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LA CONSTRUCCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN COLOMBIA:
ENTRE LA DUALIDAD DE JURISDICCIONES Y LA DUALIDAD JURÍDICA
Gustavo Quintero Navas*
Sumario
INTRODUCCIÓN
I. EL JUEZ DE LA RESPONSABILIDAD EXTACONTRACTUAL:
DETERMINANTE DE UNA DISTINCIÓN ARTIFICIAL
A. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS PÚBLICAS EN UN
ESCENARIO DE MONISMO JURISDICCIONAL: LA DEPENDENCIA
DEL DERECHO PRIVADO
B. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN UN
ESCENARIO DE DUALISMO JURISDICCIONAL: HACIA EL DERECHO
PÚBLICO
1. Origen del dualismo jurisdiccional
2. Del dualismo jurisdiccional al dualismo jurídico antes de la Constitución de 1991
* Abogado de la Universidad Santo Tomás (Bogotá, Colombia). Especialista en Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia. Magíster (D.E.A.) en Derecho Público Interno Francés de la Universidad de Nantes (Francia), Doctorado Francés en Derecho Público de la Universidad de Nantes (Francia). Profesor Asociado de la Universidad de Los Andes (Bogotá, Colombia).Agradezco a Juan Pablo Sarmiento Erazo, abogado de la Universidad Javeriana, con Maestría en Derecho de la Universidad de los Andes, por su valiosa colaboración en la elaboración de este documento.
1
2.1. La ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas, un ejemplo del
dualismo jurídico
2.2. La desaparición de personas, un ejemplo del desvanecimiento del dualismo
jurídico
3. La Constitución de 1991 y la consolidación del dualismo jurídico
3.1. La aplicación exclusiva de la responsabilidad objetiva, la influencia del derecho
español en el dualismo jurídico
3.2. El regreso al dualismo jurídico matizado
II.- LA JURISPRUDENCIA, DETERMINANTE DE LA DUALIDAD JURÍDICA:
UNA DISTINCIÓN REAL
A. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN EL CONFLICTO ARMADO,
SU JUSTIFICACIÓN DESDE LAS PRERROGATIVAS PÚBLICAS
B. EL ROMPIMIENTO DE LA IGUALDAD ANTE LAS CARGAS
PÚBLICAS, IMPORTANTE JUSTIFICACIÓN DEL DUALISMO
JURÍDICO
CONCLUSIÓN
2
INTRODUCCIÓN
Frecuentemente tenemos noticias de acontecimientos trágicos: Bebé de 6 meses que muere en un
hospital porque le suministraron equivocadamente un medicamento; heridos luego de un
accidente de tránsito; civiles muertos en fuego cruzado entre militares y rebeldes; muerte de
enfermo en la puerta de una clínica; persona privada injustamente de su libertad y tantos casos
más. Detrás de estos dramas, el jurista se pregunta sobre la forma de lograr una parte de justicia:
la indemnización de los perjuicios causados. El primer escollo reside en identificar cuál es el juez
competente: ¿La justicia ordinaria o la justicia administrativa?
Entendemos que en todos los países existe una manera de resolver los litigios que se puedan
presentar entre el Estado y los particulares. En principio, existirían tres grandes modelos: el
anglosajón, el alemán y el francés. El primero no hace distinción entre justicia especializada y
ordinaria, por lo que el juez competente es el ordinario bajo las reglas del derecho privado. El
segundo posee una instancia especializada al interior de la organización de justicia ordinaria.
Finalmente, el tercero, es decir, el francés, se caracteriza por tener una justicia especial, separada
de la justicia ordinaria, pero con una relación bastante estrecha con la administración1.
¿Dónde ubicamos el modelo colombiano en este tema de la responsabilidad extracontractual de
las personas públicas? Hasta antes de la reforma judicial de 1941 (Ley 167), el modelo aplicado
en Colombia era similar al anglosajón, aunque con ciertas excepciones relacionadas
1 Convine anotar que en este país ya se comienza a reflexionar acerca de la necesidad de la dualidad jurisdiccional. Ver : TRUCHET, Didier. Plaidoyer pour une cause perdu: La fin du dualisme juridictionnel. En AJDA. 2005. P. 1767.
3
especialmente con los daños causados al derecho de propiedad2. Recordemos que la Constitución
de 1886 otorgaba competencia a la Corte Suprema de Justicia de Colombia para conocer de “los
negocios contenciosos en que tuviera parte la Nación o que constituyeran litigio entre dos o más
departamentos”3. A partir de 1941, la justicia administrativa adquirió para conocer de la
responsabilidad de las personas públicas por los hechos y operaciones administrativas (Art. 68 de
la Ley 167 de 1941). Sin embargo, la transición de jurisdicción no fue completamente tranquila,
puesto que la jurisdicción ordinaria insistía en avocar competencia en los demás asuntos en los
que los daños se originaran por causa diferente a los hechos u operaciones; distinción que por lo
demás no resultó siempre fácil y que terminó generando conflictos entre estas dos jurisdicciones.
La aproximación hacia el modelo francés es incontestable y se remonta a 1964, con la expedición
del Decreto 528 de ese año, que otorga competencia plena para el conocimiento de los asuntos
públicos a la jurisdicción administrativa, salvo cuando se ventilaren cuestiones de puro derecho
privado.
Ahora, debemos resaltar que si bien el modelo colombiano se asemeja al francés, difieren en un
punto esencial: en Colombia el juez administrativo es un juez independiente, incluso de la
administración. En Francia la justicia administrativa es independiente pero pertenece al poder
ejecutivo. De esta manera, los Consejeros de Estado en Francia no son Magistrados sino altos
funcionarios de la Administración que ejercen funciones de jueces administrativos mediante una
comisión especial de servicio que los autoriza a tales fines. Lo anterior encuentra su justificación
en el hecho de requerirse un juez conocedor de la administración que reivindique precisamente su
2 Cabe destacar que el juez administrativo conoce desde 1913 de los daños derivados de expropiaciones en caso de guerra, y desde 1918 de los asuntos relacionados con los daños causados en propiedad ajena o como consecuencia de expropiaciones en los términos del artículo 1° de la Ley 38 de 1918. 3 COLOMBIA. CONSTITUCION POLÍTICA 1886. Art. 151, numeral 3°.
4
especialidad. Es decir, un juez que conozca las dificultades propias del servicio para que al
momento de fallar lo haga teniendo en cuenta que no se aplican las reglas del derecho privado,
pues el criterio aquí no es el de la igualdad, tan natural en las relaciones entre particulares, sino el
de las prerrogativas del poder público. En verdad, el corolario natural de la dualidad de
jurisdicciones se encuentra en la necesidad de la dualidad de derechos: público y privado.
Este punto específico deja ver, en el derecho colombiano, grandes tensiones que se concretan en
el interés del juez de la responsabilidad extracontractual para trazar los primeros lineamientos de
una distinción artificial entre la responsabilidad pública y la privada (I) y en la manera como la
jurisprudencia administrativa realiza un gran esfuerzo para desprenderse del predominio
privatista o acercarse al dualismo jurídico (II).
I.- EL JUEZ DE LA RESPONSABILIDAD EXTACONTRACTUAL:
DETERMINANTE DE UNA DISTINCIÓN ARTIFICIAL
En la primera parte de este escrito, presentaremos al juez de la responsabilidad pública
fundando sus decisiones en la doctrina civilista, especialmente francesa, en lo que llamaremos
el monismo jurisdiccional (A). A partir de 1941, como ya lo dijimos, habrán de coexistir dos
jurisdicciones para conocer de la responsabilidad extracontractual de las personas públicas,
situación que será examinada bajo el concepto del dualismo jurisdiccional (B).
5
A. LA RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS PÚBLICAS EN UN
ESCENARIO DE MONISMO JURISDICCIONAL: LA DEPENDENCIA
DEL DERECHO PRIVADO
La Corte Suprema de Justicia fue por varios años el juez supremo de la responsabilidad
administrativa. Esto se debió a la configuración inicial que mantuvo el Consejo de Estado, muy
similar al sistema español de jurisdicción ordinaria4, en donde las funciones jurisdiccionales se
reservaron al Juez ordinario. Veamos entonces, cómo influyó el monismo jurisdiccional en la
configuración de la responsabilidad estatal en sus inicios.
En un fallo del 22 de octubre de 1896, el juez avanza en la primera preocupación en relación con
la responsabilidad: ¿Pueden las personas jurídicas ser responsables? Esta pregunta era igualmente
válida tanto para las personas jurídicas públicas como privadas5. Su respuesta fue resumida así:
“Todas las naciones deben protección a sus habitantes nacionales y extranjeros, y si bien
es cierto que el Estado como persona jurídica no es susceptible de responsabilidad penal,
sí está obligado a las reparaciones civiles por los daños que resultan de un delito
imputable a sus funcionarios públicos, cuando no es posible que estos los resarzan con sus
bienes, pero considerando al Estado como -persona jurídica- cuya responsabilidad
patrimonial se compromete con los actos u omisiones de su agente, desde la base de la
elección del funcionario o de la vigilancia debida sobre él”6.
4 Sobre la evolución y consolidación del Consejo de Estado como cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa ver LUNA BENITEZ, Luís Alberto, Lo Contencioso Administrativo, Ed. Librería del Profesional, Bogotá 1981. p. 30 a 45, y SAAVEDRA BECERRA, Ramiro. Op., cit. P. 111 y ss.5 Sentencia del 22 de octubre de 1896, "G.J., ", t. II, p. 357. En RODRÍGUEZ, Libardo Derecho Administrativo. Bogotá: Ed. Legis 2005. p. 566. 6 SAAVEDRA BECERRA, Ramiro. Op., cit. p. 96.
6
Una vez resuelto el tema de la responsabilidad de las personas jurídicas, el juez plantea otro
interrogante: ¿Les cabe culpa a las personas jurídicas? Un fallo del 20 de octubre de 1898 7, reitera
la atribución del fundamento de la responsabilidad del Estado en la noción de culpa, y en
especial, a la que consagra el artículo 2347 del Código Civil por el hecho ajeno. Se trataba de un
ejercicio de semejanzas entre las personas físicas y las morales porque el Código Civil
colombiano nada dice de la responsabilidad de éstas últimas. Según ese fallo:
“[e]n materia delictual y cuasidelictual establece [la ley] que es mala elección o falta de
vigilancia en el empresario o patrón, la causa que se presume mientras no se pruebe
ausencia de culpa. Ahora bien; en materia de delitos y culpas civiles, la jurisprudencia se
halla perfectamente de acuerdo en hacer recaer sobre los comitentes la responsabilidad de
los agentes, aún por la mala elección que de ellos se haga. Un empresario de transporte,
por ejemplo, que tiene a su servicio empleados que por su negligencia, malicia o descuido
causan daños a personas o a las cosas, se hace responsable de las faltas de sus
dependientes por no haber puesto el debido cuidado en su elección y haber empleado a
personas que no tienen las condiciones requeridas para el buen desempeño de su cargo. El
rigor de estos principios es mayor, si cabe, cuando se trata de los hechos de los empleados
públicos con relación a la entidad que los nombra, y en ese sentido se han resuelto por la
Corte cuestiones análogas a la presente, y no había razón alguna para cambiar los
precedentes establecidos en punto que asume excepcional gravedad”.
7 V. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sentencia del 20 de octubre de 1898, G.J., Bogotá, 28 de marzo de 1890, Año: XIV, N° 685-686. p. 54-57.
7
Observamos que se ha reflexionado en términos exclusivos del derecho civil. Curiosamente y,
seguramente, por la lectura de la doctrina francesa de nuestros juristas de esa época, es decir de
los años treinta, se empieza a citar en Colombia, la expresión “falla del servicio”, pero
naturalmente sin tener en cuenta el contexto especial que se le dio en Francia; simplemente se
concluye en Colombia que la culpa del Código Civil equivale a la falla del servicio de las
personas jurídicas públicas.
Recordemos que desde 1873, en Francia, el fallo Blanco había establecido que la responsabilidad,
“en que pueda incurrir el Estado por los daños causados a los particulares por el hecho de las
personas que emplea en un servicio público, no puede estar regida por los principios establecidos
por el Código Civil para las relaciones de particular a particular. Que esta responsabilidad no es
ni general ni absoluta, que ella tiene sus reglas especiales que varían en función de las
necesidades del servicio y de la necesidad de conciliar los derechos del Estado y los derechos de
los particulares”8.
En Francia, este fallo busca desprenderse del derecho civil para así justificar la existencia de un
juez especial. De nada serviría crear un nuevo orden jurisdiccional si quienes lo conforman
piensan de la misma manera que los ya existentes, y si se falla según las mismas reglas de la
jurisdicción ordinaria. Cuando el fallo Blanco anuncia que la responsabilidad pública no es
general, quiere significar que contrariamente a la civil, no responde por todas las actividades del
Estado: solamente lo hace por daños causados por la actividad administrativa. Ello ya es una gran
8 LONG, Marceau., et al. Los Grandes Fallos de la jurisprudencia administrativa francesa. Bogotá: Ediciones Librería del profesional, 2000. P. 1.
8
diferencia con el derecho civil, en el que no puede sustraerse de responder en actividad alguna, y
en el que se debe responder en todos los casos.
Pero la decisión resulta aún más interesante al afirmar que esta nueva responsabilidad tampoco es
absoluta. La expresión “absoluta” se refiere a los grados de culpa por los que se puede condenar a
las personas públicas. Este grado es cualificado, debe ser por culpa grave. Lo anterior, por
supuesto, se entiende en la lógica pública de las prerrogativas de poder, pues el Estado comienza
apenas a convertirse en responsable y no puede exigírsele de la misma manera que a un
particular.
Como ya lo habíamos enunciado, nuestros juristas de finales de los treinta se informan de lo que
sucede en Francia e importan conceptos tales como “la falla del servicio” aunque sin darle la
trascendencia que se dio allí. En Francia la falla del servicio implica el reconocimiento de una
responsabilidad pública diferente de la privada, mientras que en Colombia sirve para alimentar el
debate acerca de la necesidad de hacer responsable a la Administración aunque fuere bajo las
reglas del Código Civil. De hecho, en Colombia nunca tuvo eco la limitación acerca del grado de
culpa por el que responden las personas públicas señaladas en el fallo Blanco. El juez condena a
reparar perjuicios a partir del momento en que estableciera una culpa o falla del servicio aunque
fuere leve, igual que en derecho civil. No olvidemos que la graduación de culpa es aplicable, en
derecho colombiano, únicamente a las relaciones contractuales; es decir, el contenido del artículo
63 del Código Civil no se refiere a la responsabilidad extracontractual.
Más que un debate entre derecho público y privado en relación con esa nueva expresión de “falla
del servicio”, se trató de un esfuerzo por encontrar su sustento jurídico dentro del mismo Código
9
Civil. Las dificultades no fueron escasas puesto que el Código Civil se refiere a la
responsabilidad directa (Art. 2341), y a la responsabilidad por el hecho de otro (2347). Es así
como una decisión del 21 de agosto de 1939, de la Corte Suprema de Justicia ilustra ampliamente
esta discusión:
“Esta teoría de la responsabilidad por otro, para justificar la del Estado cuando causa
daños como Gerente de los Servicios Públicos derivada de los principios del derecho civil
que consagra la responsabilidad de los amos por los hechos culposos de sus dependientes,
está revaluada por la nueva concepción que quiere fundar la responsabilidad culposa en un
concepto objetivo principalmente, equivalente al deber del Estado de reparar los daños
que cause a los ciudadanos por el funcionamiento inadecuado de los servicios públicos,
con secundaria consideración a la falta o culpa imputable a los agentes encargados
ilegalmente de poner en actividad esos servicios”9.
Tenemos entonces que durante ese período, el derecho de la responsabilidad aplicó tanto la teoría
de la culpa como la de la falla del servicio, teniendo que ésta última en un principio se
fundamentó en las reglas del derecho privado. Pero ahora el fundamento normativo de esta
responsabilidad ya no sería el artículo 2347, o de la responsabilidad por el hecho ajeno, sino el
artículo 2341 o de la responsabilidad directa10.
9 COLOMBIA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sentencia del 21 de agosto de 1939, Sala de Casación Civil, M. P: Hernán Salamanca, G.J., t. XLVIII, N° 1947. Responsabilidad por culpa del municipio de Bogotá por los errores en la construcción del colector del río San Francisco que permitió la inundación de predios y la destrucción de inmuebles.10 COLOMBIA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sentencia del 21 de agosto de 1939, Sala de Casación Civil, M. P: Hernán Salamanca, G.J., t. XLVIII, N° 1947, p. 656.
10
En realidad se inicia un período de discusiones basado en la teoría del órgano, de la
responsabilidad indirecta y de la responsabilidad directa, problemática fundamentalmente propia
del derecho civil y que no correspondió a posiciones sucesivas y progresivas sino coexistentes, lo
que dificultó aún más este asunto.
Es precisamente en el marco de ese debate que surge la teoría de la falla del servicio, quizá como
supremo árbitro de esa discusión que mezclaba la teoría organicista, la responsabilidad indirecta
y la directa. La teoría de la falla del servicio se erige así en fundamento novedoso de la
responsabilidad extracontractual de las personas públicas, aunque justificándose en el Código
Civil, como se deduce del fallo del 30 de junio de 1962, mejor conocido como el fallo “Tinjacá”
en el que el Estado es condenado porque varias personas resultaron heridas por un carro de
bomberos que se desplazaba en contravía11.
Sin embargo, la vinculación de la falla del servicio con el Código Civil no deja tranquilo al juez
en su afán de encontrar “el criterio” de distinción de la responsabilidad pública de la privada.
Hubo que esperar a que algunas decisiones empezaran a concluir que el verdadero fundamento de
la responsabilidad pública se encontraba en el artículo 16 de la Constitución, tenida en cuenta la
obligación del Estado de proteger la vida honra y bienes de todos los residentes en el país,
obligación cuyo incumplimiento de esta obligación constituiría la falla del servicio que hace
responsable al Estado. Asistimos entonces a un nuevo esfuerzo del juez de la responsabilidad por
encontrar en Colombia “las reglas especiales”: el artículo 16 de la Constitución de 1886.
11 COLOMBIA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA., Sentencia del 30 de junio de 1962, Salas de Casación Civil, M. P. José J. Gómez. G.J. Tomo XCIX, p. 87.
11
B. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN UN
ESCENARIO DE DUALISMO JURISDICCIONAL: HACIA EL DERECHO
PÚBLICO
En este punto, conviene examinar sucesivamente el origen del dualismo jurisdiccional (1), la
adaptación de este dualismo jurisdiccional con el jurídico (2) y, finalmente, la consolidación de
éste último en la Constitución de 1991 (3).
1. Origen del dualismo jurisdiccional
El dualismo jurisdiccional tiene su origen en Francia. En este derecho, el dualismo se caracteriza
por 1) la existencia de una jurisdicción especializada en lo contencioso administrativo al lado de
una jurisdicción ordinaria; 2) la pertenencia orgánica de esta jurisdicción al poder ejecutivo y no
al poder judicial; y 3) la dualidad de sus atribuciones que no son exclusivamente jurisdiccionales
sino también consultivas. Según Danielle Lochak, esta situación es un legado de la historia, una
secuela de la idea “juzgar la administración, es también administrar” o, “la administración que se
juzga”12. En otras palabras, ese juez no es más que un funcionario revestido de independencia y
que se constituye en la última instancia del examen de la legalidad de los actos producidos por
funcionarios de quienes conoce su actividad.
12 LOCHAK, Danielle. La justice administrative. 2e édition, Montchrestien, 1994, p. 35.
12
La dualidad se justificó en Francia por razones históricas. El temor de los revolucionarios
respecto a que los jueces volvieran a interferir en contra de las actividades de la administración.
Según Jorge Vélez García:
“Los jueces veían en los funcionarios propietarios del cargo y en los comisarios del rey,
un blanco propicio en quienes descargar su sentimiento antimonárquico. Por este aspecto
el gremio judicial era mirado en muchos círculos como una barricada contra el
despotismo. Algunos jueces y magistrados adquirieron estatura de próceres nacionales.
Empero como ya se ha visto, esta actitud de la judicatura no era pura y neutra; estaba
profundamente contaminada por los intereses de la “aristocracia de toga”, iguales a los
que defendía la aristocracia “in genere” emplazada en los dos “estados” superiores, la
nobleza y el clero, que por encima y junto con el “tercer estado”, o sea el pueblo,
componían el retrato de la sociedad francesa en el ancien régime o antiguo régimen”13.
En Colombia, la dualidad no se explicó en razones históricas y mucho menos en relación con la
responsabilidad extracontractual. Obedeció más bien a una tendencia de acercarse al modelo
francés que ya se había adoptado, en cuanto tenía que ver con el conocimiento de la legalidad de
los actos de la Administración. En realidad, no resultaba muy difícil continuar con la dualidad de
jurisdicción en este tema de la responsabilidad porque la justicia administrativa existía ya desde
1914. La dificultad yacía y yace en la dualidad jurídica, es decir, en la aplicación de un derecho
diferente al privado que justificase a su vez la referida dualidad de jurisdicción.
13 VÉLEZ GARCÍA, Jorge. Los dos sistemas de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Sergio Arboleda, 1996. p. 8.
13
2. Del dualismo jurisdiccional al dualismo jurídico antes de la Constitución de 1991
El derecho colombiano ha logrado establecer campos en los que se aprecia claramente la
existencia de un dualismo jurídico, como es el caso de la responsabilidad por ruptura del
principio de igualdad frente a las cargas públicas (2.1), pero también lo ha hecho en otras
situaciones propicias para el afianzamiento de este dualismo, como sería en el caso de
responsabilidad por la desaparición de personas –en el que, con todo, se ha observado el
desvanecimiento de ese dualismo- (2.2).
2.1 La ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas, un ejemplo del dualismo
jurídico
En mayo de 1973, el fallo Vitalia Duarte viuda de Pinilla 14, permite al Consejo de Estado
encontrar un verdadero sello de independencia con respecto a la responsabilidad privada, la
responsabilidad por ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas, principio
completamente extraño al derecho civil. Es quizá el comienzo de la aplicación de la dualidad
jurídica. La señora Duarte, propietaria de una casa que fue completamente devastada durante los
combates que libraron las fuerzas del orden y el "bandolero" Efraín González, refugiado sin
consentimiento alguno en esa casa, demandó al Estado por los perjuicios sufridos. En esa
ocasión, el Consejo de Estado señaló que:
14 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 23 de mayo de 1973, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C.P. Alfonso Castilla Saíz, Expediente N°: 978, Actor: Vitalia Duarte viuda de Pinilla.
14
[l]a acción armada ejercida para capturar a Efraín González en cumplimiento de una
orden judicial expedida por funcionario competente no constituye falla del servicio y fue,
por lo mismo, legítima, pero ella causó un perjuicio económico a un tercero ajeno a esos
hechos, consistente en la destrucción de una casa propiedad de ese tercero, razón por la
cual al Estado le corresponde indemnizar el perjuicio causado, lo que equivale a hacer una
equitativa distribución de las cargas públicas entre todos los contribuyentes. Desde luego
que tal indemnización deberá hacerse con cargo al presupuesto de la Nación. El Estado en
el ejercicio de su soberanía puede a veces afectar los derechos de los particulares, pero si
esta afectación es igual para todos los individuos que se encuentran en las mismas
condiciones, no hay violación de la justicia distributiva que justifique jurídicamente la
responsabilidad. El daño debe ser, por lo tanto, excepcional y anormal, porque la
responsabilidad no proviene de la naturaleza del hecho que cause el daño, sino del
carácter singular o excepcional del daño causado. No quiere decir esto que no pudiera
causarse daño al interés privado cuando se hace necesario en bien del interés público; pero
cuando esto ocurre, debe, en términos generales, el Estado, como administrador de los
bienes sociales de la Nación, resarcir el perjuicio causado para evitar de esta manera un
enriquecimiento sin causa de la comunidad a costa de un empobrecimiento injusto del
particular
2.2 La desaparición de personas, un ejemplo del desvanecimiento del dualismo jurídico
15
Sin embargo, el juez no siempre tiene que examinar casos que le permitan con comodidad
ubicarse en el terreno del derecho público y, de esta manera, de la dualidad jurídica, como sucede
en casos relativos a la desaparición de personas. En esta materia, el Consejo de Estado evocó
inicialmente la teoría del “depósito necesario”, de fuerte arraigo privatista, del artículo 55 de la
ley 79 de 1931, modificado por el artículo 2° del decreto-ley 630 de 1942, para tratar de aplicar,
en favor de las víctimas, un régimen de responsabilidad objetiva15. Pero, posteriormente, aclaró
que:
Frente al detenido, la autoridad militar tenía una obligación de resultado: respetar su vida,
su integridad personal y psíquica. No es un caso de depósito necesario, figura
desafortunada utilizada por la sala en asunto similar al fallado hace algunos años. No, es
sólo el cumplimiento de un deber legal. Toda autoridad militar o de policía en su misión
de reprimir la delincuencia debe capturar a las personas cuando sobre ellas pesa alguna
sindicación. No nace con esa aprehensión una relación contractual para mantenerlo con
vida. Es una obligación legal, ligada a las garantías constitucionales mismas16.
Sin embargo, esta primera posición del Consejo de Estado no ha sido del todo abandonada. En
sentencia del 28 de noviembre de 200217, parece devolverse hacia la teoría del depósito necesario
sin manifestarlo expresamente y sin citar las normas de derecho privado que lo regulan:
15 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 2 de abril de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C.P. Julio César Uribe Acosta. Expediente N°: 6854, Actor: Luis Aníbal Marín Muñoz. CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 13 de febrero de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C.P. Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6552, Actor: Cenelia Ocampo y otros, Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional. (Sentencia 125)16 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 6 de diciembre de 1988, Expediente.: 5187.17 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 28 de noviembre de 2002, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Ricardo Hoyos Duque, Radicación número: 70001-23-31-000-1993-4561-01(12812), Actor: Luis Adolfo Gonzalez Espinosa, Demandado: Nación -DAS-
16
En síntesis, frente a los retenidos el Estado tiene una obligación específica de protección y
seguridad, porque éstos se encuentran en una situación de particular sujeción, en razón de
la cual ven limitados sus derechos y libertades y la autonomía para responder por su
propia integridad y por lo tanto, deben gozar del pleno amparo de las autoridades frente a
los posibles daños y peligros que los amenacen.
Las obligaciones que asumen las autoridades de la República frente a los retenidos son de
dos clases: 1) de hacer, esto es, de prever y controlar los peligros que pueda sufrir una
persona retenida desde el momento mismo en que se produce la privación material de la
libertad, hasta el momento en que ella es devuelta a la sociedad y 2) de no hacer, referida
a la abstención de cualquier conducta que pueda vulnerar o poner en peligro los derechos
que no hayan sido limitados con la medida cautelar.
En este orden de ideas, considera la Sala que las obligaciones de abstenerse de causar
cualquier limitación a los derechos de las personas que no estén relacionados con la
medida cautelar, así como los de prever y controlar cualquier acto que redunde en
perjuicio de los retenidos son de resultado, pues la probabilidad de lograr la eficacia en el
cumplimiento de la obligación es alta.
Lo anterior significa que si el Estado no devuelve al ciudadano en las mismas condiciones
en que lo retuvo, debe responder patrimonialmente por los perjuicios que éste haya
sufrido durante el tiempo de la retención, inclusive cuando haya puesto en funcionamiento
todos los recursos de que dispone para proteger al retenido y evitarle la causación de
cualquier daño, salvo que haya intervenido una causa extraña, pues frente al retenido la
17
obligación del Estado no es un comportamiento sino la realización efectiva de un
resultado determinado.
Lo anterior demuestra que la dualidad jurídica, es decir, la aplicación de reglas propias del
derecho público, sólo tuvo aplicación excepcional y, en algunos casos, en apariencia, pues el
derecho privado seguía nutriendo el espíritu de nuestros jueces administrativos.
3. La Constitución de 1991 y la consolidación del dualismo jurídico
La promulgación de la Constitución de 1991 y la inclusión de un artículo específico para la
responsabilidad de las personas públicas aparecería como la gran respuesta a la dualidad jurídica,
en la forma de una norma de derecho público y de rango constitucional:
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de talles
daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.
18
Por otra parte, la consagración del “Estado social de derecho”18 en la Constitución de 1991,
amplió, sin duda, el espectro de la responsabilidad. Por una parte, a temas como los Derechos
Humanos, por fuera de la lógica del derecho privado, y por otra, a todas las actividades de la
Administración, incluyendo la jurisdiccional y la legislativa, tradicionalmente excluidas, como lo
recordamos al mencionar el contenido del “fallo Blanco”.
Las consecuencias de esta nueva fuente normativa no se hicieron esperar y el juez de la
responsabilidad de las personas públicas dio inicio a una nueva interpretación, especialmente
centrada en el alcance de la expresión “daño antijurídico”, que se importaba del derecho español.
El desafío es grande y la confusión no lo es menos.
No era cómodo para el juez de la responsabilidad pública, constructor desde años atrás de un
régimen de responsabilidad autónomo, integrar de un momento a otro un concepto que le era
completamente extraño: el de daño antijurídico. En general la norma, así ésta sea constitucional,
recoge en su redacción la idea de la jurisprudencia para que el juez la siga aplicando con más
tranquilidad. Aquí sucede algo muy diferente: la Constitución le impone al juez una tarea nueva,
comprender esa noción foránea de daño antijurídico.
3.1 La aplicación exclusiva de la responsabilidad objetiva, la influencia del derecho español
en el dualismo jurídico
18 COLOMBIA. CONTITUCION POLÍTICA DE 1991. Art. 1º .
19
Esta interpretación del derecho español produjo la adopción de un fundamento exclusivo de la
responsabilidad sobre la base del régimen de la responsabilidad objetiva, estableciéndose, por lo
menos teóricamente, un distanciamiento de los criterios de la responsabilidad del Código Civil,
fundamentalmente basada en la culpa. Un fallo proferido con ocasión del caso de Emilia Guido
De Mazenett19 permitió al Consejo de Estado declarar que:
El artículo 90 de la Constitución modifica en forma sustancial las reglas del fundamento
de la responsabilidad del Estado. El régimen de la culpa deja de ser su único fundamento,
para pasar a ser uno de los criterios jurídicos de imputabilidad de la responsabilidad. Por
ello, ahora es posible, en muchos casos, que la víctima pueda ser indemnizada por los
daños causados en el marco de una actividad legal de la administración.
La anterior posición jurisprudencial se retomó en sentencia del 25 de febrero de 1993 20. El
Consejo de Estado estimó que los daños sufridos tras unos combates contra la guerrilla deberían
ser indemnizados en razón de la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, aún si
la actuación de la administración no había sido culposa. El juez consideró que antes de la
promulgación de la Constitución este caso podría haber sido examinado a la luz de la teoría del
19 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 22 de noviembre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª C.P. Julio César Uribe Acosta, Demandado: Instituto de Crédito Territorial, Expediente Nº: 6454, Actor: Emilia Guido de Mazenett. En esta demanda, la señora Emilia Guido solicitó declarar a la Nación--Ministerio de Obras Públicas y Transporte administrativamente responsable de los perjuicios materiales sufridos en el predio de su propiedad, denominado "JUAN PABLO VIEJO, situado en jurisdicción del Municipio de Candelaria, Departamento del Atlántico, como consecuencia de las fallas en el servicio de conservación y mantenimiento del talud que soporta la carretera que de San Pedrito conduce a Villa Rosa y que a la vez sirve de muro de contención a las aguas del Canal del Dique y por la no oportuna operación del cierre del boquete o brecha acaecida en el mencionado talud, lo cual ocasionó la inundación de las aguas del Canal del Dique en el Sur del Departamento del Atlántico en el mes de diciembre de 1984.20 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 25 de febrero de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª C.P. Carlos Betancur Jaramillo, Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Expediente Nº: 7742, Actor: Rodrigo Rivera Coronel. En este asunto, los demandantes solicitaron declarar a la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, administrativamente responsable por los daños materiales en los conceptos de daño emergente y lucro cesante causados con motivo de la acción militar llevada a cabo por la patrulla 'Caimán Tres' del Ejército Nacional Batallón José Hilario López de Popayán, en hechos sucedidos el 20 de marzo de 1990.
20
riesgo especial o excepcional, pero “hoy en día esta teoría ha sido abandonada en favor del
artículo 90 de la Constitución, es decir, en favor de la teoría del daño antijurídico”21.
Así, el juez administrativo se mostró indiferente al hecho que el servicio haya o no funcionado
adecuadamente22. Precisamente, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la
jurisprudencia del Consejo de Estado y la ley23 admitían la responsabilidad objetiva para los daños
causados en desarrollo de algunas actividades de la administración, pero en todo caso este
régimen de responsabilidad era subsidiario, siendo la regla general la culpa, falta o falla del
servicio. Ahora, del mismo modo, en sentencia del 22 de noviembre de 1991 ya citada24, el
Consejo de Estado se basó en el artículo 90 de la Constitución cuando sostuvo que:
Ya no se puede dudar que, con la existencia del artículo 90, la responsabilidad del poder
público se convierte en una responsabilidad totalmente objetiva, en la cual la culpa no es
más que un simple criterio jurídico tendiente a identificar el autor del daño”. Para el
Consejo, este argumento cobra aún más solidez desde que el artículo 1° de la
Constitución, que fija los principios fundamentales de la República, incluyó la noción de
"solidaridad", de la cual, según la Corporación, se abstrae “la filosofía que está en la base
del universo jurídico de la responsabilidad objetiva.
21 En el mismo sentido: CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 22 de marzo de 1994, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Carlos Betancur Jaramillo, Expediente Nº: 8425, Actor: José Fernando Zapata Acevedo. Esta apreciación no se aleja de las reflexiones hechas por el profesor español Fernando Garrido Falla; para este último, el artículo 106.2 de la Constitución española consagra un sistema basado exclusivamente en la teoría de la responsabilidad objetiva de la administración. En otras palabras, una verdadera socialización de la responsabilidad que asegura a los ciudadanos, de forma conjunta, en sus
relaciones con la administración. V. GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de derecho administrativo, Vol. II, Tecnos, 10a ed., 1992, p. 261.22 El profesor Garrido Falla cita varios ejemplos en los que se pone en evidencia la importancia de la falla del servicio en el derecho español. op. cit., pp. 262 y ss. 23 La Constitución de 1886 y algunas leyes crearon un régimen de responsabilidad objetiva para los casos de expropiación o de ocupación de inmuebles en caso de guerra, de almacenamiento de mercancías en una bodega de la administración y de los daños producidos por obras públicas. 24 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 22 de noviembre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C.P. Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 6454, Actor: Emilia Guido de Mazenett, Demandado: Instituto de Crédito Territorial.
21
En el caso Carlos Arturo Pinzón Vargas25, en el que se debate la responsabilidad administrativa
por la destrucción de la casa del demandante, que se produjo con ocasión de la explosión de un
carro bomba en ataque dirigido contra la Segunda División del Ejército Nacional en
Bucaramanga, el juez se apoyó, además del artículo 90, en el artículo 22 de la Carta Política:
El Estado social de derecho, basado en el principio de la solidaridad y para el cual la paz
es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, responde con su patrimonio y,
según los términos del artículo 90 de la nueva Constitución, en todos los casos similares al
actual, pues es sólo así como el Estado podrá garantizar el bienestar de los miembros de la
sociedad.
Sin embargo, el juez de la responsabilidad extracontratual se enfrentó rápidamente a la realidad
financiera que conlleva condenar en prácticamente todos los casos al Estado. De esta manera,
termina por reconsiderar su posición generosa a favor de las víctimas y regresa al dualismo
jurídico, aunque matizado.
3.2 El regreso al dualismo jurídico matizado
Volviendo a aquella época cercana a la Constitución de 1991 en la que se sostuvo inicialmente
que la responsabilidad del Estado era exclusivamente objetiva, debemos decir que rápidamente
25 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 30 de julio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Julio César Uribe Acosta, Expediente Nº: 6828, Actor: Carlos Arturo Pinzón Vargas.
22
hubo de desvanecerse esa posición. La aplicación del régimen de responsabilidad objetiva de la
administración empezó a ser aparente, como lo demuestra un caso en el que la ruptura de un
cable eléctrico fue el supuesto fáctico fundamental de la sentencia de Maximiliana Céspedes 26. En
principio, la indemnización de este daño debe someterse al régimen de la responsabilidad
objetiva, pero, en este caso, el juez examinó las circunstancias desde el enfoque de la
responsabilidad por culpa, determinando que:
Hay falla del servicio del Instituto Colombiano de la Energía -ICEL- pues éste debía
vigilar la aplicación de las normas técnicas y de seguridad para prestar este servicio en las
debidas condiciones. Un cable de la red eléctrica que, por el simple hecho de existir, ya
produce un riesgo especial, al imponer una carga excepcional a los terceros, agrava aún
más la situación, si su caída se debe a un mantenimiento defectuoso y que la
administración no cortó la energía para evitar los daños causados. En otras palabras, la
vigilancia ejercida sobre los mecanismos de seguridad fue mala o defectuosa, lo que
produjo el daño27.
La confirmación del regreso hacia el régimen anterior se demuestra a partir de la decisión del 25
de febrero de 199328: “La nueva Constitución, pese a su generosidad, no hizo de la
responsabilidad objetiva el único fundamento de la responsabilidad. La responsabilidad por falla
del servicio no ha sido eliminada”. Incluso, podríamos afirmar que la responsabilidad objetiva se
26 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 5 de febrero de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 7506, Actor: Maximiliana Céspedes y otros, Demandado: Electrificadora del Tolima S.A. 27 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 2 de marzo de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª C.P. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente Nº: 7429, Actor: Nancy Amparo Ramírez Jaramillo, Demandado: Empresas Públicas de Pereira. 28 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 25 de febrero de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª C.P. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente Nº: 7742, Actor: Rodrigo Rivera Coronel, Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejercito Nacional.
23
ha trasladado a los regímenes excepcionales, manteniendo nuestra jurisprudencia, la falla del
servicio como el régimen de responsabilidad por excelencia29.
No obstante lo anterior, vemos con curiosidad la posición del Consejo de Estado en el fallo
Sociedad Jassir Gómez y Cía. Ltda.30, producido exactamente 10 años después del caso Carlos
Arturo Pinzón ya citado. En efecto, los hechos del caso son particularmente interesantes porque
se producen en plena época del terror desatado por el narcotráfico causando atentados terroristas
indiscriminados. Quizá a ello se deba cierta comprensión del juez. Este caso se diferencia del
asunto Carlos Arturo Pinzón en quién es el causante del daño: aquí el causante no es la guerrilla
sino el narcotráfico, que igualmente había declarado la guerra al Estado. También se diferencian
en el objetivo del ataque; la guerrilla lanza ataques terroristas generalmente contra sitios
emblemáticos del Estado: instalaciones del D.A.S., un CAI, un puesto de policía, etc. El
narcotráfico optó, en ese momento, por atacar especialmente centros comerciales o sitios de gran
concurrencia.
29 Ver por ejemplo: CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 4 de marzo de 1999, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Juan de Dios Montes Hernandez, Expediente No. : 11.141, Actor: Teresa De Jesús Fernandez Herrera Y Otros, Demandado: Departamento del Cesar. CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 15 de junio de 2000, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Maria Elena Giraldo Gomez, Radicación número: 12548, Actor: Maria Isabel Montoya de Carmona y Otros, Demandado: La Nación (Ministerio De Salud).CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 14 de junio de 2001, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª C. P. Alier E. Hernandez Enríquez, Radicación No.: 41001-23-31-000-2000-9334-01(19334), Actor: General de Provisiones Ltda.CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 27 de noviembre de 2002, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. María Elena Giraldo Gómez, Radicación número: 76001-23-31-000-1994-01010-01(13760), Actor: Efraín Hernández Ramírez y Otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC-.CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 12 de febrero de 2004, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Ramiro Saavedra Becerra, Radicación número: 68001-23-15-000-1994-08908-01(13952), Actor: Primitivo Sierra Fuentes y Otros, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa -Ejercito Nacional.CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 6 de julio de 2006, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Alier Eduardo Hernandez Enríquez, Radicación: 19001-23-31-000-1993-06001-01(15001), Actor: Pedro Nel Diaz y Otros, Demandado: Nación-Ministerio de Transporte- Instituto Nacional de Vías- INVIAS30 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 27 de septiembre de 2002, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. María Elena Giraldo Gómez, Actor: SOCIEDAD JASSIR GÓMEZ Y CÍA LTDA.
24
Las implicaciones jurídicas son bien diferentes. Los daños causados contra particulares por
ataques a instalaciones del Estado no rompen el nexo de causalidad puesto que la existencia, por
supuesto necesaria, de esas instalaciones, exponen a un riesgo especial de sufrir daños a los
vecinos, generando responsabilidad sin que haya reproche alguno para el Estado. Todo lo
contrario, su deber es el de permanecer cerca de los ciudadanos. En cambio, cuando los daños son
causados por terceros (narcotraficantes) contra instalaciones de particulares, se está en presencia,
en principio, de una ruptura del nexo de causalidad. Sin embargo, el fallo Sociedad Jassir Gómez
y Cía. Ltda., constituye una formidable excepción. Los demandantes piden que se declare
administrativamente responsable de manera solidaria a la Nación (Ministerio de Defensa
Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad - D. A. S) Municipio de Cartagena,
Distrito Turístico, de los perjuicios causados como consecuencia del atentado terrorista, ocurrido
el día 17 de mayo de 1990 en la ciudad de Cartagena en el Centro Comercial Bocagrande, en
donde funcionaba la unidad comercial Boutique Derby, de propiedad de la parte demandante,
Sociedad Jassir Gómez y Cía. Ltda. Para el Consejo de Estado, hay lugar a esa reparación porque
encontró una falla del servicio en la vigilancia. No deja de sorprender la manera como el juez
busca minuciosamente esa falla del servicio en una actividad clásicamente exonerativa de
responsabilidad por la sorpresa misma con la que suelen ocurrir los atentados terroristas. La
imprevisibilidad y la irresistibilidad no se predican realmente acerca de la certeza del
acontecimiento, sino de la manera como ocurre. Impedir un atentado terrorista es un acto
excepcional. Así, el Consejo de Estado consideró que:
Singularmente sobre la conducta asumida por la Nación (Ministerio de Defensa
Nacional), el Consejo de Estado advierte que pese a que dicha entidad adoptó medidas
dirigidas a la protección del Centro Comercial de Bocagrande y a la ciudadanía en
25
general, a través de la realización de patrullajes, revisión de personas, etc., omitió otras de
suma importancia como son las de revisión o control sobre los vehículos, de prohibición
de parqueo de éstos en los alrededores del centro, etc., descuidando así uno de los frentes
de acción utilizados comúnmente para esa época por los terroristas, la colocación del
carro bomba y centrándose en el control de personas y de paquetes, los cuales resultaron
inocuos a la hora de prevenir el atentado. Se destaca el hecho de que el carro bomba fue
colocado en la parte exterior del centro, donde estalló produciendo innumerables daños.
Lo anterior es óbice para colegir que se establecieron procesalmente omisiones a
obligaciones administrativas, constitutivas de falla en el servicio, configurándose entonces
el primer elemento de responsabilidad.
Pero lo más interesante en este caso es la manera como el Consejo de Estado se refugia
abiertamente en el Código Civil para justificar la solidaridad en el pago de la indemnización.
Precisemos que en Francia, la no solidaridad entre la administración responsable y el tercero
causante del daño es un rasgo importante de distinción entre responsabilidad pública y privada.
Veamos entonces el razonamiento de este fallo en relación con la solidaridad:
Si bien puede considerarse que en este caso participaron en la producción del hecho
dañoso, tanto la conducta del tercero quien lo provocó materialmente, como la conducta
de omisión del Estado quien no adoptó las medidas pertinentes tendientes a prevenirlo,
tratándose del concurso de conductas distintas a la de la víctima, se genera una obligación
solidaria y, por lo tanto, el dañado puede exigir la obligación de indemnización a
cualquiera de las personas que participaron en su producción del daño, como ya se indicó
(arts. 2.344 y 1568 Código Civil). Por consiguiente, cuando la conducta del tercero no es
26
única y por tanto no es exclusiva sino coparticipada o cooperada en forma eficiente y
adecuada con la de otra (s) persona (s), el afectado puede pedir la declaratoria de
responsabilidad de uno o de todos los deudores solidarios (art. 1571 ibídem). Por lo tanto
la actuación de un tercero cooperada con otra persona no es constitutiva de exonerante de
responsabilidad, pues para que constituyera exonerante se requeriría que además de que
fuera exclusiva rompiera el nexo de causalidad, entre la conducta demostrada contra el
demandado y el daño causado a los demandantes. Debe recordarse que: -la solidaridad de
los deudores se produce en relación con la parte demandante y que entre los deudores
solidarios la obligación de cada uno es conjunta y, por lo tanto, admite división o
separación (art. 1579 ibídem). -el demandante puede dirigir su demanda por hechos como
el descrito - concurrencia conductas entre demandado y tercero - contra uno de estos o
contra todos (art. 1579 ibídem).
Constatamos que el juez administrativo no tuvo, en este asunto, recato alguno en acudir al Código
Civil de manera expresa, confirmando que efectivamente la dualidad jurídica no siempre va
acompañada de la dualidad jurisdiccional.
II.- LA JURISPRUDENCIA, DETERMINANTE DE LA DUALIDAD
JURÍDICA: UNA DISTINCIÓN REAL
Veremos en este parte la construcción realizada por el juez administrativo de una
responsabilidad con mayores márgenes de autonomía, que permitió instituir un espacio de
27
sustracción del derecho público, acudiendo a escenarios donde las prerrogativas públicas
toman más determinación, notable en el caso del conflicto armado (A) y en el de la ruptura
del principio de la igualdad ante las cargas públicas (B).
A. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN EL CONFLICTO ARMADO, SU
JUSTIFICACIÓN DESDE LAS PRERROGATIVAS PÚBLICAS
En el marco del conflicto armado que vive nuestro país, observamos cómo ha avanzado la
responsabilidad del Estado, en la medida en que el orden público supone el interés general, pero
compromete especialmente la utilización de prerrogativas que envuelve los derechos
fundamentales de quienes se pueden ver involucrados con estos hechos. El profesor Vélez García
explica la autonomía relativa de la responsabilidad del Estado respecto al derecho privado,
justamente desde las prerrogativas públicas, en donde la desigualdad provocada por la
prevalencia del interés general sobre el privado supone mecanismos que equilibren dicha
prerrogativa31. Precisamente el conflicto armado ha permitido al juez de la responsabilidad del
Estado avanzar conceptos propios diferentes del derecho civil, como lo veremos más adelante.
Igualmente la producción jurisprudencial en este tema goza de un importante grado de audacia,
pues se trata, ni más ni menos de regular situaciones de guerra con normas de paz.
El fallo Alfonso Salazar del 17 de noviembre de 1967 32 explica la evolución hacia el abandono de
la irresponsabilidad del Estado en este dominio, donde se exponía que el juez de la
responsabilidad consideraba que en caso de subversión o de conflicto armado el Estado no podía
31 VÉLEZ GARCÍA, Jorge. Op., cit., p. 22.32 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 17 de noviembre de 1967, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3 C. P. Gabriel Rojas Arbeláez.
28
cumplir su misión natural. Por esta razón “El Estado desaparece y, por eso mismo, desaparece el
sujeto responsable”. Ese razonamiento explica la reducida existencia de procesos de
responsabilidad en los primeros años de existencia del Consejo de Estado por los daños causados
por los hechos de guerra, cuando era evidente la existencia del conflicto armado en gran parte del
territorio nacional.
Se trata de un punto esencial en el derecho de la responsabilidad, pues para muchos, la guerra
constituye fuerza mayor y por ende no compromete la responsabilidad del Estado. Solamente es
posible hacerlo responsable mediante la existencia de un régimen legislativo que así lo disponga
y en las condiciones que lo prevea. Dicho de otra manera: en caso de guerra o de conflicto
armado, le corresponde intervenir al legislador como representante de los asociados con el fin de
regular la responsabilidad basada, entre otras, en la solidaridad. Es la ley la que genera esa
obligación de responder.
Antes de la Constitución de 1991, el Consejo de Estado acudía a los términos del artículo 16 de la
Constitución Política. La norma disponía que las autoridades se encontraban instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y, a partir de este
texto, se fundamentó la responsabilidad del Estado. Empero, esta responsabilidad no resultó
automáticamente declarada cada vez que una persona era afectada en tales bienes, pues la
determinación de la falla que se presentara en el cumplimiento de tal obligación, dependía de la
valoración a la que llegase el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar,
como si hubieren sucedido los hechos, así como a los recursos con que contaba la administración
29
para prestar el servicio, para que entonces se pudiera deducir que la falla se presentó y que ella no
tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que "nadie está obligado a lo imposible"33.
Podemos observar que el Consejo de Estado, en estos casos, exige protección y respuestas
armadas eficaces de la administración, de acuerdo a determinadas circunstancias; protección y
deberes ineludibles, cuya omisión supone el reconocimiento de responsabilidad a favor de las
víctimas del conflicto armado. Encontró el Alto Tribunal que el mandato que impone la
Constitución al Estado en el artículo 2º inc. 2º, configura, en cualquier omisión, la
responsabilidad del Estado por este hecho34. El Consejo de Estado argumentó que la norma
señalada establece lo que habitualmente se le puede exigir a la Administración en el
cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido
su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal,
medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del
servicio que en un momento dado se requería35.
Luego, la incapacidad operativa de las fuerzas armadas se convierte en un obstáculo para
garantizar la seguridad de las personas amenazadas por ataques paramilitares o subversivos
puestos en consideración antes de su consumación. Así:
33 Ibid. Cita Sentencia del 11 de octubre de 1990 Gaceta Jurisprudencial No.19, septiembre de 1994, Ed. Leyer, pp. 75 -7634 El mencionado artículo establece que "están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".35 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 8 de mayo de 1998, Sección 3ª, C. P. Jesús María Carrillo Ballesteros, Expediente No. 11837, Actor. Luís Miguel Fernández Vega, Demandado. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional. Sentencia que decide Acción de Reparación Directa por la omisión de la fuerza pública de prestar protección y vigilancia a los bienes del actor, no obstante que éste, en reiteradas oportunidades, solicitó amparo y puso en su conocimiento las graves amenazas que hizo la guerrilla.
30
[l]as actuaciones de los grupos alzados en armas son inciertos, lo cual constituye caso
fortuito o fuerza mayor, por lo que al respecto la Sala precisa que en todo caso las
autoridades y en especial la fuerza pública estarán atentas a conjurar toda actuación de
orden público que pueda lesionar la vida de las personas o provocar el desplazamiento
forzado36.
Como hemos podido observar, en el marco del conflicto armado colombiano, el Juez
administrativo ha dirigido su actividad a la consolidación de una institución en gran medida
autónoma. Lo anterior, pese a acudir a algunos elementos del derecho privado, principalmente en
lo que se refiere a las causas de exoneración de responsabilidad.
De esta manera, produce un régimen de responsabilidad que intenta prevenir las violaciones a los
derechos a partir de la función condenatoria de la responsabilidad. Una condena implica un pago
de dinero y la posibilidad de conocer la verdad de lo sucedido. También puede llevar a la
solicitud de disculpas públicas por parte de los agentes del Estado infractores. Todas estas
situaciones, como es sabido, no son comunes en el derecho privado.
Veamos ahora un escenario igualmente próspero para la distinción de la responsabilidad
administrativa soportada por un régimen propiamente público, el rompimiento de la igualdad ante
las cargas públicas.
36 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 5 de diciembre 2002, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C. P. María Inés Ortiz Barbosa, Radicación número: 13001-23-31-000-2000-9001-01(AG-62), Actor: Martha Cecilia Chacón Castañeda y Otros, Demandado: La Nación – Ministerio De Defensa Nacional – Ejército Nacional. Sentencia que decide Acción de Grupo porque pese a que las Autodefensas Unidas de Colombia, anunciaron públicamente su intención de desarrollar "ofensivas totales" en el sur de Bolívar y en el Magdalena Medio hasta controlar dichos territorios, cometieron varias masacres, asesinatos selectivos, saqueos y destrucción de bienes de civiles, ocupación de caseríos y cabeceras municipales por varios días, en distintos municipios del sur de Bolívar, no fueron combatidos o neutralizados por la fuerza pública. Providencia que niega la omisión del servicio, considerando la Sala que no se probó tal incumplimiento.
31
B. EL ROMPIMIENTO DE LA IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PÚBLICAS,
IMPORTANTE JUSTIFICACIÓN DEL DUALISMO JURÍDICO
La influencia del derecho francés sigue siendo la regla general en este dominio 37. La idea de
igualdad sirvió durante mucho tiempo de marco a un examen sistemático de los problemas que
resultan de la responsabilidad. Así, Léon Michoud justifica, en 1924, la responsabilidad del
Estado sobre una idea de garantía que reposa en el principio de igualdad ante las cargas públicas38.
Benoît anota que: “es precisamente la igualdad de los individuos entre ellos lo que constituye la
base general de todo nuestro sistema de responsabilidad”39. Pero, son las posiciones de Rivero y
de Laubadère, las que serán recibidas por el derecho colombiano, gracias a la traducción de
algunos de sus escritos. El primero señala que “desde un punto de vista teórico, la mayoría de los
autores ven en la responsabilidad del Estado (puissance publique) una consecuencia necesaria del
principio de igualdad ante las cargas públicas. La acción administrativa se ejerce en el interés de
todos: si los daños que resultan de ella contra algunas personas, no fueren reparados, serían
sacrificados con respecto al resto de la comunidad, sin que nada pueda justificar semejante
discriminación; la indemnización restablece el equilibrio roto en su detrimento. Pero, si la
igualdad de todos ante las cargas públicas constituye la justificación teórica de la responsabilidad,
de eso no se desprende en absoluto que todo menoscabo de esta igualdad deba ser reparado”40.
37 Sobre este principio, ver DELVOLVE, Pierre. Le principe d'égalité devant les charges publiques, L.G.D.J., 1969. 38En La théorie de la personnalité morale et son application au droit français, 2e ed., 1924, p. 264 y ss.39En Le régime et le fondement de la responsabilité de la puissance publique, J.C.P., 1954, I, 1178.40RIVERO, Jean. Droit administratif, op. cit., p. 274.
32
Por su parte, De Laubadère considera que en realidad, “el fundamento de la responsabilidad de la
administración puede verse en la idea siguiente: los servicios públicos funcionan en el interés
general de la colectividad. La colectividad beneficiaria de esas ventajas, debe soportar la carga de
reparar los perjuicios causados por el indebido funcionamiento de un servicio público”41.
Actualmente, el derecho francés parecería poner en duda el valor de ese principio en su calidad
de fundamento exclusivo de la responsabilidad del Estado (puissance publique):
Contrariamente a ciertos puntos de vista tradicionales, sin ninguna duda, no es sobre éste
que reposa el régimen de la responsabilidad del Estado (puissance publique), ni tampoco
el de la responsabilidad sin culpa. Sin embargo, su papel es bastante importante en cuanto
sirve de fundamento a la responsabilidad sin culpa de las personas públicas cuando, estas
últimas, hacen soportar, en nombre del interés general, cargas particulares a ciertos
miembros de la colectividad. Este principio explica y justifica entonces que una
compensación sea atribuida: la entrega de una indemnización restablecería la igualdad
rota42.
Las primeras decisiones del juez colombiano que hacen alusión al principio de igualdad ante las
cargas públicas, coinciden con lo que decía el jurista francés Gabriel Dufour en 1868: “que se
trataba menos de una responsabilidad en el sentido propio del término, que de un sentimiento de
41LAUBADERE, André de. Traité des contrats administratifs, 2a ed., Paris : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, (1983-1984). t. 1. p. 1273. 42Thierry Debard, indaga sobre el valor de ese principio, no solamente como fundamento de la responsabilidad sin culpa, sino también como fundamento de la responsabilidad administrativa. V. DEBARD Thierry, L’égalité des citoyens devant les charges publiques: fondement incertain de la responsabilité administrative. , D. 1987, chr. , p. 157.
33
equidad que conduce a repartir a los ciudadanos la pérdida o el daño del cual uno de ellos fue
objeto porque el mecanismo administrativo es imperfecto”43.
El derecho colombiano no está muy alejado de la tesis de Jean-Paul Gilli, quien sistematiza el
vínculo que existe entre la noción de equidad y de igualdad44. En el célebre fallo del Banco
Bananero del Magdalena, del 28 de octubre de 1976, el Magistrado Jorge Valencia Arango
declara con respecto a este punto que:
Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y
por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las
circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño
especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos
en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose
así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o a la equidad que debe reinar
ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado.
En el asunto José Hilario Flórez Rodríguez45, el Alto Tribunal administrativo confirma la
responsabilidad del Estado al considerar que se le impuso al demandante una carga excepcional
cuando las autoridades tomaron su vehículo para perseguir unos guerrilleros:
El Estado se responsabilizó no sólo del perjuicio que le causó por su utilización sino por
el riesgo que tomó para sí al vincularlo de hecho al servicio oficial. Pero, aunque no hubo
43 DUFOUR, Gabriel. Traité général de droit administratif appliqué, t. 5, Côtillon, 3e ed, 1868, p. 147. 44 GILLI, Jean-Paul. La responsabilité d’équité de la puissance publique, D. 1971, chr. , p. 125. 45CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 25 de septiembre de 1987, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente Nº: 5042, Actor: Hilario Flórez Rodríguez.
34
falla del servicio y menos expropiación, sí se configuró en el evento sub judice el
rompimiento del principio de la igualdad frente a las cargas públicas y por esa razón y
sólo por eso, deberá responder la Nación. Efectivamente, al tomar el vehículo particular la
autoridad para cumplir una misión de orden público le impuso a su dueño una carga
excepcional no impuesta a todos y que excede las cargas y molestias normales que
impone el hecho de vivir en sociedad.
La abundancia de referencias a los derechos más modernos sobre la aplicación de la
responsabilidad por ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas adoptada por la
jurisprudencia colombiana, permite al Consejo de Estado inspirarse en este principio para
justificar la aplicación de un régimen de responsabilidad sin culpa: por daño especial o anormal,
inexistente en responsabilidad privada.
Los casos especiales de esta responsabilidad confirman la separación con el derecho privado:
Obras públicas de carácter permanente (puentes peatonales); responsabilidad por daños causados
por decisiones administrativas legales; finalmente, responsabilidad por el hecho de la ley. Como
se observa, se trata siempre de situaciones irreprochables para el Estado pero que generan su
responsabilidad al favorecer a toda la colectividad pero haciéndole sufrir un daño especial y
anormal a ciertos individuos.
No se trata de un fundamento general de toda la responsabilidad, corresponde a una categoría
dentro de la responsabilidad objetiva, al lado de la del riesgo, ésta sí muy conocida en derecho
privado.
35
CONCLUSIÓN
Como hemos podido apreciar, la construcción de la responsabilidad del Estado estuvo
eminentemente influenciada por el derecho francés y, recientemente, por el derecho español. No
obstante, el monismo de jurisdicciones provocó que la Corte Suprema de Justicia colombiana
intentara construir el régimen de responsabilidad administrativa a partir de instituciones del
derecho privado.
Lo anterior causó una indudable deficiencia, pues la jurisprudencia comprendió que la utilización
de normas que regulan relaciones privadas resulta distante de la solución de conflictos entre
individuos con la Administración, la cual está investida de prerrogativas públicas que
comprometen tanto el interés general y los derechos y libertades privadas.
Sin embargo, este avance se realizó por el Consejo de Estado, quien pese a la utilización del
artículo 2341 y 2347 del Código Civil, logró construir un vínculo con el artículo 16 de la
Constitución Política de 1886 y así, alimentar la autonomía de la responsabilidad patrimonial del
Estado. Con todo, esta construcción se hizo mucho más evidente en escenarios de conflicto
armado interno, donde el Estado debe procurar la conservación del orden público, sin causar
menoscabo a las libertades públicas y a los derechos de los asociados.
En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de una actividad sin reproche alguno pero
transgrediendo la regla de la igualdad frente a las cargas públicas, principio desconocido en el
derecho de la responsabilidad civil.
36
Por otra parte, es incuestionable que el conocimiento creciente de casos relacionados con la
violación de los Derechos Humanos ha llevado al Consejo de Estado a innovar con soluciones
bien diferentes de aquellas del derecho privado. Recientemente, en un fallo del 20 de febrero de
200846, esta Alta jurisdicción Administrativa confirmó una sentencia de primera instancia que
condena al Estado – Policía Nacional por la captura y muerte de dos hermanos por miembros de
la policía quienes precisamente los tenían bajo su custodia, e impone adicionalmente una condena
específica por violación a los Derechos Humanos. Así, el alto Tribunal Administrativo obliga al
demandado a tomar varias medidas para reparar el perjuicio por violación a los Derechos
Humanos, de la siguiente manera:
“4º) CONDÉNASE a la Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional- y al municipio
de Tulúa, Valle del Cauca, a la reparación de la violación de los derechos humanos de los
señores Omar y Henry Carmona Castañeda, para lo cual, de conformidad con la parte
motiva de esta providencia, deberán adoptar las siguientes medidas de naturaleza no
pecuniaria:
1) El señor Director General de la Policía Nacional presentará públicamente, en una
ceremonia en la cual estén presentes los familiares de los hermanos Cardona -
demandantes en este proceso–, excusas por los hechos acaecidos entre el 27 y 31 de enero
de 1995, en la población de Tulúa, relacionados con la desaparición forzada y posterior
muerte de los mismos.
2) En similar sentido, el Comando de Policía de Tulúa (Valle del Cauca), a través de su
personal asignado en dichas instalaciones, diseñará e implementará un sistema de
46 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 20 de febrero de 2008, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, C. P. Enrique Gil Botero, Expediente Nº: 16.996, Actor: María Delfa Castañeda y otros.
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promoción y respeto por los derechos de las personas, mediante charlas en diversos
barrios y centros educativos de dicha ciudad, y con entrega, de ser posible, de material
didáctico, en el cual la población tenga conciencia de los derechos humanos de los cuales
es titular cada individuo.
3) La parte resolutiva de la presente sentencia, será publicada, en un lugar visible, en el
Comando de Policía de Tulúa, por el término de seis (6) meses, de tal forma que toda
persona que visite dicha estación, tenga la posibilidad de acceder al contenido de la
misma”.
Conviene señalar igualmente que en un asunto en el que se le causaron lesiones personales al
accionante que se encontraba en la planta baja de un edificio en construcción, un fallo reciente de
la Corte Suprema de Justicia47, recoge, por primera vez, la tesis del Consejo de Estado acerca de
la indemnización del perjuicio denominado “daño a la vida de relación”. Indudablemente que esta
decisión demuestra que existe un diálogo en las dos jurisdicciones, y en los dos sentidos, que
disipa, como fue en este caso, la dualidad jurídica. En efecto, el interés de este caso es
precisamente el poner en evidencia que la jurisprudencia administrativa también tiene incidencia
en la ordinaria, construyendo así, otra forma de afectar la dualidad jurídica.
En todo caso, la discusión del dualismo jurisprudencial y del dualismo jurídico, será, en este tema
de la responsabilidad extracontractual, punto de partida para examinar las fronteras entre el
derecho público y el privado.
47 COLOMBIA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sentencia del 13 de mayo de 2008, Sala de Casación Civil, M. P: César Julio Valencia Copete
38
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PREGUNTAS CENTRALES
A continuación presentaremos algunas preguntas y problemas que incluyen cuestiones
conceptuales de comprensión, de profundización, de reflexión, para finalmente, aportar
problemas que consoliden el contenido y penetren en la conciencia jurídica del lector.
1) La influencia del derecho francés en sus inicios fue doble, pero el fallo “Blanco” no fue
seguido por el juez colombiano para construir la responsabilidad del Estado. ¿Cómo se
explica la primera influencia y no la segunda?
2) ¿Por qué en la práctica francesa se produjo la dualidad de jurisdicciones desde el inicio de
la responsabilidad del Estado?
3) ¿Por qué en Colombia no se consideró adecuado sostener una dualidad de jurisdicciones?
4) ¿Cómo se creó la falla del servicio desde el derecho privado en la práctica nacional?
5) ¿Qué consecuencia práctica tuvo la utilización de la teoría del órgano en la
Responsabilidad del Estado?
6) ¿Cómo logró fundamentar el salto del artículo 2341 del Código Civil al artículo 16 de la
Constitución Nacional de 1886? ¿Significó una diferencia real con el derecho privado?
7) ¿Qué situación jurídica de la administración condujo a la creación de otros regímenes de
responsabilidad en Colombia distantes del derecho privado?
8) ¿Qué papel jugó la violencia armada en la construcción de la Responsabilidad del Estado
en nuestra experiencia?
40
9) ¿Resultó fundamental la consagración constitucional de la responsabilidad del Estado en
el artículo 90 de la Carta de 1991?
10) ¿Qué efectos tuvo la influencia española en la redacción del mencionado artículo?
Caso 1
Un acuerdo del Concejo de la ciudad decide declarar como bien de interés patrimonial y de
conservación la casa que desde hace varias generaciones tiene la familia de María y que en este
momento es de su propiedad. La casa es la única que conserva la arquitectura típica de la ciudad
en la década de los años 20 y se encuentra ubicada en el lugar de mayor valorización de la tierra
puesto que innumerables proyectos de comercio y vivienda se están construyendo. Debido al
acuerdo, la negociabilidad del bien quedo limitada pues según la ley este tipo de bienes no
pueden ser modificados en su estructura y apariencia en beneficio de la comunidad. De acuerdo a
lo anterior ¿debería responder el Estado por los perjuicios causados a María por el acuerdo del
Concejo y bajo qué título?
Caso 2
La Empresa de Energía propiedad del municipio, implementó una campaña para mejorar las
líneas eléctricas que proporcionaban la luz a todos los hogares de la localidad y que se
encontraban dispuestas desde los años 50. Todo el municipio fue informado de que esto iba a
suceder durante el mes de Agosto. Precisamente el 15 de este mes Juan decidió comprar con su
quincena un nuevo televisor de Plasma de 32” que se encontraba en promoción en el nuevo
hipermercado del pueblo, ya que esa misma noche la Selección Nacional se jugaba la
clasificación al mundial del año siguiente. A eso de las 9:17pm cuando el partido estaba en
tiempo suplementario y se había decretado un penalti a favor de su equipo que definiría la
clasificación, repentinamente del televisor salió una chispa hacía el techo de la casa, e
41
inmediatamente se incendió no sólo el aparato sino la estructura de madera comprada
especialmente para encuadrarlo.
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Sentencia del 1° de julio de 1919, Sala de lo Contencioso Administrativo, Ponente: Perilla, en
A.C.E., Año V, 1919, t. 8, N° 73-85, p. 373-385.
Sala de lo Contencioso administrativo, 2 de noviembre de 1960, M.P. Carlos Gustavo Arrieta,
Actor: Ira Elischa Washburn, exp. 928, A.C.E., T. LXII, No. 387-391
Sentencia del 23 de mayo de 1973, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Alfonso Castilla Saíz, Expediente N°: 978, Actor: Vitalia Duarte viuda de Pinilla.
Sentencia del 11 de abril de 1978, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Anales del Consejo de Estado, t. XCIV, N°s 457 y 458, Primer
Semestre de 1978, p. 541 y 542.
Sentencia del 8 de marzo de 1984, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Eduardo Suescún, Expediente N°: 2846, Actor: Gilberto Díaz Vélez.
48
Sentencia del 17 de mayo de 1984, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Jorge Valencia Arango, Expediente N°: 3993, Actor: Graciano de Jesús Benjumea.
Sentencia del 28 de junio de 1984, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Eduardo Suescún, M. Expediente N°: 3012, Actor: Bernardo Ortíz et Julia Maldonado,
Demandado: Nación – Municipio de Medellín.
Sentencia del 28 de julio de 1987, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 4983, Actor: Tiberio Restrepo Alvarez y otros,
Demandado: Nación – Ejercito Nacional.
Sentencia del 24 de septiembre de 1987, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Ponente: Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 5042, Actor: Hilario Flores Rodríguez.
Sentencia del 25 de septiembre de 1987, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Ponente: Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 5042, Actor: Hilario Flórez Rodríguez.
Sentencia del 20 de febrero de 1989, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Antonio J de Irisarri Restrepo, Expediente N°: 4655, Actor: Alfonso Sierra Velásquez,
Demandado: Empresas Públicas de Medellín.
Sentencia del 7 de abril de 1989, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Ramírez Arcila, Expediente N°: 5264, Actor: Cielo Londoño Castaño, Demandado:
Departamento del Valle del Cauca.
49
Sentencia del 28 de abril de 1989, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 3852, Actor: Jairo Rodríguez Durán.
Sentencia del 22 de agosto de 1989, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3°, Ponente:
Antonio J. de Irisarri Restrepo, Expediente N°: 5408, Actor: Daniel Pira Amaya.
Sentencia del 22 de febrero de 1990, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
José de Irisarri Restrepo, Expediente N°: 4271, Actor: Manuel Díaz, in "Extractos de
jurisprudencia", t. VII.
Sentencia del 24 de octubre de 1990, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Consejero Ponente: Gustavo de Greiff Restrepo, Referencia: Expediente No. 5902. Actor: María
Helena Ayala de Pulido. Demandante: María Helena Ayala de Pulido, Demandado: Instituto de
Seguros Sociales.
Sentencia del 17 de abril de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Policarpo Castillo Dávila, Expediente N°: 5692, Actor: Targelia Arcos de Muñoz y otros.
Sentencia del 24 de abril de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Policarpo Castillo Dávila, Expediente N°: 6110, Actor: Octavio Potes y otros.
Sentencia del 17 de mayo de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Expediente N°: 6175, en "Extractos de jurisprudencia", t. XII.
50
Sentencia del 19 de julio de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6334, Actor: Sociedad Phidia Investment Anstalt.
Sentencia del 1° de agosto de 1991. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 6277, Actor: Joaquín Granados Melo,
Transportes Arimena S.A.
Sentencia del 13 de septiembre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Expediente N°: 6453, _Actor: Tomas A Badillo de Angel y otros.
18 de octubre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Expediente N°: 6667,
Magistrado Ponente: Carlos Betancour Jaramillo, Actor: José Hernando Chica y Otros,
Demandado: Nación – Ministerio de Defensa.
Sentencia del 25 de octubre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 6465, Actor: Gildardo Arteaga García.
Sentencia del 25 de octubre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 6680, Actor: Helí de Jesús Cardona Ríos.
Sentencia del 31 de octubre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Expediente N°: 6515, Actor: Fabio Ruíz Ospina.
51
Sentencia del 22 de noviembre de 1991, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª
Ponente: Julio César Uribe Acosta, Demandado: Instituto de Crédito Territorial, Expediente N°:
6454, Actor: Emilia Guido de Mazenett.
Sentencia del 24 de enero de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6176, Actor: Almacenes Generales de Depósito de
Caldas "Alcaldas S.A.", Demandado: Empresa Puertos de Colombia “Colpuertos”.
Sentencia del 7 de febrero de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 6179, Actor: Luis Carlos Ospina Estrada y otros.
Sentencia del 14 de febrero de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 6303, Actor: Luis Carlos Arévalo Mendoza,
Demandado: Nación.
Sentencia del 20 de febrero de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 6182, Actor: Alfonso Dorado y otros.
Sentencia del 20 de febrero de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6514, Actor: Luis Alberto Figueroa Díaz y otros.
Sentencia del 5 de marzo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6611, Actor: Elda Luz Orrego Agudelo y otros.
52
Sentencia del 16 de marzo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6637, Actor: María Alexia Arango y otros.
Sentencia del 26 de marzo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 6255, Actor: Ana Ochoa de Pedraza y otros.
Sentencia del 26 de marzo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6654, Actor: Fabiola Ariza de León.
Sentencia del 2 de abril de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 5645, Actor: Pedro León Muñoz y otros.
Sentencia del 2 de abril de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Julio César Uribe Acosta. Expediente N°: 6854, Actor: Luis Aníbal Marín Muñoz.
Sentencia del 9 de abril de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Expediente
N°: 6805, Magistrado Ponente: Julio Cesar Uribe Acosta, Demandado: Nación – Ministerio de
Defensa.
Sentencia del 22 de mayo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 6027, Actor: Concepción Pana Ipuana y otros.
Sentencia del 28 de mayo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 6557, Actor: Marco Tulio Cespedes Rodríguez y otros.
53
Sentencia del 28 de mayo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6771, Actor: Mónica Lucía Zambrano y otros.
Sentencia del 28 de mayo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3a, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 7266, Actor: María Jael Montoya y otros.
Sentencia del 29 de mayo de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6530, Actor: Lubier González Chaux y otros.
Sentencia del 4 de junio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 7102, Actor: Álvaro Holguín Castaño.
Sentencia del 5 de junio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6823, Actor: Sonis Francisca Medina Romero y otros.
Sentencia del 5 de junio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 6986, Actor: Cayetano Londoño.
Sentencia del 12 de junio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 6982, Actor: Beatriz del Carmen Correa de Rivas,
Demandado: Nación – Dirección General de la Policía Nacional.
54
Sentencia del 5 de junio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6817, Actor: María Marleny Mahecha Vda de García.
18 de junio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Daniel Suárez
Hernández, Expediente N°: 6279, Actor: Marco Aurelio Clavijo Guerrero.
Sentencia del 30 de julio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6641, Actor: Jesús Tarazona Ruiz y otro.
Sentencia del 30 de julio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 6019, Actor: Blas Fernando Hernández Gaviria
y otros.
Sentencia del 30 de julio de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 6828, Actor: Carlos Arturo Pinzón Vargas.
Sentencia del 20 de agosto de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Daniel Suárez
Hernández, Actor: Beltrán Cardona Henao y otros, Demandado: Nación – Ministerio de Defensa,
Sección 3ª, Expediente N°: 7156.
Sentencia del 29 de octubre de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 6970, Actor: Margot del Socorro Agudelo de Angulo.
55
Sentencia del 21 de septiembre de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Ponente: Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 7267, Actor: Rodrigo García Caicedo.
Sentencia del 24 de septiembre de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª
Ponente: Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 7480, Actor: Ramiro Farfán Garzón y otros.
Sentencia del 29 de octubre de 1992, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 6970, Actor: Margot del Socorro Agudelo de Angulo.
Sentencia del 5 de febrero de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 7506, Actor: Maximiliana Céspedes y otros,
Demandado: Electrificadora del Tolima S.A.
Sentencia del 25 de febrero de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 7742, Actor: Rodrigo Rivera Coronel, Demandado:
Nación – Ministerio de Defensa – Ejercito Nacional.
Sentencia del 28 de enero de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 6933, Actor: María Prisca Cantillo y otros.
Sentencia del 25 de febrero de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 7742, Actor: Rodrigo Rivera Coronel.
56
Sentencia del 2 de marzo de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 7429, Actor: Nancy Amparo Ramírez Jaramillo,
Demandado: Empresas Públicas de Pereira.
Sentencia del 4 de marzo de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 7237, Actor: Pascuala Caicedo y otros.
Sentencia del 5 de marzo de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Expediente
N°: 7738, Actor: Julio Iles y Oliva Sánchez de Iles.
Sentencia del 22 de marzo de 1994, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 8425, Actor: José Fernando Zapata Acevedo.
Sentencia del 30 de marzo de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 8000, Actor: Olegario Cristancho y otros,
Demandado:Nación – Ministerio de Justicia.
Sentencia del 15 de abril de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3a, Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 4080 et 4077, Actor: Luis Alberto Orobio y otros.
Sentencia del 16 de abril de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 7659, Actor: María Luisa Quintero Arbeláez,
Demandado: Municipio de Tuluá Valle – Empresas Públicas Municipales de Tuluá.
57
Sentencia del 16 de abril de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Carlos Betancur Jaramillo, Expediente N°: 7561, Actor: Luis Carlos Amaya López y otros.
Sentencia del 23 de abril de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 7169, Actor: Graciela Artunduaga de Fierro.
Sentencia del 23 de abril de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 7530, Actor: Magola Pérez de Giraldo y otros.
Sentencia del 13 de mayo de 1993, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 7739, Actor: Ritha del Socorro Álvarez
Enriquez, Demandado: Nación – Ministerio de Defensa- Policía Nacional.
Sentencia del 9 de junio de 1994, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª Ponente:
Julio César Uribe Acosta, Expediente N°: 8970, Actor: Ernesto Rivera Ariza.
Sentencia del 17 de junio de 1994, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Juan de Dios Montes Hernández, Expediente N°: 8149, Actor: Nancy Eugenia Cárdenas.
Sentencia del 24 de junio de 1994, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Daniel Suárez Hernández, Expediente N°: 9662, Actor: Joaquín Emilio Espinal y otros.
Sentencia del 6 de septiembre de 2001, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Exp.
AC- 17001-23-31-000-2001-0551-01.
58
Sentencia del 27 de septiembre de 2001, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª -
Subsección A, Ponente: Ana Margarita Olaya Forero, Rad.: 18001-23-31-000-2001-0177-
01(AG-022), Actor: Gloria Salgado y Otros, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa –
Policía Nacional.
Consulta del 25 de abril de 2002, Sala de Consulta y Servicio Civil, Ponente: Flavio Augusto
Rodríguez Arce, Rad. 1413, Actor: Director del Departamento Administrativo de Seguridad -
DAS –
Sentencia del 5 de diciembre de 2002, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª,
Ponente: María Inés Ortiz Barbosa, Rad: 13001-23-31-000-2000-9001-01(AG-62), Actor: Martha
Cecilia Chacón Castañeda y Otros, Demandado: La Nación – Ministerio de Defensa Nacional –
Ejército Nacional.
Sentencia del 27 de noviembre de 2003, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Ponente Ramiro Saavedra Becerra, Proceso No. R-9231, No. Interno: 14654, Actor: Gladys
Pinzón Espinoza.
Sentencia del 17 de febrero de 2005, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente:
Alier E. Hernández Enríquez, Expediente número: 27673, Radicación número:
500012331000200300277 01, Actor: Rodrigo Villamil Virgüez.
59
Sentencia del 20 de febrero de 2008, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª,
Ponente: Enrique Gil Botero, Expediente Nº: 16.996, Actor: María Delfa Castañeda y otros.
Corte Suprema de Justicia
Sentencia del 14 de septiembre de 1888, G.J., Bogotá, 22 de septiembre de 1888, Año: II, N° 90.
Sentencia del 20 de octubre de 1898, G.J., Bogotá, 28 de marzo de 1890, Año: XIV, N° 685-686.
10 de diciembre de 1937, Sala de Negocios Generales, Ponente: Pedro A. Gómez Naranjo, G.J., t.
XLV, N° 1923-1938.
Sentencia del 18 de abril de 1939, Sala de Casación Civil, Ponente: Pedro A, Gómez Naranjo,
G.J., t. XLVIII, N° 1947.
Sentencia del 19 de mayo de 1939, Sala de Casación Civil, Ponente: Liborio Escallón, G.J., t. L,
N° 1961 et 1969.
Sentencia del 14 de junio de 1939, Sala de Negocios Generales, Ponente: Pedro A. Gómez
Naranjo, G.J., t. XLVIII, N° 1947.
Sentencia del .3 de agosto de 1949. G.J., t. LXVI, Nos 2073-2074. Magistrado ponente: German
Alvarado
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Sentencia del 21 de agosto de 1939, Sala de Casación Civil, Ponente: Hernán Salamanca, G.J., t.
XLVIII, N° 1947.
Sentencia del 18 de noviembre de 1941, Sala de Casación Civil, Ponente: José Miguel Arango,
G.J., t. LII, N° 1977.
Sentencia del 25 de febrero de 1942, Sala de Casación Civil, Ponente: Hernán Salamanca, G.J., t.
LIII, N° 1983.
Sentencia del 21 de agosto de 1951, Sala de Casación Civil. Ponente: Gerardo Arias Mejía, G.J.,
t. LXX, N° 2103-2104.
Sentencia del 23 de abril de 1954, Sala de Casación Civil, Ponente: Manuel Barrera Parra, G.J., t.
LXXVII, N° 2138 – 2139.
Sentencia del 30 de junio de 1962, Sala de Casación Civil , Ponente: José J. Gómez.
Sentencia del 13 de mayo de 2008, Sala de Casación Civil, Ponente: César Julio Valencia Copete
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