สรุปผลการวิจัย - NACC · 2017-09-20 · 1.2 หมวดการกำหนดความผิดทางอาญาและการบังคับใช้กฎหมาย

ศาสตราจารย์ แสวง บุญเฉลิมวิภาส และคณะ (�)

สรุปผลการวิจัย

ความเป็นมา

การต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่นเป็นเรื่องที่หลายๆ ประเทศให้ความสนใจ ถือเป็นวาระแห่ง

ชาติและประเด็นสำคัญในระดับโลก โดยเดิมนั้นองค์การและกลุ่มความร่วมมือระหว่างประเทศ

ได้ริเริ่มในการจัดทำกฎหมายและความระหว่างประเทศเกี่ยวกับการต่อต้านการทุจริตหลายเรื่อง

แต่กฎหมายหรือความตกลงเหล่านี้ก็ยังมีอุปสรรคในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในทาง

เนื้อหา และมีผลใช้บังคับเฉพาะระดับภูมิภาคเท่านั้น จนอาจไม่สามารถแก้ไขปัญหาการทุจริต

คอร์รัปชั่นข้ามชาติที่อาศัยระบบทุนนิยมเสรีในการโอนย้ายสินทรัพย์ที่ได้มาโดยมิชอบ อีกทั้ง

รูปแบบการคอร์รัปชั่นที่มีความซับซ้อนมากกว่าในอดีต ไม่ว่าจะเป็นการทุจริตเชิงนโยบายที่

ฝ่ายบริหารเข้าไปกำหนดนโยบาย ออกมติคณะรัฐมนตรี หรือผลักดันให้มีการออกกฎหมายที่

เอื้อประโยชน์ในทางมิชอบต่อกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม ดังนั้น จึงมีการนำอนุสัญญาสหประชาชาติ

ว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 มาช่วยวางกรอบหลักเกณฑ์ทางกฎหมายของประเทศ

ต่างๆ ทั่วโลก เพื่อแก้ไขปัญหาข้อบกพร่องดังกล่าว และทำให้เกิดหลักกฎหมายที่เป็นมาตรฐาน

ร่วมกัน เกิดความร่วมมือระหว่างประเทศอย่างกว้างขวางและเป็นรูปธรรมมากขึ้น

ประเทศสมาชิกสหประชาชาติได้ลงนามใน “อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการ

ทุจริต ค.ศ.2003” (United Nations Convention against Corruption-UNCAC, 2003)

ครั้งแรกระหว่างวันที่ 9-11 ธันวาคม 2546 ณ ประเทศเม็กซิโก โดยอนุสัญญานี้มีผลใช้บังคับ

เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ.2548 (ค.ศ.2005) อนุสัญญานี้เป็นกฎหมายระหว่างประเทศด้าน

การต่อต้านการทุจริตฉบับแรกในระดับนานาชาติ ปัจจุบันมีประเทศสมาชิกภาคี 124 ประเทศ1

โดยประเทศไทยได้ลงนามในอนุสัญญาดังกล่าวแล้วเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2546 และกำลังเตรียม

การให้สัตยาบันเพื่อเข้าเป็นภาคีในอนาคต จึงเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องมีการศึกษาวิจัยถึงความ

พร้อมของประเทศไทยในการเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญา UNCAC ซึ่งจะทำให้เกิดพันธกรณีที่จะต้อง

ปฏิบัติบัติตามหรือควรนำมาพิจารณา นอกจากนี้ ประเทศไทยจะได้รับสิทธิและประโยชน์หลาย

ประการจากการเข้าเป็นภาคี ซึ่งนับเป็นโอกาสอันดีที่ประเทศไทยจะหันมาให้ความสนใจปรับปรุง

กฎหมาย นโยบาย ตลอดจนวางมาตรการในการต่อต้านการทุจริตอย่างจริงจังต่อไป

การศึกษาความพร้อมของประเทศไทยที่จะเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาฉบับนี้จึงต้องวิเคราะห์

ข้อพิจารณาต่างๆ ดังต่อไปนี้คือ

1 http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html (ข้อมูล ณ วันที่ 24 กันยายน 2551)

1Intro.indd 1 11/17/08 8:37:54 AM

การศึกษาพันธกรณีและความพร้อมของประเทศไทยในการปฏิบัติตาม อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ.2003 (�)

ประการแรก พันธกรณีต่างๆ ที่บัญญัติไว้ว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบและสร้างภาระที่เกิน

สมควรต่อประเทศไทยประการใดหรือไม่ โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับประโยชน์ที่จะได้รับจากการ

เข้าเป็นภาคี ประการที่สอง เรื่องข้อดีและข้อเสียของการเป็นภาคีในอนุสัญญาฉบับนี้ ประการ

ที่สาม ความเหมาะสมและขอบเขตในการทำข้อสงวนสำหรับประเทศไทยในอนุสัญญาฉบับนี้

เมื่อจะเข้าเป็นภาคี และประการสุดท้าย ปัญหาเกี่ยวกับขั้นตอนและกระบวนการในการเข้าเป็นภาคี

ตามกฎหมายไทยตามกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

1. สาระสำคัญของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (UNCAC)

โดยที่สาระสำคัญของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ.2003

(UNCAC) มีเนื้อหาครอบคลุม มาตรการและกฎเกณฑ์การต่อต้านการทุจริตอย่างเป็นระบบ

โดยเฉพาะเรื่องการติดตามสินทรัพย์คืนซึ่งเป็นเรื่องใหม่ที่ไม่ปรากฏในข้อตกลงระหว่างประเทศที่

เกี่ยวข้อง บทบัญญัติบางเรื่องมีเนื้อหาเชิงบูรณาการเน้นการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ทั้งภาครัฐ

ภาคธุรกิจ ภาคประชาสังคม สื่อมวลชน ซึ่งมีลักษณะต่างจากข้อตกลงระหว่างประเทศอื่นๆ ที่ให้

ความสำคัญเฉพาะบางเรื่องเท่านั้น อนุสัญญาฉบับนี้มีหลักการสำคัญให้รัฐภาคีออกกฎหมายภายใน

ของตน กำหนดให้การกระทำรูปแบบต่างๆ ที่อนุสัญญานี้มุ่งจะป้องกันและปราบปรามเป็นความผิด

ทางอาญาซึ่งครอบคลุมทั้งการทุจริตทางตรงและทางอ้อม การทุจริตรายเล็กและรายใหญ่ตลอดจน

เกี่ยวพันกับความผิดของบุคคลทั้งภาครัฐและภาคเอกชน ยิ่งกว่านั้นเพื่อให้สามารถอนุวัติการ

อนุสัญญานี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพในกรณีของการทุจริตข้ามชาติ อนุสัญญาจึงได้บัญญัติให้มีรัฐภาคี

มีพันธกรณีในการร่วมมือกันและสร้างกลไกในการติดตามการปฏิบัติตามพันธกรณีเหล่านั้นด้วย

สำหรับพันธกรณีที่กำหนดไว้ในอนุสัญญานี้มีความผูกพันในระดับที่แตกต่างกัน 3 ระดับ คือ

กลุ่มแรก เป็นพันธกรณีที่รัฐภาคีมีหน้าที่จะต้องปฏิบัติตาม (mandatory) กลุ่มที่สอง รัฐภาคีมี

สิทธิเลือกที่จะกระทำหรือไม่ก็ได้ (optional requirements: obligation to consider) และกลุ่ม

สุดท้าย รัฐภาคีมีเพียงพันธกรณีที่จะต้องพิจารณา (optional measures: measures States

parties may wish to consider) เนื้อหาหลักในอนุสัญญา UNCAC แบ่งเป็นหมวดหมู่ได้

4 หมวดหลัก ดังนี้

1.1 หมวดการป้องกันการทุจริต (Chapter 2 Preventive Measures)

ความในหมวดนี้ครอบคลุมมาตรการป้องกันทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน เช่น การจัดซื้อ

จัดจ้างภาครัฐ มาตรการความโปร่งใสในการสนับสนุนทางการเงินของพรรคการเมือง มาตรการ

ประกันความเป็นอิสระและส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรมของฝ่ายตุลาการและอัยการ การสนับสนุน

ความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐกับหน่วยงานเอกชนที่เกี่ยวข้อง การป้องกันความขัดแย้ง

ระหว่างประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์ส่วนรวมของอดีตข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ลาออก

หรือเกษียณอายุ การสนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม โดยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร

1Intro.indd 2 11/17/08 8:37:55 AM


แก่สาธารณชนอย่างเปิดกว้าง และไม่เปิดเผยชื่อผู้รายงานการทุจริต พันธกรณีในหมวดนี้

ครอบคลุมทั้งเรื่องการทุจริตในภาครัฐ ภาคธุรกิจ รวมถึงภาคประชาสังคมซึ่งส่วนใหญ่มีทั้ง

พันธกรณีที่ต้องปฏิบัติตาม และพันธกรณีซึ่งเลือกที่จะไม่รับเอาหรือไม่ก็ได้

1.2 หมวดการกำหนดความผิดทางอาญาและการบังคับใช้กฎหมาย (Chapter 3

Criminalization and law enforcement)

มาตรการส่วนใหญ่มีความสอดคล้องกับระบบกฎหมายไทย และมีมาตรการใหม่ที่สำคัญคือ

รัฐภาคีต้องกำหนดความผิดอาญาในเรื่องการให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลต่างประเทศและ

เจ้าหน้าที่ขององค์การระหว่างประเทศระดับระหว่างรัฐบาลทั้งทางตรงและทางอ้อม รวมถึงการ

เรียกหรือการรับประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ดังกล่าวเป็นความผิดทางอาญา การยักยอก เบียดบัง

หรือยักย้ายถ่ายเททรัพย์สินโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยเจตนา และกำหนดให้การให้สินบนแก่บุคคล

ในหน่วยงานเอกชนเป็นความผิดทางอาญา (bribery in the private sector) นอกจากนั้น

ยังครอบคลุมฐานความผิดอื่น ได้แก่ การใช้อิทธิพลเพื่อให้ได้มาซึ่งประโยชน์อันมิชอบ (trading

in influence) การร่ำรวยผิดปกติ (illicit enrichment) การยักยอกทรัพย์ในภาคเอกชน

(embezzlement of property in the private sector) การฟอกทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำ

ความผิด (laundering of proceeds of crime) การปกปิดทรัพย์สินซึ่งได้มาภายหลังการกระทำ

ความผิด (concealment) การขัดขวางกระบวนการยุติธรรม (obstruction of justice) การ

กำหนดอายุความสำหรับความผิดที่กำหนดตามอนุสัญญานี้ให้มีระยะเวลานานขึ้น หรือให้

อายุความสะดุดหยุดอยู่ในกรณีที่ผู้ถูกกล่าวหาหลบหนีกระบวนการยุติธรรม จนไม่อาจนำตัวมา

ดำเนินคดีในรัฐภาคีได้

1.3 หมวดความร่วมมือระหว่างประเทศ(Chapter 4 International Cooperation)

สาระสำคัญในหมวดนี้กำหนดให้รัฐภาคีจะต้องให้ความร่วมมือในการช่วยเหลือกันและกันทาง

กฎหมาย (mutual legal assistance) ตั้งแต่การสืบสวนสอบสวน และกระบวนพิจารณาทางแพ่ง

ทางอาญา และทางปกครองเกี่ยวกับการทุจริต การส่งผู้ร้ายข้ามแดน (extradition) ที่กำหนดให้

รัฐภาคีต้องส่งผู้ร้ายข้ามแดนให้แก่กันแม้ในกรณีที่การกระทำอันเป็นพื้นฐานทางกฎหมายของการ

ร้องขอให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดนให้จะไม่เป็นความผิดตามกฎหมายของรัฐภาคีที่ได้รับการร้องขอก็ตาม

กล่าวคืออนุสัญญานี้กำหนดเป็นพันธกรณีให้รัฐภาคีต้องยกเว้นให้มิต้องใช้หลัก double หรือ dual

criminality นอกจากนี้ ยังมีมาตรการช่วยเหลือซึ่งกันและกันทางกฎหมายในการสืบสวน

สอบสวน การฟ้องคดี และกระบวนการทางศาลต่างๆ ที่เกี่ยวกับความผิดภายในอนุสัญญานี้

1.4 หมวดการติดตามสินทรัพย์คืน (Chapter 5 Asset Recovery)

อนุสัญญานี้กำหนดให้รัฐภาคีจะต้องดำเนินการให้ความร่วมมือและการช่วยเหลือในเรื่อง

การติดตามสินทรัพย์คืนตามหลักมูลค่า (value based) มีการตรวจสอบข้อมูลลูกค้าของสถาบัน

การเงินและบุคคลที่ได้รับประโยชน์จากการโอนเงินที่แท้จริง มีการป้องกันและการสืบหาการโอน

ทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด โดยมาตรการที่สำคัญประการหนึ่งคือ ความร่วมมือ

1Intro.indd 3 11/17/08 8:37:55 AM


ระหว่างรัฐภาคีในการติดตามสินทรัพย์คืนที่มีการโอนย้ายสินทรัพย์ระหว่างรัฐภาคี การอายัดหรือ

ยึดทรัพย์สินตามคำร้องขอของรัฐภาคีอื่น อนุสัญญานี้กำหนดให้ต้องมีการพิจารณามาตรการที่

จำเป็นในการริบทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องกับการกระทำความผิดตามอนุสัญญานี้โดยใช้มาตรการทาง

แพ่ง โดยไม่ต้องฟ้องร้องเป็นคดีอาญา รวมถึงการกำหนดให้ผู้กระทำความผิดจ่ายค่าสินไหม

ทดแทนหรือค่าเสียหายให้แก่รัฐภาคีอื่นที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำความผิดนั้นได้

2. พันธกรณีของประเทศไทยในการปฏิบัติตามอนุสัญญา UNCAC

ประเทศไทยได้ลงนามในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ.2003

(UNCAC) เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2546 โดยยังมิได้ให้สัตยาบัน ต่อมาเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม

2550 ต่อมาคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2550 ตามที่กระทรวงการต่างประเทศ

เสนอคือ เห็นชอบให้นำอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 เสนอ

ขอรับความเห็นชอบต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยได้ส่งอนุสัญญาฯ ฉบับภาษาไทยเพื่อให้ความ

เห็นชอบ และส่งฉบับภาษาอังกฤษเป็นเอกสารประกอบการพิจารณา โดยระบุข้อสงวน

(reservation) ไว้ในสัตยาบันสารว่า “In accordance with Paragraph 3 of Article 66 of

the convention, Thailand does not consider itself bound by Paragraph 2 of the same

Article.”2 ในข้อ 66 วรรค 3 ของ UNCAC เปิดช่องให้ตั้งข้อสงวนสำหรับพันธกรณีตามข้อ 66

วรรค 2 ที่จะต้องเสนอข้อพิพาทใดๆ ระหว่างรัฐภาคีสองรัฐหรือมากกว่านั้นเกี่ยวกับการตีความ

หรือการใช้บังคับอนุสัญญานี้ที่ไม่สามารถระงับได้ เพื่อเสนอเจรจาต่ออนุญาโตตุลาการและเสนอข้อ

พิพาทต่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศตามลำดับ ประเทศไทยจึงไม่ถูกผูกพันตามวรรค 2 ของข้อนี้

อนุสัญญานี้ยังเปิดช่องให้อนุสัญญานี้สามารถมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ในวันข้างหน้าและยอมให้รัฐ

ภาคีถอนตัวการเป็นภาคีได้อีกด้วย อนุสัญญานี้จึงยังไม่มีผลผูกพันตามกฎหมายให้ไทยต้องปฏิบัติ

ตาม มีเพียงพันธกรณีที่จะต้องพยายามโดยสุจริตใจที่จะทำให้มีการให้สัตยาบันการลงนามและต้อง

ไม่กระทำการใดอันเป็นการทำให้อนุสัญญาฉบับนี้ไร้ประโยชน์ (defeat objective and purposes)

ต่อมาที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้ให้ความเห็นชอบต่ออนุสัญญา UNCAC

เมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2550 ตามที่คณะรัฐมนตรีเสนอ โดยที่ประชุมได้อภิปรายเรื่องการเสนอ

ร่างพระราชบัญญัติ 3 ฉบับต่อรัฐสภาต่อไปในอนาคต เพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามอนุสัญญาดัง

กล่าวก่อนเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญา ได้แก่ 1. ร่างพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา

(เพิ่มบทนิยามคำว่า “เจ้าพนักงานของรัฐบาลต่างประเทศ” และ “เจ้าพนักงานขององค์การ

ระหว่างประเทศ” เพิ่มความผิดต่อเจ้าพนักงานและความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการในส่วนที่

เกี่ยวข้องกับเจ้าพนักงานของรัฐบาลต่างประเทศ หรือเจ้าพนักงานขององค์การระหว่างประเทศ

เพิ่มหลักการเรื่องอายุความสะดุดหยุดอยู่ ในกรณีที่ผู้ต้องหาหลบหนีไปต่างประเทศ เมื่อกลับมา

ดำเนินคดีก็ให้นับอายุความ และเพิ่มความผิดเกี่ยวกับการปกครอง)

2 หนังสือที่ นร 0503/22939 ถึงประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เรื่อง อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 ลงวันที่ 4 ธันวาคม 2550.

1Intro.indd 4 11/17/08 8:37:55 AM


2. ร่างพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมความร่วมมือระหว่างประเทศทางอาญาพ.ศ. 2535 (เพิ่มเติม

หลักการการติดตาม อายัด ยึดทรัพย์ ริบทรัพย์ผู้ต้องหาที่นำออกไปไว้ที่ต่างประเทศตามมูลค่า

ที่ทุจริต) และ

3. ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด พ.ศ. .... มีสาระ

สำคัญคือให้มีมาตรการที่เกี่ยวกับการติดตามสินทรัพย์คืนอย่างมีประสิทธิภาพ

แม้ว่ามีพันธกรณีตามอนุสัญญา UNCAC บางข้อบทที่ประเทศไทยไม่พร้อมที่จะปฏิบัติตามได้

เพราะยังไม่มีกฎหมาย นโยบายหรือมาตรการรองรับก็ตาม แต่การให้สัตยาบันเข้าเป็นภาคีทันทีใน

ระดับระหว่างประเทศก็ไม่เป็นปัญหาแต่อย่างใด เพราะการที่จะบรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์

ของอนุสัญญานี้จำเป็นจะต้องได้รับความร่วมมือจากนานาชาติอย่างกว้างขวาง ข้อบทต่างๆ จึงมี

เนื้อหาและหลักการที่ยืดหยุ่น (flexibility) และไม่มีบทลงโทษสำหรับการละเมิดพันธกรณีแต่อย่าง

ใด ทั้งยังเปิดช่องให้ถอนตัวจากอนุสัญญานี้ได้ด้วย

ฉะนั้น หากประเทศไทยสามารถออกกฎหมายอนุวัติการตามอนุสัญญาทั้ง 3 ฉบับที่กล่าวมา

ข้างต้นแล้ว ก็จะมีความพร้อมที่จะปฏิบัติตามพันธกรณีหลักๆ ในอนุสัญญา UNCAC ได้แก่ การ

กำหนดให้เป็นความผิดทางอาญาและการบังคับใช้กฎหมาย (Chapter 3 Criminalization and

law enforcement), ความร่วมมือระหว่างประเทศ (Chapter 4 International Cooperation)

และการติดตามสินทรัพย์คืน (Chapter 5 Asset Recovery) อย่างไรก็ดี ประเทศไทยมีความ

จำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องพัฒนาปรับปรุงมาตรการป้องกัน (Chapter 2 Preventive Measures)

ให้มีความเข้มแข็ง เป็นรูปธรรมตามพันธกรณีในอนุสัญญา เพราะการแก้ปัญหาการทุจริต

คอร์รัปชั่นที่ผ่านมาของไทยยังเน้นด้านการปราบปรามการทุจริต นอกจากนี้ หน่วยงานของรัฐยัง

ขาดการประสานงานกัน หรืออาจถูกแทรกแซงจากฝ่ายบริหารและนักการเมือง รวมถึงภาครัฐยังไม่

ให้ความสำคัญกับบทบาทของภาคประชาสังคมและสื่อมวลชนที่เป็นเสรี ซึ่งเป็นปัจจัยความสำเร็จ

ของต่างประเทศในการจัดการกับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น

อนึ่ง ในส่วนที่เกี่ยวกับประเด็นปัญหากฎหมายในการเข้าเป็นภาคีของประเทศไทยใน

อนุสัญญาดังกล่าวมีข้อพิจารณาที่สำคัญคือ ถึงแม้สนช.จะได้ให้ความเห็นชอบในการให้สัตยาบัน

การเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาฯแล้วก็ตาม แต่ก็ยังอาจมีปัญหาได้ เพราะมาตรา 190 ของ

รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 กำหนดเงื่อนไขและขั้นตอนในการทำสนธิสัญญาซึ่งทำให้การทำสนธิสัญญา

หลายประเภทยุ่งยากมากจนในบางกรณีแทบจะทำไม่ได้เลย โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เกี่ยวกับกฎหมาย

ประกอบรัฐธรรมนูญที่กำหนดขั้นตอนและวิธีการทำหนังสือสัญญาที่จะต้องออกตามความในวรรค

ห้าซึ่งจนบัดนี้ก็ยังมิได้บัญญัติขึ้นมา ดังนั้น การทำสนธิสัญญาใดที่ต้องทำตามขั้นตอนและวิธีการทำ

หนังสือสัญญาตามกฎหมายดังกล่าวในปัจจุบันจึงอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ และการสัตยาบันเข้าเป็น

ภาคีในอนุสัญญาสหประชาชาติฉบับนี้ทันทีที่ได้ออกกฎหมายรองรับทั้ง 3 ฉบับที่กำลังอยู่ระหว่าง

การดำเนินการ ถึงแม้จะไม่มีปัญหาในระดับระหว่างประเทศก็อาจมีปัญหาในประเทศได้ เพราะไม่สู้

จะถูกต้องตามรัฐธรรมนูญนักเนื่องจากมิได้ผ่านขั้นตอนของการรับฟังความเห็นของประชาชนและ

ยังมิได้เสนอกรอบการเจรจาให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 190 เสียก่อน แต่ใน

1Intro.indd 5 11/17/08 8:37:55 AM


เรื่องการที่ยังมิได้เสนอกรอบการเจรจา อาจโต้แย้งได้ว่าการปฎิบัติตามพันธกรณีเช่นนั้นไม่มีทาง

เป็นไปได้สำหรับกรณีที่เป็นอนุสัญญาพหุภาคี

3. ความพร้อมของประเทศไทยในการต่อต้านการทุจริตตามอนุสัญญา UNCAC โดยศึกษาจุดเด่นของต่างประเทศ

คณะนักวิจัยได้เลือกศึกษาวิเคราะห์ประเทศที่เกี่ยวข้องกับอนุสัญญา UNCAC รวม 4

ประเทศ ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกา, อังกฤษ, เยอรมนี และญี่ปุ่น โดยสองประเทศแรกเป็น

ประเทศในระบบคอมมอนลอว์ (Common Law) ที่มีสถานะเป็นภาคีในอนุสัญญานี้แล้ว ส่วน

ประเทศเยอรมนี และญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีระบบซีวิลลอว์ (Civil Law) และเป็นประเทศที่ลงนาม

ในอนุสัญญานี้ มีสถานะเหมือนประเทศไทย แม้ว่าประเทศเหล่านี้จะเป็นประเทศพัฒนาแล้ว แต่ก็มี

อิทธิพลต่อประเทศไทยทั้งด้านประวัติศาสตร์กฎหมายและมีอิทธิพลต่อระบบกฎหมายไทย อีกทั้ง

ยังเป็นประเทศคู่ค้าที่สำคัญของไทย จึงควรศึกษาวิเคราะห์จุดเด่นด้านต่างๆ เพื่อเป็นแบบอย่างอัน

ดีในการเตรียมความพร้อมในการเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญา

จากการวิเคราะห์กฎหมาย นโยบาย หน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย บทบาทของนักการ

เมือง ข้าราชการ นักธุรกิจและภาคประชาสังคมทั้ง 4 ประเทศ สามารถสังเคราะห์ลักษณะร่วมกัน

บางประการ ดังนี้

1) ความเป็นอิสระของหน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย ได้แก่ อัยการ ศาล ตำรวจ และหน่วย

งานด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตอื่นๆ ทั้งในทางรูปแบบและเนื้อหา โดย

เฉพาะความเป็นอิสระของอัยการที่มีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง เช่นในประเทศญี่ปุ่นถือ

เป็นวัฒนธรรมของอัยการที่สามารถดำรงรักษาไว้ได้ โดยที่นักการเมือง นักธุรกิจหรือ

บุคคลอื่นไม่สามารถแทรกแซงได้

2) การมีส่วนร่วมภาคประชาสังคมในการตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชั่นอย่างเปิดกว้าง เป็น

ปัจจัยความสำเร็จที่สำคัญในการตรวจสอบการทุจริตฯ ของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ใน

หน่วยงานต่างๆ

3) กฎหมายหลายเรื่องมีความสอดคล้องกับพันธกรณีตามอนุสัญญา UNCAC เช่น

กฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลการทุจริต (Whistleblower Protection Law) มี

วัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในการต่อต้านการทุจริต

คอร์รัปชั่น, การปรับปรุงกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ (Freedom of Information

Law) เพื่อจำกัดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่และให้ความคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลข่าว

สารมิให้ต้องรับผิด

4) การตรวจสอบและการตัดช่องทางการทุจริตในภาคธุรกิจเอกชนเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ

โดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างนักธุรกิจ นักการเมือง และข้าราชการระดับสูง โดยใช้

มาตรการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

1Intro.indd 6 11/17/08 8:37:55 AM


5) การให้ความสำคัญกับการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น และการสร้างวัฒนธรรมต่อต้าน

การคอร์รัปชั่นตั้งแต่ระดับเยาวชน และเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณะในวงกว้าง

6) การปฏิรูประบบราชการที่เน้นเรื่องการรักษาจริยธรรมของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่

ของรัฐ ด้วยการเสนอกฎหมายหรือแก้ไขกฎหมายว่าด้วยข้าราชการพลเรือน เพื่อวาง

กฎ ระเบียบด้านจริยธรรมที่มีสภาพบังคับได้ รวมถึงการแต่งตั้งคณะกรรมการที่มี

ความเป็นอิสระมาทำหน้าที่ด้วย

สำหรับจุดเด่นของแต่ละประเทศที่จะนำมาปรับใช้กับประเทศไทย มีดังนี้

ก) ประเทศสหรัฐอเมริกา

ประเทศสหรัฐมีอิทธิพลต่อแนวคิดในการจัดทำอนุสัญญาระหว่างประเทศเกี่ยวกับการต่อต้าน

การทุจริตหลายเรื่อง และเป็นภาคีในอนุสัญญาที่เกี่ยวข้องในกลุ่มความร่วมมือต่างๆ เช่น องค์การ

เพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and

Development-OECD) และองค์การรัฐอเมริกัน (Organization of American States-OAS)3

กฎหมายสหรัฐเกี่ยวกับการปราบปรามคอร์รัปชั่นข้ามชาติที่รู้จักกันโดยทั่วกันคือ “รัฐบัญญัติว่าด้วย

พฤติกรรมการคอร์รัปชั่นในต่างประเทศ” (Foreign Corrupt Practices Act: FCPA) ประเทศ

สหรัฐอเมริกาให้ความสำคัญกับการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการต่อต้านการ

คอร์รัปชั่น และการปฏิรูปองค์กร นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้องที่ต้องดำเนินการไปพร้อมกัน

คณะนักวิจัยเห็นว่าจุดเด่นเรื่องอัยการอิสระ (Special Prosecutor or Independent

Counsel) ของประเทศสหรัฐตามกฎหมาย Independent Counsel Ethics in Government

Act of 1978 and the Ethics in Government Act ควรนำมาเป็นแบบอย่างในการเสนอเรื่อง

คณะกรรมการอัยการอิสระของไทย เพื่อทำหน้าที่แทนอัยการในคดีทุจริตที่เกี่ยวกับนักการเมือง

ข้าราชการระดับสูง โดยประยุกต์ใช้หลักเกณฑ์ของอัยการอิสระสหรัฐบางประการให้เหมาะสมกับ

บริบทของกฎหมายและสภาพปัญหาของประเทศไทย

ข) ประเทศอังกฤษ

ประเทศอังกฤษเป็นประเทศที่เล็งเห็นถึงความสำคัญของปัญหาการทุจริตมาตั้งแต่ในอดีตเมื่อ

กว่าร้อยปีมาแล้ว เช่น Public Bodies Corrupt Practices Act 1889 ซึ่งเป็นกฎหมายที่

3 “องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและพัฒนา” ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศอุตสาหกรรมหรือประเทศพัฒนาแล้ว มีวัตถุประสงค์สำคัญ คือ การสร้างความร่วมมือในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกให้เข้มแข็ง มีระบบตลาดที่มีประสิทธิภาพ ขยายการค้าเสรี กระจายการพัฒนา อุตสาหกรรมไปยังประเทศสมาชิกและประเทศกำลังพัฒนา ตลอดจนส่งเสริมการบริหารที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพ

“องค์การรัฐอเมริกัน” เป็นองค์การความร่วมมือด้านการเมืองระหว่างประเทศต่างๆ ในทวีปอเมริกา วัตถุประสงค์หลักคือ มุ่งเน้นเกี่ยวกับความร่วมมือทางด้านการเมือง ความมั่นคงในภูมิภาค การแก้ไขปัญหาความขัดแย้งโดยสันติวิธี การส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

1Intro.indd 7 11/17/08 8:37:56 AM


กำหนดให้การทุจริตหรือรับสินบนของเจ้าหน้าที่รัฐเป็นความผิด รวมทั้งยังเอาผิดกับบุคคลที่ให้

สินบนแก่เจ้าหน้าที่รัฐด้วย สำหรับเรื่องที่เป็นจุดเด่นของอังกฤษที่ควรนำมาปรับใช้เป็นข้อเสนอ

แนะของประเทศไทยคือ การติดตามสินทรัพย์คืนซึ่งปัจจุบันมีกฎหมายสำคัญในเรื่องนี้ 2 ฉบับคือ

Proceeds of Crime Act 2002 และ Serious Crime Act 2007 มีบทบัญญัติในเรื่องการ

ติดตามเอาสินทรัพย์คืนจากอาชญากรรมร้ายแรงต่างๆ เช่น การค้ายาเสพติด การฟอกเงิน และ

การทุจริตคอร์รัปชั่น สอดคล้องกับพันธกรณีตามอนุสัญญา UNCAC โดยกฎหมาย Proceeds

of Crime Act 2002 มีหลักการสำคัญในเรื่องการริบทรัพย์ตามหลักมูลค่า (valued-based)

โดยไม่คำนึงว่าจะมีการแปรสภาพหรือเปลี่ยนเป็นทรัพย์สินอย่างอื่นกี่ทอดก็ตาม ในขณะที่

กฎหมายไทยยังใช้ระบบการริบหรือยึดทรัพย์ในระบบตัวทรัพย์สิน (property based) จึงยังไม่

สอดคล้องกันพันธกรณีตามอนสัญญา UNCAC ที่ถือตามระบบมูลค่า

นอกจากนั้น กฎหมายยังกำหนดเรื่องข้อสันนิษฐานความผิดให้จำเลยในคดีริบทรัพย์

กระบวนพิจารณาคดีในเรื่องริบทรัพย์นี้มีความแตกต่างจากการพิจารณาคดีอาญาตามปกติ และมี

องค์กรและกลไกที่มีประสิทธิภาพในการสืบหาทรัพย์สินที่เรียกว่า Serious Organised Crime

Agency (SOCA) คณะนักวิจัยจึงเห็นว่าควรนำกฎหมายอังกฤษในเรื่องการริบทรัพย์สินมาเป็น

แนวทางในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายไทย ทั้งนี้ ควรออกเป็นกฎหมายเฉพาะในเรื่องการริบ

ทรัพย์สิน และบรรจุหลักการนี้ไว้ในกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้สอดคล้องกับพันธกรณีตาม

อนุสัญญาดังกล่าว และควรจัดตั้งหน่วยงานเฉพาะทำหน้าที่สืบหาทรัพย์สินที่มีความเป็นอิสระ

จากฝ่ายการเมือง ซึ่งอาจเป็นหน่วยงานย่อยในสำนักงาน ป.ป.ช.หรือเป็นหน่วยงานใหม่ก็ได้

ค) ประเทศเยอรมนี

ประเทศเยอรมนีได้เข้าเป็นภาคีสมาชิกในอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการต่อต้านการ

ทุจริตและประพฤติมิชอบหลายฉบับในฐานะประเทศสมาชิกของสหภาพยุโรป, OECD จึงมีความ

พร้อมก่อนการลงนามในอนุสัญญา UNCAC เป็นเวลานาน ประกอบกับการแก้ไขปัญหาการทุจริต

คอร์รัปชั่นของประเทศเยอรมนีค่อนข้างประสบผลสำเร็จ เนื่องจากเป็นประเทศที่ยึดถือหลัก

นิติธรรม (the Rule of Law) และหลักธรรมาภิบาล มีการบังคับใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่อย่าง

เคร่งครัด มีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญาเยอรมัน มีการเสนอร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่ม

เติมกฎหมายว่าด้วยการต่อต้านการทุจริตระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นไปตามพันธกรณีในอนุสัญญาดัง

กล่าว เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตข้ามชาติในภาคธุรกิจที่เกิดจากความร่วมมือของทุนใน

ประเทศกับทุนข้ามชาติ

คณะนักวิจัยเห็นว่าประเทศเยอรมนีเน้นเรื่องการปรับปรุงประสิทธิภาพของหน่วยงานเดิม

หรือเพิ่มอำนาจ หน้าที่บางประการ ต่างจากแนวคิดของไทยที่เน้นการจัดตั้งองค์กรใหม่แต่ยังถูก

ครอบงำจากฝ่ายบริหาร นักการเมือง ซึ่งท้ายที่สุดก็ไม่สามารถจัดการปัญหาได้ ดังนั้น จึงควร

พิจารณาปรับใช้แนวทางของประเทศเยอรมนีข้างต้นกับประเทศไทย

1Intro.indd 8 11/17/08 8:37:56 AM


ง) ประเทศญี่ปุ่น

ประเทศญี่ปุ่นมีประวัติศาสตร์กฎหมายสัมพันธ์ใกล้ชิดกับประเทศไทย และมีเอกลักษณ์เอเชีย

ของญี่ปุ่น มีลักษณะการทุจริตคอร์รัปชั่นบางประการคล้ายคลึงกับประเทศไทยกล่าวคือ มีบุคคล 3

ฝ่ายที่มีส่วนร่วมในการทุจริตคือ นักการเมือง, ข้าราชการระดับสูง และนักธุรกิจ จุดเด่นของญี่ปุ่น

ที่ควรวิเคราะห์เป็นบทเรียนของไทยคือ ความเข้มแข็งของกระบวนการยุติธรรม ความเป็นอิสระ

ของหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายโดยเฉพาะอัยการญี่ปุ่น ซึ่งไม่ถูกครอบงำจากฝ่ายบริหาร นัก

ธุรกิจ นักการเมือง นอกจากนี้ ภาคประชาชนญี่ปุ่นยังมีบทบาทเด่นในการตรวจสอบการทุจริต

ของข้าราชการในหน่วยงานของรัฐ นักการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่น และได้รับการยอมรับ

จากสังคมและภาครัฐเป็นอย่างสูง องค์กรเครือข่ายประชาสังคมเหล่านี้ที่ชาวญี่ปุ่นเรียกว่า “civil

ombudsmen” ตั้งแต่ช่วงทศวรรษที่ 1980 ในฐานะเป็น “civil watchdogs” ทำหน้าที่ตรวจสอบ

การทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐต่างๆ ซึ่งหากพบการดำเนินการที่มิ

ชอบหรือสื่อไปในทางทุจริตแล้ว เครือข่ายเหล่านี้มักจะฟ้องศาลให้ดำเนินคดีแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ

คณะนักวิจัยเห็นว่าการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่นของไทย ควรนำมาตรการป้องกันการ

ทุจริตของญี่ปุ่นมาปรับใช้ ไม่ว่าจะเป็นการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ, การ

จัดซื้อจัดจ้างในภาครัฐ และการปฏิรูประบบการรักษาจริยธรรมในระบบราชการโดยเฉพาะการ

ผลักดันให้เกิดคณะกรรมการจริยธรรมในระบบราชการตามแนวทางของประเทศญี่ปุ่น และควร

ขยายไปถึงรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และข้าราชการการเมืองอื่นๆ รวม

ถึงการเสนอกฎหมายใหม่เพื่อคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลการทุจริตที่มีขอบเขตครอบคลุมทั้งภาครัฐ

ภาคธุรกิจและบุคคลทั่วไป รวมทั้งส่งเสริมบทบาทของภาคประชาชนในการตรวจสอบการทุจริต

ร่วมกับหน่วยภาครัฐ

4. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย และมาตรการเพื่อเตรียมความพร้อมในการเข้าเป็นภาคีตาม

อนุสัญญา UNCAC

ผลการศึกษาวิจัยพันธกรณีและความพร้อมของประเทศไทยในการปฏิบัติตามอนุสัญญา

สหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (United Nations Convention against

Corruption-UNCAC, 2003-UNCAC) ได้ข้อสรุปที่สำคัญคือ การเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญานี้จะ

เป็นผลดีต่อประเทศไทยอย่างยิ่ง เพราะช่วยขจัดผลเสียหายจากการทุจริตคอร์รัปชั่นในระดับ

ต่างๆ ช่วยแก้ไขภาพพจน์ของประเทศไทยในเรื่องการทุจริตคอร์รัปชั่นซึ่งตกต่ำลงอย่างมาก4 และ

ทำให้หน่วยงานของไทยได้รับความช่วยเหลือระหว่างประเทศทางวิชาการและการแลกเปลี่ยน

ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการทุจริตคอร์รัปชั่นจากรัฐภาคี

4 องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) ได้จัดทำรายงานผลสำรวจดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index - CPI) เมื่อปี ค.ศ.2007 (พ.ศ.2550) พบว่าประเทศไทยอยู่ในลำดับที่ 84 ซึ่งมีแนวโน้มต่ำลงจากปี 2549 (ลำดับที่ 63), ปี 2548 (ลำดับที่ 59), ปี 2547 (ลำดับที่ 64)

(หมายเหตุ ประเทศที่มีการทุจริตคอร์รัปชั่นมากที่สุดจะอยู่ในลำดับต่ำที่สุด)

1Intro.indd 9 11/17/08 8:37:56 AM

การศึกษาพันธกรณีและความพร้อมของประเทศไทยในการปฏิบัติตาม อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ.2003 (�0)

การเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญานี้ยังเป็นผลดีต่อประเทศไทยในประการอื่นอีกคือ ช่วยขจัดการ

บ่อนทำลายสถาบันและคุณค่าแห่งประชาธิปไตย พัฒนาคุณค่าทางจริยธรรม สร้างค่านิยมในการ

ยึดมั่นหลักสุจริตธรรม (Integrity)5 เข้าถึงความยุติธรรมอย่างแท้จริง และถือเป็นการส่งเสริมการ

พัฒนาอย่างยั่งยืนและเป็นไปตามหลักนิติธรรม (the Rule of Law) ตามหลักการและเหตุผลของ

อนุสัญญา UNCAC ในขณะเดียวกันจะช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและความมั่นคงของ

ประเทศ ในกรณีการดำเนินการของรัฐในโครงการของรัฐขนาดใหญ่ (mega project) ช่วยเสริม

สร้างความเชื่อมั่นของภาคธุรกิจที่จะเข้ามาลงทุนในประเทศ และในกรณีการทุจริตข้ามชาติที่มี

ความสลับซับซ้อนการติดตามสินทรัพย์คืนระหว่างประเทศ อนุสัญญาฯ จะมีส่วนช่วยแก้ไขปัญหา

การทุจริตดังกล่าว นอกจากนี้ ยังช่วยแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน หากมีบทบัญญัติ

กฎหมายเรื่องการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลการทุจริตและมีการปรับปรุงระบบการคุ้มครองพยาน

ทำให้ภาคประชาสังคมมีความเข้มแข็งและมีส่วนร่วมในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่นมากยิ่งขึ้น

สำหรับเนื้อหาของอนุสัญญา UNCAC ที่มีความสอดคล้องกับอนุสัญญาของ OECD ที่เกี่ยวข้อง จะ

มีส่วนทำให้ประเทศไทยมีโอกาสในการเข้าเป็นประเทศสมาชิกของ OECD ในอนาคตมากยิ่งขึ้น

แม้ว่าการเข้าเป็นภาคีของไทยตามอนุสัญญาดังกล่าว เป็นการเพิ่มภาระผูกพันบางประการ

เช่น หน้าที่ในการปฏิบัติตามคำร้องขอของรัฐภาคีต่างประเทศในการติดตามสินทรัพย์คืน, การแลก

เปลี่ยนข้อมูลการทุจริต เป็นต้น ซึ่งหน่วยงานต่างๆ จะต้องมีความพร้อมทั้งด้านบุคลากร

งบประมาณ การประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานในประเทศและต่างประเทศ รวมถึงกรณีที่

อาจทำให้ประเทศไทยถูกติดตามสอดส่องจากรัฐภาคีอื่นๆ เพื่อร่วมกันพัฒนาระบบต่อต้านการ

ทุจริตในระดับทวิภาคีและพหุภาคี

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาถึงข้อดี ข้อเสียดังกล่าวข้างต้นแล้ว คณะนักวิจัยเห็นว่าการให้

สัตยาบันเพื่อเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญา UNCAC จะเป็นผลดีมากกว่า ด้วยเหตุนี้รัฐบาลจึงควร

เร่งรัดในการให้สัตยาบันเพื่อเป็นภาคีในอนุสัญญานี้ เมื่อได้ออกกฎหมายอนุวัติการตามที่

สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)ได้ให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2550 แล้ว แม้ว่าจะ

5 คำว่า “Integrity” นี้ ศาสตราจารย์ธานินทร์ กรัยวิเชียร องคมนตรี ได้ให้ความหมายว่า “ความหนักแน่น น่าเชื่อถือ ยึดมั่นในหลักการและความถูกต้องชอบธรรม โดยใช้คำรวมที่เป็นคำแปลว่า การยึดมั่นในความ ถูกต้องชอบธรรม” ซึ่งท่านได้อธิบายขยายความเพิ่มเติมดังนี้

พจนานุกรมภาษาอังกฤษให้ความหมายคำว่า “Integrity” นี้ว่า “strength and firmness of character”, “uncompromising adherence to a code of moral values” และ “moral uprightness”

อนึ่ง คำว่า “Integrity” นี้มีรากศัพท์มาจากภาษาละตินว่า “integer” ซึ่งแปลว่า wholeness หรือความครบถ้วนสมบูรณ์, ความเป็นจำนวนเต็ม ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้วก็ได้ความหมายที่ลึกซึ้งว่า “คนที่จะเป็นคนเต็มคน” นั้นย่อมจะต้องมี “Integrity” เป็นคุณธรรมประจำตัว : Stephen L. Carter, Integrity (New York: Basic Books, 1996), p. 7.

(อ้างจาก ศาสตราจารย์ธานินทร์ กรัยวิเชียร, คุณธรรมและจริยธรรมของผู้บริหาร (นนทบุรี : ศูนย์ส่งเสริมจริยธรรม สถาบันพัฒนาข้าราชการพลเรือน สำนักงาน ก.พ., 2547), หน้า 13.

1Intro.indd 10 11/17/08 8:37:56 AM

ศาสตราจารย์ แสวง บุญเฉลิมวิภาส และคณะ (��)

มีพันธกรณีบางข้อบทที่ยังปฏิบัติตามมิได้เพราะยังไม่มีกฎหมายรองรับ แต่การให้สัตยาบัน

เข้าเป็นภาคีทันทีในระดับระหว่างประเทศก็ไม่เป็นปัญหาแต่อย่างใด เพราะการที่จะบรรลุ

วัตถุประสงค์ของอนุสัญญานี้จำเป็นจะต้องได้รับความร่วมมือจากนานาชาติอย่างกว้างขวาง ข้อบท

ต่างๆ จึงมีเนื้อหาและหลักการที่ยืดหยุ่นและไม่มีบทลงโทษสำหรับการละเมิดพันธกรณีแต่อย่างใด

ทั้งยังเปิดช่องให้ถอนตัวจากอนุสัญญานี้ได้ด้วย

ส่วนการที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ของอนุสัญญา UNCAC ในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น

หรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับความร่วมมือของทุกภาคส่วนไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคธุรกิจ ภาคประชาสังคม

สื่อมวลชน โดยเฉพาะหน่วยงานของรัฐจะต้องให้ความสำคัญกับการป้องกันการทุจริตมากขึ้นกว่า

ในอดีต ควรปรับปรุงวิธีการทำงานระหว่างหน่วยงาน และจะต้องสร้างกลไกป้องกันการแทรกแซง

จากฝ่ายบริหาร นักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจ โดยควรมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย

นโยบาย และมาตรการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เพราะสิ่งเหล่านี้เป็นปัจจัยความสำเร็จในการแก้ไขปัญหา

การทุจริตคอร์รัปชั่นในหลายประเทศ

บทสรุปและข้อเสนอแนะในรายงานวิจัยนี้ จึงแบ่งเนื้อหาออกเป็น 4 หัวข้อหลักคือ หนึ่ง

ประสบการณ์การต่อต้านการทุจริตตามกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศต่างๆ สอง กฎหมาย

ระหว่างประเทศด้านการป้องกันและปราบปราบการทุจริต สาม ความพร้อมของประเทศไทยในการ

เข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาฯ สี่ ข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานหรือองค์กรที่เกี่ยวข้อง โดยมีสาระสำคัญ

ดังนี้

1. ประสบการณ์การต่อต้านการทุจริตจากกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศต่างๆ และ

แนวทางสำหรับประเทศไทย

วิวัฒนาการความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อป้องกันและปราบปรามการทุจริต พบว่ามี

การพัฒนาหลักการและวิธีปฏิบัติ โดยเริ่มจากระดับภูมิภาคก่อนที่จะมาเป็นอนุสัญญา

สหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ซึ่งเป็นระดับที่กว้างขึ้นอาจจะเรียกได้ว่าทั้งโลกหรือ

ส่วนใหญ่ของโลก (มหาอำนาจทางเศรษฐกิจใหญ่ๆ อาทิ สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป จีน อินเดีย

รัสเซีย ญี่ปุ่น ฯลฯ ล้วนเข้าร่วมแล้วในระดับใดระดับหนึ่ง) อาจกล่าวได้ว่าการเข้าร่วมเป็นภาคีใน

อนุสัญญา UNCAC จะทำให้ประเทศไทยเป็นส่วนหนึ่งของระบอบกฎเกณฑ์ระหว่างประเทศ

(International Regimes) ด้านการต่อต้านการทุจริตระดับโลกเป็นครั้งแรก อนุสัญญา UNCAC

ถือเป็นระบอบกฎเกณฑ์ระหว่างประเทศ ที่จะกำหนดกฎระเบียบแนวทางปฏิบัติ ปทัสถาน

(norms) หลักการและมาตรการต่างๆ ในสังคมนานาชาติ และมีความพร้อมหลายด้านเพราะมี

องค์การระหว่างประเทศอย่างสหประชาชาติทำหน้าที่ตรวจสอบและติดตามผล (monitoring

system) การติดตามการบังคับใช้ (enforcement) ข้อบทต่างๆ ตามพันธกรณีในอนุสัญญา

จะเห็นได้ว่าอนุสัญญา UNCAC เป็นระบอบฯ การต่อต้านการทุจริตในระดับโลกซึ่งมี

ลักษณะเชื่อมโยงและเกื้อกูลกับระบอบฯ ขององค์การฯ ภูมิภาคต่างๆ ผลการศึกษาของงานวิจัย

ครั้งนี้พบว่า อนุสัญญานี้เป็นระบอบฯ ที่รวมประเทศที่มีระดับการพัฒนาแตกต่างกันหรือที่อยู่ใน

1Intro.indd 11 11/17/08 8:37:56 AM

การศึกษาพันธกรณีและความพร้อมของประเทศไทยในการปฏิบัติตาม อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ.2003 (��)

ภูมิภาคต่างๆ ทั่วโลก ในขณะที่แต่ละภูมิภาคและกลุ่มความร่วมมือทางเศรษฐกิจก็พยายามพัฒนา

ระบอบกฎเกณฑ์ระหว่างประเทศในเรื่องนี้ขึ้นเอง เช่น OECD, AU, OAS, APEC โดยอิงกฎหมาย

ระหว่างประเทศและระบอบระหว่างประเทศต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง และอาศัยความร่วมมือแบบข้าม

ภูมิภาค (Trans-regional Cooperation) ระหว่างส่วนต่างๆ ของโลกกับองค์การระหว่าง

ประเทศ เช่น องค์การตำรวจสากล (Interpol), ธนาคารโลก (World Bank), ธนาคารเพื่อการ

พัฒนาเอเชีย (ADB) และองค์กรพัฒนาเอกชนในต่างประเทศ ด้วยเหตุนี้การนำไปปฏิบัติใน

สถานการณ์จริงนั้นย่อมมีวิธีการดำเนินการให้เกิดสัมฤทธิ์ผลที่แตกต่างกันออกไปตามเงื่อนไขของ

แต่ละประเทศ แต่ละภูมิภาค แต่ละกลุ่มซึ่งอยู่ในระดับการพัฒนาที่แตกต่างกัน แม้ในบางกรณีจะอยู่

ในภูมิภาคและองค์การฯ เดียวกันก็ตาม เช่น ในกรณีของ APEC ซึ่งเป็นความร่วมมือในระดับ

เอเชีย-แปซิฟิก ประกอบด้วยประเทศและหน่วยทางเศรษฐกิจที่อยู่ในอาณาบริเวณดังกล่าว ซึ่ง

ประเทศไทยเป็นสมาชิกนี้ก็ได้มีกิจกรรมการต่อต้านการทุจริตที่อิงถึงหลักการของอนุสัญญา

UNCAC 2003 ตลอดจนวิธีการปฏิบัติของความร่วมมือระดับภูมิภาคต่างๆ ไว้ด้วย

ระบอบกฎเกณฑ์ระหว่างประเทศและความร่วมมือในกรอบขององค์การฯ ภูมิภาคทั้งหลาย

นี้ มีลักษณะเปิดกว้างที่จะทำให้เกิดความร่วมมือทั้งระหว่างประเทศ (International) และ

ลักษณะข้ามชาติ (Transnational) ที่ยืดหยุ่นพอที่จะให้ประเทศและตัวแสดงต่างๆ ที่มีความ

หลากหลายสามารถเข้าร่วมกิจกรรมในด้านนี้ได้อย่างค่อยเป็นค่อยไปตามสภาพความเป็นจริง

กิจกรรมการต่อต้านการทุจริตในระดับระหว่างประเทศในปัจจุบันนั้น จึงมีลักษณะหลากหลาย

แตกต่างและมีวิวัฒนาการต่อเนื่องอย่างไม่หยุดยั้งในลักษณะของพลวัต (dynamics) เปิดโอกาส

ให้ประเทศต่างๆ ปรับตัวตามที่เป็นไปได้ในสถานการณ์จริง อีกทั้งยังเปิดพื้นที่ทางสังคม (social

space) ให้กับทุกภาคส่วน โดยเฉพาะประชาสังคมในระดับชาติและข้ามชาติ เช่น องค์การเอกชน

ระหว่างประเทศ (International Non-Governmental Organizations: INGOs) ไปจนถึงองค์กร

ระดับชุมชนท้องถิ่นตามอารัมภบทของอนุสัญญา

ฉะนั้น ยุทธศาสตร์และกลยุทธ์การเข้าร่วมอนุสัญญา UNCAC ในมิติของความร่วมมือ

ระหว่างประเทศ มีข้อพิจารณาคือ ประเทศไทยควรเลือกกลยุทธ์การดำเนินการเกี่ยวกับพันธกรณี

ต่างๆตามอนุสัญญานี้ และความร่วมมืออื่นๆ ทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี โดยอาศัยกรอบ

ความร่วมมือต่างๆ โดยเฉพาะกรอบระหว่างภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิกของ APEC และโดยเฉพาะ

อย่างยิ่งควรอิงกรอบของความร่วมมือ ASEAN หรือประเทศที่อยู่ในระดับการพัฒนาและเงื่อนไข

ทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมใกล้เคียงกันนั้นพอจะร่วมกันคิดร่วมกันปฏิบัติ โดยอาศัย

กิจกรรมการสร้างประชาคมอาเซียน (ASEAN Community) เพื่อร่วมกันพัฒนา “วิถีแห่งสุจริต

ธรรมของอาเซียน” (“Toward ASEAN Way of Integrity”) หรือ “วิถีแห่งสุจริตธรรมแบบไทย”

(“Toward Thai Way of Integrity”)

2. กฎหมายระหว่างประเทศด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริต

ความร่วมมือระหว่างประเทศที่สำคัญที่สุดในเรื่องการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคือ

การส่งผู้ร้ายข้ามแดนและการติดตามสินทรัพย์คืน เพราะหากไม่มีความร่วมมือระหว่างประเทศใน

1Intro.indd 12 11/17/08 8:37:57 AM


เรื่องดังกล่าวแล้วอาจจะก่อให้เกิดเขตปลอดภัย (safe haven) ทั้งสำหรับผู้กระทำความผิดและ

ทรัพย์สินที่ได้จากการทุจริตได้ ทำให้ผู้ที่กระทำความผิดอาศัยช่องโหว่ของกฎหมายหลบหนีออกไป

เสวยสุขจากทรัพย์สินเหล่านั้นในต่างประเทศได้

เรื่องการส่งผู้ร้ายข้ามแดน มีประเด็นสำคัญคือ

ประการแรก ประเทศไทยได้ทำสนธิสัญญาทวิภาคีเรื่องการส่งผู้ร้ายข้ามแดนกับประเทศต่างๆ

ไว้ก่อนหน้าแล้วรวม 14 ประเทศซึ่งถึงแม้จะมีเนื้อหาที่คล้ายคลึงกันแต่ก็มีข้อแตกต่างและไม่

เหมือนกันในทุกฉบับ และพันธกรณีในสนธิสัญญาทวิภาคีนั้นบางเรื่องในบางฉบับก็อาจมีปัญหาใน

การปฏิบัติตามอนุสัญญาของสหประชาชาติฉบับนี้ได้ เพราะกฎหมายในประเทศเท่าที่มีอยู่ยังไม่

เพียงพอและจะต้องแก้ไขหรือออกกฎหมายรองรับเพิ่มเติม เช่นการผ่อนผันให้ไม่ต้องใช้หลัก dual

หรือ double criminality ตามอนุสัญญานี้ ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการในสนธิสัญญาทวิภาคีและ

กฎหมายของประเทศของไทยและเรื่องการดำเนินคดีกับผู้ที่ถูกร้องขอให้ส่งตัวข้ามแดนให้ที่ถือ

สัญชาติของรัฐผู้ถูกร้องขอเมื่อไม่ยอมส่งตัวให้

ประการต่อมา การที่มาตรา 44 วรรค 4, 5 และ 6 ของ UNCAC กำหนดเป็นพันธกรณี

ให้รัฐภาคีต้องถือว่าความผิดตามอนุสัญญานี้เป็นส่วนหนึ่งของความผิดที่จะต้องส่งผู้ร้ายข้ามแดนให้

ตามสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนทุกๆ ฉบับที่รัฐภาคีได้ทำไว้ก่อนหน้านี้ และในการทำสนธิสัญญา

ส่งผู้ร้ายข้ามแดนในอนาคตทุกฉบับ จะต้องรวมความผิดเหล่านี้เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของความผิดที่

รัฐภาคีมีพันธกรณีให้ต้องส่งผู้ร้ายข้ามแดนด้วยเสมอ เป็นพันธกรณีที่จะก่อปัญหาสำหรับประเทศ

ไทย เพราะจะมีผลเท่ากับเป็นการแก้ไขสนธิสัญญาที่ทำไปแล้วเพราะสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดน

ทวิภาคีที่ทำไปแล้ว บางฉบับก็ระบุฐานความผิดที่ให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดนในตัวสนธิสัญญาหรือในบัญชี

ฐานความผิดแนบท้ายสนธิสัญญาเป็นภาคผนวกซึ่งไม่รวมถึงความผิดฐานติดสินบนเจ้าพนักงาน

ของรัฐบาลต่างประเทศและโดยหลักการแล้วการที่จะแก้ไขสนธิสัญญาจะต้องทำตามรูปแบบและวิธี

การสำหรับการแก้ไขสนธิสัญญา ทั้งตามกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายในประเทศของรัฐ

ภาคี แต่พันธกรณีนี้อาจอนุวัติการได้เฉพาะในกรณีที่รัฐภาคีในสนธิสัญญาทวิภาคีฉบับก่อนๆนั้น

ต่างก็เป็นภาคีในอนุสัญญาสหประชาชาติฉบับนี้ด้วยกันทั้งสองฝ่ายเท่านั้น และการแก้ไข

เปลี่ยนแปลงสนธิสัญญาเช่นนี้จะต้องกระทำวิธีเดียวกันกับการทำสนธิสัญญาเท่านั้น กล่าวคือหาก

การทำสนธิสัญญานั้นจะต้องออกกฎหมายและได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน การแก้ไขสนธิ

สัญญานั้นก็ต้องออกกฎหมายอนุวัติการและได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนเช่นกัน

เรื่องการติดตามสินทรัพย์คืน มีข้อพิจารณาหลักได้แก่

การติดตามสินทรัพย์คืน (asset recovery) มีปัญหาที่ต้องพิจารณาทั้งด้านนโยบายและ

ด้านกฎหมายว่าจะเลือกวิธียึดและติดตามทรัพย์สินคืนในทางแพ่งหรือทางอาญา (civil หรือ

criminal approach) ซึ่งต่างก็มีทั้งข้อได้เปรียบและข้อเสียเปรียบแตกต่างกันมาก ขึ้นอยู่กับว่า

ระบบกฎหมายของรัฐที่จะติดตามเอาทรัพย์สินคืนเป็นระบบ Common law หรือ Civil law เช่น

ระบบ Civil Law มีข้อได้เปรียบชัดเจนที่ให้ยึดและติดตามทรัพย์สินคืนได้ตามระบอบการชั่งน้ำหนัก

1Intro.indd 13 11/17/08 8:37:57 AM


ของความเป็นไปได้ (probabilities) ซึ่งระดับความเข้มงวดเรื่องหลักฐานสำหรับคดีแพ่งในการยึด

และติดตามทรัพย์สินคืนทางแพ่งจะต่ำกว่าการดำเนินคดีทางอาญา เป็นต้น

ในการเลือกวิธีการติดตามสินทรัพย์คืนตามอนุสัญญานี้ซึ่งมีอยู่ 2 วิธี คือ การติดตามทรัพย์

สินคืนโดยใช้เพียงระบบกฎหมายในประเทศ ซึ่งเป็นการติดตามทรัย์สินคืนโดยตรง (direct

recovery) กับการติดตามทรัพย์สินคืนโดยความร่วมมือระหว่างประเทศ ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในทาง

ปฏิบัติเมื่อต้องอนุวัติการตามพันธกรณีที่เกี่ยวข้องเนื่องจากยังขาดกฎหมายรองรับ เช่น ตาม

กฎหมายไทย “รัฐ” ไม่ว่าจะเป็นประเทศไทย หรือต่างประเทศและ “รัฐบาล” ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล

ไทยหรือรัฐบาลต่างประเทศก็ตามจะไม่มีสถานะเป็นบุคคลตามกฎหมายจึงยังไม่มีกฎหมายรองรับ

ในเรื่องความสามารถที่จะฟ้องร้องคดีแพ่งในศาลเพื่อพิสูจน์กรรมสิทธิ์หรือความเป็นเจ้าของใน

ทรัพย์สินซึ่งได้มาจากการกระทำความผิดตามอนุสัญญานี้ได้ หรือเรื่องที่ตามกฎหมายไทยการริบ

ทรัพย์จะต้องทำโดยคำสั่งศาลซึ่งหมาย ถึงคำสั่งของศาลไทยเท่านั้น และเมื่อริบทรัพย์สินแล้ว

ทรัพย์นั้นจะต้องตกเป็นสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งจะโอนให้ต่างประเทศได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายรองรับ

หรือกฎหมายอนุวัติการเท่านั้น และการยึดทรัพย์ตามคำสั่งหรือคำตัดสินของศาลต่างชาติจะต้องมี

ความตกลงว่าด้วยการรับรองคำพิพากษาของศาลต่างชาติ ซึ่งจนบัดนี้ประเทศไทยยังไม่เคยทำกับ

ประเทศใดเลย และจะต้องมีกฎหมายอนุวัติการด้วย

นอกจากนี้ ยังมีปัญหายุ่งยากอีกว่าตามกฎหมายไทย การริบทรัพย์สินมีแค่ระบอบการริบตัว

ทรัพย์สิน (property based confiscation) เท่านั้นยังไม่มีการริบทรัพย์สินในระบอบตามมูลค่า

(value based confiscation) ตามอนุสัญญานี้

3. ความพร้อมของประเทศไทยในการเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาฯ มีดังนี้

3.1 การป้องกันการทุจริต

คณะผู้วิจัยเห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการในส่วนมาตรการป้องกันให้เกิด

เป็นรูปธรรมตามข้อเสนอในแต่ละประเด็นที่คณะผู้วิจัยได้เสนอในแต่ละประเด็นแล้ว การแก้

ปัญหาการทุจริตไม่อาจประสบความสำเร็จได้เพียงการมีมาตรการในการปราบปรามเท่านั้น และ

การที่สังคมขาดมาตรการป้องกันที่เข้มแข็งและต่อเนื่องนี่เองคือ สาเหตุหลักประการหนึ่งของ

ความล้มเหลวของการจัดการกับปัญหาการทุจริตในสังคมไทย ในส่วนมาตรการป้องคณะผู้วิจัยมี

ข้อเสนอ ดังต่อไปนี้

(1) นโยบายและองค์กรป้องกันการทุจริต

1) กำหนดให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตประจำจังหวัด (ป.ป.จ.) มี

ภาระหน้าที่สำคัญคือ การทำงานร่วมกับชุมชนในการป้องกันการทุจริตตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.

2550 มาตรา 246 วรรคท้าย

2) กำหนดให้มีคณะกรรมการร่วมระหว่าง ป.ป.ช., ป.ป.ท. หรือองค์กรอิสระตามรัฐ

ธรรมนูญอื่นๆ เพื่อทำหน้าที่ในการสร้างและส่งเสริมการดำเนินการที่มีประสิทธิภาพเพื่อป้องกันการ

ทุจริต

1Intro.indd 14 11/17/08 8:37:57 AM


(2) จริยธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่และความโปร่งใส

1) ปรับเปลี่ยนกระบวนการแต่งตั้งคณะกรรมการป.ป.ท.ใหม่ เพื่อให้มีหลักประกันความ

เป็นอิสระมากขึ้น กระบวนการได้มาของกรรมการป.ป.ท. ไม่ควรจะมีหลักประกันต่ำกว่ากรรม

การป.ป.ช. เพราะแม้ว่าจะเป็นการตรวจสอบเจ้าหน้าที่ระดับ 7 ลงมาก็ตาม เพราะเรื่องของความ

เป็นอิสระและเป็นกลางนั้นมิได้เกี่ยวกับการไปตรวจสอบเจ้าหน้าที่ระดับใด เช่นกรณีของผู้พิพากษา

ไม่ว่าจะตัดสินคดีเล็กหรือคดีใหญ่ หลักประกันความเป็นอิสระและเป็นกลางจะต้องดำรงอยู่ตลอด

ดังนั้นเพื่อให้มาตรฐานขององค์กรมีมาตรฐานเดียวกันกระบวนการสรรหาจึงควรมีมาตรฐาน

เดียวกัน

2) โดยที่ตำแหน่งของอธิบดีกรมสอบสวนคดีพิเศษก็ดี เลขาธิการสำนักงาน ปปง.ก็ดี

เป็นองค์กรที่ต้องการความเป็นอิสระระดับหนึ่ง ดังนั้น การแต่งตั้งอธิบดีฯ หรือเลขาธิการ ปปง.ก็ดี

ควรได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาด้วย เพื่อป้องกันการอาศัยองค์กรดังกล่าวเป็นเครื่องมือ

ทางการเมือง

3) กำหนดให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงหลังจากออกจากการปฏิบัติหน้าที่

ในหน่วยงานของรัฐแล้วห้ามไม่ให้เข้าไปเป็นลูกจ้างหรือที่ปรึกษาขององค์กรภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง

กับภาระหน้าที่ของบุคคลนั้นในขณะที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐ

(3) มาตรการในส่วนที่เกี่ยวกับฝ่ายตุลาการและฝ่ายอัยการ

1) เพื่อให้สิทธิและเสรีภาพตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้มีผลโดยสมบูรณ์ โดยเฉพาะที่

เกี่ยวกับเรื่องความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจมีผลในทาง

ปฏิบัติ ในกรณีที่มีคดีข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวเกิดขึ้นในชั้นศาล ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษา

คดีโดยอาศัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นพื้นฐานในการพิพากษาคดี ศาลไม่อาจพิพากษาว่าโดย

เหตุที่ยังไม่มีกฎหมายกำหนดรายละเอียดในเรื่องนั้นจึงไม่พิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวได้ ซึ่งหาก

ศาลพิจารณาพิพากษาคดีตามแนวทางดังกล่าว นอกจากจะไม่เป็นผลดีต่อระบบการคุ้มครองสิทธิ

และเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญแล้ว การพิพากษาคดีดังกล่าวยังเป็นการขัดกับมาตรา 27 และมาตรา

28 วรรคสามของรัฐธรรมนูญ

2) จัดให้มีการอบรมฝึกฝน เพื่อให้บุคลากรในฝ่ายตุลาการและอัยการเกิดความเข้าใจ

และเข้าถึงในด้านสภาวะธรรมและความสุขแท้จากการทำงานที่เที่ยงธรรมโดยอิสระตามหน้าที่ตน

และใช้ชีวิตอย่างเรียบง่าย

3) มีการปรับแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับโครงสร้างของคณะกรรมการตุลาการ และคณะ

กรรมการอัยการให้สมดุลมากขึ้น เพราะสัดส่วนผู้แทนของข้าราชการตุลาการและข้าราชการอัยการ

ชั้นผู้น้อยในคณะกรรมการดังกล่าวยังไม่สมดุล

4) สำหรับฝ่ายอัยการนั้นต้องแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550 โดยกำหนดห้าม

มิให้พนักงานอัยการเข้าเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจโดยไม่มีข้อยกเว้น เพื่อมิให้เกิดกรณีผล

ประโยชน์ทับซ้อน

1Intro.indd 15 11/17/08 8:37:57 AM


5) จัดตั้งคณะกรรมการอิสระที่เรียกว่า คณะกรรมการอัยการพิเศษคดีผู้ดำรงตำแหน่ง

ทางการเมือง เพื่อฟ้องร้องคดีลักษณะทุจริตคอร์รัปชั่นของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยเฉพาะ

เพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายชั้นฟ้องร้องคดีมีประสิทธิภาพ มีความอิสระ โปร่งใสมากขึ้น โดยคณะ

กรรมการอัยการพิเศษมาจากการคัดสรรและผ่านความเห็นชอบโดยวุฒิสภา ซึ่งคณะกรรมการดัง

กล่าวอาจแต่งตั้งจากบุคคลผู้เชี่ยวชาญด้านตรวจสอบการทุจริตโดยเฉพาะ มีผู้รู้ ผู้ทรงคุณวุฒิ เป็น

ผู้ร่วมพิจารณาการฟ้องร้องคดี (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมข้อเสนอแนะข้อบท 30)

6) มีการแก้ไขจริยธรรมในส่วนของฝ่ายอัยการให้เข้มข้นและครอบคลุมมากขึ้น เพื่อ

ป้องกันเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน อันเนื่องจากอัยการมีความเสี่ยงในเรื่องดังกล่าวจากการเป็น

กรรมการในรัฐวิสาหกิจต่างๆ และเป็นที่ปรึกษาในอนุกรรมการต่างๆ ของรัฐวิสาหกิจด้วย

(4) ภาคเอกชนและประชาสังคม

1) กำหนดให้มีกฎหมายและมาตรการในการคุ้มครองบุคคลที่เปิดข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับ

การทุจริตหรือการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายทั้งหลาย

2) กำหนดให้มีกองทุนในการสนับสนุนองค์กรภาคประชาชนที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบ

การทุจริต รวมทั้งให้ความร่วมมือแก่องค์กรต่างดังกล่าวในการทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตของ

ภาคประชาชน โดยกองทุนดังกล่าวควรจัดตั้งตามกฎหมายคุ้มครองผู้ เปิดโปงการทุริต

(whistleblower protection law) มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนการทำงานของภาคประชาสังคมที่

ทำงานต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น โดยแหล่งเงินกองทุนส่วนหนึ่งควรมาจากเงินหรือทรัพย์สินที่ริบ

จากการกระทำทุจริตหรือเงินสินบน และเร่งผลักดันกฎ ระเบียบเงินสินบนของสำนักงาน

ป.ป.ช.แก่ผู้ชี้เบาะแสการทุจริต

3) กำหนดให้มี “คณะกรรมการร่วมภาครัฐและภาคประชาสังคมเพื่อการป้องกันการ

ทุจริต” เพื่อให้เกิดความร่วมมืออย่างจริงจังระหว่างภาครัฐกับภาคประชาสังคมในอันที่จะป้องกัน

การทุจริต รวมทั้งก่อให้เกิดความร่วมมือกันในการปราบปรามการทุจริต และกำหนดเป็นภารกิจให้

คณะกรรมการร่วมภาครัฐและภาคประชาสังคมเพื่อการป้องกันการทุจริต จัดทำข้อมูลเพื่อเผยแพร่

ต่อสาธารณะและจัดทำหลักสูตรที่เกี่ยวกับปัญหาการทุจริต หรือจัดทำหลักสูตรเชิงบูรณาการเพื่อ

ให้ปัญหาการทุจริตเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของหลักสูตรอื่นหรือวิชาต่างๆ รวมทั้งเป็นผู้พิจารณาจัด

พิมพ์ข้อมูลซึ่งอาจรวมถึงการรายงานอย่างสม่ำเสมอในเรื่องความเสี่ยงต่อการทุจริตในการบริหาร

กิจการสาธารณะ

4) ควรปรับปรุงพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ใหม่ โดยเฉพาะ

ประเด็น เรื่องการจำกัดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ให้น้อยลงในเรื่องของการไม่เปิดเผยข้อมูลข่าว

สารของราชการ กระบวนการใช้สิทธิมีระยะเวลาน้อยลง รวมทั้งการทำให้การบังคับใช้กฎหมายมี

ประสิทธิภาพสูงขึ้น และควรปรับเปลี่ยนการจัดองค์กรของสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร

ของราชการไม่ควรให้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของสำนักนายกรัฐมนตรี แต่ควรให้เป็นหน่วยงานที่แยก

ออกจากสำนักนายกรัฐมนตรี โดยมีฐานะเป็นกรมที่อยู่ในกำกับของนายกรัฐมนตรี

1Intro.indd 16 11/17/08 8:37:57 AM


5) ให้มีกฎหมายรองรับ “คณะกรรมการบรรษัทภิบาล” หรือให้มีสถานะในทางกฎหมาย

เพื่อให้เป็นองค์กรหลักในการดำเนินการให้เกิดบรรษัทภิบาลในภาคเอกชน

6) กำหนดให้องค์กรภาคเอกชนที่ ไม่มีกฎหมายเข้ามาควบคุมตรวจสอบ เช่น

พ.ร.บ.หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย พ.ศ. 2535 หากองค์กรภาคเอกชนเหล่า

นั้นต้องทำธุรกรรมกับหน่วยงานของรัฐ เช่น เป็นคู่สัญญากับรัฐหรือเป็นบริษัทที่ได้สัมปทานจากรัฐ

บริษัทเหล่านี้จะต้องจัดให้มีระบบการตรวจสอบภายใน โดยกำหนดขนาดขององค์กรภาคเอกชนที่

จะต้องอยู่ในเงื่อนไขดังกล่าว ในเบื้องต้นอาจบังคับองค์กรขนาดกลางและขนาดใหญ่ก่อน

3.2 การกำหนดให้เป็นความผิดทางอาญาและการบังคับใช้กฎหมาย

(1) การให้สินบนและการยักยอกทรัพย์สิน

แก้ไขประมวลกฎหมายอาญาบัญญัติให้ครอบคลุมทั้งการสัญญา การเสนอ หรือการให้แก่

เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศหรือเจ้าหน้าที่ขององค์การสาธารณะไม่ว่าโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อม

(2) การใช้อิทธิพล, อำนาจหน้าที่ในทางที่ผิด และการร่ำรวยผิดปกติ

1) ปรับปรุงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการ

ทุจริต พ.ศ. 2542 ในประเด็น “การร่ำรวยผิดปกติ” ให้เป็นความผิดทางอาญาและเรื่องอายุความ

ในเรื่องการกล่าวหาว่าร่ำรวยผิดปกติต้องกระทำในขณะที่ผู้ถูกกล่าวหาเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือ

พ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เกินสองปี (มาตรา 75 วรรคท้าย) ควรขยายอายุความในเรื่อง

ดังกล่าว

2) ผู้ร่างกฎหมายและผู้บังคับใช้กฎหมายควรปรับสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับความผิด

ข้อหาทุจริตคอร์รัปชั่นให้ชัดเจนขึ้นว่าเป็นความผิดอาญาแผ่นดิน เป็นความผิดที่เกิดความเสียหาย

ต่อรัฐและเป็นความเสียหายต่อคุณธรรมทางกฎหมายส่วนรวม (Universalerechtsgut) ซึ่งไม่จำ

ต้องมีผู้เสียหายมาร้องทุกข์ก่อน

(3) อายุความ, การฟ้องคดีอาญา และการอายัดทรัพย์สิน

1) ควรมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2550 โดยกำหนดชัดเจนห้ามมิให้อัยการเข้า

เป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจเพื่อแก้ไขปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน ดังกรณีที่ได้เกิดขึ้นแล้วจากคดี

ทุจริตคอร์รัปชั่น คดีจัดซื้อเครื่องตรวจวัตถุระเบิด CTX

2) เพื่อความมีประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายในชั้นฟ้องร้องคดีทุจริตคอร์รัปชั่น

กรณีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอาจต้องจัดตั้งคณะกรรมการอัยการพิเศษซึ่งเป็นคณะกรรมการ

ที่มีลักษณะอิสระเพื่อการฟ้องร้องคดีประเภทดังกล่าว เรียกว่า คณะกรรมการอัยการพิเศษ

คดีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งมีลักษณะตามแนวทางเบื้องต้นดังนี้

2.1 อัยการพิเศษจะอยู่ในลักษณะองค์คณะหรือคณะกรรมการเพื่อให้การพิจารณาสั่งการ

ดำเนินคดีมีความอิสระ โปร่งใส และตรวจสอบถ่วงดุลกันได้มากกว่าการฟ้องร้องคดี โดยความเห็น

1Intro.indd 17 11/17/08 8:37:58 AM


ของอัยการสูงสุดแต่ผู้เดียวในปัจจุบัน เนื่องจากไม่อาจตอบสนองเรื่องความอิสระ โปร่งใส และ

ประสิทธิภาพการฟ้องร้องคดีได้ด้วยเหตุผลประโยชน์ทับซ้อนจากการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ

ดังกรณีทุจริตคดีหวยบนดิน ซึ่งอัยการสูงสุดมีความเห็นว่าไม่สมบูรณ์และไม่อาจหาข้อยุติในคณะ

ทำงานร่วมระหว่างผู้แทนจากคณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ

หรือ คตส. และผู้แทนจากอัยการสูงสุดได้ ซึ่งต่อมา คตส. ได้ฟ้องร้องคดีเองโดยใช้ทนายความ

เอกชนของสภาทนายความเป็นผู้ฟ้องคดีขึ้นสู่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการ

เมือง และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำสั่งรับฟ้องและเห็นว่ามี

มูลแล้ว

2.2 คณะกรรมการอัยการพิเศษควรมาจากการคัดสรรของคณะกรรมการคัดสรรและมี

ความอิสระเท่าเทียมเช่นเดียวกับองค์กรอิสระ อย่างเช่นคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยผ่านความเห็น

ชอบของวุฒิสภา หรือมีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ

2.3 คณะกรรมการอัยการพิเศษ เป็นผู้มีคุณสมบัติพิเศษโดยเป็นผู้มีความรู้เชี่ยวชาญ

เกี่ยวกับการตรวจสอบดำเนินคดีการทุจริตคอร์รัปชั่นมาก่อน หรือเป็นผู้รู้ ผู้ทรงคุณวุฒิในเรื่อง

ทุจริตคอร์รัปชั่น

2.4 คณะกรรมการอัยการพิเศษดังกล่าวจะอยู่ในตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว และสิ้นวาระ

ไม่พร้อมกันเพื่อให้มีการถ่ายทอดแบ่งปันประสบการณ์โดยต่อเนื่องในการปฏิบัติหน้าที่

การมีคณะอัยการพิเศษ นอกจากการมีประสิทธิภาพในการฟ้องร้องคดีแล้ว ยังก่อให้

เกิดการพัฒนาองค์ความรู้ใหม่ๆ ในหน่วยงานอิสระพิเศษดังกล่าว และได้บุคลากรที่เท่าทันปัญหา

การทุจริตคอร์รัปชั่นได้มากขึ้น เพราะปัจจุบันกระบวนการทุจริตคอร์รัปชั่นมีวิธีการดำเนินการ

ต่างๆ ที่ซับซ้อนซ่อนเงื่อนกว่าเดิมมาก ดังเช่นกรณีทุจริตเชิงนโยบาย การซื้อเสียงเลือกตั้ง การ

แทรกแซงองค์กรอิสระจนถึงขนาดเพื่อครอบงำองค์กรอิสระเหล่านั้นและเพื่อยึดอำนาจรัฐโดยวิธี

ผ่านกลไกต่างๆ ของรัฐที่เรียกว่า State Capture อันถือได้ว่าเป็นลักษณะทุจริตคอร์รัปชั่นอย่าง

หนึ่งได้ และนอกจากนี้ยังมีการใช้อำนาจผ่านเสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภาซึ่งเป็นลักษณะเผด็จการทาง

รัฐสภา เพื่อแก้ไขกฎหมายต่างๆ ในการเอื้อประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้อง กรณีเหล่านี้ผู้ปฏิบัติ

หน้าที่และผู้บังคับใช้กฎหมายล้วนต้องมีองค์ความรู้ใหม่ๆ และมีบุคลากรที่มีประสิทธิภาพในการ

ติดตามข้อมูลการทุจริตคอร์รัปชั่นอันซับซ้อนนี้

3) ในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวด้วยข้อหาทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ในศาลฎีกา แผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง อันเป็นระบบไต่สวนนั้น เป็นการ

ดำเนินการที่ให้ผลดีมีประสิทธิภาพ ซึ่งควรนำมาใช้ในกรณีของเจ้าหน้าที่รัฐทุจริตด้วย เนื่องจาก

กรณีเจ้าหน้าที่ทุจริตทั้งยังคงเป็นไปตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาในระบบกล่าวหา

อยู่ จึงอาจทำให้เกิดสองมาตรฐาน ดังนั้น จึงควรปรับแก้ให้เป็นมาตรฐานอย่างเดียวกัน

1Intro.indd 18 11/17/08 8:37:58 AM


3.3 การติดตามสินทรัพย์คืน

การติดตามสินทรัพย์คืนเป็นมาตรการที่ตรงเข้าทำลายหัวใจของการทุจริตอย่างได้ผล

เป็นการตัดกำลังผู้กระทำผิดมิให้ใช้ทรัพย์สินหรือผลประโยชน์ที่ได้มาเป็นกำลังต่อสู้กับรัฐหรือ

องค์กรปราบปรามการทุจริต ซึ่งในเรื่องนี้ประเทศไทยยังไม่มีมาตรการที่จะดำเนินการในเรื่องนี้อย่าง

จริงจัง การริบทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด (proceeds of crime) ตามอนุสัญญานี้

มี 2 ระบบ คือ 1) การริบทรัพย์สินตามมูลค่า (value based) และ 2) การริบทรัพย์สินตาม

ระบบตัวทรัพย์สิน (property based) ปัจจุบันนี้ประเทศไทยใช้การริบทรัพย์สินในระบบตัว

ทรัพย์ซึ่งมีข้อจำกัดหลายประการ อนุสัญญา UNCAC จึงกำหนดให้รัฐภาคีออกมาตรการริบ

ทรัพย์สินโดยใช้หลักมูลค่า กล่าวคือผู้กระทำผิดได้ทรัพย์ไปจากการกระทำความผิดคิดเป็นมูลค่า

เท่าใดให้ริบทรัพย์สินของผู้กระทำผิดไม่ว่าเป็นทรัพย์สินใดให้เท่ากับจำนวนมูลค่านั้น ซึ่งหลักการ

นี้ทำให้โจทก์พิสูจน์เพียงว่าผู้กระทำผิดได้ทรัพย์ไปจากการกระทำผิดมีมูลค่าเท่าใดก็พอ ไม่ต้อง

นำสืบว่าทรัพย์ที่จะยึด อายัดหรือริบนั้นเกี่ยวข้องกับการกระทำผิดอย่างไร เรื่องนี้เป็นเรื่องใหม่ที่

ประเทศไทยต้องมีการแก้ไขกฎหมายเพื่ออนุวัติการต่อไป

ทั้งนี้คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะ ดังนี้

3.3.1 ข้อบทในหมวด 5 เรื่องการติดตามสินทรัพย์คืน เป็นมาตรการที่ยังต้องนำมาปรับใช้

ให้เหมาะสมกับวัฒนธรรมและระบบกฎหมายภายในของไทย เช่นกรณีอนุสัญญา UNCAC กำหนด

ให้รัฐภาคีเริ่มต้นฟ้องคดีแพ่งเพื่อติดตามสินทรัพย์คืนในศาลไทยนั้นทำไม่ได้ตามระบบศาลไทย จึงให้

รัฐภาคีติดตามสินทรัพย์คืนโดยผ่านช่องทางตามพระราชบัญญัติความร่วมมือระหว่างประเทศใน

เรื่องทางอาญา พ.ศ. 2535 ตามพันธกรณีตามอนุสัญญานี้แทน

3.3.2 ประเทศไทยควรจัดตั้งหน่วยงานพิเศษที่มีความเป็นอิสระ ปราศจากการแทรกแซง

จากฝ่ายการเมือง มีหน้าที่ในการติดตามสินทรัพย์คืนจากผู้กระทำความผิดขึ้นโดยเฉพาะ เพราะ

ในขณะนี้ประเทศไทยยังไม่มีหน่วยงานอิสระเพื่อติดตามสินทรัพย์คืนโดยตรง และคงเป็นเรื่องที่

เกินกำลังความสามารถขององค์กรด้านปราบปรามทุจริตที่มีอยู่ในปัจจุบัน เนื่องจากการทุจริตมี

จำนวนมาก ทั้งระดับท้องถิ่น ระดับชาติ และการทุจริตข้ามชาติที่ซับซ้อนกว่าในอดีต

คณะผู้วิจัยเห็นว่าป.ป.ช.ควรตั้งหน่วยงานขึ้นมาทำหน้าที่ติดตามสินทรัพย์คืนไปพลางก่อน

และสำนักงาน ปปง.ซึ่งเป็นหน่วยงานที่คล่องตัวในการติดตามสินทรัพย์คืนในความผิดมูลฐานและ

การฟอกเงินก็ควรจะเร่งและทำหน้าที่ติดตามสินทรัพย์คืนในเชิงรุก มิใช่เพียงแต่คอยตรวจสอบ

ธุรกรรมที่ผิดปกติเท่านั้น เพราะธุรกรรมที่เป็นความผิดเกิดขึ้นแล้วย่อมมีความชัดเจนอย่างยิ่งที่จะ

ต้องมีการติดตามสินทรัพย์คืนให้รัฐหรือผู้เสียหายและต้องการทำในทันทีในทุกคดี

3.3.3 คณะผู้วิจัยเห็นว่าร่างกฎหมายเรื่องการริบทรัพย์สินตามมูลค่าของคณะกรรมการ

กฤษฎีกา ที่แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา และยังคงการริบทรัพย์ตามหลักการเดิมที่ริบ

ทรัพย์ที่เกี่ยวกับการกระทำผิดก่อน หากริบไม่ได้จึงริบตามหลักมูลค่า ก็จะมีปัญหาว่าประเทศ

ไทยอนุวัติการตาม UNCAC ยังไม่ครบถ้วน เพราะยังใช้หลักการริบตัวทรัพย์เป็นเกณฑ์

1Intro.indd 19 11/17/08 8:37:58 AM


(property based) และใช้หลักริบทรัพย์ตามมูลค่าเป็นตัวเสริม จึงควรบัญญัติกฎหมายเฉพาะ

ว่าด้วยการริบทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดตามระบบมูลค่าจะมีความเหมาะสมกว่า

โดยอาจศึกษาแนวทางของกฎหมายอังกฤษ

3.3.4 ควรมีการรวมศูนย์ประสานงานและแลกเปลี่ยนข้อมูลกับองค์กรป้องกันและปราบ

ปรามการทุจริตต่างๆ โดยสร้างระบบเครือข่ายสารสนเทศเชื่อมโยงระบบฐานข้อมูลการเงินและ

ทรัพย์สินที่มีการจัดการที่เป็นระบบ อยู่ภายใต้การดูแลขององค์กรที่มีความอิสระ ปราศจากการ

แทรกแซงของฝ่ายบริหาร นักการเมืองหรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ

3.3.5 ควรผลักดันให้มีการจัดตั้งศาลแผนกคดีว่าด้วยการติดตามสินทรัพย์คืนเพื่อพิจารณา

คดีเกี่ยวกับการริบทรัพย์สินเฉพาะแยกจากคดีอาญาทั่วไป และร่างกฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินที่ได้

มาจากการกระทำความผิดควรมีกระบวนวิธีพิจารณาความในเรื่องการติดตามสินทรัพย์คืนโดย

เฉพาะ

3.3.6 ต้องเร่งพัฒนาบุคลากรที่รับผิดชอบด้านการติดตามสินทรัพย์คืนทั้งในงานภายใน

ประเทศและต่างประเทศ เพื่อให้มีความรู้ทั้งตัวกฎหมายและแนวปฏิบัติของประเทศต่างๆ เพราะ

เจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องของไทยยังไม่มี

ความพร้อมในเรื่องนี้ เช่น มีพนักงานสืบหาและติดตามทรัพย์สินและมีเจ้าพนักงานผู้ว่าคดีเพื่อ

เสนอคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลโดยเฉพาะเพื่อให้เกิดความรวดเร็ว ถูกต้อง และเป็นธรรม

4. ข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานหรือองค์กรที่เกี่ยวข้อง

4.1 ข้อเสนอแนะต่อภาคธุรกิจ

องค์กรกลางที่เป็นตัวแทนของภาคธุรกิจ คือ สภาหอการค้าแห่งประเทศไทย, สภา

อุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย, สมาคมธนาคารไทย, สมาคมผู้ตรวจสอบภายในแห่งประเทศไทย,

สมาคมบริษัทหลักทรัพย์ เป็นต้น ควรทำหน้าที่ส่งเสริมให้ภาคธุรกิจมีบรรษัทภิบาล (corporate

governance) ที่ไม่จำกัดเฉพาะการปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานในองค์กรเท่านั้น หากต้องให้

ความสำคัญกับการประกอบธุรกิจโดยสุจริต การรักษาคุณธรรม จริยธรรมแห่งวิชาชีพ ไม่เอื้อ

ประโยชน์ให้แก่นักการเมืองโดยหวังผลประโยชน์ตอบแทน สนับสนุนการแข่งขันที่เป็นธรรม หน่วย

งานกลางเหล่านี้ควรมีองค์ประกอบจากผู้แทนภาคธุรกิจ หน่วยงานของรัฐ นักวิชาการ และภาค

ประชาสังคม

4.2 ข้อเสนอแนะต่อภาคประชาสังคม

4.2.1 ภาครัฐควรสนับสนุนการจัดตั้ง “กองทุนต่อต้านการทุจริต” ดังที่กล่าวถึงในหัวข้อ

มาตรการป้องกัน โดยกองทุนมีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนการทำงานของภาคประชาสังคมที่ทำงาน

ต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น คุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลการทุจริต และส่งเสริมการประสานความร่วม

มือกับหน่วยงานภาครัฐเพื่อให้เป็นไปตามพันธกรณีในอนุสัญญา UNCAC เนื่องจากบทบาทของ

ภาคประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชนจะมีความสำคัญอย่างมากในหลายประเทศและปัจจัยความ

สำเร็จในการต่อต้านการทุจริตในหลายประเทศ

1Intro.indd 20 11/17/08 8:37:58 AM


4.2.2 ภาครัฐจึงต้องสนับสนุนการดำเนินงานของภาคประชาสังคมอย่างเป็นรูปธรรม เพราะ

การทำงานเครือข่ายภาคประชาสังคมที่ผ่านมา ยังต้องพึ่งพาเงินบริจาคหรือเงินส่วนตัวในการ

ดำเนินงาน โดยไม่ได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ ภาครัฐจึงควรให้เครือข่ายประชาชนมีส่วนร่วมใน

การตรวจสอบการทุจริตร่วมกับหน่วยงานของรัฐ เช่น การพัฒนาเครือข่ายป้องกันและปราบปราม

การทุจริตภาคประชาชนให้มีความเข้มแข็ง การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารการทุจริต ความช่วย

เหลือด้านการพัฒนาศักยภาพของบุคลากร การจัดกิจกรรมเผยแพร่ความรู้ เป็นต้น

4.3 ข้อเสนอแนะต่อสื่อมวลชน

4.3.1 สนับสนุนให้บทบาทสื่อมวลชนให้ทำหน้าที่สอดส่องหรือเป็น watchdog เพื่อตรวจ

สอบการใช้อำนาจรัฐ โดยเฉพาะการเปิดเผยข้อมูลการทุจริตคอร์รัปชั่นต่อสาธารณชน

4.3.2 สื่อมวลชนจะต้องเน้นการทำข่าวแบบสืบสวนสอบสวน (investigative reporting)

เพื่อนำตัวผู้ที่เกี่ยวข้องข้องกับการทุจริตเข้าสู่เข้าสู่กระบวนการยุติธรรม โดยเฉพาะฝ่ายบริหาร

นักการเมือง ข้าราชการระดับสูงและนักธุรกิจ

4.3.3 เสริมสร้างทักษะการทำงานของสื่อมวลชนในการทำข่าวแบบสอบสวนและเกาะติด

อย่างต่อเนื่อง และควรได้รับการฝึกอบรมด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

4.3.4 สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทยควรประสานกับสื่อมวลชนในการ

กำหนดนโยบายเสนอข่าวตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชั่น

4.3.5 ส่งเสริมให้สื่อมวลชนมีความเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมืองและภาคธุรกิจ

4.4 การสร้างความสำนึก ตื่นตัวให้แก่คนในสังคม

การเข้าเป็นภาคีของไทยจะบรรลุผลเมื่อมีการให้ความรู้ ความเข้าใจ การสร้างอุดมการณ์

จิตสำนึก ค่านิยม และจริยธรรมให้แก่ประชาชนทุกระดับ และต้องมีการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารการ

ทุจริตที่มีผลกระทบต่อประเทศของนักการเมือง ข้าราชการระดับสูง โดยเฉพาะโครงการภาครัฐที่มี

ลักษณะประชานิยมที่มีการทุจริตคอรัปชั่น

นอกจากนี้ ปัจจุบันการทุจริตกลายเป็นทัศนคติอย่างหนึ่งของคนในสังคมที่เห็นการทุจริตเป็น

เรื่องปกติ และยังมีการยกย่องนักการเมือง นักธุรกิจหรือผู้มีอิทธิพลที่พัวพันกับการทุจริต

คอร์รัปชั่น จึงควรมีการเปลี่ยนทัศนคติเหล่านี้ตั้งแต่เด็ก เยาวชน ทั้งในครอบครัวและสถานศึกษา

โดยกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงวัฒนธรรมควรมีส่วนร่วมในเรื่องนี้อย่างจริงจัง

4.5 บทบาทของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (สำนักงาน ป.ป.ช.) ใน

ฐานะหน่วยงานหลักในการต่อต้านการทุจริตของประเทศ ควรทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกลางในการ

ประสานงาน และเตรียมความพร้อมทั้งด้านบุคลากร งบประมาณ เพื่อปฏิบัติตามพันธกรณีใน

อนุสัญญา UNCAC และเปิดโอกาสทุกภาคส่วนโดยเฉพาะภาคประชาสังคมและสื่อมวลชนเข้ามามี

1Intro.indd 21 11/17/08 8:37:58 AM


ส่วนร่วมในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตาม

“ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต” นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยจึงมีความ

เห็นว่าสำนักงาน ป.ป.ช. ควรเตรียมความพร้อมในเรื่อง ดังต่อไปนี้

(1) จะต้องให้ความสำคัญกับการป้องกันการทุจริตมากกว่าในอดีตที่เน้นการปราบปราม

การทุจริต

(2) ผลักดันให้มีกองทุนต่อต้านการคอร์รัปชั่นเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานเครือข่ายภาค

ประชาชน โดยแหล่งที่มาของเงินกองทุนฯ ควรมาจากสัดส่วนเงินที่ริบหรือยึดจากการทุจริต

คอร์รัปชั่น ซึ่งอาจดำเนินอย่างใดอย่างหนึ่งคือ แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย

การป้องกันและปราบปรามการทุจริต หรือเสนอเป็นกฎหมายใหม่คือกฎหมายคุ้มครองผู้เปิดเผย

ข้อมูลการทุจริต(Whistleblower) และให้กองทุนฯ อยู่ภายใต้กฎหมายนี้

(3) จัดตั้งหน่วยงานด้านการติดตามสินทรัพย์คืน เพราะการติดตามสินทรัพย์คืนถือเป็น

หลักการสำคัญของอนุสัญญาฯ

(4) จะต้องมีการจัดตั้งศูนย์แลกเปลี่ยนข้อมูลการทุจริตที่ทำงานร่วมกับหน่วยงานต่างๆ

ทั้งในประเทศและต่างประเทศ

อนี่ง คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่าการที่ประเทศไทยจะเข้าร่วมเป็นภาคี ในอนุสัญญา

สหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ.2003 นับเป็นเวลาอันเหมาะสมที่สำนักงาน

ป.ป.ช.จะดำเนินการปรับปรุงระบบงานและเสนอแก้ไขปรับปรุงกฎหมายและมาตรการที่เกี่ยวข้อง

อย่างเร่งด่วน เพื่อให้ทันต่อสถานการณ์บ้านเมืองที่กำลังเปลี่ยนแปลงไป

1Intro.indd 22 11/17/08 8:37:59 AM


Executive Summary

Introduction

Anti-corruption is currently regarded the national agenda and global issues

which many countries have an interest in and are concerned about. Organizations

and international cooperation groups, for the first time, initiated laws establishment

and international co-operation regarding the suppression of corruption in various

aspects. In spite of such laws and agreements made, there is still an obstacle to

suppress corruption in its contents as it can merely be regionally applied and is

unable to practically solve the problems of transnational corruption inherent in the

free capitalism system which allows illicit proceeds of crime to be transferred. The

modes of corruption are also far more complicated than those in the past, for

example, the strategic corruption which the administration seeks to set policies,

passes a resolution, or enact law to yield unlawful benefit to some particular

groups of interest. Therefore, we take this UNCAC 2003 to scope the regime of law

in all countries worldwide to rectify all those shortcomings as well as to mutually

generate standard principles of law to concretely enhance extensive international

co-operation.

The members of the United Nations firstly signed the United Nations Convention

Against Corruption (UNCAC), 2003 from 9 to 11 December 2003 in Mexico and

this Convention entered into force on 14 December 2005. This Convention is the

first international law in the universal level to suppress corruption. There are, to

date, 124 States Parties6 to this Convention, that Thailand signed on 9 December

2003, without having ratified it yet, but has the policy to adhere thereto. It is, in

effect, currently in the process of making preparations for such purpose. It is, thus,

essential to undertake a research work on the preparedness of Thailand to become

Party to this Convention, whose obligations require an implementation or being taken

into consideration. Furthermore Thailand will be entitled to the rights and various

6 http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html (data given on 24 September 2551)

1Intro.indd 23 11/17/08 8:37:59 AM


benefits from being State Party to this Convention. It is also a good opportunity for

Thailand to amend its relevant domestic laws and policies in keeping with the

international standard as well as to set up appropriate measures to efficaciously

prevent and suppress corruption.

The feasibility studies of the preparedness of Thailand to become State Party

to this Convention thus have to address various issues as follows:

First, whether the obligations under this Convention impose excessive burdens

for Thailand compared to the benefits that it could derive from its adherence to this

Convention, the outcomes of which will also be the answer to the second question

on the advantages and disadvantages of being State Party to this Convention. The

third and last issue to address is related to the appropriateness and scope of the

reservation to make, and the steps and process to take under Thai law for

becoming State Party to the Convention, especially in light of the current

Constitution, whose provisions substantially deviate from the past practice, which

could, in practice, be a hurdle to such process.

1. Substance of UNCAC 2003

The substance of UNCAC 2003 includes comprehensive measures and regimes

to systematically fight against corruption, and particularly new issues regarding

asset recovery therein provided, which have never before been stipulated in any

related international instruments. This Convention focuses on the cooperation of all

sectors involved: public, private, civil society and the media, which largely differs

from in any other international instruments that focus only on certain particular

aspects. One of the fundamental principles of this Convention is that States Parties

must criminalize various deeds that this Convention aims to prevent and suppress,

which encompass both direct and indirect corruption, and petty corruption as well

as grand corruption that involve both people in public and private sectors.

Furthermore, to ensure effective implementation of this Convention in respect of

transnational corruption, the Convention requires that its States Parties cooperate

with each others, and has also forged devices to monitor the observance of such

obligations.

The obligations under this Convention have various levels of binding force are

mandatory, optional requirements: obligation to consider and optional measures:

1Intro.indd 24 11/17/08 8:37:59 AM


measures States Parties may wish to consider. The core provisions under this

Convention may be divided into 4 groups as follows:

1.1 Preventive Measures (Chapter 2)

The content in this chapter is comprehensively about preventive measures in

both public and private sectors e.g. public procurement, transparency in giving

financial supports to political parties, measures to safeguard the independence and

strengthen the codes of conduct for the members of the judiciary and the public

prosecutors, measures to promote cooperation between public sector and related

private sectors, measures to prevent the conflicts of interest of ex-civil servants or

public officials after resignation or retirement, measures to support participation of

the civil society to openly disseminate information to the general public without

disclosing the identity of the corruption reporting persons. The obligations in this

Chapter cover those corruption in the public and private sectors and in the civil

society, which are mandatory to be implemented and those which are optional that

the States Parties are able to choose to accept or not to accept.

1.2 Criminalization and Law Enforcement (Chapter 3)

The measures in this Chapter are mostly consistent with the Thai legal system

but the new significant measure is that it requires all State Parties to criminalize

the following deeds: bribery of foreign public officials and of officials of public

international organizations, either directly or indirectly; the solicitation or

acceptance of an undue advantage by such officials; and intentional embezzlement,

misappropriation or diversion of property by such officials. It requires State Parties

to establish as criminal offences, the bribery in private sector which include trading

in influence, illicit enrichment, embezzlement of property in the private sector,

laundering of proceeds of crime, concealment of preperty, obstruction of justice as

well as the provision of longer statute of limitations period or suspension of such

period if the offender has evaded the administration of justice and thus no

prosecution can be done in any State Parties.

1.3 International Cooperation (Chapter 4)

The substance of this Chapter requires the State Parties to afford one another

the measures to give mutual legal assistance in investigations of and proceedings in

civil, criminal, and administrative matters relating to corruption, or to grant

extradition of which this Convention requires the State Parties to extradite the

1Intro.indd 25 11/17/08 8:37:59 AM


person who is the subject of the request for extradition to each other even if the

offence which is the legal basis for extradition is not an offence in the requested

State Party. Therefore, according to this Convention, States Parties are requested

to exempt the principle of “Double” or “Dual Criminality”. There are also some other

measures to assist each other with respect to investigations, prosecutions, and

judicial proceedings in relation to other offences covered by this Convention.

1.4 Asset Recovery (Chapter 5)

Under this Convention, the State Parties shall afford one another the

measures of cooperation and assistance in the matter of asset recovery as per the

value-based confiscation, as well as inspection of clients’ data by financial

institutions and the real person benefited from such transfer including measures to

prevent and tracing the asset recovery or proceeds of crime. One importance of

which is the cooperation amongst the States Parties to recover assets transferred

between those State Parties including the freezing and seizure of such assets or

property at the request of other State Parties. This Convention requires that the

State Parties consider taking measures necessary to allow confiscation of assets or

property of other offences covered in this Convention through civil action without

exercising the criminal prosecution including imposing the offender to be responsible

for compensation or damages to the State Party receiving damages from such

criminal offences.

2. Obligations of Thailand to Implement UNCAC 2003

Thailand already signed to agree to this Convention on 9 December 2003

without giving its ratification. But later on 19 December 2007, by a resolution of

the cabinet given on 4 December 2007 at the request of the Foreign Ministry to

bring this Convention to the approval of the National Legislative Assembly (NLA),

the Thai translated version of this Convention, with its English version as additional

document, was presented to their consideration with the reservation stated in

Instruments of ratification that “In accordance with Paragraph 3 of Article 66 of the

Convention, Thailand does not consider itself bound by Paragraph 2 of the same

Article.” The paragraph 3 of article 66 of UNCAC allow the State Parties to make

reservation not to be bound by paragraph 2 of this article which allows any dispute

between two or more State Parties concerning the interpretation or application of

1Intro.indd 26 11/17/08 8:37:59 AM


this Convention that cannot be settled be submitted to arbitration and be referred to

the International Court of Justice respectively. Thailand thus does not consider itself

to be bound by paragraph 2 of this article. This Convention furthermore allows the

States Parties to propose an amendment in the future to come or to cease to be a

State Party by denouncing this Convention. Therefore, this Convention does not in

accordance with the Thai law have a binding force for implementation, only its

obligations are subject, with bona fide effort, to be signed for ratification and the

State Parties must not, by any acts, defeat object and purposes of this Convention.

The National Legislative Assembly (NLA) has afterwards approved the

ratification to be a State Party to this Convention on 19 December 2007 in

accordance with a resolution of the Cabinet to approve 3 relevant draft Acts,

enabling the implementation of the obligations under this Convention, before

becoming one of the State Parties to this Convention

1. The draft to amend the Thai Penal Code (adding the use of terms of

“foreign public officials” and “officials of public international organizations”,

as well as criminalizing offences towards public officials and the abuse of

functions or position relating foreign public officials or officials of public

international organizations, adding the suspension of statute limitation period

in case of an offender evaded overseas or have such statute limitation

period restart after being back for prosecution and have the administrative

offences added)

2. The draft to amend the Act on Mutual Assistance in Criminal Matters B.E.

2535 (1992) (adding the principles of tracing, freezing, and confiscation of

property transferred overseas as per the value based) and

3. The draft to amend the Proceeds of Crime Act ….. substance thereof

focusing on measures to facilitate asset recovery

Though Thailand may be unable to implement some obligations of this

Convention due to the fact that there is no enabling law, policy or recognized

measures in our legal system, to give ratification and immediately become a State

7 Document NR. 0503/22939 to the President of the National Legislative Assembly concerning the United Nations Convention Against Corruption (UNCAC), 2003 dated on 4 December 2007.

1Intro.indd 27 11/17/08 8:38:00 AM


Party to this Convention in the international level can be done with no problem. This

is because to achieve the goals and objectives of this Convention, it is necessary to

get extensive cooperation from many countries worldwide. Therefore, the provisions

in each article of this Convention are of flexible principles and content with no

sanctions for a breach or violation to this Convention but instead permits any State

Party to denounce this Convention.

Consequently should we be able to enact those 3 draft Acts aforementioned to

implement this Convention, Thailand is thus ready for implementation of core

obligations required by this Convention: Criminalization and law enforcement in

Chapter 3, International Cooperation in Chapter 4, and Asset Recovery in Chapter 5.

However it is a matter of urgency that Thailand amend the preventive measures

provided in Chapter 2 to concretely strengthen the hold on such obligations

required. This is because in the past we have emphasized more to suppress

corruption to cope with the problems of corruption. Moreover the public agencies

also lack adequate cooperation or may receive interventions from the government

and the politicians. The public sector does not give importance to the role of the

civil society and the independent media which is a key factor to success of the

foreign public sector to tackle the problems of corruption.

With regard to the legal problems in the adherence of Thailand to this

Convention the important issues to consider are that: although the National

Legislative Assembly has already given its approval for Thailand’s adherence to the

Convention by ratification, there might still be some problems, due to the fact that

the B.E. 2550 Constitution has set up several conditions and procedure for the

conclusion of international treaties, which have rendered the conclusion of several

categories of treaties so complicated and in some cases virtually impracticable, e.g.,

with regard to the organic law prescribing the steps and procedure for the

conclusion of the treaties which has to be enacted in compliance with paragraph 5

of this Article, but to date has not yet been done, so the conclusion of treaties

which has to be done in compliance with such a Law, may be unconstitutional; and

that the ratification to become Party to this Convention as soon as the 3 Bills,

which amend the relevant laws to enable the implementation of the core principles

of the Convention have been enacted, could be done without problems on

international plane but it may not be the case on internal plane given that not only

the process in securing an approval of the Nation Legislative Assembly was not so

1Intro.indd 28 11/17/08 8:38:00 AM


constitutional, because no public hearing has been organized and no negotiation

framework has been submitted for the approval of the National Legislative Assembly

in compliance with Article 190. In regard of the non-submission of the negotiation

framework, it may be justified however by the fact that no such requirement could

be complied with in the case of multilateral Conventions.

3 The Preparedness of Thailand to Curb Corruption in accordance with UNCAC 2003 Based on Studies about the Best Practices in Other Countries

The researchers have chosen 4 countries involved in this Convention, they

are the United State of America, the United Kingdom, Germany and Japan of which

the first two countries are of the Common Law system that are already the State

Parties to this Convention while the latter two are of the Civil Law system that

already signed this Convention and are in the same status as does Thailand.

Though these 4 countries are of developed world, they have greatly influenced

Thailand in regard to its legal history and its legal system as well as having been

significant business partners with Thailand. Therefore, it is most beneficial to study

and analyze their prominence in diverse aspects in order to make it the models for

our preparedness to be a State Party to this Convention.

From our studies and analysis of laws, policies and law enforcement

agencies of these 4 countries, we can synthesize some typical characteristics, in

respect of the role of politicians, civil servants, businesses and the civil society, as

below :-

1) The independence of law enforcement authorities e.g. judges and public

prosecutors, police and other public bodies responsible to prevent and

suppress corruption, both in its form and content, especially that of the

prosecution service which enjoys true independence i.e. the Japanese

prosecutor’s independence have been customary observed and maintained

up to date without any interventions from other sections e.g. politicians,

businesses, or other persons.

2) The extensive participation of the civil society into the prevention of and

fight against corruption. This is a key success factor in detecting

accountability of politicians and officials in the public agencies.

1Intro.indd 29 11/17/08 8:38:00 AM


3) Many laws are consistent to the obligations of UNCAC e.g. the

whistleblower Law that aims to promote the participation of the civil society

to fight against corruption, the Freedom of Information Act amended to

balance the use of discretionary power of public officials and to protect

whistleblowers from being charged with any offences.

4) An enhanced scrutiny and inhibition of acts of corruption in private sector

is significantly applied. Relevant measures of laws are particularly applied

with regard to relationship amongst businesses, politicians, and high raking

officials.

5) The giving of importance to the prevention of corruption and cultivation to

suppress corruption to people since young age, and the dissemination of

information to the general public.

6) The reform in the bureaucratic system to promote civil servants and public

officials to uphold the code of ethics by proposing legislation or proposing

an amendment to the Civil Servants Act to objectively enforce rules and

regulations concerning codes of conduct for civil servants including the

appointment of the independent committee to perform such functions.

The best practices of each country to be applied to Thailand is observed as

below :-

A. The United States of America

USA has greatly influenced the idea to establish many international

conventions relating the suppression of corruption and has been a State Party to

relevant conventions in cooperation groups e.g. the Organization for Economic Co-

operation and Development (OECD), and The Organization of American States

(OAS).8 One of the most recognized US laws concerning transnational corruption is

“the Foreign Corrupt Practices Act: FCPA”. USA gives importance to the amendment

of laws directly relevant to fighting corruption and to the reformation of related

authorities, policies and other relevant laws.

8 “The Organization for Economic Cooperation and Development (OECD)” comprise members of industry or developed countries of which its objectives are to boost and strengthen cooperation in economic development amongst the member countries for effective market economy, to expand free trade and industrial development to the member countries and the developing countries as well as promoting efficiency and transparent management.

1Intro.indd 30 11/17/08 8:38:00 AM


The researchers consider that “special prosecutor or independent counsel” of

the USA provided in “the Independent Counsel Ethics in Government Act of 1978

and the Ethics in Government Act” should be brought as a good model to propose

the Committee of Independent Prosecutor to perform the duties of the Attorney

General for all corruption cases involving politicians and high raking officials based

on some measures or principles of the Independent Counsel Act applied to Thai

legal system and problematic situation in Thailand.

B. The United Kingdom

The United Kingdom is another country giving importance to corruption

problems for more than a century from its enactment of the “Public Bodies Corrupt

Practices Act 1889”. This Act makes the active or passive bribery of members,

officers or servants of a public bodies a criminal offence and makes any person

corruptly gives, or offers to give an undue advantage to such officers or servants

of public bodies an offence. The prominence of this Act to be taken into

consideration for the application of Thai law is the recommendations for the asset

recovery of which there are two significant statutes relating this matter i.e. the

“Proceeds of Crime Act 2002” and the “Serious Crime Act 2007”, the provisions of

which cover the matter of asset recovery from all the serious crimes like drugs

dealing, money laundering and any corruption law pursuant to the obligations of

UNCAC. The “Proceeds of Crime Act 2002” provides important principle of the

value-based confiscation, without consideration of whether the assets or crime

proceeds have been transformed or converted into, while Thai law comply with the

property-based confiscation and is therefore inconsistent to the obligations of UNCAC

observing that of the valued-based.

Furthermore, assumptions of the criminal lifestyle or conduct of the

defendant regarding the confiscation of assets or property are provided. The

proceeding of these criminal confiscation cases is different from that of the general

criminal offences, with the support of an intelligence-led agency and effective

mechanisms to recover the proceeds of crime called “Serious Organised Crime

Agency-SOCA”. Therefore the researchers concluded that we should apply these

laws concerning the confiscation of property as guidelines for an amendment of

some Thai legislation. However, it is recommended to enact a special law

concerning the confiscation of property and include its concept or principle to other

related laws to meet the obligations of this Convention. Besides, there should be an

1Intro.indd 31 11/17/08 8:38:00 AM


establishment of a special agency, independent from the government or political

powers, to recover the proceeds of crime. This can be either be it a division or a

new one in the Office of the National Counter Corruption Commission (NCCC).

C. Germany

Germany becomes a State Party to many international Conventions concerning

the combat of corruption and unlawful acts as a member state of the EU and of

OECD. Therefore Germany has been long prepared prior to signing this UNCAC

coupled with great achievement in combating internal corruption as they have

adhered to the Rule of Law and good governance policy. Law enforcement is

seriously applied by its public agencies. There have some amendment to the Law of

the German Penal Codes and drafts to improve laws related to the combat of

international corruption are proposed so as to implement the obligations of UNCAC

to prevent and combat the transnational corruption in the business sector through

the cooperation of domestic companies and that of transnational companies.

The researchers infer that Germany seeks to focus on developing efficiency of

its running agencies or empowering its legal authority to perform their duties which

is a lot different from the Thai concepts that aims to establish a new agency but

still under the direction of the government or politicians which makes Thailand end

up with incapability to practically solve these corruption problems. Therefore, it is

recommended to consider the application of these practices as guidelines for

Thailand.

D. Japan

Japan, in regard to its legal history, has had close relationship with Thailand

and its Japanese uniqueness shares that of the Asian characteristics in which the

types of corruption, very similar to Thailand, comprise 3 parties: politicians, high

raking officials and businesses. The prominence of Japan to be analysed for a good

example for Thailand is the strength in their justice system, the independence of the

law enforcement authorities especially the Japanese public prosecutors who are

free from influence or direction of the government, politicians and businesses.

Besides, the civil society also has a crucial role on corruption detection of officials

in public agencies, of politicians in the regional and national levels and is highly

acknowledged by society and the public sector. The Japanese named this civil

society network “civil ombudsmen” since 1980’s as it serves as “civil watchdogs”

1Intro.indd 32 11/17/08 8:38:01 AM


to watch over the works of the regional administrative bodies and all public

agencies. Should there be any unlawful administration or any kind that is bound to

be corruption, this civil ombudsmen will take legal action to the involved officials.

The researchers advise that we apply these Japanese measures of the

corruption prevention to our anti-corruption laws, either the amendment of Freedom

of Information Act, the public procurement regulations and the reform ethical or

merit system of Thai bureaucratic administration especially the urge to set up of the

national ethics committee of public officials as per the Japanese model which

should, in addition, expand to cover the ministers, the senators, the members of the

House of Representatives and other political officials as well as proposal to enact a

new law to protect the persons disclosing information about corruption in either

public or business sector and person in general. We also need to promote the role

of the civil society to cooperate closely with the public agencies.

4. Policy Recommendations and Measures for the Preparedness to be a State Party to this UNCAC

From the result of our studies about the “Obligations and Preparedness of

Thailand for the implementation of the United Nations Conventions Against Corruption

(UNCAC) 2003”, the summary is that to be a State Party to this Convention will be

a tremendous advantage to Thailand as it will help lessen damages caused from the

problems of corruption in many levels, give better image of Thailand with respect to

corruption which is currently at its worst ranking9 and help enable Thai public

agencies to academically get technical assistance as well as getting cooperation on

information exchange relating corruption from other State Parties.

9 “The Organization of American States (OAS) is a multilateral forum for strengthening cooperation on international relations in the America Continent with the aims to strengthen democracy and security in the region, to peacefully solve the conflicts, and to promote democratic values.

1Intro.indd 33 11/17/08 8:38:01 AM


Some other advantages obtained from being a State party to this Convention

for Thailand is to help uphold the institutions and democracy values, to promote

Codes of Conduct, to create social value of adhering to integrity10 and to help

people access genuine justice, all of which promote sustainable development to the

Rule of Law as per the principles and purposes of UNCAC. Besides, at the same

time it helps keep economic stability and national security. And with regard to the

matter of mega projects for public services, this will help enhance confidence and

trust in foreign direct investment in our country as well as helping to solve the

complicated problems of corruption related to confiscation of property or proceeds

of crime in the transnational corruption. Moreover, this Convention will help solve

the problems of human rights violation should the whistleblower protection law to

be enacted so as to protect a person disclosing information about corruption and

the witness protection to be improved. This will concretely strengthen the civil

society and encourage them to participate more in combat the problems of

corruption. Besides, some part of the contents of UNCAC that are consistent to

relevant OECD Conventions will also help Thailand more chance to be a member of

OECD in the future.

Though to be a State Party to UNCAC may somewhat impose some obligations

to Thailand e.g. duty to respond to the request of other foreign State Parties

10 Transparency International, the global civil society organization leading the fight against corruption, has made a report on “Corruption Perceptions Index-CPI” in 2007, finding out that Thailand is placed at 84th on the list which is likely to be lower than where it was in 2006 (at 63rd ), 2005 (at 59th), 2004 (at 64th).

The countries with the most corruption will come in the lowest place. “Integrity” according to Professor Tanin Kraivixien, a member of the Current Privy Council,

means “ firmness, trustworthiness, accountability, adherence to principal and righteousness. In brief, an adherence to the Rule of Law, with the supplementary explanation:

English dictionary has it that integrity means “strength and firmness of character”, uncompromising adherence to a code of moral values” and “moral uprightness”

Integrity is from the word “integer” in Latin which means “wholeness or completeness, full number of which its profound meaning conveys that “man needs to have integrity to be a full man” - that is he has to possess integrity as a personal moral value : Stephen L. Carter, Integrity (New York: Basic Books, 1996), p.7 referred from Professor Tanin Kraivixien, Morality and Ethics for the Governors

(Nonthaburi: Ethics Promotion Centre, Office of the Civil Service Commission, 2004), p.13

1Intro.indd 34 11/17/08 8:38:01 AM


regarding the asset recovery, or to exchange information about corruption and etc.,

the State agencies need to be ready for preparation of human resources, fiscal

budget, and cooperation between domestic and foreign government agencies

including the possibility for Thailand to be supervised from other State Parties to

promote mutual and multilateral co-operation to fight against corruption.

However, with regard to aforementioned advantages and disadvantages, the

researchers concluded that to give ratification to be a State party to this

Convention will be the great opportunity for Thailand. Consequently, it is advised

that the government accelerate the process of the ratification to be a State Party to

this Convention, after having amended the related domestic laws to comply with this

Convention, as per the approval of the National Legislative Assembly (NLA) given on

19 December 2008. Despite the fact that we may not be able to implement some

obligations due to the inadequacy of enabling legislation, to give ratification to be a

State Party to this Convention in the international level is thus of no problem and

can be done immediately because to achieve the purposes and objectives of this

Convention, international cooperation is extensively required. The provisions in each

article of this Convention are therefore of flexible principles and contents with no

sanctions for a breach or violation to this Convention. On the contrary, it permits a

State Party to denounce this Convention.

To achieve the objectives of this Convention to combat corruption or not

depends on the cooperation from all parts and sectors, no matter public, business,

civil society or the Press. The public agencies need to particularly focus more on

the fight against corruption, to improve working methods amongst public agencies

and to manifest proper mechanisms to prevent interference from the government,

politicians, public officials and businesses by amending domestic laws, policies and

other measures related to corruption as these are factors for success to combat

corruption in many countries.

Summary and recommendations in this research therefore are categorized into

4 subject matters: (1) Experience in coping with corruption problems as per the

international cooperation framework for all State Parties (2) International laws to

preventive and combat corruption (3) Preparedness of Thailand to be a State Party

to this Convention (4) Recommendations for organizations or related public bodies,

as below substance

1Intro.indd 35 11/17/08 8:38:01 AM


1. Experience in coping with corruption problems as per the international

cooperation framework amongst all nations and guidelines for Thailand

With regard to international cooperation to prevent and combat corruption, it

is found out that there has been a development in its principles and practices. It has

been initiated at the regional level before it becomes the United Nations Convention

against Corruption which in a broad level that may be called global or almost

global (countries of economic power e.g. USA, European Union, China, India, Russia,

Japan and etc. are all part of this Convention in one or another level). Therefore it

is likely that to be a State Party to this Convention will enable Thailand to be, for

the first time, part of the International Regimes about the combat of world

corruption. This Convention is also considered international regimes to set

regulations, practices, norms, principles and other measures for national societies

and is fully prepared in many ways due to its having the United Nations (UN), an

international organization, to monitor and follow up the enforcement as per the

obligations stipulated in this Convention.

UNCAC is therefore seen as an international regime to fight against global

corruption which are linked and facilitated to the regimes of diverse organizations

and regions. Result from this research is obvious that this Convention is a regime

to combine all countries of different development levels and of different regions of

the world whilst each region and each economic co-operation group itself tries to

develop its own international regimes for this corruption matter, e.g. OECD, AU,

OAS, APEC, based on other international laws and regimes related and with the

Trans-regional Cooperation between all parts of the world and the international

organizations such as Interpol, the World Bank, ADB and foreign Private Developing

organizations. Thanks to this fact, the implementation of this Convention to real

practices is then possible with respect to different conditions of each country, each

region and each group of different development levels though being the same kind

of organization and in the same region. For example, the case of APEC, a co-

operation group in Asia Pacific, comprising countries and economic groups in the

named area which Thailand is also a member of, has the same kind of counter

corruption activities based on the principles of UNCAC 2003 and its practices of all

regional cooperation.

International regimes and cooperation within regional organizations of all

regions are open and help to create International and transnational co-operation

1Intro.indd 36 11/17/08 8:38:01 AM


that is flexible to make diverse countries and entities to gradually participate into

this anti-corruption activity with regard to their factual circumstance. Anti-

corruption activities in the international level up to date have been diverse, different

and of dynamic nature, giving more chance to all countries to adapt themselves to

its real setting as well as opening more social space to all sectors especially the

civil societies in national and transnational levels such as International Non-

Government Organizations (INGOS) up to community-based organizations as per the

preamble of this Convention.

Therefore strategies and tactics to join this UNCAC in the aspect of

international cooperation are needed to be taken into consideration i.e. Thailand

should consider choosing the strategies to implement obligations under this

Convention and to give cooperation, both mutually and multilaterally, based on

diverse cooperation frameworks especially those of Asia and Pacific regions of

APEC. Thailand needs to particularly observe the ASEAN Cooperation framework or

cooperate with countries of the same level of economic, social and cultural

development and conditions which will help facilitate working and thinking together

to create “ASEAN Community” in order to promote the way towards “ASEAN Way of

Integrity” or towards the “Thai Way of Integrity”.

2. International Laws to Prevent and Combat Corruption

The most important international cooperation, in regard to the prevention and

combat of corruption, is the matters relating extraditions and asset recovery.

Without such co-operations, there may happen a “safe haven” for both the

defendants and the proceeds of crime which will enable the person committed

criminal offences to use this legal loophole to evade and enjoy the benefit obtained

from such assets or property in a foreign country.

With regard to extraditions, the main points are:

First, Thailand has to date concluded extradition treaties with altogether 14

countries, which are fundamentally similar in substance, but comprise nonetheless

some differences, which are not identical in all of them. Besides certain

commitments under such bilateral treaties might cause practical problems for

Thailand in the implementation of this UN Convention due to the inadequacy of its

enabling legislation, thus requiring their amendments, or enactment of the

implementing legislation for their shortcomings such as the possibility to bypass the

1Intro.indd 37 11/17/08 8:38:01 AM


dual or double criminality principle in line with UNCAC, which is not in keeping with

the bilateral treaties and municipal law of Thailand, and for the prosecution of the

person, whose extraction is sought, where the extradition is declined, because such

a person is national of the requested country.

Next in line is that Article 44, paragraphs 4, 5 and 6 of UNCAC requires

that all offences to which this article applies shall be deemed to be included as

extraditable offences in extradition treaties existing between State Parties, and that

State Parties undertake to include such offences as extraditable offences in all

future extradition treaties to be concluded between them. Such provisions pose

some problems for Thailand since they are tantamount to amending its preexisting

bilateral treaties given that some of them enumerate the extraditable offences either

in the treaties themselves or in the list in annex thereto, which do not include

bribery of foreign public officials, when in principle the amendment of treaties have

to be done in the form and process for an amendment of treaty both under

international law and municipal law of State Parties. Such an obligation can,

however, be implemented only in the cases where both of the State Parties to such

preexisting bilateral treaties are also Parties of the Convention. Besides, an

amendment of the preexisting bilateral treaties must be done in the same manner as

the one for their conclusion, i.e. if the conclusion of such treaties required

enactment of the implementing legislation and an approval of the Parliament, their

amendment will likewise require and implementing legislation and prior approval of

the Parliament.

In regard of the asset recovery, the main points are as follows:

The asset recovery calls for decision-making both in policy and legal

standpoints whether to opt for the confiscation and recovery of assets by a civil or

criminal approach in light of the fact that each of such approaches has its

advantages and disadvantages depending on whether the country from which the

assets are to be recovered is of the Civil Law or Common Law regime. For

instance, Civil Law allowing for a confiscation and recovery based on the balance of

probabilities, has the clear advantages, since the evidentiary threshold is lower with

civil action than with the criminal action, etc.

There are 2 options for the modes of asset recovery under this Convention,

the recovery of assets exclusively via the national law of that country which is the

1Intro.indd 38 11/17/08 8:38:02 AM


“Direct recovery” and the asset recovery through international cooperation which

may pose some problems for Thailand in the implementation of its relevant

obligations due to the lack of enabling legislation. For instance, under Thai law

“State”, be it Thailand or foreign State, and “Government” be it the Thai or foreign

Government, do not have the juridical personality, consequently have no locus standi

to file law suit in Civil Court to establish its ownership or proprietorship of the

proceeds of an offence under the Convention as well as problems relating to the

requirement that under Thai law a confiscation of property can be done only by

order or decision of the Thai Court, and once confiscated such property will become

property of the country, whose transfer to a foreign country would require an

enabling or implementing legislation. Any confiscation by the order or decision of

foreign court will require a recognition of foreign court’s judgment agreement, that

so far Thailand has never concluded with any country, and an implementing

legislation.

Besides, there is still another complication that under Thai law there is only a

“Property based confiscation” and not a “value based confiscation” as stipulated in

this Convention.

3. The Preparedness of Thailand to be a State Party to this Convention

3.1 Prevention of Corruption

The researchers viewed that it is essentially urgent to set preventive

measures to its real existence as per the proposal of each issue being

aforementioned. The measures to only combat corruption will not successfully solve

the problems of corruption. The fact that the lack of powerful and pertinent

measures to prevent corruption is one of the major causes for failure to manage

the problems of corruption in the Thai society. With regard to the preventive

measures, the researchers would like to propose the following:

(1) Policy and anti-corruption agencies

1) To impose as important burden for the Anti-Corruption Committee in

each province to work closely with the community for the prevention of

corruption as per the Constitution B.E. 2550 prescribed in the last

paragraph of article 246

2) To impose the establishment of the Central Committee between the Office

of the National Counter Corruption Commission (NCCC) or the Office of

1Intro.indd 39 11/17/08 8:38:02 AM


Anti-Corruption in Public Sector and other Independent Agencies

connected with Constitution law to promote efficiency to prevent the

corruption.

(2) Ethics or Codes of Conduct of public officials and transparency

1) To change the appointment procedures for the Committee of the Office

of Anti-Corruption in Public Sector to guarantee and maximize the principle

of independence. The standards of the selection process for the Committee

to the Office of Anti-Corruption in Public Sector must not be lower than

those for the Committee to the Office of the National Counter Corruption

Commission (NCCC) though it is an inspection of officials ranked 7 and

under. Because the principle of independence and impartiality has nothing to

do with the levels or ranks of officials, i.e. in the case of a judge, whether

how big or small a case, the principle of independence and impartiality

shall perpetually be upheld. Therefore to maintain organizational standards,

the selection processes or procedures of the officials should observe the

same standards.

2) With respect to the fact that the position of the Director General of

the Department of Special Investigation (DSI), the secretariat of the Anti-

Money Laundering Office (AMLO) requires, to some extent, to be

independent, the appointment of person to the aforementioned position

should therefore be approved by the Senate to avoid making these

government agencies an instrument for politics.

3) To impose restrictions to the civil servants or the high raking public

officials, after their resignation or retirement, not to be a counselor or to

get employment, in any organizations in private sector, that directly relates

to the functions held by that official during their tenure.

(3) Measures relating to the judiciary and prosecution services

1) To complete the rights and liberty stipulated by the Constitution,

especially that regarding the transparency and to make the participation of

people in decision-making process to practical effect in the event of a

dispute happens in court. The judiciary shall need to proceed the case

based on the fundamental provisions stipulated in the Constitution. The

judiciary shall not deny to make judgment on any case claiming that there

1Intro.indd 40 11/17/08 8:38:02 AM


is no law provided in that matter. Should the judiciary proceeds the case

accordingly, it will not good for the rights and liberty protection system by

the Constitution but which are contrary to or inconsistent with article 27

and 28 paragraph 3, of the Constitution.

2) To arrange the training for officials in the judiciary and prosecution

services to make them understand and be able to access the true nature

of things and gain real happiness from doing their work with integrity and

independence as per their duties, and be happy to lead a simple way of life.

3) To amend laws relating to the structure of Office of Judiciary

Commission and that of prosecutors Office as the number of judiciaries and

that of the low-rank counsels in such commission is not yet proportionate.

4) For the prosecutors, it is advised to amend the Constitutional B.E.

2550 not to allow the prosecutors to be a member of Board of Director in

any state enterprise with no exception to avoid the conflicts of interest.

5) To establish an independent commission called “Special Prosecutors

Commission” for persons holding political positions for prosecuting by itself

in corruption cases committed by these persons so that law enforcement in

the prosecution becomes more effective, independent and transparent. A

member of this Commission may be appointed especially from the experts in

corruption cases and with the support of the experts in legal and related

fields. (see details on recommendations in article 30)

6) To amend the codes of conduct relation to the prosecutors to be

stricter more comprehensive to avoid the conflicts of interest as the

prosecutors have more risks in this matter, because of being a member in

state enterprises or being an advisor or counsel to the sub-committee of

any state enterprise.

(4) Private sector and Civil Society

1) To prov ide laws and measures to protect the person giv ing

information about corruption or any unlawful acts.

2) To establish a fund to give financial support to the civil society

working to curb corruption and to give cooperation to all other anti-

corruption organizations detecting corruption commission in the People’s

1Intro.indd 41 11/17/08 8:38:02 AM


sector. This fund should be established as per the Whistleblower Protection

Law aiming to support the works of the civil society to fight against

corruption of which one of financial resources of the this fund collected

from the proceeds of crime, the confiscated asset or property in corruption

cases as well as urging to propose rules and regulations relating to

whistleblowers’ reward given by the Office of the National Counter

Corruption Commission (NCCC).

3) To establish “The Joint Committee of the Public Sector and the Civil

Society Sector for the Prevention of Corruption” in order to create a

profound cooperation between the public sector and the civil society sector

for the prevention of corruption, to promote mutual cooperation to combat

corruption, and to impose a burden on this Joint Committee to disseminate

information to the public and create a curriculum relating to the corruption

problems or another integrated curriculums to include the corruption

issues in other curriculums or subjects. Publishing such data, which may

include regular reports about corruption risks in the public administration

in regard to management of public service is also very important.

4) To amend the Official Information Act B.E. 2540 especially in respect

of limitation of discretionary power of the public officials refusing the

disclosure of information requested, the reduction of time to exercise one’s

rights, including promoting effective law enforcement. Besides, there should

be a reorganization of the Official Information Commission. It should be set

up a separate agency or a bureau under the supervision of the Prime

Minister’s Office.

5) To establish a new law for “the Committee of Corporate Governance

Commission” which have a legal status and can be a major organization to

promote the “corporate governance” in private sector.

6) To impose on the private sector organizations with no legal control

under “the Securities and Exchange Act B.E. 2535”. Should one of these

private companies, a contract party with the public agencies e.g. being the

party of the public contract or being a company awarded concession from

the government, these companies will need to provide an internal audit of

which is subject to the conditions applied primarily to large and medium-

sized companies.

1Intro.indd 42 11/17/08 8:38:02 AM


3.2 Criminalization and Law Enforcement

(1) Bribery and embezzlement of property

To amend the Thai Penal Code to comprehensively cover the promise to

give, offering or giving of bribery to foreign public officials or officials of

public organizations, both directly or indirectly.

(2) Trading in influence, abuse of functions and illicit enrichment

1) To amend the Organic Act on Counter Corruption, B.E. 2542 (1999)

concerning “illicit enrichment” and make it a criminal offence. With regard

to the statute of limitations concerning the accusation of illicit enrichment,

the need to prolong the statute limitation which must be done while the

accused person is still a public official or has been, not more than 2

years, out of office (see the last paragraph of section 75).

2) The members of Parliament and the legal authorities should enhance their

knowledge about acts of corruption to clearly understand they are criminal

offences or serious crimes causing damages to the State and the legal

philosophy or “universalerechtsgut” that do not require the person being

offended to primarily file a petition.

(3) Statute of limitations, Prosecution and freezing of proceeds of crime or

property

1) To amend the Constitution B.E. 2550 by clearly imposing the prosecutors

not to be a member in the committee of any state enterprise to avoid the

matter of the conflicts of interest as having corruptly occurred in the CTX

procurement.

2) For the effective law enforcement in the prosecution level relating any acts

of corruption, an independent “Special Prosecutor Commission” is needed to

be established for the prosecution in the criminal cases committed by

persons holding political positions. This Commission called the “Special

Prosecutors Commission” for persons holding political positions” shall have

the following qualifications:

2.1 The special prosecutor will be that of the group or the committee for

the independence, transparency and the balance of power to bring the

cases to prosecution which is better than up to only the conclusion of

1Intro.indd 43 11/17/08 8:38:03 AM


the Attorney General which sometimes cannot fulfill the principle of

independence, transparency and effectiveness to bring the cases due to

the conflicts of interest from being a member in the committee in the

state enterprises i.e. the corruption in the two-and-three digit lottery

of which the Attorney General concluded that the case was incomplete

and could not get a mutual resolution from “The Asset Examination

Committee-AEC” , The Committee for Inspection of Acts Being

Detrimental to the State, and the representatives from the Office of the

Attorney General. AEC then file this case on their own hiring a lawyer

from the Lawyers Council of Thailand to bring this case to the criminal

division for holders of political positions in the Supreme Court of which

the judiciary accepted the case as there was the ground for such

offence.

2.2 The members of this Commission will be from the selection of the

Select Committee and requires to be equally independent as other

independent agencies, such as the Office of the National Counter

Corruption Commission (NCCC). They requires an approval from the

Senate and is regarded a quasi-independent agency according to the

Constitution.

2.3 “The Special Prosecutors Commission” are of special qualifications-that

is they are experts in corruption cases, or being a person specialized

in anti- corruption laws and related matters.

2.4 “The Special Prosecutors Commission” will observe one term of office

and the term of office for each special prosecutor will terminate

differently so as to enable a continual exchange of experience in

performing their functions.

“The Special Prosecutors Commission” will not only enable an effective

prosecution process but also help create new knowledge in this

special, independent agency and promote more recruitment of officials

cognizant of the problems of corruption. The process of the commission

of corruption has expanded to the extent that it becomes more

sophisticated and complicated than before e.g. the case of strategic

corruption, the votes buying in an election, the interference to many

independent agencies to the point that they are entirely controlled. And

a seizure of State power through diverse state mechanisms is called

1Intro.indd 44 11/17/08 8:38:03 AM


“State Capture” is deemed another method of corruption. Moreover

there is also an abuse of power through highest votes in the

Parliament which is regarded as a “parliamentary dictatorship” and

shall try to force an amendment in many laws to facilitate their groups

or colleagues to access undue personal interest or benefit. To cope

with such abuse of power, the law enforcement authorities and related

officials need to get new knowledge and efficient personnel or human

resources to tracing the complicated information relating to corruption.

3) For trial and adjudication of persons holding political positions in corruption

cases in the Supreme Court of Justice’s Criminal Division Persons Holding

Political Positions on the basis of the inquisitorial system are very effective

which should be applied in other corruption cases committed by public

officials by the reason that the criminal proceedings in the latter cases has

different system, accusatorial system, so that any corruption case should

be based on the inquisitorial system.

3.3 Asset Recovery

To be able to recover the property or proceeds of crime is a measure to

effectively destroy the core or the purpose of corruption and is the means to cut a

chance of the offender to use the property, proceeds of crime or other benefit

obtained from committing acts of corruption to strike back to the State or the anti-

corruption authorities of which Thailand does not profoundly have any measure. Two

kinds of confiscations of the proceeds of crime in accordance with this Convention

are : 1) the value-based confiscation and 2) the property-based confiscation.

Thailand now observes the property-based confiscation that poses a lot of

restrictions. UNCAC then imposes the State Parties to establish measures for the

value-based confiscation, that is at which value the offender gets from the criminal

assets or property, it is therefore authorized to, no matter of which assets or

property of the offender, confiscate them equally to its value. This principle thus

requires the prosecutor to only prove that the offender has unlawfully taken this

property at which value but needs not to prove that the property or assets asked

to be seized or confiscated has in any way been involved in the crime committed.

This is a new concept which Thailand needs to amend its domestic laws to suit the

obligation of the Convention in this regard.

1Intro.indd 45 11/17/08 8:38:03 AM


The researchers would like to propose the following recommendations:

3.3.1 The provisions in Chapter 5 concerning the matter of Asset recovery

is yet the measure we need to further apply to suit the culture and the existing

laws of Thailand e.g. in case of this UNCAC, the fact that the State Parties are able

to start the prosecution to trace and recover their property from the Thai court

cannot be done here as per our judiciary system. Therefore other State Parties can

instead recover their property in Thailand through the Mutual Assistance in Criminal

Matters Act B.E. 2535 (1992) to achieve the obligations under this Convention.

3.3.2 Thailand should establish a special agency, independent and free from

any interference of the politics, to particularly be responsible to recover assets or

property from the offender due to the fact that Thailand does not yet have an

independent agency to directly recover criminal assets or property. It is also

beyond capability of other existing anti-corruption entities due to the fact that there

is quite a number of corruption in both regional and national levels as well as

those transnational corruption that are far more complicated than before.

The researchers view that the Office of the National Counter Corruption

Commission (NCCC) should set up a new agency to concurrently proceed on asset

recovery matter. And the Anti-Money Laundering Office (AMLO), versatile in tracing

and recovering the assets derived from the predicate offences and from the money

laundering, should speed up their functions to actively recover assets or property

apart from investigating over unusual transactions. Because the acts of corruption

in any transactions made are obvious and need to be recovered to return to that

State Party or the damaging party and need to be promptly tended to in all cases.

3.3.3 The researchers concluded that law concerning Asset recovery at

the value-based confiscation drafted by the Office of the Council of State of Thailand

to amend the Thai Penal Code, still keeps the principle to firstly confiscate the

assets or property. But if such assets cannot be confiscated, the value-based

confiscation is then permitted. Therefore, Thai laws are not completely amended to

suit UNCAC obligations as it principally observes the property-based confiscation

and observes that of the value-based as a supplement. Therefore a special law

relating to the matter of the value-based confiscation should be enacted and be

applied from the UK laws and regulations.

1Intro.indd 46 11/17/08 8:38:03 AM


3.3.4 There should be a central agency for the coordination and exchange

of information with other anti-corruption authorities by making it an information

network linking to the financial database system and systematic property

management under supervision of independent agencies without interference from

the administration, the politics or any interest groups.

3.3.5 It is recommended to establish a special court for criminal cases

relating asset recovery for the proceedings of confiscation of assets cases

separately from the general criminal court. And the draft of law related to criminal

assets or proceeds of crime should have particular legal procedures for asset

recovery.

3.3.6 It is required to develop personnel responsible for asset recovery

matter of both in Thailand and overseas so that they have sound knowledge of laws

and different practices of other countries. This is because the public officials to Law

of Criminal Procedure and other related public agencies of Thailand are not yet

prepared for this matter e.g. officials responsible for assets tracing and recovering,

officials to particularly file cases to the court for a quick, proper, and impartial

consideration are required.

4. Recommendations to related organizations or entities

4.1 For Business Sector

The central entities which represent the business sector are, for example,

The Thai Chamber of Commerce, The Federation of Thai Industries , The

Thai Bankers’ Association, The Institute of Internal Auditors of Thailand, The

Association of Securities Companies, etc., should promote the business

sector to observe “corporate governance” which is not subject to only

development for effective organizational work , but should also give

importance to bona fide or good faith in its commerce, the uphold of

morality and professional ethics by not facilitating benefit to the politicians

to get something in return, the promotion for fair competition. The members

of these central bodies should be representatives from the business sector,

the public agencies, the scholars and the civil society sector.

1Intro.indd 47 11/17/08 8:38:03 AM


4.2 For Civil Society

4.2.1 The public sector should support the establishment of “Funds to

Fight Corruption” as having mentioned in the part of the Preventive

Measures. The Funds should aim to support the performance of the

civil society sector to combat corruption, protect the person disclosing

corruption information, and promote the cooperation with public

agencies to implement the obligations under UNCAC as the role of the

civil society sector and that of NGOs (Non-Governmental Organizations)

will be key component to success for the combat of corruption

problems in many countries.

4.2.2 The public sector then needs to concretely promote the performance

of the civil society sector because the Civil Society Network Against

Corruption requires financial support from either donation or personal

funds to carry out their duties as they are not sponsored by the

public sector. Therefore the public sector should allow Thailand

People’s Network Against Corruption to participate in detecting

corruption with government authorities e.g. to develop Thailand

People’s Network Against Corruption, to exchange information about

problems of corruption, to give assistance to develop capability of the

personnel, and to organize activ ities boosting knowledge about

corruption to the public.

4.3 For the Press or Media

4.3.1 To promote the role of the Press to examine or being a watchdog for

the use of State authority with regard to disseminate information about

corruption to the general public.

4.3.2 To focus on investigating reporting in order to bring those involved in

corruption commission to justice before the law especially those of the

administrators, politicians, high raking officials, and businesses.

4.3.3 To promote the Press working skills for investigating reporting and

to continually adhere to it as well as getting the training relating to

relevant law.

4.3.4 The Thai Journalists Association (TJA) should liaise with the Press to

set policies regarding the publicity of news relating to corruption

investigation.

1Intro.indd 48 11/17/08 8:38:03 AM


4.3.5 To promote the Press to be independent and free from political

interference or that of the business sector.

4.4 To instill People’s Awareness and Conscience about Corruption

For Thailand to successfully be a State Party to the Convention, knowledge

and conscience about corruption, ideal concept, proper social values and

ethics are needed to be instilled to people in all levels as well as

disclosing information about corruption which has great impact to our

country committed by the politicians, high raking officials especially that of

Public Projects to satisfy the people’s favour.

Corruption problems are nowadays regarded, by the Thai attitude, a normal

phenomenon in the Thai society. Politicians, businesses and tycoons involving

in the commission of corruption do instead get respect and admiration from

the society at large. Therefore, this incorrect and harmful attitude should

be rectified since the young age by the families and the education

institutions by the assistance of Ministry of Education and Ministry of

Culture.

4.5 Role of the Office of the National Counter Corruption Commission

(NCCC)

The Office of the National Counter Corruption Commission (NCCC), a main

public authority to counter national corruption, should act as a central authority for

coordination and preparedness of the personnel and the budget in order to be able

to implement obligations required under UNCAC, and should open to all sectors

especially the civil society sector and the Press to concretely participate into the

Prevention and combat of corruption so that the goals of “The National Strategy to

Prevent and Fight against Corruption” are achieved. The research then be concluded

that The Office of the National Counter Corruption Commission (NCCC) should be

prepared in the following matters :-

(1) To focus more on the prevention of corruption rather than the combat of

corruption in the past.

(2) To promote the establishment of the “Funds to Fight Corruption” to

support the work of civil society networks against corruption. The main

financial resource of funds should partly come from the seized or

1Intro.indd 49 11/17/08 8:38:04 AM


confiscated asset recovery or proceeds of crime of which we may either

amend the organic law on counter corruption or propose a new law, the

Whistleblower Protection Act, to protect the whistleblower and have this

funds subject to this law.

(3) To establish a special agency to particularly be responsible for asset

recovery matter as this is important principle of this Convention.

(4) To establish a central authority for exchange of information about

corruption and to co-work with other agencies or entities in both Thailand

and other countries.

The researchers concluded that Thailand should be a State Party to UNCAC

2003 and that it will be a good opportunity for the Office of National Counter

Corruption Commission (NCCC) to develop their working system and to urgently

propose an amendment to the relevant laws and measures to keep pace with the

changing circumstances of our country.

1Intro.indd 50 11/17/08 8:38:04 AM

Documents

สรุปผลการวิจัย - NACC · 2017-09-20 · 1.2 หมวดการกำหนดความผิดทางอาญาและการบังคับใช้กฎหมาย