ASPECTOS SOBRE POLTICA PBLICA EJERCICIOS E INSTRUMENTOS PARA EL ANLISIS Alejandro Lozano Ayala1 Introduccin La ilusin de la autora individual y la produccin colectiva del saber

Louis Althusser aluda al importante llamado de atencin que haca Marx de no olvidar frente a la lustrosa presencia del vestido, la inmensa cantidad de puntadas y detalles ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma manera parece necesario no olvidar que el gesto de autora de un trabajo como ste, no debe invisibilizar sin ms, con agradecimientos sentidos y cordiales, aquello que es resultado de procesos colectivos de trabajo, en donde confluyeron compromisos, tensiones, voluntades, esfuerzos y pensamiento.

Durante multiples semestres y en extenuantes tareas de bsqueda, tratamiento y anlisis de informacin, grupos de trabajo de estudiantes de la carrera de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia, discutieron, aplicaron y reorientaron la generacin de los instrumentos de anlisis que aqu se procuran; encontraron en sus prcticas de trabajo los lmites y posibilidades de utilizacin, y develaron los supuestos y lgicas que promovan e inobservaban.

En otras dinmicas, investigadores como Elsa Martinez y Fabio Lpez Daz en el marco de proyectos de investigacin como el de Polticas pblicas sobre espacio pblico en Bogot 1995-2005; producto de la cooperacin interinstitucional del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional y la Facultad de

Profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor e Investigador de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP. Miembro del Consejo Directivo de la Red Interamericana de Educacin en Administracin Pblica -IMPAE-. Miembro del Grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea de la Universidad Nacional de Colombia -TEOPOCO-

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Investigaciones de la Escuela Superior de Administracin Pblica

-ESAP-;

contribuyeron durante cerca de tres aos con sus debates tericos, identificacin de estrategias de exploracin, elaboracin de instrumentos, busqueda y anlisis de informacin; a perfilar una lectura y postura poltica sobre el ejercicio de hacer anlisis e investigacin en polticas.

Igualmente se encuentra el comprometido trabajo en los procesos de investigacin de los compaeros Edwin Ruiz, Mara Alejandra Tapia, Carolina Franco y Maria Jess Martinez.

En una lgica cercana y desde los debates de los estudios polticos, el grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea -TEOPOCO- de la Universidad Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretacin y lectura del fenmeno.

Finalmente, en un escenario de primer orden la Direccin de Economa y Finanzas de la Contralora de Bogot y el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional concurren en una experiencia de trabajo colectivo para abordar desde lgicas y estrategias aqu propuestas, el alcance de lo que significa la evaluacin de polticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de control, para el caso del mbito de calidad educativa de la Administracin Distrital en Bogot en el perodo 2004 - 2006.

Es indudable el importante aporte que han procurado a este trabajo la discusin, el crtico juicio, la labor investigativa y de anlisis realizado por Amparo Pea de Useche y Maria Eugenia Vsquez como especialistas del campo del control fiscal y como funcionarias de la Contralora.

Alejandro Lozano A.

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Captulo primero Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

1.1 Perspectivas de abordaje y produccin de literatura sobre el campo

Tres tendencias de produccin de literatura sobre poltica pblica dan cuenta de perspectivas de anlisis para el campo; cada una de ellas permite dilucidar problemas mltiples, perfilar puntos de vista complementarios y antagnicos a las tendencias restantes, e identificar supuestos desde los que se caracteriza y determina su naturaleza.

En la primera tendencia es dominante concebir las polticas pblicas como intervencin estatal; con regularidad sus anlisis y disertaciones se centran en la actividad gubernamental, el accionar burocrtico y para ciertas situaciones en la accin parlamentaria.

En la segunda tendencia se concibe de manera dominante las polticas como procesos que no involucran exclusivamente al estado, y en donde se articulan dinmicas supranacionales, lgicas sociales, culturales y acciones colectivas de diverso orden.

En la tercera tendencia se gravita especialmente en temas y problemas relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de expertos: asuntos como el establecimiento de criterios para identificacin de problemas socialmente relevantes, la elaboracin y posicionamiento de agendas, la realizacin de diagnsticos, la produccin de argumentos orientadas a pblicos especficos, la identificacin de procesos de evolucin de informacin y sistemas de seguimientos; son objeto de anlisis, debates y propuestas instrumentales muy variadas y en ocasiones dismiles

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La inobservancia de cualquiera de estos campos de produccin no facilita una comprensin amplia de lo que se puede entender por polticas pblicas; pero igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar de una manera adecuada los lmites y posibilidades que de estas diversas experiencias de lectura y actuacin se desprenden.

Las polticas pblicas corresponden a procesos de naturaleza econmica, social, poltica y cultural, caracterizados por formas de intervencin de estado encaminados a solucionar problemas considerados socialmente relevantes, atendiendo a mbitos de actuacin en los cuales se busca disponer de ejes comunes de orientacin, continuidad, sostenibilidad en el tiempo, por parte de autoridades estatales; adems de medios de estabilizacin y coercin que garanticen el logro de objetivos, la generacin de resultados esperados, la consecucin de condiciones deseadas y de comportamientos sociales admisibles.

Una perspectiva bsica de anlisis del fenmeno lo contextualiza, caracteriza e interpreta en el marco de sistemas polticos, de modos de produccin y matrices culturales dominantes.

Las polticas pblicas estn igualmente relacionadas con diseos institucionales, prcticas sociales, formas diversas que adquieren los conflicto sociales, polticos, culturales, econmicos e identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales; as como con factores de naturaleza supranacional relacionadas con el comportamiento de los mercados, las relaciones entre los estados, las dinmicas globales no restringidas exclusivamente al orden econmico sino articuladas a las lgicas de las seguridades hemisfricas y regionales internacionales; la circulacin de poblaciones, la expansin e irreversibilidades tecnolgicas, las formas del riesgo planetario, y la configuracin de formas supranacionales de lo pblico.

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El espacio de la poltica pblica es un campo de confrontacin de diferentes formas de poder: poder econmico, poder poltico, poder-saber, poder cultural, poder de clase, poder estamental, poder de gnero, poder generacional. Es un campo de luchas mltiples, de ejercicio de la dominacin, de produccin de la sujecin, de resistencia, de relativizacin y profundizacin de los conflictos sociales, de defensa de los derechos, de configuracin de la necesidad social, de visibilidad y resolucin de requerimientos sociales y culturales, de construccin de identidades y de transformacin de las funciones de estado.

La poltica pblica es un espacio de confluencia de fuerzas en el que actores confrontan proyectos ideolgico polticos; movilizan y defienden intereses; discuten, difunden y/o ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad; buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar, o fortalecer posturas y promover ciertos tipos de decisiones.

Con regularidad se buscan identificar las polticas con normas jurdicas marco; con planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o decisiones estabilizadas en las agendas legislativas, sin embargo, todo este tipo de aspectos o fenmenos no se corresponden con las polticas.

Las normas jurdicas no son la poltica pblica. En ellas se puede encontrar directrices de poltica, criterios, procedimientos, definicin de mbitos de intervencin de la accin de gobierno, identificacin de responsables estatales y no estatales para su ejecucin, entre otros asuntos. No se puede considerar un proceso de poltica pblica sin normas jurdicas; con ellas se estabilizan decisiones y se genera un marco legal que posibilita regular las conductas de los miembros de la asociacin poltica involucrados en el proceso, sin embargo, las normas jurdicas no agotan la poltica pblica.

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Los planes, programas y proyectos estatales no son la poltica pblica, igualmente, ellos permiten en el proceso de poltica estabilizar decisiones, definir criterios, enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la accin estatal, establecer coberturas.

La decisin de los gobernantes que se estabiliza en directrices de poltica no constituye por ella misma el proceso de poltica; no son la poltica. No se puede pasar por alto la importancia que tiene este tipo de decisin, sin embargo, no son las nicas decisiones que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen conflictos y deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los funcionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos, criterios, modelos; en trminos generales, las decisiones son mltiples, variadas y no necesariamente van en una sola direccin.

1.2 Planteamientos sobre la produccin del saber: las ciencias de las polticas

Peter Wagner tiene como un buen referente para caracterizar programticamente la naturaleza y ruta de un enfoque de las polticas, la visin que sobre ellas tena Harold Lasswell: este enfoque no se reducira simplemente a una ciencia social aplicada sino que su centro estara dado por el lugar del hombre, la sociedad y la democracia, con una orientacin de naturaleza global y un orden temporal que no se circunscribira exclusivamente a las cuestiones momentneas.

Wagner

subraya

como

caractersticas

esenciales

de

este

enfoque

la

interdisciplinariedad, la orientacin de valores, el reconocimiento de contextos; y la existencia de dos componentes bsicos: el desarrollo de una ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, y el mejoramiento de los contenidos de informacin e interpretaciones dispuestos para los elaboradores de las polticas

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El orden de esta visin programtica del campo propuesta por Lasswell no deja de ser un buen referente de quienes promovieron en la primera mita del siglo XX un campo de las ciencias de las polticas, pero igualmente encuentra su lmite y real posibilidad cuando se entiende esta visin como uno ms de aquellos referentes de sentido que han concurrido en los procesos de la produccin de los saberes de estado y de las ciencias sociales empricas; a pesar de que desde una perspectiva amplia no se podra circunscribir el fenmeno de las polticas pblicas a estos dos tipos de saber.

De otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la identificacin de factores que inciden en la produccin social de ste saber, un buen referente son los trabajos Bjrn Wittrock, para quien la identificacin de estas dinmicas estara relacionada con el cmo se genera el desarrollo, estabilizacin y transformaciones de: acciones estatales, campos de los debates polticos, y consolidacin en momentos histricos de una ciencia social emprica orientada a la solucin de problemas2.

Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente histrico la existencia de tendencias encaminadas hacia prcticas de saber propias del campo de las polticas, desarrolladas en el marco de las ciencias camerales y las ciencias de la polica europeas del siglo XVII y XVIII.

Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este perodo y contexto, dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razn de estado, golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y ciencias de la polica, en un progresivo ejercicio de consolidacin de un saber positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciacin deWittrock, Bjrn. [et al]. Ciencias sociales y estado moderno: el conocimiento de las polticas en Europa occidental y en los Estados Unidos. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999.2

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las fuerzas de ste, mediante la integracin de una aritmtica social, prcticas de produccin de las poblaciones, y lgicas constitutivas del poder soberano para intervenir sobre las formas de vida y la decisin sobre muerte3.

La importancia de Foucault radica en identificar este campo de emergencia como una disposicin de saberes que no se despliegan solamente como saberes de estado o acadmicos, sino en franca tensin con saberes subalternos que si bien no constituirn un antecedente de la ciencia social emprica, no sern ajenos al campo de estructuracin de los procesos de poltica pblica.

La segunda perspectiva de Wittrock llama la atencin sobre un rompimiento en el siglo XIX con las ciencias de la polica provenientes del pensamiento liberal y su inclinacin por el gobierno mnimo; las tradiciones filosficas idealistas centradas en una perspectiva teleolgica de la razn de estado, y de otra parte, las tendencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon militancia poltica y estudio cientfico para la resolucin de los problemas sociales.

La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de finales del siglo XIX que logran un desarrollo sostenido en el siglo XX, asociadas a una progresiva institucionalizacin de las ciencias sociales empricas, un ingreso significativo de las cuestiones sociales a las agendas del estado liberal tardo, y una especial ampliacin y profundizacin de los fenmenos de inclusin social en el marco de los estados de bienestar

Tales procesos de institucionalizacin se vieron amparados con la movilizacin de grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana en Gan Bretaa, el movimiento de la Verein fr Socialpolitik en el caso alemn y la sociedad sociolgica vienesa, entre otros. Estas formas organizativas no estatalesFoucault, Michel. Seguridad, territorio, poblacin. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires. Argentina 2006. Foucault, Michel. Defender la sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mexico D.F. 20013

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constituidas por acadmicos, militantes polticos, reformadores y empresarios, ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la poca, confluyeron en la pregunta bsica sobre la relacin que debera existir entre las acciones estatales y la generacin de ciencia emprica orientada a la solucin de los problemas ya mencionados.

En una dinmica cercana a la ya referida confluyen las experiencias de reorganizacin universitaria vinculadas a tendencias de fortalecimiento de la actividad investigativa, y procesos de afianzamiento de enfoques sociales que promovieron de igual manera la institucionalizacin de las ciencias; no solamente por la va de la estructuracin y estabilizacin de programas universitarios, sino tambin por la consolidacin de asociaciones cientficas, prcticas de publificacin de su produccin y organizacin de las profesiones.

Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plantearse una lgica de determinacin unvoca que explique los ulteriores desarrollos de las ciencias sociales empricas desde los imperativos de estado, e igualmente se reconozca en este asunto el espacio tensivo generado entre ambos universos: en puntos el estado no encuentra respuestas del saber acadmico para la resolucin de problemas que tena que abocar frente a las situaciones sociales; y de otra parte, las comunidades de ciencia mantienen prcticas independientes que pusieron en tela de juicio las propias lgicas de estado.

Sin embargo, son variados y paradjicos los caminos de esa relacin en la primera mita del siglo XX; los requerimientos de saber acadmico sobre los asuntos sociales impulsaron al propio estado a crear en el seno de muchas de sus organizaciones unidades de investigacin, cuando no organizaciones

completamente orientadas a esta actividad; en otra dinmica se propician la configuracin de mercados de investigacin social emprica a partir de sus

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propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigacin, universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.

Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos mismos en poltica pblica al constituirse la ciencia y la tecnologa en un campo estratgico de la accin estatal; lo anterior significo la creacin de fondos especiales y movilizacin de recursos financieros, infraestructurales, comunicacionales y jurdicos para la investigacin, la normalizacin de la actividad cientfica a partir de leyes de ciencia y tecnologa, la profesionalizacin de la actividad cientfica, la generacin de mecanismos de visibilidad y notoriedad social de la actividad mediante premios y sistemas de incentivos y reconocimientos

De otra parte, el estado mismo forj demandas de formacin para sus cuadros de funcionarios en campos de las ciencias sociales empricas; procur impactos por este medio a los mercados educativos y centros de enseanza, y an en los mercados del libro y la informacin acadmica.

Desde otra perspectiva trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el mismo Wittrock relacionan la evolucin de estos procesos con experiencias nacionales dismiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los mercados, las relaciones entre los estados, y lgicas supranacionales4.

De una parte, las diferencias de sistemas polticos, la singularidad en la consolidacin de los estados y las formas de constitucin de los estados del bienestar, generaron en los pases estrategias y produccin cientfica que

DeLeon, Peter. Sucesos polticos y las ciencias de las polticas. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999. Blumer, Martin. Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigacin de la poltica social: Comparacin de la investigacin Britnica y Norte Americana sobre la pobreza y bienestar social. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999

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estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales, posibilitando tradiciones de investigacin.

De otra parte, cuentan igualmente es estas dinmicas de orientacin y produccin de las ciencias sociales empricas, sucesos y situaciones polticas relevantes que en momentos desbordaron las propias experiencias nacionales: por ejemplo, las economas de guerra (primera y segunda guerra mundial) reorientaron las prcticas y problemas de la produccin de la ciencia y la tecnologa, con una alta injerencia de los estados; pero igualmente lo han sido las crisis energticas; los ciclos de efectos medioambientales globales; los impactos tecnolgico mediticos, entre otros.

En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansin de estos saberes acadmicos en los ordenes internacionales y supranacionales, con consecuencias directas en las ciencias de las polticas y en la consolidacin de discursos y prcticas de estado, Yves Dezalay y Bryant Garth5 sealan la manera como se han reconfigurado la produccin y la expansin de saberes, que expresan luchas de poder, mediante la formacin profesional en campos como el derecho y la economa, desde una perspectiva que explora la relacin entre corrientes globales y experiencias locales de institucionalizacin de saberes hegemnicos.

Dezalay, Ives; Garth, Bryant. La internacionalizacin de las luchas por el poder: la competencia entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos. Universidad Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002.

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Captulo II Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas

2.1 Perspectivas y problemas sobre marco funcional de las polticas

Si se retoma el pensamiento de Renate Mayntz es preciso colegir que en buena medida uno de los marcos principales de las polticas pblicas, como formas y prcticas de intervencin, esta asociado a las funciones de los sistemas poltico/administrativos; la importancia de tal precisin radicara en que no se tratara solamente de las funciones de estado, sin las cuales no sera posible pensar las polticas pblicas, sino tambin otros mbitos de formacin de la voluntad poltica como los partidos, las asociaciones, los gremios, los movimientos sociales, entre otros6.

Partiendo de este argumento y teniendo en consideracin que las polticas pblicas pueden ser caracterizadas como formas de intervencin de estado, sin que por ello se puedan reducir al exclusivo campo funcional de ste, resulta relevante precisar la naturaleza y alcance de este fenmeno.

Vale en tales circunstancias retomar el pensamiento de Mayntz para precisar el significado del concepto funcin. La mencionada autora diferencia entre funcin considerada empricamente o funcin postulada y/o atribuida normativamente: dado lo anterior se define la funcin como una prestacin de algo, y se la caracteriza como emprica cuando analticamente se disponen de puntos de referencia observables; en el segundo caso le es inherente a la prestacin una determinacin de naturaleza ideolgica y/o programtica

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Mayntz, Renate. "Sociologa de la administracin pblica". Alianza. Madrid. Espaa. 1985.

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Por ejemplo, para Mayntz cuando se asigna a un estado socialista la funcin de maestro de las masas, nos encontramos con una atribucin de caracter programtico en trminos polticos.

De otra parte, si trata de abordar las polticas pblicas desde concepciones sistmicas, el marco interpretativo alude en este caso y en primer lugar, a funciones del sistema poltico/administrativo que desde una lgica como la asumida por Mayntz seran la resultante de tendencias histricas articuladas a procesos de diferenciacin sistmica de la funcin.

Qu consecuencias se derivan de este punto de vista para dimensionar las polticas?

Si se toma en consideracin lecturas como las propuestas por Niklas Luhmann, sobre las cuales en buena medida gravita las investigaciones de Mayntz, la funcin que ha provocado la diferenciacin del sistema poltico puede caracterizarse como la capacidad de imponer decisiones vinculantes; la naturaleza vincular de este fenmeno radicara para el caso en la articulacin tanto de la seleccin tomada por aquellos que adoptan la decisin, como de aquellos destinatarios de la misma.

En consecuencia, en estas circunstancias la funcin presupone la diferenciacin de procesos decisionales que posibilitan para Luhmann disponer del poder poltico y en ltima instancia de la fuerza fsica, pero igualmente la configuracin de prestaciones polticas a otros sistemas de la sociedad que requieren de decisiones socialmente vinculantes. En este contexto de interaccin, las prestaciones solamente son posibles si los medios del sistema emisor -sistema poltico- pueden ser adoptadas por el sistema receptor, entendiendo que en ningn caso los sistemas poseen una instancia de control central a la que pueda orientarse el sistema poltico, e igualmente atendiendo a que ste acta en un sistema social

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global cuyo proceso de diferenciacin funcional determina la funcin especifica del sistema poltico y con ello sus prestaciones

Es claro entonces que la identificacin de esta primera perspectiva para dar cuenta de planos funcionales determinantes de las polticas pblicas, no se centra en el estado sino que pone de presente la existencia de una disposicin tridimensional del sistema poltico, que para Luhmann se estructura con ocasin de procesos de diferenciacin sistmica entre poltica, administracin y pblico; pero de otra parte, estara igualmente en el primer plano de nuestro asunto la discusin Lhumaniana sobre la inclusin poltica, al ser entendida como incorporacin de la poblacin a condiciones de vida que funcionalmente poseen relevancia7.

No es ajena a otras orientaciones de lectura la caracterizacin de este problema de orden funcional que circunscriben el lugar y naturaleza de las polticas pblicas; por ejemplo Pierre Muller centra su anlisis en un fenmeno que denomina relacin global sectorial para discernir el origen y funcin de las polticas; desde esta perspectiva los sectores son entendidos como estructuras de roles profesionales que fijan sus propias fronteras, definen sus propias reglas de funcionamiento sin que su articulacin dependa de los territorios8.

En Muller las formas de la regulacin global estan articuladas a diversa tendencias contemporneas de consolidacin sectorial generadoras de nuevos ensamblajes de divisin del trabajo no basados en territorialidades; en el marco de estas disposiciones funcionales cuya manifestacin sociolgica son las corporaciones, tienen lugar nuevas estructuraciones de las relaciones sociales. Dado lo anterior, las relaciones globales sectoriales son el objeto de las polticas pblicas entendidas como procesos de mediacin social que toman a su cargo losLhumann, Niklas. "Teora poltica en el estado de bienestar". Alianza. Madrid. Espaa. 1993. Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Universidad Externado de Colombia. Bogot. Colombia. 20028 7

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desajustes que ocurran entre los sectores y entre stos y la sociedad global; en conclusin, las polticas son la gestin de estas relaciones.

2.2 Perspectiva estatal y polticas pblicas

Teniendo como marco las perspectivas y problemas funcionales ya identificados es viable redimensionar de manera diferente y en otro nivel las formas de intervencin de estado y su disposicin funcional en los procesos de polticas pblicas.

2.2.1 El concepto de mbitos intervenidos

La existencia de situaciones socialmente problemticas en cuya resolucin debe participar el estado, son configuradoras de un mbito intervenido, vale decir, de un espacio sobre el cual recae la labor estatal orientada a contribuir en la solucin de esos problemas.

La identificacin y caracterizacin del mbito intervenido responde en este caso a dos lgicas generales sobre las cuales debe recaer la atencin del analista de polticas: de una parte se encuentran el conjunto de representaciones, racionalidades, rdenes, prcticas sociales y culturales que dan cuanta de la naturaleza de las interacciones propias de los espacios que buscan ser intervenidos con las actividades gubernamentales y burocrticas.

En consecuencia, constituyen dimensiones de los mbitos intervenidos los siguientes fenmenos, cuyas dinmicas son independientes del estado y momentos se sustraen y/o entren en tensin con sus lgicas de la intervencin: la configuracin de espacialidades mltiples de interaccin (urbanas, campesinas, vecinales, barriales, etc.); los copamientos territoriales de grupos sociales diversos; las dinmicas de clase social y su movilidad; la disposicin de

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estructuras de status/rol dominantes en funcin de relaciones, situaciones y contextos; el dominio de ciertos tipos de matrices culturales hegemnicas, minoritarias y/o subalternas; la coexistencia de memorias colectivas y proyectos identitarios comunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre otros

De otra parte, se encuentra la diversidad de formas que adquiere las acciones de intervencin estatal con sus prcticas organizacionales, argumentaciones jurdicas, sistemas de informacin, construccin de cartografas, generacin de modelos, produccin de expedientes y estructuras de servicios con los cuales se constituyen representaciones y caracterizaciones del mbito intervenido.

En consecuencia, es prioritario para el analista diferenciar estas dos dinmicas y establecer las mediaciones que se juegan entre ellas entendiendo que la manera como se estructuran los procesos de poltica pblica se dispone precisamente en estas mediaciones

2.2.2 Formas de intervencin de estado

La labor estatal frente a la solucin de situaciones socialmente problemticas corresponde a formas de intervencin de estado que logran su especificidad y varan en el tiempo, segn se trate de las dinmicas propias del mbito intervenido, de las transformaciones mismas del estado, de los comportamientos del mercado y de procesos de naturaleza internacional y supranacional.

La intervencin de estado propia de los procesos de polticas pblicas es viable porque existe una multiplicidad de funciones que enmarcan y orientan las tareas de organizaciones, funcionarios, gobernantes, legisladores y jueces, as como el alcance de sus responsabilidades; en consecuencia, en los aparatos de estado se generan y transforman permanentemente campos funcionales que hacen factible la intervencin de estado y que determinan su naturaleza, singularidad y alcance.

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Dado lo anterior, se denominar campo funcional estatal de la poltica pblica al conjunto de funciones que posibilitan y precisan la intervencin de estado, mediante dispositivos diversos en un mbito intervenido especfico.

La variedad de funciones de estado se produce, ordena y opera de diferentes maneras, obedece a procesos histricos complejos y sus dinmicas son inteligibles en el desarrollo de sistemas polticos. Esta diversidad concurre igualmente cuando se trata de identificar y delimitar formas especficas de intervencin de estado, como aquellas que hacen parte de las polticas pblicas; por esta razn, los analistas de estos procesos deben establecer puntos de vista desde los cuales hagan viable el abordaje y comprensin del fenmeno.

Dado lo anterior, resulta pertinente para abordar estratgicamente con fines analticos el campo funcional estatal de la poltica, diferenciar planos funcionales (organizaciones, cargos, dispositivos sociotcnicos, etc.) y caracterizarlos.

Corresponde al plano funcional organizacional de estado de una poltica pblica el conjunto de funciones de organizaciones, articuladas directamente a las actuaciones que se adelantan sobre un mbito intervenido (Educacin, salud, etc.). Es claro que el plano funcional de las organizaciones de estado sobre las cuales se soporta la intervencin, no agotan el campo funcional estatal de la poltica pblica.

En conclusin tenemos que con fines analticos el experto puede identificar el campo funcional estatal de la poltica pblica asociado al problema y las formas de intervencin; su importancia radica en suministrar informacin e identificar en que debe y puede actuar el estado ante la situacin problemtica, desde que lugares y en que circunstancias y/o condiciones.

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Las formas de intervencin de estado se enmarcan en planos funcionales; sin estos planos no se podra actuar desde el estado. Finalmente, el plano funcional organizacional del estado hace parte del campo funcional estatal de la poltica pblica pero no lo agota, este plano se construye a partir de las funciones generales de las organizaciones y funciones especficas de sus unidades organizacionales.

2.2.3 Organizaciones de estado y planos funcionales de poltica pblica

Toda accin de poltica pblica tiene como marco un conjunto de funciones que desde la perspectiva constitucional -orden programtico- son exigibles al estado y que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de organizaciones que las operacionalizan en diversos niveles y a luz de mltiples propsitos.

Las organizaciones estatales como grupos formales, diseados y dirigidos en el marco de una divisin del trabajo, se agrupan de manera diversa atendiendo a mltiples lgicas y criterios que son consustanciales a la particularidad propia de cada sistema poltico y sociedad: en casos algunas de ellas operan atendiendo a las divisiones de los poderes de estado; a formas que asume la fragmentacin territorial poltico administrativa; a dinmicas propias de la configuracin de sectorialidades; a maneras que reviste prcticas culturales y formas identitarias; a procesos de generacin, manejo y asignacin de recursos (econmicos, de personal, de informacin, jurdicos, sociotcnicos, entre otros). En consecuencia, se trata de diseos institucionales variados que se sobreponen unos con otros, en entramados e imbricaciones complejas de funciones de estado.

Las organizaciones son parte de la materialidad del estado como institucin poltica; configuran un plano funcional que se corresponde estrictamente con marcos de accin, tanto para el hacer como para el omitir de las autoridades

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pblicas estatales (gobernantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces, entre otros), o de agentes no estatales que se encuentra al servicio de ste.

A pesar de que las funciones de estado no se ordenan ni agotan en el fenmeno organizacional, ste si constituye un referente relevante para identificar los mbitos de competencia estatal y su operacionalizacin.

De otra parte, es generalizado cuando se hace anlisis de poltica pblica circunscribir el campo funcional de la poltica, de manera dominante, a la ordenacin sectorial, territorial y de separacin de poderes de estado. Por ejemplo, se identifica poltica educativa con sector educativo; poltica de ordenamiento territorial con la divisin territorial poltico administrativa (nacional, departamental, municipal); poltica judicial atendiendo a divisiones de poderes de estado y su autonoma.

Esta perspectiva de anlisis da lugar a fructferas estrategias de comprensin, interpretacin y de accin para gobernantes, administradores, grupos de interes organizados, administrados y usuarios de servicios estatales; sin embargo, si se trata de dar cuenta del mbito de intervencin de estado como campo (considrese, por ejemplo, la educacin, la salud, la vivienda, etc.), vale decir, como un espacio funcional dispuesto en el estado sobre estas materias, es claro que no coincide necesariamente con la ordenacin estrictamente sectorial y/o territorial, jurdicamente establecida, que ordena la actuacin de grupos organizacionales y sus funcionarios en bloques jerrquicamente interdependientes y obedeciendo al mismo tiempo a lgicas de planificacin, control, evaluacin y seguimiento, unificadas bajo la gida de una autoridad gubernamental.

Dado lo anterior, se tiene que la no existencia de una coincidencia necesaria entre el plano funcional organizacional de la poltica pblica y la manera como se ordena la accin estatal en diseos organizacionales sectoriales y territoriales

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jurdicamente estabilizados, es uno de los problemas centrales que subyace a la manera cono se concibe el fenmeno de las polticas pblicas.

Por ejemplo, para el caso de la Administracin de la ciudad de Bogot en el ao 2006, una organizacin como el Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud adelantaba acciones de educacin para poblacin en situacin de riesgo, sin embargo ella no hacia parte del conjunto de entidades que constituan jurdicamente el sector educativo.

Ciertamente, no es posible representarse, interpretar y actuar en procesos de poltica haciendo de lado las ordenaciones que revisten lo sectorial, territorial, gubernamental y formas de divisin de poderes de estado; stas, sin ms, constituyen punto de trnsito obligado desde referentes jurdicos, poltico administrativos, y de articulacin social para la resolucin de problemas socialmente relevantes; sin embargo, entender que los planos funcionales de estado que constituyen sus mbitos de intervencin van ms all de lo ya anotado, permitir construir una perspectiva y una representacin diferente de la accin de estado en el marco de polticas pblicas, conducente a interpretaciones y formas de actuacin distintas que tendrn efectos relevantes en dinmicas como la gestin, la gobernabilidad, el rediseo institucional, y la lectura misma de los procesos sociales.

2.3 Criterios y estrategias de anlisis: identificacin del plano funcional organizacional de la poltica

2.3.1 Demarcacin espacio temporal del proceso de poltica

Dos criterios iniciales son obligatorios para el analista en el desarrollo de esta estrategia de indagacin; se trata de la delimitacin espacial y temporal del fenmeno que se quiere delimitar, caracterizar e interpretar.

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Para el caso de la delimitacin temporal es prudente, si se trata de un perodo (por ejemplo: 2004 -2007), escoger uno o dos aos antes de la fecha inicial; la finalidad de esta decisin es disponer de un punto de corte que permita contrastar entre si la situacin anterior (por ejemplo el ao 2003) y el perodo estudiado (2004 2007). En el caso, de la delimitacin espacial es necesario georeferenciar el rea objeto de intervencin que se estudia (Por ejemplo: municipio, departamento, nacin, entre otros).

En general pueden existir diversos criterios para determinar periodizaciones en los estudios que sobre los procesos de polticas pblicas se hacen; en casos se trata de indagaciones de coyuntura orientada a percibir comportamientos y tendencias; en otros situaciones se busca elaborar diagnsticos relacionados con perodos de gestin, grandes reformas sectoriales, impactos articulados a transformaciones de mercados y condiciones internacionales y/o globales, mutacin y evolucin de conflictos mltiples y configuracin de necesidades sociales, reordenacin de

diseos institucionales de estado y/o del sistema poltico; finalmente, en otros casos, se trata de investigaciones de naturaleza prospectiva.

Dado lo anterior, es pertinente que el analista identifique claramente los criterios que lo llevan a establecer cules son los puntos de corte, o de inflexin que le posibilitan identificar periodizaciones y trayectos temporales objeto de indagacin, evaluando la pertinencia o no de su periodizacin a luz de objetivos y resultados prcticos de su trabajo investigativo.

De otra parte es fundamental para el analista establecer claros criterios en la identificacin del problema objeto de estudio: si en momentos busca dilucidar una trayectoria de poltica, recuerde que la poltica no se corresponde con proyectos, programas y planes gubernamentales; tampoco se limita a la actuacin de una organizacin u autoridad nica; no se agota en una norma jurdica o conjunto de

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normas; y no necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de criterio, un nico centro, o una sinergia estrictamente jerarquizada.

En una perspectiva ms ampla, los procesos de poltica corresponden a estratos en el sentido que Gilles Deleuze9 le da al trmino: se trata de formaciones histricas, positividades hechas de discursividad, de campos de legitimidad y de regimenes de visibilidad, entre otros. Los estratos se superponen unos a otros: la produccin normativa sobre los campos de intervencin no es homognea, las trayectorias organizacionales son dismiles, las experiencias locales sobre resolucin de problemas, generacin de servicios o produccin de bienes tienen trayectorias diversas y responden a culturas burocrticas y de vida social desigual.

2.3.2 Estructura plano organizacional de la poltica

Una vez se ha delimitado espacio temporalmente la intervencin objeto de estudio, se procede a identificar el plano funcional organizacional de la poltica; para adelantar esta tarea se siguen los siguientes pasos:

2.3.2.1 Identificacin de organizaciones del campo de la poltica

Se toma el conjunto de organizaciones estatales que tienen funciones relacionados con el campo de la poltica estudiada. Como se ha sealado, las agrupaciones de entidades en sectores contribuye a esta tarea de identificacin, sin embargo, con regularidad muchas otras organizaciones que no hacen parte jurdico-administrativamente de los sectores, tambin adelantan funciones en el campo; por ejemplo entidades de control, o entidades que se ocupan de actividades macro y transversales a los sectores (planificacin, hacienda, entre otras).Deleuze; Guilles. Los estratos o formaciones histricas: lo visible y lo enunciable (Saber). Contenido en Foucault. Paidos. Espaa. 19879

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2.3.2.2 Identificacin de funciones de unidades organizacionales

De las entidades ubicadas se selecciona los perfiles funcionales generales relacionados con la intervencin, como las funciones de cada una de las unidades organizacionales que de manera directa tienen que ver con el campo de la poltica objeto de anlisis.

Las organizaciones atendiendo a la divisin del trabajo que en ellas se presenta, disponen de una estructura de grupos formales denominada unidades

organizacionales (direcciones, subdivisiones, secciones, oficinas, etc.), las cuales operan a travs de interacciones funcionales y jerarquas verticales; son igualmente instancias en las que se tramitan asuntos relacionados con aquello establecido en sus funciones.

Las unidades organizacionales como instancias son un espacio funcional que circunscribe un mbito de intervencin y competencias sobre asuntos en los que se puede actuar porque se dispone de facultades para hacerlo. Desde otra perspectiva, la instancia es igualmente un espacio de visibilidad y enunciabilidad para ciertos tipos de problemas y reclamos; es por esta razn que la recepcin, ingreso y tratamiento de requerimientos sociales, polticos, econmicos, administrativos y culturales al estado, se hace en instancias que operan como puntos de entrada y lugares en donde stos adquieren visibilidad.

En consecuencia, las instancias pueden ser abordadas en una doble perspectiva: Primero, como espacios de visibilidad en los que las funciones se disponen como un plano de aparicin y percepcin estatal. Segundo, como dispositivos que producen formas de visibilidad especficas atendiendo a lgicas de estado. En consecuencia, no es posible plantearse la manera como se configuran relaciones

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publico/privadas en el estado, sin atender al papel que en ello juegan, no solamente las organizaciones sino igualmente sus unidades.

Es claro que las unidades organizacionales agrupan conjuntos de tareas, tanto simultneas como sucesivas, orientadas por objetivos, definidas en el tiempo y conducentes a resultados esperados. De igual manera, junto con sus cuadros administrativos las unidades disponen de procesos y procedimientos prefijados que reducen la complejidad, y cuentan con una diversidad de dispositivos sociotcnicos consustanciales al hacer y omitir que desde ellas se produce (sistemas de informacin, formatos, instrumentos de mensurabilidad, modelos, entre otros)

Para el caso que nos ocupa, se diferencian entre unidades organizacionales internas, encausadas de manera dominante a cumplir funciones para el sostenimiento mismo de la entidad (por ejemplo, funciones de administracin de personal, de compras y suministros de materiales, etc.), y unidades

organizacionales externas que se encuentran ms focalizadas hacia el afuera de la entidad, mbito intervenido, o clientes externos del medio ambiente organizacional

Hacen parte igualmente de este campo, perfiles funcionales de unidades organizacionales que no pertenecen a ninguna entidad especfica pero que sin embargo pertenecen al aparato organizacional del estado y participan de los procesos de poltica; tal es el caso de unidades de coordinacin interinstitucional como son comits y comisiones especiales. (Unidades integradoras)

En consecuencia, esta lectura de las unidades organizacionales las identifica como plexos funcionales de aparicin, percepcin y enunciabilidad de ciertos tipos de problemas que el estado puede receptar, abordar y coproducir; y de otra parte, una segunda perspectiva que las identifica como un dispositivo articulador de

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cargos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que generan representaciones y visones sobre aquello que trata e interviene con sus acciones.

2.3.2.3 Estructura de los campos de intervencin del plano funcional

La totalidad de funciones generales de las entidades como del conjunto de unidades organizacionales identificadas, incluyendo unidades integradoras, constituyen el plano funcional organizacional de la poltica pblica.

Una vez descrito el plano funcional organizacional el analista proceder a ordenar las funciones obedeciendo a varios criterios diversos que posibiliten construir categoras, taxonomas, clasificaciones y desarrollar distintos tipos de anlisis

Un ejercicio inicial se centra en identificar y caracterizar la estructura de campos de intervencin que hacen parte del plano funcional. Esta ordenacin clasifica y agrupa acciones especializadas en campos claramente diferenciados y les asigna un nombre apropiado que permita identificarlos

Por ejemplo, entre 1999 y el 2006 el plano funcional organizacional de la poltica del espacio pblico del Distrito Capital Santa Fe de Bogot, estaba estructurado por aproximadamente 22 campos de intervencin en los que concurran cerca de 15 organizaciones de la Administracin Distrital10, sin contar nacional,

departamentales o regionales (construccin y mantenimiento de infraestructuras viales; transporte masivo; obra pblica; control y evaluacin ambiental; prevencin y recuperacin ambiental; investigacin tecnolgica y ambiental; asesora y

Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, Jardn Botnico, Secretara de Obras, Secretara de Trnsito y Transporte, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico, Instituto de Recreacin y Deporte, Instituto de Cultura y Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contralora Distrital, entre otras

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educacin ambiental; propiedad y control vehicular; trnsito peatonal y vehicular; infraestructuras de semaforizacin y sealizacin; nomenclatura vial y domiciliar; formacin, actualizacin y conservacin catastral; produccin y uso de mapas y planos; avalos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros)

La caracterstica de cada campo de intervencin es que esta constituido por varias funciones correspondientes a un solo conjunto de acciones especializadas; dado lo anterior, se asocia a cada campo una red de unidades organizacionales que pertenecen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una parte del plano funcional organizacional de la poltica.

Un primer nivel de anlisis se detiene en lo que se puede denominar composicin del aparato de organizaciones estatales que estructura la intervencin de la poltica pblica; hemos subrayado en varios momentos que la ordenacin de entidades sectoriales o territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta de esta dimensin organizacional, en consecuencia se impone al analista identificar y caracterizar tanto lgicas como dinmicas diversas que permiten explicar la configuracin de este aparato. Algunos referentes bsicos para orientar este anlisis pueden ser los siguientes:

Primero, cules y cuntas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades jurdico-administrativas; diferencindolas por niveles territoriales, si es pertinente para el caso objeto de estudio. Concurren varios sectores jurdico-administrativos en el dispositivo organizacional de la poltica? Cul es la relacin entre organizaciones agrupadas en sectorialidades jurdico-administrativas y los campos de intervencin identificados.

Segundo, cules y cuntas son entidades de control del estado (por ejemplo, entidades como contraloras, defensoras, superintendencias, comisiones

especiales parlamentarias o de Concejos Municipales, entre otras) hacen parte del

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dispositivo organizacional y en qu campos de intervencin identificados recae su accin; cmo se diferencian por mbitos territoriales (nacionales, departamentales, locales).

Tercero, cules y cuntas son las entidades que articulan dinmicas transversales a todo proceso de poltica pblica, ya sea mediante la movilizacin y distribucin de recursos (leyes, dinero, produccin de ordenamiento jurdico o marcos normativos, entre otros) y/o estabilizacin, direccionamiento, normalizacin de procesos de gestin como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades de planeacin. Cules son sus relaciones con los campos intervenidos y los niveles territoriales.

Un nuevo nivel de anlisis se ocupa de la configuracin del aparato en trminos de la cantidad, naturaleza y distribucin de las unidades organizacionales; son tambin en este caso diversas las dinmicas que es preciso identificar y explicar.

Un ejercicio inicial establece en trminos de los campos de intervencin identificados, el nmero de unidades organizacionales que los estructuran y las lgicas de su concentracin y dispersin en organizaciones. Es necesario tener en consideracin que la disposicin de unidades organizacionales impone al analista nuevos asuntos inherentes al diseo del aparato organizacional de la poltica, los cuales van ms all de asuntos reductibles a simples dinmicas de coordinacin interorganizacional e intersectorial.

Cada campo implica una especializacin, un nfasis, una dimensin particular de la intervencin de estado; nunca sta es plana y homognea, ella se diversifica, expande y profundiza. En este contexto la situacin socialmente relevante que debe ser resulta en los procesos de poltica no implica univocidad y lgicas nicas, sino que se desdobla en una variedad de asuntos a tratar, y en momentos con altos contenidos de pugnacidad y disenso: por ejemplo, si se trata del fenmeno

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educativo, se encuentran campos tan diversos como la calidad educativa, la cobertura, la infraestructura, la financiacin, el diseo curricular y la pedagoga, la formacin de docentes, la relacin educacin y productividad, entre otros

Los campos de intervencin estan estructurados por redes de unidades organizacionales que ponen a la orden del da problemas de naturaleza operativa inherentes al control, coordinacin, evaluacin y sinergia de acciones estatales multiples; asuntos como la diversidad de estrategias gerenciales, la variedad de criterios e instrumentos de focalizacin de la accin y definicin de poblaciones objeto, dan luces sobre la complejidad que encierra la intervencin de estado en trminos de procesos de poltica pblica. De otra parte, se impone al analista el dar cuenta sobre dinmicas de crecimiento, decrecimiento y desplazamiento funcional, y la configuracin de tipos de vnculos entre las unidades organizacionales de la red, la intensidad vincular, y/o la emergencia de lgicas disfuncionales

Por ejemplo, entre los aos 1999 y 2005 en el campo de las polticas pblicas del espacio pblico en Bogot, el mbito de intervencin control y evaluacin ambiental tuvo dinmicas de crecimiento, decrecimiento y concentracin paulatina: para el ao 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones solamente del orden Distrital cumplan funciones de esa naturaleza; tres (3) hacan parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, una (1) de la Secretara de Obras Pblicas -SOP-, una (1) de la Contralora Distrital, una (1) de la Empresa de Acueducto de Bogot -EAAB-, y una (1) del Jardn Botnico -JB-. Para el ao 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (1) en el DAMA- e intervena una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos -UESP-, y el resto se mantenan constantes. En el ao 2005 el DAMA concentraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de

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cumplir funciones en esta materia y aprecia nuevas unidades vinculadas a una nueva entidad; el Instituto de Desarrollo Urbano11.

Si en el campo de las polticas pblicas puede resultar relevante los ordenes de la gestin de proyectos y planes; los ordenes de la gestin de organizaciones y unidades organizacionales; la gestin de agendas gubernamentales, legislativas y operativas; es claro que una perspectiva sobre el significado de gestin de procesos de poltica pblica adquiere un contenido y una dimensin diferente, que no puede ser remplazada por las dinmicas de gestin ya enumeradas, ni es equivalente a su sumatoria estas; se trata de un fenmeno diferente.

De otra parte, a pesar de que polticas pblicas estn circunscritas a mbitos territoriales especficos como municipios y/o departamentos, entre otros, el plano funcional de stas no se circunscribe solamente a organizaciones de estos rdenes territoriales; siempre en esos planos funcionales organizacionales de la poltica se encuentran integrados entes de los rdenes nacionales, regionales y an internacionales.

Por ejemplo, en materia de educacin universitaria en Colombia, para el caso de unidades territoriales regionales y municipales, es evidente la ingerencia de entidades nacionales como el Ministerio de Educacin Nacional, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior -ICFES-, el Instituto Colombiano de Crdito y Estudios Tcnicos en el Exterior -INCETEX-, o El Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa COLCIENCIAS-

Es igualmente relevante en este caso subrayar la existencia de organismos internacionales que se incorporan al plano funcional organizacional de la poltica.Lozano, Alejandro. Configuracin de mbitos de Intervencin en polticas de espacio pblico en Bogot 1998 2005. Facultad de Investigaciones ESAP. Departamento de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de Colombia. Grupo de Investigacin en Teora Poltica TEOPOCO. 200511

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Por ejemplo, en campos como la Salud es central la ingerencia de organismos como La Organizacin Mundial para la Salud -OMS-, o el Consejo Internacional de Enfermera -CIE-, entre otros.

Una tercera perspectiva de anlisis igualmente centrada en mbitos, permite caracterizar una tipologa de stos que son transversales al conjunto de las organizaciones; la aplicacin de la metodologa ha posibilitado identificar mbitos de este tipo como los siguientes: produccin de licencias, permisos y conceptos, organizacin y coordinacin interinstitucional, participacin ciudadana y asistencia a usuarios, produccin y aplicacin de normas y prestacin, integracin y acceso a sistemas de informacin.

Este tipo de mbitos permite percibir dinmicas de integracin funcional del campo organizacional de la poltica pblica que implica la interaccin entre las organizaciones, pero igualmente pone de presente la relacin entre las acciones organizacionales y aquellos sobre los cuales recaen la actividad del estado. Por su puesto, se trata de aspectos transversales a todo el campo, y que requieren el concurso de todas las organizaciones. La evaluacin de este tipo de perspectiva no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional como aspecto estructurante de la poltica pblica: evaluar las entidades, no es evaluar la infraestructura organizacional de la poltica.

2.3.2.4 mbitos, acciones administrativas y movilizacin de recursos

Cada una de las unidades organizacionales vinculadas a la red que soporta la intervencin de estado en un campo de poltica, puede ser clasificada y articulada a uno o varios mbitos o subcampos. Las funciones son propiamente acciones que no solamente se relacionan con asuntos altamente especializados y referidos a la naturaleza de los problemas que deben ser solucionados en el mbito

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intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los procesos de gestin del conjunto del aparato

Por lo regular las unidades organizacionales posibilitan establecer tipos de actividades que implican el cumplimiento de distintos roles que determinan el lugar de sta en el aparato organizativo; muchas de estas funciones tienen que ver con la definicin de directrices de poltica, la coordinacin, la evaluacin, el control, la planeacin, la ejecucin, la consultora, la asesora, la capacitacin, la divulgacin, la prestacin de servicios, la produccin de normas, la imposicin de reglas, entre otras.

Dado lo anterior, el ejercicio de precisar este fenmeno constituye una cuarta perspectiva de anlisis que permite ubicar a la unidad organizacional en lneas de accin de la poltica y atendiendo a la naturaleza de sus momentos (Identificacin de problemas, definicin de directrices, ejecucin, control y evaluacin): se trata por lo tanto de un anlisis de las funciones gestiolgica que constituyen el proceso de la poltica

Por ejemplo, para el ao 1999 en el Departamento Administrativo del Medio Ambiente - DAMA-, la unidad organizacional de Vigilancia y Control, tiene como una de sus funciones disear el sistema de vigilancia y control que debe aplicarse al uso, aprovechamiento y movilizacin de los recursos naturales renovables y dems recursos de los cuales el DAMA es autoridad ambiental. Son dos las materias especializadas sobre las cuales recae la accin en este caso: Primero, los sistemas de vigilancia y control ambiental; segundo, el uso, aprovechamiento y movilizacin de recursos naturales renovables. Pero de otra parte, se encuentra una funcin que es el diseo de sistemas de vigilancia y control, se trata de un trabajo articulado a procesos gestiolgicos y de asistencia tcnica que le definen un lugar en el conjunto de la poltica.

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Captulo tercero Identificacin de plano funcional organizacional estatal de la poltica Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis

3.1 Marco del trabajo

3.1.1 Objetivo general Hacer una identificacin y anlisis del plano funcional organizacional estatal de la poltica pblica

3.1.2 Objetivos especficos Identificar el conjunto de entidades que configuran el plano funcional organizacional de la poltica pblica tanto de los ordenas nacionales, seccionales y/o locales, incluyendo los entes de control (superintendencias, contraloras, procuraduras, etc.).

Identificar el conjunto de unidades organizacionales que configuran el plano funcional organizacional de la poltica pblica, incluyendo unidades de los organismos de control en todos los niveles; comisiones y unidades especializadas del congreso, asambleas y concejos; unidades, consejos, comits transversales a sectores, ramas del poder pblico, de articulacin intersectorial y territorial, entre otros.

Elaborar mapas que identifiquen la estructura de campos sealando subcampos, red de unidades organizacionales y de entidades a las cuales pertenecen las unidades; acompaada de ordenaciones de sector y ramas del poder pblico estatal.

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Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos transversales del proceso de poltica pblica Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de cambio funcional de los campos de intervencin de la poltica.

3.1.3 Proceso de trabajo: Elaborar matrices para cada organizacin involucrada, en lo relacionado con: Primero, perfil funcional general de la entidad. Segundo, perfiles funcionales por cada una de las unidades relacionadas con el plano funcional de la poltica A partir de las contenidos de las matrices anteriores identificar los campos funcionales por organizacin y ordenar la informacin en matrices para cada uno de los campos de intervencin identificados Elaborar matrices a partir de unidades organizacionales sobre los campos transversales de la poltica pblica. Elaborar matrices sobre informacin jurdica relacionada con cada uno de los campos de intervencin de la poltica Elaborar mapas de estructuras de campos y subcampos; y mapas de trayectoria de cambio funcional de entidades Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias, construir hiptesis y sacar conclusiones Redactar documentos finales

3.2 Perfiles funcionales generales de las entidades

Elabore por cada una de las entidades involucradas en el proceso de poltica un perfil de las funciones generales de la entidad, e identifique aspectos bsicos sobre su posicin en el aparato de estado

Si para la fase objeto de estudio la entidad no se ha sometido a procesos de reforma general, ingrese solamente el perfil funcional que antecedi al perodo

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vigente, e ingrese el perfil de las funciones actuales. Cuando dicha fase cubre varios procesos de reforma, ingresar la informacin de cada perodo

Generalmente la informacin sobre las funciones generales de las entidades se encuentran consignadas en normas jurdicas; buena parte de stas las encontrarn consignadas en las normas de creacin y de reforma de la entidad, pero es preciso tener en consideracin que normas sectoriales o de asuntos relacionados con los campos de la entidad pueden agregar nuevas funciones o mantener ya existentes

Ingresar informacin solamente pertinente; se solicita copiar solamente las funciones literalmente, otros contenidos de la norma no se solicitan. Recuerde que con regularidad las funciones se inician con un verbo en infinitivo

3.2.1 Matriz: Funciones generales de la entidad

MATRIZ FUNCIONES GENERALES POR ENTIDAD Nombre entidad: Nivel: Rama de poder: Sector: Unidad geo/poltica: Norma No. Ao Norma No. Ao Norma No. Norma No. Ao Ao

Ingresar las funciones literalmente

Establece tipo de norma

Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque siglas. (Ministerio de Educacin Nacional; Gobernacin de Cundinamarca).

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Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)

Identifique la rama del poder pblico en la que se encuentra ubicada la organizacin que caracteriza. (Ejecutivo; Judicial; Legislativo; Electoral, etc.). Ingrese la informacin del sector jurdico-administrativo, si es el caso, al cual pertenece la entidad que esta caracterizando. (Educacin, Salud, Vivienda). Finalmente con su nombre respectivo el mbito geografa al cual corresponde la entidad. (Bogota, Antioquia; Bucaramanga; Meta, etc.)

Es necesario ingresar literalmente las funciones establecidas en la norma. El instrumento debe permitir analizar la forma como permanecen, cambian, se amplan y reducen en el tiempo las funciones de la organizacin. Es necesario tener en cuenta que las funciones de la organizacin: (a) Dan cuenta de formas como interviene el estado. (b) Dan cuenta de dinmicas de la configuracin de necesidades y demandas sociales. (c) Localiza en el dispositivo organizacional canales de acceso y transformacin de los requerimientos al aparato de estado.

El anlisis de la informacin contenida en la matriz permite percibir cambios en las formas organizativas que va asumiendo el estado. Por ejemplo, durante un perodo especfico COLCIENCIAS pasa de ser una organizacin que simplemente fomentaba proyectos de investigacin a ser una entidad que coordina un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. Igualmente, la informacin all contenida permite sealar y tener indicios, de una manera inicial, sobre posibles cambios en requerimientos y conflictos sociales.

3.3 Perfil funcional de unidades organizacionales por entidad

Al interior de las organizaciones estatales opera una divisin del trabajo con la finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en

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torno a estas funciones las organizaciones en los procesos de gestin establecen objetivos de diversa naturaleza.

Esta divisin del trabajo se manifiesta mediante la creacin de grupos formales orientados a la realizacin de tareas especficas encaminadas por objetivos; a estas grupalidades se las denomina unidades organizacionales (Secciones, direcciones, divisiones, comits, juntas, etc.) y a cada una de ellas corresponde un perfil funcional. Las estructuras de grupos formales en las organizaciones son un dispositivo tecnolgico administrativo; sin ellos no se logran llevar a cabo las

funciones organizacionales y por ende tampoco se llegaran a realizar las funciones de estado.

Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles funcionales por cada una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la poltica pblica. 3.3.1 Matriz: Funciones por unidades organizacionales

MATRIZ DE PERFILES FUNCIONALES POR UNIDADES ORGANIZACIONALES Nombre entidad: AO CREACIN (NORMA) Nombre unidad:

AO REFORMA (NORMA) Nombre unidad:

AO REFORMA (NORMA) Nombre unidad:

AO REFORMA (NORMA) Nombre unidad:

Nombre Unidad:

Nombre Unidad:

Nombre Unidad:

Nombre Unidad:

Copie literalmente el perfil funcional de la unidad organizacional

Copie el nombre completo de la unidad organizacional a la cual pertenece el perd funcional

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Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque siglas. (Ejemplo: Ministerio de Educacin Nacional; Gobernacin de

Cundinamarca). Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)

Identifique para cada una de las columnas la norma jurdica y el ao en el cual se presenta la reforma de la unidad organizacional. En caso de que la unidad organizacional no cambie sus funciones en un proceso de reforma se dejan las funciones vigentes; si se adicionan nuevas funciones se copian.

En el cado de unidades integradoras se aunque son unidades de coordinacin interorganizacional y/o intersectoriales, su secretara tcnica la desarrolla una de las organizaciones de la red y en tales circunstancias la unidad se identificar en la matriz de campos

La matriz permite caracterizar, comparar y establecer los cambios que se operaran en cada uno de los perfiles funcionales de la organizacin, a travs de los momentos de creacin y reforma. Para el caso no se incluyen las unidades redireccin de la entidad (Rectoras, Direccin, Gerencia, Consejos directivos, etc.). El perfil solamente incluye las funciones que se relacionan directamente con la intervencin en los mbitos de intervencin; no hace parte del perfil aquellas funciones orientadas a la gestin interna de la unidad.

3.4 Identificacin de campos y subcampos del mbito de intervencin

Primero: A partir de la informacin contenida en las dos primeras matrices elaborar una clasificacin de funciones que identifique grandes campos de intervencin, independientemente de la unidad organizacional o entidad en la que se encuentra ubicada. Establezca un nombre apropiado para cada uno de los campos de intervencin

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Desde una perspectiva centrada en procesos de poltica pblica el plano funcional de accin de intervencin de estado corresponde al campo funcional de intervencin. Desde la perspectiva del sistema global social el campo de intervencin permite identificar grupos de actores organizados no estatales; mercados especializados; sistemas de reglas sociotcnicas que desbordan la accin estatal; circuitos de produccin tecnolgica; formas institucionales nacionales y supranacionales; prcticas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco del campo funcional de intervencin se delimitan campos problemticos y formas de conflicto, formas simblicas e imaginarios.

Segundo: Atendiendo a los resultados del primer punto elaborar una matriz que articule para cada campo de intervencin identificado la red de unidades organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para el caso es necesario elaborar una periodizacin que posibilite establecer cambios funcionales en el campo para el perodo objeto de estudio.

3.4.1 Matriz de campos del mbito intervenido

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MATRIZ DE CAMPO Nombre del campo: Perodo 1 Subcampo 1 Subcampo 2 Entidad 1 Nombre Unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Perodo 2 Subcampo 1 Subcampo 2

Entidad 2

Entidad 3

Nombre de la entidad

Funciones del subcampo

El campo as identificado tiene dinmicas de diseo institucional muy diversa; las organizaciones no se reforman al mismo tiempo, la produccin de normatividad jurdica sobre subcampos es dismil y la generacin de estructuras de servicios tienen sus propias trayectorias. Las lgicas del campo son ms cercanas a dispersiones, resonancias y disporas que a una centralidad nica. Tercero: Identificar las funciones que hacen parte de los campos transversales a las polticas pblicas y relacionarlos la red de unidades organizacionales y organizaciones

3.4.2 Matriz de campos transversales

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MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES Periodo: Campo transversal Entidad 1 Nombre Unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Produccin de licencias, permisos y conceptos Campo 1 Campo 2 Campo 3

Entidad 2

Entidad 1

Entidad 2

Organizacin y coordinacin interorganizacional e intersectorial

Entidad 1

Entidad 2

Produccin y aplicacin de normas

Entidad 1

Entidad 2

Prestacin, integracin y acceso a sistemas de informacin

Entidad 1

Entidad 2

Participacin ciudadana y asistencia a usuarios

Nombre de la entidad

Funciones transversales

3. 5 Informacin jurdica de los campos de intervencin

Se requiere disponer de la totalidad de la informacin jurdica relacionada con cada uno de los campos de intervencin, dado que las funciones de estado sobre esas materias, la determinacin de mbitos de competencias, la identificacin de responsables la reglamentacin de asuntos no se circunscriben exclusivamente a

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la normatividad relacionada con la creacin, reforma y liquidacin de organizaciones

En tales casos es igualmente relevante que analista se oriente por toda la informacin jurdica relacionada con los sectores poltico - administrativos que contribuyen a la configuracin del campo de las polticas pblicas estudiado.

En consecuencia, se debe elaborar un listado que permite disponer del conjunto de normas ordenadas por aos. El listado debe organizarse en un cuadro que contenga: Identificacin de la norma Ao de expedicin Asunto de la norma Enumeracin sinttica de los temas tratados en las mismas relacionados con asuntos atinentes a los campos de intervencinCUADRO DE NORMAS JURIDICAS DE LA ORGANIZACIN IDENTIFICACION AO ASUNTO TEMAS

3.6 Elaboracin de documento sobre planos funcionales organizacionales e identificacin de estructura de mbitos de intervencin

Elaborar la primera versin de una narracin en la que se describa y analice la identificacin del plano funcional organizacional estatal de la poltica, enmarcada temporalmente, y en la cual se identifique y expliquen los campos de intervencin, as como la red de organizaciones y unidades organizacionales estatales que los configuran. Ampliar y complementar con el estudio de la informacin jurdica

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identificada; el documento debe posibilitar la construccin de un juicio sobre el alce organizacional del estado.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los anlisis hechos a cada una de ellas y las relaciones entre cada uno de los tpicos estudiados. Para lo anterior debe: (a) Hacer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hiptesis interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla

Resultados Documento correspondiente a la identificacin de plano funcional Resumen ejecutivo de tres pginas Una presentacin de 10 minutos mximo orientado a decisores estatales en Power Point o un programa similar

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Captulo cuarto Momentos de la definicin de directrices de poltica

Es necesario decidir sobre que problemas existen y de cules los gobernantes y funcionarios estatales deben ocuparse, redimensionar y recontextualizar; los problemas son innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan tanto en el estado como fuera del l para promover sus intereses y procurar prioridad en la resolucin de sus propios asuntos, los recursos financieros del estado son limitados, la capacidad de las organizaciones y funcionarios de las administraciones pblicas en ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones ellas mismas se constituyen en un verdadero obstculo para la solucin de los requerimientos sociales, polticos y econmicos.

4.1 Configuracin de la necesidad social y reclamo

La caracterizacin e identificacin de este primer escenario relacionado con el diseo de directrices de poltica y su estabilizacin, pone sobre el tapete un asunto lgido y sujeto a variadas controversias: se trata de establecer cmo se generan y resuelven las necesidades de las sociedades, en qu situaciones interviene en su definicin y resolucin el estado, cundo este tipo de problemas deben ser asumidos por fuera de la rbita estatal, en qu condiciones y de qu manera pueden concurrir ambas partes. Se trata, por lo tanto, de un aspecto estructurante sobre el cual descansa todo proceso de la poltica pblica.

Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuracin de la necesidad se encuentra articulada a una carencia, falta o deprivacin que busca resolverse mediante su satisfaccin; situacin que resulta ser siempre parcial e inacabada. Desde otras perspectivas de anlisis este fenmeno es aspecto estructurante y constitutivo del devenir sujeto.

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Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones psicologistas de la necesidad, inician su caracterizacin clasificndola y diferencindola en trminos de binariedades como las siguientes: necesidades primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crtica a estas concepciones apoyndose para ello en los debates provenientes del marxismo y el psicoanlisis12.

Primero, la necesidad es histrico social. Alimentarse, por ejemplo, no es solamente una actividad con la que se satisface el hambre entendida como un fenmeno exclusivamente biolgico de sobrevivencia; la carencia esta articulada a ordenes imaginarios, simblicos y comunicativos; nuestras prcticas alimenticias estan determinadas por matrices culturales en las que somos educados y desde las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; matrices que se transforman y generan regimenes de admisibilidad e inadmisibilidad. Hablar de necesidad es plantearse de entrada un fenmeno social, cultural e histrico que no supone necesariamente asumir la primaca de perspectivas no biolgicos sobre la dimensin biolgica.

Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele. Los fundamentos de la demanda social y La construccin de la demanda social. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la institucin administrativa. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid. Espaa. 1986. Volumen 2, Tercera parte, Ttulo primero, Captulos 1 y 2.

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Segundo, cuando a Freud13 se le interroga por las diferencias entre una psicologa individual y una psicologa social su respuesta es directa y contundente: no hay psicologa individual, la psicologa es social porque el individuo es social como sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualizacin se constituyen como procesos de inscripcin en los rdenes como el lenguaje, las leyes del parentesco, la sexuacin, entre otros; el concepto de individuacin desde esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensin individual del reclamo o requerimiento inherente a la satisfaccin de la carencia, parte de un espacio comunicacional, simblico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.

Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no desde una perspectiva histrica entendida como sucesin y linealidad de hechos que tienen una orientacin de naturaleza teleologa, con lugares de origen y llegada; lo anterior no significa desconocer la existencia de representaciones sobre la carencia y su satisfaccin en las cuales operan este tipo de concepciones sociales sobre el tiempo, que tienen eficacia simblica y hacen parte de formas hegemnicas y/o subalternas de inscripcin social y cultural.

Esta manera de interpretacin el fenmeno relativiza controversias que se ocupan de establecer si primero esta la carencia y despus su satisfaccin; si es la oferta la que genera la demanda o lo contrario; si es el consumo de las sociedades de masa lo que ha producido necesidades alienantes y/o falsas necesidades; o si es

La oposicin entre psicologa individual y psicologa social o colectiva, que a primera vista puede parecernos muy profunda, pierde gran parte de su significacin en cuanto la sometemos a ms detenido examen. La psicologa individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfaccin de sus instintos, pero slo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anmica individual aparece integrado siempre, efectivamente, l otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la psicologa individual es al mismo tiempo y desde un principio psicologa social, en sentido amplio, pero plenamente justificado. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas y anlisis del yo. Biblioteca Nueva. Madrid. Espaa. 1973. V3.

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posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes ellas lo que cambian son sus satisfactores.

De otra parte rompe con concepciones que sitan el estado o las administraciones como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el marco de otros discursos que operan con la misma lgica, deba ser el mercado el lugar de su resolucin.

Desde esta perspectiva las polticas pblicas no son acciones orientadas a resolver necesidades, sino que stas son procesos configurados y configuradores de la produccin social, cultural y econmica de la necesidad. En un sentido mucho ms puntual y con mayores consecuencias sera necesario subrayar que la disposicin de la necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de algunos de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la aseveracin en su justa proporcin: la demanda evoca la falta de ser con los tres rostros de la nada que constituyen el fondo de la demanda de amor, del odio que va a negar el ser del otro y de lo indecible de lo que se ignora en la peticin.

Habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para contar con ella hacen su reclamo, tramitan su requerimiento ante ciertas unidades organizacionales de la empresa de energa elctrica de la ciudad. Por su parte funcionarios de la mencionada empresa precisan prestar un servicio que consiste en proveer energa elctrica. Que los habitantes del barrio no dispongan de electricidad para hacer los alimentos, no se entender en este caso como necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuando nos referimos a la ausencia de usuarios que requiere la empresa elctrica para prestar un servicio y garantizar con ello su propia existencia. Desde la lectura que se propone la configuracin de la necesidad obedece a procesos de inscripcin mltiple desde diversos tipos de dispositivos, prcticas

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sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos identitarios; la formacin y tramite de los reclamos como elementos constitutivos de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (tanto de los habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan mecanismos de seleccin, jerarquizacin y censura que definen crculos de admisibilidad/inadmisibilidad y exclusin/inclusin.

El barrio de nuestro interes es denominado por los expertos subnormal, esta categora ya corresponde a una forma de codificacin del requerimiento desde los lugares de produccin argumental del estado; la subnormalidad va a definir un estado de cosas que determina procederes, competencias, exclusiones e inclusiones, formas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios, entre otros. Por su puesto frente a la categora subnormalidad no existe consenso, ella misma representa un campo de acuerdos y disensos; un campo de lucha.

El requerimiento llega a un lugar especfico de la entidad estatal; la solicitud no se tramita en la seccin de aseo y oficios varios de la empresa de energa sino que existen canales de acceso que determinan las trayectorias para la admisibilidad. Desde perspectivas analticas como las de Chevallier, los aparatos de estado cuenta con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y la accesibilidad o no del mismo.

La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el men del da en un restaurante, los potenciales clientes del servicio elaboran cartas y diligencian formas, los funcionarios, por su parte, no solicitarn informacin al usuario interrogando por el nivel de tensin y el tipo de tendido elctrico que requieren; existe una dimensin expresiva del reclamo, un espectro de maneras de decirlo y mencionarlo que tambin operan como canales de acceso.

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El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los funcionarios de la unidad de infraestructuras de la empresa de energa reclaman a los solicitantes informacin sobre las condiciones de la zona y de las unidades familiares; a su vez estos mismo funcionarios reclaman conceptos y permisos a la unidad organizacional de formalizacin catastral y usos de suelo de otra entidad estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestacin del servicio.

La afirmacin escueta y llama necesitamos luz para cocinar termina siendo desde las perspectiva de las formas de codificacin y recodificacin del reclamo nmero de consumidores, tipo de tendido, mbito de cobertura, accesibilidad al tendido principal, nivel de tensin, puntos de distribucin, composicin de la poblacin definida en funcin de estratos; pero igualmente cantidad de dinero necesario para disponer del servicio, electrodomsticos averiados por daos en transformadores, sistemas de seguridad para infantes que introducen los dedos en las tomas de corriente, etc.

La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en una sola instancia sino en mltiples instancias, unas estatales otras no estatales. La instancia, como lo hemos sealado, define un mbito de desempeos y competencia determinadas por sistemas de reglas de diversa naturaleza (jurdicas, prctico morales, sociotcnicas, esttico expresivas) y jerarquas organizacionales y no

organizacionales.

Aunque jerarquas formales organizacionales determinen la posicin de las instancias, la exploracin que adelantamos propone ms una lectura de la configuracin de la necesidad desde las trayectorias de admisibilidad, los crculos de censura, los mrgenes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento. Para el caso tiene mayor relevancia la disposicin de las instancias en trminos de

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redes y segmentos, sin desconocer con ello las determinaciones jerrquicoformales.

Los habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno de los habitantes del barrio, se dirige a la empresa de energa y solicita en la instancia prevista se le suministre fluido elctrico para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento puede resultar muy reducido por motivos como los siguientes: los costos que representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una sola persona; la poca influencia de Juan para movilizar el requerimiento dada su posicin social y la forma argumentativa que acompaa el reclamo al presentar el problema como un asunto personal. En una segunda situacin podemos partir de la afirmacin los habitantes tramitan el reclamo. Sin an llegar la solicitud a la empresa energa estamos hablando de un sin nmero de mediaciones: los lderes barriales que organizan la comunidad, el edil que hace el contacto y conoce de los asuntos de derechos de peticin, el alcalde local que debe demostrar gestin ante la comunidad de la localidad. Las dos situaciones descritas (la solicitud de Juan o la solicitud de la comunidad barrial) introducen uno de los temas ms debatidos en el estudio de polticas pblicas: cundo el requerimiento de Juan deja de ser el requerimiento de Juan o el requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y hablamos de un reclamo que deviene en situacin socialmente problemtica. Dado lo anterior denominaremos movilizacin del reclamo al trnsito que logran hacer stos de una instancia a otra, de un crculo de admisibilidad a otro. Estos trnsitos no son en una direccin nica, ni obedecen necesariamente a lgicas de sucesin y simultaneidad.

En la alcalda local, en abierta competencia con los reclamos de otros barrios, se juegan la viabilidad del proyecto para ser incorporado el plan de desarrollo de la

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localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y lderes barriales negocian consecucin de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de evaluacin de proyectos de la empresa de energa establece tiempos y aportes asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el barrio esta ubicado en zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia no estatal constructores establecen mecanismos de presin para que la zona no sea considerada de alto riesgo.

Cada una de estas instancias corresponden a segmentos de un espacio que hemos denominado intervencin estatal. Las redes de mediacin (correas de transmisin) que corresponden a cada uno de los segmentos obedecen a tiempos de acceso y de decisin distintos, a formas de sobrecodificacin diferentes de los requerimientos; con ello el concepto de necesidad da cuenta de una dispora de intereses no homogneos, mltiples y muchos de ellos contradictorios y opuestos.

Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situacin de competencia, el proyecto electrificador del barrio de Juan significa disminucin de recursos financieros para la solucin de sus propios reclamos; para ediles de la zona el proyecto puede significar movilizacin de votos que les permite continuar en la junta administradora local; para ciertos constructores de vivienda importantes ganancias y para la empresa de energa mayor cobertura, buenos dividendos y legitimidad.

La lectura lineal y mecnica de la intervencin estatal y del proceso de poltica pblica contrapone al reclamo la existencia de intereses, unos ms oscuros otros menos, que impiden su satisfaccin y resolucin; de esta manera esencializa la necesidad caracterizando los reclamos y requerimiento por fuera de las mediaciones que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y los trnsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la dispora de intereses sino igualmente la diversidad de apoyos de que disponen los grupos

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relevantes en la movilizacin de sus intereses; apoyos inestables, perdibles cambiantes segn las circunstancias.

Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva, las satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y parciales, sus contenidos cambia en el tiempo.

4.2 Situacin socialmente relevante y problematizacin

Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las polticas pblicas, diferencindola de otros procesos sociales, polticos y de carcter estatal, es conveniente entender que no todo problema social, cultural e identitario, deviene en una situacin o problema socialmente relevante14; vale decir, en situacin sobre la cual se debe producirse un tipo de intervencin de estado para interpretarla y resolverla.

La relevancia, en este caso, esta asociada a la posibilidad de que requerimientos y reclamos mltiples sobre un asunto comn devengan en demanda social15; en el sentido planteado por Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en instancias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no solucin o tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o estados de cosas sobre los cuales se va generando reclamos movilizados por actores diversos, que no necesariamente tienen unidad de criterio en torno a su formulacin, pero que si tiene como propsito incorporar su consideracin, discusin y tratamiento en agendas estatales.

Desde las lgicas de configuracin de las relaciones pblico/privadas, la relevancia tiene que ver con la notoriedad, dimensin estructurante de lo pblico14 15

Vargas Velsquez, Alejo. El estado y las polticas pblicas. Almudena. Bogot. Colombia. 1999. (Chevallier; 1986)

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que corresponde a aquello que tiene vala, importancia y significacin especial en un contexto especfico; la notoriedad es un fenmeno que culturalmente puede tener signific