องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กึ่ง ทางการโดยคนที่ไม่เป็นทางการjournal.human.cmu.ac.th/ojs/files/journals/1/articles/84/public/84-414-1-PB.pdf ·

วารสารมนษยศาสตรสาร ปท 15 ฉบบท 1

106

องคกรปกครองสวนทองถน:

พนทการเมอง(กง)ทางการโดยคนทไมเปนทางการ

Local Administrative Organization:

Semi-Formal Political Space Mobilized by Informal Actors

ชยพงษ สาเนยง1 และพสษฏ นาส2

บทคดยอ

ความเปลยนแปลงในสงคมไทยในชวงหลายทศวรรษทผานมาไดทาใหเกด

ชองวางของการเขาถงทรพยากรระหวางเมองกบชนบท ซงนบวนยงถางกวางขนอยางนา

ตกใจ ปจจยของความเปลยนแปลงทางดานเศรษฐกจ การเมอง และสงคมเหลาน ไดทาให

เกดคนกลมใหมทงในเมองและชนบท ทมความตนตวและตองการเขามามสวนรวมทาง

“การเมอง” และไดเขามาใชพนทขององคกรปกครองสวนทองถน เพอเปน “สนามของการ

ตอรอง” ทสาคญไดทาใหเกดพนททประชาชนได “ปกครองตนเอง” รวมถงกาหนดทศ

ทางการพฒนา ซงเกดจากกลไกทกฎหมายกาหนด และการเคลอนไหวของภาคประชาชน

มาอยางยาวนาน

1 นกวจยสถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม

(Researcher, Public Policy Institute, Chiang Mai University) 2 นกศกษาระดบปรญญาเอก (สาขาวชาสงคมศาสตร หลกสตรนานาชาต) คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

(Ph. D. Student (International Program in Sciences), Faculty of Social Sciences, Chiang Mai University)


107

การเขาสพนทองคกรปกครองสวนทองถนของประชาชนผานความสมพนธท

หลากหลาย อาท การสรางอานาจตอรองผาน “การเลอกตง” และการสรางความสมพนธ

ผานกลมผลประโยชนตางๆ ทาใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนพนท “เปด” ท

ประชาชนใชเปน “พนท” เพอสรางสายสมพนธกบรฐแบบใหมได รวมถงองคกรปกครอง

สวนทองถนเปนองคกรทมความยดหยนสง ในแงทไมพฒนาเปนระบบราชการทตายตว

เปน “องคกรกงรฐกงสงคม” มนวตกรรมใหม ผบรหารและสมาชกเปนคนในพนท ฯลฯ

องคกรปกครองสวนทองถนจงสามารถเปนองคกรของประชาชนไดอยางแทจรง

คาสาคญ: องคกรปกครองสวนทองถน, สนามของการตอรอง, การปกครองตนเอง

Abstract

In the last few decades, there are changes in Thai society which are manifested

in the gap between urban and rural in resource accessibility. This gap is widening at an

alarming rate especially in the recent years. These changes which are of socio-politico-

economic nature have facilitated a new group of people to be emerged both in rural and

urban areas. The people who are active and eager to take part in "politics" make use of

newly-opened space of local administrative organization as a "negotiating arena".

Significantly, this space paves the way for "self-government" as well as gives an

opportunity for people to determine the direction of development. All of these are made

possible by mechanisms as regulated in law which are facilitated by the enduring Thai

civil society.

People participate in local administrative organization via check-balance

activities such as retaining bargaining power through election, and relationship-building


108

activities such as making connections with other interest groups. In so doing, the local

administrative organization has become an "opened space" that many groups of people

can maneuver so as to create a new form of relationship with the state.

In addition, the local administrative organization is highly flexible so as not to be

fixed like a formal organization of bureaucratic system. In other words, this is a "semi-

formal" organization equipped with new innovation, elected executives and members who

are attached to the area. Such flexibility allows for a more responsive approach to the local

people. Hence, the local administrative organization is an organization for the people.

Keywords: local administrative organization, negotiation arena, self-government

1. บทนา

การปกครองสวนทองถนเปนรากฐานของการปกครองในระบอบประชาธปไตย

เนองจากเปนสถาบนททาหนาทในการฝกฝน ใหการศกษาเกยวกบการเมองแกประชาชน

ทาใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองตนเอง เกดสานกและเหนความสาคญ คนเคยกบ

การใชสทธทางการเมอง นาไปสความศรทธาและความเลอมใสในระบอบประชาธปไตย ด

ไดจากการเลอกตงทองถนทจะมประชาชนมาใชสทธจานวนมาก อยระหวางรอยละ 50 –

90 มาโดยตลอด (มตชน, 2555; เดลนวส, 2555; ไทยรฐ, 2555) เพราะวาการดาเนนงานของ

ทองถนสงผลกระทบตอชวตของประชาชนในหลากหลายดาน รวมถงการปกครองสวน

ทองถนเปนการเมองทมความใกลชดกบประชาชนมากทสด เปนตวแทนของประชาชน จง

สามารถตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถนไดด รวดเรว และมประสทธภาพ

ซงในอนาคตบทบาทของราชการสวนกลางและสวนภมภาคตองเปลยนจากผปฏบตมาเปน


109

ผทาหนาทในการสงเสรม สนบสนนและใหความชวยเหลอแกองคกรปกครองสวนทองถน

(ดเพม วฒสาร, 2547: 2)

ความเปลยนแปลงในหวง 2 ทศวรรษทผานมามวกฤตทางการเมองใน

ระดบประเทศเกดขนหลายครง และทาใหการทางานของรฐบาลสวนกลางไมประสบ

ผลสาเรจเทาทควร แตในทางกลบกน องคกรปกครองสวนทองถนกลบกลายเปนกลไกท

สาคญในการพฒนาในระดบทองถน รวมถงสามารถตอบสนองความตองการของ

ประชาชนในทองถนไดในระดบหนง องคกรปกครองสวนทองถนไดเปลยนแปลงสายใย

ความสมพนธเชงอานาจ และสรางสมพนธภาพชนดใหม จากทอานาจศนยกลางเปนผ

กาหนดนโยบายมาเปน “ทองถนกาหนดตนเอง”3 (เอนก, 2552ข; สานกงานกองทน

สนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.), 2554; วระศกด, 2554) แลวการเปลยนตาแหนง

แหงทของคนในทองถนสรางความเปลยนแปลงไดมากนอยเพยงใด การศกษาบทบาทของ

องคกรปกครองสวนทองถนในมตของการสรางพนททางการเมองใหแกประชาชนจงม

ความสาคญ ทงนเพอใหเราสามารถพฒนา กาหนดทศทางขององคกรปกครองสวนทองถน

เพอใหเปนองคกรทเปนประโยชนอยางสงสดแกประชาชน

องคกรปกครองสวนทองถนขบเคลอนและสนองตอบความตองการของประชาชน

ผานตวแทนทหลากหลาย และมความเปลยนแปลงไปอยางมากในชวง 10 ปทผานมา

ประชาชนในทองถนใหความหมายกบการเลอกตงและมหลกเกณฑในการเลอกตวแทนและ

3 เปนแนวทใหทองถนสามารถขบเคลอน “วาระ” “ความตองการ” ของตนผาน อปท. (ซงยงไมลงตวในรปแบบ)

เพอสรางพนทการจดการทหลากหลาย สรางการมสวนรวมของภาคสวนตางๆ อยางหลากหลาย และใหสอดคลอง

กบบรบทของพนท (ชานาญ, 2555) ในทนอาจถอวาเปนการเคลอนไหวเพอการกระจายอานาจแนวใหม แตมขอ

ถกเถยงในแงทวาจะสามารถปฏบตไดจรงหรอไม เพราะการเกดจงหวดจดการตนเอง มพนททบซอนกบ อปท.ใน

ระดบตางๆ อยางกวางขวาง รวมถงในแงของกฎหมายเฉพาะของแตละหนวยงานดวย


110

ควบคมตวแทนนนๆ อยางไร ประสบผลสาเรจมากนอยแคไหน เมอการเลอกและควบคม

ตวแทนมความสลบซบซอนอยภายใตเ งอนไขความสมพนธในหลายๆ ดาน เชน

ความสมพนธเชงเครอญาต พวกพองเพอนฝง ความสมพนธเชงอปถมภ ลกนอง- เจานาย เปน

ตน เงอนไขความสมพนธเชนนทาใหชาวบานสามารถกาหนดและควบคมผแทนของตนได

ในระดบหนง การทาความเขาใจการเมองของชาวบานใหรอบดานจะเปนการทาลายมายาคต

ทวา “ชาวบานถกซอ” หรอ “โง จน เจบ เลอกคนไมเปน” ซงการเมองของชาวบานใน

ลกษณะนจะแสดงใหเหนถงการมพลวตร ไมหยดนง ตายตวของการเมองทองถน

บทความชนนพยายามเสนอวาเพราะเหตใดองคกรปกครองสวนทองถนจงไดเปน

พนทการเมองของประชาชน โดยแบงออกเปน (1) การเกดพนทผานการเปลยนแปลงของ

กฎหมาย (2) การเคลอนไหวภาคประชาชนเพอสรางพนททางการเมอง (3) อปท. ในการ

สรางพนททางการเมอง: องคกรทางการ (รฐ) ทปกครองโดยคนทไมเปนทางการ (4)

ทศทางองคกรปกครองสวนทองถนของประชาชน: องคกรกงรฐกงสงคม ซงจะกลาวอยาง

ละเอยดตอไป

บทความนใชขอมลหลกจากการศกษาการเลอกต งในพนท จ.เชยงใหม และ จ.

ลาพน โดยไดรบการสนบสนนจากสานกงานกองทนสรางเสรมสขภาพ (สสส.) สานกงาน

กองทนสนบสนนการวจย (สกว.) และสถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม

2. พนททางการเมอง ผานการเปลยนแปลงของกฎหมาย

การปกครองสวนทองถนในระยะเรมตนเปนการขยายอานาจของรฐสวนกลาง

โดยทองถนเปนแตเพยง “สวนยอย” “สวนยอ” ของการบรหารสวนภมภาค (เอนก, 2552ก;

2552ค) โดยการสง (ตวแทน) ขาราชการ เชน ผวาราชการจงหวด นายอาเภอ ปลดจงหวด

ปลดอาเภอ เขามาเปนผบรหาร เปนการกระชบอานาจของสวนกลางโดยประชาชนใน


111

ทองถนมสวนรวมนอยมาก กลาวไดวาการปกครองทองถนในระยะเรมตนมลกษณะการ

ดาเนนการทสาคญ 2 ประการ คอ ประการทหนงเปนองคกรทขาราชการคดและจดตง

ขาราชการจงเปนผควบคม ประการทสองประชาชนเปนผรบ ไมวาจะเขาใจหรอไมเขาใจ

หรอไมกตาม เพราะขาราชการจะเปนผหยบยนให (Devolution) แตเพยงฝายเดยว สวนการ

ตรวจสอบควบคมการทางานโดยประชาชนกเกอบจะไมปรากฏ มเพยงการเลอกตงสมาชก

สภาเปนครงคราวเทานน นอกจากนนเปนเรองของผบรหารและสมาชกท งหมด โดยม

พนกงานเปนผรบนโยบายไปดาเนนการตอ หรอพดไดวาการปกครองสวนทองถนในระยะ

เรมตน เปนแตเพยงการขยายอานาจของราชการสวนกลางเพราะวาองคกรทต งมาน น

ขาราชการสวนภมภาคเปนคณะกรรมการและผบรหาร หรอมอานาจท งทางตรงและ

ทางออม หรอพดอกนยหนงคอ “ทองถนเปนแขนขา หรอกง แขนงของรฐสวนกลาง” มได

มเจตนาทจะใหมการกระจายอานาจในการปกครองอยางแทจรง (ประหยด, 2520)

ในป พ.ศ. 2537 รฐบาลภายใตการนาของนายชวน หลกภย ไดประกาศใช

พระราชบญญตสภาตาบลและองคการบรหารสวนตาบล พ.ศ. 2537 (ราชกจจานเบกษา เลม

111 ตอนท 53 ก. ลงวนท 2 ธนวาคม 2537) มผลบงคบใชตงแตวนท 2 มนาคม 2538 โดย

เหตผลหลกในการตราพระราชบญญตฉบบน เนองมาจากสภาตาบลตามประกาศคณะ

ปฏวต ฉบบท 326 ไมมฐานะเปนนตบคคล จงไมสามารถบรหารและดาเนนกจการไดอยาง

มประสทธภาพ และเพอใหเกดองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะนตบคคล สามารถ

ดาเนนงานตามนโยบายและเปาหมายของทองถนได แตจดเปลยนสาคญททาใหการ

ปกครองสวนทองถนกาวหนาอยางมาก คอ รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540

ทไดวางหลกเกณฑสาหรบใชในการปกครองสวนทองถน มสาระสาคญเปนการกระจาย

อานาจเพอใหทองถนพงตนเองและมอสระในการดาเนนงาน บทบญญตทถอวาเปน “หลก


112

สาคญ” ในการกระจายอานาจ คอ มาตรา 78 ซงปรากฏอยในหมวด 5 แนวนโยบายพนฐาน

แหงรฐ โดยมใจความสาคญ คอ

มาตรา 78 รฐตองกระจายอานาจใหทองถนพงตนเองและตดสนใจ

ในกจการทองถนไดเอง พฒนาเศรษฐกจทองถนและระบบสาธารณปโภค

และสาธารณปการตลอดทงโครงสรางพนฐานสารสนเทศในทองถนให

ทวถงและเทาเทยมกนทวประเทศ รวมทงพฒนาจงหวดทมความพรอมให

เปนองคกรปกครองทองถนขนาดใหญ โดยคานงถงเจตนารมณของ

ประชาชนในจงหวดนน

บทบญญตดงกลาวถกกาหนดใหเปนแนวทางทรฐจะดาเนนการกระจายอานาจ

การปกครองไปสทองถนเพอใหประชาชนในทองถนไดมสวนในการปกครองหรอดแล

ทองถนของตนเองไดมากขน ซงเปนการแบงเบาภาระของสวนกลาง (นนทวฒน, 2552: 89)

และทาใหองคกรปกครองสวนทองถนสนองตอบความตองการของประชาชนไดมากขน

นอกจากนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ไดกระจายอานาจให

องคกรปกครองสวนทองถนเพมมากขน โดยกาหนดใหประชาชนในทองถนมสวนรวมใน

การบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหม

วธการทใหประชาชนมสวนรวมและในกรณทการกระทาขององคกรปกครองสวนทองถน

จะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนอาท ตองแจงขอมลรายละเอยด

ใหประชาชนทราบกอนกระทาการ และในกรณทเหนสมควร หรอไดรบการรองขอจาก

ประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน ตองจดใหมการรบฟงความ

คดเหนกอนการกระทานน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได

พรอมทงจดทารายงานผลการดาเนนงานในรอบปใหประชาชนไดรบทราบ เพอประชาชน


113

จะไดมสวนรวมในการตรวจสอบและกากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวน

ทองถน (มาตรา 287) (อภชาต, 2555)

2.1 การรบรองสถานะเปนนตบคคล

ในป พ.ศ. 2542 ไดมการออก พ.ร.บ. กาหนดแผนและขนตอนการกระจายอานาจ

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน กาหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมสถานะเปนนต

บคคล มงบประมาณ บคลากรประจา ทาใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการ

ดาเนนนโยบายใหสอดคลองกบพนท มความคลองตวสง เพอสนองตอบความตองการของ

คนในพนทไดอยางรวดเรว

ในป พ.ศ. 2546

รฐสภาไดพจารณาผานกฎหมายทองถนแกไขเพมเตม 3 ฉบบ ไดแก

พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) ฉบบท 3 พ.ศ. 2546

พระราชบญญตเทศบาล ฉบบท 12 พ.ศ. 2546 พระราชบญญตสภาตาบลและ

องคการบรหารสวนตาบล (อบต.) ฉบบท 5 พ.ศ. 2546 ทงสามฉบบมผลบงคบใช

ในปลายป พ.ศ. 2546 สาระสาคญของกฎหมายขางตน คอ การกาหนดใหฝาย

บรหารขององคกรปกครองสวนทองถนมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน

ในทองถน ทาใหทกตาแหนงขององคกรปกครองระดบทองถนในทกระดบมา

จากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชนเปนครงแรกในป พ.ศ. 25464กอนป พ.ศ.

2546 การแบงแยกอานาจของ อบต. มลกษณะทเปนระบบรฐสภาเชนเดยวกบ

โครงสรางในระดบชาตกลาวคอฝายบรหารมาจากการแตงตงของสมาชกสภา

อบต. และสภา อบต. มอานาจลงมตไมไววางใจฝายบรหาร ในขณะทฝายบรหาร

4 ดรายละเอยดประวตความเปนมาคราวๆ ของ อบต. ไดใน กาเนดและพฒนาการองคการบรหารสวนตาบล, 2553.


114

กมอานาจยบสภา อบต. ได โครงสรางเชนนกอใหเกดความไรเสถยรภาพของฝาย

บรหาร ทาใหการทางานไมตอเนอง ปญหาเชนนจงนาไปสการเคลอนไหวเพอ

เปลยนโครงสรางของ อบต. (รวมทง อบจ.)ใหมรปแบบประธานาธบดในปจจบน

ทมสาระหลกแตกตางจากระบบรฐสภา คอ ทงฝายบรหารและฝายสภามาจากการ

เลอกตงโดยตรงของประชาชน ดงนนฝายบรหารจงไมมอานาจยบสภา และฝาย

สภากไมมอานาจลงมตไววางใจนายกอบต.” (กาเนดและพฒนาการองคการ

บรหารสวนตาบล, 2553)

ผลจากการเคลอนไหวของสมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทย ในการ

ผลกดนการแกไขกฎหมายเทศบาลจนสาเรจ ทาใหเทศบาลมฝายบรหารทมาจากการ

เลอกตงโดยตรง ในอดตโครงสรางทนายกเทศมนตรมาจากมตของสภาเทศบาล ทาให

นายกเทศมนตรตองพงพาหรอตองหาเสยงสนบสนนขางมากจากสภาเทศบาล หากวา

นายกเทศมนตรไมสามารถควบคมเสยงขางมากในสภาเทศบาลได ฝายสภาเทศบาลก

สามารถโคนนายกเทศมนตรออกจากตาแหนงได สงผลใหในสมยหนงๆ มการเปลยนแปลง

ผบรหารทองถนบอยครง การเปลยนแปลงนายกเทศมนตรบอยครง กอใหเกดผลเสยตอการ

บรหารงานในเทศบาล เพราะทาใหนโยบายขาดความตอเนอง และยากทจะผลกดนนโยบาย

ตางๆ ใหเปนรปธรรมได สวนโครงสรางทนายกเทศมนตรมาจากมตของสภาเทศบาล

นายกเทศมนตรตองเอาใจสมาชกสภาโดยใหผลประโยชนตางตอบแทนระหวางกนใน

รปแบบตางๆ เพอรกษาเสยงขางมากเอาไว จงกลายเปนวานายกเทศมนตรตองเอาใจสมาชก

สภาเทศบาลมากกวาประชาชน ในสวนของ อบต. และ อบจ. กมปญหาในลกษณะเดยวกน

จงเปนทมาของการแกไขกฎหมายใหฝายบรหารมาจากการเลอกตงโดยตรง ทาใหการ

ปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถนเกดความตอเนองและเปนองคกรของประชาชน

ในสาระมากขน เพราะทงสมาชกและผบรหาร ตองรบผดชอบตอประชาชนโดยตรง ซง


115

เปนความกาวหนาขององคกรปกครองสวนทองถนอกขนหนง (อภชาต, 2555 และดเพมใน

Ockey, 2000)

ในแงของการเขามาเปนนกการเมองทองถน จากการศกษาของ อภชาต สถตนรามย

พบวา

...ทานบกดขวางการลงสมครแขงขนในตาแหนงทางการเมองระดบ

อบต. ..มคอนขางตา ตวอยางเชน การกาหนดคณสมบตของผสมครสมาชกสภา

อบต. มาตรา 47 ทว กาหนดใหผ มสทธสมครรบเลอกตง ตองมคณสมบตดงนคอ

ก) มชออยในทะเบยนบานในหมบานของตาบลทสมครตดตอกนไมนอยกวา 1 ป

ข) ไมมพฤตกรรมในทางทจรต หรอถกสงใหพนจากตาแหนงทางการเมองระดบ

ทองถน เพราะมผลประโยชนทบซอนไมถงหาป ค) มคณสมบตและไมมลกษณะ

ตองหามตามกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน

สวนมาตรา 58/1 กาหนดคณสมบตผสมครตาแหนงนายก อบต.วา ตองมอายไมตา

กวา 30 ป และตองจบการศกษาไมตากวามธยมศกษาตอนปลายเทานน ในขณะทผ

ทจะสมครตาแหนงนายกเทศมนตรและนายก อบจ.จะตองจบการศกษาระดบ

ปรญญาตร(อภชาต, 2555)

ในสวนของนายกและสมาชกสภาเทศบาล ไดมการกาหนดคณสมบตของ

นายกเทศมนตร ตามมาตรา 48เบญจ ตาม พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. 2496 โดยบคคลผมสทธ

สมครรบเลอกต งเปนนายกเทศมนตรตองมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตาม

กฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน และตองมคณสมบต

และไมมลกษณะตองหามดงตอไปน

1) มอายไมต ากวาสามสบปบรบรณในวนเลอกตง


116

2) สาเรจการศกษาไมตากวาปรญญาตรหรอเทยบเทา หรอเคยเปนสมาชกสภา

ทองถน ผบรหารทองถน หรอสมาชกรฐสภา

3) ไมเปนผทพนจากตาแหนงสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถนหรอ

ผบรหารทองถน รองผบรหารทองถน หรอทปรกษาหรอเลขานการของผบรหารทองถน

เพราะเหตมสวนไดเสยไมวาทางตรงหรอทางออมในสญญาทกระทากบองคกรปกครอง

สวนทองถน ยงไมถงหาปนบถงวนรบสมครเลอกตง

4) เคยเปนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน ซงถกใหพนจากตาแหนง

เนองจากกระทาการทจรตหรอประพฤตมชอบ ซงคณสมบตของการเขามาเปนผบรหาร

และสมาชกสภาเทศบาลม “ทานบ” ทสงกวาการเปนนายก และสมาชก อบต. แตใน

ขณะเดยวกนกเปดชองทางใหอยางมากโดยอาศยชองทางตามมาตรา 48 เบญจ ทวา “หรอ

เคยเปนสมาชกสภาทองถน ผบรหารทองถน หรอสมาชกรฐสภา”

ทาใหอปสรรคดานการศกษาทเปนอปสรรคใหญแทบไมมผลบงคบใชในทาง

ปฏบต เพราะผบรหารเทศบาลสวนใหญมกเขามาจากการเปนสมาชกสภา ผบรหารเทศบาล

ผบรหาร อบต. หรอไมกสมาชกสภา อบต. มากอน (เทศบาลสวนใหญยกฐานะมาจาก อบต.

และพบวานายกและสมาชก อบต.บางสวนไดเขามาเปนสมาชกสภาเทศบาล) ทาให

ขอจากดดานวฒการศกษาทเปนทานบใหญพงทลายลงดวยชองทางของกฎหมาย ในสวน

ของสมาชกสภาเทศบาลใหใชบทบญญตตาม พ.ร.บ. การเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอ

ผบรหารทองถน พ.ศ. 2545

มาตรา 44 บคคลผมคณสมบตดงตอไปนเปนผมสทธสมครรบเลอกตง (1) ม

สญชาตไทยโดยการเกด (2) มอายไมตากวายสบหาปบรบรณในวนเลอกตง (3) มชออยใน

ทะเบยนบานในเขตองคกรปกครองสวนทองถน ทสมครรบเลอกตงเปนเวลาตดตอกนไม

นอยกวาหนงป นบถงวนสมครรบเลอกต ง หรอไดเสยภาษตามกฎหมายวาดวยภาษ


117

โรงเรอน และทดนหรอกฎหมายวาดวยภาษบารงทองท ใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

นน เปนเวลาตดตอกนสามปนบถงปทสมครรบเลอกตง และ (4) คณสมบตอนทกฎหมายวา

ดวยการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนกาหนด(อภชาต, 2555)และมลกษณะตองหาม

ตามมาตรา 45

จากคณสมบตนนาจะเปนอปสรรคทกดกนใหคนกลมตางๆ เขาสการเมองทองถน

แตจากชองวางของกฎหมาย และคณสมบตทไมสงมากนกทาใหบคคลทวไปสามารถเขามา

เลนการเมองทองถนไดอยางกวางขวาง

2.2 พนทเปดใหมสาหรบการเมองภาคประชาชน

องคกรปกครองสวนทองถนเปน “พนทเปดใหม” ทาใหประชาชนในทองถน

สามารถสราง “ตาแหนงแหงท” (position) ในพนทการเมองทองถนได ดวยเหตผลทองคกร

ปกครองสวนทองถนเปนองคกรทเกดใหม5ทไมไดเปน “ราชการ” เตมตว แตเปนพนท

สมพนธแนบแนนกบคนในทองถน หรอพดไดอกลกษณะหนงวาเปนพนท “กงทางการ”

(เอนก, 2552ก; 2552ค) ทประชาชนสามารถกาหนดทศทางของทองถนตามทคนในทองถน

นนๆ ตองการใหเปนได โดยเชอมโยงกบคนกลมใหมทเขามา “เลน” การเมองทองถนมาก

ขน ไมปลอยใหคนกลมใดกลมหนงผกขาด และสามารถปรบองคกรปกครองสวนทองถน

ใหสมพนธเชอมโยงกบบรบทของพนทได เพราะองคกรปกครองสวนทองถนมขนาดเลก

ทาใหประชาชนมชองทางในการเขาไปกากบ ควบคม เปนองคกรใหมทไมถก “ครอบงา”

หรอ “ยดโยง” กบราชการสวนกลางอยางแนนแฟน ทาใหมความคลองตวสง สามารถ

ปรบเปลยนใหเปน “องคกรของประชาชน” ได

5 เกดใหมในเชงทเปนองคกรทประชาชนสามารถเขาไปขบเคลอนได เพราะกอนหนานองคกรปกครองสวน

ทองถนเปนเพยงแขน ขา สวนยอยของราชการสวนกลางและสวนภมภาคเทานน


118

กฎหมายไดใหบทบาทของประชาชนในการเขาไปมสวนรวมกบองคกรปกครอง

สวนทองถนในหลายชองทาง โดยการบญญตขอบขายอานาจขององคกรปกครองสวน

ทองถนไวหลายมาตรา ทาใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการกาหนดนโยบายให

สอดคลองกบความตองการของคนในทองถน และประชาชนในทองถนสามารถเขาไป

“เลน” การเมอง โดยสมครเปนสมาชก ผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนได รวมถง

ตรวจสอบถวงดลผานการประชาคม การเลอกตง การเสนอขอบญญต และการถอดถอน

ผบรหาร การมชองทางตามกฎหมายจงเปนฐานความชอบธรรมททาใหประชาชนเขาไปม

สวนในการปกครอง และกาหนดทศทางของทองถนได

3. การเคลอนไหวภาคประชาชนเพอสรางพนททางการเมอง

สงคมไทยเกดการเปลยนแปลงมาอยางตอเนองกอนทศวรรษ 2540 ทงทางดาน

เศรษฐกจทผคนพงพาระบบเศรษฐกจนอกภาคการเกษตรมากขน เหนไดชดจากการเตบโต

ของภาคอตสาหกรรม ภาคการสงออกทผลตผลทางการเกษตรมมลคาการสงออกนอยกวา

ภาคอตสาหกรรม เกดคนชนกลางทงในเมองและชนบทอยางกวางขวาง ระบบราชการ

สวนกลางและสวนภมภาคไมสามารถสนองตอบความเปลยนแปลงไดและไมสามารถ

ใหบรการประชาชนไดอยางทวถง ทาใหมการเรยกรอง “การปกครองตนเอง” เชน เสนอให

มการเลอกตงผวาราชการจงหวด มการเคลอนไหวของภาคประชาชน เชน สมชชาคนจน

สมาพนธเกษตรกรรายยอยภาคเหนอ กลมอนรกษทรพยากรธรรมชาตชนดตางๆ เกดขน

อยางกวางขวางในการสะทอนปญหา และแสวงหาหนทางในการแกไขปญหา ทาใหภาค

ประชาชนเขมแขง และมสานกของความเปนพลเมองมากขน (ประภาส, 2541;เสกสรรค,

2548) มความตองการ “ปกครองตนเอง” เพอจดการแกไขปญหาของตนเองในระดบ


119

ทองถน เพอใหคนในทองถนทเขาใจปญหาเขามามสวนรวมในการบรหารและกาหนด

ทศทางของทองถนเอง

แมวาการปกครองสวนทองถนของไทยจะอยในสภาวะลมลกคลกคลานมาโดย

ตลอด แตความเปลยนแปลงของสงคม และการปรบโครงสรางขององคกรปกครองสวน

ทองถนในระดบตางๆ ทาใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรทมความใกลชด

ประชาชน และผลการดาเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนสงผลกระทบตอการ

ดาเนนชวตของประชาชนทงทางตรงและทางออม และทาใหประชาชนตองเขาไปเกยวของ

กบองคกรปกครองสวนทองถนไมทางใดกทางหนง และมแนวโนมทประชาชนจะเขาไป

กาหนดทศทางขององคกรปกครองสวนทองถนไดมากขนเปนลาดบ (ดเพมในเอนก, 2552

ก; 2552ค)

3.1 ทศวรรษ2510-2520 การกระจายอานาจ: การเมองแบบขอมสวนรวม

หลายทศวรรษทผานมา ภายใต “วาทกรรมการพฒนา” ไดทาใหเกดชองวางของ

ชนบทกบเมองมากขน ซงเมองกลายเปนศนยกลางการพฒนาในทกๆ ดาน สวนชนบทเปน

แหลงรองรบการพฒนาของเมอง มการ “ดด” ทรพยากร เชน ดน น า ปา คน ฯลฯ จาก

ชนบทสเมอง ทาใหชนบทหลดลอยจากการพฒนา ทรพยากรดน นา ปา ถอวาเปนปจจยการ

ผลตทสาคญของการทาเกษตรกรรม และสงผลกระทบตอชวตของประชาชนเปนจานวน

มาก ตงแตทศวรรษ 2500 เปนตนมา มการแยงชงทรพยากรจากรฐ และกลมทน ทาให

ทรพยากรจานวนมากหลดลอยจากชาวบาน ชาวบานกลายเปนชาวนาไรทดน หรอมนอยจน

ไมสามารถทากนใหคมทนได รวมถงทรพยากร “สวนรวม”(common property) เชนปาไม

ไดถกรฐยดครอง และสงวนหวงหามไมใหประชาชนไดเขาไปใชประโยชน และเกดปญหา

เรอยมาจนถงปจจบน และแนวโนมในการแยงชงทรพยากรในปจจบนยงทวความรนแรง

มากขน เนองจากการขยายตวของทน รฐ และประชากร (ชยพงษ, 2556)


120

ชองวางของการเขาถงทรพยากรของคนกลมตางๆ จะเพมมากขนเรอยๆ รวมถง

ชองวางของนโยบายรฐทเออตอกลมคนทมทน และการศกษาทาให “ชนบท” กบ “เมอง”

แตกตางกนอยางไพศาล (ชยพงษ, 2556) ทาใหคนหลากหลายกลมเหนความไมเทาเทยม

และความไมเปนธรรมในสงคมในหลายมตทาใหเกดการตอสเรยกรอง และทสาคญคอการ

ตอสในเรองการเขาถงทรพยากร เชน ทดน ปาไม ฯลฯ ซงเปนฐานทรพยากรทสาคญของ

การผลต จากการศกษาของ กนกศกด แกวเทพ (2530: 22-23) พบวา “มเกษตรกรทตอง

สญเสยทดนทากนในชวงป พ.ศ. 2502-2509 จานวน 172,869 ไร จากโฉนดทดนจานวน

7,016 แปลง คดเปนมลคาในขณะนน 347.3 ลานบาท ซงสวนใหญเกดจากการขายฝากและ

การจานอง และมอตราการเพมขนของประชากรจานวนมากทาใหทดนไมเพยงพอตอการ

ผลต และการถอครองทดนมขนาดเลกลง ทาใหการผลตไมเพยงพอ (ดเพมใน อานนท,

2547; จามะร, 2530, 2554ข) และตองออกไปรบจางหรอแสวงหาทางเลอกอนๆ เพอให

สามารถดารงชวตได

ความคบแคนใจตอความไมเปนธรรมในการเขาถงทรพยากรเกดขนอยางตอเนอง

และเกดขบวนการเคลอนไหวของเกษตรกรกลมตางๆ เพอเรยกรองใหภาครฐแกไข เพราะ

ปญหาของเกษตรกรมใชปญหาของ "ปจเจก" แตเปนปญหาเชงโครงสรางทไมสามารถ

เขาถงทรพยากรไดอยางเทาเทยม ขบวนการเคลอนไหว เชน เครอขายเกษตรกรภาคเหนอ

(คกน.) สมชชาคนจน สหพนธเกษตรกรภาคเหนอ สมชชาชาวนาชาวไรภาคอสาน

สมาพนธชาวประมงพนบานภาคใต เครอขายสลม 4 ภาค เครอขายเกษตรกรรมทางเลอก

และเครอขายปฏรปทดนเพอคนจนภาคใต ฯลฯ (ดบทบาทกลมนอยางละเอยดใน ประภาส,

2541; วเชด, 2548; เสกสรรค, 2548) การเคลอนไหวของกลมประชาชนเปนการรวมตว

เรยกรองใหรฐบาลชวยแกไขปญหา เชน ในกรณของ นกน. สกยอ. และสมชชาคนจน

นอกจากนกยงมประชาชนกลมเลกๆ ในทองถนตางๆ ทไดรบผลกระทบจากการกระทาของ


121

รฐหรอการขยายตวของทนอกเปนจานวนมหาศาล โดยมปญหารวม คอ ปญหาดน น า ปา

แตพบวาไมประสบผลสาเรจเทาทควร

3.2 ทศวรรษ 2530 NGO และทรพยากร: การเมองของวฒนธรรมชมชน

หลงป พ.ศ. 2523 การเคลอนไหวทางการเมองของภาคประชาชนนบวาเตบโตขน

อยางรวดเรวแทนทขบวนปฏวตดวยกาลงอาวธทเสอมสลายไป โดยเฉพาะอยางยงหลงจาก

มการประกาศใชรฐธรรมนญฉบบ 2540 ซงใหสทธประชาชนในการจดตงรวมตว และม

สวนรวมทางการเมองไวอยางชดเจน แตสงทแตกตางกนอยางยงระหวางการเมองภาค

ประชาชนกบขบวนการปฏวต คอ เปนการเคลอนไหวของกลมยอยทคอนขางกระจด

กระจาย เปนไปเองโดยปราศจากศนยบญชาการและมจดหมายในการแกปญหาเฉพาะเรอง

มากกวาตองการยดอานาจรฐเพอเปลยนแปลงสงคมไปสโครงสรางใหมทงหมด อาจกลาว

ไดวาไมยนยอมใหรฐและทนเปนฝายกาหนดเพยงขางเดยว ทาใหการเมองภาคประชาชน

เปนขบวนการประชาธปไตยทหวรนแรง ในสายตาของภาครฐ และผมผลประโยชน

แวดลอม (เสกสรรค, 2548)

แมวาการเมองภาคประชาชนจะมแนวคดใหมทเนนการจากดอานาจรฐไปพรอม

กบการมสวนรวมทางการเมองของฝายประชาชน6สมพนธกบการเกดขนขององคกรพฒนา

เอกชนหรอเอนจโอ (NGOs) มการเคลอนไหวในประเดนสาคญ เชน การพฒนาระบบนเวศ

สนตภาพ และสทธมนษยชน แมวาผปฏบตงานเอนจโอสวนใหญจะถกฝกมาใหเปนผ

สนทดเรองการเจรจา แตบรบทในประเทศไทย ไดทาใหเขาเหลานนคลกคลกบผยากไรและ

เหนปญหาจากการกระทาจากฝายรฐและทน จนออกมาเคลอนไหวหรอกลายเปนแกนนา

6 ในประเทศไทยแนวคดนมความชดเจนหลงจากสงครามกลางเมอง (2516-2519) เปนสวนหนงของโลกาภวตน

ในชวงสทศวรรษสดทายของ ครสตศตวรรษท 20 จานวนองคกรประชาสงคมแบบขามชาตเพมขนมากกวาสบเทา

โดยมประมาณ 17,000 องคกร (ด เสกสรรค, 2548)


122

ของการเคลอนไหวในการเมองภาคประชาชนไป ดงกรณ เขอนปากมน สมชชาคนจน

สหพนธเกษตรกรภาคเหนอ เปนตน แตการเคลอนไหวอยในลกษณะกระจดกระจายไมม

ทศทางเปนอนหนงอนเดยวกน จนถงกบมการวพากษแนวคดของเอนจโอโดยผนาชาวนาวา

“ไมกลาแตะโครงสรางทเปนอย ซงสาหรบชาวนาไรทดนอยางพวกเขา ไมนาจะเปนทศ

ทางการเคลอนไหวทถกตอง” (เสกสรรค, 2548: 163 - 164)

การเมองภาคประชาชนเกยวของกบพฒนาการทางการเมอง คอ เปนการคนหา

ความสมดลในความสมพนธระหวางรฐกบสงคม ซงสามารถเคลอนจดความพอดไดตาม

เงอนไขทเปลยนไป รฐบาลทมาจากพรรคการเมองและการเลอกตง เนองจากเปนตวแทน

กลมผลประโยชนทผกพนอยกบนโยบายพฒนาอนมมาแตเดมภายใตระบอบอานาจนยม

และตอมายงเปนตวแทนกลมผลประโยชนทเชอมโยงกบระบบทนโลกาภวตน จงม

แนวโนมทจะคงความสมพนธระหวางรฐกบสงคมไวเพยงเทาน แลวยงตอยอดใหมการเปด

โครงสรางใหเขาไปยดกมอานาจรฐโดยตรง (เสกสรรค, 2548)

อยางไรกตามแมกลมเอนจโอจะมบทบาทอยางมากในชวงกลางทศวรรษท 2520

– ตนทศวรรษท 2540 แตภายใตการ “อปถมภ” โดยผานนโยบาย “ประชานยม” ในชวง

รฐบาล พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร ทมหลากหลายรปแบบ เชน 30 บาทรกษาทกโรค กองทน

หมบาน โครงการ SME ฯลฯ ไดเพมชองทางใหประชาชนเขาถงทรพยากรภาครฐมากขน

ทาใหบทบาทของเอนจโอ ลดลงอยางมาก จากเดมเคยเปนตวกลางระหวางรฐกบประชาชน

จนไมสามารถทาไดอกตอไป ทาใหพนทตรงกลางทเอนจโอเคยเปนตวประสาน (actor) ท

สาคญไมมประสทธภาพพอทจะตอรองกบรฐและทนไดอกตอไป ทาใหประชาชนใน

ทองถนตางๆ สรางพนททางการเมอง เพอใชตอรองกบรฐและทนในลกษณะอน เชน ผาน

องคกรปกครองสวนทองถนระดบตางๆ ทเปนพนททางการเมองทสาคญ รวมถงการสราง


123

เครอขายผาน พอช. สสส. สกว. นกวชาการ ฯลฯ ซงเครอขายองคกรเหลานไดเพมบทบาท

กลายเปนพนทในการตอรองของประชาชนมากขน (ชยพงษ, 2554)

3.3 ทศวรรษ 2540 องคกรปกครองทองถน: การเมองทางตรง

ความเปลยนแปลงของเศรษฐกจและสงคมในชวง 2-3 ทศวรรษทผานมาทาใหเกด

“คนชนกลางในชนบท” ทมความตนตวทางการเมอง การดาเนนชวตของเขาเหลานนม

ความสมพนธอยางแนบแนนกบเมองและชนบท ทาใหความเปลยนแปลงทางการเมองทง

ในระดบทองถน และระดบชาตสรางผลกระทบไมมากกนอยตอการดาเนนชวตของเขา

“คนชนกลางในชนบท” ม “สานกทางการเมอง” ทตองการเขามามสวนรวมทางการเมอง

โดยเฉพาะผาน “การเลอกตง” เพราะมผลอยางสาคญตอการกาหนด “นโยบายสาธารณะ” ม

ผลตอการดาเนนชวตเขาอยางมาก เขาเหลาน นไดเขาสพนททางการเมองในฐานะ

“ผประกอบการทางการเมอง” (agency politic) ทกระตอรอรน (นธ, 2554)

การผลตในภาคนอกเกษตรกรรมในชวง 2 ทศวรรษทผานมาเปนการผลตเพอขาย7

ทาใหคนในภาคการผลตนนๆ สมพนธกบความเปลยนแปลงทางการเมอง และเศรษฐกจ ท

ใหญกวาในทองถนอยางหลกเลยงไมได และระบบความสมพนธแบบเดม (รวมถงระบบ

อปถมภแบบเดม) ไมอาจแกไขปญหาใหคนในสงคมไดอกแลว การ “ถกทอ” สายใย

7 ในทนชใหเหนวาการผลตของคนในชนบททงในภาคเกษตรกรรมไมไดเปนการผลตเพอยงชพ แตเปนการผลต

เพอขาย รวมถงรายไดของครวเรอนกมไดมาจากภาคเกษตรกรรม แตมรายไดจากภาคการผลตอน เชน ภาคบรการ

ภาคพาณชยกรรม และอตสาหกรรม ซงความเปลยนแปลงของการผลตไดสรางใหเกดความเปลยนแปลงในชนบท

หลายดาน และกอใหเกด “ชนชนกลางในชนบท” (ด นธ, 2555) ทมองวาคนกลมนเปนกลมคนทสาคญในการ

เคลอนไหวในขบวนการเสอแดง และมสานกทางการเมองในการมสวนรวมในการเมองในระดบตางๆ


124

ความสมพนธแบบใหมท งในระบบอปถมภใหม8ระบบพาณชย ฯลฯ ไดสรางจนตนาการ

ใหมของชาวชนบท หรอท Keyes (2553) เสนอวาเปน “ชาวบานผรจกโลกกวาง”

(cosmopolitan villager) เพราะวาการดาเนนชวตของชาวชนบทสมพนธกบเศรษฐกจมห

ภาคอยางแยกไมออก เขาเหลานนบางสวนเปนคนงานในนคมอตสาหกรรม เปนแรงงานใน

โรงงานทอผาขนาดเลก เปนแรงงานกอสราง หรอเปนเกษตรกรปลอดสารพษ ปลกขาวเพอ

ขาย ทาสวนลาไย ฯลฯ ซงใชหมบานเปนแตเพยง “ทนอน” หรอ “กลบเฉพาะในชวง

เทศกาล” ทาใหเขาเหลานนประสบพบเจอปญหา และโอกาสของชวตนอกหมบาน ทาให

“จนตนาการทางการเมอง” ของนกการเมองทองถน หรอชาวบานทเลอกแตกตางจากรนพอ

รนแมอยางไมอาจเทยบกนได คนกลมนสะทอนใหเหนวาชนบทไทยไมไดมแตเกษตรกร

อยางทใครๆ เขาใจ(ดเพมใน จามะร, 2554) และพบวาคนทมาเลนการเมองทองถนมความ

หลากหลาย ทงผนาตามประเพณ นายทนนอย กลมอาชพอสระ ขาราชการเกษยณ ฯลฯ คน

กลมนสะทอนใหเหนความหลากหลายของกลมคนผานนกการเมองทองถน ทฉายภาพให

เหนกลมผลประโยชนทหลากหลาย ซงแตละคนตองรกษา “พนธะสญญา” กบประชาชนใน

ทองถนทเลอกตนเขามาทางาน เพอทจะไดกลบเขามาในการเลอกตงครงตอไป

แตอยางไรกตามแมวา “เขา” เหลานนจะมความสนใจ “ทางการเมอง” มากนอยแค

ไหน แตการเขาส “การเมองในระดบนโยบาย” หรอ “ระดบชาต” ยอมมทานบกดขวาง

มหาศาล ทงทน และเครอขายฯลฯ ฉะนนพนทท “เขา” จะเขาไปมสวนในทาง “การเมอง”

ได คอองคกรปกครองสวนทองถนในระดบตางๆท “เขา” เหลานนพอจะมศกยภาพในการ

8 ความเปลยนแปลงในการผลตในภาคตางๆ ของสงคมไทยทาใหเกด “ระบบอปถมภใหม” ภายใตการผลตแบบ

ใหม ซงความสมพนธแบบใหมมไดเปนระบบทแนนแฟน หรอเปนระบบอปถมภทมตามจารตแบบไทย (ด อคน,

2539; อมรา, 2539) แตระบบอปถมภนมความสมพนธเชอมโยงกบภาคการผลต ทม “ความเปราะบาง” และ “ไมรอบ

ดาน” เหมอนระบบอปถมภเดม แตระบบใหมนม “ความยดหยน” และทาใหผใตอปถมภมอานาจตอรองมากขน


125

เขาไปมสวนรวมได ทาใหองคกรปกครองสวนทองถนกลายเปน “พนททางการเมอง” ใหม

ของคนกลมตางๆ

3.4 ทศวรรษ 2550 ประชาธปไตยและความเทาเทยม: การเมองภาคประชาชน

พนทองคกรปกครองสวนทองถนในระดบตางๆ จงเปน “สนาม” ทคนชนกลาง

ใหมนใชในการขบเคลอนเปลยนแปลงสงคมในมตตางๆ อยางไพศาล และไมเพยงแตคน

กลมใหมทเขามาสการเมองทองถน ทมอายอยในชวง 30 – 50 ป และมการศกษาทสงขนถง

ระดบปรญญาตร (รอยละ 25) มอาชพนอกภาคเกษตรกรรมเพมสงขน(รอยละ 50) (กกต.

เชยงใหม, 2555) ทาใหคนกลมนเปนกลมคนทไมใชคนกลมเดมทมการผลตในภาค

เกษตรกรรม แตคนกลมใหมนสมพนธอยางแนบแนนกบเศรษฐกจ และการเมองใน

ระดบชาต ทลวนแลวแตสงผลกระทบไมมากกนอย ตวอยางเชน ถาเปนผรบเหมากอสราง

เขายอมมความสมพนธกบความเตบโตของเศรษฐกจในระดบมหภาค ถาเศรษฐกจมการ

เตบโตอยางตอเนองกทาใหเขามงานทา และสามารถ “หลอเลยง” แรงงานในเครอขายได

อยางตอเนองหรอแมแตการผลตอตสาหกรรมในครวเรอน เชน การตดเยบเสอผาเองก

สมพนธกบความเตบโตของเศรษฐกจในระดบมหภาคอยางหลกเลยงไมได เพราะถา

เศรษฐกจซบเซา ยอดการสงซอยอมมปรมาณทลดลง และคนในเครอขายยอมขาดรายได

ฉะนนการเตบโตของทองถนในแงมมตางๆ ยอมสมพนธกบเศรษฐกจระดบมหภาคอยาง

หลกเลยงไมได

กลมคนทเขามาสการเมองทองถน มความเปลยนแปลงอยางสาคญ คอเปนพนทท

คนกลมตางๆ สามารถเขามาใชเพอขบเคลอน “วาระสวนตว” และ “วาระสาธารณะ” ได

อยางกวางขวาง พบวาคนกลมใหม เชน นายทนนอยในทองถน ผประกอบการขนาดเลก

หรอชนชนกลางระดบตางๆ (ดเพมใน นธ, 2555) ไดเขามามบทบาทใน “สนามการเมอง

ใหม” น สะทอนใหเหนกลมผลประโยชนทหลากหลาย เพราะการเมอง หรออานาจทองถน


126

ในอดตมกผกขาดอยในกลมผลประโยชนแคบๆ เชน ตระกลใหญในพนท นกเลง พอคาคน

กลาง กานน ผใหญบาน พระ คร ฯลฯ (ดเพมในเทอรตน, 2533) ทเปนกลมอานาจใน

ทองถนเดม ทผกขาดการเขาถงทรพยากรในทองถน โดยผกโยงกบขาราชการและ

นกการเมองระดบชาต ทาใหเกด “ระบบอปถมภทขดรด” แตในปจจบนไดเหนการเขามา

ของ “ผประกอบการขนาดเลก” ทตางเปนคน “ใหม” ทเขามาสสนามการเมองทองถนดวย

วตถประสงคทตางกน และสรางสายสมพนธทหลากหลาย เปนรปแบบของความ

เปลยนแปลงในการเมองทองถนทนาสนใจ

ไมเพยงแตตวนกการเมองทองถนทเปน “คนช นกลางในชนบท” หรอ

“ผประกอบการขนาดเลก” “นายทนนอย” แตชาวบานในชนบทเองกเปนผทมสานกทาง

การเมอง ทตองการเขามามสวนรวมในการกาหนดทศทางของทองถน รวมถงการทเขาได

สมผสความเปลยนแปลงในมตตางๆ ของการเมองทองถน ทไดสรางความเปลยนแปลงให

ชนบทไทยอยางไพศาล และเปนสงทไมอาจไดจาก “รฐราชการ” ทาใหประชาชนใน

ทองถนเกดความตนตวทางการเมอง และใหความสาคญกบการเมองทองถนอยางมาก(ด

เพมใน Walker, 2012)

“การเลอกตง” เปนกระบวนการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน โดยการ

เลอกตงเปนองคประกอบอนจาเปน (necessary conditions) แมวาไมใชองคประกอบท

เพยงพอ (sufficient conditions) ตอระบอบประชาธปไตย (Bjornlund, 2004; Farrell, 2001

อางใน ประจกษ, 2555ก : 55) โดยสมพนธกบหลกการทอานาจอธปไตยเปนของปวงชน

ฉะนนประชาชนจงมสทธทจะกาหนดวาใครควรมอานาจ และควรถอดถอนเมอประชาชน

ขาดความเชอมนในบคคลนน การเลอกตงยงทาใหประชาชนมสวนรวมและเกดการแขงขน

ทางการเมองอยางเสร (participation and opposition) ในการเขาสอานาจทางการเมอง โดย


127

ไมใหผหนงผใดยดครองอานาจนนอยางเบดเสรจเดดขาด และสมพนธกบหลกการความ

เสมอภาคทประชาชนทกคนเทาเทยมกน (ประจกษ, 2555ก : 55-56)

คนในชนบทกลบมองวา “การเลอกตง” คอ การสรางความเทาเทยมของคนทกคนไม

วายากดมจน เพราะการเลอกตงทาใหคนยนบนฐานสทธเดยวกน “1 คน 1 เสยง” (นธ, 2552 :

42-47) ทามกลางความเหลอมล าหลายดานในสงคมไทย การเลอกตงจงเปน “สทธ” เพยง

ประการเดยวทคนทกคนในสงคมไทยมเทากน การเลอกตงจงคอ “การไดเขาไปมสวนรวม”

ในการกาหนดอนาคตของเขา และยงไดใหความหมายของการเลอกตงวาคอการสรางความเทา

เทยมในสงคม ซงปรากฏการณหลงรฐประหารกนยายน 2549 เปนตนมา ทาใหเหนวา

ประชาชนมความสนใจตอการเมองอยางมาก และใหความสาคญกบการเลอกตงอยางไมมครง

ใดในประวตศาสตร ทแสดงใหเหนถงความตนตวทางการเมองมากเทาน

แตในชวง 2 ทศวรรษทผามา การเตบโตของภาคประชาสงคม เชน การทางานของ

องคกรภาคประชาชน เอนจโอ หรอการเตบโตของชาวบานชนชนกลาง (ดเพมใน อคน,

2553; อรรถจกร, 2542; เอนก, 2536; 2552ก) ทเขามามสวนรวมอยางสาคญในการผลกดน

ขบเคลอน สะทอนและแกไขปญหาตางๆ และประชาชนในพนทตางเขามามบทบาท มสวน

รวมในการดแล และบรหารกจการงานของบานเมองดวยตนเองใหมากขน หรอทเรยกวา

“Self-Government Democracy” ซงแสดงใหเหนวาประชาธปไตยควรเรมตนททองถน และ

ควรสรางประชาธปไตยททอง ถนให เ ปนรากฐานของประชาธปไตยระดบชาต

“ประชาธปไตยระดบทองถนไมควรทจะมพฒนาการมาจากประชาธปไตยระดบชาต (คอการ

ทประชาชนใชอานาจผานการเลอกตงผแทน) แตประชาธปไตยระดบทองถนไมวาจะเปน

องคการบรหารสวนตาบล (อบต.) เทศบาล องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) ควรให

ประชาชน ชมชน และทองถนเขามามสวนรวมในการดแลบานเมองใหมากขน โดยสราง

ราษฎรหรอประชาชนใหกลายเปนพลเมอง” ซง “พลเมอง” ในทนหมายความวา ผมจตสานก


128

และความรบผดชอบตอสงคมมากขน โดยไมปลอยใหประชาชนเปนเพยงผลงคะแนนเสยง

หรอผรอรบนโยบายจากรฐเทานน การสรางทองถนใหประชาชนเขามาจดการเรองของ

สวนรวมไดมากขนเชนน จะเปลยนสาระของประชาธปไตยไปจากเดมพอสมควร กลาวคอ

โดยทวไปคนไทยมกคดคลอยตามนยามของลนคอลนทวา ประชาธปไตยคอการปกครอง

“ของประชาชน” โดย “ประชาชน” เพอ “ประชาชน” ทจรงการปกครองแทบทกระบบลวน

อางวาทาเพอประชาชนทงสน แตความแปลกและโดดเดนของประชาธปไตยทแทจรง คอ

ความเชอทวาการปกครองทดนน คอการเออใหประชาชนเปนผปกครองเอง มความรสกเปน

เจาของ และมสวนในการคดและทาเพอบานเมองดวยตนเองมากทสด (วทยาลยพฒนาการ

ปกครองทองถน, 2551)

ในทนอาจสรปไดในเบองตนวาการปกครองท “ประชาชน” มสวนรวมมากทสด

คอ การปกครองในระบอบประชาธปไตย ทประชาชนสามารถเขามามสวนรวมทงทางตรง

และทางออมผาน “การเลอกตง”

อยางไรกตาม แมมขอกงขาวาการ “เลอก” อาจมขอผดพลาด หรอไมใชเจตนาท

แทจรงของประชาชน แตสงทประชาชนสามารถทาไดผานการเลอกตงคอการตรวจสอบ

ถอดถอนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 285 นอกจากน

ประชาชนในพนทยงม “สทธ” ทสาคญคอ ถอดถอน/หมด “ความไววางใจ” จาก

นกการเมองได เมอครบวาระ หรอหมดสมย 4 ป ไมใหกลบมาบรหาร หรอเปนนกการเมอง

ทองถนได ซงเปนอาญาสทธทสาคญอยางยงของผมสทธเลอกตง แตกตางจากขาราชการแม

ประชาชนไมพอใจกไมมอานาจในการเปลยน ถอดถอน หรอแมจะรองเรยนหรอตรวจสอบ

ได และกแทบไมเกดผลอะไรในทางปฏบต เพราะ “ประชาชนไมใชนายของขาราชการ”

“การเลอกตง” ทาใหคนในทองถนไดมสวนรวมในการปกครอง ทองถนไดเกด

ความเปลยนแปลงในหลายดาน คนในทองถนเหนความเปลยนแปลง “เหนเนอเหนหนง


129

มากขน” ถนนหนทางดขน เมอมปญหาสามารถเขาไปททาการเทศบาล อบต.ตวนายกฯ

หรอสมาชกไดโดยตรง ไมตองผานขนตอนราชการมากมาย

เมอมการเลอกตงประชาชนมหนาทไปใชสทธของตนเองโดยผานการลงคะแนน

เพอเลอกตวแทน การเมองภาคประชาชนคอองคประกอบทางการเมอง (หรอจะเรยกวา

องคประกอบใหมกได) ทกาเนดขนควบคไปกบการมอบสทธแกตวแทน เพราะการเมอง

ระบบตวแทนทาใหประชาชนรสกวา ไมอาจพงพาไดมากนก ขบวนการเคลอนไหวทางการ

เมองจงมความสมพนธ ปะทะสงสรรค แทรกซมซงกนและกนตลอดจนขดแยงบนพนท

สาธารณะ ชวงชงอานาจ ผลประโยชน ทรพยากร อดมการณ ตลอดจนทางเลอกของการ

พฒนากบหนวยทางสงคมภาคตางๆ (เสกสรรค, 2548)

การเลอกตงทเปน “พนททางการเมอง” ทสาคญไมไดวางอยอยางโดดเดยวแต

สมพนธกบความเปลยนแปลงของเศรษฐกจและสงคมในชวง 2-3 ทศวรรษทผานมาททาให

เกด “คนชนกลางในชนบท” (นธ, 2554) ทมความตนตวทางการเมอง การดาเนนชวตของเขา

เหลานนมความสมพนธกบเมองอยางแนบแนน ทาใหความเปลยนแปลงทางการเมองทงใน

ระดบทองถนและระดบชาตสรางผลกระทบไมมากกนอยตอการดาเนนชวตของเขาเหลานน

“คนชนกลางในชนบท” ม “สานกทางการเมอง” ทตองการเขามามสวนรวมทางการเมอง

โดยเฉพาะผาน “การเลอกตง” เพราะมผลอยางสาคญตอการกาหนด “นโยบายสาธารณะ” ม

ผลตอการดาเนนชวตเขาอยางมาก และเขาเหลาน นไดเขาสพนททางการเมองในฐานะ

“ผประกอบการทางการเมอง” (agency politic) ทกระตอรอรน

พนทองคกรปกครองสวนทองถนในระดบตางๆ จงเปน “สนาม” ทคนชนกลางใหม

นใชในการขบเคลอนเปลยนแปลงสงคมในมตตางๆ อยางไพศาล และไมเพยงแตคนกลมใหม

ทเขามาสการเมองทองถน ทมอายอยในชวง 30 – 50 ป และมการศกษาทสงขนถงระดบ

ปรญญาตรถงรอยละ 25 มอาชพนอกภาคเกษตรกรรมถงรอยละ 50 (กกต. เชยงใหม, 2555) ทา


130

ใหคนกลมนเปนกลมคนทไมใชคนกลมเดมทมการผลตในภาคเกษตรกรรม แตคนกลมใหมน

สมพนธอยางแนบแนนกบเศรษฐกจ และการเมองในระดบชาตทลวนแลวแตสงผลกระทบไม

มากกนอยตอเขา ตวอยางเชน ถาเปนผรบเหมากอสราง เขายอมมความสมพนธกบความเตบโต

ของเศรษฐกจในระดบมหภาค ถาเศรษฐกจมการเตบโตอยางตอเนองกทาใหเขามงานทา และ

สามารถ “หลอเลยง” แรงงานในเครอขายไดอยางตอเนองหรอแมแตการผลตอตสาหกรรมใน

ครวเรอน เชน การตดเยบเสอผาเองกสมพนธกบความเตบโตของเศรษฐกจในระดบมหภาค

อยางหลกเลยงไมได เพราะถาเศรษฐกจซบเซา การสงซอของยอมมปรมาณทลดลง และคนใน

เครอขายยอมขาดรายได ฉะน นการเตบโตของทองถนในแงมมตางๆ ยอมสมพนธกบ

เศรษฐกจระดบมหภาคอยางหลกเลยงไมได และชนบทไมไดโดดเดยว

กลมคนทเขามาสการเมองทองถน มความแตกตางอยางสาคญ คอเปนพนททคน

กลมตางๆ สามารถเขามาใชเพอขบเคลอน “วาระสวนตว” และ “วาระสาธารณะ” ไดอยาง

กวางขวาง ไดเหนการเขามาของ “ผประกอบการขนาดเลก” ทตางเปนคน “หนาใหม” ทเขา

มาสสนามการเมองทองถนดวยวตถประสงคทตางกน และสรางสายสมพนธในหลากหลาย

ทองถน เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรขนาดเลก และตวสมาชก ผบรหาร

ขององคกรลวนเปนคนในพนท หรอไมกมความผกพนกบคนในพนทอยางแนนแฟน หรอ

เปนความสมพนธซงหนา ทาใหการทางานตองรบผดชอบตอคนในพนทโดยตรง อกทง

กฎหมายไดกาหนดใหสมาชก และผบรหารตองมาจากการเลอกตง ถาผบรหารหรอสมาชก

องคกรปกครองสวนทองถนไมตอบสนองตอปญหาหรอความตองการของประชาชน ใน

สมยตอไปกจะไมไดรบการเลอกตงกลบเขามา โอกาสทสมาชกองคกรปกครองสวน

ทองถนกลมเกา (คนเดม) จะไดรบเลอกกลบเขามาอยทรอยละ 50 เทานน (ดเพมใน มตชน,

2555; ไทยรฐ, 2555; เดลนวส, 2555) ซงชใหเหนวาประชาชนในพนทขนาดเลกสามารถ

กาหนดตว “ผเลน” การเมองทองถนได


131

การเลอก หรอไมเลอกของชาวบานมความสาคญ และเปน “อาญาสทธ” ท “ชเปน

ชตาย” นกการเมองทองถน ทาใหนกการเมองตองพยายามรกษาฐานเสยงกลมตางๆ ไวให

ไดนานทสด และกวางขวางทสดเพอดารง “สถานะนกการเมอง” ของตน และไมวาระดบ

ไหน “การเมอง” ในสานกของคนชนใหมนจงตอง “เปนธรรม” “เทาเทยม” “เขาถง” “เปน

พนทเปด” รวมถง “สามารถตรวจสอบ ถวงดล” ได ทาใหการเมองในระดบทองถนเปน

พนทท “ชาวบาน” เขาไป “เลน” และกาหนดทศทางได เชนคาพดทวา “ไมพอใจเรากไม

เลอก ถาแพครงหนากเลอกใหมได”

“การเมอง” ในสานกของคนชนใหมนจงตอง “เปนธรรม” “เทาเทยม” “สามารถ

เขาถงได” “เปนพนทเปด”รวมถง “ตรวจสอบ ถวงดล” ได ทาใหการเมองในระดบทองถน

เปนพนทท “ชาวบาน” เขาไป “เลน” และกาหนดทศทางได เชนคาพดทวา “ไมพอใจเราก

ไมเลอก - ถาแพครงหนากเลอกใหมได” และนบวนประชาชนยงสรางองคกรในรปแบบท

หลากหลายและยดหยนเพอตอรองกบอานาจรฐ และอานาจทน ภายใต “ระบอบ

ประชาธปไตยแบบเลอกตง” ทประชาชนมอานาจในการตอรองเพมมากขนอยางไพศาล

นอกจากนยงมพนทอนใหประชาชนเขาไปมสวนรวมกบกจกรรมขององคกร

ปกครองในมตตางๆ ดงทกาหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 โดย

ไดกระจายอานาจใหองคกรปกครองสวนทองถนเพมมากขนและกาหนดใหประชาชนใน

ทองถนมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน โดยองคกร

ปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการทใหประชาชนมสวนรวมและในกรณทการกระทา

ทจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระสาคญ ซงตองแจง

ขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระทาการเปนเวลาพอสมควร และในกรณท

เหนสมควร หรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในพนท ตองจดใหมการ

รบฟงความคดเหนกอนการกระทานน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอ


132

ตดสนใจกได พรอมทงจดทารายงานผลการดาเนนงานในรอบปใหประชาชนไดรบทราบ

เพอประชาชนจะไดมสวนรวมในการตรวจสอบและกากบการบรหารจดการขององคกร

ปกครองสวนทองถน (มาตรา 287) (อภชาต, 2555: 7-8) เปนตน

การเปดพนททางการเมองขององคกรปกครองสวนทองถนทางออมยงรวมถงการ

ใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการประชาคมโครงการตางๆ ซงในนยหนง คอให

ประชาชนเปนสวนหนงของการรเรมสรางสรรคในการพฒนาทองถน และเปนการ

ตรวจสอบวาโครงการตางๆ สอดคลองกบความตองการของพนทหรอไม

ตลอดหลายทศวรรษทผานมาภายใต “วาทกรรมการพฒนา” ไดทาใหเกดชองวาง

ของชนบทกบเมองมากขน ซงเมองกลายเปนศนยกลางของการพฒนาในทกๆ ดานสวน

ชนบทเปนแหลงรองรบการพฒนาของเมอง ดงทไดกลาวมาแลว

องคกรปกครองสวนทองถนในหลายพนทไดเขาไปมสวนสาคญในการจดการ

ปญหาเหลาน นซงนามาสความเขมแขงขององคกรปกครองสวนทองถน เพราะการท

ชาวบานมปญหารวมกนในการเขาถงทรพยากร ทาใหองคกรปกครองสวนทองถน

กลายเปนองคกรกลางในการขบเคลอน เคลอนไหวเรยกรอง แกไขปญหาใหแกชาวบาน

และทาใหองคกรปกครองสวนทองถนเขมแขงตามไปดวย รวมถงสามารถสรางการมสวน

รวมของประชาชนไดอยางกวางขวาง

การสรางพนทขององคกรปกครองสวนทองถนทสาคญคอการเลอกตงททาให

ประชาชนมพนทตอรองกบนกการเมองอยางตรงไปตรงมา ซงในอดตการตอรองอาจเกดจาก

การเปนเครอญาต หรอเครอขายความสมพนธเชงผลประโยชน ฯลฯ แตลวนเปนการเมองท

ไมเปนทางการ แตการทองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรขนาดเลกทาใหประชาชน

และผบรหารมปฏสมพนธแบบ “เหนหนา” และผานการเลอกตงทเปนการเมองแบบเปน

ทางการ ทาใหการเลอกตงเปนสนามทประชาชนเขาไปมสวนรวมกาหนดทศทางได


133

นอกจากนประชาชนยงเขาไปมสวนรวมในมตอนๆ เชน การประชาคมโครงการ

ตางๆ การเขาไปใชทองถนในการผลกดนวาระตางๆ เชน การอนรกษปาไม การตรวจสอบ

การถอครองทดน เปนตน

ฉะนนองคกรปกครองสวนทองถนในฐานะองคทไดรบเลอกตงจากประชาชนจง

เปนองคกรทเขามาสรางพนททางการเมองใหประชาชนในมตตางๆ อยางกวางขวาง ซง

สมพนธกบความเปลยนแปลงในชวงหลายปทผานมาทประชาชนเหนวา “การเมอง”

สมพนธกบชวต และไมอาจใหใครมากาหนดชะตากรรมไดอกตอไป ในแงนตวองคกร

ปกครองทองถนจงมไดเปดพนทโดยตวของมนเอง แตเปนประชาชนทเขาไปมสวนรวมใน

การสราง-ใชพนทอยางสาคญ

ในทนอาจสรปไดวา องคกรปกครองสวนทองถนมจดเดนทเหนอกวาองคกรท

เปนทางการอนๆ คอ เปนองคกรทมความใกลชดกบชาวบาน ทาใหมสวนสาคญทจะ

ขบเคลอน และสนองตอบความตองการของประชาชน และในหลายปทผานมานตวแทนท

เขาไปมบทบาทในองคกรปกครองสวนทองถน มความหลากหลาย และเปลยนแปลงไป

อยางมาก การเลอกใชคนและควบคมตวแทนเขาไปทางานของชาวบานมความ

สลบซบซอนอยภายใตเงอนไขของความสมพนธในหลายๆ มต เชน ความสมพนธเชงเครอ

ญาต พวกพองเพอนฝง ลกนอง-นาย เปนตน การเลอกตวแทนของชาวบานสามารถกาหนด

และควบคมคนเหลานนไดในระดบหนง การเขาใจการเมองของชาวบานจะเปนการทาลาย

มายาคตทวา “ชาวบานถกซอ” หรอ “โง จน เจบ เลอกคนไมเปน” การเมองของชาวบานใน

ทนจะเปนเครองชวดวาองคกรปกครองสวนทองถนจะสามารถพฒนาเปนทพงของ

ประชาชนไดหรอไมในอนาคตตอไปขางหนา

การสรางพนททางการเมองผานองคกรปกครองสวนทองถน สามารถแบงไดเปน

2 ทางดวยกนคอ การสรางพนททางตรง คอ การเมองผานการเลอกตง ทเปนการใชอานาจ


134

ของประชาชนเขาไปคดเลอก คดสรรสมาชก ผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน การ

สรางพนททางออม คอ การทประชาชนเขาไปมบทบาทในองคกรปกครองสวนทองถนใน

มตตางๆ เชน การตรวจสอบการทางานของสมาชก และผบรหาร การทาประชาคม การ

ผลกดนใหองคกรปกครองสวนทองถนเขาไปจดการปญหาตางๆ เชน ปาไม ในกรณของ

อบต.แมทา และ อบต.ทาเหนอ จ.เชยงใหม กรณปญหาทดนในเทศบาลศรเตย จ.ลาพน เปน

ตน (ดเพมในพสษฏ และชยพงษ, 2556)

การเปลยนแปลงขององคกรปกครองสวนทองถนใหเปนพนทของประชาชน

เกดขนภายใตความเปลยนแปลงใน 2 มต โดยในมตแรก เปนการขบเคลอนและเตบโตของ

ภาคประชาชนทมมาอยางตอเนอง ตองการปกครองตนเอง อาท การรณรงคใหมการเลอกตง

ผวาราชการจงหวด เปนตน (ธเนศวร, 2536) มตทสอง นามาสการเรยกรองใหแกไขกฎหมาย

เพอกระจายอานาจ สงผลใหมการกาหนดเปนนโยบายของพรรคการเมองเพอใชหาเสยง

ในชวงกลางทศวรรษท 2530 แมไมประสบผลสาเรจ แตกทาใหมการจดตงองคการบรหาร

สวนตาบล (อบต.) ทมฐานะเปนนตบคคล และมอสระในการกาหนดนโยบาย เปน

ความสาเรจอกกาวหนงของการกระจายอานาจ (นนทวฒน, 2549) นามาสการแกไข

ปรบเปลยนกฎหมายในภายหลงอกหลายฉบบ ซงเปนปฏสมพนธระหวางการขบเคลอนของ

ภาคประชาชน ทสงผลตอการแกไขกฎหมายเพอใหสอดรบกบบรบท และเหตการณ พนท

ทางการเมององคกรปกครองสวนทองถนจงเกดขนไดจากปจจยขางตน

4. ทศทางองคกรปกครองสวนทองถนของประชาชน: องคกรกงรฐกงสงคม

แมวาการปกครองทองถนของไทยจะมววฒนาการมาอยางยาวนาน แตวาใน

เบองตนเปนแตเพยงการขยายอานาจของรฐสวนกลางในการควบคมทองถนเทาน น

ประชาชนมไดมสวนรวมในการปกครองอยางแทจรง แตในหวง 2 ทศวรรษทผานมา การ


135

ปกครองสวนทองถน ไดพฒนาปรบเปลยนเพอใหสอดคลองและสนองตอบตอความ

ตองการของประชาชนมากขน รวมถงไดเปน “สนามบมเพาะ” ประชาธปไตย (ด อภชาต

และคณะ, 2556) รวมถงไดทาใหเกดนวตกรรมใหมในการปกครอง (ด วรศกด, 2552) แตก

ยงพบวาองคกรปกครองสวนทองถนจานวนมากยงไมสนองตอบตอความตองการของ

ประชาชนไดเทาทควร ยงพบการทจรตตอหนาท ใชเงนไมเปนไปตามระเบยบ และวธการ

ทางราชการ (วรศกด, 2554) แตกอยภายใตขอจากดแวดลอมของระเบยบวธการทาง

กฎหมายทไมเอออานวย (ดเพม มงสรรพ และคณะ, 2555; กอบกล และคณะ, 2555) จาก

การศกษาพบวาองคกรปกครองสวนทองถนทสามารถเปนของประชาชน และประชาชน

สามารถเขาไปขบเคลอนตอรองไดตองประกอบดวยปจจย 6 ประการดวยกน คอ

ประการทหนง องคกรปกครองสวนทองถนน นๆ ตองมปญหารวมกนของ

ประชาชนในพนท และอาศยองคกรปกครองสวนทองถนในการขบเคลอน ตอส เชนกรณ

ของ อบต. แมทา อบต. ทาเหนอ และเทศบาลตาบลศรเตย ทมปญหาเรองทดนทากน ทาให

คนในทองถนตองเขามามสวนรวมในการจดการ อบต./เทศบาล เพอใชเปนองคกร

ขบเคลอนแกไขปญหา เพราะ อบต. มอานาจตามกฎหมาย สามารถเปน “เครองมอ” ในการ

ตอรองกบองคกรรฐอนๆ เชน กรมอทยานแหงชาตฯ กรมปาไม กรมทดนได

องคกรปกครองสวนทองถนสามารถตอบสนองตอปญหาและความตองการของ

คนในทองถนได จะเหนวาการออกขอบญญตทองถนขององคกรปกครองสวนทองถนจะ

สอดคลองตามความตองการของคนในพนท เชน การออกขอบญญตปาชมชน ทกาหนด

พนท การขอใชประโยชน และการลงโทษ ซงจะเหนวาขอบญญตปาชมชนของ อบต.แมทา

และ อบต.ทาเหนอ อ.แมออน จ.เชยงใหม สามารถรกษาพนทปา และเออประโยชนตอ

ชาวบานในการใชประโยชนจากปา หรอพดอกอยางวา “ใหชาวบานเปนเจาของปา”


136

สวนองคกรปกครองสวนทองถนใดไมมปญหารวม ผ บรหารกตองสราง

นวตกรรมใหม เชน เทศบาลมวงนอย อ. ปาซาง จ.ลาพน ทสรางระบบสวสดการชมชน เพอ

ดแลรกษาสายใยทางสงคมไว หรอ อบต. ดอนแกว อ. แมรม จ.เชยงใหม เทศบาลตาบล

อโมงค อ.เมอง จ.ลาพน กสามารถสรางการมสวนรวมของประชาชนในมตตางๆ อยาง

กวางขวาง รวมถงใหประชาชนเขามาเปนสวนหนงในการกาหนดทศทางขององคกร

ประการทสอง ประชาชนในทองถนตองมอานาจในการควบคม/กาหนดทศทาง

ขององคกรปกครองสวนทองถน พบวาองคกรปกครองสวนทองถนทไมสามารถ

ตอบสนองเตอความตองการของประชาชนไดมกถกครอบงาโดยกลมทน ผมอทธพล และ

นกการเมองทเขาไปแสวงหาผลประโยชนในองคกรปกครองสวนทองถน โดยการใชเงน

เปน “พาหนะ” ในการเขาไปควบคม ซงองคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะน

ประชาชนจะไมสามารถเขาไปมสวนในการกาหนดนโยบาย หรอทศทางขององคกร

ปกครองสวนทองถนได หากองคกรปกครองสวนทองถนตกอยภายใตกลมตระกล กลม

ผลประโยชน เพยงกลมเดยวโดยไมมคแขง องคกรปกครองสวนทองถนนนมโอกาส

กลายเปนเครองมอ หรอพนทของคนกลมเลกๆ เพราะเขาเหลานนไมไดอาศยฐานเสยงของ

ประชาชนในการเขาสอานาจ ประชาชนเปนเพยงตรายางในการเขาสอานาจเทานน ทาให

ไมตองรบผดชอบ หรอสนองตอบตอความตองการของประชาชน

แตในทางตรงกนขามพนทใดทมการแขงขนสง พบวาอานาจของผบรหาร และ

สมาชกองคกรปกครองสวนทองถนจะมลกษณะ “กระจาย”9คอ ไมมกลมการเมองใด

ครอบครองอานาจไดอยางเบดเสรจเดดขาด ทาใหผบรหารและสมาชกองคกรปกครองสวน

9 อานาจทกระจายสามารถใหคนกลมตางๆ เขามาส “พนทอานาจ” ไดมากขนขน และไมสามารถกดกนคนกลม

ตางๆ ได คนกลมตางๆ สามารถสรางอานาจเพอ “ตอรอง” ไดอยางหลากหลายมต ซงจะตางจากอานาจรวมศนยทคน

กลมตางๆ มอานาจตอรองนอย (ด รตนา, 2548)


137

ทองถน ตองรกษาความสมพนธกบประชาชนในพนทไวอยางกวางขวาง องคกรปกครอง

สวนทองถนในรปแบบนจะเปนพนททประชาชนสามารถเขาไปกาหนดทศทางไดมากกวา

ลกษณะขางตน

อยางไรกดพบวาในชวง 1 ทศวรรษทผานมามคนกลมใหมเขามาใน “สนาม”

องคกรปกครองสวนทองถนมากขน ทาใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนพนททมการ

แขงขนสง ทาใหองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบแรกลดจานวนลงอยางมาก องคกร

ปกครองสวนทองถนจงกลายเปนพนทตอรองของคนหลากหลายกลมและขบเคลอนแกไข

ปญหาของทองถนไดในระดบหนง (สานกงานกองทนสรางเสรมสขภาพ (สสส.), 2554)

ประการทสาม การเมองผานองคกรปกครองสวนทองถนเปน “การเมองท

ยดหยน” ประชาชนในทองถน “เลนการเมอง” เปนมากกวาตามกระแส แตชาวบาน

“เลอก” “เลน” คนทสนองประโยชนของตนทงเฉพาะหนาและระยะยาว และหลากหลาย

ภายใตความสมพนธหลากหลายระบบ นอกจากนองคกรปกครองสวนทองถนยงฉายภาพ

ใหเหนถงความเปลยนแปลงของชนบทไทยทไมเหมอนในอดตภายใตมายาคต “โง จน

เจบ” ไดอกแลว “ชนบทไทย” ไดเปลยนไปอยางมากมายทงการประกอบอาชพ วฒนธรรม

สานก ความทรงจา ฯลฯ

การเลนการเมองของชาวบาน ทสามารถกาหนดผบรหารและสมาชกองคกร

ปกครองสวนทองถนผานการเลอกตงทคานงถงการเลอกผานระบบเครอญาต ระบบ

หวคะแนน ระบบพรรคพวก(พวกพอง) ระบบกลมผลประโยชน ฯลฯ ซงคนๆ หนงอาจ

สงกด “ระบบ”(กลม) หลายกลม ทายทสดเขาหรอเธอกจะเลอกกลม หรอคนทสามารถ

ตอบสนองผลประโยชนเฉพาะหนา และระยะยาวของตนไดมากทสด

จากการศกษาพบวาสมาชกและผ บรหารองคกรปกครองสวนทองถน มการ

เปลยนแปลงไปอยางมาก ม “คนหนาใหม” เขามาสพนทนจานวนมาก หรอในอกแงหนงเปน


138

การสะทอนถงผลประโยชนของกลมทหลากหลาย ซงกลมผลประโยชนกลมตางๆ จะถวงดล

อานาจในพนท และสามารถเขาไปใชกลไกอานาจขององคกรปกครองสวนทองถนได

ในทางตรงกนขาม ถาองคกรปกครองสวนทองถนใดยดตดกบผ นากลม

ผลประโยชนจนเกนไป กจะทาใหองคกรไมมศกยภาพในการแกไขปญหา หรอขบเคลอน

นโยบายทสาคญ ตองใหตวบคคลชนา องคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบนจงขาด

ความยดหยนและไมอาจพฒนาเปนองคกรของประชาชนได

ประการทส การเมองระดบชาตไมอาจกาหนดทศทางการเมองทองถนได เพราะ

การเลอกตวแทนในระดบทองถนจะเปนการเลอกทสะทอนปญหาเฉพาะหนา หรอประโยชน

ระยะยาวของทองถนนนๆ ไมใชการเลอกในปญหาเชงโครงสราง หรอในเชงอดมการณทจะ

แสดงออก (เลน) ผานการเมองระดบชาต การเลอกตงในสองแบบนจงมความแตกตางทงใน

รปแบบและเนอหา พรรคการเมองใหญทสงตวแทนลงสมครรบเลอกตงพายแพในหลาย

สนามการเมองทองถน เชน การเลอกต งนายก อบจ .ปทมธาน สรนทร นครพนม

อบลราชธาน เทศบาลเมองแพร เทศบาลนครเชยงราย เทศบาลนครอดรธาน ฯลฯ

ประการทหา องคกรปกครองสวนทองถนจะพฒนาเปนพนททางการเมองของ

ประชาชนได จะตองไมพฒนาเปน “ระบบราชการ” เปนองคกรทชาวบานสามารถเขาไปใช

กาหนดทศทางได นอกจากจดเดนขางตน และพยายามพฒนาใหเปน “องคกงรฐกงสงคม”

หรอ “กงทางการ” (เอนก, 2552ข; 2552จ) เพอใหประชาชนเปนเจาขององคกรปกครอง

สวนทองถนอยางแทจรง และตองสามารถแสวงหาความรวมมอระหวางหนวยงานของรฐ

และภาคประชาชน เพอใหการจดการดานนเกดประสทธภาพสงสด

ประการสดทาย องคกรปกครองสวนทองถนจะตองม “อสระ” ในการกาหนด

ทศทาง นโยบาย และสามารถหารายไดของตนเอง เ พอใหเปนอสระจาก “รฐบาล

สวนกลาง” ใหมากขน ในปจจบนพบวารฐบาลกลางยงมสวนอยางมากในการกาหนด


139

ทศทางของทองถน ท งจากนโยบาย งบประมาณ กฎหมายเฉพาะ 10และคาสงจาก

กระทรวงมหาดไทย ทาใหทองถนไมสามารถสนองตอบตอความตองการของคนในพนท

ไดอยางแทจรง หนวยงานของรฐสวนกลางจะตองถายโอนงบประมาณใหองคกรปกครอง

สวนทองถน มใชถายโอนแตภารกจแตไมใหงบประมาณ การถายโอนงบประมาณจะทาให

องคกรปกครองสวนทองถนเกดความคลองตวในการจดการมากขนและองคกรปกครอง

สวนทองถนแตละแหงตองมบคลากรทมความรเกยวกบกจการตางๆ เพอใหการดาเนนการ

สอดคลองตามหลกวชาการ และเกดประสทธภาพสงสด

การกระจายอานาจในการบรหารจดการ ปจจบนใหอานาจผบรหารระดบสงของ

หนวยงานราชการสวนกลางเปนผตดสนใจในขนสดทาย ทงทบางเรองอาจไมจาเปนตองม

ขนตอนสงไปถงสวนกลาง ควรมการมอบอานาจใหแกผวาราชการจงหวด หรอนายอาเภอ

ในการพจารณาอนมตได เนองจากจะมความใกลชด และเขาใจถงบรบทของพนทได

มากกวา นอกจากนควรมการกาหนดขอบเขตหนาทรบผดชอบขององคกรปกครองสวน

ทองถนไปตามความสามารถของแตละพนท ควรใหอสระดานการเงนการคลงมากขน อาท

การใชจายตามระเบยบพสด นอกจากน วธการขอและอนมตงบประมาณ ยงทาให

งบประมาณลาชา ไมทนกาล บางครงเมอไดรบงบประมาณกเปนชวงทไมเหมาะสมทจะ

ดาเนนการ เชน ไดรบงบประมาณทาถนนในชวงฤดฝน เปนตน “รฐตองเปลยนจากเปนผ

กากบดแล มาเปนผใหคาปรกษา” (มงสรรพ และคณะ, 2555)

10 คอ กฎหมายของกระทรวง ทบวง กรม ตางๆ ทมศกดสงกวากฎหมาย หรอขอระเบยบขององคกรปกครองสวน

ทองถน เชน พ.ร.บ.ปาไม พ.ศ. 2484 พ.ร.บ.ปาสงวนแหงชาต พ.ศ. 2507 ทองคกรปกครองสวนทองถนไมสามารถ

เขาไปกาวกายได แมวาพนททมปญหา หรอขอพพาทจะอยในพนทองคกรปกครองสวนทองถนกตาม (ดเพมใน

กอบกลและคณะ, 2555)


140

อยางไรกดตองมการแกกฎหมายเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเกดความ

ชดเจนในการดาเนนงาน รวมถงการออกกฎหมายเฉพาะทระบอานาจหนาทขององคกร

ปกครองสวนทองถน เพอใหการดาเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนชอบดวย

กฎหมาย ตองมการแกกฎหมายของกระทรวง ทบวง กรมตางๆ ทซอนทบกนอยวา

หนวยงานใดรบผดชอบดานไหน องคกรปกครองสวนทองถนอยในสถานะอะไรตาม

กฎหมายนนๆ ซงจะทาใหองคกรปกครองสวนทองถนเขาใจบทบาทหนาทของตน และ

ดาเนนการจดการไดอยางมประสทธภาพสงสด (ดรายละเอยดในการวจยของ มงสรรพ และ

คณะ, 2555; กอบกลและคณะ, 2555)

องคกรปกครองสวนทองถนแตละพนทอยใกลปญหาและเปนทคาดหวงของ

ประชาชนในทองถน รวมถงมอานาจหนาทตามกฎหมาย (แมในขณะนจะยงไมชดเจนกตาม)

งบประมาณ และบคลากรทมความพรอมมากกวาภาคประชาชน หากสามารถสรางความรวมมอ

ระหวางชาวบานและองคกรปกครองสวนทองถนได กจะยงทาใหองคกรปกครองสวนทองถน

เกดความเขมแขงและกลายเปนหนวยงานหลกในการจดการและแกไขปญหาใหประชาชน

รวมถงเปนพนททมความหลากหลายของกลมคน และเปดโอกาสใหประชาชนในทองถนเปน

ทง ผแสดง และผกากบ ดวยปจจยตางๆ ขางตนและในระดบมากนอยแตกตางกนไป

5. สรป

แนวคดการปกครองสวนทองถนมววฒนาการมาอยางยาวนานในสงคมไทยและ

สมพนธกบหลายๆ ปจจยเชน การเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ ประชาชนมการศกษา

มากขน เกดคนหลากหลายกลมในสงคม และการขยายตวของระบบราชการ(สวนกลาง)ท

ไมอาจสนองตอความตองการทหลากหลายของทองถนตางๆ ได จนนามาสการแกไข

กฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถน เพอใหสอดคลองกบความเปลยนแปลง โดยจด


141

เปลยนทสาคญของการปกครองสวนทองถนคอรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.

2540 ทรางโดยประชาชน ไดเพมสทธ เสรภาพของประชาชนใหกวางขวางอยางทไมเคยม

มา และไดกระจายอานาจใหทองถนมากขน ทาใหเกดความตนตวของประชาชนในการ

ปกครองตนเอง องคกรปกครองสวนทองถนไดกลายเปนพนททางการเมองทประชาชนเขา

ไปใช และกาหนดทศทางของทองถนไดมากกวาองคกรอน

การกระจายอานาจจะเปนการเพมประสทธภาพใหแกทองถนใหสามารถจดการ

ปญหาของตนเองได เพราะคนในทองถนจะรบรและเขาใจปญหาของทองถนไดมากกวาคน

ภายนอก รวมถงมความใกลชด และสามารถควบคมการทาหนาทของตวแทนไดอยางม

ประสทธภาพ นอกจากนองคกรปกครองสวนทองถนทมตวแทนเขาไปมอานาจจะสะทอน

ปญหาและขบเคลอน แกไขปญหาตางๆ ทาใหสามารถขยายอานาจในการตอรองใน

ประเดนปญหาตางๆ ใหประชาชนไดอยางกวางขวาง องคกรปกครองสวนทองถนจงเปน

องคกรหนงทขยายพนทการตอรองเชงอานาจใหประชาชนได

ในทนอาจสรปไดวา “องคกรปกครองสวนทองถน” ในรปแบบตางๆ เปน

ประชาธปไตยในระดบรากฐานของสงคมไทยและตองการใหประชาชนปกครองตนเอง

และกระจายอานาจใหมากทสด และในอนาคตอนใกลน “องคกรปกครองสวนทองถน” จะ

เปนพนททางการทประชาชนสามารถ “เลน” เลอก “คนเลน” “เปลยนคนเลน” และ

“กาหนดประเดนทจะเลน” ได จากการเปนพนทกงรฐกงสงคมมาเปนองคกรทางการ (รฐ)

ทปกครองโดยคนทไมเปนทางการ ผานการเลอกตง และทาลายมายาคคตทวา “คนชนบท

ซอได” และ “โง จน เจบ” เพราะคนชนบทเลนการเมองเปน และสามารถสรางพนททาง

การเมองทตอบสนองผลประโยชนท งระยะส นและระยะยาว ผานองคกรปกครองสวน

ทองถนได และปจจยขางตนจะยกระดบใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถเปนองคกร

ของภาคประชาชนได


142

บรรณานกรม

กกต. ลาพน. (2555). [ออนไลน].

แหลงทมา: http://www2.ect.go.th/about.php?Province=lamphun&SiteMenuID=3000 เขาถง 20

สงหาคม 2555.

กกต. เชยงใหม. (2555). [ออนไลน]. แหลงทมา: http://www2.ect.go.th/home.php?Province=chiangmai เขาถง 20 สงหาคม 2555.

กนกศกด แกวเทพ. (2530). บทวเคราะหสหพนธชาวนาชาวไรแหงประเทศไทย: เศรษฐศาสตรการเมอง

วาดวยชาวนายคใหม. กรงเทพฯ: โครงการหนงสอเลม สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย.

กอบกล รายะนาคร และคณะ. (2554). องคกรปกครองสวนทองถน: สถานภาพ และชองวางการศกษา.

เชยงใหม: สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ.

กอบกล รายะนาคร และคณะ. (2555). โครงการปฏรปกฎหมายเพอสงเสรมประสทธภาพ และ

นวตกรรมของการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมขององคกรปกครองสวน

ทองถน.เชยงใหม: สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม.

กาเนด และ พฒนาการองคการบรหารสวนตาบล.(2553). [ออนไลน]. แหลงทมา:

http://thaipoliticsgovernment.org/wiki/กาเนด และ พฒนาการองคการบรหารสวนตาบลเขาถง

204 สงหาคม 2555.

จามะร พทกษวงศ. (2530). การเปลยนแปลงของชาวนา: การผนวก เขากบระบบเศรษฐกจนอกหมบาน

(กรณศกษาการทางานรบจางของหมบาน 4 หมบานในเชยงใหม): รายงานการวจย. เชยงใหม :

คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม.

จามะร เชยงทอง. (2554ก). จากมารกซสมถงเสรนยมใหม: การสรางชนบทลาวในโลกสมยใหม และ

"การพฒนา" ในสเหลยมเศรษฐกจ. เชยงใหม: ศนยวจยและบรการวชาการ คณะสงคมศาสตร

มหาวทยาลยเชยงใหม.

จามะร เชยงทอง และคณะ. (2554ข). ชนบทไทย: เกษตรกรระดบกลางและแรงงานไรทดน.เชยงใหม:

ภาควชาสงคมวทยาและมานษยวทยา คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม.

http://www2.ect.go.th/about.php?Province=lamphun&SiteMenuID=3000%20%20เขาถง

http://www2.ect.go.th/home.php?Province=chiangmai

http://thaipoliticsgovernment.org/wiki/กำเนด%20และ%20พฒนาการองคการบรหารสวนตำบลเขาถง20

http://thaipoliticsgovernment.org/wiki/กำเนด%20และ%20พฒนาการองคการบรหารสวนตำบลเขาถง20


143

ชานาญ จนทรเรอง. (7 กรกฎาคม 2555). การกระจายอานาจไทย กาวหนาหรอถอยหลง: กรณศกษา

เชยงใหมมหานคร. กรงเทพธรกจ.

ชยพงษ สาเนยง. (2554). องคกรปกครองสวนทองถน กบการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.

วารสารรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร 2. คณะรฐศาสตรและ

รฐประศาสนศาสตรมหาวทยาลยเชยงใหม.

ชยพงษ สาเนยง. (2555ก). รากฐานประชาธปไตยและพนททางการเมองของประชาชน: ผานองคกร

ปกครองสวนทองถน (อปท.). [ออนไลน]. แหลงทมา:

http://prachatai.com/journal/2012/06/41247.

ชยพงษ สาเนยง. (2555ข). โครงการวจยองคกรปกครองสวนทองถนของภาคประชาชน และการขยาย

พนททางการเมองของประชาชน. กรงเทพฯ: สานกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.).

ชยพงษ สาเนยง. (2556). ประวตศาสตรการพฒนาภาคเหนอ: จากทางรถไฟสการแยงชงทรพยากร. ใน

ไพโรจน ไชยเมองชน และภเดช แสนสา. หมดหมายประวตศาสตรลานนา รวมบทความ

วชาการในวาระครบรอบ ๖ ทศวรรษ ศาสตราจารยสรสวด-รองศาสตราจารยสมโชต อองสกล.

กรงเทพฯ: ตะวนออก.

ไทยรฐออนไลน. (2555). ผลเลอกตง ส.อบจ.สกลนคร ไมเปนทางการกลมจตพรแพหลดลย. [ออนไลน].

แหลงทมา: http://www.thairath.co.th/ content/pol/286464 เขาถง3 กนยายน 2555.

นนทวฒน บรมานนท. (2549). การปกครองสวนทองถนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย(2540).

กรงเทพฯ: วญ�ชน.

นนทวฒน บรมานนท. (2552). การปกครองทองถน.กรงเทพฯ: วญ�ชน.

นธ เอยวศรวงศ. (2552). รากหญาสรางบาน ชนชนกลางสรางเมอง. กรงเทพฯ: มตชน.

นธ เอยวศรวงศ. (2554). เบยไลขน. กรงเทพฯ: มตชน.

นธ เอยวศรวงศ. (2555). อนาคตทางการเมอง ของคนเสอแดง.คอลมน กระแสทรรศน.มตชน

(3 กนยายน).

http://prachatai.com/journal/


144

ประจกษ กองกรต. (2555ก). นทานสอนใจวาดวยความโง จน เจบของผเลอกตงชนบท: มายาคตและอคต

ของนกรฐศาสตรไทย. ใน วสนต ปญญาแกว. การเมองของราษฎรไทยยคหลง(หลง)ทกษณ.

เชยงใหม : มหาวทยาลยเชยงใหม.

ประจกษ กองกรต. (2555ข).ประชาธปไตยของฉน ของทาน และของเธอ. [ออนไลน]. แหลงทมา:

http://www.rsu-cyberu.com/leadership/media/Leadership_Forum

PrajaK_democracy_essay_for_open_2011.pdf g-hk เขาถง 11 กนยายน 2555.

ประจกษ กองกรต. บรรณาธการ. (2555ค). การเมองวาดวยการเลอกตง: วาทกรรม อานาจ และพลวต

ชนบทไทย. นนทบร: ฟาเดยวกน.

ประหยด หงสทองคา. (2520). การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: สมาคมสงคมศาสตรแหง

ประเทศไทย.

ประภาส ปนตบแตง. (2541). การเมองบนทองถนน: 99 วนสมชชาคนจน และประวตศาสตรการ

เดนขบวนชมนมประทวงในสงคมไทย. กรงเทพฯ: ตนตารบ.

ประภาส ปนตบแตง. (2552). กรอบการวเคราะหการเมองแบบทฤษฎขบวนการทางสงคม. กรงเทพฯ:

มลนธไฮนรคเบลล สานกงานภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต.

พสษฏ นาส และชยพงษ สาเนยง. (2556). การเลอกตง: การสรางเครอขายและสายใยความสมพนธใน

การเมองระดบทองถน. วารสารสถาบนพระปกเกลา 10(กนยายน – ธนวาคม).

มงสรรพ ขาวสอาด และคณะ. (2555). โครงการสารวจและการศกษาระดบพนทเกยวกบขอจากดของการ

บรหารจดการทดของ อปท.. เชยงใหม:สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ.

ยกต มกดาวจตร. (2555ก). เงนไมใชปจจยชขาดการเลอกตง: มานษยวทยาการเมองของ “การซอเสยง”.

ใน วสนต ปญญาแกว. การเมองของราษฎรไทยยคหลง (หลง) ทกษณ. เชยงใหม:


วระศกด เครอเทพ. (2554). เครอขาย: นวตกรรมการทางานขององคกรปกครองทองถน. พมพครงท 2.

กรงเทพฯ: สานกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.).

วฒสาร ตนไชย. (2542). การมสวนรวมของประชาชน ในการปกครองทองถน. กรงเทพฯ:

มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

http://www.rsu-cyberu.com/


145

วฒสาร ตนไชย. (2547). แนวทางในการสรางมาตรฐานในการจดบรการสาธารณะขององคกรปกครอง

สวนทองถน. พมพครงท 1. นนทบร: วทยาลยพฒนาการปกครองทองถน สถาบนพระปกเกลา.

รตนา โตสกล. (2548). มโนทศเรองอานาจ = The concept of power. กรงเทพฯ: สานกงานคณะกรรมการ

วจยแหงชาต.

สกอตต, เจมส ซ. (2539). การเมองในระบบอปถมภกบผรบอปถมภ และการเปลยนแปลงทางการเมองใน

เอเชยตะวนออกเฉยงใต.ใน อมรา พงศาพชญ และปรชา ควนทรพนธ (บรรณาธการ). ระบบ

อปถมภ. กรงเทพฯ: สานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

เสกสรรค ประเสรฐกล. (2548). การเมองภาคประชาชนในระบอบประชาธปไตยไทย. กรงเทพฯ:

อมรนทร.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (2540). รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540.

กรงเทพฯ: สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

สานกงานศาลรฐธรรมนญ. (2550). รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. กรงเทพฯ :

สานกงานศาลรฐธรรมนญ.

อรรถจกร สตยานรกษ. (2542). ปญหาของการศกษาประวตศาสตร ลานนา: เอกสารคาสอนกระบวนวชา

004472. เชยงใหม: ภาควชาประวตศาสตร คณะมนษยศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม.

(อดสาเนา)

อคนรพพฒน. (2553). มองสงคมผานชวตในชมชน. กรงเทพฯ : ศนยมานษยวทยาสรนธร (องคการ

มหาชน).

อภชาต สถตนรามย. (2553). เสอแดงคอใคร: มอบเตมเงน ไพร หรอชนชนกลางใหมกบทางแพรงของ

สงคมไทย. Red Why: แดงทาไม. กรงเทพฯ: โอเพนบกส.

อภชาต สถตนรามย. (2553). รฐธรรมนญ การกระจายอานาจ และการมสวนรวมของประชาชน. เชยงใหม:

สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม.

อภชาต สถตนรามย. (2555). รฐธรรมนญการกระจายอานาจ และการมสวนรวมของประชาชน. เชยงใหม:

สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม.


146

อภชาต สถตนรามย, ยกต มกดาวจตร และนต ภวครพนธ. (2556). ทบทวนภมทศนการเมองไทย.

เชยงใหม: แผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณะทด สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ


อานนท กาญจนพนธ และคณะ. (2547). ระบบการเกษตรแบบไรหมนเวยน: สถานภาพและความ

เปลยนแปลง: รายงานการวจย. เชยงใหม: คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2536). "มอบมอถอ" ชนชนกลางและนกธรกจกบพฒนาการประชาธปไตย.

กรงเทพฯ: มตชน.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2543). การเมองของพลเมอง. พมพครงท 2. กรงเทพฯ: คบไฟ.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2549). ทกษณา-ประชานยม. กรงเทพฯ: มตชน.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2550ก). ประชาธปไตยทองถน: แงคดเกยวกบนโยบายสาธารณะในระดบทองถน.

กรงเทพฯ: มลนธสาธารณสขแหงชาต.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2550ข). การเมองของพลเมองสสหสวรรษใหม. พมพครงท 4. กรงเทพฯ:

โครงการจดพมพคบไฟ.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2552ก). อภวฒนทองถน: สารวจทฤษฏการเมองเพอสรางทองถนใหเปนฐานใหม

ของประชาธปไตย. กรงเทพฯ: สานกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2552ข). สองนคราประชาธปไตย. พมพครงท 7. กรงเทพฯ: คบไฟ.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2552ค). แปรถน เปลยนฐาน: สรางการปกครองทองถนใหเปนรากฐานของ

ประชาธปไตย. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2552ง). การวจยชนบทสการพฒนานโยบายสาธารณะทองถน. กรงเทพฯ:

สานกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ.

เอนก เหลาธรรมทศน. (2552จ). โอกาสของทองถนกบวาระการแกไขปญหาวกฤตของชาต. กรงเทพฯ:

สานกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ.

Ockey, James. (2000). The Rise of Local Power in Thailand: Provincial Crime, Elections and the

Bureaucracy. in Ruth McVey (ed.), Money and Power in Provincial Thailand. Singapore:

Institute of Southeast Asian Studies(ISEAS).


147

Walker, Andrew. (2012). Thailand's political peasants : powerin the modern rural economy.

Madison, Wis.: University of Wisconsin Press.

Documents

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กึ่ง ทางการโดยคนที่ไม่เป็นทางการjournal.human.cmu.ac.th/ojs/files/journals/1/articles/84/public/84-414-1-PB.pdf ·