เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ

บทวิเคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

รังสรรค ธนะพรพันธุ

คณะเศรษฐศาสตร

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร

เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ

บทวิเคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

รังสรรค ธนะพรพันธุ

คณะเศรษฐศาสตร

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร

รายงานวจิยัเสนอตอสํ านักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

พ.ศ. 2545

แดนางอี้เตียง แซอึ๊งแมผูมีประชาธิปไตยในดวงจิต

ก

คํ านํ าผูอํ านวยการสํ านักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

หนังสือเร่ือง เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ : บทวเิคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 นี้ เดมิเปนงานวจิยัซึง่ไดรับการสนับสนุนจากสํ านักงานกองทุนสนับสนุน การวิจัย ผูเขียนคือ รองศาสตราจารยรังสรรค ธนะพรพันธุ แหงคณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร เปนเมธีวิจัยอาวุโส สกว.

หนังสือเลมนี้นับเปนงานเขียนบุกเบิกในสาขาวิชาเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ (Constitutional Political Economy) ในประเทศไทย นอกจากจะนํ าทฤษฎีและแนวความคิด ในสาขาวิชาเศรษฐศาสตร มาใช วิ เคราะห รัฐธรรมนูญแลว ยังมีลักษณะสหวิทยาการ (Multidisciplinary) อยางเดนชัดอีกดวย เพราะมีการผสมผสานองคความรูจากสาขาวิชาอื่นๆ โดยเฉพาะอยางยิ่งประวัติศาสตร รัฐศาสตร และนิติศาสตร มาใชในการศึกษาวิเคราะห

เปาหมายในการศึกษาวิจัยของหนังสือเลมนี้มีอยูอยางนอย 3 ประการ กลาวคือประการแรก การศกึษาผลกระทบของการบังคับใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

ไทย พ.ศ. 2540 ทีม่ตีอตลาดการเมือง ทั้งในดานโครงสราง (Structure) ประพฤติกรรม (Conduct) และผลปฏิบัติการ (Performance) รวมตลอดจนผลกระทบที่มีตอกระบวนการกํ าหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย

ประการที่สอง ไดแก การนํ าเสนอการวิเคราะหวา รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 สามารถกอใหเกิดการปฏิรูปการเมือง (Political Reform) สมดังเจตนารมณที่กํ าหนดไวหรือไม

ประการที่สาม ไดแก การเสนอแนวทางการปฏิรูปการเมือง

ผลการศกึษาวิจัยพบวา แมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 จะมีจุดเดนและขอดีหลายประการ แตมิอาจกอใหเกิดการปฏิรูปการเมืองสมดังเจตนารมณได เนื่องจากธรรมนูญฉบับนี้เนนการควบคุม กํ ากับ และตรวจสอบตลาดการเมืองมากเกินไป โดย มิไดคํ านึงวา ประโยชนอันไดจากการควบคุม กํ ากับ และตรวจสอบ (Regulatory Benefit) ดังกลาวคุมกับตนทุนที่เสียไป (Regulatory Cost) หรือไม ในประการสํ าคัญ ธรรมนูญฉบับนี้ทํ าใหอํ านาจผูกขาดในตลาดการเมืองมีมากขึ้น งานวิจัยนี้ใหขอเสนอวา เปาประสงคหลักของการ ปฏิรูปการเมืองควรเนนการเปลี่ยนแปลงตลาดการเมืองใหมีการแขงขันที่สมบูรณ (Perfect Competition) ปมเงือ่นสํ าคัญอยูที่การออกแบบธรรมนูญ (Constitutional Design) เพื่อกอใหเกิดการเปลีย่นแปลงในทิศทางดังกลาวนี้

ข

สํ านักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยหวังเปนอยางยิ่งวา หนังสือเลมนี้จะเปนประโยชนตอกระบวนการปฏิรูปการเมือง และการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในอนาคต การ เชือ่มโยงงานวิจัยกับกระบวนการปฏิรูป ทั้งดานสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง นับเปนภารกิจหลักประการหนึง่ของสํ านักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

ศาสตราจารย ดร. ปยะวัติ บุญ-หลงผูอํ านวยการ

สํ านกังานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

ค

คํ านํ าหนงัสอืเลมนี้เร่ิมเขียนอยางจริงจังในป 2541 และเสร็จในปลายป 2545 ใชเวลา

ยาวนานถึง 5 ป นบัเปนหนงัสอืทีใ่ชเวลาในการเขียนนานที่สุดในชีวิตวิชาการของผมผมสนใจนํ าองคความรูในสาขาวิชาเศรษฐศาสตรมาใชวิเคราะหการเมืองไทย

นบัต้ังแตทศวรรษ 2520 เปนตนมา ดวยเหตุที่ผมติดตามพัฒนาการของสํ านัก Public Choice อยางใกลชดิ และประจักษแกใจวา แนวความคิดและทฤษฎีของสํ านักนี้สามารถนํ ามาใชวิเคราะหการเมืองไทยไดคอนขางดี แมวาผมจะมีงานวิชาการวาดวยการเมืองไทยชนิดที่วงวิชาการ ขนานนามวา 'งานวิชาการ' อยูบาง แตงานสวนใหญเปนบทความที่ตีพิมพในหนาหนังสือพิมพ ซึง่ตอมารวมตีพิมพเปนหนังสือเลม เร่ิมตนดวย อนจิลักษณะของการเมืองไทย : เศรษฐศาสตรวเิคราะหวาดวยการเมืองไทย (2536) เศรษฐศาสตรการเมืองยุครัฐบาลชวน หลีกภัย (2538) และคูมือการเมืองไทย (2544)

ผมเร่ิมสนใจศึกษารัฐธรรมนูญเมื่อมีการรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 อันเปนรัฐธรรมนูญฉบับที่อุทัย พิมพใจชน (2541) เชือ่วา รางขึ้นเพื่อใหพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทนสืบทอดอํ านาจ ในเวลานั้น เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ หรือที่มีชื่อภาษาอังกฤษวา Constitutional Economics หรือ Constitutional Political Economy เพิ่งกอเกิด และยังมีการพัฒนาไมมากนัก ผมไดแตเก็บขอมูลเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยตั้งแตป 2475 เปนตนมา และเก็บขอมูลพื้นฐานเกี่ยวกับตลาดการเมืองไทย โดยที่ยังมิไดรับการสนับสนุนจากแหลงเงินทุนวิจัยใดๆ

เมื่อมีการรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 ผมเร่ิมนํ าเสนอ บทวเิคราะหเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอยางยิ่งในประเด็นผลกระทบของรัฐธรรมนูญที่มีตอตลาดการเมือง นับเปนครั้งแรกที่ผมชี้ใหเห็นวา รัฐธรรมนูญมีอคติวาดวยขนาดของพรรคการเมอืง (Size Bias) โดยมีบทบัญญัติเกื้อกูลพรรคการเมืองขนาดใหญ และลงโทษพรรคการเมืองขนาดเล็ก จลุสารไทยคดีศึกษา ฉบับพเิศษวิเคราะหกํ าพืดรัฐธรรมนูญ 2534 (ธันวาคม 2534) รายงานการน ําเสนอบทวิเคราะหทางวิชาการดังกลาวนี้ นับเปนครั้งแรกที่ชื่อ 'เศรษฐศาสตรวาดวยรัฐธรรมนูญ' ปรากฏสูโลกวิชาการ (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2534) และเปนการแสดงใหเห็นเปน คร้ังแรกวา บทวิเคราะหรัฐธรรมนูญมิใชเปนปริมณฑลทางวิชาการเฉพาะสาขานิติศาสตรและรัฐศาสตรเทานั้น หากยังเปนปริมณฑลของสาขาวิชาเศรษฐศาสตรอีกดวย นัยสํ าคัญของความขอนี้ก็คือ การรางรัฐธรรมนูญมิควรเปน 'อาชีพ' ผูกขาดเฉพาะนักรัฐศาสตรและนักกฎหมายมหาชน นกัวชิาการในแขนงอื่นๆสามารถทํ าหนาที่นี้ได The Founding Fathers ผูมีบทบาทในการรางรฐัธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาอยางดีเยี่ยม ไมปรากฏรางเงาของนักรัฐศาสตรและนักกฎหมายมหาชนในความหมายสมัยใหมแมแตคนเดียว

ง

เมื่อผมไดรับรางวัลกึ่งทุนวิจัย "เมธีวิจัยอาวุโส สกว." จากสํ านักงานกองทุนสนบัสนนุการวิจัยในป 2539 ผมไมลังเลใจที่จะเสนอโครงการวิจัยเรื่องเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ ตลอดชวงเวลาประมาณ 5 ป ผมใชเวลาสวนใหญในการผจญภัยทางปญญา เร่ิมตนดวยการก ําหนดเคาโครงการวิจัย ตามมาดวยการแสวงหาเครื่องมือการวิเคราะหในสาขาวิชาเศรษฐศาสตรมาใชวเิคราะหรัฐธรรมนูญ ดวยเหตุที่ไมมีผลผลิตสํ าเร็จรูปที่ผมสามารถความาประกอบ Instant Research ได ผมจึงตองเผชิญภาวะความอับจนทางปญญาเปนพักๆ และแลวในเดือนพฤศจิกายน 2545 ผมรูสึกโลงอกที่ฝาฟนวิกฤติการณทางปญญามาได

หากปราศจากเงินอุดหนุนการวิจัยที่ไดรับจากสํ านักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย หนังสือเลมนี้มิอาจปรากฏสูบรรณพิภพได เพราะงานวิจัยลักษณะนี้ดวยหัวขอเชนนี้ ยากที่จะ แสวงหาแหลงเงนิทนุสนบัสนุน ศาสตราจารยนายแพทยวิจารณ พานิช ผูอํ านวยการ สกว.ในขณะทีผ่มรับรางวลัเมธีวิจัยอาวุโส และบรรดาผูบริหาร สกว. ในเวลาตอมาใชขันติธรรมอยางสูงในการรอคอยงานวิจัยนี้ โดยทีม่ิไดรวมรับรูวา ผมตองเผชิญภาวะวิบากกรรมทางปญญาอยางไรบาง

ผมไดรับบริการอยางดีเลิศจากเจาหนาที่หองสมุด ทั้งสํ านักหอสมุดปรีดี พนมยงค และหองสมุดปวย อ๊ึงภากรณ แหงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ตนฉบับเกือบทั้งหมดของหนังสือ เลมนีเ้ขยีนใน Study Room No. 6 สํ านักหอสมุดปรีดี พนมยงค

ขอขอบคณุกองทนุสนับสนุนการวิจัย โดยเฉพาะอยางยิ่งศาสตราจารยนายแพทยวจิารณ พานชิ เจาหนาที่หองสมุดแหงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร และนางสาวพวงรัตน พันธุพิริยะ ผูพมิพตนฉบับหนังสือนี้ดวยความประณีต

ศาสตราจารย ดร.อัมมาร สยามวาลา กรุณาทักทวงบทวิเคราะหบางประเด็น ศาสตราจารย ดร.เกษม ศิริสัมพันธ และศาสตราจารย ดร.ชัยอนันต สมุทวณิช ไดอานรายงานวิจัยทั้งฉบับ และไดใหคํ าแนะนํ าและความเห็นที่เปนประโยชนในการแกไขเพื่อมิใหหนังสือนี้มีขอ บกพรองมากจนเกินไป ผมขอขอบคุณทานทั้งสามดวยความซาบซึ้งยิ่ง

หนังสือเลมนี้อุทิศใหนางอี้เตียง แซอ้ึง แมผูมีประชาธิปไตยในดวงจิต ความ ทรงจ ําของผมเกี่ยวกับแม ก็คือ แมเปนผูอุทิศชีวิตเพื่อใหลูกทุกคนมีความเปนอยูและการศึกษาที่ดี ผมยงัจํ าภาพที่แมจับมือผมคัดตัวหนังสือภาษาอังกฤษไดดี ทั้งๆที่แมไมรูหนังสือทั้งภาษาไทยและภาษาอังกฤษ ภาพดังกลาวนี้ตราอยูในดวงจิตของผมนับแตบัดนั้น ผมเลือกอุทิศหนังสือเลมนี้ ใหแม สวนหนึ่งเปนผมไมแนใจวา ผมจะสามารถผลิตงานวิชาการที่มีคุณภาพเชนนี้ไดอีก

รังสรรค ธนะพรพันธุ

กมุภาพันธ 2546

จ

สารบัญ

ภาคที่หนึ่ง ความนํ า 1

บทที่ 1 รฐัธรรมนญูกับเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ 3

1. ความเบื้องตน 32. แนวความคิดพื้นฐานวาดวยรัฐธรรมนูญ 3

2.1 เหตุใดจึงตองมีรัฐธรรมนูญ 7 2.11 The Prisoner’s Dilemma Model 8 2.12 The Principal-Agent Model 9

2.2 เศรษฐทรรศนวาดวยรัฐธรรมนูญ 103. เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ : กํ าเนิดและพัฒนาการ 134. แนวความคดิพื้นฐานทางเศรษฐศาสตรสํ าหรับการวิเคราะหรัฐธรรมนูญ 16

4.1 Homo Economicus 16 4.2 กตกิาการเลนเกม (Rules of the Game) 18 4.3 ตลาดการเมือง (Political Market) 21

5. บทสรุป 27 ภาคผนวกที่ 1 – 1 The Prisoner’s Dilemma ในทฤษฎีเกม (Game Theory) 29

บทที ่2 ก ําเนิดรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 34

1. ความเบื้องตน 342. รัฐธรรมนูญในบริบทประวัติศาสตรการเมืองไทย 343. หวัเลีย้วหัวตอของการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม 384. มาตรา 211 ในฐานะกลไกการยกรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม 45

4.1 องคกรยกรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม 464.2 การใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม 484.3 การมสีวนรวมทางการเมืองของประชาชนในกระบวนการรางรัฐธรรมนูญ 504.4 บทบาทของรัฐสภาในกระบวนการรางรัฐธรรมนูญ 514.5 พระราชอํ านาจของพระมหากษัตริย 524.6 กฎการลงคะแนนเสียง (Voting Rule) 544.7 บทสรุป 56

5. สภารางรัฐธรรมนูญ 74

ฉ

6. บทวเิคราะหการผลิตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 816.1 ชวงทีห่นึ่ง พฤษภาคม – กรกฎาคม 2537 826.2 ชวงทีส่อง กรกฎาคม 2537 – ตุลาคม 2539 836.3 ชวงทีส่าม ตุลาคม 2539 – สิงหาคม 2540 856.4 ชวงทีส่ี่ กันยายน – ตุลาคม 2540 92

7. บทสรุป 101

บทที ่3 เมืองไทยในความฝนของสภารางรัฐธรรมนูญ 2540 104

1. ความเบื้องตน 1042. สังคมการเมืองไทยในความฝนของสภารางรัฐธรรมนูญ 2540 104

2.1 การเมืองสีขาว 1052.2 ลักษณะธรรมาภิบาล (Good Governance) ของสังคมไทย 108

2.21 การมสีวนรวมทางการเมืองของประชาชน (Participation) 108 2.22 ความโปรงใสของการเมือง (Transparency) 112

ก. เสรีภาพในขอมูลขาวสารสาธารณะ 112 ข. การเปดเผยฐานการเงินของผูดํ ารงตํ าแหนงทางการเมืองและ สถาบันการเมือง 115

2.23 ความรับผิด (Accountability) 118 ก. การกดดนัใหรัฐบาลดํ าเนินนโยบายตามหมวดแนวนโยบาย พืน้ฐานแหงรัฐ 119 ข. สิทธใินการฟองรองหนวยราชการและองคกรของรัฐ 120 ค. สิทธิในการเสนอเรื่องราวรองทุกข 120

2.3 การกระจายอํ านาจ 1223. สังคมเศรษฐกิจไทยในความฝนของสภารางรัฐธรรมนูญ 2540 124

3.1 ระบบเศรษฐกิจที่เลือก 124 3.2 บทบาทของภาคเอกชนกับภาครัฐบาล 126 3.3 การพฒันาสูรัฐสวัสดิการ (Welfare State) 130 3.4 เสนทางการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) 131 3.5 เสนทางชุมชนทองถิ่นพัฒนา (Communitarianism) 132 3.6 ความเปนธรรมในสังคม (Social Justice) 133

ช

4. สังคมไทยในฝนของสภารางรัฐธรรมนูญ 2540 1335. บทสรุป 134

ภาคทีส่อง กฎกติกาและโครงสรางสิ่งจูงใจ 143

บทที่ 4 กฎกตกิาในรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 145

1. ความเบื้องตน 1452. กฎกตกิาทีก่ ํากบัตลาดการเมืองตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 148

2.1 กฎกติกาวาดวยการเลือกตั้ง 148 2.11 คุณสมบัติของผูมีสิทธิเลือกตั้ง 149 2.12 คุณสมบัติของผูสมัครรับเลือกตั้ง 151

(ก) ผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 151 (ข) ผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกวุฒิสภา 154 (ค) คุณสมบัติและลักษณะตองหามของผูสมัครรับเลือกตั้ง ในฐานะอุปสรรคในการเขาสูตลาดการเมือง 156

2.13 การสังกัดพรรคและการยายพรรค 158 (ก) การสังกัดพรรค 158 (ข) การยายพรรค 161

2.14 การทุจริตการเลือกตั้ง 162 2.15 การซื้อขายเสียง 180

(ก) นิยามการซื้อขายเสียง 180 (ข) การซื้อและการขายเสียงในฐานะอาชญากรรม 184

2.16 การหาเสียง 187 2.17 คาใชจายในการเลือกตั้งของผูสมัครรับเลือกตั้ง 188

(ก) เหตุใดจึงตองควบคุมคาใชจายในการเลือกตั้ง 190 (ข) คาใชจายการแนะนํ าตัวของผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกวุฒิสภา 192 (ค) วิธีการควบคุมคาใชจายในการเลือกตั้ง 193 (ง) ประสิทธิผลในการควบคุมคาใชจายในการเลือกตั้ง 194

2.2 กฎกตกิาวาดวยการใชสิทธิเลือกตั้ง 195 2.21 เหตใุดรัฐธรรมนูญจึงกํ าหนดใหการใชสิทธิเลือกตั้งเปนหนาที่ ของชนชาวไทย 198

ซ

2.211 ความสมัพนัธระหวางการนอนหลับทับสิทธิ์กับการซื้อเสียง 199 2.212 ความสมัพนัธระหวางการนอนหลับทับสิทธิ์ กบัการทุจริตการเลือกตั้ง 200 2.213 ความสมัพนัธระหวางมาตรการการบังคับใชสิทธิเลือกตั้ง กบัการนอนหลับทับสิทธิ์ 201

2.22 ท ําไมผูมีสิทธิเลือกตั้งจึงนอนหลับทับสิทธิ์ 202 2.23 ผูมสิีทธเิลอืกตั้งควรมีหนาที่ในการใชสิทธิเลือกตั้งหรือไม ? 210

2.3 กฎกตกิาวาดวยพรรคการเมือง 213 2.31 การจดัตั้งและการดํ าเนินกิจการพรรคการเมือง 214 2.32 การเงินของพรรคการเมือง 219

(ก) การจัดทํ างบการเงินพรรคการเมือง 220 (ข) การรับบริจาค 220 (ค) การยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพยสินและหนี้สิน ของผูบริหารพรรคการเมือง 224 (ง) คาใชจายเกี่ยวกับการเลือกตั้ง 225

2.33 การสนับสนุนพรรคการเมืองโดยรัฐ 229 (ก) การจัดสรรเงินสนับสนุนพรรคการเมือง 229 (ข) การจดัสรรเวลาสํ าหรับการออกอากาศทางสถานีวิทยุกระจายเสียง และวทิยุโทรทัศนแกพรรคการเมือง 231 (ค) การสนับสนุนดานคาไปรษณียากร คาใชจายเกี่ยวกับสาธารณูปโภค และอื่นๆ 232 (ง) เหตุใดรัฐจึงตองสนับสนุนพรรคการเมือง? 232

2.4 กฎกตกิาวาดวยสมาชิกรัฐสภา 235 2.41 การหามสมาชิกรัฐสภามีสวนโดยตรงหรือโดยออมในการใชงบประมาณ 235 2.42 การหามสมาชิกรัฐสภาแทรกแซงการบริหารงานบุคคลในภาครัฐบาล 238

2.5 กฎกติกาวาดวยรัฐบาล 238 2.51 คุณสมบัติและลักษณะตองหามของรัฐมนตรี 239

2.51(ก) คุณสมบัติของรัฐมนตรี 239 2.51(ข) ลักษณะตองหามของรัฐมนตรี 241

2.52 ขนาดของคณะรัฐมนตรี 242 2.53 ความรบัผิดในการดํ าเนินนโยบายของรัฐบาล 243

ฌ

2.6 กฎกตกิาวาดวยการทุจริตและประพฤติมิชอบ 244 2.61 การสะกดัผูมีประวัติการทุจริตและประพฤติมิชอบมิใหเขาสูตลาดการเมือง 245 2.62 การแสดงบัญชีรายการทรัพยสินและหนี้สิน 245

2.62(ก) การยื่นบัญชีรายการทรัพยสินและหนี้สิน 245 2.62(ข) การตรวจสอบบัญชีรายการทรัพยสินและหนี้สิน 248 2.62(ค) การเปดเผยบัญชีรายการทรัพยสินและหนี้สิน 249 2.62(ง) การลงโทษผูละเวนการแสดงบัญชีรายการทรัพยสินและหนี้สิน 250

2.63 การถอดถอนผูดํ ารงตํ าแหนงทางการเมืองและผูบริหารราชการแผนดิน ระดับสูง 250 2.64 การตรวจสอบฐานะการเงินและการดํ าเนินคดีอาญาเมื่อพนตํ าแหนง 252

2.7 กตกิาวาดวยการขัดกันระหวางผลประโยชนสวนบุคคลกับผลประโยชนสวนรวม 2543. ผลกระทบและการสนองตอบตอกฎกติกาในรัฐธรรมนูญ 2554. บทสรุป 264

บทที ่5 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กบัโครงสรางสิ่งจูงใจทางการเมือง 265

1. ความเบื้องตน 2652. โครงสรางสิ่งจูงใจทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 265

2.1 ราษฎรผูมีสิทธิเลือกตั้ง 267 2.11 ส่ิงจงูใจในการใชสิทธิเลือกตั้ง 267 2.12 ส่ิงจงูใจในการขายเสียง 270 2.13 ส่ิงจงูใจในการมีสวนรวมทางการเมือง 273

2.2 พรรคการเมือง 276 2.3 นกัการเมือง 282

2.31 ส่ิงจูงใจในการซื้อปริญญาบัตร 282 2.32 ส่ิงจูงใจในการซื้อเสียง 288 2.33 ส่ิงจงูใจในการสรางเครือขายระบบความสัมพันธเชิงอุปถัมภ 289 2.34 ส่ิงจงูใจในการแยงชิงตํ าแหนงสัมพัทธภายในพรรค 290 2.35 ส่ิงจงูใจในการยายพรรค 292

ญ

2.4 สมาชิกรัฐสภา 294 2.41 ส่ิงจงูใจในการรับผิดตอประชาชน 295 2.42 ส่ิงจงูใจในการทํ าหนาที่นิติบัญญัติทางสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 296

2.42(ก) การเสนอรางกฎหมายทั่วไป 297 2.42(ข) การเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน 300 2.43 ส่ิงจงูใจในการหาประโยชนจากการจัดสรรงบประมาณแผนดิน 307 2.44 ส่ิงจงูใจในการแทรกแซงการบริหารงานบุคคลภาครัฐบาล 308

2.5 รัฐบาล 311 2.51 ส่ิงจงูใจในการรับผิดตอประชาชน 311 2.52 ส่ิงจงูใจในการจัดตั้งตํ าแหนงทางการเมืองที่มิใชรัฐมนตรี 312 2.53 ส่ิงจงูใจในการทุจริต ประพฤติมิชอบ และแสวงหาสวนเกิน ทางเศรษฐกิจ 315

3. ผลกระทบของรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ที่มีตอโครงสรางสิ่งจูงใจทางการเมือง 3164. บทสรุป 327

ภาคผนวก 5-1 Party List 328ภาคผนวก 5-2 คุณสมบติัวาดวยการศึกษาขั้นตํ่ าของผูดํ ารงตํ าแหนงทางการเมือง

ตามทีป่รากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475-2540 337

ภาคผนวก 5-3 คุณสมบัติผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ประเด็นสมาชกิภาพและเงื่อนเวลาการเปนสมาชิกพรรคการเมืองตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475-2540 340

ภาคผนวก 5-4 ผูมอํี านาจเสนอกฎหมายในรัฐสภาตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475-2540 341

ภาคผนวก 5-5 อํ านาจในการวนิิจฉัยวารางกฎหมายใดเปนรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน พ.ศ. 2475 – 2540 345

ภาคผนวก 5-6 ขนาดของคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 - 2540 346

ฎ

บทที ่6 บทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐในรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 347

1. ความเบื้องตน 3472. แนวนโยบายแหงรัฐในฐานะบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ 3473. แนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย 349

3.1 แนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญในบริบทประวัติศาสตรการเมืองไทย 3503.2 นวตักรรมในหมวดแนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญ 3553.3 แนวนโยบายแหงรัฐ : ความฝนกับความเปนจริง 357

4. แนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญในฐานะกลไกทางการเมือง 3595. รัฐธรรมนญูแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กับแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ 361 5.1 เนือ้หาสาระของแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ 364

5.11 แนวทางรัฐสวัสดิการ (Welfare State) 364 5.12 แนวความคดิวาดวยการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) 365 5.13 แนวทางความเปนธรรมในสังคม (Social Justice) 366 5.14 แนวทางชมุชนทองถิ่นพัฒนา (Communitarianism) 367

5.2 กลไกทางการเมอืงในการดํ าเนินแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ 3716. บทสรุป 373

ภาคที่สาม โครงสราง ประพฤติกรรม และกระบวนการ 385

บทที ่7 โครงสรางตลาดการเมืองภายใตรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 387

1. ความเบื้องตน 3872. ผลกระทบของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ทีม่ตีอโครงสรางตลาดการเมืองไทย (Market Structure) 387

2.1 ท ํานบกีดขวางการเขาสูตลาด (Barriers to Entry) 388 2.11 รายจายในการรณรงคทางการเมือง (Political Campaign Expenditure) 389 2.12 การบงัคบัให ส.ส. ตองสังกัดพรรคการเมือง 391 2.13 อิทธพิลของหลักความเชื่อ 'พรรคใหญดีกวาพรรคเล็ก' 391 2.14 บัณฑติยาธปิไตย : ทํ านบใหมในตลาดการเมือง 394

ฏ

2.2 การกระจุกตัวของอํ านาจการเมือง (Power Concentration) 396 2.3 ความไมสมบูรณของสารสนเทศทางการเมือง (Political Information Imperfection) 396 2.4 การมสีวนรวมของประชาชน (People Participation) 403

3. ขอคาดการณเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงโครงสรางตลาดการเมืองไทย 404

บทที ่8 ประพฤติกรรมทางการเมืองภายใตรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 410

1. ความเบื้องตน 4102. ประพฤติกรรมในตลาดการเมือง (Market Conduct) 410

2.1 การดดูซบัสวนเกินทางเศรษฐกิจและการแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกิจ (Rent Seeking) 4152.2 การซื้อขายเสียง (Vote Trading) 4192.3 การนอนหลับทับสิทธิ์ (Voter Apathy) 4222.4 การยายพรรคและการซื้อขายนักการเมือง 423

3. ขอคาดการณเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงประพฤติกรรมในตลาดการเมืองไทย 4243.1 ประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้ง 4253.2 นกัการเมือง 4263.3 พรรคการเมือง 4283.4 รัฐสภา 4313.5 รัฐบาล 4343.6 กลุมผลประโยชน 439

4. บทสรุป 441

บทที ่9 กระบวนการกํ าหนดนโยบายเศรษฐกิจภายใตรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 443

1. บทนํ า 4432. กระบวนการกํ าหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย 443

2.1 แบบจํ าลองที่ใชในการศึกษา 4432.2 กระบวนการกํ าหนดนโยบายเศรษฐกิจกอนการบังคับใช รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 448

ฐ

2.21 ชวงเวลาระหวางป 2475 – 2516 4482.22 ชวงเวลาระหวางป 2516 – 2531 4502.23 ชวงเวลาระหวางป 2531 – 2540 452

3. กระบวนการกํ าหนดนโยบายเศรษฐกิจภายใตรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 455

3.1 กฎกติกาในตลาดนโยบายเศรษฐกิจ 4553.11 การมสีวนรวมของประชาชน (People Participation) 4563.12 ความโปรงใส (Transparency) 4583.13 ความรับผิด (Accountability) 4583.14 การกระจายอํ านาจ (Decentralization) 4593.15 การฉอราษฎรบังหลวง การทจุริตและประพฤติมิชอบ และการแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกิจ (Rent Seeking) 4593.16 ธรรมนูญทางการคลัง (Fiscal Constitution) 4613.17 ธรรมนญูทางการเงิน (Monetary Constitution) 4623.18 กฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน 4633.19 กฎการลงคะแนนเสียง (Voting Rule) 464

3.2 การจดัองคกรในการกํ าหนดนโยบาย 4763.3 เนือ้หาของนโยบาย 477

4. รัฐธรรมนญูแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กับยุทธศาสตรการพัฒนา 4815. บทสรุป 483

ภาคที่สี ่ รัฐธรรมนญูกบัการปฏิรูปการเมือง 487

บทที่ 10 ลกัษณะของรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 489

1. ความเบื้องตน 4892. แนวความคิดวาดวยรัฐธรรมนูญที่ดีเลิศ 489

2.1 เกณฑวาดวยการเขียนรัฐธรรมนูญ 4892.2 เกณฑวาดวยความยุติธรรม 4912.3 เกณฑวาดวยสาระสํ าคัญของรัฐธรรมนูญ 4932.4 เกณฑวาดวยสวัสดิการสูงสุด 4952.5 เกณฑวาดวยการควบคุมและกํ ากับตลาดการเมือง 500

3. รัฐธรรมนูญในอุตมภาวะ (Optimal Constitution) 502

ฑ

4. ลักษณะของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 5114.1 การเนนการควบคุม กํ ากับ และตรวจสอบตลาดการเมือง 511

4.11 การควบคมุและกํ ากับการเขาและออกจากตลาดการเมือง 512 4.12 การควบคุมและกํ ากับตลาดนักการเมือง 514 4.13 การควบคุมและกํ ากับการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภา 517 4.14 การควบคุมและกํ ากับประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้ง 519 4.15 การควบคุมและกํ ากับพรรคการเมือง 519 4.16 การควบคมุและกํ ากับผูดํ ารงตํ าแหนงทางการเมือง 520 4.17 การควบคุมและกํ ากับรัฐบาล 521

4.2 การออกแบบรัฐธรรมนูญโดยมิไดคํ านึงถึงความสํ าคัญของ โครงสรางสิ่งจูงใจ (Structure of Incentives) 5234.3 การออกแบบรัฐธรรมนูญโดยมิไดคํ านึงถึงความสํ าคัญของตนทุน ปฏิบัติการทางการเมือง (Political Transaction Cost) และตนทุนอื่น 5244.4 การใหความสํ าคัญแกองคกรรัฐธรรมนุญาภิบาล 524

5. บทสรุป 531

บทที ่11 ขอเสนอวาดวยการปฏิรูปการเมือง : บทวเิคราะหเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ 489

1. ความเบื้องตน 5332. เปาหมายที่พึงปรารถนาของการปฏิรูปการเมือง 5333. ประเดน็ที่ตองพิจารณาในการปฏิรูปการเมือง 535

3.1 ภาพตลาดการเมืองในอุดมคติ (Ideal Political Market) 5353.2 โครงสรางสิ่งจูงใจ (Structure of Incentives) และตนทุนอื่น 5363.3 การกระจายภาระตนทุนปฏิบัติการและตนทุนอื่น 5363.4 การควบคุมและกํ ากับตลาดการเมืองในระดับอุตมภาพ 5373.5 ระบบการเลือกตั้ง 5373.6 กฎการลงคะแนนเสียง 538

4. ขอเสนอในการปฏิรูปการเมือง 5394.1 ตลาดการเมืองในอุดมคติ 539

4.11 การท ําลายท ํานบกีดขวางการเขาสูตลาดการเมืองของนักการเมือง 5394.12 การท ําลายทํ านบกีดขวางการจัดตั้งและการดํ ารงอยูของพรรคการเมือง 541

ฒ

4.13 การสงเสริมการแขงขันในตลาดนักการเมือง 5424.14 การยอมรับหลักการเสรีภาพในการใชสิทธิเลือกตั้งของราษฎร 5434.15 การสงเสริมการทํ าหนาที่นิติบัญญัติของสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 5464.16 การสงเสริมการทํ าหนาที่ผลิตนโยบายของรัฐบาล 5464.17 การอ ํานวยการใหสารสนเทศทางการเมืองเปนสารสนเทศที่สมบูรณ 5474.18 การสรางกลไกความรับผิดของรัฐบาลที่มีตอประชาชน 548

4.2 โครงสรางสิ่งจูงใจ (Structure of Incentives) 5514.3 การกระจายภาระตนทุนปฏิบัติการ (Distribution of Transaction-Cost Burdens) และตนทุนอื่น 5524.4 การควบคุมและกํ ากับตลาดการเมืองในระดับอุตมภาพ (Optimal Regulation of Political Market) 5574.5 ระบบการเลือกตั้ง (Electoral System) 5584.6 กฎการลงคะแนนเสียง (Voting Rules) 560

5. บทสรุป 561

บรรณานุกรม 563

ภาคผนวก 613ภาคผนวกที่ 1 ขอเสนอในการแกไขเพิ่มเติมมาตรา 211 รัฐธรรมนูญฉบับป 2534

ของศาสตราจารย ดร. อมร จันทรสมบูรณ 615ภาคผนวกที่ 2 ขอเสนอวาดวยการแกไขเพิ่มเติมมาตรา 211 รัฐธรรมนูญ

ฉบับป 2534 ของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย 620ภาคผนวกที่ 3 การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย มาตรา 211

ขอเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) 622ภาคผนวกที่ 4 รางรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมมาตรา 211 แหงรัฐธรรมนูญ

ฉบับป 2534 ฉบับรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา 628ภาคผนวกที่ 5 รางรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมมาตรา 211 แหงรัฐธรรมนูญ

ฉบับป 2534 ฉบับคณะกรรมาธิการวิสามัญแหงรัฐสภา 636ภาคผนวกที่ 6 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534

แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2539 644ภาคผนวกที่ 7 รายชือ่คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) 651

ณ

ภาคผนวกที่ 8 คํ าสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ 118/2538เร่ืองแตงตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง 653

ภาคผนวกที่ 9 รายชือ่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณารางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พทุธศกัราช …. 656

ภาคผนวกที่ 10 รายชื่อสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ 658ภาคผนวกที่ 11 รายชื่อคณะกรรมการยกรางรัฐธรรมนูญ 661ภาคผนวกที่ 12 รายชือ่คณะกรรมาธิการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ 662

ด

สารบัญตาราง

ตารางที่ 1-1 The Prisoner’s Dilemma บทลงโทษจํ าคุก 25ตารางที่ 1-2 สมานฉันทกับการเอาตัวรอด 26ตารางที่ 2-1 ลักษณะและโครงสรางองคกรรางรัฐธรรมนูญตามขอเสนอ

กอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 58ตารางที่ 2-2 ทีม่าของกรรมการหรือสมาชิกองคกรรางรัฐธรรมนูญตามขอเสนอ

กอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 60ตารางที่ 2-3 องคกรใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมตามขอเสนอ

กอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 64ตารางที่ 2-4 บทบาทของประชาชนในการรางรัฐธรรมนูญตามขอเสนอ

กอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 67ตารางที่ 2-5 บทบาทของรัฐสภาในการรางรัฐธรรมนูญตามขอเสนอ

กอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 68ตารางที่ 2-6 พระราชอ ํานาจของพระมหากษัตริยในกระบวนการรางรัฐธรรมนูญ

ตามขอเสนอกอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 69ตารางที่ 2-7 พระราชอ ํานาจของพระมหากษัตริยในกระบวนการรางรัฐธรรมนูญ

จ ําแนกตามประเภทของพระราชอํ านาจตามขอเสนอกอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 70

ตารางที่ 2-8 กฎการลงคะแนนเสียงใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญตามขอเสนอกอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 71

ตารางที่ 2-9 อํ านาจในการรางรัฐธรรมนูญและการใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญตามขอเสนอกอนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 73

ตารางที่ 3-1 บทบญัญติัวาดวยการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน 33ตารางที่ 3-2 บทบญัญติัวาดวยความโปรงใสของสังคมการเมืองไทย 35ตารางที่ 3-3 บทบญัญติัวาดวยความรับผิดของผูดํ ารงตํ าแหนงทางการเมือง 36ตารางที่ 3-4 บทบญัญติัวาดวยการกระจายอํ านาจ 37ตารางที่ 3-5 บทบาทของรัฐในการผลิตบริการสาธารณะตามที่ปรากฏใน

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 39ตารางที ่ 4-1 กฎกติกาทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 146

ต

ตารางที ่ 4-2 การกระทํ าอันเปนเหตุใหการเลือกตั้งไมสุจริตและเที่ยงธรรม และบทลงโทษ 170ตารางที ่ 4-3 ความรุนแรงของบทลงโทษความผิดฐานทํ าใหการเลือกตั้งไมสุจริต และเที่ยงธรรม 176ตารางที ่ 4-4 การซื้อเสียง การขายเสียง และบทลงโทษ 183ตารางที ่ 4-5 บทลงโทษความผิดเกี่ยวกับการจัดตั้งและการดํ าเนินกิจการพรรคการเมือง 218ตารางที ่ 4-6 บทลงโทษความผิดเกี่ยวกับการเงินพรรคการเมือง 227ตารางที่ 4-7 ผลกระทบและการสนองตอบตอกฎกติกาตามรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 258ตารางที ่ 4-8 ความเปนไปไดที่จะถูกลงโทษและความรุนแรงของบทลงโทษ ฐานละเมิดกฎกติกาแหงรัฐธรรมนูญ 264ตารางที่ 5-1 โครงสรางสิ่งจูงใจ (Structure of Incentives)

ตามรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 266ตารางที่ 5-2 การมสีวนรวมทางการเมืองของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 275ตารางที่ 5-3 จ ํานวนผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

ข้ันตํ่ าตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 - 2540 281ตารางที่ 5-4 การเสนอรางกฎหมายทั่วไปโดยสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

ตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 – 2540 281ตารางที่ 5-5 แบบแผนคุณสมบัติวาดวยการศึกษาขั้นตํ่ าของสมาชิก

สภาผูแทนราษฎร ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540 285

ตารางที่ 5-6 แบบแผนคุณสมบัติวาดวยการศึกษาขั้นตํ่ าของสมาชิกวฒุสิภาตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2475 – 2540 286

ตารางที่ 5-7 แบบแผนคุณสมบัติวาดวยการศึกษาขั้นตํ่ าของรัฐมนตรีตามทีป่รากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยพ.ศ. 2475 – 2540 287

ตารางที่ 5-8 แบบแผนคุณสมบัติผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเด็นสมาชิกภาพและเงื่อนเวลาการเปนสมาชิกพรรคการเมืองตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540 294

ถ

ตารางที่ 5-9 แบบแผนผูมีอํ านาจเสนอรางกฎหมายสูรัฐสภา ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ. ศ. 2475 – 2540 299

ตารางที่ 5-10 แบบแผนผูมีอํ านาจเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตามทีป่รากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540 303

ตารางที่ 5-11 นยิามของกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540 304

ตารางที่ 5-12 แบบแผนผูมอํี านาจวินิจฉัยวารางกฎหมายใดเปนรางกฎหมายเกีย่วดวยการเงิน ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540 306

ตารางที่ 5-13 ขนาดของคณะรัฐมนตรี ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475-2540 314

ตารางที่ 5-14 การประเมินผลของการบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2540ทีม่ตีอโครงสรางสิ่งจูงใจทางการเมือง 319

ตารางที่ 5-15 โครงสรางสิ่งจูงใจทางการเมืองที่มีอยูเดิมและที่สรางขึ้นใหมตามรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540 324

ตารางที่ 5-16 ประสิทธิผลและประพฤติกรรมเบี่ยงเบนอันเกิดจากโครงสรางสิ่งจูงใจทางการเมือง ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 325

ตารางที่ 6-1 จ ํานวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบายแหงรัฐรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540 376

ตารางที่ 6-2 แนวนโยบายแหงรัฐในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2538 377

ตารางที่ 6-3 แนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 378

ตารางที่ 6-4 เจตนารมณของบทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐตามรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2575 – 2540 379

ตารางที่ 6-5 แนวนโยบายแหงรัฐตามรัฐธรรมนูญกับความเปนจริงในการดํ าเนินนโยบาย พ.ศ. 2475 – 2540 380

ตารางที่ 6-6 นวตักรรมในหมวดแนวนโยบายแหงรัฐรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 382

ท

ตารางที่ 6-7 นวตักรรมในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 383

ตารางที่ 8-1 ประพฤติกรรมหลักของตัวละครในตลาดการเมือง ภายใตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 414ตารางที ่ 9-1 กฎหรือกติกาและผูเลนเกมในตลาดนโยบายเศรษฐกิจ 446ตารางที ่ 9-2 กฎกติกาหรือสถาบันใหมที่กํ ากับตลาดนโยบายเศรษฐกิจ ตามรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 467ตารางที ่ 9-3 แนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐตามรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 478ตารางที ่10-1 องคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 528ตารางที่ 10-2 กฎหมายรองรับองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 529ตารางที ่10-3 จํ านวนกรรมการหรือสมาชิกองคกรใหมรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 530

ธ

สารบัญแผนภาพ

แผนภาพที่ 1-1 ตลาดปริวรรตสาธารณะในอุดมคติ 33แผนภาพที่ 1-2 ตลาดปริวรรตสาธารณะในความเปนจริง 33แผนภาพที่ 2-1 กระบวนการคัดสรรสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ 78แผนภาพที่ 2-2 การจัดองคกรในการรางรัฐธรรมนูญ 79แผนภาพที่ 2-3 กระบวนการรางรัฐธรรมนูญ 80แผนภาพที่ 4-1 แผนผังแสดงการตรวจสอบการใชอํ านาจรัฐ 253แผนภาพที ่ 9-1 กระบวนการกํ าหนดนโยบายเศรษฐกิจ 447แผนภาพที่ 10-1 ทางเลือกรัฐธรรมนูญ 497แผนภาพที่ 10-2 การเปลีย่นแปลงสถานะเดิมกับทางเลือกรัฐธรรมนูญ 498แผนภาพที่ 10-3 ประเภทของรัฐธรรมนูญ 510แผนภาพที่ 10-4 การควบคุมและกํ ากับการเขาและออกจากตลาดการเมือง 513แผนภาพที่ 10-5 การควบคุมและกํ ากับตลาดนักการเมือง 516แผนภาพที่ 10-5 การควบคุมและกํ ากับการเลือกตั้ง 518แผนภาพที่ 10-7 การก ํากับการดํ าเนินนโยบายของรัฐบาล 522แผนภาพที่ 11-1 เปาหมายของการปฏิรูปการเมือง 534

ภาคที่หนึ่งความนํ า

บทที่หนึ่งรัฐธรรมนูญกับเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ

1. ความเบื้องตน

เนื้อหาของบทนี้ต องการปูความรู เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญและเศรษฐศาสตร รัฐธรรมนูญ เพื่อเปนฐานสํ าหรับการวิเคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ในภายหลงั บทนีจ้ ําแนกเนื้อหาออกเปน 5 ตอน ตอนที่หนึ่งเปนความเบื้องตน ตอนที่สองกลาวถึงแนวความคิดพื้นฐานวาดวยรัฐธรรมนูญ ตอนที่สามกลาวถึงกํ าเนิดและพัฒนาการของสาขาวิชาเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ ตอนที่ส่ีนํ าเสนอแนวความคิดพื้นฐานที่สํ าคัญบางประการสํ าหรับ การวิเคราะหเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนญู ตอนที่หาเปนบทสรุป

2. แนวความคิดพื้นฐานวาดวยรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญเปนสถาบันประเภทหนึ่ง1 Constitution และ Institution ในภาษาอังกฤษมรีากศพัทจากฐานเดียวกัน เพราะตางหมายถึงกฎกติกาที่กํ ากับประพฤติกรรมของมนุษย (Lane 1996 : 166 - 170) สังคมมนษุยทีม่ีการพัฒนา มีกระบวนการปรับเปลี่ยนกฎกติกาใหเปนสถาบัน (Institutionalization) ในสงัคมเหลานี้ มนุษยเมื่อจะประพฤติปฏิบัติในเรื่องใด จักตองคํ านงึถงึกฎกตกิาของสังคมในเรื่องนั้น มิฉะนั้นอาจถูกสังคมลงโทษ (Social Sanction) ความ รุนแรงของบทลงโทษอาจใชในการจํ าแนกประเภทของกฎกติกาในสังคม กฎกติกาใดที่รัฐถือเปนสถาบนัส ําคัญ หากมีการละเมิดฝาฝน จะไดรับการลงโทษจากรัฐ (State Sanction) เนื่องจาก มีการบัญญัติกฎกติกาเหลานั้นเปนกฎหมาย กฎกติกาบางประเภทปรากฏในรูปจารีตประเพณี หรือขอตกลงทั่วไป ซึ่งไมมีบทลงโทษ

รัฐธรรมนูญเปนสถาบันพิเศษ เพราะเปนอภิมหาสถาบัน (Meta-Institution) อันหมายถงึสถาบนั (กฎกติกา) ที่ใชกํ าหนดสถาบัน (กฎกติกา) อ่ืนๆในสังคม หรือเปนสถาบัน (กฎกติกา) ที่ใชเปนบรรทัดฐานในการตีความและกํ าหนดกรอบของสถาบัน (กฎกติกา) อ่ืนๆ ในสงัคม แมรัฐธรรมนูญมีทั้งที่มีและไมมีลายลักษณอักษร แตรัฐธรรมนูญมีสถานะทางกฎหมาย

1 สถาบัน (Institution) ในความหมายของสํ านักเศรษฐศาสตรสถาบันสมัยใหม (New Institutional Economics) หมายถึงองคกร (Organization) และกติกาการเลนเกม (Rules of the Game) สถาบันมิไดหมายถึงองคกร เพียงประการเดียว ดูอาทิเชน Drobak and Nye (1997)

4

เพราะรฐัธรรมนญูก ําหนดอํ านาจในการตรากฎหมาย ในฐานะอภิมหาสถาบัน รัฐธรรมนูญกํ าหนดกฎกตกิาในการสถาปนา ปรับเปลี่ยน และลมเลิกสถาบัน (กฎกติกา) อ่ืนๆในสังคม

รัฐธรรมนูญเปนทั้งเอกสารการเมือง (Political Document) เอกสารการบริหารการปกครอง (Administrative Document) และเอกสารเศรษฐกิจ (Economic Document)

ในฐานะเอกสารการเมือง รัฐธรรมนูญกํ าหนดความสัมพันธระหวางอํ านาจ นติิบัญญติั อํ านาจบริหาร และอํ านาจตุลาการ กํ าหนดความสัมพันธระหวางผูปกครองกับราษฎร ก ําหนดหนาที ่สิทธิ และเสรีภาพของประชาชน และกํ าหนดกฎเกณฑและกติกาของสังคม

แนวความคิดวาดวยรัฐธรรมนูญในฐานะเอกสารการเมืองมีพื้นฐานมาจาก นติิทฤษฎีวาดวยรัฐธรรมนูญ (Legal Theory of Constitution)2 รัฐธรรมนญูมคีวามสัมพันธกับ รัฐ เพราะรัฐธรรมนญูก ําหนดการดํ ารงอยูของรัฐ แตในอีกดานหนึ่ง รัฐธรรมนญูมิอาจกอเกิดขึ้นไดหากปราศจากรฐั ความสัมพันธระหวางรัฐกับรัฐธรรมนูญจึงมีลักษณะวัวพันหลัก รัฐตองมีข่ือแป (Legal Order) ข่ือแปกับรัฐจักตองเปนอันหนึ่งอันเดียวกัน ในการดํ ารงอยูของรัฐ รัฐจักตองมี ระบบสถาบันพื้นฐานที่กํ าหนดกฎกติกาสํ าหรับตลาดการเมืองและกระบวนการกํ าหนดนโยบาย รัฐธรรมนูญจึงเปนสิ่งจํ าเปนสํ าหรับรัฐ (Lane 1996 : 170 - 173)

ในฐานะเอกสารการบริหารการปกครอง รัฐธรรมนูญกํ าหนดรูปแบบ บทบาท และหนาที่ของรัฐบาล กํ าหนดโครงสรางของรัฐสภาและกฎการลงคะแนนเสียง (Voting Rule) ในรัฐสภา กํ าหนดรูปแบบและอํ านาจของศาลสถิตยุติธรรม กํ าหนดกระบวนการขึ้นสูตํ าแหนง การเมืองและตํ าแหนงผูบริหารประเทศระดับสูง และกระบวนการถอดถอนผูดํ ารงตํ าแหนงเหลานี้

ในฐานะเอกสารการบริหารการปกครอง รัฐธรรมนูญกอใหเกิดโครงสรางอภิบาลประชาชน (Governance Structure) โครงสรางดังกลาวนี้จะเกื้อกูลใหการอภิบาลประชาชนเปนไปอยางมปีระสิทธิภาพหรือไม ข้ึนอยูกับการออกแบบเชิงสถาบันของรัฐธรรมนูญ โครงสรางอภิบาลราษฎรอาจเกื้อกูลการแกปญหาที่สังคมเผชิญหรือไมก็ได อาจปกปองสิทธิการเมือง สิทธิสังคม และสิทธิเศรษฐกิจของประชาชนมิใหถูกลิดรอนไดโดยงายหรือไมก็ได รวมทั้งอาจเกื้อกูลการพฒันาสถาบนัการเมืองควบคูไปกับการพัฒนาสถาบันเศรษฐกิจหรือไมก็ได (Weingast 1993)

ในฐานะเอกสารทางเศรษฐกิจ3 รัฐธรรมนญูก ําหนดกฎกติกาการเลนเกมระหวางนกัการเมอืง กลุมผลประโยชน และราษฎรทั้งที่มีและไมมีสิทธิเลือกตั้ง กฎกติกาเหลานี้นอกจาก มีผลตอปฏิสัมพันธระหวางตัวละครตางๆในตลาดการเมืองแลว ยังมีสวนสํ าคัญในการกํ าหนด

2 ผูนํ าของสํ านักนิติทฤษฎีวาดวยรัฐธรรมนูญ คือ ฮันส เคลเส็น (Hans Kelsen) ดู Lane (1996 : 171-173)3 แนวความคิดวาดวยรัฐธรรมนูญในฐานะเอกสารเศรษฐกิจปรากฏครั้งแรกใน Posner (1987) บทวิพากษแนว ความคิดนี้ ดู Levinson (1987) และ Macey (1987)

5

ดุลอํ านาจในกระบวนการกํ าหนดนโยบายอีกดวย รัฐธรรมนญูมไิดกํ าหนดเฉพาะแตกฎกติกาการ เลนเกมในตลาดการเมืองเทานั้น หากยังกํ าหนดนโยบายที่รัฐบาลตองดํ าเนินการ ขีดขั้นของการบังคับใหรัฐบาลดํ าเนินนโยบายขึ้นอยูกับศักดิ์แหงบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติในหมวดสิทธิและเสรีภาพเปนบทบัญญัติที่รัฐบาลตองดํ าเนินการ แตบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบาย พืน้ฐานแหงรัฐเปดโอกาสใหรัฐบาลสามารถใชดุลพินิจได นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังมีบทบัญญัติ ที่กํ ากับประพฤติกรรมของรัฐบาลและนักการเมือง เพื่อควบคุมมิใหรัฐบาลและนักการเมือง มีอํ านาจมากเกินไป และปองกันการใชอํ านาจในการแสวงหาผลประโยชนสวนบุคคล ดังเชน การจ ํากดัอ ํานาจทางการคลังและอํ านาจทางการเงินของรัฐบาลอีกดวย (McKenzie 1984)

Voigt (1997 : 27-30) แยกแยะแนวความคิดวาดวยรัฐธรรมนูญในวงวิชาการเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญออกเปน 5 กลุม กลาวคือ

แนวความคิดกลุมที่หนึ่ง รัฐธรรมนูญเปนสัญญาประชาคม (Constitution as Contract) ศาสตราจารยเจมส บูคานัน (James M. Buchanan) เปนผูน ําการวิเคราะหในแนวทางนี้4 โดยน ําเสนอแนวความคิดวาดวย Constitutional Contractarianism สัญญาประชาคมกอเกิดจาก ‘ดุลยภาพแหงอนาธิปไตย’ (Equilibrium of Anarchy) ในสภาวะอนาธิปไตย ตนทุนสวนเพิ่ม (Marginal Cost) และประโยชนสวนเพิ่ม (Marginal Benefit) ของการผลิต การลักขโมย และการปกปองสินคาและบริการอยูในระดับสูงมาก เพราะบานเมืองปราศจากขื่อแปและกฎกติกาที่กํ ากับการปริวรรตโดยสมัครใจ (Voluntary Exchange) ในตลาด ในสภาวการณดังกลาวนี้ สมาชกิในสงัคมเริ่มตระหนักและประจักษวา หากสามารถนํ าศานติสุขคืนสูสังคม สมาชิกในสังคมจะไดรับสวสัดิการเพิ่มข้ึน ดวยเหตุดังนี้ จึงมีส่ิงจูงใจที่จะทํ าสัญญาเพื่อปลดอาวุธ การปลดอาวุธชวยปลดลอยทรัพยากรที่ใชไปในการปลนสะดมหรือการปกปองทรัพยสินไปใชประโยชนดานอื่น รัฐธรรมนูญเกิดจากการทํ าสัญญาประชาคม เพื่อกํ าหนดกฎกติกาในการคุมครองทรัพยสินสวนบุคคลและการจัดระเบียบสังคม

แนวความคิดกลุมที่สอง รัฐธรรมนูญเปนสัญญาภายใตความสัมพันธระหวางมลูนายกับผูรับใช (Constitutional Contract as Principal-Agent Relationship) ประชาชนเปนมลูนาย คณะรัฐบาล สมาชิกรัฐสภา และขาราชการเปนผูรับใช ความไมสมบูรณของสารสนเทศ และความไรสมมาตรของสารสนเทศ (Asymmetric Information) อาจเปดชองใหผูรับใชไมปฏิบัติหนาทีเ่พือ่ประโยชนสุขของมูลนาย รัฐธรรมนูญเปนสัญญาที่กํ าหนดอํ านาจหนาที่ระหวางมูลนาย

4 ตัวอยางของงานในแนวทางนี้ ไดแก Buchanan (1975) และดู Wittman (1989) ประกอบ บทวิพากษแนวทางนี้ ดู Hardin (1989)

6

กบัผูรับใช ความสํ าคัญของปญหา Principal-Agent Relationship ท ําใหตองสนใจการออกแบบรัฐธรรมนูญ (Constitutional Design) ในเมื่อรัฐธรรมนูญเปนสญัญา สัญญาที่ออกแบบตองเปนสัญญาในอุตมภาวะ (Optimal Contract) เพือ่ใหผูรับใชปฏิบัติหนาที่ในทางที่ทํ าใหมูลนายไดรับอรรถประโยชนสูงสุด โดยที่ผูรับใชก็ไดอรรถประโยชนสูงสุดดวย

แนวความคิดกลุ มที่สาม รัฐธรรมนูญเปนสัญญาที่มีลักษณะเปนเครื่องมือ ทีก่ ําหนดพันธะลวงหนา (Constitutional Contract as Pre-commitment Device) การสรางพันธะลวงหนาเปนกลไกที่ใชในการปกปองจุดออนของตนเอง ในเทพนิยายกรีก ยูลิสสิส (Ulysses) รูตัว ดีวามอิาจทนฟงเสียงรองอันโหยหวนของนางไซเรน (Sirens) ได เมื่อตองแลนเรือผานเกาะอันเปนที่อยู อาศัยของนางไซเรน ยูลิสสิสปกปองจุดออนของตนเองดวยการใชเชือกมัดตัวเองไวกับ เสากระโดงเรือ มิฉะนั้นอาจตองเผชิญภยันตรายแหงชีวิต เนื่องจากกระโดดลงทะเลตามหา นางไซเรน การผูกตนเองไวกับเสากระโดงเรือดูเหมือนจะเปนประพฤติกรรมอันไมสมเห