเลเซยตางกมกฎหมายดงกลาวแลว การแพรหลายอยางรวดเรวของกฎหมายนแสดงใหเหนถงการทรฐบาลในแตละประเทศตระหนกถงความสาคญของการสงเสรมการแขงขนทเสรและเปนธรรมใน การสงเสรมขดความสามารถในการแขงขนในเชงเศรษฐกจ

3

1.3 กฎหมายการแขงขนทางการคาของประเทศไทย

ประเทศไทย เปนประเทศแรกในอาเซยนทมการบงคบใชกฎหมายแขงขนทางการคาทสมบรณแบบ คอ พ.ร.บ. การแขงขนทางการคา พ.ศ. 2542 ซงมบทบญญตทครบถวนในการปองกนพฤตกรรมทเปนการจากดหรอกดกนการแขงขนทเปนมาตรฐานสากล ในอดตกอนหนานน ประเทศไทยมกฎหมายทใชเฉพาะในการควบคมราคาสนคาอนไดแก พระราชบญญตกาหนดราคาสนคาและปองกนการผกขาด พ.ศ 2522 ซงมวตถประสงคหลกเพอคมครองผบรโภคจากความกดดนของภาวะเงนเฟอ (inflationary pressure) ซงเกดจากวกฤตราคานามนโลกครงทสอง สาระสาคญของกฎหมายคอการหาม พฤตกรรม ทเปนการผกขาดหรอ การตกลงรวมกนเพอจากดการแขงขน (collusive practices) ซงจะนาไปสการกาหนดราคาสนคาทสงเกนควร แตกมไดมการบงคบใชกฎหมายดงกลาวในทางปฏบตแตอยางใด เนองจาก มาตรา 31 ของกฎหมายดงกลาวกาหนดใหกรมการคาถายใน กระทรวงพาณชย ซงเปนหนวยงานทบงคบใชกฎหมายตองประกาศอยางเปนทางการวาธรกจใดเปน “ธรกจทถกควบคม (controlled business)” และมาตรา 23 กาหนดใหมการประกาศวาสนคาใดเปน “สนคาควบคม (controlled product)” กอนทจะมผลบงคบใชกฎหมายได แตเนองจากกฎหมายมไดกาหนดหลกเกณฑหรอแนวทางในการกาหนดนยามของ “ธรกจทผกขาด (monopolistic business)” หรอสนคาทควรแกการควบคมจงไมมการประกาศประเภทธรกจหรอสนคาทถกควบคมในชวง 20 ปทกฎหมายดงกลาวมการบงคบใช ยกเวนในกรณเดยว คอ ธรกจขายสงนาแขง1

ในป พ.ศ 2534 สมยรฐบาลของนายอานนท ปนยารชน ไดมดารใหมการปรบปรงกฎหมายการปองกนการผกขาดเพอทจะสามารถบงคบใชกฎหมายไดในทางปฏบต และมการราง พ.ร.บ. การแขงขนทางการคา พ.ศ. .... ขนมาโดยใชเวลาเพยง 8 เดอนในการไดรบการเหนชอบจากคณะรฐมนตรในเดอนเมษายน พ.ศ. 2535 แตกฎหมายไมสามารถผานกระบวนการทางนตบญญตกอนทจะมการยบสภาในเดอนกนยายนปเดยวกนนน หลงจากนนกไมไดมการผลกดนกฎหมายดงกลาวแตอยางใด จนกระทงใน ป พ.ศ. 2542 ภายใตรฐบาล นาย ชวน หลกภย จงไดมการตรากฎหมายดงกลาว

พ.ร.บ.การแขงขนทางการคา พ.ศ. 2542 มขอกาหนดเกยวกบพฤตกรรมทเปนการจากดการแขงขนทเปนมาตรฐานสากล อนไดแก

การควบคมพฤตกรรมของผประกอบการรายใหญทม “อานาจเหนอตลาด ” (abuse of dominance)” ไมใหใชอานาจในการกดกนหรอจากดการแขงขน ในมาตรา 25

1 เดอนเดน นคมบรรกษ และ สธร ศภนต (2541) การคมครองผบรโภค (สวนหนงของ โครงการแผนแมบทกระทรวงพาณชย พ.ศ. 2540-2549) สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

4

การควบคมการควบรวมธรกจ (merger control) เพอทจะปองกนมใหเกด การรวมธรกจระหวางคแขงเพอผกขาดตลาด ในมาตรา 26

การควบคมมให ผประกอบการสองรายขนไปทาการตกลงรวมกนเพอทจะจากดหรอกดกนการแขงขนในตลาด (collusive practice) หรอ “ฮว” กนในมาตรา 27

การควบคมมใหธรกจมพฤตกรรมทางการคาทไมเปนธรรม (unfair trade practice) อนมผลทาใหเกดความเสยหายแกธรกจอนๆ ในมาตรา 29 มาตรานมงเปาไปในการใหความคมครองแกผประกอบการขนาดยอมทมกตกเปนเบยลางในการประกอบธรกรรมกบคคาทขนาดใหญ ซงอาจกาหนดเงอนไขในการคาขายท มลกษณะเปนการเอาเปรยบ นอกจากนแลว มาตราดงกลาวมบทบญญตท คอนขางกวาง จงมกถกมองวาเปนมาตรา “ครอบจ กรวาล” ทมไวเพอทจะใหควา มยดหยนแกสานกแขงขนทางการคาในการกากบควบคมพฤตกรรมทางการคาทไมพงปรารถนาทไมเขาขายมาตรา 25-27 ดงทไดกลาวมาแลว

พ.ร.บ. การแขงขนทางการคาของไทย มผลบงคบใชกบการประกอบการและกจกรรมทางธรกจทกประเภท ยกเวน (1) รฐวสาหกจ (2) สหกรณ และสหกรณการเกษตร และ (3) หนวยงานภาครฐสวนกลาง และสวนทองถน รวมถงธรกจอนๆ ตามทกาหนดในกฎกระทรวง แตปจจบนยงไมมกจกรรมทางธรกจใดทไดรบการยกเวนจากการบงคบใชกฎหมายนอกเหนอจากทระบไว

เมอเปรยบเทยบกฎหมายการแขงขนทางการคาในตางประเทศ พบวามขอยกเวนในลกษณะทคลายคลงกบกฎหมายไทยยกเวนในสวนของรฐวสาหกจ ซงไมมการยกเวนไมวาจะเปน กฎหมายของอนโดนเซย เวยตนาม หรอ สงคโปรกด แตมการกาหนดขอยกเวนใหแก “พฤตกรรม” ทางการคาทผทถกกลาวหาสามารถพสจนไดวาเปนการดาเนนการตามกฎหมายหรอตามคาสงของหนวยงานของรฐทมหนาทในการกากบดแล ซงขอยกเวนดงกลาวนน ทงรฐวสาหกจและธรกจเอกชนสามารถใชประโยชนไดเหมอนกน

1.4 ผลการด าเนนงานของส านกแขงขนทางการคา

ประเทศไทยมการบงคบใช พ.ร.บ. การแขงขนทางการคา พ.ศ. 2542 มาแลวเปนเวลากวา 11 ป หากแตยงไมเคยมการกลาวโทษ หรอ ดาเนนคดแกผประกอบการแมแตรายเดยว จงอาจกลาวไดวา การบงคบใชกฎหมายดงกลาวประสบความลมเหลวโดยสนเชง

ขอมลในเว บไซตของสานกงานคณะกรรมการแขงขนทางการคาไมมรายละเอยดเกยวกบเรองรองเรยน และผลการพจารณาปญหาทมการรองเรยนโดยคณะกรรมการแขงขนทางการคาแตอยางใด มเพยงตารางทแสดงจานวนเรองทมการรองเรยนสะสมในชวง 12 ปทผานมาทงหมด 77 เรองตามทปรากฎในรปภาพท 1.4.1 ดานลาง จะเหนไดวาจานวนเรองรองเรยนทแสดงในเว บไซตในชวงป พ.ศ. 2552 – 2553 มเพยงเรองเดยวตอป ซงหากมความเปนจรงตามนน ยอมแสดงวาประชาชนและ

5

ธรกจไดหมดความเชอถอในองคกรและกฎหมายฉบบนแลวจงไมตองการเสยเวลาทจะมารองเรยนเนองจากในอดตทผานมาไมเคยมการดาเนนการใดๆ ทจะแกปญหาหรอเยยวยากรณทมการรองเรยนใดๆ

ผลการดาเนนงานของสานกแขงขนทางการคาไทยไมสามารถเปรยบเทยบไดกบผลงานของสานกแขงขนทางการคาของอนโดนเซย ทมชอวา KPPU ซงถอกาเนดขนในเวลาทใกลเคยงกบสานกแขงขนทางการคาของไทย พบวา KPPU รบเรองรองเรยนเพมขนทกป และในป พ.ศ. 2552 มเรองรองเรยนถง 733 ราย และมการดาเนนการพจารณากรณรองเรยนแลวเสรจ 35 เรอง 2

รปภาพท 1.4.1 จ านวนเรองรองเรยน พ.ศ. 2542 – 2554 (เดอนกมภาพนธ)

แหลงทมา: เว บไซตสานกแขงขนทางการคา http://www.dit.go.th/otcc/upload.สถตการรบเรองรองเรยน.pdf

จากจานวนเรองทมการรองเรยนเขามาทงหมดในชวงป พ.ศ. 2542-2552 ม 52 เรองทสานกงานฯ ระบวา “ยตไปแลว” ตามทปรากฏในตารางท 1.4.1 ดานลาง แตกลบไมมรายละเอยดใดๆ วากรณเหลานมการยตอยางไร และผลการวนจฉยของกรรมการเปนอยางไร และมการใชขอมลใดในการพจารณา แมรายละเอยดขอมลเหลานถอวาเปนขอมล “พนฐาน” ทสาธารณชนควรทจะรบร และเปนขอมลทสานกแขงขนทางการคาทวไปแสดงไวในรายงานประจาป (ซงสานกแขงขนทางการคาไมเคยมการจดทาแมแตครงเดยวในอดตจวบจนปจจบน)

2 KPPU Annual Report 2009. www.english.kppu go.id/wp-content/uploads/2010/04/performance_report_2009.pdf

6

ตารางท 1.4 .1 สถตการรองเรยนชวงป พ.ศ. 2542 -2552

จานวนเรองทมการรองเรยนทงหมด 74

- ยตไปแลว 52

- ตดตามสถานการณ 5

- ตดตามพฤตกรรม 2

- รอเสนอกรรมการ 10

- อยระหวางการดาเนนการ 1

- อยในขนการสบสวนโดยอนกรรมการ 4

แหลงทมา: เว บไซตสานกแขงขนทางการคา พ.ศ. 2552

การทสานกงานฯ ไมมผลงานแตอยางใดทาใหมบทความทศกษาวเคราะหเกยวกบอปสรรคปญหาของการบงคบใชกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาจานวนหนง เดอนเดน นคมบรรกษ และ สณพร ทวรรณกล (2549) 3 เหนวาประเดนปญหาหลกเกดจากโครงสรางของกรรมการทสมเสยงตอการแทรกแซงของทงการเมองและกลมผลประโยชนธรกจ รายงานดงกลาวไดบนทกไววา ในชวงป พ.ศ. 2542 -2549 ซงเปนเวลา 7 ปนน คณะกรรมการแขงขนทางการคา มการประชมทงสนเพยง 12 ครง โดย 4 ครงแรกเกดขนในชวงปแรกภายในรฐบาลนายชวน หลกภย แมรฐบาลในสมยรฐบาล นายชวน หลกภยจะมการประชมของคณะกรรมการฯ เปนระยะๆ แตผลการวนจฉยทงกรณของโทรทศนเคเบล ยบซ และ เหลาพวงเบยรทมการรองเรยนเขามากยงเปนทเคลอบแคลงใจของสาธารณชนตามทจะกลาวในรายละเอยดในสวนตอไป

ตอมาในสมยรฐบาลซงม พ .ต.ท.ทกษณ ชนวตรเปนนายกรฐมนตร ซงเรมตงแตตนป พ .ศ. 2544 ปรากฏวารฐมนตรวาการกระทรวงพาณชยไมเคยมการเรยกประชมคณะกรรมการแขงขนทางการคาเลยแมแตครงเดยวและไมมการคดเลอกกรรมการชดใหมเมอกรรมการชดเดมหมดวาระลงเมอเดอนพฤศจกายน พ.ศ. 2544 จนกระทงเดอนเมษายน พ.ศ. 2545 กอนการอภปรายไมไววางใจเพยงเลกนอยจงมการคดเลอกกรรมการฯ ชดใหมและเรมมการประชมและหลงจากนนจวบจนเดอนมกราคม พ.ศ. 2549 เปนเวลา 4 ปมการประชมอกเพยง 4 ครงหรอปละครงเทานน4 ซงแสดงใหเหนวา

3 การผกขาดทางธรกจกบการเมอง เอกสารในการสมนาวชาการประจาป พ.ศ. 2549 สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 4 ขอมลรวบรวมจากรายละเอยดเกยวกบมตทประชมคณะกรรมการแขงขนทางการคา

7

รฐมนตรกระทรวงพาณชยในสมยรฐบาลทกษณมไดใหความสาคญแกคณะกรรมการแขงขนทางการคาแตอยางใดแตกลบใหคณะอนกรรมการทดาเนนการในเรองของการสบสวนสอบสวนดาเนนการในกรณทมแรงกดดนจากสาธารณชน เชนในกรณของเรองคาปลก เปนตน ในขณะทคณะกรรมการแขงขนทางการคามไดมการผล กดนใหมการดาเนนการตามขอเสนอของคณะอนกรรมการใหเกดผลอยางเปนรปธรรมแตอยางใด

การทรฐมนตรกระทรวงพาณชยสมยนนดเหมอนจะไมใสใจกบงานดานการปองกนการผกขาดกไมนาแปลกใจเนองจากนายกรฐมนตรในรฐบาลดงกลาวมสวนเกยวของกบบรษททประกอบธรกจโทรศพทมอถอรายใหญในตลาดซงมสวนแบงตลาดสง และรฐมนตรและทปรกษารฐมนตรบางรายกมผลประโยชนเกยวของกบธรกจขนาดใหญ

ในชวงของรฐบาลปฏวตของ พลเอก สรยทธ จลานนท ซงม นาย เกรกไกร จระแพทย ซงเปนอดตปลดกระทรวงพาณชยเปนชวงทมการประชมบอยครงขน คอ 3 ครงในชวงเวลา 16 เดอน และในช วงเวลาดงกลาว กมการออกประกาศเกณฑการมอานาจเหนอตลาดหลงจากทลาชามาเปนวลา 8 ป และมการเสนอใหมการยกเลกขอยกเวนทใหแกรฐวสาหกจ หากแตการแกไขกฎหมายยงดาเนนการไมเสรจสนกอนทรฐบาลจะหมดวาระ ตอมาในชวงรฐบาล นาย อภสทธ เวชชาชวะ ซงม นาง พรทวา นาคาศย เปนรฐมนตรกระทรวงพาณชย กมการประชมเพยงปละครงเชนเดมโดยไมมผลงานทเปนร ปธรรมแตอยางใด

ในชวงแรกทสานกงานฯ เรมดาเนนการในป พ.ศ. 2542 – 2543 นน ไดมการพจารณาการรองเรยนการผกขาดทเปนทสนใจของสาธารณชน 4 กรณ คอ

(1) กรณการผกขาดธรกจโทรทศนระบบบอกรบสมาชก (UBC)

(2) กรณการบงคบการขายพวงสนคา (tied-sale) ของเหลากบเบยร (เบยรชาง)

(3) กรณการคาทไมเปนธรรม (unfair trade practices) ในธรกจการคาปลก และ

(4) กรณการบงคบมใหผคาปลกขายสนคาของคแขง (exclusive dealing) ในตลาดสนคารถจกรยานยนต

ในกรณของการผกขาดธรกจโทรทศนระบบบอกรบสมาชก (UBC) นน ผบรโภครองเรยนตอคณะกรรมการฯ วา UBC ใชอานาจการผกขาดในตลาดโดยการคดคาบรการทสงเกนควรหลงจากการควบรวมกจการ ซงคณะอนกรรมการทถกแตงตงใหศกษากรณรองเรยนรายงานวา UBC เปนผทมอานาจเหนอตลาดและไดใช อานาจเหนอตลาด ดงกลาวในการ จากดทางเลอกของผบรโภคและมพฤตกรรมปรบขนราคาทางออม แม UBC จะเสนอทางเลอกใหผบรโภค โดยผบรโภคสามารถเลอกซอแพจเกจราคาสง (gold package) และแพจเกจราคาตากวา (silver package) แตแพจเกจราคาตากวามจานวนชองรายการนอยมากเมอเทยบกบแพคเกจราคาสง ทาใหผบรโภคตองซอแพจเกจราคาแพงเนองจากมรายการทเปนทนยม เชน รายการกฬา ภาพยนตร (HBO Cinemax) และ ขาว (CNN BBC)

8

เปนตน แมรายงานของคณะอนกรรมการฯ จะชวา บรษทฯ มพฤตกรรมทเปนการจากดหรอกดกนการแขงขนทเสรและเปนธรรม แตคณะกรรมการแขงขนทางการคา ณ เวลานนเพยงมมตให องคการสอสารมวลชนแหงประเทศไทย (อสมท.) เปนหนวยงานทรบผดชอบในการพจารณาปรบอตราคาบรการและออกใบอนญาตการประกอบธรกจโทรทศนระบบบอกรบสมาชก ทบทวนอตราคาบรการทเหมาะสมของ UBC เทานน5 ซง อสมท. กมไดดาเนนการเพอปรบปรงอตราคาบรการแตอยางใด ซงกไมเปนสงทนาแปลกใจ เพราะ อสมท. ไดรบผลประโยชนสวนแบงรายไดจากคาสมาชกท UBC เรยกเกบจากผใชบรการในอตรารอยละ 6.5 จงไมมแรงจงใจใดๆ ทจะปรบลดอตราคาบรการ

สวนกรณการบงคบขายพวงสนคา (tied-sale) สราขาวกบเบยรชางซงม บรษท ไทย เบฟเวอรเรจ มหาชน เปนผถกกลาวหานน คณะกรรมการการแขงขนทางการคา พบวา มหลกฐานทพสจนไดวามการใชอานาจเหนอตลาดจรง โดยผผลตสรามพฤตกรรมการขายพวงเบยรใหแกตวแทนจาหนายและรานคาจาหนาย ซงเปนการกระทาทละเมดบทบญญตมาตรา 25 อยางไรกตาม เนองจากคณะกรรมการแขงขนทางการคายงมไดประกาศกาหนดนยามของผม “อานาจเหนอตลาด” มาตรา 25 จงไมสามารถบงคบใชมาตราดงกลาวได

อนง มาตรา 8 แหง กฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคา กาหนดใหคณะกรรมการแขงขนทางการคากาหนดเกณฑตางๆ ทตองใชในการบงคบใชกฎหมายซงคณะกรรมการฯ มไดดาเนนการแตอยางใดจนกระทงมาในยคของรฐมนตรเกรกไกร จระแพทย ชวงรฐบาลปฏวตจงมการออกกฎเกณฑ บางสวนดงน

มาตรา 8 ใหคณะกรรมการมอานาจหนาทดงตอไปน …….

(2) ประกาศก าหนดสวนแบงตลาดและยอดเงนขายของธรกจใดทถอวาผประกอบธรกจทอยในเกณฑดงกลาวเปนผประกอบธรกจซงมอ านาจเหนอตลาด (ประกาศเกณฑดงกลาวเมอป พ.ศ. 2550)

(4) ก าหนดหลกเกณฑเกยวกบการเกบหรอน าสนคาไปเปนตวอยางเพอตรวจสอบหรอตรวจวเคราะหตามมาตรา 19 (3) (ยงไมไดด าเนนการ)

(5) ออกประกาศก าหนดสวนแบงตลาด ยอดเงนขาย จ านวนทน จ านวนหน หรอจ านวนสนทรพยตามมาตรา 26 วรรคสอง (ยงไมไดด าเนนการ)

5 ดรายละเอยดการศกษาใน รายงานของคณะอนกรรมการศกษาฯ กรณรองเรยนเกยวกบธรกจโทรทศนระบบบอกรบเปนสมาชก

9

(7) ออกประกาศก าหนดแบบ หลกเกณฑ วธการ และเงอนไขในการขออนญาตกระท าการรวมธรกจ หรอรวมกนลดหรอจ ากดการแขงขนตามมาตรา 35 (ยงไมไดด าเนนการ)

(11) ก าหนดหลกเกณฑส าหรบการด าเนนงานของพนกงานเจาหนาทเพอประโยชนในการปฏบตงานตามพระราชบญญตน (ก าหนดระเบยบวาดวยการรบเรองรองเรยนและการตรวจสอบขอเทจจรง เมอป พ.ศ. 2550)

สาหรบกรณการพจารณาพฤตกรรมการคาทไมเปนธรรมในธรกจคาปลก อนเนองมาจากวกฤตเศรษฐกจในป 2540 ทาใหรานคาปลกขนาดใหญ (discount store) ของไทยไดตกเปนธรกจของตางชาต เชน Tesco Lotus (สหราชอาณาจกร), Carrefour (ฝรงเศส), Big-C (ฝรงเศส), และ Tops (เนเธอรแลนด) ซงรานคาปลกตางชาตเหลานมการแขงขนกนเองคอนขางรนแรงรวมทงแขงขนกบ Department Store ของไทย โดยวฒนธรรมทางธรกจบางอยางของรานคาปลกตางชาตกอใหเกดความแตกแยกระหวางผประกอบการ (suppliers) เชน การบงคบใหลงทะเบยนในแผนงานการสงเสรมดานราคา (mandatory enrollment in price promotion schemes) การใหสทธพเศษสาหรบการปฏบตตอผลตภณฑพนบาน และการเกบคาธรรมเนยมทหลากหลาย เชน คาธรรมเนยมนาสนคาเขาขายในหาง ซงพฤตกรรมเหลานถกกลาวหาวาเปนพฤตกรรมการคาทไมเปนธรรม

ในกรณน จากแรงกดดนของสงคม คณะกรรมการการแขงขนทางการคาไดออก “จรรยาบรรณของอตสาหกรรมการคาปลก (Retail Industry Code of Ethics)” ตามขอรองเรยนของผประกอบการ (suppliers’ complaints) หากแตในทางปฏบต จรรยาบรรณดงกลาวมไดมผลในการปรบเปลยนพฤตกรรมของผประกอบการแตอยางใดเนองจากไมมความชดเจนเพยงพอในการบงคบใชในทางปฏบต

กรณสดทาย ถอเปนคดทมความสาคญ (Landmark Case) คอเปนกรณแรกทคณะกรรมการฯ พบวามการละเมดกฎหมายและตดสนใจดาเนนคดกบบรษทผลตรถจกรยานยนตเอกชนรายใหญ คอ บรษท เอ พ ฮอนดา ทมสวนแบงตลาดจกรยานยนตกวารอยละ 80 ซงถกกลาวหาวามพฤตกรรมทเปนการกดกนการแขงขนโดยการบงคบมใหตวแทนจาหนายของตนเองขายสนคาของคแขง (exclusive dealing) สงทนาสนใจกคอ พฤตกรรมดงกลาวไดรบการตความวาเปนการละเมดมาตรา 29 ทเกยวของกบพฤตกรรมการคาทไมเปนธรรม แทนทจะเขาขายการละเมดมาตรา 25 ทเกยวของกบการใชอานาจเหนอตลาด ทงๆ ทเหนไดอยางชดเจนวา ผผลตรถจกรยานยนตรายนมสวนแบงตลาดกวารอยละ 80 ซงถอวาเปนผมอานาจเหนอตลาด คณะกรรมการฯ ได ใหเหตผลในการเลอกทจะ ใชมาตรา 29 วา เนองจากบทบญญตในมาตรา 25 ยงไมสามารถบงคบใชได จากการทยงไมมคาจากดความของผมอานาจเหนอตลาดตามทไดกลาวมาแลวกอนหนาน การตดสนใจดงกลาวทาใหเกดคาถามวา กรณน

10

แตกตางจากกรณขายสราพวงเบยร อยางไร และเหตใดในกรณแรกคณะกรรมการฯ จงมไดเลอกใชมาตรา 29 เชนเดยวกบกรณน ทาใหเกดขอครหาวามการเลอกปฏบตในการบงคบใชกฎหมาย

อยางไรกด ตอมาสานกงานอยการสงสดไดมคาสงไมฟองโดยใหเหตผลวากระบวนการในการสอบสวนผดข นตอนเนองจากไมมการแตงตงอนกรรมการสอบสวนตามขอกาหนดของมาตรา 14 ของ พ.ร.บ. การแขงขนทางการคา พ.ศ. 2542 คณะกรรมการแขงขนทางการคามความเหนแยงวา คณะกรรมการฯ มอานาจตามกฎหมายในการชขาดขอพพาทโดยไมจาเปนตองดาเนนการผานอนกรรมการสบสวนสอบสวนและไดยนเรองให คณะกรรมการกฤษฎกาพจารณาในป พ.ศ. 2550 ตอมาคณะกรรมการกฤษฎกาไดยนผลการพจารณาของสานกงานอยการสงสด ทาใหสานกแขงขนทางการคาตองดาเนนการในการสบสวนสอบสวนใหม ในเดอนมนาคม พ.ศ. 2553 คณะกรรมการแขงขนทางการคาไดมมตสงเรองใหอยการสงฟอง บรษท เอ พ ฮอนดา อกครง แตสานกงานอยการสงสดไมรบฟอง ซงคณะกรรมการฯ จะดาเนนการในการทาความเหนแยง

โดยสรปแลว การพจารณาคดการแขงขนของคณะกรรมการการแขงขนทางการคาทผานมา มอปสรรคปญหานานาประการ ซงทงหมดทงปวงน ผวจยคาดวามาจากการ “ไมเอาจรง ” ของฝายการเมองทมกมผลประโยชนรวมกบภาคธรกจขนาดใหญซงมกเปนนายทนทอยเบองหล งพรรคการเมองขนาดใหญทกพรรค ทาใหการบงคบใชกฎหมายไมเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมาย ไมวาจะเปนการไมออก กฎ กตกาทจาเปนในการบงคบใชกฎหมาย การไมประชมทาใหมเรองคางคาจานวนมาก การดาเนนการสอบสวนทไมเปนไปตามขอกาหนดของกฎหมายซงสงผลใหความพยายามในการดาเนนคดทางกฎหมายแกผกระทาผดไมประสบความสาเรจ ตลอดจนการเลอกปฏบตในการบงคบใชกฎหมาย สงผลใหผรองเรยนตองไดรบความเดอนรอน หวขอตอไปจะศกษาถงประเดนปญหาในการบงคบใชกฎหมายแขงขนทางการคาในรายละเอยด

2. สภาพปญหาของการบงคบใชกฎหมายการแขงขนทางการคาไทย

ผวจยมความเหนวาปญหาความลมเหลวในการบงคบใชกฎหมายแขงขนทางการคาเกดจากปจจยทหลากหลายซงเชอมโยงกน โดยรากเหงาของปญหาเกดมาจากรปแบบขององคกรทไมปลอดจากการแทรกแซงทางการเมองและการครอบงาของธรกจขนาดใหญ เมอคณะกรรมการแขงขนทางการคาถกอานาจเหลานครอบงา กฎหมายฉบบนและสานกงานแขงขนทางการคาซงเปนหนวยงานทบงคบใชกฎหมายนกไมไดรบการเหลยวแลทงในดานการพฒนากฎ ระเบยบทจาเปนในการบงคบใชกฎหมาย งบประมาณ และบคลากร

ในขณะเดยวกน บทบญญตของกฎหมายแขงขนทางการคากยงมจดออนบางประการ แมจะไมใชอปสรรคตอการบงคบใชกฎหมายฉบบนในภาพรวม แตกเปนประเดนทควรจะไดรบการแกไขเพอทใหการบงคบใชกฎหมายการแขงขนทางการคามความสมบรณมากขน เชน ขอยกเวนทใหแกรฐวสาหกจ บทลงโทษทางอาญาทไมเหมาะสมกบความผด และกรอบภารกจของสานกแขงขน

11

ทางการคาทยงจากดเฉพาะการกากบควบคมพฤตกรรมการผกขาดของภาคธรกจ เปนตน ซงจะมการกลาวถงในรายละเอยดดงตอไปน

2.1 ปญหาในเชงองคกร

กฎหมายการแขงขนทางการคาเปนกฎหมายทมกมปญหาในการบงคบใชในประเทศท ภาคธรกจและภาคการเมองมความสมพนธในเชงธรกจการเมอง เนองจากกฎหมายฉบบนมงเปาไปสการควบคมพฤตกรรมการผกขาดของธรกจขนาดใหญทมอานาจตลาดสง ซงมกเปนธรกจทมเสนสายทางการเมอง ดวยเหตผลดงกลาว สานกแขงขนทางการคาทวไปจงมสถานภาพทเปนองคกรอสระจากฝายบรหาร ซงขนตรงตอรฐสภา

หนงสอ Competition Policy As A Dimension of Economic Policy: A Comparative Perspective6 ซงจดพมพโดย Industry Canada ไดกาหนดคณลกษณะขององคกรบรหารนโยบายการแขงขนทมประสทธภาพดงตอไปน

1. มความเปนอสระ โดยปลอดจากแรงกดดนทางการเมองในการทจะทาการสบสวนสอบสวน หรอกาหนดบทลงโทษเมอเหนวาเหมาะสม

2. มหลกการ กฎเกณฑ และขนตอนการทชดเจน โปรงใส และเปดเผยแกสาธารณชน นอกจากนแลว ควรมการตพมพและเผยแพรหลกการ และผลของการใชดลยพนจในการตดสนแตละคดอกดวย

3. มระบบการคานอานาจและตรวจสอบ (check and balances) ซงในหลายประเทศจะอาศยการแยกอานาจหนาทในการสบสวนสอบสวน (investigative) ออกจากอานาจหนาทการพจารณาคด (adjucative) และมขนตอนของกา รอทธรณไปยงศาลยตธรรมในกรณทตองอาศยการตความของกฎหมาย

4. มอานาจทางกฎหมายทจะแทรกแซงหนวยงานกากบดแลเฉพาะรายอตสาหกรรม เชน กรมไปรษณยโทรเลข (ควบคมความถ) กรมการขนสงทางบก สานกงานคณะกรรมการนโยบายพลงงานแหงชาต หรอ สานกงานคณะกรรมการตลาดหลกทรพย เมอเหนวาการกากบดแลของหนวยงานเหลานไมโปรงใส หรอมลกษณะทเปนการจากดการแขงขนในตลาดโดยไมจาเปน

5. มสวนรวมในการกาหนดแนวนโยบายทางเศรษฐกจของชาตทจะมผลกระทบตอระบบและโครงสรางของการแขงขนในตลาด

6 Anderson, Robert D. and Khosla, Dev S. (1995), “Competition policy as a Dimension of Economic Policy”, Occasional Paper Number 7 , Ottawa, Canada: Industry Canada Publications.

12

จากคณลกษณะทง 5 ขอดงกลาว สานกแขงขนทางการคามเพยงขอ 3 เทานน โดยยงขาดความเปนอสระจากการเมอง ขาดหลกเกณฑ และขนตอนในการบงคบใชกฎหมายทโปรงใส และยงไมมบทบาทในการกาหนดแนวนโยบายของประเทศแตอยางใด สาหรบในประเดนของการแทรกแซงหนวยงานกากบดแลเฉพาะรายอตสาหกรรมนน แมกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาไมไดใหการยกเวนแกสาขาอตสาหกรรมทมกฎหมายและหนวยงานการกากบดแลเฉพาะกจอยแลว แตในทางปฏบต สานกแขงขนทางการคากหลกเลยงทจะพจารณากรณรองเรยนทเกยวกบธรกจในสาขาอ ตสาหกรรมเหลาน เชนในอดตทมการรองเรยนเรอง บรการเคเบลทว สานกแขงขนทางการคากโอนเรองดงกลาวไปให องคการสอสารมวลชน ซงเปนเจาของสมปทานและเปนหนวยงานททาหนาทกากบดแลกจการวทยโทรทศนในทางปฏบตกอนทจะมการตงองคกรกากบดแลเฉพาะกจขนมาภายหลง

จากคณลกษณะทงหาประการดงกลาว ผวจยมความเหนวาความเปนอสระขององคกรจะเปนปจจยทสาคญทสด เพราะการปฏบตหนาทในการปองกนการผกขาดทมประสทธภาพนน จะตองปลอดจากการครอบงาของอานาจทางการเมอง โดยทวไปแลวหนวยงานกากบดแลการแขงขนในประเทศทพฒนาแลวจะมลกษณะทเปนองคกรอสระทมอานาจกงตลาการ (quasi-judiciary)

ในประเทศเยอรมนนจะมหนวยงานทเปนองคกรอสระทมอานาจกงตลาการ ทเรยกวา Federal Cartel Office (Bundeskartellamt) ถงแมรฐมนตรจะมอานาจในการใหการยกเวนในกรณภาวะฉกเฉน แตในทางปฏบตแลว การใชอานาจดงกลาวจะมนอยมาก และในกรณทรฐมนตรตองการทจะเปลยนแปลงคาตดสนขององคกรอสระฯ จะมคณะกรรมการททาหนาทสบสวนสอบสวนคดอยางละเอยดและทาการเผยแพรผลการวนจฉยตอสาธารณชน คณะกรรมการดงกลาวเรยกวา German Monopoly Commission

ในลกษณะทคลายคลงกน Federal Trade Commission ของสหรฐอเมรกา และ Commission de la Concurrence ของฝรงเศสกมสถานภาพเปนองคกรอสระเชนเดยวกน ในกรณของประเทศญปน Japan Fair Trade Commission กเปนหนวยงานอสระแตจะสงกดสานกนายกรฐมนตร

หนวยงานปองกนการผกขาดในประเทศอตสาหกรรมใหมหรอประเทศทกาลงพฒนามกจะเรมจากการเปนหนวยงานราชการ ดงเชน ในกรณของประเทศไทยทสงกดกระทรวงพาณชย หรอในกรณของเกาหลใตท Korea Fair Trade Commission (KFTC) เปนสวนหนงของ Economic Planning Board เดมทเมอมการกอตงในป พ.ศ. 2523 เปนตน แตตอมาในป พ.ศ. 2537 หนวยงานดงกลาวไดแปลงสภาพมาเปนองคกรอสระโดยทผอานวย การของหนวยงานดงกลาวมตาแหนงเทยบเทากบรฐมนตรชวยวาการกระทรวง และตอมาในป พ.ศ. 2539 ขนตาแหนงของผอานวยการไดรบการปรบใหสงข นเทยบเทากบรฐมนตรวาการกระทรวง

13

ความเปนอสระโดยแทจรงนน จะตองมความเปนอสระทางดานการเงนดวย เพราะองคกรกากบดแลทตองพงพางบประมาณจากหนวยราชการอนๆ ยอมไมมความเปนอสระจากหนวยงานราชการนนๆ ตวอยางเชน ประธานคณะกรรมการการคาทเปนธรรมของญปน มกเปนอดตขาราชการกระทรวงการคลง เพอเปนหลกประกนวา คณะกรรมการดงกลาวจะไดรบงบประมาณทเพยงพอ นอกจากนแลว กระทรวงการคลงมกสงเจาหนาทมาประจาสานกงานคณะกรรมการเปนจานวนมากอกดวย องคกรอสระฯ จงควรทจะมรายไดเปนของตนเองบางสวนหนง ซงอาจมาจากการเกบคาธรรมเนยมในการสบสวน สอบสวนพฤตกรรมทเปนการจากดการแขงขนจากผทกระทาผดกฎระเบยบจรงหรอจากคาปรบในกรณทผประกอบการฝาฝนคาสงของคณะกรรมการฯ

อนง ในรายงาน “การคมครองผบรโภค “ ของเดอนเดน นคมบรรกษ และ สธร ศภนต (2541)7 ไดเสนอใหมการจดตงสานกแขงขนทางการคาทเปนองคกรอสระแกกระทรวงพาณชย หากแตในยคและสมยนน รปแบบองคกรทเปนอสระยงไมเปนทแพรหลายเทาใดนก และ กฎหมายการแขงขนทางการคากยงไมเปนทรจกในวงกวาง จงไม มหนวยงานอนใดทจะชวยผลกดนใหเกดองคกรดงกลาวขนมา สดทายแลว สานกแขงขนทางการคาจงเปนเพยงหนวยงานในสงกดของกระทรวงซงเปนผเสนอรางกฎหมาย ซงกคอ กระทรวงพาณชยนนเอง

การทสานกแขงขนทางการคาเปนหนวยงานภายใตกระทรวงนน แมจะมขอจากดทมความเสยงตอการแทรกแซงทางการเมอง แตโครงสรางของคณะกรรมการทกาหนดขนมายงทาใหสานกงานฯ มความเสยงตอการถกครอบงาโดยกลมผลประโยชนทางธรกจอกดวย

มาตรา 6 กาหนดใหมคณะกรรมการการแขงขนทางการคา ประกอบดวย

(1) รฐมนตรวาการกระทรวงพาณชยเปนประธานกรรมการ (2) ปลดกระทรวงพาณชยเปนรองประธานกรรมการ (3) ปลดกระทรวงการคลง (4) ผทรงคณวฒซงมความรและประสบการณทางนตศาสตร เศรษฐศาสตร

พาณชยศาสตร การบรหารธรกจหรอการบรหารราชการแผนดน มจานวนไมนอยกวาแปดคนแตไมเกนสบสองคนซงคณะรฐมนตรแตงตง โดยตองแตงตงจากผทรงคณวฒภาคเอกชนไมนอยกวากงหนงเปนกรรมการ

(5) อธบดกรมการคาภายในเปนกรรมการและเลขานการ

7 อางแลว

14

การแตงตงผทรงคณวฒตามวรรคหนงใหเปนไปตามหลกเกณฑและวธการทกาหนดในกฎกระทรวง ซงกฎกระทรวงดงกลาวกาหนดดงน

ขอ 1 กรรมการจะตอง

สาเรจการศกษาไมตากวาปรญญาตรหรอเทยบเทาในสาขา นตศาสตร เศรษฐศาตร พาณชยศาสตร และทางานหรอเคยทางานทตองใชความรดงกลาวมาไมนอยกวา 5 ป

รบราชการหรอเคยรบราชการในตาแหนงไมตากวารองอธบดหรอเทยบเทา

เปนหรอเคยเปนประธานกรรมการ ผอานวยการ ผจดการ หนสวนผจดการ หรอบคคลซงมอานาจจดการธรกจไมนอยกวา 5 ป

ขอ 2 ในการเสนอชอให

สภาหอการคาและสภาอตสาหกรรมเสนอรายชอแหงละ 5 ชอเพอให สนง. ตรวจสอบคณสมบตให รมว. พาณชยคดเลอก 2-3 คน

กระทรวงการคลงและกระทรวงพาณชยเสนอชอแหงละ 2-3 คน เพอให รมว. พาณชยเสนอชอเปนกรรมการ

จากบทบญญตของกฎหมาย และ ขอบงคบของกฎกระทรวงดงกลาวจะเหนไดวาคณะกรรมการแขงขนทางการคาไทยนนมโอกาสทจะถกครอบงาโดยทงฝายการเมองเนองจากมรฐมนตรกระทรวงพาณชยเปนประธานกรรมการ และ ฝายธรกจเนองจากกฎกระทรวงกาหนดใหสภาหอการคาและสภาอตสาหกรรม เปนผเสนอชอกรรมการ ซงในทางปฏบต ประธาน รองประธาน เลขาธการ หรอรองเลขาธการของทงสองสภาจะเปนผทเขามาเปนกรรมการ จงมโอกาสเปนไปไดสงวาผบรหารเหลานจะมาจากธรกจขนาดใหญโดยเฉพาะในกรณของสภาอตสาหรรม ตามทปรากฏในตารางท 2.1.1 ดานลาง นอกจากนแลว คณะกรรมการแตละชดมวาระการดาเนนงาน เพยง 2 ป เมอมการเปลยนรฐบาลมกมผลตอการเปลยนชดคณะกรรมการการแขงขนทางการคาหลงจากทครบวาระการดาเนนงานดวย ดงนนคณะกรรมการฯ จงมความเปราะบางมาก (vulnerable) เนองมาจากอทธพลทางการเมอง

โครงสรางกรรมการแขงขนทางการคาดงกลาวแตกตางจากโครงสรางทเปนสากล โดยทวไปแลว กรรมการแขงขนทางการคาจะประกอบดวยนกเศรษฐศาสตร และนกกฎหมายจากสถาบนอดมศกษา หรอ บรษททปรกษาทางกฎหมายเปนหลก มใชตวแทนจากภาคธ รกจซงมผลประโยชนทบซอน เชนในกรณของประเทศญปน คณะกรรมการแขงขนทางการคาจะประกอบดวย ประธานกรรมการ ซงเปนอดตขาราชการสานกนายกรฐมนตร และกรรมการอก 4 คน ประกอบดวย นกกฎหมายจากสานกกฎหมายเอกชน อดตอยการสงสดของเขต Naha อาจารยคณะ

15

นตศาสตรมหาวทยาลยนาโกยา และ อาจารยคณะวศวกรรม ทมความเชยวชาญดานเศรษฐศาสตรเทคโนโลย หรอในกรณของ คณะกรรรมการแขงขนทางการคาของสหรฐอเมรกา กจะประกอบดวย นกกฎหมายทง 5 คน ประกอบดวยอาจารยคณะนตศาสตรจากมหาวทยาลย Columbia และ Georgetown นกกฎหมายจากสานกกฎหมายเอกชน 2 คน และ อดตนกกฎหมายจากสานกงานคณะกรรมการคมครองผบรโภค อก 1 คน การทกรรมการแขงขนทางการคาของสหรฐอเมรกาลวนประกอบดวยผเชยวชาญดานกฎหมายสบเนองมาจากสหรฐอเมรกามการบงคบใชกฎหมายแขงขนทางการคามาเปนเวลานาน และมคดความจานวนมากทาใหมนกกฎหมายทมความเชยวชาญดานเศรษฐศาสตรอตสาหกรรม และ กฎหมายการแขงขนทางการคาจานวนมาก

ตารางท 2.1.1 โครงสรางกรรมการแขงขนทางการคา 2553 - 2555

1. รฐมนตรวาการกระทรวงพาณชย (ป) กรรมการโดยตาแหนง

2. ปลดกระทรวงพาณชย (รป) กรรมการโดยตาแหนง 3. ปลดกระทรวงการคลง กรรมการโดยตาแหนง

4. นายประพฒน โพธวรคณ ประธานกรรมการ บมจ. กนยงอเลคทรก

5. นางพรนภา ไทยเจรญ กรรมการ บรษท เบเคอร แอนด แมคเคนซ จากด

6. นายธนวรรธน พลวชย คณบด คณะเศรษฐศาสตร ม. หอหารคาไทย

7. นายเชดชย ขนธนะภา ผตรวจราชการ กระทรวงการคลง 8. นายกฤษฎา อทยานน ทปรกษา กระทรวงการคลง

9. นายสาธต รงคสร อธบดกรมสรรพากร .

10. นายฉตรชย บญรตน รองประธาน สภาหอการคา (ประธานกรรมการบรษทมาลสามพราน)

11. นายสมเกยรต อนราษฎร รองประธาน สภาหอการคา ( บรษท Span นาเขา สงออก อาหารทะเล)

12. วาท รอ. จตร ศรธรานนท รองเลขาธการสภาหอการคา (บรษท IT )

13. นายมงกร ธนสารศลป รองประธานสภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย (บรษท ไลออน (ประเทศไทย)๗

14. นายพยงศกด ชาตสทธผล รองประธานสภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย (อดตผบรหาร บมจ. ปนซเมนตไทย)

15. นายสมมาต ขนเศษฐ รองเลขาธการสภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย (บรษท แพนเอเซย เครอสหพฒนพพลย)

16. อธบดกรมการคาภายใน กรรมการโดยตาแหนง

16

เดอนเดน นคมบรรกษ กบ สนยพร ทวรรณกล (2549) ไดวเคราะหสายสมพนธทางธรกจของคณะกรรมการแขงทางการคาและคณะกรรมการกลางวาดวยการกาหนดราคาสนคาและบรการทงในอดตและปจจบน (แตงตงเมอเดอนพฤษภาคม ป 2547) พบวา กรรมการแขงขนทางการคาบางทานทมความสมพนธทงทางตรงและทางออมกบธรกจทอาจมพฤตกรรมการคาทไมเปนธรรมจากการศกษาวจยและการรองเรยนทผานมาในอดต ในลกษณะดงน

นายบดนทร อศวาณชย กรรมการแขงขนทางการคา ป 2543 และป 2547 ดารงตาแหนงกรรมการบรษทกฎหมายซเมนตไทยและเปนนตกรใหญ บรษทปนซเมนตไทย จากด (มหาชน) ซงเคยถกรองเรยนเกยวกบการกาหนดราคาปนซเมนตรวมกบผประกอบการรายอนโดยการนดกนหยดการผลตเพอการซอมบารง

รอยโท สชาย เชาววศษฐ (อดตอธบดกรมการคาภายใน) ซงเปนเลขานการคณะกรรมการแขงขนทางการคา โดยตาแหนงในป 2543 มการพจารณาประเดนการผกขาดธรกจโทรทศนเคเบล ซงมการรองเรยนเรองการกาหนดอตราคาธรรมเนยมสมาชกรายเดอนทสงเกนควร ในขณะท รายงานของสรยะใสและรจตกนก (2545)8 ระบวารอยโทสชายเปนกรรมการบรษทเซเวน อเลเวน บรษทในเครอเจรญโภคภณฑดวย

นายทว บตรสนทร กรรมการกลางวาดวยการกาหนดราคาสนคาและบรการในป 2543 ขณะนนดารงตาแหนงกรรมการบรษททซซ โฮลดง (บรษทลกของกลมแสงโสม) (จากรายงานของสรยะใสและรจตกนก ป 2545) ในขณะทมการพจารณากรณการรองเรยนเรองการขายพวงสราขาวกบเบยรของบรษทในเครอ

ดร. วชระ พรรณเชษฐ กรรมการแขงขนทางการคา ป 2545 และป 2547 เปนกรรมการของบรษทเมเจอร ซนเพลกซ กรป จากด (มหาชน) ในขณะทมเรองรองเรยนเรองการทโรงภาพยนตรกาหนดราคาคาตวชมภาพยนตรรวมกน

8 สรยะใส กตะศลาและรจตกนก จตมนชยธรรม การผกขาดทางธรกจกบการเมอง การสรางแนวรวมในการผลกดนนโยบายแขงขนทางการคา รายงานนาสเนอตอ ธนาคารโลก

17

นอกจากนแลว การศกษาดงกลาวยงแสดงใหเหนถงความสมพนธระหวางธรกจขนาดใหญทถกรองเรยน กบการเมองโดยมกรรมการหรอเครอญาตของผถอหนใหญทดารงตาแหนงทางการเมองอก และมการบรจาคเงนแกพรรคไทยร กไทยซงเปนรฐบาล ณ เวลานนดวย ตามทปรากฎใน รปท 2.1.1 ดานลาง ตวอยางเชน

กลม เจรญโภคภณฑ ม คณ ธนนท เจยวรานนท เปนทปรกษารฐมนตรวาการกระทรวงการคลง (นายสมคด จาตศรพทกษ ) และนายวฒนา เมองสข ซงเปนลกเขยนายสเมธ เจยรวนนท เปน อดตรฐมนตรชวยวาการกระทรวงพาณชย ป 2545-46 รฐมนตรกระทรวงพาณชยป 2547 และในป 2548 ดารงตาแหนง 2 ตาแหนง คอ รฐมนตรกระทรวงอตสาหกรรม (เดอนมนาคม) และรฐมนตรกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย (เดอนสงหาคม)

กลมบรษทในเครอสรามหาราษฎรของตระกลสรวฒนภกด ม ดร. วรฬ เตชะไพบลย ซงเปนกรรมการบรษทสรามหาราษฎร เคยดารงตาแหนงผชวยรฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตรและผชวยรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง และนายไชยยศ สะสมทรพย (ลกเขยนายสเมธ เตชะไพบลย) เคยดารงรฐมนตรชวยวาการกระทรวงการคลง นอกจากน นายไชยยศ สะสมทรพย เปนผบรจาคเงนใหกบพรรคไทยรกไทย โดยมยอดเงนบรจาคใหทกเดอนตงแตเดอนมกราคม 2544 จนกระทงถงเดอนตลาคม 2549 เปนทนาสงเกตวา นายเจรญ สรวฒนภกดและครอบครวไมเคยมตาแหนงเปนรฐมนตร หรอทปรกษารฐมนตรอยางเปนทางการ และไมเคยปรากฏรายชอผบรจาคใหกบพรรคการเมองแตกเคยประกอบธรกจกบอดตนายกรฐมนตรดร. ทกษณ 9 ซงแสดงใหเหนวา ตระกลสรวฒนภกดไมตองการแสดงออกถงสายสมพนธทางการเมองเทาใดนก

บรษท แอดแวนซ อนโฟ ซงเคยมการรองเรยนเกยวกบการผกขาดบรการโทรศพทเคลอนท จากการบงคบขายพวงเครองโทรศพทกบบรการเลขหมายโทรศพทในราคาทสงมาก ผถอหนใหญ คอ บมจ. ชนคอรปอเรชน ซง มบตรและเครอญาตของนายกรฐมนตร ทกษณ เปนผถอหน

บรษท บจ. ควอลต คอฟฟโปรดกส มตระกลมหากจศรเปนผถอหนใหญ ในขณะทนายประยทธ มหากจศร เปนรองหวหนาพรรคไทยรกไทย ป 2544 - 2549

บมจ. ซวด อนเตอรเนชนแนล ซงถกกลาวหาวามการดาเนนการเพอมใหผจาหนายลขสทธภาพยนตรในตางประเทศ ประกอบธรกรรมกบรานเชาว ดโอในประเทศไทยทเกดขอพพาท

9 นายเจรญ สรวฒนภกด ไดซอหน บรษท เอน. ซ. ซ. แมนเนจเมนท แอนด ดเวลลอปเมนท จากด จาก บรษท เอสซ แอสเสท คอรปอเรชน จากด (มหาชน) ผถอหนใหญในสมปทานศนยประชมแหงชาตสรกต เมอตนป 2545 (สรยะใสและรจตกนก, 2545)

18

เรองแฟรนไชสกบบรษทฯ มตระกลมาลนนทเปนผถอหนใหญในขณะท นายประชา มาลนนท คารงตาแหนงเปน รมช.กระทรวงคมนาคม ป2544-45 รมช.กระทรวงมหาดไทย ป 2547-48 รมว.กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย และ รมว.กระทรวงการทองเทยวและการกฬา ป 2548

โดยสรปแลว จะเหนไดวาผประกอบการทเปนบรษทขนาดใหญมเสนสายโยงใยกบทงผดแลกตกาการแขงขนโดยตรงและกบนกการเมองอาจทาใหประชาชนตงขอสงสยวาผทาหนาทกากบดแลการแขงขนในตลาดมสวนไดสวนเสยกบกรณพพาทจะทาหนาทปกปองผลประโยชนของผบรโภคไดอยางเตมความสามารถและเปนธรรมหรอไม

รปภาพท 2.1.1 ผงภาพการทบซอนของผลประโยชนของกรรมการคณะกรรมการแขงขนทางการคา

—

แหลงทมา : เดอนเดน นคมบรรกษ และ สนยพร ทวรรณกล (2552)

19

2.2 ปญหาในการด าเนนการ

ความผดพลาดในเชงโครงสรางของสานกงานแขงขนทางการคาและคณะกรรมการแขงขนทางการคาทาใหการบงคบใชกฎหมายแขงขนทางการคาไมไดรบการสนบสนนและไมมพฒนาการในการบงคบใชกฎหมายแตอยางใดในชวง 11ปทผานมา ทงในสวนของการออก กฎ ระเบยบตางๆ ทจาเปนในการบงคบใชกฎหมาย ตลอดจน การจดสรรงบประมาณและบคลากรเพอใหสานกงานฯ สามารถปฏบตภาระหนาทไดอยางเตมประสทธภาพ ดงทจะกลาวในรายละเอยดดงตอไปน

2.2.1 การขาดกฎเกณฑประกอบในการบงคบใชกฎหมาย

แมประเทศไทยจะมการบงคบใชกฎหมายการแขงขนทางการคามากวา 11 ปแลว แตกยงขาดกฎเกณฑทจาเปนในการบงคบใชกฎหมายจานวนมาก เชน

เกณฑการควบรวมธรกจ (Merger) มาตรา 8 กาหนดไววา คณะกรรมการการแขงขนทางการคามอานาจหนาทในการออกเกณฑในการควบรวมธรกจ โดยกาหนดใหการควบรวมธรกจทจะสงผลใหสวนแบงตลาดและยอดขายของของธรกจทมการควบรวมเกนกวาเกณฑขนสงทกาหนดจะตองยนขออนญาตจากคณะกรรมการฯ กอนทจะดาเนนการในการควบรวม แตเนองจากปจจบนยงไมมเกณฑ สวนแบงตลาด หรอ ยอดขายดงกลาว การรวมธรกจ ในประเทศไทยทอาจนาไปสการผกขาดตลาดจงปราศจากการตรวจสอบโดยหนวยงานภารคฐ

เกณฑ วธการ และเงอนไขในการขออนญาตกระท าการรวมธรกจ หรอรวมกนลดหรอจ ากดการแขงขน มาตรา 8 กาหนดใหคณะกรรมการแขงขนทางการคากาหนดเกณฑ และ วธการทผประกอบการสามารถกระทาการรวมกนในการประกอบธรกจโดยไมผดกฎหมาย เชน การรวมกนในการกาหนดมาตรฐานของสนคา หรอ ทาการวจยและพฒนาเปนตน

แนวทางในการบงคบใชมาตรา 29 เนองจากมาตรา 29 มเนอหาทคอนขางกวางโดยหามพฤตกรรมใดๆ ทเปนการแขงขนทไมเปนธรรม (Unfair Trade Practices) ซงกอใหเกดความเสยหายแกธรกจอน จงจาเปนตองมการกาหนดแนวทางในการบงคบใชมาตราดงกลาว (implementing regulations) วาหมายรวมถงพฤตกรรมในลกษณะใดบาง และการประเมนความเสยหายตอธรกจอนนนมหลกการหรอวธการอยางไร เพอใหเกดความชดเจนตอภาคธรกจ อนง สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2545) ไดจดทารายงานเพอเสนอแนะแนวทางในการบงคบใชมาตรการดงกลาวแลว10 โดยการกาหนดประเภทของพฤตกรรมทเขาขายการคาทไมเปนธรรม เชน การใชผกขาดจาก

10 โครงการวจย เรอง “ การศกษาการปฏบตทางการคาทไมเปนธรรมของประเทศตางๆ เพอพฒนาแนวปฏบตตามมาตรา 29 ตามกฎหมายการแขงขนทางการคา” รายงานฉบบสมบรณ นาเสนอตอ กรมการคาภายใน กระทรวงพาณชย

20

สทธในทรพยสนทางปญญา (abuse of intellectual property rights) การทาสญญาทางธรกจทไมเปนธรรม (unfair contract) ตลอดจน การทาสญญาแฟรนไชสทไมเปนธรรม

ขาดกฎระเบยบประกอบการบงคบใช เนองจากกฎหมายของไทยมกจะใหอานาจการตดสนใจเปนของสวนบรหาร เชนในกฎหมายการแขงขนทางการคาไดใหอานาจคณะกรรมการฯ ใชดลยพนจในการตดสนวาพฤตกรรมใดเขาขายความผดตามกฎหมาย เชนในมาตรา 25 ไดระบวา “หามมใหผประกอบธรกจซงมอ านาจเหนอตลาด กระท าการในลกษณะอยางใดอยางหนง ดงตอไปน

ก) การกาหนดหรอรกษาระดบราคาซอหรอขายสนคาหรอคาบรการอยางไมเปนธรรม

ข) กาหนดเงอนไขในลกษณะทเปนการบงคบโดยตรงหรอโดยออมอยางไมเปนธรรม ใหผประกอบธรกจอน …

ค) ระงบ ลด หรอจากดการบรการ การผลต การซอ การจาหนาย การสงมอบ การนาเขามาในราชอาณาจกรโดยไมมเหตผลอนสมควร …

ง) แทรกแซงการประกอบธรกจของผอนโดยไมมเหตผลอนสมควร

เนองจาก คาวา “อยางไมเปนธรรม” และ “ไมมเหตผลอนควร” เปนการใชหลกการ rule of reason ในการประเมนพฤตกรรมการใชอานาจเหนอตลาด จงเปนการใหอานาจการตดสนใจแกคณะกรรมการฯ อยางเตมท เนองจากไมมแนวทางการดาเนนงานทชดเจนทาใหคณะกรรมการฯ สามารถตดสนใจตามดลยพนจของตนเอง

ในทานองเดยวกน บทบญญตเกยวกบการควบรวมกจการ (mergers and acquisitions) ในมาตรา 26 กยงไมมความชดเจน เนองจากไมไดกลาวถงประเภทของเหตผลในการควบรวมกจการทยอมรบได วาจะเปนการกระทาเพอ “เหตผลเชงประสทธภาพ (efficiency defense)” หรอ “เหตผลของบรษททลมเหลว (failing firm defense)”

2.2.2 การขาดงบประมาณและทรพยากรบคลากรทพอเพยง

ภารกจในการปองกนการผกขาดและรกษากฎ กตกาการแขงขนทางการคาทเปนธรรมเปนภารกจทตองใชทงความรในเชงเศรษฐศาสตร กฎหมาย และ งบประมาณในการสบสวน สอบสวน ตลอดจนเกบรวบรวมและวเคราะหขอมลรายละ เอยดเกยวกบสวนแบงตลาด การเปลยนแปลงของราคาสนคาหรอบรการ ตลอดจนโครงสรางทางธรกจของผประกอบการ หาก แตในอดตทผานมา สานกแขงขนทางการคา กรมการคาภายในกลบไมไดรบงบประมาณท เพยงพอในการดาเนนการเหลาน กลาวคอในแตละป สานกงาน จะไดรบงบประมาณเพยง 2-3 ลานบาทเทานน ในขณะท

21

KPPU ของอนโดนเซยไดรบงบประมาณถง 284 ลานบาทในป พ.ศ. 2552 การทสารกงานฯ ไดรบงบประมาณอนนอยนดนน นาจะสบ เนองจากรฐมนตรทกยคทกสมยไมใหความสาคญแกการบงคบใชกฎหมายฉบบนเนองจากมใชมาตรการของรฐทสามารถใชในการ “หาเสยง” ได เชน การประกนราคาสนคาเกษตร นอกจากนแลว การบงคบใชกฎหมายนยงมความเสยงทจะไปกระทบกระทงธกรจขนาดใหญทเปนนายทนของพรรคอกดวย

ในตางประเทศ สานกแขงขนทางการคามกเปนองคกรอสระทไมขนกบกระทรวง ในลกษณะเดยวกบสานกงานคณะกรรมการกากบกจการวทยโทรทศนและโทรคมนาคม (สกทช) หรอองคกรอสระตามรฐธรรมนญอนๆ ทาใหมความเปนอสระในการขอและใชงบประมาณ ในกรณของอนโดนเซยนน KPPU อยภายใตกระทรวงการคา และตองพงพากระทรวงในการของบประมาณในชวง 10 ปทผานมา แตในป พ.ศ. 2553 นน ไดมการแกไขกฎ ระเบยบให KPPU สามารถของบประมาณโดยตรงจากสานกงบประมาณไดโดยไมตองผานกระทรวงการคาอกตอไป11

นอกจากงบประมาณแลว การขาดแคลนบคลากรกยงเปนอปสรรคสาคญทจากดขดความสามารถของสานกงานฯ ในการปฏบตหนาท ในปจจบน สานกงานฯ มเจาหนาททมใชเจาหนาทธรการประมาณ 28 คน อตรากาลงดงกลาวไมสามารถเทยบไดกบ KPPU ซงเรมจากเพยง 20 คนในป พ.ศ. 2543 จนกระทงในปจจบนมพนกงานมากถง 234 คนในป พ.ศ. 2552

เนองจากสานกแขงขนทางการคาของไทยยงมสถานภาพทเปนหนวยราชการ การดงดดนกเศรษฐศาสตร และนกกฎหมายทมความร ความเชยวชาญดานกฎหมายการแขงขนทางการคาจงเปนสงททาไดยาก อยางไรกด สานกงานฯ มบคลากรจานวนหนงทไดรบการฝกอบรมเกยวกบการบงคบใชกฎหมายการแขงขนทางการคาจากความชวยเหลอทางเทคนคขององคกรระหวางประเทศหรอจากโครงการความชวยเหลอในลกษณะทวภาค หากแตบคคลเหลานมกถกดงตวไปปฏบตหนาทอนๆ ทรฐบาลใหความสาคญมากกวา เชน โครงการ “ธงฟา” เปนตน ในขณะทคณะกรรมการแขงขนทางการคากประชมเพยงปละครงเดยว ทาใหพนกงานขาดกาลงใจในการปฏบตหนาท

2.3 ปญหาของกฎหมาย

2.3.1 กฎหมายไมครอบคลมพฤตกรรมการคาทไมเปนธรรมของรฐวสาหกจ

ประเทศไทยมรฐวสาหกจอยประมาณ 60 แหง โดยสวนมากจะเปนวสาหกจทดาเนนการในรปแบบของการสงเสรม เชน การทองเทยวแหงประเทศไทย องคการสะพานปลา องคการสงเสรมการโคนมแหงประเทศไทย การกฬาแหงประเทศไทย ฯลฯ แตกมรฐวสาหกจอกจานวนหนงทประกอบ

11 KPPU Annual Report หนา 54 เอกสารดงกลาวสามารถดาวนโหลดไดท http://eng.kppu.go.id/wp-content/uploads/2010/04/performance_report_2009.pdf

22

กจการในเชงพาณชยโดยแขงขนโดยตรงกบผประกอบการ การทรฐวสาหกจแขงขนกบเอกชนอาจไมมปญหามากนก หากมการแขงขนกนภายใต กฎ กตกาทเทาเทยมกน หากแตในความเปนจรงรฐวสาหกจกลบมอานาจผกขาดทางกฎหมาย ทาใหคแขงมสถานภาพเพยง “ผรบสมปทาน” หรอ “ผรวมการงาน” กบรฐวสาหกจเหลานเทานน มไดเปนผทไดรบอนญาตใหประกอบกจการโดยตรง รฐวสาหกจเหลานสามารถสรางรายไดจากการเกบ “คาตง” จากการใหสมปทานแกผประกอบการเอกชนโดยทไมตองลงทนใดๆ ในขณะเดยวกน บรษทเอกชนทไดรบสมปทานผกขาดกสามารถสรางกาไรไดอยางงามจากการผกขาด การแบงรายไดระหวางรฐวสาหกจทเปนผใหสมปทานและบรษทเอกชนทเปนผรบสมปทานเปนระบบทสมประโยชนกนทงสองฝาย โดยผทเสยประโยชนจากระบบดงกลาวกคอ ผใชบรการหรอผบรโภคทตองแบกรบคาใชจายทสงจากราคาสนคาหรอคาบรการทแพงเกนควร ตารางท 2.3.1 ดานลางนไดแสดงรายชอรฐวสาหกจทมรายไดจากการใหสมปทานในการประกอบธรกจทตนไดรบสทธในการผกขาด ซงรายไดเหลานนบไดวาเปน “ผลประโยชนสวนเกน” จากการผกขาดโดยตรงของรฐวสาหกจ

ตารางท 2.3.1 การผกขาดของรฐวสาหกจ

รฐวสาหกจ อานาจผกขาด/สทธพเศษ ผลประโยชนสวนเกน

บมจ. อสมท. เจาของสญญาสมปทาน ชอง 3 โทรทศนเคเบล และสถานวทย 62 แหงทวประเทศ

รายไดจากสมปทานชอง 3 ในป พ.ศ. 2551 เทากบ 142.8 ลานบาท12 (รอยละ 3.7 ของรายไดโดยประมาณ) รายไดจากสมปทาน UBC เทากบ 564.5 ลานบาท (รอยละ 6.5 ของรายได)

บมจ. TOT เจาของสมปทาน AIS TA และ TT&T

รายไดจากสวนแบงรายไดสมปทานเทากบ 23,754 ลานบาท ในป พ.ศ. 2551

บมจ. CAT Telecom เจาของสมปทาน DTAC และ TRUE MOVE

รายไดจากสมปทานเทากบ 13,754 ลานบาท ในป พ.ศ. 2550

แหลงทมา: เวบไซตของสานกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ และ SETSMART

อนง การสรางรายไดจากการใหสมปทานผกขาดมไดจากดเฉพาะสาหรบรฐวสาหกจเทานน หากแตรวมถงหนวยงานราชการดวย เชน กรมพฒนาธรกจการคาไดใหสมปทานแก บมจ. บสเนส ออนไลน เปนผผกขาดการใหบรการขอมลบรษทจดทะเบยนทงหมดในลกษณะออนไลนแกลกคา แม

12 การตอสญญาสาหรบชวงป พ.ศ. 2553-2563 นน มเงอนไขเบองตนวาบรษท BEC World ซงเปนผรบสมปทานจะตองจายรายไดขนตาประมาณปละ 200 ลานบาท หากแตคณะกรรมการ อ.ส.ม.ท. กาลงมการเจรจาเพอเพมผลประโยชนดงกลาว

23

บรการดงกลาวจะเปนประโยชนอยางยงสาหรบสอทตองการตรวจสอบขอมลรายละเอยดเกยวกบนตบคคลทเปนขาว และสาหรบภาควชาการทตองการศกษาโครงสรางและผลการดาเนนงานของภาคธรกจในประเทศไทย แตอตราคาบรการกลบสงมาก สงผลใหอตรากาไร (สทธ) ของบรษทดงกลาว เพมจาก รอยละ 8.45 ในป พ.ศ. 2547 เปนรอยละ17.2 ในป พ.ศ. 2549 และรอยละ 27.3 ในป พ.ศ. 2551 คณะผวจยขอตงขอสงเกตวา การทกรมพฒนาธรกจการคาไดรบสวนแบงรายไดจากบรษทเอกชนอาจทาใหกรมฯ ไมมแรงกระตนในการปรบปรงการเขาถงฐานขอมลของตนเองใหแกประชาชน และไมมแรงจงใจทจะเขามาควบคมอตราคาบรการใหเปนธรรมสาหรบผใชบรการ

การผกขาดตลาดโดยหนวยงานของรฐและรฐวสาหกจเปนประเดนทนาหวงใยอยางยงเนองจาก มาตรา 4 แหง พ.ร.บ. การแขงขนทางการคา พ.ศ. 2542 กาหนดวากฎหมายไมบงคบใชกบหนวยงานราชการและรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธการทางงบประมาณ 13 ซงหมายความวา ปญหาการผกขาดทเกยวเนองกบรฐวสาหกจหรอเกดจากการกระทาของหนวยงานราชการจะไมไดรบการแกไขเยยวยาแตอยางใด ในอดตสมยรฐบาล พลเอก สรยทธ จลานนท รฐมนตร เกรกไกร จระแพทยไดมความพยายามทจะยกเลกขอยกเวนดงกลาว แตกไมไดรบความสาเรจ

นอกจากการไดรบยกเวนจาก กฎ กตกาวาดวยการแขงขนทางการคาแลว รฐวสาหกจขนาดใหญสวนมากมกมผบรหารระดบสงของภาครฐ ซงเปนผมอานาจในการกาหนดนโยบายหรออานาจทางกฎหมายเปนกรรมการ ตวอยางเชน กรรมการของ บมจ. ปตท. ซงเปนบรษททมรายไดสงทสดในตลาดหลกทรพยนน ประกอบไปดวย ทานรองปลดกระทรวงพลงงาน (เดมทเปนทานปลด) ซงเปนผกาหนดนโยบายดานพลงงานและกากบดแล ปตท. (การกาหนดอตราคาผานทอ) ทานเลขาธการสภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ซงเปนผกาหนดนโยบายของประเทศในภาพรวม และทานอยการสงสดและทานเลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา ซงเปนผดแลดานกฎหมายของภาครฐ หากไดเหนรายชอกรรมการของ บมจ. ปตท. แลว คงมผประกอบการนอยราย (และหนวยงานของรฐอนๆ) ทกลาตอกรดวย ในลกษณะเดยวกน บมจ.บสเนสออนไลน กมอดตอธบดกรมพฒนาธรกจการคาเปนประธานกรรมการและผถอหน (รายยอย) ของบรษท

การศกษาเบองตนของโครงการวจยเกยวกบแนวทางในการกากบดแลรฐวสาหกจในสวนทเกยวของกบกฎหมายแขงขนทางการคาของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย14 พบวา กฎหมายการแขงขนทางการคาทศกษาในหลายประเทศ ไมมฉบบใดใหการยกเวนแกรฐวสาหกจ ไมวาจะเปนกฎหมายของประเทศทพฒนาแลว หรอ ประเทศทกาลงพฒนา เชน อนโดนเซย เวยตนาม หรอ มาเลเซยกด โดยทวไปแลว กฎหมายจะใหการยกเวนแกพฤตกรรมทางการคาทสามารถพสจนไดวา

13 บรษทหรอหางหนสวนนตบคคลทสวนราชการและ/หรอรฐวสาหกจมทนอยดวยเกนกวารอยละ 50 14 โครงการวจยดงกลาวไดรบการวาจางโดยสานกแขงขนทางการคา ในเดอน กมภาพนธ พ.ศ. 2554

24

เปนการดาเนนการตามกฎหมาย หรอ ระเบยบ กตกาของภาครฐอยแลว เพราะมาตรการของภาครฐไมวาจะดาเนนการโดยรฐวสากจหรอโดยธรกจเอกชนไมอยภายใตขอบงคบของกฎหมายแขงขนทางการคาอยแลว จงไมจาเปนทจะตองใหการยกเวนแกรฐวสากจเปนการเฉพาะ

2.3.2 บทลงโทษไมเหมาะสม

บทลงโทษผฝาฝนมาตรา 25- 29 ตามกฎหมายการแขงขนทางการคาของไทยเปนโทษ ทางอาญา โดยกาหนดโทษจาคกไมเกน 3 ป หรอปรบไมเกน 6 ลานบาท หรอทงจาทงปรบ (มาตรา 51) และในกรณทกระทาความผดซาตองระวางโทษเปนทวคณ แตกรณมโทษปรบหรอจาคกไมเกน 1 ป คณะกรรมการมอานาจเปรยบเทยบปรบแทนได15 ซงบทลงโทษในตางประเทศนนมทงทเปนโทษทางแพงและโทษทางอาญา โดยประเทศแถบยโรปสวนใหญ รวมถงออสเตรเลย นวซแลนดจะมโทษทางแพง สวนสหรฐอเมรกา แคนาดา ญปน และเกาหลใต จะมบทลงโทษทางอาญาสาหรบการตกลงรวมกนทมผลกระทบรนแรง (Hard Core Cartels) อาทเชน การรวมกนกาหนดราคา (Price Fixing) การรวมหวกนกาหนดราคาประมล (Bid Rigging) การแบงตลาด ( Market Allocation) และการจากดปรมาณการผลต ทงน แตละประเทศอาจมพฤตกรรมทเปน Hard Core Cartels ไมเหมอนกน แตสวนใหญเรอง Price Fixing และ Bid Rigging จะเปน per se rule คอไมตองพสจนความเสยหาย เพยงแตผประกอบการมพฤตกรรมดงกลาว กสามารถเอาความผดได

ความรนแรงของบทลงโทษของแตละประเทศมความแตกตางกนไป ซงมทงทกาหนดอตราโทษตายตวเปนจานวนเงนคาปรบสงสด และกาหนดอตราโทษตามสดสวนความเสยหาย หรอรายไดทบรษทนนไดรบดงแสดงในตารางท 2.3.2 จะเหนไดวา สหรฐอเมรกามบทลงโทษทคอนขางรนแรงหากผประกอบการกระทาผด เพราะมโทษปรบสงสดถง 3 เทาของความเสยหายเมอเอกชนฟองรองตอศาล ซงจะชวยใหผประกอบการเกรงกลวตอบทลงโทษทรนแรง และยดถอแนวปฏบตตามกฎหมายการแขงขนทางการคาอยางเครงครด

15 มาตรา 56 บรรดาความผดตามพระราชบญญตนทมโทษปรบหรอจาคกไมเกน 1 ป ใหคณะกรรมการมอานาจเปรยบเทยบได ในการใชอานาจดงกลาวคณะกรรมการอาจมอบหมายใหคณะอนกรรมการ เลขาธการ หรอพนกงานเจาหนาทเปนผกระทาแทนได เมอผตองหาไดชาระเงนคาปรบตามจานวนทเปรยบเทยบภายในระยะเวลาทกาหนดแลวใหถอวาคดเลกกนตามบทบญญตแหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา

25

ตารางท 2.3.2 บทลงโทษส าหรบการตกลงรวมกนทมผลกระทบรนแรง

ประเทศ บทลงโทษ สหภาพยโรป คาปรบสงสดรอยละ 10 ของรายไดของบรษทในปทผานมา ออสเตรเลย คาปรบ 10 ลานเหรยญออสเตรเลย (309 ลานบาท) สาหรบบรษท และ 500,000

เหรยญออสเตรเลย (15.5 ลานบาท) สาหรบบคคลธรรมดา นวซแลนด คาปรบ 5 ลานเหรยญนวซแลนด (142 ลานบาท) สาหรบบรษท และ 500,000

เหรยญนวซแลนด (14 ลานบาท) สาหรบบคคลธรรมดา แอฟรกาใต โทษทางแพงมคาปรบรอยละ 10 ของยอดขายและยอดสงออกประจาป และกรณ

เปนโทษอาญาปรบไมเกน ZAR 2,000 (12,000 บาท) และจาคกไมเกน 6 เดอน หรอโทษในศาลขนสดทาย คอ ปรบไมเกน ZAR 500,000 (3 ลานบาท) และจาคกไมเกน 10 ป

สหรฐอเมรกา คาปรบเปน 2 เทาของความเสยหายในกรณของคดทดาเนนการโดยองคกรของรฐ และ 3 เทาของความเสยหายในกรณของเอกชน และมโทษจาคก 3 ป

แคนาดา คาปรบสงสด 10 ลานเหรยญแคนาดา (347 ลานบาท) หรอ จาคก 5 ป หรอทงจาทงปรบ

ญปน คาปรบซงเรยกวา surcharge มอตรารอยละ 6 ของยอดขายสนคา ซงบรษทเลกจะเสยคาปรบในอตรานอยกวารอยละ 6

เกาหลใต คาปรบรอยละ 5 ของเงนทขายไดทงหมดหกกาไร แตไมเกน 1 พนลานวอน (39 ลานบาท) สวนการละเมดคดอาญาจาคกสงสด 3 ป หรอปรบสงสด 200 ลานวอน (7.8 ลานบาท)

ทมา: รายงาน CLP. Hard Core Cartels โลกาภวฒนและนโยบายการแขงขน การหยดยงการตกลงรวมกนและการคมครองตลาดเสร.

2.3.3 ภารกจของส านกแขงขนทางการคาขาดการเชอมตอกบประชาชน

สานกแขงขนทางการคาของประเทศไทยมกรอบภารกจทคอนขางแคบเมอเทยบกบในตางประเทศ เนองจากมไดปฏบตภารกจในสวนของการแขงขนทางการคาทไมเปนธรรมทเกยวโยงโดยตรงกบผบรโภค เชน การโฆษณาทไมเปนจรง การกาหนดโปรโมชนในลกษณะทเปนการหลอกลวงผบรโภค การกากบดแลสญญาทไมเปนธรรม ฯลฯ เนองจากบทบญญตในสวนนมไดอยในกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคา หากแตอยในกฎหมายวาดวยการคมครองผบรโภค ซงสานกงานคณะกรรมการคมครองผบรโภค สานกนายกรฐมนตร เปนหนวยงานทปฏบตภารกจในสวนน ดวยเหตผลดงกลาว ผบรโภคทวไปจงมไดใหความสาคญแกกฎหมายฉบบนเพราะมองวาเปนกฎหมายทมงใชเฉพาะสาหรบปญหาขอพพาทระหวางธรกจดวยกนเองเทานน

26

ในประเทศทพฒนาแลวสวนมาก ภารกจในการคมครองผบรโภคและในการปองกนการผกขาดจะอยภายใตหนวยงานเดยวกนเนองจากมความเกยวเนองกน ตวอยางเชน หนวยงาน Australian Competition and Consumer Protection Commission (ACCC) หรอในกรณของ Korean Fair Trade Competition (KFTC) ซงดแลเฉพาะกฎหมายแขงขนทางการคา แตพฤตกรรมทางการตลาดทไมเปนธรรมซงมผลกระทบโดยตรงตอผบรโภคหรอธรกจขนาดยอมจานวนมาก เชน การกาหนดเงอนไขสญญารบชวงตอหรอสญญาแฟรนไชสทไมเปนธรรม (unfair subcontract or franchise contract) หรอ การโฆษณาทเปนเทจ เปนตน ทาใหมผทใหความสาคญแกหนวยงานนมาก

2.3.4 การขาดบทบาทในการสนบสนนการแขงขนทางการคา (Competition Advocacy)

แมกฎหมายการแขงขนทางการคาของไทยอาจชวยปองกนไมใหเกดพฤตกรรมทเปนการจากดการแขงขน เชน การใชอานาจเหนอตลาด การรวมธรกจกน หรอการรวมหวกนระหวางผประกอบการ แตกฎหมายการแขงขนของไทยไมสามารถจดการกบนโยบายของรฐหรอการออกกฎระเบยบของรฐทเปนอปสรรคตอการแขงขนได เชน การกาหนดอตราภาษนาเขาสง การจากดนกลงทนตางชาตเขามาประกอบกจการในไทย การใหบตรสงเสรมการลงทนทมเงอนไขเออใหนกลงทนตางชาตรายใหญเขามาได และการดาเนนนโยบายแปรรปรฐวสาหกจทอาจเกดผลกระทบตอสงคมวงกวาง คณะกรรมการการแขงขนทางการคาจงจาเปนตองรวมมอกบภาครฐในการเสนอแนะนโยบายทเกยวของกบการแขงขนของประเทศดวย โดยเฉพาะนโยบายการแปรรปรฐวสาหกจทตองใหคาแนะนาและรวมศกษาวาการแปรรปรฐวสาหกจใดจะเปนการถายโอนอานาจการผกขาดจากรฐไปเปนการผกขาดโดยเอกชน ซงจะเกดผลเสยตอประชาชนโดยทวไป จงควรยบยงการแปรรปในกจการดงกลาว

จากประสบการณการปฏรประบบรถไฟในประเทศเมกซโก พบวา คณะกรรมการการแขงขนทางการคาของเมกซโก ( Federal Competition Commission) มสวนรวมในการใหความคดเหนตอกฎหมายบรการทางรถไฟ (Railway Service Law) และ การแปรรปรฐวสาหกจรถไฟของเมกซโก ทชอวา Ferrocarriles Nacionales de Mexico (FNM) ซงเปนหนวยงานรฐวสาหกจทผกขาด โดยรวมวางโครงสรางตลาดการใหบรการและจดสรรทรพยสนใหแกภาคเอกชนเพอใหบรการในรปสมปทาน เพอใหเกดการแขงขนกนเองระหวางผรบสมปทาน มระบบการดาเนนกจการทด และมระบบการเชอมตอกบโครงสรางคมนาคมอน ผลลพธทเกดขน คอ ผประกอบธรกจหนมาใชบรการขนสงทางรถไฟมากขน คาบรการรถไฟลดลง คณภาพบรการดขน จานวนเรองรองเรยนของผใชบรการลดลงรอยละ 66 และจานวนอบตเหตลดลงมากกวารอยละ 80 เปนตน

27

3. บทสรปและขอเสนอแนะ

การผกขาดทางธรกจเปนประเดนทตองใหความสนใจอยางยงเนองจากภายใตระบบการเมองทตองใชเงนทนมาก นกการเมองยอมตองแสวงหาทนเมอเขามามอานาจในการกาหนดนโยบายเพอทจะใชในการสรางฐานเสยงของตนใหมความมนคงมากยงขนเพอใหสามารถเปนรฐบาลไดตอไป กาไรจากการผกขาดเปนแหลงทนทสาคญสาหรบนกการเมองทจดเจนในการประกอบธรกจเพราะเปนแหลงทนทไมผดกฎหมาย ดวยเหตผลดงกลาวจงจาเปนตองมการปฏรปกฎหมายแขงขนทางการคาใหปลอดจากทงการเมองและจากกลมผลประโยชนทางธรกจ

3.1 แปลงสภาพส านกแขงขนทางการคาใหเปนองคกรอสระ

สานกงานแขงขนทางการคาควรเปนหนวยงานทอสระจากฝายบรหาร ในลกษณะทคลายคลงกบสานกงานคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และ กจการโทรคมนาคม (กสทช) เพอทจะปลอดจากการแทรกแซงทางการเมอง และเพอทจะสามารถกาหนดคาตอบแทนแกกรรมการและพนกงานในอตราทสามารถดงดดผทมประสบการณและความรได

งบประมาณของสานกงานสวนหนงอาจไดมาจากคาปรบหรอคาธรรมเนยมในการพจารณาการควบรวมธรกจ (เชนในสหรฐอเมรกา) โดยการเหนชอบของวฒสภา หรอหากรายไดในสวนนไมพอเพยง กสามารถของบประมาณไดโดยตรงโดยไมตองผานกระทรวงดงทเปนอยในปจจบน

กรรมการในคณะกรรมการแขงขนทางการคาควรปลอดจากนกการเมองและตวแทนภาคธรกจ กรรมการผทรงคณวฒ หากเปนขาราชการจะตองมประสบการณโดยตรงเกยวกบกฎหมายแขงขนทางการคา หากเปนวชาการจะตองเปนอาจารยในมหาวทยาลย หรอนกวชาการ ทมผลงานทางดานกฎหมายการแขงขนทางการคาทเปนทประจกษตอสาธารณชน ในหลายประเทศมตวแทนองคกรผบรโภคในคณะกรรมการแขงขนทางการคาดวย อนง กรรมการจะตองไมเปนผถอหน หรอ ผบรหารในสมาคมวชาชพ สมาคมการคา หรอ บรษทใดๆ ทมขนาดใหญมากกวาเกณฑ หรอ บรษทมหาชน กอนทจะมาเปนกรรมการไมนอยกวา 5 ป เปนตน

กรรมการควรไดรบการเสนอชอโดยคณะกรรมการสรรหา ซงอาจประกอบดวยตวแทนของขององคกรเพอผบรโภค ตวแทนของสถาบนอดมศกษาทมการเรยนการสอนเกยวกบเศรษฐศาสตรอตสาหกรรม และ กฎหมายการแขงขนทางการคา กรรมการอาจไดรบการแตงตงจากนายกรฐมนตร โดยการเหนชอบของวฒสภา และควรมวาระทเหลอมกน (staggered term)

อนง เพอเปนการถวงดลยความเปนอสระของสานกงานแขงขนทางการคา ควรกาหนดใหสานกงานตอง จดทารายงานผลการดาเนนงานประจาปเพอนาเสนอตอ รฐสภา ในการขออนมตงบประมาณประจาป และมขอกาหนดรายละเอยดเกยวกบความโปรงใสในการปฏบตหนาทของคณะกรรมการและสานกงาน เชน ในสวนของการเปดเผยขอมลนน อาจกาหนดใหสานกงานฯ ตอง

28

เปดเผยขอมลรายละเอยดเกยวกบเรองรองเรยน ความคบหนาในการดาเนนการเรองรองเรยน วาระการประชมและมตทประชมของกรรมการแขงขนทางการคา หรอในประเดนของผลประโยชนทบซอนอาจกาหนดใหสานกงานฯ ตองมระเบยบภายในวาดวย แนวทางปฏบตสาหรบกรรมการทมสวนไดสวนเสยกบบรษททถกรองเรยน และการสอสารระหวางกรรมการและพนกงานกบผประกอบการทมการรองเรยนดวย เปนตน ซงอาจกาหนดไวในกฎหมายได

3.2 ยกเลกขอยกเวนทใหแกรฐวสาหกจ

เนองจากรฐวสาหกจจานวนมากไดรบสทธพเศษททาใหไดเปรยบธรกจเอกชน เชน การไมตองเสยภาษนตบคคล (ในกรณทไมไดจดทะเบยนเปนบรษทจากด) การไดรบสทธพเศษในการจดซอจดจางของภาครฐ การไดรบการอดหนนจากภาครฐ ฯลฯ จงมโอกาสทจะผกขาดตลาดไดมากกวาบรษทเอกชนทวไป ผวจยจงมความเหนวาควรทจะยกเลกขอยกเวนจากการบงคบใชกฎหมายทใหแกรฐวสาหกจตามทกาหนดไวในมาตรา 4 แหง พ.ร.บ. การแขงขนทางการคา พ.ศ. 2554 สานกงานฯ ควรทจะพฒนาหลกการในการพจารณาพฤตกรรมทมการรองเรยนของรฐวสาหกจวาอยภายใตขอบงคบของกฎหมายหรอไม โดยอาจคานงถงประเดนดงตอไปน

บทบาทหนาทและภารกจของรฐวสาหกจตามทกาหนดไวในกฎหมายวากจกรรมทถกรองเรยนวาผกขาดนนเปนกจกรรมทตองดาเนนการตามกฎหมายเพอประโยชนสาธารณะหรอเปนกจกรรมทรฐวสาหกจดาเนนการในเชงพาณชย

แนวนโยบายและเปาหมายในการดาเนนการของรฐวสาหกจวาพฤตกรรมทางการคาทมการรองเรยนนนเปนสวนหนงของการดาเนนการตามแนวนโยบายทกาหนดไวหรอไม และรฐวสาหกจมทางเลอกอนทจะบรรลเปาหมายโดยหลกเลยงพฤตกรรมทกอใหเกดการผกขาดในตลาดดงกลาวหรอไม

กฎ ระเบยบของภาครฐทเกยวของ วาพฤตกรรมทถกรองเรยน เชน การกาหนดอตราคาบรการหรอราคาสนคาทจาหนายทตาเกนควรหรอทเรยกวา “การทมตลาดนน ” เปนไปตามขอกาหนดของภาครฐ หรอ เปนพฤตกรรมของรฐวสาหกจเองเพอทจะจากดคแขง

ผลด ผลเสยตอสาธารณะอนเกดจากการกระทาดงกลาว

เหตผลทรฐวสาหกจชแจง

ฯลฯ

3.3 ปรบปรงบทลงโทษ

ผวจยมความเหนวาควรมการปรบบทลงโทษโดยเนนการลงโทษทางแพงมากกวาการลงโทษทาง อาญา ทงน ควรมการกาหนดโทษทางแพงตามสดสวนของความเสยหายทสามารถประเมนได

29

ซงนอกจากจะชวยลดความเขมขนของภาระในการพสจนการละเมดกฎหมายแลว ยงจะทาใหธรกจตองตระหนกถงความคมคาทางการเงนของการมพฤตกรรมทอาจเปนการละเมดกฎหมายอกดวย

3.4 ขยายกรอบภารกจของส านกแขงขนทางการคา

ดงทไดกลาวมาแลววา สานกแขงขนทางการคาของไทยไมไดปฏบตภารกจในการดแลพฤตกรรมทางการคาทไมเปนธรรมทมผลกระทบโดยตรงตอผบรโภค เนองจากบทบญญตในสวนนปรากฎอยในกฎหมายวาดวยการคมครองผบรโภคซงคณะกรรมการการคมครองผบรโภค สานกนายกรฐมนตร เปนผบงคบใชกฎหมาย สงผลใหสานกฯ หางเหนจากประชาชน ในขณะเดยวกน กฎหมายไมไดใหอานาจสานกแขงขนทางการคาในการแสดงขอคดเหนเกยวกบนโยบายหรอกฎ ระเบยบของภาครฐทมผลในการจากดหรอกดกนการแขงขนในตลาดทาใหปญหาการผกขาดในหลายกรณทเกดจากมาตรการของภาครฐไมไดรบการแกไข ผวจยจงมความเหนวา เพอทจะใหมการตรวจสอบนโยบาย หรอ มาตรการของภาครฐทอาจกอใหเกดการผกขาดในตลาด ควรทจะมการปรบปรงกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาใหสานกแขงขนทางการคามอานาจหนาทในการเสนอขอคดเหนเกยวกบกฎ ระเบยบ และนโยบายของภาครฐเพอทจะสงเสรมการแขงขนในตลาดดวย

สาหรบในสวนของการกากบพฤตกรรมการคาทไมเปนธรรมทมผลกระทบโดยตรงตอประชาชนนน ผวจยเหนวา สานกแขงขนทางการคาสามารถกาหนดกลยทธในการสรางความเชอมนจากประชาชนภายใตกรอบอานาจหนาททมอยได โดยการดาเนนการกบกรณรองเรยนทมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง กรณรองเรยนเรองการผกขาดในภาคการเกษตรททาใหเกษตรกรจานวนมากไดรบความเดอนรอน หรอ การพฒนาแนวทางการบงคบใชมาตรา 29 วาดวยพฤตกรรมการคาทไมเปนธรรม ใหครอบคลมประเดนทมผลกระทบตอผบรโภคหรอผประกอบการรายยอยจานวนมากโดยตรง เชน การออกเกณฑเกยวกบการกาหนดสญญารบเหมาทเปนธรรม เปนตน