ANALIZA FUNKCJONUJĄCEGO SYSTEMU WYRÓWNYWANIA …archiwum.miir.gov.pl/media/22130/Prezentacja_Bitner... · 2016-07-05 · ANALIZA FUNKCJONUJĄCEGO SYSTEMU WYRÓWNYWANIA DOCHODÓW

ANALIZA FUNKCJONUJĄCEGO

SYSTEMU WYRÓWNYWANIA

DOCHODÓW J.S.T. WRAZ Z

PROPOZYCJĄ JEGO MODYFIKACJI

Prezentacja badania

Zespół

dr Michał Bitner - Uniwersytet Warszawski

dr Andrzej Gałązka – Szkoła Głowna Handlowa

Dr Jacek Sierak – Uczelnia Łazarskiego – Kierownik badania

Zakres raportu

• Przegląd doświadczeń wybranych krajów OECD w zakresie mechanizmów wyrównywania dochodów JST

• Wskazanie możliwych do wprowadzenia zmian w systemie wyrównywania dochodów JST mających na celu zwiększenie efektywności i racjonalności finansów JST

• Zaproponowanie rozwiązań niwelujących wszystkie najważniejsze zidentyfikowane wady obecnie funkcjonującego systemu (wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. oraz w postanowieniu sygnalizacyjnym TK z 26 lutego 2013 r.)

• Zaproponowane rozwiązań wariantowych z uwzględnieniem skutków finansowych dla wszystkich zainteresowanych stron

• Raport + arkusz kalkulacyjny

Założenia ogólne I

• Propozycje zmian nie powinny zakładać zwiększenia ogólnej

kwoty wydatków budżetu państwa finansujących część

wyrównawczą;

• Propozycje zmian powinny niwelować wady

dotychczasowego systemu wskazane przez TK, nie

generując równocześnie nowych,

• Propozycje zmian powinny koncentrować się na

mechanizmie wyrównywania poziomego; nie mogą dotyczyć

zmian sposobu podziału części oświatowej subwencji

ogólnej

Założenia ogólne II

• Opracowanie analiz na podstawie najbardziej aktualnych

dostępnych danych (dochody podatkowe z roku 2013,

dochody podatkowe z drugiego półrocza roku 2013 oraz

pierwszego półrocza roku 2014)

• Opracowanie symulacji dla wszystkich JST w podziale na

rodzaje (gminy, miasta na prawach powiatu realizujące

zadania gmin, miasta na prawach powiatu realizujące

zadania powiatów, powiaty, województwa)

Tezy zawarte w uzasadnieniach orzeczeń TK I

• Istotą instytucji części równoważącej/regionalnej i części wyrównawczej

subwencji ogólnej – jako systemu wyrównywania dochodów j.s.t. – jest

zapewnienie ochrony społecznościom lokalnym finansowo słabszym.

• Funkcjonowanie systemu wyrównania poziomego jest konstytucyjnie

uzasadnione dopóty, dopóki istnieją znaczące różnice w dochodach j.s.t.

• Wpłaty j.s.t. na część równoważącą/regionalną zostały ustalone

systemowo i w sposób kategorialny,

• Sposób obliczania wskaźników przez odwołanie się do dochodów

podatkowych odzwierciedla sytuację finansową j.s.t. w sposób

umożliwiający wskazanie tych, które znajdują się w stosunkowo dobrej (w

porównaniu z innymi) sytuacji finansowej; przyjęcie ich w powiązaniu z

liczbą mieszkańców jako punktu odniesienia dla obliczania wpłaty jest

racjonalne, jeżeli zważy się to, iż wielkość podatkowych dochodów j.s.t. w

zasadniczym stopniu determinuje ich potencjał gospodarczy i finansowy

Tezy zawarte w uzasadnieniach orzeczeń TK II

• Z drugiej strony zarówno kryterium liczby mieszkańców, jak i

kryterium dochodu podatkowego zostały wykorzystane przez

ustawodawcę bez wystarczającej analizy skutków doboru kryteriów.

• Ustawodawca powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w

gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury, zwłaszcza jeśli

podstawą dochodów własnych danego szczebla j.s.t. uczynił

dochody podatkowe o dużej wrażliwości na tego rodzaju wahania.

• Brak jakichkolwiek regulacji zabezpieczających samorząd przed

nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie zmian

cyklicznych, które dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję

finansową j.s.t. w chwili dokonywania wpłat wyrównawczych,

powoduje, że mechanizm określony w art. 31 ust. 1 ustawy o

dochodach należy uznać za naruszający art. 167 ust. 1 i 2

Konstytucji.

Tezy zawarte w uzasadnieniach orzeczeń TK III

• W obecnym kształcie normatywnym według innych kryteriów ustanawia się samorządy najbogatsze, a według innych ustala się beneficjentów wpłat, którymi powinny być samorządy biedniejsze;

• Obowiązku dokonywania wpłat korekcyjno-wyrównawczych nie można uznać za konstytucyjnie uzasadniony potrzebami wyrównania systemowych niedoborów dochodów własnych samorządów uboższych, skoro ustawa o dochodach pozwala na przekazanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym;

• Dla właściwej realizacji zasady solidarności przy konstruowaniu kryteriów identyfikacji samorządów najbogatszych oraz najbiedniejszych, ustawodawca powinien ukształtować jednolite kryteria, biorąc pod uwagę zarówno pełen katalog dochodów, jak i potrzeby wydatkowe różniących się pod wieloma względami j.s.t., aby w sposób jak najbardziej obiektywny i pełny odzwierciedlić potencjał dochodowy i ekonomiczny jednostek samorządu terytorialnego.

Problemy konstrukcji wariantowych

rozwiązań I

• Akceptacja wyboru dochodów podatkowych jako miary

„zamożności”/„ubóstwa” poszczególnych j.s.t., przy

konieczności uwzględnienia zmian cyklicznych oraz skrócenia

okresu dzielącego okres pomiaru „zamożności”/„ubóstwa” od

okresu dokonywania redystrybucji dochodów

• Konstatacja „asymetrii” istniejącego mechanizmu, polegającej

na ustalaniu wpłat na część równoważącą/regionalną na

podstawie innych kryteriów niż wykorzystywane do ustalania

transferów z tytułu części równoważącej/regionalnej – oraz

postulatu uwzględnienia „potrzeb wydatkowych”

Problemy konstrukcji wariantowych

rozwiązań II

• Im bardziej zaawansowane próby uwzględniania przy konstruowaniu

kryteriów relatywnej zamożności j.s.t. ich „potrzeb wydatkowych”, tym

większe ryzyko naruszenia zasady państwa prawa, zasady

proporcjonalności i zasady pomocniczości.

• Większość instrumentów wyrównawczych ulega ewolucji w następstwie

potrzeb politycznych i żądań formułowanych ad hoc.

• Zasadniczym kryterium oceny propozycji jakichkolwiek modyfikacji status

quo powinien być zarówno stopień, w jakim prowadzą do rozwiązania

zidentyfikowanych problemów – prawnych, politycznych, finansowych czy

ekonomicznych - związanych z funkcjonowaniem instytucji wyrównywania

poziomego w określonym kształcie - jak i poziom ich politycznej

„akceptowalności”

Konstrukcja modelu I

• Arkusz bazowy przedstawia status quo (oblicza

poszczególne elementy części wyrównawczej oraz wpłaty na

część równoważącą według zasad obowiązujących w dniu

wydania orzeczenia TK)

• Dane wyjściowe:

Gminy Powiaty Województwa

Liczba mieszkańców Liczba mieszkańców

Liczba mieszkańców

Gęstość zaludnienia Stopa bezrobocia

Gęstość zaludnienia w

kraju

Stopa bezrobocia w

kraju

Poszczególne dochody

podatkowe


podatkowe


podatkowe

Konstrukcja modelu II • Analiza skutków finansowych poszczególnych wariantów

przekształceń części równoważącej oraz części wyrównawczej subwencji ogólnej ma charakter różnicowy, tzn. porównuje wielkości poszczególnych wpływów i wypływów pieniężnych szacowanych zgodnie z założeniami przyjętymi w poszczególnych wariantach z wielkościami odpowiednich wpływów i wypływów obliczonych w arkuszu bazowym

• Końcowe rezultaty obliczeń arkuszy opracowanych dla poszczególnych wariantów:

• zmiana (zwiększenie[+] lub zmniejszenie[-]) wysokości części wyrównawczej w stosunku do arkusza bazowego,

• zmiana wysokości części równoważącej w stosunku do arkusza bazowego,

• zmiana wysokości wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą w stosunku do wariantu bazowego,

• zmiana netto w stosunku do wariantu bazowego (zmiana wysokości części wyrównawczej+zmiana wysokości części równoważącej-zmiana wysokości wpłaty do budżetu państwa).

Wariant I

• Zniesienie części równoważącej (regionalnej) subwencji

ogólnej, tzn. zniesienie zarówno obowiązku dokonywania

wpłat z przeznaczeniem na część równoważącą, jak i

uprawnienia do otrzymania obliczonego stosownie do

przepisów ustawy udziału w części równoważącej

Rezultaty symulacji – wariant I

Zmiany w % stanu bazowego

-3,63 - -2,01 (78)-2,00 - -1,01 (370)-1,00 - -0,01 (962)0,00 - 1,00 (959)1,01 - 2,00 (5)2,01 - 5,00 (16)5,01 - 10,00 (74)

10,01 - 23,24 (15)

Gminy oraz miasta na prawach powiatu - Wariant 1 zmian

Łączna zmiana wielkości transferów

(z tytułu części wyrównawczej, części równoważącej, oraz wpłat do budżetu państwa)

- jako procent dochodów bieżących jednostki samorządu terytorialnego w wariancie bazowym

Uwaga: dla 66 miast na prawach powiatuzmiany ogółem tj. w dochodach miasta jako gminy oraz miasta jako powiatu łącznie

Powiaty ziemskie - Wariant 1 zmian





-22,2 - -10,01 (6)-10,00 - -3,01 (137)

-3,00 - -1,01 (113)-1,00 - -0,01 (42)0,00 - 1,00 (3)1,01 - 3,00 (3)3,01 - 10,00 (4)

10,01 - 20,3 (6)

Powiaty ziemskie tj. bez miast na prawach powiatu

(miast na prawach powiatu nie ma na kartogramie

czyli wartość "0" nie odnosi się zatem do "pustych miejsc"

tj. miast na prawach powiatu, lecz do sytuacji w powiatach ziemskich)

9,15

-8,89

-9,26

-10,74

-1,74

25,36

-8,12

-13,53

-4,55

-1,08

-11,72

-12,42

-3,81

-9,56

-13,85

-1,33


-13,85 - -9,01 (7)-9,00 - -6,01 (2)-6,00 - -3,01 (2)-3,00 - -0,01 (3)9,15 (1)

25,36 (1)

Województwa - Wariant 1 zmian

Łączna zmiana wielkości transferów(z tytułu części wyrównawczej, części regionalnej, oraz wpłat do budżetu państwa)- jako procent dochodów bieżących jednostki samorządu terytorialnego w wariancie bazowym

Wariant II

• Zniesienie części równoważącej (regionalnej) subwencji ogólnej, tzn. zniesienie zarówno obowiązku dokonywania wpłat, jak i uprawnienia do otrzymania udziału w części równoważącej

• Zwiększenie części wyrównawczej dla wszystkich j.s.t. o kwotę odpowiadającą (w poszczególnych j.s.t.) iloczynowi planowanej w arkuszu bazowym całkowitej części równoważącej oraz udziału danej j.s.t. w dochodach bieżących wszystkich j.s.t. tego samego rodzaju (przy założeniu, że odrębnymi rodzajami j.s.t. są gminy, miasta na prawach powiatu, powiaty, województwa)

• Zmniejszenie udziału danego rodzaju j.s.t. w dominującym dla danego rodzaju j.s.t. podatku dochodowym; współczynnik zmniejszenia obliczany jest jako iloraz części równoważącej wg planu przedstawionego w arkuszu bazowym oraz sumy dochodów z dominującego podatku dochodowego obliczonej w arkuszu bazowym

Rezultaty symulacji – wariant II


-3,84 - -2,01 (52)-2,00 -1,01 (229)-1,00 - -0,01 (675)0,00 - 1,00 (1413)1,01 - 2,00 (5)2,01 - 5,00 (10)5,01 - 10,00 (75)

10,01 - 23,7 (20)











-22,5 - -10,01 (5)-10,00 - -3,01 (65)

-3,00 - -1,01 (82)-1,00 - -0,01 (43)0,00 - 1,00 (51)1,01 - 3,00 (54)3,01 - 10,00 (7)

10,01 - 23,13 (7)





3,47

-4,94

-6,17

-6,88

2,96

19,88

-4,24

-10,71

0,35

3,45

-9,47

-9,53

1,68

-6,14

-10,6

2,9


-10,71 - -9,01 (4)-9,00 - -6,01 (3)-6,00 - -3,01 (2)0,00 - 3,00 (4)3,01 - 6,00 (2)

19,88 (1)



Wariant III • Dla potrzeb obliczania wpłat na część równoważącą (nie zaś obliczania

części wyrównawczej) ustanowiono regułę, zgodnie z którą wysokość

dochodów podatkowych będących w danej j.s.t. podstawą obliczania

wskaźnika G/P/W nie może przekroczyć określonej części dochodów

bieżących: w przypadku gmin ograniczenie to wynosi 60%; w przypadku

miast na prawach powiatu – 40% (dotyczy dochodów podatkowych

otrzymywanych w związku z wykonywaniem zadań gmin) oraz 6%

(dotyczy dochodów podatkowych otrzymywanych w związku z

wykonywaniem zadań powiatów; w przypadku powiatów – 30%; w

przypadku województw – 50%

• Część równoważąca dzielona jest między wszystkie gminy, w których

G<92%Gg oraz wszystkie powiaty i województwa, w których

P/W<Pp/Ww; wskaźniki G/P/W obliczane są wg dotychczas

obowiązujących zasad; udział danej jednostki w części

równoważącej/regionalnej równy jest udziałowi wartości bezwzględnej

różnicy między wskaźnikiem G/P/W a wskaźnikiem Gg/Pp/Ww w sumie

wartości bezwzględnych różnic między wskaźnikiem G/P/W a

wskaźnikiem Gg/Pp/Ww dla wszystkich uprawnionych

gmin/powiatów/województw

Rezultaty symulacji – wariant III


-3,15 - -2,01 (20)-2,00 - -1,01 (119)-1,00 - -0,01 (370)0,00 - 1,00 (864)1,01 - 2,00 (479)2,01 - 5,00 (566)5,01 - 9,17 (61)











-8,61 - -3,01 (20)-3,00 - -1,01 (53)-1,00 - -0,01 (42)0,00 - 1,00 (56)1,01 - 3,00 (80)3,01 - 10,00 (60)

10,01 - 17,71 (3)





0,04

-6,56

-4,98

-6,17

-0,89

17,88

-3,98

-5,91

-4,55

-0,34

-2,66

-5,98

-3,79

-5,67

-9,72

0,41


-9,72 - -9,01 (1)-9,00 - -6,01 (2)-6,00 - -3,01 (7)-3,00 - -0,01 (3)0,00 - 0,42 (2)

17,88 (1)



Wariant IV

• Zastąpienie wskaźników dochodów podatkowych (G/P/W

oraz Gg/Pp/Ww) obliczanych na podstawie danych z roku

poprzedzającego rok bazowy średnimi arytmetycznymi

tych wskaźników z pięciu kolejnych lat poprzedzających

rok bazowy

Rezultaty symulacji – wariant IV


-22,27 - -5,01 (15)-5,00 - -2,01 (152)-2,00 - -1,01 (344)-1,00 - -0,01 (780)0,00 - 1,00 (660)1,01 - 2,00 (265)2,01 - 5,00 (219)5,01 - 10,00 (39)

10,01 - 17,18 (5)











-2,21 - -1,01 (17)-1,00 - -0,01 (169)0,00 - 1,00 (123)1,01 - 2,31 (5)





2,98

2,42

2,96

1,49

1,47

-8,23

1,53

2,74

1,43

-1,47

-2,27

2,29

-0,06

1,19

1,57

1,05


-8,23 (1)-2,27 - -1,45 (2)-0,06 (1)1,05 - 1,57 (7)2,29 - 2,98 (5)



Wariant V

• Obliczanie wskaźników podatkowych (G/P/W oraz Gg, Pp, Ww) na

podstawie danych z 2. półrocza roku poprzedzającego rok bazowy

oraz 1. półrocza roku bazowego

• Ograniczenie dla potrzeb obliczania wpłat na część równoważącą

wysokości dochodów podatkowych – jak w wariancie III

• Podział części równoważącej jest między wszystkie gminy, w których

G<92%Gg oraz wszystkie powiaty i województwa, w których

P/W<Pp/Ww; wskaźniki G/P/W obliczane są wg dotychczas

obowiązujących zasad; udział danej jednostki w części

równoważącej/regionalnej równy jest udziałowi wartości

bezwzględnej różnicy między wskaźnikiem G/P/W a wskaźnikiem

Gg/Pp/Ww w sumie wartości bezwzględnych różnic między

wskaźnikiem G/P/W a wskaźnikiem Gg/Pp/Ww dla wszystkich

uprawnionych gmin/powiatów/województw

Rezultaty symulacji – wariant V


-11,12 - -5,01 (9)-5,00 - -2,01 (80)-2,00 - -1,01 (163)-1,00 - -0,01 (419)0,00 - 1,00 (848)1,01 - 2,00 (500)2,01 - 5,00 (429)5,01 - 10,00 (24)

10,01 - 16,13 (7)











-7,71 - -3,01 (20)-3,00 - -1,01 (48)-1,00 - -0,01 (36)0,00 - 1,00 (55)1,01 - 3,00 (85)3,01 - 10,00 (67)

10,01 - 18,55 (3)





0,72

-7,55

-5,55

-7,79

3,51

18,35

-3,72

-5,41

-4,48

-1,83

-5,37

-6,94

-3,86

-6,06

-11,59

-1,15


-11,59 (1)-7,79 - -6,01 (4)-6,00 - -3,01 (6)-3,00 - -1,01 (2)0,72 (1)3,51 (1)

18,35 (1)



Wariant VI

• Obliczanie wskaźników podatkowych (G/P/W oraz Gg, Pp, Ww) na podstawie danych z 2. półrocza roku poprzedzającego rok bazowy oraz 1. półrocza roku bazowego;

• Ograniczenie dla potrzeb obliczania wpłat na część równoważącą wysokości dochodów podatkowych – jak w wariancie III

• Podział części równoważącej jest między wszystkie gminy, w których G<92%Gg oraz wszystkie powiaty i województwa, w których P/W<Pp/Ww; wskaźniki G/P/W obliczane są wg dotychczas obowiązujących zasad; udział danej jednostki w części równoważącej/regionalnej uwzględnia zarówno poziom relatywnej „zamożności” danej jednostki, jak i jej liczbę mieszkańców

Rezultaty symulacji – wariant VI


-11,12 - -5,01 (9)-5,00 - -2,01 (83)-2,00 - -1,01 (176)-1,00 - -0,01 (470)0,00 - 1,00 (941)1,01 - 2,00 (536)2,01 - 5,00 (236)5,01 - 10,00 (21)

10,01 - 16,13 (7)











-13,38 - -10,01 (1)-10,00 - -3,01 (20)

-3,00 - -1,01 (59)-1,00 - -0,01 (34)0,00 - 1,00 (63)1,01 - 3,00 (90)3,01 - 10,00 (44)

10,01 - 18,55 (3)





0,72

-7,45

-4,8

-9,83

6,1

18,35

-5,04

-7,1

-4,48

-1,29

-8,15

-8,03

-3,87

-6,16

-11,36

-0,26


-11,36 - -9,01 (2)-9,00 - -6,01 (5)-6,00 - -3,01 (4)-3,00 - -0,01 (2)0,72 (1)6,1 (1)

18,35 (1)



Rekomendacje I • Rozdzielenia funkcji wyrównywania finansowego typu

pionowego oraz poziomego

• instytucją odpowiednią do urzeczywistnienia zasad wyrównywania

opartych na „potrzebach wydatkowych” jest część wyrównawcza

subwencji ogólnej; część równoważąca/regionalna powinna natomiast

realizować wyłącznie funkcję redystrybucji dochodów od jednostek

„zamożniejszych” do jednostek „mniej zamożnych”

• Pozostawienie w niezmienionym kształcie zakorzenionej już w

prawie finansowym j.s.t. koncepcji dochodów podatkowych na

mieszkańca

• brak jest solidnych podstaw prawnych lub ekonomicznych do rewizji

obowiązującej miary relatywnej „zamożności”/„ubóstwa” poszczególnych

j.s.t. jako podstawy ustalania transferów w ramach mechanizmu

wyrównywania poziomego (części równoważącej/rekompensującej)

Rekomendacje II

• Przyjęcie za podstawę obliczeń danych z drugiej połowy

roku poprzedzającego rok bazowy oraz z pierwszej

połowy roku bazowego

• Wynikająca z orzecznictwa Trybunału idea wyrównywania

finansowego jako „instrumentu szybkiego reagowania” uzasadnia

rekomendację przyjęcia za podstawę obliczania wskaźników

dochodów podatkowych na mieszkańca danych pochodzących z

okresu maksymalnie bliskiego okresowi, w którym dokonywane

będą transfery w ramach subwencji ogólnej

Rekomendacje III

• Konieczność wzmocnienia potencjału dochodowego j.s.t.

• dotyczyć to powinno przede wszystkim zwiększenia udziału dochodów własnych w dochodach ogółem;

• stabilna struktura dochodów budżetowych, bazująca na dochodach własnych, stanowi podstawę wieloletniego planowania finansowego i kształtowania procesów rozwoju, co w dłuższym czasie prowadzi do wzrostu bazy podatkowej i wyższego poziomu dochodów budżetowych.

• Uwzględnianie efektywności kosztów świadczenia usług komunalnych i społecznych

• redystrybucja dochodów publicznych między j.s.t. zachodzi w warunkach występowania niezaspokojonych potrzeb prawie wszystkich j.s.t. (także bogatych);

• konstrukcja systemu wyrównawczego powinna być zatem oparta na odpowiednio skonstruowanym wzorze, który uwzględnia potencjał podatkowy, w ramach którego gminy umiejscowione poniżej określonego progu otrzymują wyrównanie, ale uwzględnia także zadania poszczególnych j.s.t. oraz efektywność ich realizacji

Rekomendacje IV

• Określenie standardów kosztów świadczenia

poszczególnych rodzajów usług komunalnych i

społecznych

• dla każdej usługi konieczne jest obliczenie uzasadnionego,

średniego kosztu jej świadczenia, w odniesieniu do występujących

uwarunkować lokalnych i regionalnych;

• system wyrównawczy ma zapewniać wyrównywania dochodów, ale

także wyrównywanie kosztów, wynikających z ustalonych

standardów świadczenia usług;

• system wyrównywania nie powinien finansować nadmiernie

rozbudowanych kosztów realizacji zadań przez podmioty będące

jego beneficjentami

Rekomendacje V

• Uwzględnianie kosztów funkcjonowania różnych typów

jednostek osadniczych

• bardzo istotnym elementem są wydatki ponoszone na wyposażenie

miast i obszarów wiejskich w sieci, urządzenia, obiekty

infrastruktury technicznej i społecznej;

• algorytm kształtowania systemu wyrównawczego nie powinien

zatem ograniczać się wyłącznie do zróżnicowania poziomu

dochodów budżetowych;

• dodatkowo, bardzo ważnym elementem są koszty funkcjonowania

jednostek osadniczych, a w przypadku dużych miast pojawiające

się periodycznie potrzeby pokonywania progów rozwojowych;

wymaga to szczegółowej analizy ekonomicznej, uwzględniającej

wpływ różnorodnych czynników na koszty funkcjonowania różnych

grup jednostek osadniczych

Documents

ANALIZA FUNKCJONUJĄCEGO SYSTEMU WYRÓWNYWANIA …archiwum.miir.gov.pl/media/22130/Prezentacja_Bitner... · 2016-07-05 · ANALIZA FUNKCJONUJĄCEGO SYSTEMU WYRÓWNYWANIA DOCHODÓW