1

แนวความคิด ตัวแบบ และทฤษฎีนโยบายสาธารณะ สุรศักดิ์ ชะมารัมย์

อาจารย์ประจ าสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะนิติรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏร้อยเอ็ด

1. บทน า แนวทาง กิจกรรม หรือการกระท าที่รัฐบาลใช้ในการด าเนินงานเพ่ือส่งมอบบริการสาธารณะในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา ด้านการสาธารณสุข ด้านการสังคมสงเคราะห์ เป็นต้น ไปสู่ประชาชนเพ่ือให้บรรลุเป้าหมายที่ได้ก าหนดไว้นั้นเรียกได้ว่า นโยบายสาธารณะ (Public Policy) โดยจะต้องมีการวางแผนด าเนินการอย่างเป็นระบบ มีการจัดสรรทรัพยากรบุคคล งบประมาณในการด าเนินงาน มีการจัดท าโครงการ มีกระบวนการด าเนินงานให้บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งด้วยวิธีปฏิบัติงานที่มีความสอดคล้อง และมีความเหมาะสมกับสภาพความเป็นจริง รวมตลอดท้ังความต้องการของประชาชนในแต่ละเรื่อง และในแต่ละพ้ืนที่ เพราะฉะนั้น นโยบายสาธารณะจึงเป็นเครื่องมือส าคัญในการบริหารงานของรัฐบาล ในบทความสั้นๆชิ้นนี้ มีวัตถุประสงค์เพ่ือมุ่งท าการส ารวจความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับแนวความคิด ทฤษฎี และตัวแบบของนโยบายสาธารณะตามมุมมองของนักวิชาการคนส าคัญๆ ทั้งนี้ ได้แบ่งประเด็นการน าเสนอออกเป็น 7 หัวข้อ ได้แก่ 1) บทน า 2) แนวความคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ 3) ตัวแบบนโยบายสาธารณะ 4) ทฤษฎีเกี่ยวกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ5) แนวทางการตัดสินใจในกระบวนการนโยบายสาธารณะ 6) วิเคราะห์เปรียบเทียบ และข้อเสนอแนะต่อการน าไปใช้ในทางปฏิบัติ และ 7) บทสรุป ดังจะได้กล่าวถึงตามล าดับหัวข้อดังนี้ 2. แนวความคิดเกีย่วกับนโยบายสาธารณะ 2.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ หากจะพิจารณาถึงความหมายของนโยบายสาธารณะอย่างสั้น กะทัดรัด และได้ใจความมากที่สุด คงต้องพิจารณาตามมุมมองของ Thomas R. Dye อันเป็นมุมมองในเชิงการเมืองที่ว่า นโยบายสาธารณะ (Public Policy) คืออะไรก็ตามที่รัฐบาลตัดสินใจเลือกที่จะกระท าหรือไม่กระท า (Whatever governments choose to do or not to do) ซึ่งเป็นการพิจาณาในแง่ที่ว่า ท าไมรัฐบาลจึงต้องด าเนินการนโยบายนั้น และนโยบายนั้นจะสร้างความแตกต่างอะไร ทั้งนี้ เพราะรัฐบาลมีหน้าที่ต้องท าหลายอย่าง อาทิ เช่น การควบคุมความขัดแย้งในสังคม การจัดระเบียบสังคมในการด าเนินการเกี่ยวกับความขัดแย้งกับสังคมอ่ืนๆ การกระจายความหลากหลายของผลตอบแทนที่เป็นสัญลักษณ์และบริการทรัพยากรต่างๆให้กับสมาชิกของสังคม โดยการจัดเก็บเงินจากสังคมซ่ึงส่วนใหญ่มักจะอยู่ในรูปของภาษี ดังนั้น นโยบายสาธารณะจึงเป็นการควบคุมพฤติกรรม การจัดระบบราชการ การกระจายผลประโยชน์ หรือการจัดเก็บภาษี ซึ่งจะต้องท าสิ่งทั้งหมดเหล่านี้ในครั้งเดียว นักรัฐศาสตร์แนวดั้งเดิมมุ่งความสนใจไปในเรื่องโครงสร้าง และทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้งตามรัฐธรรมนูญ เช่น มลรัฐ การแบ่งแยกอ านาจ การทบทวนอ านาจตามกฎหมาย ในขณะที่นักรัฐศาสตร์แนวใหม่มุ่งความสนใจไปในเรื่องกระบวนการและพฤติกรรมที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาล แต่ในปัจจุบันนักรัฐศาสตร์ได้เปลี่ยนความสนใจในเรื่องนโยบายสาธารณะมาเป็นมุ่งสนใจในเรื่องสาเหตุและผลกระทบของนโยบายนั้นๆ นโยบายสาธารณะเป็นการวิเคราะห์เนื้อหาของนโยบายที่มีผลกระทบต่อสังคม เศรษฐกิจ กลุ่มพลังทางการเมือง และผลกระทบต่อ

2

การจัดตั้งสถาบันและกระบวนการทางการเมือง รวมถึงประเมินผลที่ตามมาของนโยบายนั้นๆ (Thomas R. Dye, 2005, หน้า 1-5) 2.2 เหตุผลที่ต้องมีการศึกษานโยบายสาธารณะ ส าหรับสาเหตุส าคัญที่ท าให้นักรัฐศาสตร์ทุ่มเทให้ความสนใจต่อการศึกษานโยบายสาธารณะนั้นมีอย่างน้อย 3 ประการดังนี้ (อ้างแล้ว หน้า 5-6) 2.1.1 เหตุผลทางวิทยาศาสตร์ (Scientific Reasons) การศึกษานโยบายสาธารณะสามารถศึกษาได้อย่างมีเหตุผลที่มีความเป็นวิทยาศาสตร์ ทั้งนี้ เนื่องจากความเข้าใจเกี่ยวกับสาเหตุและผลของการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายสามารถน าไปปรับปรุงเป็นความรู้ที่มีต่อสังคมได้ ซึ่งถ้าก าหนดให้นโยบายสาธารณะเป็นตัวแปรตามเงื่อนไขต่างๆทางสังคม เศรษฐกิจ และลักษณะของระบบการเมือง ก็จะมีส่วนในการก าหนดเนื้อหาสาระของนโยบายสาธารณะ และถ้านโยบายสาธารณะเป็นตัวแปรอิสระ นโยบายสาธารณะก็จะส่งผลกระทบต่อสภาพเศรษฐกิจ สังคม และระบบการเมือง ดังนั้น การศึกษานโยบายสาธารณะจึงท าให้เราเกิดความเข้าใจในความเชื่อมโยงเกี่ยวพันระหว่างแรงผลักดันของสภาพสังคมและเศรษฐกิจ กระบวนการทางการเมืองที่มีต่อนโยบายสาธารณะ 2.1.2 เหตุผลทางวิชาชีพ (Professional Reasons) การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นการศึกษาโดยอาศัยเหตุผลเชิงวิชาชีพ ทั้งนี้เนื่องจากความเข้าใจในสาเหตุของนโยบาย และผลที่เกิดขึ้นจากการด าเนินนโยบาย ท าให้น าไปประยุกต์ใช้ในการแก้ปัญหาต่างๆในสังคม ความรู้จากสภาพความเป็นจริงเป็นสิ่งที่สะท้อนสภาพสังคมได้ชัดเจน 2.1.3 วัตถุประสงค์ทางการเมือง (Political Purposes) การศึกษานโยบายสาธารณะสามารถศึกษาได้ในลักษณะที่ เป็นวัตถุประสงค์ทางการเมือง เ พ่ือเป็นหลักประกันว่า รัฐบาลได้น าเสนอนโยบายอะไรบ้าง นโยบายนั้นประสบความส าเร็จหรือไม่ เพ่ือเป็นประโยชน์ส าหรับการน าเสนอหรือเสนอแนะนโยบายที่ดีต่อไปในอนาคต และเพ่ือเป็นการยืนยันว่ารัฐบาลก าหนดนโยบายถูกต้องและน าไปสู่เป้าหมายที่ถูกต้อง 2.3 การวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปัญหาสังคม การวิเคราะห์นโยบาย (Policy analysis) เป็นการอธิบายถึงสาเหตุและผลกระทบของนโยบายต่างๆซ่ึงไมไ่ด้เป็นเพียงการพรรณนาในสิ่งที่รัฐบาลควรก าหนดนโยบาย นอกจากนั้น เป็นการเรียนรู้ว่าท าไมรัฐบาลจึงท าในสิ่งที่ท า และสิ่งที่ผลของการกระท าอาจไม่เหมือนตามที่กล่าวว่าสิ่งที่รัฐบาลควรจะท าหรือสร้างการเปลี่ยนแปลงในสิ่งที่ท า ส่วนการผลักดันนโยบาย (Policy advocacy) ต้องใช้ทักษะ การชักชวน การจัดโครงสร้างองค์การ และการเคลื่อนไหว อย่างไรก็ตาม การวิเคราะห์นโยบาย (Policy analysis) เกี่ยวข้องกับ 1) การอธิบายมากกว่าการบรรยาย ซึ่งเป็นการให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 2) การค้นหาสาเหตุและผลกระทบ เป็นการใช้มาตรฐานทางวิทยาศาสตร์ของการอนุมาน และ3) ความพยายามทดสอบสาเหตุและผลกระทบโดยงานวิจัย เป็นการพัฒนาทฤษฎีทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะให้มีความน่าเชื่อถือและน าไปใช้ประโยชน์กับหน่วยงานภาครัฐที่มีความแตกต่างกันและมีพ้ืนที่นโยบายที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม พึงตระหนักอยู่เสมอว่าประเด็นนโยบายไม่ได้ตัดสินใจโดยนักวิเคราะห์เท่านั้น หากแต่ตัดสินใจโดยตัวแสดงทางการเมืองอ่ืนๆ ทั้งนักการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้ง เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รับการแต่งตั้ง กลุ่มผลประโยชน์ และแม้แต่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในบางครั้ง (อ้างแล้ว หน้า 6-7) ส่วนการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปัญหาสังคม กล่าวได้ว่ามีเหตุผลหลายประการที่เป็นคุณสมบัติของความกระตือรือร้นในการวิเคราะห์นโยบายในการแก้ไขปัญหาสังคม แต่การแก้ปัญหาเหล่านี้อาจจะเป็นเรื่องยากมาก ทั้งนี้เป็นเพราะ 1) ข้อจ ากัดในอ านาจของรัฐบาล เพราะรัฐบาลจะมีอ านาจหลายอย่าง เพราะ

3

กลุ่มอ านาจเหล่านั้นไม่ได้บริหารจัดการง่ายเหมือนที่ควรจะเป็น 2) ความขัดแย้งกับปัญหา การวิเคราะห์นโยบายไม่สามารถแก้ปัญหาได้ตราบใดที่ไม่มีข้อตกลงทั่วไปเกี่ยวกับสิ่งที่เป็นปัญหาที่มีอยู่ 3) เป็นนามธรรมที่ต้องใช้การตีความ การวิเคราะห์นโยบายเป็นเรื่องนามธรรมและต้องอาศัยการตีความ ซึ่งอาจมีการตีความที่แตกต่างกัน 4) มีข้อจ ากัดในการออกแบบการวิจัยในมนุษย์ ซึ่งเป็นไปไม่ได้ที่จะด าเนินการบางรูปแบบในการทดลองควบคุมในมนุษย์ และ 5) ความซับซ้อนของพฤติกรรมมนุษย์ นักวิทยาศาสตร์สังคมไม่มีความรู้เกี่ยวกับพฤติกรรมของบุคคลและกลุ่มอย่างเพียงพอ เพ่ือที่จะสามารถให้ค าแนะน าที่เชื่อถือได้ในการก าหนดนโยบาย (อ้างแล้ว หน้า 13-16) เพราะฉะนั้น การท าความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะจึงเป็นได้ทั้งศิลป์และศาสตร์ ที่เป็นศิลป์ก็เพราะต้องมีความเข้าใจลึกซึ้ง มีความคิดสร้างสรรค์ และมีจินตนาการในการระบุปัญหาสังคมและอธิบายปัญหาสังคม รวมทั้งมีความเข้าใจว่านโยบายเหล่านี้จะจบลงด้วยการท าในสิ่งที่ดีขึ้นหรือแย่ลงหรือไม่ อย่างไร ส่วนที่เป็นศาสตร์ก็เพราะจะต้องใช้ความรู้ในหลายๆศาสตร์ ได้แก่ เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ สังคมวิทยา กฎหมาย และสถิติ ดังนั้น การวิเคราะห์นโยบายจึงเป็นการประยุกต์ใช้สาขาวิชาการต่างๆเหล่านี้ 3. ตัวแบบนโยบายสาธารณะ ตัวแบบทางการเมืองอาจมีส่วนช่วยเหลือบางประการในการสร้างกรอบความคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ค าว่า ตัวแบบ (Model) หมายถึง ตัวแทนอย่างง่ายบางส่วนของโลกแห่งความจริง ซึ่งตัวแบบอาจเป็นตัวแทนทางกายภาพที่เกิดขึ้นจริง ตัวอย่างเช่น ตัวแบบเครื่องบิน หรืออาจจะเป็นแผนภาพ ตัวอย่างเช่น แผนที่ถนน ซึ่งตัวแบบที่ใช้ในการศึกษานโยบายนั้นเป็นตัวแบบเชิงแนวคิด (conceptual mode) ซึ่งตัวแบบถูกสร้างขึ้นมาเพ่ือ 1) ช่วยให้ความคิดเกี่ยวกับการเมือง และนโยบายสาธารณะได้ง่ายและกระจ่างชัด 2) ระบุลักษณะส าคัญของปัญหานโยบาย 3) ช่วยในการสื่อความหมายกับผู้อ่ืน โดยมีจุดเน้นที่ลักษณะส าคัญของชีวิตการเมือง 4) มุ่งสร้างความเข้าใจนโยบายสาธารณะให้ดีขึ้น โดยเน้นว่าสิ่งใดส าคัญหรือไม่ส าคัญ และ 5) ช่วยอธิบายนโยบายสาธารณะและการพยากรณ์ผลที่จะเกิดข้ึนตามมา (อ้างแล้ว หน้า 19) ส าหรับตัวแบบที่น ามาใช้ในการศึกษานโยบายสาธารณะมีหลายตัวแบบที่จะช่วยให้เราเข้าใจชีวิตทางการเมืองได้แก่ ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model) ตัวแบบกระบวนการ (Process Model) ตัวแบบกลุ่ม (Group Model) ตัวแบบผู้น า (Elite Model) ตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผล (Rational Model) ตัวแบบส่วนเพ่ิม (Incremental Model) ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game theory Model) ตัวแบบระบบ (Systems Model) (อ้างแล้ว หน้า 20-45)

3.1 ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model): นโยบายเป็นผลผลิตของสถาบัน ตัวแบบสถาบันเน้นในเรื่องกิจกรรมของสถาบันรัฐบาล โดยเห็นว่านโยบายของรัฐเป็นกิจกรรมของสถาบันของรัฐบาล สถาบันของรัฐจะเป็นผู้ตัดสินใจก าหนดนโยบาย น านโยบายไปปฏิบัติ และบังคับใช้ในสังคม กล่ าวคือ กิจกรรมทางการเมืองมักจะมี จุดศูนย์กลางอยู่ที่ สถาบันต่ างๆของรัฐ เช่น คณะรัฐบาล กระทรวง ศาล เป็นต้น จึงมีการน าผลประโยชน์และกิจกรรมของบุคคลกลุ่มต่างๆ ไปสู่สถาบันของรัฐบาล สถาบันของรัฐบาลจะเป็นผู้ก าหนดนโยบายเป็นผู้ปฏิบัติและเป็นผู้บังคับให้เป็นเช่นนั้น โดยสถาบันของรัฐจะก าหนดนโยบายสาธารณะ 3 ประการคือ ประการแรก เพ่ือให้นโยบายสาธารณะที่ก าหนดขึ้นมานั้นมีความชอบธรรม ประการที่สอง นโยบายที่ก าหนดโดยสถาบันและองค์กรของรัฐดังกล่าวมีลักษณะที่ใช้ได้ทั่วไป และประการที่สาม นโยบายสาธารณะที่ก าหนดขึ้นมาโดยสถาบันดังกล่าวมีลักษณะผูกขาดบังคับ เฉพาะสถาบันองค์การของรัฐเท่านั้นที่มีความชอบธรรมที่จะลงโทษผู้ฝ่าฝืนหรือละเมิดนโยบาย แตต่ัวแบบนี้ก็มีจุดอ่อน

4

คือเป็นการศึกษาท่ีเน้นเฉพาะโครงสร้าง โดยไม่สนใจถึงภาระหน้าที่ หรือพฤติกรรมของสถาบันทางการเมือง จึงท าให้การศึกษาอาจเกิดความผิดพลาดได้ 3.2 ตัวแบบกระบวนการ (Process Model): นโยบายเป็นกิจกรรมทางการเมือง ตัวแบบกระบวนการมุ่งเน้นศึกษาถึงกระบวนการทางการเมือง และพฤติกรรมทางการเมืองเป็นจุดสนใจศึกษา วัตถุประสงค์หลักของการศึกษาในแนวทางดังกล่าว คือ การค้นหารูปแบบการด าเนินกิจกรรมหรือ “กระบวนการ”ได้แก่ 1) การระบุปัญหา 2) การก าหนดข้อเสนอนโยบาย 3) การอนุมัติให้ความเห็นชอบนโยบาย 4) การน านโยบายไปปฏิบัติ และ 5) การประเมินผลนโยบาย โดยที่ตัวแบบกระบวนการนี้ได้เน้นขั้นตอนและพฤติกรรมที่ส าคัญในการก าหนดนโยบาย ซึ่งนักพฤติกรรมศาสตร์นิยมน ามาใช้ในการศึกษานโยบายสาธารณะมาก ตัวแบบนี้ถูกวิจารณ์ว่ามีจุดอ่อน กล่าวคือ การเน้นขั้นตอนและความสัมพันธ์ของแต่ละขั้นตอนมากเกินไปจนละเลยเนื้อหาสาระของตัวนโยบายซึ่งเป็นหัวใจส าคัญของการศึกษานโยบายสาธารณะ 3.3 ตัวแบบกลุ่ม (Group Model): นโยบายเป็นดุลยภาพของการต่อสู้ระหว่างกลุ่ม ตัวแบบกลุ่มเสนอความคิดว่านโยบายเป็นดุลยภาพที่เกิดขึ้นจากการต่อสู้กันของกลุ่มผลประโยชน์ โดยถือว่าการเมืองเป็นเรื่องของอิทธิพลที่มีต่อกันระหว่างกลุ่มต่างๆ เป็นการต่อสู้กันเพ่ือจะมีอิทธิพลต่อนโยบายของรัฐ หน้าที่ของระบบการเมืองจึงเป็นการก าหนดนโยบายเพ่ือจัดการกับความขัดแย้งระหว่างกลุ่มเหล่านั้น ซ่ึงสามารถกระท าได้โดย 1) การตั้งกฎ กติกา ส าหรับการแข่งขันต่อสู้ระหว่างกลุ่มต่างๆ 2) การประนีประนอม และสร้างความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ 3) การแสดงผลของการประนีประนอมในรูปของนโยบายสาธารณะ และ4) การบังคับใช้ข้อตกลงหรือนโยบายสาธารณะดังกล่าว แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแบบกลุ่มมีจุดอ่อนที่ส าคัญคือ การถือว่านโยบายสาธารณะเป็นผลมาจากการต่อรองของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆนั้นเท่ากับมองข้ามความส าคัญของผู้มีอ านาจในการตัดสินนโยบายไป ซึ่งบ่อยครั้งที่รัฐบาลอาจตัดสินใจในนโยบายโดยอาจไม่ได้เป็นผลมาจากการต่อรองของกลุ่มต่างๆ ในสังคมก็ได 3.4 ตัวแบบผู้น า (Elite Model): นโยบายเป็นความต้องการของผู้น า นโยบายสาธารณะเป็นความต้องการและค่านิยมของผู้น า เนื่องจากว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่สนใจต่อกิจกรรมบ้านเมือง ท าให้ผู้น าสามารถที่จะเปิดเผยหรือปิดบังข่าวสารข้อมูลตามที่ผู้น าต้องการได้ โดยมีข้อสมมติฐาน 6 ประการ คือ 1) ในสังคมมีคน 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่มีอ านาจทางการเมืองและกลุ่มคนส่วนใหญ่ที่ไม่มีอ านาจทางการเมือง 2) กลุ่มคนส่วนน้อยเป็นกลุ่มผู้น าปกครองประเทศ 3) การเลื่อนสถานภาพขึ้นเป็นผู้น านั้นเป็นไปอย่างเชื่องช้าและต่อเนื่อง 4) สมาชิกในกลุ่มผู้น าจะมีความคิดอ่านเหมือนกันในกติกาการเมืองการปกครอง 5) นโยบายสาธารณะไม่ได้เกิดจากการเรียกร้องของมวลชน แต่เป็นการสะท้อนให้เห็นค่านิยมและผลประโยชน์ของกลุ่มผู้น า และ 6) กลุ่มผู้น ามีบทบาททางการเมืองสูงได้รับอิทธิพลโดยตรงจากมวลชนน้อยมาก แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแบบผู้น ามีจุดอ่อนที่ส าคัญคือ การละเลยความส าคัญของการมีส่วนร่วมในกระบวนการก าหนดนโยบายของข้าราชการและประชาชน ซึ่งในปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกันว่าข้าราชการประจ าแม้จะไม่มีอ านาจในการตัดสินปัญหานโยบาย แต่ก็มีบทบาทในการริเริ่มหรือเสนอและนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายที่เป็นเรื่องเทคนิคซ่ึงข้าราชการประจ ามีความเชี่ยวชาญมากกว่าผู้ก าหนดนโยบาย 3.5 ตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผล (Rational Model): นโยบายสาธารณะเป็นผลประโยชน์สูงสุดของสังคม นโยบายที่ยึดหลักเหตุผลนั้นเป็นนโยบายที่มุ่งเพ่ือผลประโยชน์สูงสุดของสังคม โดย“ผลประโยชน์สูงสุดของสังคม”นั้นหมายถึง รัฐบาลควรจะตัดสินใจเลือกนโยบายที่จะให้ผลประโยชน์ต่อสังคมมากกว่าค่าใช้จ่ายไปให้มากที่สุด และสมควรหลีกเลี่ยงการเลือกนโยบายที่มีต้นทุนค่าใช้จ่ายมากกว่าประโยชน์ที่สังคมจะ

5

ได้รับมาใช้ ในการเลือกนโยบายที่ยึดหลักเหตุผล โดยผู้ก าหนดนโยบายต้องรู้ในสิ่งต่างๆคือ 1) รู้ความต้องการหรือปัญหาทั้งหมดของสังคมและรู้ว่าปัญหาหรือความต้องการใดส าคัญมากกว่าน้อยกว่า 2) รู้ทางเลือกในการแก้ปัญหาแต่ละปัญหาว่าจะมีแนวทางเลือกในการแก้ปัญหากี่วิธี 3) รู้ผลของทุกๆทางเลือก 4) สามารถค านวณผลประโยชน์ตอบแทนและค่าใช้จ่ายของแต่ละทางเลือกได้ และ 5) เลือกทางเลือกที่มีประสิทธิภาพที่สุด แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผลมีจุดอ่อนที่ส าคัญคือ โดยทั่วไปไม่มีผลประโยชน์ใดทางสังคมส่วนรวมที่สามารถตกลงกันได้อย่างแน่ชัด หากมีความขัดแย้งกันในเรื่องผลประโยชน์และต้นทุนจ านวนมากจะมาสามารถเปรียบเทียบหรือให้น้ าหนักกันได้ เป็นต้น 3.6 ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model): นโยบายสาธารณะเป็นการก าหนดโดยพิจารณาจากนโยบายในอดีตเป็นเกณฑ์ ตัวแบบส่วนเพ่ิมนั้นมองนโยบายว่าเป็นกิจกรรมต่อเนื่องของรัฐบาลที่มีการปรับเปลี่ยนเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ตัวแบบนี้เสนอโดยลินด์บลูม (Lindblom) กล่าวว่าในโลกของความเป็นจริงนั้นผู้ตัดสินใจไม่ได้ท าการวิเคราะห์อย่างละเอียดรอบคอบ เช่นในตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผล จากอดีตว่าได้ท าอะไรไปบ้าง ในปีต่อไปจะท าอะไรเพิ่มขึ้นอีกเท่าใดจากทรัพยากรที่มีอยู่ ตัวแบบนี้ค่อนข้างอนุรักษ์นิยมในการตัดสินใจมากกว่าเชิงสร้างสรรค์ ตัวแบบส่วนเพ่ิมตั้งสมมติฐานที่ว่า ผู้ก าหนดนโยบายมักจะตรวจสอบภาระผูกพันของนโยบายที่ผ่านมาในอดีต แต่มุ่งเน้นความสนใจต่อการเปลี่ยนแปลงนโยบายและค่าใช้จ่าย แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแบบส่วนเพ่ิมมีจุดอ่อนที่ส าคัญคือ การไม่ช่วยพัฒนาความคิดริเริ่มหรือความคิดสร้างสรรค์ ผลก็คืองานใหม่ๆ หรือนโยบายใหม่ๆ มักถูกขัดขวางจากผู้ตัดสินใจที่มีความเป็นอนุรักษ์นิยมสูง 3.7 ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game theory Model): นโยบายสาธารณะเป็นทางเลือกที่มีเหตุผลในสถานการณ์ที่มีการแข่งขัน ทฤษฎีเกมเป็นเกมการศึกษาการตัดสินใจที่มีเหตุผลในสถานการณ์ที่ผู้มีส่วนในการตัดสินใจเพียงสองคน สองกลุ่ม หรือสองฝ่าย หรือมากกว่านั้น มีทางเลือกที่จะท าการตัดสินใจ และผลของการตัดสินใจขึ้นอยู่กับการเลือกที่แต่ละฝ่ายจะเลือก ทฤษฎีนี้ได้น ามาใช้กับการก าหนดนโยบาย ในกรณีที่ไม่มีทางเลือกที่ดีที่สุดฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดจะเลือกได้อย่างอิสระ และในกรณีที่ผลของการตัดสินใจที่ดีที่สุดของฝ่ายหนึ่งขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของอีกฝ่ายหนึ่ง แต่อย่างไรก็ตาม ตัวแบบทฤษฎีเกมมีจุดอ่อนที่ส าคัญคือ ไม่เหมาะสมส าหรับความขัดแย้งที่รุนแรง ไม่เหมาะสมเป็นเครื่องมือในการก าหนดนโยบายของรัฐบาล ยากที่จะค านวณประโยชน์สูงสุดที่จะได้รับและพยากรณ์ทางเลือกของฝ่ายตรงข้าม มีปัจจัยส าคัญอ่ืน ๆ อีกมากมายที่ไมเอ้ือต่อการตัดสินใจอย่างมีเหตุผล รวมทั้งข้อสมมติฐานหรือฐานคติท่ีว่าทุกคนตัดสินใจโดยอาศัยหลักเหตุผลนั้นไม่เป็นจริงเสมอไป 3.8 ตัวแบบระบบ (Systems Model): นโยบายเป็นผลผลิตของระบบ ตัวแบบระบบมองว่านโยบายสาธารณะเป็นปัจจัยน าออกหรือเป็นการตอบสนองอย่างหนึ่งของระบบการเมืองที่ได้รับอิทธิพลต่างๆ จากสิ่งแวดล้อมที่เรียกร้องต่อระบบนั้น ซึ่งตามทฤษฎีเชิงระบบนั้น ระบบการเมืองหมายถึง โครงสร้างและกระบวนการต่างๆ ที่ท าหน้าที่จัดสรรผลประโยชน์ในสังคม ระบบการเมืองจะรับปัจจัยน าเข้า (Inputs) จากสภาพแวดล้อมในลักษณะข้อเรียกร้องหรือสนับสนุนของประชาชนและกลุ่มต่างๆที่มีต่อนโยบายสาธารณะ และระบบการเมืองก็จะท าหน้าที่ตัดสินใจก าหนดนโยบายต่างๆ เพ่ือจัดสรรผลประโยชน์ในสังคม โดยออกมาในรูปปัจจัยน าออก หรือนโยบายสาธารณะนั่นเอง เพ่ือป้อนกลับเข้าสู่สภาพแวดล้อม สภาพแวดล้อมก็จะส่งผลย้อนกลับในรูปปัจจัยน าเข้าเข้าสู่ระบบการเมืองอีกครั้ง

6

โดยสรุปแล้ว จะเห็นได้ว่า ตัวแบบ (Models) ช่วยลดความซับซ้อนของความเป็นจริง ช่วยระบุให้เห็นว่าอะไรเป็นสิ่งที่ส าคัญ ช่วยให้เห็นถึงความสอดคล้องกับความเป็นจริง ช่วยให้การสื่อสารมีความหมาย ช่วยให้รายละเอียดโดยตรงและการวิจัยในนโยบาย และช่วยแนะน าค าอธิบายของนโยบายสาธารณะ 4. ทฤษฎีเกีย่วกับกระบวนนโยบายสาธารณะ นอกจากแนวความคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและตัวแบบนโยบายสาธารณะแล้ว ทฤษฎีเกี่ยวกับกระบวนนโยบายสาธารณะก็มีความส าคัญอยู่ไม่ใช่น้อยที่ควรน ามากล่าวไว้ในที่นี้ จากผลงานของ Peter Deleon (1999) ที่เขียนบทความที่มีชื่อว่า The Stages Approach to Policy Process: What has it done? Where is it going? ได้น าเสนอแนวทางการศึกษากระบวนการนโยบายสาธารณะแบบขั้นตอน (Stages Approach to Policy Process) โดยได้ชี้ให้เห็นว่า Harold D. Lasswell เป็นคนแรกที่ท าการเชื่อมโยงวิธีการใหม่ (Policy Science) กับรัฐบาลและลักษณะพิเศษของมัน นโยบายศาสตร์พัฒนามาจากวิเคราะห์นโยบาย และการจัดการสาธารณะซึ่งเป็นที่ยอมรับอย่างมาก แต่อย่างไรก็ตาม มีกลุ่มที่ไม่เห็นด้วย Donald Schon และ Martin Rein ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดของ Lasswell ซึ่งเขาเชื่อว่าข้อค้นพบของ Laswell นี้ผิดพลาดอย่างมาก (Peter Deleon, 1999, หน้า 19-20) Lasswell ได้ให้ความส าคัญกับค าว่า “Knowledge of the policy process” หมายถึง ความรู้เกี่ยวกับกระบวนการนโยบาย และ “Knowledge in the policy process” หมายถึง ความรู้ในเรื่องกระบวนการนโยบาย โดยได้ก าหนดขั้นตอนกระบวนการตัดสินใจไว้ 7 ขั้นตอน ดังนี้คือ 1) การเก็บรวบรวมข้อมูล (Intelligence) 2) การสนับสนุนการก าหนดนโยบาย (Promotion) 3) การก าหนดนโยบาย (Prescription) 4) การก าหนดตัวบุคคลผู้รับผิดชอบนโยบาย (Invocation) 5) การน านโยบายไปปฏิบัติ (Application) 6) การสิ้นสุดนโยบาย (Termination) และ 7) การประเมินคุณค่าของนโยบาย (Appraisal) หลังจากนั้น ลูกศิษย์ของ Lasswell ได้พัฒนาแนวคิดนี้ ซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงกับกรอบการพัฒนางานวิจัยไว้ 6 ขั้นตอน ดังนี้คือ 1) การเริ่มต้น (Initiation) 2) การประเมินทางเลือกนโยบาย (Estimation) 3) การเลือกนโยบาย (Selection) 4) การน านโยบายไปปฏิบัติ (Implementation) 5) การประเมินนโยบาย (Evaluation) และ 6) การสิ้นสุดนโยบาย (Termination) โดยที่นักนโยบายได้เล็งเห็นว่ากระบวนมีความหลากหลายเช่น ขั้นตอนในการก าหนดปัญหา การเลือกนโยบาย การน านโยบายไปปฏิบัติ และการประเมิน ทุกขั้นตอนมีความสัมพันธ์กันและต่อเนื่องกัน (อ้างแล้ว หน้า 20-23) Paul Sabatier ได้เสนอว่า กระบวนการนโยบานนี้เป็นเพียงเครื่องช่วยค้นหาที่จ ากัดบนพ้ืนฐานของงานวิจัยและการสอน แต่กระบวนการนี้ได้เพิกเฉยต่อบทบาททางความคิดที่จะน าไปสู่การพัฒนานโยบาย Sabatier ได้แสดงให้เห็นถึงข้อขัดแย้งเกี่ยวกับกระบวนการนโยบาย 6 ข้อดังนี้ (อ้างแล้ว หน้า 23-24) 1. รูปแบบกระบวนการไม่เป็นแบบจ าลองเชิงสาเหตุ ไม่ได้น าไปสู่การคาดเดา หรือการเชื่อมต่อในแต่ละข้ันตอน 2. กระบวนการไม่ได้แสดงให้เห็นถึงแนวคิดพ้ืนฐานเกี่ยวกับการทดสอบสมมติฐานเชิงประจักษ์ ดังนั้น ไม่สามารถท่ีจะยืนยันการทดสอบ พัฒนา หรือคิดค้นแนวคิดใหม่ได้ 3. แนวทางแต่ละขั้นตอนไม่แม่นย า 4. การเปรียบเทียบเหมือนเน้นกฎหมายและเน้นบนลงล่าง 5. การเปรียบเทียบที่ไม่เหมาะสมในการเน้นวงจรนโยบายเปรียบเหมือนหน่วยวิเคราะห์ชั่วคราว อีกนัยหนึ่ง การเพิกเฉยต่อแนวคิดระบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล

7

6. กระบวนการไม่สามารถให้เครื่องมือที่ดีได้ในการผสมผสานระหว่างการวิเคราะห์นโยบาย และการเรียนรู้ที่มุ่งเนน้นโยบายจากกระบวนการนโยบายสาธารณะ ดังนั้น จะเห็นว่า กระบวนทัศน์กระบวนการนโยบายไม่เคยให้ทุกสิ่งทุกอย่างแก่เรา ดังนั้น เราควรที่จะตั้งค าถามเพ่ิมเติม 2 ข้อคือในกรณีของทางเลือกในการก าหนดนโยบายเราใส่สิงที่ไม่จ าเป็นลงไปหรือไม่และอะไรที่เราต้องการจะท า Lasswell ค้นพบว่า การก าหนดนโยบายที่ดีน าไปสู่รัฐบาลที่ดี (อ้างแล้ว หน้า 28-29)

นอกจากนั้นแล้ว ในการศึกษาทฤษฎีเกี่ยวกับกระบวนนโยบายสาธารณะร่วมสมัยอาจสะท้อนให้เห็นได้จากงานที่มีชื่อว่า Theories of the Policy Process: Contemporary Scholarship and Future Directions ของ Evangelia Petridou (2014) ที่ท าการทบทวนงานวิจัยต่างๆที่ตีพิมพ์เผยแพร่ทฤษฎีเกี่ยวกับกระบวนนโยบายสาธารณะระหว่างช่วงปี ค.ศ. 2011- ค.ศ.2012 รวมทั้งทฤษฎีใหม่ที่มีการตีพิมพ์เผยแพร่ในปี ค.ศ.2013 อีกด้วย สามารถสรุปสาระส าคัญของทฤษฎีเกี่ยวกับกระบวนนโยบายสาธารณะดังนี้ (Evangelia Petridou, 2014, หน้า s12-s27) 1. กรอบแนวคิดเครือข่ายพันธมิตรนโยบาย (Advocacy Coalition Framework) หรือ ACF เป็นกรอบที่ถูกน ามาใช้เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ในต ารามากมาย ธรรมชาติในการสังเคราะห์นี้จะปรับตัวเองในการแจกแจงและศึกษาที่เน้นไปยังสิ่งที่เก่ียวข้องในแต่ละปัจเจกบุคคลที่ประกอบด้วย เหตุผลเบื้องหลังในการก่อตัวของความร่วมมือ การเรียนรู้นโยบาย การเปลี่ยนแปลงนโยบาย และบทบาทของนายหน้านโยบายในกระบวนการก าหนดนโยบาย 2. กรอบแนวคิดการวิเคราะห์เชิงสถาบันและการพัฒนา (Institutional Analysis and Development) หรือ IAD เป็นกรอบแนวคิดที่มีต้นก าเนิดมาจากงานของ Kiser และ E. Ostrom (1982) พยายามแสวงหาความเข้าใจอิทธิพลของสถาบันต่างๆที่มีต่อพฤติกรรมของบุคคล 3. กรอบแนวคิดการประกอบสร้างทางสังคม (Social Construction and Design) หรือ SCD เป็นกรอบความคิดในมุมมองเชิงปทัสถานที่มองว่าการก าหนดนโยบายนั้นจะถูกจัดการโดยการประกอบสรา้งทางสังคมที่มีประชาชนเป็นเป้าหมายและกรอบแนวคิดการออกแบบนโยบาย 4. ทฤษฎีการเว้นวรรคของดุลภาพ (Punctuated equilibrium theory) หรือ PET เป็นทฤษฎีที่มุ่งอธิบายข้อสังเกตที่ว่ากระบวนการทางการเมืองที่กินระยะเวลายาวนานของความมั่นคงได้เพ่ิมขึ้นอย่างรวดเร็วโดยจุดของความไม่สมดุล 5. ทฤษฎีการแพร่กระจายนวัตกรรมและนโยบาย (Innovation and Policy Diffusion) หรือ IPD เป็นทฤษฏีทีใ่ห้ความส าคัญกับเรื่องกระบวนการน านวัตกรรมในด้านนโยบายไปใช้ 6. ทฤษฎีหลายกระแสและวิวัฒนาการของผู้ประกอบการนโยบาย (Multiple Streams and the Evolution of Policy Entrepreneurship) หรือ MSEPE เป็นทฤษฎีที่ถูกพัฒนาโดย Kingdon (1984) และสังเคราะห์โดย Zahariadis (2007) ทฤษฎีหลายกระแสตั้งอยู่บนพ้ืนฐานของตัวแบบถังขยะของ Cohen, March and Olsen (1972) เป็นทฤษฎีที่พยายามจะอธิบายให้เห็นว่านโยบายที่ถูกท าโดยรัฐบาลแห่งชาติภายใต้เงื่อนไขความคลุมเครือนั้นเป็นอย่างไร ส าหรับแนวโน้มของการพัฒนาทฤษฎีเกี่ยวกับกระบวนนโยบายสาธารณะในอนาคตมีดังนี้ 1. กรอบแนวคิดเครื่องมือไวยากรณ์สถาบัน (Institutional Grammar Tool) หรือ IGT เป็นกรอบแนวคิดที่มุ่งเน้นการแบ่งส่วนของการควบคุมเนื้อหาลงในข้อความหรือค าสั่งตรงอย่างเดียว และระบุองคป์ระกอบที่เป็นส่วนประกอบหลักที่ส าคัญของข้อความต่างๆเหล่านี้

8

2. กรอบแนวคิดนโยบายเชิงพรรณนา (Narrative Policy Framework) หรือ NPF เป็นทฤษฎีการพัฒนากระบวนการนโยบายในการตรวจสอบบทบาทเชิงประจักษ์ของการพรรณนานโยบายในกระบวนการนโยบาย และไม่ว่าการพรรณนานโยบายจะมีอิทธิพลต่อผลลัพธ์นโยบายหรือไม่ก็ตาม 3. กรอบแนวคิดการเรียนรู้ร่วมกัน (The Collective Learning Framework) หรือ CLF เป็นกรอบแนวคิดท่ีมุ่งสร้างแนวทางในเชิงแนวความคิดเพ่ือการก าหนดและเข้าใจการเรียนรู้ในระดับกลุ่ม 4. กรอบแนวคิดนอกเหนือจากระบบย่อย: ระบอบนโยบาย (Beyond Subsystems: Policy Regimes) หรือ BSPR กรอบแนวคิดที่มีศูนย์กลางอยู่ระหว่างนโยบายและการเมืองโดยจะให้ความส าคัญกับเครื่องมือมากกว่าการวัดขนาดของการเปลี่ยนแปลง

5. กรอบแนวคิดความทนทานของระบบสังคมนิเวศวิทยา (Robustness of Social-Ecological Systems) หรือ RSES เป็นกรอบแนวคิดนี้สร้างขึ้นบนฐานของ IAD และแปรไปสู่ SES โดยมุ่งเน้นที่ความเข้าใจของกลไกลความคิดเห็นพ้ืนฐานที่ส่งเสริมความแข็งแรงของระบบ จึงช่วยให้มันมีความยืดหยุ่นเพ่ือรองรับต่อการเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอน 6. กรอบแนวคิดปฏิบัติการร่วมกันของสถาบัน (Institutional Collective Action Framework) หรือ ICAF ได้ร่างรูปแบบขึ้นจากการทบทวนวรรณกรรมและทฤษฏีเพ่ือระบุถึงทางเลือกภายนอกและขอบเขตอ านาจที่ทับซ้อนกัน การปราศจากกลไกลในการอ านวยความสะดวกในเรื่องของการให้ความร่วมมือ ผู้กระท าในท้องถิ่นจะกระท าเพ่ือผลประโยชน์ระยะสั้น และการตัดสินใจเหล่านั้นก็ไม่ค่อยมีประสิทธิภาพจึงต้องมีการเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างการด าเนินการของสถาบันในภาวะที่อึดอัด กับกลไกลในการลดความเสี่ยงที่จะท าให้เกิดภาวะนั้นและพยายามท าในเกิดกลไกลของความร่วมมือบนขอบเขตของความเป็นทางการที่พวกเขาสร้างขึ้นได้แก่ แบบแผนของสังคม สัญญา 7. กรอบแนวคิดนิเวศวิทยาของเกมส์ (Ecology of Games Framework) หรือ EGF เป็นกรอบแนวคิดนี้น าไปสู่แนวคิดของการบริหารปกครองที่เน้นการเมืองเป็นศูนย์กลาง โดยมีการผลิตและการทดสอบสมมติฐาน โดยท าการวิเคราะห์กลไกลสาเหตุของการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน และโดยการดูระบบเพื่อท าความเข้าใจเกี่ยวกับความแตกต่างของการจัดการเชิงสถาบันที่เชื่อมโยงกับผลของนโยบาย 5. แนวทางการตดัสินใจในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ในหัวข้อนี้น าเสนอการตัดสินใจในกระบวนการนโยบายสาธารณะประกอบด้วย 2 ตัวแบบคือ ตัวแบบแหงการผสมผสาน (The Science of Muddling Through) และตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะ (A Garbage Can Model) มีสาระโดยสรุปดังนี้ 5.1 ตัวแบบแหงการผสมผสาน (The Science of Muddling Through) ตัวแบบแหงการผสมผสาน (The Science of Muddling Through) เป็นตัวแบบที่เสนอโดยนักเศรษฐศาสตรที่ชื่อ Charles E. Lindblom (2004, หน้า 179) โดยได้น าเสนอแนวคิดเรื่องการก าหนดนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพเอาไว้ในบทความที่มีชื่อว่า “The Science of Muddling Through” โดยมีการวิเคราะห์เปรียบเทียบตัวแบบ 2 แบบ คือ 1) ตัวแบบแนวคิดเปรียบเทียบแบบเหตุผล (Rational –Comprehensive) และ 2) ตัวแบบเปรียบเทียบแบบจ ากัดตามล าดับ (Successive Limited Comparisons) แต่ละตัวแบบมีสาระส าคัญโดยสรุปดังนี้คือ (Charles E. Lindblom, 2004, หน้า 178-181)

9

1) ตัวแบบแนวคิดเปรียบเทียบแบบเหตุผล (Rational–Comprehensive) เป็นตัวแบบที่มุ่งเน้นการให้ความชัดเจนของคุณค่าหรือความแตกต่างวัตถุประสงค์ และมักจะจ าเป็นต้องมีการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ของนโยบายทางเลือกอยู่เสมอ การก าหนดนโยบายจะต้องเป็นแนวทางที่ผ่านวิธีการ-ผลสุดท้าย: ประการแรกเราจะต้องแยกผลสุดท้ายออกก่อน และต่อจากนั้นวิธีการจะน าพาเราไปสู่ผลสุดท้าย การทดสอบของนโยบายที่ดี ก็คือว่ามันจะแสดงให้เห็นจะเป็นวิธีการที่เหมาะสมที่สุดที่จะน าไปสู่ผลสุดท้าย การวิเคราะห์ที่ครอบคลุมทุกสิ่งที่ปัจจัยส าคัญท่ีเกี่ยวข้อง จะถูกน ามาพิจารณา และมักจะอาศัยทฤษฎี 2) ตัวแบบเปรียบเทียบแบบจ ากัดตามล าดับ (Successive Limited Comparisons) เป็นตัวแบบที่มุ่งเน้นการเลือกเป้าหมายของคุณค่าและการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ของ การแสดงออกของความต้องการไม่ได้แตกต่างจากคนอ่ืน แต่เป็นเกี่ยวพันกันอย่างใกล้ชิด ตั้งแต่วิธีการและผลสิ้นสุดไม่ได้แตกต่าง การวิเคราะห์วิธีการและผลสิ้นสุดมักจะเป็นที่ไม่เหมาะสมหรือจ ากัด การทดสอบของนโยบายที่ดี โดยทั่วไปจะมีที่แตกต่างกัน นักวิเคราะห์พบว่าตัวเองโดยตรงเห็นพ้องกับนโยบาย (โดยปราศจากการยอมรับของพวกเขาว่าเป็นวิธีการที่เหมาะสมที่สุดเพื่อยอมรับวัตถุประสงค์) การวิเคราะห์จะถูกจ ากัดอย่างมาก: i) ผลลัพธ์ที่เป็นที่ส าคัญถูกละเลย ii) นโยบายที่มีความส าคัญของทางเลือกที่มีศักยภาพถูละเลย iii) ค่าได้รับผลกระทบที่ส าคัญถูกละเลย และการอย่างต่อเนื่องของการเปรียบเทียบจะลดลงอย่างมากหรือ จะช่วยลดความเชื่อมั่นในทฤษฎี โดยสรุป จะเห็นว่า Lindblom ให้ความส าคัญต่อการเปรียบเทียบ 2 ตัวแบบในการก าหนดนโยบาย เพ่ือให้เกิดการเปลี่ยนแปลงปรับปรุงแก้ไข เพ่ือการต่อยอดในการบริหารงานได้มากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารนโยบายโดยใช้การเปรียบเทียบและเพ่ิมเติมให้ดียิ่งขึ้น (Incremental) เนื่องจากการบริหารที่ยึดแนวเหตุผลแบบเดิมอาจจะมีข้อจ ากัดเช่น งบประมาณ ทรัพยากรบุคคล การแทรกแซงทางการเมือง จึงจ าเป็นต้องน านโยบายมาต่อยอด เพ่ือการสร้างประสิทธิภาพให้ยั่งยืนมากยิ่งข้ึน 5.2 ตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะ (Garbage Can Model) อีกตัวแบบหนึ่งในการตัดสินใจในกระบวนการนโยบายสาธารณะคือ ตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะหรือการตัดสินใจในองค์การที่มีความสับสน (Garbage Can Model) ที่เสนอโดย Michael D. Cohen, James G. March and Johan P. Olsen (1972) ไว้ในบทความชื่อ A garbage can model of organizational choice ได้เสนอแนวคิดเพ่ือช่วยให้องค์การที่สับสน วุ่นวาย ขาดระเบียบ และขาดความชัดเจนในเรื่องที่จะต้องตัดสินใจอาจไม่ทราบว่ามีอะไรเกิดขึ้นในองค์การที่ต้องการตัดสินใจจนกว่าปัญหาจะไปพ้องประสบการณ์ที่ผู้ตัดสินใจมีมาก่อน หากการตัดสินใจของผู้บริหารสอดคล้องกับปัญหาขององค์การปัญหานั้นๆก็จะหมดไป เป็นการพิจารณาองค์การเป็นองค์การไร้ระเบียบ (organized anarchy) ซึ่งก็คือองค์การหรือสถานการณ์การตัดสินใจ ซึ่งคุณสมบัติขององค์การไร้ระเบียบเหล่านี้มักจะได้รับการระบุถึงบ่อยครั้งในการศึกษาเรื่องขององค์กร อันประกอบด้วยรูปแบบทั่วไป 3 ประการคือ 1) ความชื่นชอบปัญหา (problematic preference) ในองค์กร มักจะเป็นเรื่องยากที่จะระบุถึงชุดของความชื่นชอบต่อสถานการณ์ของการตัดสินใจที่ตอบสนองความต้องการที่สอดคล้องมาตรฐานส าหรับทฤษฎีของทางเลือก องค์กรมักจะด าเนินการบนพ้ืนฐานของความหลากหลายของความไม่สอดคล้องกันและความชื่นชอบที่ยังไม่ก าหนด ซึ่งพบว่า ความชื่นชอบมักจะผ่านการกระท ามากกว่าการท าหน้าที่บนพ้ืนฐานของความชื่นชอบ 2) เทคโนโลยีที่ไม่ชัดเจน (unclear technology) แม้ว่าองค์กรจะบริหารจัดการเพ่ือความอยู่รอดและแม้กระทั่งการผลิต กระบวนการต่างๆก็อาจไม่เข้าใจโดยสมาชิก องค์การมักจะด าเนินการอยู่บนพ้ืนฐานของกระบวนการลองถูกลองผิดอย่างง่ายๆ (simple trial-and-error procedures) อันเป็นการเรียนรู้จากประสบการณ์ในอดีตที่ผ่านมา รวมถึงสิ่งประดิษฐ์ทางปฏิบัติที่มีความจ าเป็น และ 3) การมีส่วนร่วมแบบไหลลื่น (fluid participation) ผู้เข้าร่วมกิจกรรมมักจะมีความ

10

แตกต่างกันไปในระยะเวลาและความพยายามที่พวกเขาอุทิศให้กับขอบเขตที่ต่างกัน ซึ่งจะมีความแตกต่างกันมากจากช่วงเวลาหนึ่งไปสู่ อีกช่วงเวลาหนึ่ง เป็นผลให้ขอบเขตขององค์กรมีความไม่แน่นอนและมีการเปลี่ยนแปลงทั้งในด้านผู้ชมและผู้มีอ านาจตัดสินใจส าหรับชนิดของการเปลี่ยนแปลงทางเลือกใดๆ (Michael D. Cohen, James G. March and Johan P. Olsen (1972, หน้า 1) ในตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะ (GCM) การตัดสินใจจะเป็นผลลัพธ์หรือการตีความกระแสที่เป็นอิสระที่สัมพันธ์กันอย่างหลากหลายภายในองค์การ เป็นความสัมพันธ์ระหว่างกันใน 4 กระแสคือ 1) ปัญหา (Problems) ปัญหามักจะเป็นเรื่องเก่ียวข้องกับผู้คนทั้งในและนอกองค์การ 2) การแก้ปัญหา (Solutions) การแก้ปัญหามักจะเป็นผลิตภัณฑ์ของใครบางคน3) ผู้เข้าร่วม (Participants) ผู้เข้าร่วมมักจะมาและไป และ4) โอกาสทางเลือก (Choice opportunities) เหล่านี้เป็นโอกาส เมื่อองค์กรคาดว่าจะผลิตพฤติกรรมที่สามารถเรียกได้ว่าเป็นการตัดสินใจ โอกาสมักจะเกิดขึ้นอย่างสม่ าเสมอ และองค์กรใดมีวิธีการในการประกาศโอกาสส าหรับทางเลือก เช่น สัญญาจะต้องลงนาม คนที่ได้รับการว่าจ้าง การเลื่อนต าแหน่ง เป็นต้น (อ้างแล้ว หน้า 3) แบบจ าลองรูปแบบอย่างง่ายของตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะ (GCM) สามารถระบุได้ในรูปแบบของ 4 กระแส แต่ละตัวแปรมีหน้าที่ของเวลาดังนี้คือ 1) กระแสทางเลือก (A stream of choices) บางจ านวนคงที่ M ทางเลือกจะได้รับการสมมติฐาน แต่ละทางเลือกก่อรูปโดย (a) เวลารายการ เวลาปฏิทิน ณ ทางเลือกท่ีมีการเปิดใช้งานส าหรับการตัดสินใจและ (b) โครงสร้างการตัดสินใจ รายชื่อของผู้เข้าร่วมมีสิทธิ์เข้าร่วมในการก าหนดทางเลือกดังกล่าว 2) กระแสปัญหา (A stream of Problems) บางจ านวน W ปัญหาจะได้รับการสมมติฐาน แต่ละปัญหาก่อรูปโดย (a) เวลารายการ เวลาปฏิทินที่จะกลายเป็นปัญหาที่มองเห็น (b) ความต้องการพลังงาน พลังงานที่จ าเป็นในการแก้ปัญหาทางเลือกที่ปัญหาซึ่งแนบมาพร้อม (ถ้ากระแสการแก้ปัญหามีความเป็นไปได้สูง) และ (c) โครงสร้างการเข้าถึง รายการของตัวเลือกที่ปัญหาถูกเข้าถึง 3) อัตราการไหลของการแก้ปัญหา (A rate of flow of solutions) ทฤษฎีวาจา (The verbal theory) พิสูจน์ให้เห็นถึงกระแสของการแก้ปัญหาและการจับคู่ของการแก้ปัญหาเฉพาะเจาะจงกับปัญหาที่เฉพาะเจาะจงและทางเลือก ชุดที่เรียบง่ายของสมมติฐานถูกท าและมุ่งเน้นอยู่ในอัตราที่การแก้ปัญหามีการไหลเข้ามาสู่ระบบ สมมติฐานว่าคงเพราะการเปลี่ยนแปลงในกระแสของการแก้ปัญหาหรืออาจเป็นเพราะการเปลี่ยนแปลงในประสิทธิภาพของขั้นตอนการค้นหาภายในองค์กร พลังงานที่แตกต่างกันต้องแก้ปัญหาเดียวกันในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน สมมติฐานต่อไปว่ารูปแบบเหล่านี้มีความสอดคล้องกันส าหรับปัญหาที่แตกต่างกัน ดังนั้น ค่าสัมประสิทธิ์การแก้ปัญหาอยู่ระหว่าง 0 และ 1 ซึ่งเกี่ยวข้องกับพลังงานในการตัดสินใจที่มีศักยภาพในการตรวจสอบผลลัพธ์ของการแก้ปัญหา (พลังงานที่มีประสิทธิภาพ) ตระหนักถึงความจริงในช่วงเวลาใดก็ตามที่ระบุไว้ และ4) กระแสของพลังงานจากผู้เข้าร่วม (A stream of energy from participants) สมมติฐานว่ามีเพียงจ านวนบาง V ของผู้เข้าร่วม ผู้เข้าร่วมแต่ละคนถูกก าหนดให้เป็นลักษณะอนุกรมเวลาของพลังงานที่มีอยู่ส าหรับการตัดสินใจขององค์กร ดังนั้น ในแต่ละช่วงเวลา ผู้เข้าร่วมแต่ละคนสามารถใช้พลังงานที่มีศักยภาพตามที่ระบุบางส่วนต่อองค์กร (อ้างแล้ว หน้า 3) เพ่ือเชื่อมประสานต่อตัวแปรต่างๆเหล่านี้เข้าด้วยกัน จะต้องมีการระบุไว้ซึ่งสมมติฐานเชิงพฤติกรรม 3 ประการที่ส าคัญ ประการแรกก็คือ ข้อสมมติฐานเกี่ยวกับการเพ่ิมความต้องการพลังงาน (Energy additivity assumption) ประการที่สอง ข้อสมมติฐานเกี่ยวกับการระบุวิธีการที่พลังงานจะถูกจัดสรรให้กับทางเลือก (Energy allocation assumption) และประการที่สาม ข้อสมมติฐานเกี่ยวกับการอธิบายวิธีการที่ปัญหาจะแนบไปพร้อมกับทางเลือก (Problem allocation assumption) (อ้างแล้ว หน้า 4) นอกจากนี้ องค์ประกอบของโครงสร้างขององค์กรจะมีอิทธิพลต่อผลลัพธ์ของกระบวนการตัดสินใจตัวแบบถังขยะ (1) โดยมีผลกระทบ

11

ต่อรูปแบบเวลาของการมาถึงของตัวเลือกปัญหา การแก้ปัญหา หรือผู้มีอ านาจตัดสินใจ (2) โดยการก าหนดจัดสรรพลังงานที่อาจเกิดขึ้นโดยผู้เข้าร่วมในการตัดสินใจ และ (3) โดยการสร้างความเชื่อมโยงในกระแสต่างๆ ปัจจัยด้านองค์กรที่จะต้องถูกพิจารณาคือบางส่วนที่มีการตีความโลกที่แท้จริงและผลกระทบและมีผลบังคับใช้กับทฤษฎอีงค์การไร้ระเบียบ (organized anarchy) (อ้างแล้ว หน้า 4) โดยสรุป ตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะ (GCM) เป็นแนวทางการตัดสินใจในกระบวนการนโยบายสาธารณะที่ให้ความสนใจต่อการตัดสินใจที่เกิดขึ้นเมื่อสถานการณ์หรือ เทคโนโลยีไมชัดเจน หรือเมื่อผู้ที่มีบทบาทส าคัญไมไ่ดอ้ยู่ในกระบวนการตัดสินใจตลอดเวลา เนื่องจากมีงานอ่ืนเกิดขึ้นพร้อมกัน การตัดสินใจอาจเกิดจากการแก้ปัญหาก่อนที่จะมีปัญหา หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ผู้ตัดสินใจเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาทั้งที่ยังไม่มีปัญหา และอาจสร้างปัญหาที่สามารถแก้ไขได้จากทางออกที่ได้เตรียมไว้ล่วงหน้า นอกจากนี้เป็นตัวแบบซึ่งปัญหา ทางเลือก และความชอบของแต่ละคนหรือแต่ละกลุ่มผสมผสานกันไปหมด จังหวะ โอกาส และโชคเป็นตัวก าหนดว่าองค์การจะตัดสินใจอย่างไร ผลของการตัดสินใจจึงมีความไม่แน่นอน และไม่สามารถคาดการณ์ได้ บางครั้งมีความขัดแย้งในตัวเอง 6. วิเคราะหเ์ปรยีบเทียบ และข้อเสนอแนะต่อการน าไปใช้ในทางปฏิบัติ การเปรียบเทียบเป็นการจ าแนกให้เห็นถึงข้อดีและข้อด้วยของสิ่งต่างๆที่ต้องการเปรียบเทียบ อย่างไรก็ตาม ผลงานที่มีความแตกต่างกันทั้งในด้านลีลาการน าเสนอ ตลอดจนเนื้อหาที่ไม่ได้มีลักษณะไปในทิศทางเดียวกัน จึงอาจเป็นการยากในการน ามาเปรียบเทียบกัน แต่เพ่ือให้สามารถเห็นพอมองเห็นประเด็นส าคัญจากผลงานแต่ละชิ้น ผู้เขียนจึงขอวิเคราะห์เปรียบเทียบในภาพรวม (โดยขออภิปรายพอให้เห็นเป็นตัวอย่างในบางประเด็น) ของแต่ละผลงานดังนี้คือ จากผลงานของ Thomas R. Dye (2005) ที่ชื่อว่า Understanding Public Policy ซึ่งได้น าเสนอแนวความคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในแง่ความหมาย เหตุผลที่ต้องมีการศึกษานโยบายสาธารณะการวิเคราะห์นโยบายกับการผลักดันนโยบาย และการแสวงหาแนวทางการแก้ไขปัญหาสังคม รวมทั้งตัวแบบนโยบายสาธารณะนั้น มีข้อดีคือ เป็นงานที่สร้างกรอบความคิดในการศึกษานโยบายสาธารณะผ่านตัวแบบต่างๆทางการเมือง ซึ่งจะช่วยให้ความคิดเกี่ยวกับการเมือง และนโยบายสาธารณะได้ง่ายและกระจ่างชัดขึ้น ช่วยให้สามารถระบุลักษณะส าคัญของปัญหานโยบายได้ ช่วยในการสื่อความหมายกับผู้อ่ืน โดยมีจุดเน้นที่ลักษณะส าคัญของชีวิตการเมือง ช่วยให้เกิดการสร้างความเข้าใจนโยบายสาธารณะให้ดีขึ้น โดยเน้นว่าสิ่งใดส าคัญหรือไม่ส าคัญ และยงัช่วยให้สามารถอธิบายนโยบายสาธารณะและการพยากรณ์ผลที่จะเกิดขึ้นตามมา ซึ่งท าให้มุมมองที่มีต่อการก าหนดนโยบายสาธารณะมีความหลากหลายมากขึ้น แต่กระนั้นก็ตามก็มีข้อจ ากัดคือ เป็นงานที่น าเสนอเพียงมุมมองทางการเมืองในแง่ของการก าหนดนโยบายสาธารณะเท่านั้น โดยที่ไม่ได้มีการกล่าวถึงมิติอ่ืนๆ เช่น รัฐประศาสนศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ สังคมวิทยา เป็นต้น กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การสร้างกรอบความคิดผ่านตัวแบบต่างๆด้วยความความรู้ทางการเมืองเพียงอย่างเดียวถือเป็นการมองที่แคบ และไม่ครอบคลุมความรู้เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะที่มีความสลับซับซ้อนได้ ยิ่งกว่านั้น ตัวแบบต่างๆที่ Dye น าเสนอมานั้นก็มิใช่ว่าจะมีข้อดีอย่างเดียว แต่ก็มีข้อจ ากัดหลายประการด้วยเช่นกัน เช่น ตัวแบบผู้น ามีจุดอ่อนที่ส าคัญคือ การละเลยความส าคัญของการมีส่วนร่วมในกระบวนการก าหนดนโยบายของข้าราชการและประชาชน ซึ่งในปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกันว่าข้าราชการประจ า แม้จะไม่มีอ านาจในการตัดสินปัญหานโยบาย แต่ก็มีบทบาทในการริเริ่มหรือเสนอและนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายที่เป็นเรื่องเทคนิคซึ่งข้าราชการประจ ามีความเชี่ยวชาญมากกว่าผู้ก าหนดนโยบาย หรือตัวแบบกลุ่มมีจุดอ่อนที่ส าคัญคือ การถือว่านโยบายสาธารณะเป็นผลมาจากการ

12

ต่อรองของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆนั้นเท่ากับมองข้ามความส าคัญของผู้มีอ านาจในการตัดสินนโยบายไป ซึ่งบ่อยครั้งที่รัฐบาลอาจตัดสินใจในนโยบายโดยอาจไม่ได้เป็นผลมาจากการต่อรองของกลุ่มต่างๆ ในสังคมก็ได้ เป็นต้น ส่วนในผลงานของ Peter Deleon (1999) ที่ชื่อว่า The Stage Approach to the Policy Process: What has it done? Where is it going? ซึ่งเป็นผลงานที่พยายามน าเสนอกรอบคิดการศึกษานโยบายสาธารณะด้วยตัวแบบขั้นตอนที่มีพ้ืนฐานทางความคิดมาจากการพัฒนาต่อยอดแนวความคิดของ Harold D. Lasswell ซึ่งมีข้อดีคือ กระบวนการนโยบายสาธารณะแบบขั้นตอนเป็นกระแสหลักของกระบวนการนโยบายสาธารณะในปัจจุบัน โดยการเน้นขั้นตอนและความสัมพันธ์ของแต่ละขั้นตอนของนโยบายสาธารณะที่เป็นการด าเนินขั้นตอนเป็นล าดับขั้นตั้งแต่การเริ่มต้นที่จะยกประเด็นและรูปแบบนโยบาย ต่อจากนั้นก็การประเมินทางเลือกนโยบาย และการเลือกนโยบายส าหรับการจัดสรรข้อเสนอแนะและทางเลือกในนโยบายและอนุมัติการจัดสรรทรัพยากรและวางเป้าหมายของพ้ืนที่ปฏิบัติการ จากนั้นน านโยบายไปปฏิบัติโดยฝ่ายปฏิบัติการ ท าการประเมินผลส าเร็จและความล้มเหลวจากการน านโยบายไปปฏิบัติ จนกระทั่งถึงการสิ้นสุดนโยบายเป็นขั้นตอนสุดท้าย แต่ก็มีข้อจ ากัดคือ การเน้นขั้นตอนและความสัมพันธ์ของแต่ละขั้นตอนมากเกินไปจนละเลยเนื้อหาสาระของตัวนโยบายซึ่งเป็นหัวใจส าคัญของการศึกษานโยบายสาธารณะ ในขณะที่ผลงานของ Evangelia Petridou (2014) ที่ชื่อว่า Theories of the Policy Process: Contemporary Scholarship and Future Directions ซึ่งเป็นผลงานที่พยายามน าเสนอทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะในมิติของปัจจุบันและอนาคตผ่านงานวิจัยเอกสารต่างๆ ซึ่งมีข้อดีคือ เป็นงานที่สะท้อนภาพให้เห็นกรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะในมิติต่างๆที่มีความร่วมสมัย รวมตลอดทั้งแนวโน้มของการพัฒนากรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะในอนาคต แต่ก็มีข้อจ ากัดคือ เป็นงานที่ท าการทบทวนวรรณกรรมหรือศึกษาจากวรรณกรรมต่างๆในช่วงระยะเวลาหนึ่งเท่านั้น อาจท าให้ไม่เห็นกรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะใหม่ๆท่ีเกิดข้ึนมา ส าหรับในผลงานที่มีชื่อว่า The Science of Muddling Through ที่น าเสนอโดย Charles E. Lindblom (2004) ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงตัวแบบแหงการผสมผสาน (The Science of Muddling Through) ที่เป็นตัวแบบที่ใช้ในการก าหนดนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยมีการวิเคราะห์เปรียบเทียบตัวแบบ 2 แบบ ตัวแบบแนวคิดเปรียบเทียบแบบเหตุผล (Rational–Comprehensive) และตัวแบบเปรียบเทียบแบบจ ากัดตามล าดับ (Successive Limited Comparisons) มีข้อดีคือ เป็นการให้ความส าคัญต่อการเปรียบเทียบ 2 ตัวแบบในการก าหนดนโยบาย เพ่ือให้เกิดการเปลี่ยนแปลงปรับปรุงแก้ไข เพ่ือการต่อยอดในการบริหารงานได้มากขึ้น โดยการก าหนดนโยบายจะเป็นเพียงการแก้ไขดัดแปลงสิ่งที่มีอยู่ เดิมในลักษณะค่อยเป็นค่อยไป นั่นก็คือนักบริหารจะถือว่านโยบายที่มีอยู่ถูกต้องแล้ว ไม่ต้องล้มเลิกและก าหนดขึ้นใหม่ทั้งหมด เพียงแต่พิจารณาเฉพาะนโยบายในส่วนที่เพ่ิมลด หรือเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่มีอยู่ ดังนั้น จึงเป็นการพิจารณาในส่วนที่เพ่ิมขึ้นหรือลดลงเท่านั้น ซึ่งง่ายกว่าการเปลี่ยนแปลงใหม่และเป็นแบบที่ใช้ได้ในโลกแห่งความเป็นจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารนโยบายโดยใช้การเปรียบเทียบและเพ่ิมเติมให้ดียิ่งขึ้น (Incremental) เนื่องจากการบริหารที่ยึดแนวเหตุผลแบบเดิมอาจจะมีข้อจ ากัดเช่น งบประมาณ ทรัพยากรบุคคล การแทรกแซงทางการเมือง จึงจ าเป็นต้องน านโยบายมาต่อยอด เพ่ือการสร้างประสิทธิภาพให้ยั่งยืนมากยิ่งขึ้น แต่ก็มีข้อจ ากัดคือ ไม่มีแบบแผนของการด าเนินงาน โดยท าการตัดสินใจเป็นครั้งๆ ไป นอกจากนั้นแล้ว ในบทความที่มีชื่อว่า A garbage can model of organizational choice ที่น าเสนอโดย Cohen, M.D., J.G March, J.P. Olsen (1972) ที่พยายามน าเสนอตัวแบบการตัดสินใจแบบถัง

13

ขยะ (GCM) ในการตัดสินใจในกระบวนการนโยบายสาธารณะ มีข้อดีคือ เป็นตัวแบบที่ให้ความสนใจต่อการตัดสินใจทีเ่กิดข้ึนเมื่อสถานการณ์หรือ เทคโนโลยีไมชัดเจน หรือเมื่อผู้ที่มีบทบาทส าคัญไม่ได้อยู่ในกระบวนการตัดสินใจตลอดเวลา เนื่องจากมีงานอ่ืนเกิดขึ้นพร้อมกัน การตัดสินใจอาจเกิดจากการแก้ปัญหาก่อนที่จะมีปัญหา แต่ก็มีข้อจ ากัดคือ เป็นตัวแบบซึ่งปัญหา ทางเลือก และความชอบของแต่ละคนหรือแต่ละกลุ่มผสมผสานกันไปหมด จังหวะ โอกาส และโชคเป็นตัวก าหนดว่าองค์การจะตัดสินใจอย่างไร ผลของการตัดสินใจจึงมีความไม่แน่นอน และไม่สามารถคาดการณ์ได้ บางครั้งมีความขัดแย้งในตัวเอง

ทั้งนี้ สามารถสรุปเปรียบเทียบเพ่ือให้เห็นถึงประเด็นในการวิเคราะห์ เป้าหมาย/จุดเน้น และข้อจ ากัดของแต่ละผลงานดังตารางต่อไปนี้

ตารางที่ 1 แสดงการเปรียบเทียบผลงานต่างๆ (สังเคราะห์โดยผู้เขียน)

ประเด็นในการวิเคราะห์ เป้าหมาย/จุดเน้น ข้อจ ากัด 1. Understanding Public Policy Thomas R. Dye (2005)

สร้างกรอบความคิดในการศึกษานโยบายสาธารณะผ่านตัวแบบต่างๆทางการเมือง ซึ่งจะช่วยให้ความคิดเกี่ยวกับการเมือง และนโยบายสาธารณะได้ง่ายและกระจ่างชัดขึ้น

สร้างกรอบความคิดผ่านตัวแบบต่างๆด้วยความความรู้ทางการเมืองเพียงอย่างเดียว โดยละเลยการกล่าวถึงมิติอ่ืนๆ เช่น รัฐประศาสนศาสตร์ สังคมวิทยา เศรษฐศาสตร์ เป็นต้น

2. The Stage Approach to the Policy Process: What has it done? Where is it going? Peter Deleon (1999)

การเน้นขั้นตอนและความสัมพันธ์ของแต่ละข้ันตอนของนโยบายสาธารณะที่เป็นการด าเนินขั้นตอนเป็นล าดับขั้นตั้งแต่การเริ่มต้นจนกระท่ังถึงการสิ้นสุดนโยบายเป็นขั้นตอนสุดท้าย ถือเป็นกระแสหลักของกระบวนการนโยบายสาธารณะในปัจจุบัน

การเน้นขั้นตอนและความสัมพันธ์ของแต่ละข้ันตอนมากเกินไปจนละเลยเนื้อหาสาระของตัวนโยบายซึ่งเป็นหัวใจส าคัญของการศึกษานโยบายสาธารณะ

3. Theories of the Policy Process: Contemporary Scholarship and Future Directions Evangelia Petridou (2014)

กรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะในมิติต่างๆที่มีความร่วมสมัย รวมตลอดทั้งแนวโน้มของการพัฒนากรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะในอนาคต

เป็นงานที่ท าการทบทวนวรรณกรรมหรือศึกษาจากวรรณกรรมต่างๆในช่วงระยะเวลาหนึ่งเท่านั้น อาจท าให้ไม่เห็นกรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะใหม่ๆที่เกิดขึ้นมา

4. The Science of Muddling Through Charles E. Lindblom (2004)

การก าหนดนโยบายจะเป็นเพียงการแก้ไขดัดแปลงสิ่งที่มีอยู่เดิมในลักษณะค่อยเป็นค่อยไป นั่นก็คือ นักบริหารจะถือว่านโยบายที่มีอยู่

ไม่มีแบบแผนของการด าเนนิงาน โดยท าการตัดสินใจเปน็คร้ังๆ ไป

14

ถูกต้องแล้ว ไม่ต้องล้มเลิกและก าหนดขึ้นใหม่ทั้งหมด เพียงแต่พิจารณาเฉพาะนโยบายในส่วนที่เพ่ิมลด หรือเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่มีอยู่ ดังนั้น จึงเป็นการพิจารณาในส่วนที่เพ่ิมขึ้นหรือลดลงเท่านั้น ซ่ึงง่ายกว่าการเปลีย่นแปลงใหมแ่ละเป็นแบบที่ใช้ได้ในโลกแห่งความเป็นจริง

5. A garbage can model of organizational choice Cohen, M.D., J.G March, J.P. Olsen (1972)

เป็นตัวแบบที่ให้ความสนใจต่อการตัดสินใจที่เกิดขึ้นเมื่อสถานการณ์หรอื เทคโนโลยีไมชัดเจน หรอืเมื่อผู้ที่มีบทบาทส าคัญไมไ่ด้อยู่ในกระบวนการตัดสินใจตลอดเวลา เนื่องจากมีงานอ่ืนเกิดขึ้นพร้อมกัน การตัดสินใจอาจเกิดจากการแก้ปัญหาก่อนที่จะมีปัญหา

เป็นตัวแบบซึ่งปัญหา ทางเลือก และความชอบของแต่ละคนหรือแต่ละกลุ่มผสมผสานกันไปหมด จังหวะ โอกาส และโชคเป็นตัวก าหนดว่าองค์การจะตัดสินใจอย่างไร ผลของการตัดสินใจจึงมีความไม่แน่นอน และไม่สามารถคาดการณ์ได้ บางครั้งมีความขัดแย้งในตัวเอง

จากที่กล่าวมาท้ังหมด ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะต่อการน าแนวคิดที่ได้จากผลงานต่างๆไปปรับใช้ให้เกิด

เป็นประโยชน์ในหน่วยงาน พอเป็นตัวอย่าง 5 ประการ ดังนี้ 1) เนื่องจากการใช้กรอบความคิดในการศึกษานโยบายสาธารณะผ่านตัวแบบต่างๆทางการเมือง ซึ่งจะช่วยให้ความคิดเกี่ยวกับการเมือง และนโยบายสาธารณะได้ง่ายและกระจ่างชัดขึ้น ดังนั้น นักการเมือง นักบริหารงานภาครัฐ รวมถึงนักวิเคราะห์นโยบายจึงควรให้ความส าคัญต่อการใช้ตัวแบบการก าหนดนโยบายต่างๆเป็นกรอบในการก าหนดนโยบายและวิเคราะห์นโยบาย ทั้งนี้ควรมีความยืดหยุ่นไปตามสถานการณ์หรือบริบทที่เกิดข้ึนในขณะนั้น และไม่ควรยึดติดหรือให้น้ าหนักไปที่กรอบการวิเคราะห์ใดๆมากจนเกินไป 2) เนื่องจากการเน้นขั้นตอนและความสัมพันธ์ของแต่ละขั้นตอนของนโยบายสาธารณะที่เป็นการด าเนินขั้นตอนเป็นล าดับขั้นตั้งแต่การเริ่มต้นจนกระทั่งถึงการสิ้นสุดนโยบายเป็นขั้นตอนสุดท้าย ถือเป็นกระแสหลักของกระบวนการนโยบายสาธารณะในปัจจุบัน ดังนั้น ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะจึงควรก าหนดนโยบายสาธารณะที่เป็นการด าเนินขั้นตอนเป็นล าดับขั้นตั้งแต่การเริ่มต้นที่จะยกประเด็นและรูปแบบนโยบาย ต่อจากนั้นก็การประเมินทางเลือกนโยบาย และการเลือกนโยบายส าหรับการจัดสรรข้อเสนอแนะและทางเลือกในนโยบายและอนุมัติการจัดสรรทรัพยากรและวางเป้าหมายของพ้ืนที่ปฏิบัติการ จากนั้นน านโยบายไปปฏิบัติโดยฝ่ายปฏิบัติการ ท าการประเมินผลส าเร็จและความล้มเหลวจากการน านโยบายไปปฏิบัติ จนกระทั่งถึงการสิ้นสุดนโยบาย 3) เนื่องจากกรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะในมิติต่างๆที่มีความร่วมสมัย รวมตลอดท้ังแนวโน้มของการพัฒนากรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะในอนาคต ดังนั้น ผู้บริหารในหน่วยงานจึงควรน ากรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะร่วมสมัยไปปรับใช้

15

ในทางปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรมชัดขึ้น ส่วนสถาบันอุดมศึกษาก็ควรให้ความสนใจต่อการท าวิจัยเชิงนโยบายในการพัฒนากรอบความคิดและทฤษฎีกระบวนการนโยบายสาธารณะให้ก้าวหน้ามากยิ่งขึ้นต่อไปในอนาคต

4) เนื่องจากการก าหนดนโยบายจะเป็นเพียงการแก้ไขดัดแปลงสิ่งที่มีอยู่ เดิมในลักษณะค่อยเป็นค่อยไป นั่นก็คือ นักบริหารจะถือว่านโยบายที่มีอยู่ถูกต้องแล้ว ไม่ต้องล้มเลิกและก าหนดขึ้นใหม่ทั้งหมด เพียงแต่พิจารณาเฉพาะนโยบายในส่วนที่เพ่ิมลดหรือเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่มีอยู่ ดังนั้น ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะจึงควรพิจารณาในส่วนที่เพ่ิมขึ้นหรือลดลงของนโยบายสาธารณะ และจ าเป็นต้องน านโยบายมาพัฒนาต่อยอดในประเด็นที่มีความส าคัญ อันเนื่องมาจากข้อจ ากัดเช่น งบประมาณ ทรัพยากรบุคคล การแทรกแซงทางการเมือง เป็นต้น เพ่ือการสร้างประสิทธิภาพให้ยั่งยืนมากยิ่งข้ึน 5) เนื่องจากตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะให้ความสนใจต่อการตัดสินใจที่เกิดขึ้นเมื่อสถานการณ์หรือ เทคโนโลยีไมชัดเจน หรือเมื่อผู้ที่มีบทบาทส าคัญไม่ได้อยู่ในกระบวนการตัดสินใจตลอดเวลา เนื่องจากมีงานอ่ืนเกิดข้ึนพร้อมกัน การตัดสินใจอาจเกิดจากการแก้ปัญหาก่อนที่จะมีปัญหา ดังนั้น ผู้บริหารจึงควรส่งเสริมให้มีการวิเคราะห์ปัญหาเพ่ือหาจุดที่เกิดความไม่พอใจและความต้องการสนใจในการแก้ไขปัญหา พร้อมทั้งกระตุ้นให้เกิดการน าเสนอแนวความคิดเพ่ือแก้ไขปัญหา และด าเนินการวิเคราะห์ผู้เกี่ยวข้องกับองค์การ รวมทั้งตัดสินใจเลือกทางเลือกในโอกาสหรือระยะเวลาที่องค์การจะท าการตัดสินใจต่อไป 7. บทสรุป นโยบายสาธารณะ (Public Policy) คือ อะไรก็ตามที่รัฐบาลตัดสินใจเลือกที่จะกระท าหรือไม่กระท า ซึ่งเป็นการพิจาณาในแง่ที่ว่า ท าไมรัฐบาลจึงต้องด าเนินการนโยบายนั้น และนโยบายนั้นจะสร้างความแตกต่างอะไร ทั้งนี้ เพราะรัฐบาลมีหน้าที่ต้องท าหลายอย่าง โดยการท าความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะจ าเป็นต้องอาศัยทั้งศิลป์และศาสตร์ที่สามารถท าความเข้าใจผ่านตัวแบบต่างๆได้แก่ ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model) ตัวแบบกระบวนการ (Process Model) ตัวแบบกลุ่ม (Group Model) ตัวแ บ บ ผู้ น า (Elite Model) ตั ว แ บ บ ที่ ยึ ด ห ลั ก เ ห ตุ ผ ล (Rational Model) ตั ว แ บ บ ส่ ว นเพ่ิม (Incremental Model) ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game theory Model) ตัวแบบระบบ (Systems Model) แนวทางการศึกษากระบวนการนโยบายสาธารณะแบบขั้นตอน (Stages Approach to Policy Process) รวมตลอดทั้งกรอบความคิดและทฤษฎีเกี่ยวกับกระบวนนโยบายสาธารณะร่วมสมัย (Contemporary Theories of the Policy Process) ได้แก่ กรอบแนวคิดเครือข่ายพันธมิตรนโยบาย (Advocacy Coalition Framework) กรอบแนวคิดการวิเคราะห์เชิงสถาบันและการพัฒนา (Institutional Analysis and Development) และกรอบแนวคิดการประกอบสร้างทางสังคม (Social Construction and Design) เป็นต้น ส่วนในแง่ของแนวทางการตัดสินใจในกระบวนการนโยบายสาธารณะอาจใช้ตัวแบบแห่งการผสมผสาน (The Science of Muddling Through) และตัวแบบการตัดสินใจแบบถังขยะ (A Garbage Can Model) ซึ่งก็จะท าให้การศึกษานโยบายสาธารณะที่ในปัจจุบันเป็นเรื่องที่มีความสลับซับซ้อนค่อนข้างมากเกิดความเข้าใจได้ชัดเจนเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น

16

เอกสารอ้างอิง Cohen, M.D., J.G March, J.P. Olsen (1972) “A garbage can model of organizational choice”.

Administrative Science Quarterly, 17, 1: 1-25. Deleon, Peter “The Stage Approach to the Policy Process. What has it done? Where is it

going?”, in Sabatier, Paul A. (1999). Theories of the Policy Process. Colorado: Westview Press, pp. 19-32.

Dye, Thomas R. (2005). Understanding Public Policy. New Jersey: Pearson Education. Lindblom, Charles E. “The Science of ‘Muddling Through’, in Shafritz, Jay M. & Hyde,

Albert C. (2007) Classics of Public Administration. Wadsworth: Cengage Learning, pp. 145-155.

Petridou, Evangelia “Theories of the Policy Process: Contemporary Scholarship and Future Directions”, The Policy Studies Journal, Vol. 42, No. S1, 2014, pp. S12—S32.