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ASPECTOS SOBRE POLÍTICA PÚBLICA
EJERCICIOS E INSTRUMENTOS PARA EL ANÁLISIS
Alejandro Lozano Ayala1
Introducción
La ilusión de la autoría individual y la producción colectiva del saber
Louis Althusser aludía al importante llamado de atención que hacía Marx de no
olvidar frente a la lustrosa presencia del vestido, la inmensa cantidad de puntadas
y detalles ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma manera
parece necesario no olvidar que el gesto de autoría de un trabajo como éste, no
debe invisibilizar sin más, con agradecimientos sentidos y cordiales, aquello que
es resultado de procesos colectivos de trabajo, en donde confluyeron
compromisos, tensiones, voluntades, esfuerzos y pensamiento.
Durante multiples semestres y en extenuantes tareas de búsqueda, tratamiento y
análisis de información, grupos de trabajo de estudiantes de la carrera de Ciencia
Política de la Universidad Nacional de Colombia, discutieron, aplicaron y
reorientaron la generación de los instrumentos de análisis que aquí se procuran;
encontraron en sus prácticas de trabajo los límites y posibilidades de utilización, y
develaron los supuestos y lógicas que promovían e inobservaban.
En otras dinámicas, investigadores como Elsa Martinez y Fabio López Díaz en el
marco de proyectos de investigación como el de “Políticas públicas sobre espacio
público en Bogotá 1995-2005”; producto de la cooperación interinstitucional del
Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional y la Facultad de
1 Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor e Investigador de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Miembro del Consejo Directivo de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública -IMPAE-. Miembro del Grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea de la Universidad Nacional de Colombia -TEOPOCO-
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Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-;
contribuyeron durante cerca de tres años con sus debates teóricos, identificación
de estrategias de exploración, elaboración de instrumentos, busqueda y análisis
de información; a perfilar una lectura y postura política sobre el ejercicio de hacer
análisis e investigación en políticas.
Igualmente se encuentra el comprometido trabajo en los procesos de investigación
de los compañeros Edwin Ruiz, María Alejandra Tapia, Carolina Franco y Maria
Jesús Martinez.
En una lógica cercana y desde los debates de los estudios políticos, el grupo de
Investigación en Teoría Política Contemporánea -TEOPOCO- de la Universidad
Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretación y lectura del
fenómeno.
Finalmente, en un escenario de primer orden la Dirección de Economía y Finanzas
de la Contraloría de Bogotá y el Departamento de Ciencia Política de la
Universidad Nacional concurren en una experiencia de trabajo colectivo para
abordar desde lógicas y estrategias aquí propuestas, el alcance de lo que significa
la evaluación de políticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de control,
para el caso del “ámbito de calidad educativa de la Administración Distrital en
Bogotá” en el período 2004 - 2006.
Es indudable el importante aporte que han procurado a este trabajo la discusión, el
crítico juicio, la labor investigativa y de análisis realizado por Amparo Peña de
Useche y Maria Eugenia Vásquez como especialistas del campo del control fiscal
y como funcionarias de la Contraloría.
Alejandro Lozano A.
3
Capítulo primero
Aspectos sobre el saber en políticas públicas
1.1 Perspectivas de abordaje y producción de litera tura sobre el campo
Tres tendencias de producción de literatura sobre política pública dan cuenta de
perspectivas de análisis para el campo; cada una de ellas permite dilucidar
problemas múltiples, perfilar puntos de vista complementarios y antagónicos a las
tendencias restantes, e identificar supuestos desde los que se caracteriza y
determina su naturaleza.
En la primera tendencia es dominante concebir las políticas públicas como
intervención estatal; con regularidad sus análisis y disertaciones se centran en la
actividad gubernamental, el accionar burocrático y para ciertas situaciones en la
acción parlamentaria.
En la segunda tendencia se concibe de manera dominante las políticas como
procesos que no involucran exclusivamente al estado, y en donde se articulan
dinámicas supranacionales, lógicas sociales, culturales y acciones colectivas de
diverso orden.
En la tercera tendencia se gravita especialmente en temas y problemas
relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de expertos: asuntos
como el establecimiento de criterios para identificación de problemas socialmente
relevantes, la elaboración y posicionamiento de agendas, la realización de
diagnósticos, la producción de argumentos orientadas a públicos específicos, la
identificación de procesos de evolución de información y sistemas de
seguimientos; son objeto de análisis, debates y propuestas instrumentales muy
variadas y en ocasiones disímiles
4
La inobservancia de cualquiera de estos campos de producción no facilita una
comprensión amplia de lo que se puede entender por políticas públicas; pero
igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar de una manera
adecuada los límites y posibilidades que de estas diversas experiencias de lectura
y actuación se desprenden.
Las políticas públicas corresponden a procesos de naturaleza económica, social,
política y cultural, caracterizados por formas de intervención de estado
encaminados a solucionar problemas considerados socialmente relevantes,
atendiendo a ámbitos de actuación en los cuales se busca disponer de ejes
comunes de orientación, continuidad, sostenibilidad en el tiempo, por parte de
autoridades estatales; además de medios de estabilización y coerción que
garanticen el logro de objetivos, la generación de resultados esperados, la
consecución de condiciones deseadas y de comportamientos sociales admisibles.
Una perspectiva básica de análisis del fenómeno lo contextualiza, caracteriza e
interpreta en el marco de sistemas políticos, de modos de producción y matrices
culturales dominantes.
Las políticas públicas están igualmente relacionadas con diseños institucionales,
prácticas sociales, formas diversas que adquieren los conflicto sociales, políticos,
culturales, económicos e identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales;
así como con factores de naturaleza supranacional relacionadas con el
comportamiento de los mercados, las relaciones entre los estados, las dinámicas
globales no restringidas exclusivamente al orden económico sino articuladas a las
lógicas de las seguridades hemisféricas y regionales internacionales; la circulación
de poblaciones, la expansión e irreversibilidades tecnológicas, las formas del
riesgo planetario, y la configuración de formas supranacionales de lo público.
5
El espacio de la política pública es un campo de confrontación de diferentes
formas de poder: poder económico, poder político, poder-saber, poder cultural,
poder de clase, poder estamental, poder de género, poder generacional. Es un
campo de luchas múltiples, de ejercicio de la dominación, de producción de la
sujeción, de resistencia, de relativización y profundización de los conflictos
sociales, de defensa de los derechos, de configuración de la necesidad social, de
visibilidad y resolución de requerimientos sociales y culturales, de construcción de
identidades y de transformación de las funciones de estado.
La política pública es un espacio de confluencia de fuerzas en el que actores
confrontan proyectos ideológico políticos; movilizan y defienden intereses;
discuten, difunden y/o ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad;
buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar, o fortalecer posturas y promover
ciertos tipos de decisiones.
Con regularidad se buscan identificar las políticas con normas jurídicas marco; con
planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o
decisiones estabilizadas en las agendas legislativas, sin embargo, todo este tipo
de aspectos o fenómenos no se corresponden con las políticas.
Las normas jurídicas no son la política pública. En ellas se puede encontrar
directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de
intervención de la acción de gobierno, identificación de responsables estatales y
no estatales para su ejecución, entre otros asuntos. No se puede considerar un
proceso de política pública sin normas jurídicas; con ellas se estabilizan
decisiones y se genera un marco legal que posibilita regular las conductas de los
miembros de la asociación política involucrados en el proceso, sin embargo, las
normas jurídicas no agotan la política pública.
6
Los planes, programas y proyectos estatales no son la política pública, igualmente,
ellos permiten en el proceso de política estabilizar decisiones, definir criterios,
enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear
resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la
acción estatal, establecer coberturas.
La decisión de los gobernantes que se estabiliza en directrices de política no
constituye por ella misma el proceso de política; no son la política. No se puede
pasar por alto la importancia que tiene este tipo de decisión, sin embargo, no son
las únicas decisiones que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen
conflictos y deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los
funcionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos, criterios,
modelos; en términos generales, las decisiones son múltiples, variadas y no
necesariamente van en una sola dirección.
1.2 Planteamientos sobre la producción del saber: l as ciencias de las
políticas
Peter Wagner tiene como un buen referente para caracterizar programáticamente
la naturaleza y ruta de un “enfoque de las políticas”, la visión que sobre ellas tenía
Harold Lasswell: este enfoque no se reduciría simplemente a una ciencia social
aplicada sino que su centro estaría dado por el lugar del hombre, la sociedad y la
democracia, con una orientación de naturaleza global y un orden temporal que no
se circunscribiría exclusivamente a las cuestiones momentáneas.
Wagner subraya como características esenciales de este enfoque la
interdisciplinariedad, la orientación de valores, el reconocimiento de contextos; y la
existencia de dos componentes básicos: el desarrollo de una ciencia de la
formación y ejecución de las políticas, y el mejoramiento de los contenidos de
información e interpretaciones dispuestos para los elaboradores de las políticas
7
El orden de esta visión programática del campo propuesta por Lasswell no deja de
ser un buen referente de quienes promovieron en la primera mita del siglo XX un
campo de las ciencias de las políticas, pero igualmente encuentra su límite y real
posibilidad cuando se entiende esta visión como uno más de aquellos referentes
de sentido que han concurrido en los procesos de la producción de los saberes de
estado y de las ciencias sociales empíricas; a pesar de que desde una perspectiva
amplia no se podría circunscribir el fenómeno de las políticas públicas a estos dos
tipos de saber.
De otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la identificación de
factores que inciden en la producción social de éste saber, un buen referente son
los trabajos Björn Wittrock, para quien la identificación de estas dinámicas estaría
relacionada con el cómo se genera el desarrollo, estabilización y transformaciones
de: acciones estatales, campos de los debates políticos, y consolidación en
momentos históricos de una ciencia social empírica orientada a la solución de
problemas2.
Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente histórico la
existencia de tendencias encaminadas hacia prácticas de saber propias del campo
de las políticas, desarrolladas en el marco de las ciencias camerales y las ciencias
de la policía europeas del siglo XVII y XVIII.
Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este período y contexto,
dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razón de estado,
golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y
ciencias de la policía, en un progresivo ejercicio de consolidación de un saber
positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciación de 2 Wittrock, Björn. [et… al]. “Ciencias sociales y estado moderno: el conocimiento de las políticas en Europa occidental y en los Estados Unidos”. Contenido en “Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica. México. D.F. 1999.
8
las fuerzas de éste, mediante la integración de una aritmética social, prácticas de
producción de las poblaciones, y lógicas constitutivas del poder soberano para
intervenir sobre las formas de vida y la decisión sobre muerte3.
La importancia de Foucault radica en identificar este campo de emergencia como
una disposición de saberes que no se despliegan solamente como saberes de
estado o académicos, sino en franca tensión con saberes subalternos que si bien
no constituirán un antecedente de la ciencia social empírica, no serán ajenos al
campo de estructuración de los procesos de política pública.
La segunda perspectiva de Wittrock llama la atención sobre un rompimiento en el
siglo XIX con las ciencias de la policía provenientes del pensamiento liberal y su
inclinación por el gobierno mínimo; las tradiciones filosóficas idealistas centradas
en una perspectiva teleológica de la razón de estado, y de otra parte, las
tendencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon militancia
política y estudio científico para la resolución de los problemas sociales.
La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de finales del siglo XIX
que logran un desarrollo sostenido en el siglo XX, asociadas a una progresiva
institucionalización de las ciencias sociales empíricas, un ingreso significativo de
las cuestiones sociales a las agendas del estado liberal tardío, y una especial
ampliación y profundización de los fenómenos de inclusión social en el marco de
los estados de bienestar
Tales procesos de institucionalización se vieron amparados con la movilización de
grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana en Gan Bretaña, el
movimiento de la Verein für Socialpolitik en el caso alemán y la sociedad
sociológica vienesa, entre otros. Estas formas organizativas no estatales 3 Foucault, Michel. “Seguridad, territorio, población”. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires. Argentina 2006. Foucault, Michel. “Defender la sociedad”. Fondo de Cultura Económica. Mexico D.F. 2001
9
constituidas por académicos, militantes políticos, reformadores y empresarios,
ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la
época, confluyeron en la pregunta básica sobre la relación que debería existir
entre las acciones estatales y la generación de ciencia empírica orientada a la
solución de los problemas ya mencionados.
En una dinámica cercana a la ya referida confluyen las experiencias de
reorganización universitaria vinculadas a tendencias de fortalecimiento de la
actividad investigativa, y procesos de afianzamiento de enfoques sociales que
promovieron de igual manera la institucionalización de las ciencias; no solamente
por la vía de la estructuración y estabilización de programas universitarios, sino
también por la consolidación de asociaciones científicas, prácticas de publificación
de su producción y organización de las profesiones.
Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plantearse una lógica de
determinación unívoca que explique los ulteriores desarrollos de las ciencias
sociales empíricas desde los imperativos de estado, e igualmente se reconozca en
este asunto el espacio tensivo generado entre ambos universos: en puntos el
estado no encuentra respuestas del saber académico para la resolución de
problemas que tenía que abocar frente a las situaciones sociales; y de otra parte,
las comunidades de ciencia mantienen prácticas independientes que pusieron en
tela de juicio las propias lógicas de estado.
Sin embargo, son variados y paradójicos los caminos de esa relación en la primera
mita del siglo XX; los requerimientos de saber académico sobre los asuntos
sociales impulsaron al propio estado a crear en el seno de muchas de sus
organizaciones unidades de investigación, cuando no organizaciones
completamente orientadas a esta actividad; en otra dinámica se propician la
configuración de mercados de investigación social empírica a partir de sus
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propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigación,
universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.
Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos mismos en
política pública al constituirse la ciencia y la tecnología en un campo estratégico de
la acción estatal; lo anterior significo la creación de fondos especiales y
movilización de recursos financieros, infraestructurales, comunicacionales y
jurídicos para la investigación, la normalización de la actividad científica a partir de
leyes de ciencia y tecnología, la profesionalización de la actividad científica, la
generación de mecanismos de visibilidad y notoriedad social de la actividad
mediante premios y sistemas de incentivos y reconocimientos
De otra parte, el estado mismo forjó demandas de formación para sus cuadros de
funcionarios en campos de las ciencias sociales empíricas; procuró impactos por
este medio a los mercados educativos y centros de enseñanza, y aún en los
mercados del libro y la información académica.
Desde otra perspectiva trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el
mismo Wittrock relacionan la evolución de estos procesos con experiencias
nacionales disímiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los
mercados, las relaciones entre los estados, y lógicas supranacionales4.
De una parte, las diferencias de sistemas políticos, la singularidad en la
consolidación de los estados y las formas de constitución de los estados del
bienestar, generaron en los países estrategias y producción científica que
4 DeLeon, Peter. “Sucesos políticos y las ciencias de las políticas”. Contenido en “Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica. México. D.F. 1999. Blumer, Martin. “Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigación de la política social: Comparación de la investigación Británica y Norte Americana sobre la pobreza y bienestar social”. Contenido en “Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica. México. D.F. 1999
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estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales,
posibilitando tradiciones de investigación.
De otra parte, cuentan igualmente es estas dinámicas de orientación y producción
de las ciencias sociales empíricas, sucesos y situaciones políticas relevantes que
en momentos desbordaron las propias experiencias nacionales: por ejemplo, las
economías de guerra (primera y segunda guerra mundial) reorientaron las
prácticas y problemas de la producción de la ciencia y la tecnología, con una alta
injerencia de los estados; pero igualmente lo han sido las crisis energéticas; los
ciclos de efectos medioambientales globales; los impactos tecnológico mediáticos,
entre otros.
En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansión de estos
saberes académicos en los ordenes internacionales y supranacionales, con
consecuencias directas en las ciencias de las políticas y en la consolidación de
discursos y prácticas de estado, Yves Dezalay y Bryant Garth5 señalan la manera
como se han reconfigurado la producción y la expansión de saberes, que
expresan luchas de poder, mediante la formación profesional en campos como el
derecho y la economía, desde una perspectiva que explora la relación entre
corrientes globales y experiencias locales de institucionalización de saberes
hegemónicos.
5 Dezalay, Ives; Garth, Bryant. “La internacionalización de las luchas por el poder: la competencia entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos”. Universidad Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002.
12
Capítulo II
Dimensiones funcionales en el campo de las política s públicas
2.1 Perspectivas y problemas sobre marco funcional de las políticas
Si se retoma el pensamiento de Renate Mayntz es preciso colegir que en buena
medida uno de los marcos principales de las políticas públicas, como formas y
prácticas de intervención, esta asociado a las funciones de los sistemas
político/administrativos; la importancia de tal precisión radicaría en que no se
trataría solamente de las funciones de estado, sin las cuales no sería posible
pensar las políticas públicas, sino también otros ámbitos de formación de la
voluntad política como los partidos, las asociaciones, los gremios, los movimientos
sociales, entre otros6.
Partiendo de este argumento y teniendo en consideración que las políticas
públicas pueden ser caracterizadas como formas de intervención de estado, sin
que por ello se puedan reducir al exclusivo campo funcional de éste, resulta
relevante precisar la naturaleza y alcance de este fenómeno.
Vale en tales circunstancias retomar el pensamiento de Mayntz para precisar el
significado del concepto función. La mencionada autora diferencia entre función
considerada empíricamente o función postulada y/o atribuida normativamente:
dado lo anterior se define la función como una prestación de algo, y se la
caracteriza como empírica cuando analíticamente se disponen de puntos de
referencia observables; en el segundo caso le es inherente a la prestación una
determinación de naturaleza ideológica y/o programática
6 Mayntz, Renate. "Sociología de la administración pública". Alianza. Madrid. España. 1985.
13
Por ejemplo, para Mayntz cuando se asigna a un estado socialista la función de
maestro de las masas, nos encontramos con una atribución de caracter
programático en términos políticos.
De otra parte, si trata de abordar las políticas públicas desde concepciones
sistémicas, el marco interpretativo alude en este caso y en primer lugar, a
funciones del sistema político/administrativo que desde una lógica como la
asumida por Mayntz serían la resultante de tendencias históricas articuladas a
procesos de diferenciación sistémica de la función.
¿Qué consecuencias se derivan de este punto de vista para dimensionar las
políticas?
Si se toma en consideración lecturas como las propuestas por Niklas Luhmann,
sobre las cuales en buena medida gravita las investigaciones de Mayntz, la
función que ha provocado la diferenciación del sistema político puede
caracterizarse como la capacidad de imponer decisiones vinculantes; la naturaleza
vincular de este fenómeno radicaría para el caso en la articulación tanto de la
selección tomada por aquellos que adoptan la decisión, como de aquellos
destinatarios de la misma.
En consecuencia, en estas circunstancias la función presupone la diferenciación
de procesos decisionales que posibilitan para Luhmann disponer del poder político
y en última instancia de la fuerza física, pero igualmente la configuración de
prestaciones políticas a otros sistemas de la sociedad que requieren de decisiones
socialmente vinculantes. En este contexto de interacción, las prestaciones
solamente son posibles si los medios del sistema emisor -sistema político- pueden
ser adoptadas por el sistema receptor, entendiendo que en ningún caso los
sistemas poseen una instancia de control central a la que pueda orientarse el
sistema político, e igualmente atendiendo a que éste actúa en un sistema social
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global cuyo proceso de diferenciación funcional determina la función especifica del
sistema político y con ello sus prestaciones
Es claro entonces que la identificación de esta primera perspectiva para dar
cuenta de planos funcionales determinantes de las políticas públicas, no se centra
en el estado sino que pone de presente la existencia de una disposición
tridimensional del sistema político, que para Luhmann se estructura con ocasión
de procesos de diferenciación sistémica entre política, administración y público;
pero de otra parte, estaría igualmente en el primer plano de nuestro asunto la
discusión Lhumaniana sobre la inclusión política, al ser entendida como
incorporación de la población a condiciones de vida que funcionalmente poseen
relevancia7.
No es ajena a otras orientaciones de lectura la caracterización de este problema
de orden funcional que circunscriben el lugar y naturaleza de las políticas públicas;
por ejemplo Pierre Muller centra su análisis en un fenómeno que denomina
relación global sectorial para discernir el origen y función de las políticas; desde
esta perspectiva los sectores son entendidos como estructuras de roles
profesionales que fijan sus propias fronteras, definen sus propias reglas de
funcionamiento sin que su articulación dependa de los territorios8.
En Muller las formas de la regulación global estan articuladas a diversa tendencias
contemporáneas de consolidación sectorial generadoras de nuevos ensamblajes
de división del trabajo no basados en territorialidades; en el marco de estas
disposiciones funcionales cuya manifestación sociológica son las corporaciones,
tienen lugar nuevas estructuraciones de las relaciones sociales. Dado lo anterior,
las relaciones globales sectoriales son el objeto de las políticas públicas
entendidas como procesos de mediación social que toman a su cargo los 7 Lhumann, Niklas. "Teoría política en el estado de bienestar". Alianza. Madrid. España. 1993. 8 Muller, Pierre. “Las políticas públicas”. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. Colombia. 2002
15
desajustes que ocurran entre los sectores y entre éstos y la sociedad global; en
conclusión, las políticas son la gestión de estas relaciones.
2.2 Perspectiva estatal y políticas públicas
Teniendo como marco las perspectivas y problemas funcionales ya identificados
es viable redimensionar de manera diferente y en otro nivel las formas de
intervención de estado y su disposición funcional en los procesos de políticas
públicas.
2.2.1 El concepto de ámbitos intervenidos
La existencia de situaciones socialmente problemáticas en cuya resolución debe
participar el estado, son configuradoras de un “ámbito intervenido”, vale decir, de
un espacio sobre el cual recae la labor estatal orientada a contribuir en la solución
de esos problemas.
La identificación y caracterización del ámbito intervenido responde en este caso a
dos lógicas generales sobre las cuales debe recaer la atención del analista de
políticas: de una parte se encuentran el conjunto de representaciones,
racionalidades, órdenes, prácticas sociales y culturales que dan cuanta de la
naturaleza de las interacciones propias de los espacios que buscan ser
intervenidos con las actividades gubernamentales y burocráticas.
En consecuencia, constituyen dimensiones de los ámbitos intervenidos los
siguientes fenómenos, cuyas dinámicas son independientes del estado y
momentos se sustraen y/o entren en tensión con sus lógicas de la intervención: la
configuración de espacialidades múltiples de interacción (urbanas, campesinas,
vecinales, barriales, etc.); los copamientos territoriales de grupos sociales
diversos; las dinámicas de clase social y su movilidad; la disposición de
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estructuras de status/rol dominantes en función de relaciones, situaciones y
contextos; el dominio de ciertos tipos de matrices culturales hegemónicas,
minoritarias y/o subalternas; la coexistencia de memorias colectivas y proyectos
identitarios comunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre otros
De otra parte, se encuentra la diversidad de formas que adquiere las acciones de
intervención estatal con sus prácticas organizacionales, argumentaciones
jurídicas, sistemas de información, construcción de cartografías, generación de
modelos, producción de expedientes y estructuras de servicios con los cuales se
constituyen representaciones y caracterizaciones del ámbito intervenido.
En consecuencia, es prioritario para el analista diferenciar estas dos dinámicas y
establecer las mediaciones que se juegan entre ellas entendiendo que la manera
como se estructuran los procesos de política pública se dispone precisamente en
estas mediaciones
2.2.2 Formas de intervención de estado
La labor estatal frente a la solución de situaciones socialmente problemáticas
corresponde a “formas de intervención de estado” que logran su especificidad y
varían en el tiempo, según se trate de las dinámicas propias del ámbito
intervenido, de las transformaciones mismas del estado, de los comportamientos
del mercado y de procesos de naturaleza internacional y supranacional.
La intervención de estado propia de los procesos de políticas públicas es viable
porque existe una multiplicidad de funciones que enmarcan y orientan las tareas
de organizaciones, funcionarios, gobernantes, legisladores y jueces, así como el
alcance de sus responsabilidades; en consecuencia, en los aparatos de estado se
generan y transforman permanentemente campos funcionales que hacen factible
la intervención de estado y que determinan su naturaleza, singularidad y alcance.
17
Dado lo anterior, se denominará “campo funcional estatal de la política pública” al
conjunto de funciones que posibilitan y precisan la intervención de estado,
mediante dispositivos diversos en un ámbito intervenido específico.
La variedad de funciones de estado se produce, ordena y opera de diferentes
maneras, obedece a procesos históricos complejos y sus dinámicas son
inteligibles en el desarrollo de sistemas políticos. Esta diversidad concurre
igualmente cuando se trata de identificar y delimitar formas específicas de
intervención de estado, como aquellas que hacen parte de las políticas públicas;
por esta razón, los analistas de estos procesos deben establecer puntos de vista
desde los cuales hagan viable el abordaje y comprensión del fenómeno.
Dado lo anterior, resulta pertinente para abordar estratégicamente con fines
analíticos el “campo funcional estatal de la política”, diferenciar planos funcionales
(organizaciones, cargos, dispositivos sociotécnicos, etc.) y caracterizarlos.
Corresponde al “plano funcional organizacional de estado” de una política pública
el conjunto de funciones de organizaciones, articuladas directamente a las
actuaciones que se adelantan sobre un ámbito intervenido (Educación, salud,
etc.). Es claro que el plano funcional de las organizaciones de estado sobre las
cuales se soporta la intervención, no agotan el campo funcional estatal de la
política pública.
En conclusión tenemos que con fines analíticos el experto puede identificar el
“campo funcional estatal de la política pública” asociado al problema y las formas
de intervención; su importancia radica en suministrar información e identificar en
que debe y puede actuar el estado ante la situación problemática, desde que
lugares y en que circunstancias y/o condiciones.
18
Las formas de intervención de estado se enmarcan en planos funcionales; sin
estos planos no se podría actuar desde el estado. Finalmente, el plano funcional
organizacional del estado hace parte del campo funcional estatal de la política
pública pero no lo agota, este plano se construye a partir de las funciones
generales de las organizaciones y funciones específicas de sus unidades
organizacionales.
2.2.3 Organizaciones de estado y planos funcionales de política pública
Toda acción de política pública tiene como marco un conjunto de funciones que
desde la perspectiva constitucional -orden programático- son exigibles al estado y
que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de
organizaciones que las operacionalizan en diversos niveles y a luz de múltiples
propósitos.
Las organizaciones estatales como grupos formales, diseñados y dirigidos en el
marco de una división del trabajo, se agrupan de manera diversa atendiendo a
múltiples lógicas y criterios que son consustanciales a la particularidad propia de
cada sistema político y sociedad: en casos algunas de ellas operan atendiendo a
las divisiones de los poderes de estado; a formas que asume la fragmentación
territorial político administrativa; a dinámicas propias de la configuración de
sectorialidades; a maneras que reviste prácticas culturales y formas identitarias; a
procesos de generación, manejo y asignación de recursos (económicos, de
personal, de información, jurídicos, sociotécnicos, entre otros). En consecuencia,
se trata de diseños institucionales variados que se sobreponen unos con otros, en
entramados e imbricaciones complejas de funciones de estado.
Las organizaciones son parte de la materialidad del estado como institución
política; configuran un plano funcional que se corresponde estrictamente con
marcos de acción, tanto para el hacer como para el omitir de las autoridades
19
públicas estatales (gobernantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces,
entre otros), o de agentes no estatales que se encuentra al servicio de éste.
A pesar de que las funciones de estado no se ordenan ni agotan en el fenómeno
organizacional, éste si constituye un referente relevante para identificar los
ámbitos de competencia estatal y su operacionalización.
De otra parte, es generalizado cuando se hace análisis de política pública
circunscribir el campo funcional de la política, de manera dominante, a la
ordenación sectorial, territorial y de separación de poderes de estado. Por
ejemplo, se identifica política educativa con sector educativo; política de
ordenamiento territorial con la división territorial político administrativa (nacional,
departamental, municipal); política judicial atendiendo a divisiones de poderes de
estado y su autonomía.
Esta perspectiva de análisis da lugar a fructíferas estrategias de comprensión,
interpretación y de acción para gobernantes, administradores, grupos de interes
organizados, administrados y usuarios de servicios estatales; sin embargo, si se
trata de dar cuenta del ámbito de intervención de estado como campo
(considérese, por ejemplo, la educación, la salud, la vivienda, etc.), vale decir,
como un espacio funcional dispuesto en el estado sobre estas materias, es claro
que no coincide necesariamente con la ordenación estrictamente sectorial y/o
territorial, jurídicamente establecida, que ordena la actuación de grupos
organizacionales y sus funcionarios en bloques jerárquicamente interdependientes
y obedeciendo al mismo tiempo a lógicas de planificación, control, evaluación y
seguimiento, unificadas bajo la égida de una autoridad gubernamental.
Dado lo anterior, se tiene que la no existencia de una coincidencia necesaria entre
el “plano funcional organizacional de la política pública” y la manera como se
ordena la acción estatal en diseños organizacionales sectoriales y territoriales
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jurídicamente estabilizados, es uno de los problemas centrales que subyace a la
manera cono se concibe el fenómeno de las políticas públicas.
Por ejemplo, para el caso de la Administración de la ciudad de Bogotá en el año
2006, una organización como el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y
la Juventud adelantaba acciones de educación para población en situación de
riesgo, sin embargo ella no hacia parte del conjunto de entidades que constituían
jurídicamente el sector educativo.
Ciertamente, no es posible representarse, interpretar y actuar en procesos de
política haciendo de lado las ordenaciones que revisten lo sectorial, territorial,
gubernamental y formas de división de poderes de estado; éstas, sin más,
constituyen punto de tránsito obligado desde referentes jurídicos, político –
administrativos, y de articulación social para la resolución de problemas
socialmente relevantes; sin embargo, entender que los planos funcionales de
estado que constituyen sus ámbitos de intervención van más allá de lo ya anotado,
permitirá construir una perspectiva y una representación diferente de la acción de
estado en el marco de políticas públicas, conducente a interpretaciones y formas
de actuación distintas que tendrán efectos relevantes en dinámicas como la
gestión, la gobernabilidad, el rediseño institucional, y la lectura misma de los
procesos sociales.
2.3 Criterios y estrategias de análisis: identifica ción del plano funcional
organizacional de la política
2.3.1 Demarcación espacio temporal del proceso de p olítica
Dos criterios iniciales son obligatorios para el analista en el desarrollo de esta
estrategia de indagación; se trata de la delimitación espacial y temporal del
fenómeno que se quiere delimitar, caracterizar e interpretar.
21
Para el caso de la delimitación temporal es prudente, si se trata de un período (por
ejemplo: 2004 -2007), escoger uno o dos años antes de la fecha inicial; la finalidad
de esta decisión es disponer de un “punto de corte” que permita contrastar entre si
la “situación anterior” (por ejemplo el año 2003) y el período estudiado (2004 –
2007). En el caso, de la delimitación espacial es necesario georeferenciar el área
objeto de intervención que se estudia (Por ejemplo: municipio, departamento,
nación, entre otros).
En general pueden existir diversos criterios para determinar periodizaciones en los
estudios que sobre los procesos de políticas públicas se hacen; en casos se trata
de indagaciones de coyuntura orientada a percibir comportamientos y tendencias;
en otros situaciones se busca elaborar diagnósticos relacionados con períodos de
gestión, grandes reformas sectoriales, impactos articulados a transformaciones de
mercados y condiciones internacionales y/o globales, mutación y evolución de
conflictos múltiples y configuración de necesidades sociales, reordenación de
diseños institucionales de estado y/o del sistema político; finalmente, en otros
casos, se trata de investigaciones de naturaleza prospectiva.
Dado lo anterior, es pertinente que el analista identifique claramente los criterios
que lo llevan a establecer cuáles son los puntos de corte, o de inflexión que le
posibilitan identificar periodizaciones y trayectos temporales objeto de indagación,
evaluando la pertinencia o no de su periodización a luz de objetivos y resultados
prácticos de su trabajo investigativo.
De otra parte es fundamental para el analista establecer claros criterios en la
identificación del problema objeto de estudio: si en momentos busca dilucidar una
trayectoria de política, recuerde que la política no se corresponde con proyectos,
programas y planes gubernamentales; tampoco se limita a la actuación de una
organización u autoridad única; no se agota en una norma jurídica o conjunto de
22
normas; y no necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de
criterio, un único centro, o una sinergia estrictamente jerarquizada.
En una perspectiva más amplía, los procesos de política corresponden a estratos
en el sentido que Gilles Deleuze9 le da al término: se trata de formaciones
históricas, positividades hechas de discursividad, de campos de legitimidad y de
regimenes de visibilidad, entre otros. Los estratos se superponen unos a otros: la
producción normativa sobre los campos de intervención no es homogénea, las
trayectorias organizacionales son disímiles, las experiencias locales sobre
resolución de problemas, generación de servicios o producción de bienes tienen
trayectorias diversas y responden a culturas burocráticas y de vida social desigual.
2.3.2 Estructura plano organizacional de la políti ca
Una vez se ha delimitado espacio temporalmente la intervención objeto de estudio,
se procede a identificar el plano funcional organizacional de la política; para
adelantar esta tarea se siguen los siguientes pasos:
2.3.2.1 Identificación de organizaciones del campo de la política
Se toma el conjunto de organizaciones estatales que tienen funciones
relacionados con el campo de la política estudiada. Como se ha señalado, las
agrupaciones de entidades en sectores contribuye a esta tarea de identificación,
sin embargo, con regularidad muchas otras organizaciones que no hacen parte
jurídico-administrativamente de los sectores, también adelantan funciones en el
campo; por ejemplo entidades de control, o entidades que se ocupan de
actividades macro y transversales a los sectores (planificación, hacienda, entre
otras).
9 Deleuze; Guilles. “Los estratos o formaciones históricas: lo visible y lo enunciable (Saber)”. Contenido en “Foucault”. Paidos. España. 1987
23
2.3.2.2 Identificación de funciones de unidades org anizacionales
De las entidades ubicadas se selecciona los perfiles funcionales generales
relacionados con la intervención, como las funciones de cada una de las unidades
organizacionales que de manera directa tienen que ver con el campo de la política
objeto de análisis.
Las organizaciones atendiendo a la división del trabajo que en ellas se presenta,
disponen de una estructura de grupos formales denominada unidades
organizacionales (direcciones, subdivisiones, secciones, oficinas, etc.), las cuales
operan a través de interacciones funcionales y jerarquías verticales; son
igualmente instancias en las que se tramitan asuntos relacionados con aquello
establecido en sus funciones.
Las unidades organizacionales como instancias son un espacio funcional que
circunscribe un ámbito de intervención y competencias sobre asuntos en los que
se puede actuar porque se dispone de facultades para hacerlo. Desde otra
perspectiva, la instancia es igualmente un espacio de visibilidad y enunciabilidad
para ciertos tipos de problemas y reclamos; es por esta razón que la recepción,
ingreso y tratamiento de requerimientos sociales, políticos, económicos,
administrativos y culturales al estado, se hace en instancias que operan como
puntos de entrada y lugares en donde éstos adquieren visibilidad.
En consecuencia, las instancias pueden ser abordadas en una doble perspectiva:
Primero, como espacios de visibilidad en los que las funciones se disponen como
un plano de aparición y percepción estatal. Segundo, como dispositivos que
producen formas de visibilidad específicas atendiendo a lógicas de estado. En
consecuencia, no es posible plantearse la manera como se configuran relaciones
24
publico/privadas en el estado, sin atender al papel que en ello juegan, no
solamente las organizaciones sino igualmente sus unidades.
Es claro que las unidades organizacionales agrupan conjuntos de tareas, tanto
simultáneas como sucesivas, orientadas por objetivos, definidas en el tiempo y
conducentes a resultados esperados. De igual manera, junto con sus cuadros
administrativos las unidades disponen de procesos y procedimientos prefijados
que reducen la complejidad, y cuentan con una diversidad de dispositivos
sociotécnicos consustanciales al hacer y omitir que desde ellas se produce
(sistemas de información, formatos, instrumentos de mensurabilidad, modelos,
entre otros)
Para el caso que nos ocupa, se diferencian entre unidades organizacionales
internas, encausadas de manera dominante a cumplir funciones para el
sostenimiento mismo de la entidad (por ejemplo, funciones de administración de
personal, de compras y suministros de materiales, etc.), y unidades
organizacionales externas que se encuentran más focalizadas hacia el afuera de
la entidad, ámbito intervenido, o clientes externos del medio ambiente
organizacional
Hacen parte igualmente de este campo, perfiles funcionales de unidades
organizacionales que no pertenecen a ninguna entidad específica pero que sin
embargo pertenecen al aparato organizacional del estado y participan de los
procesos de política; tal es el caso de unidades de coordinación interinstitucional
como son comités y comisiones especiales. (Unidades integradoras)
En consecuencia, esta lectura de las unidades organizacionales las identifica
como plexos funcionales de aparición, percepción y enunciabilidad de ciertos tipos
de problemas que el estado puede receptar, abordar y coproducir; y de otra parte,
una segunda perspectiva que las identifica como un dispositivo articulador de
25
cargos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que
generan representaciones y visones sobre aquello que trata e interviene con sus
acciones.
2.3.2.3 Estructura de los campos de intervención de l plano funcional
La totalidad de funciones generales de las entidades como del conjunto de
unidades organizacionales identificadas, incluyendo unidades integradoras,
constituyen el plano funcional organizacional de la política pública.
Una vez descrito el plano funcional organizacional el analista procederá a ordenar
las funciones obedeciendo a varios criterios diversos que posibiliten construir
categorías, taxonomías, clasificaciones y desarrollar distintos tipos de análisis
Un ejercicio inicial se centra en identificar y caracterizar la “estructura de campos
de intervención” que hacen parte del plano funcional. Esta ordenación clasifica y
agrupa acciones especializadas en campos claramente diferenciados y les asigna
un nombre apropiado que permita identificarlos
Por ejemplo, entre 1999 y el 2006 el plano funcional organizacional de la política
del espacio público del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá, estaba estructurado
por aproximadamente 22 campos de intervención en los que concurrían cerca de
15 organizaciones de la Administración Distrital10, sin contar nacional,
departamentales o regionales (construcción y mantenimiento de infraestructuras
viales; transporte masivo; obra pública; control y evaluación ambiental; prevención
y recuperación ambiental; investigación tecnológica y ambiental; asesoría y
10 Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, Jardín Botánico, Secretaría de Obras, Secretaría de Tránsito y Transporte, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, Instituto de Recreación y Deporte, Instituto de Cultura y Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contraloría Distrital, entre otras
26
educación ambiental; propiedad y control vehicular; tránsito peatonal y vehicular;
infraestructuras de semaforización y señalización; nomenclatura vial y domiciliar;
formación, actualización y conservación catastral; producción y uso de mapas y
planos; avalúos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros)
La característica de cada “campo de intervención” es que esta constituido por
varias funciones correspondientes a un solo conjunto de acciones especializadas;
dado lo anterior, se asocia a cada campo una red de unidades organizacionales
que pertenecen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una parte
del plano funcional organizacional de la política.
Un primer nivel de análisis se detiene en lo que se puede denominar composición
del “aparato de organizaciones estatales que estructura la intervención de la
política pública”; hemos subrayado en varios momentos que la ordenación de
entidades sectoriales o territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta
de esta dimensión organizacional, en consecuencia se impone al analista
identificar y caracterizar tanto lógicas como dinámicas diversas que permiten
explicar la configuración de este aparato. Algunos referentes básicos para orientar
este análisis pueden ser los siguientes:
Primero, cuáles y cuántas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades
jurídico-administrativas; diferenciándolas por niveles territoriales, si es pertinente
para el caso objeto de estudio. ¿Concurren varios sectores jurídico-administrativos
en el dispositivo organizacional de la política? Cuál es la relación entre
organizaciones agrupadas en sectorialidades jurídico-administrativas y los
“campos de intervención identificados”.
Segundo, cuáles y cuántas son entidades de control del estado (por ejemplo,
entidades como contralorías, defensorías, superintendencias, comisiones
especiales parlamentarias o de Concejos Municipales, entre otras) hacen parte del
27
dispositivo organizacional y en qué campos de intervención identificados recae su
acción; cómo se diferencian por ámbitos territoriales (nacionales, departamentales,
locales).
Tercero, cuáles y cuántas son las entidades que articulan dinámicas transversales
a todo proceso de política pública, ya sea mediante la movilización y distribución
de recursos (leyes, dinero, producción de ordenamiento jurídico o marcos
normativos, entre otros) y/o estabilización, direccionamiento, normalización de
procesos de gestión como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades
de planeación. Cuáles son sus relaciones con los campos intervenidos y los
niveles territoriales.
Un nuevo nivel de análisis se ocupa de la configuración del aparato en términos de
la cantidad, naturaleza y distribución de las unidades organizacionales; son
también en este caso diversas las dinámicas que es preciso identificar y explicar.
Un ejercicio inicial establece en términos de los “campos de intervención”
identificados, el número de unidades organizacionales que los estructuran y las
lógicas de su concentración y dispersión en organizaciones. Es necesario tener en
consideración que la disposición de unidades organizacionales impone al analista
nuevos asuntos inherentes al diseño del aparato organizacional de la política, los
cuales van más allá de asuntos reductibles a simples dinámicas de coordinación
interorganizacional e intersectorial.
Cada campo implica una especialización, un énfasis, una dimensión particular de
la intervención de estado; nunca ésta es plana y homogénea, ella se diversifica,
expande y profundiza. En este contexto la situación socialmente relevante que
debe ser resulta en los procesos de política no implica univocidad y lógicas únicas,
sino que se desdobla en una variedad de asuntos a tratar, y en momentos con
altos contenidos de pugnacidad y disenso: por ejemplo, si se trata del fenómeno
28
educativo, se encuentran campos tan diversos como la calidad educativa, la
cobertura, la infraestructura, la financiación, el diseño curricular y la pedagogía, la
formación de docentes, la relación educación y productividad, entre otros
Los campos de intervención estan estructurados por redes de unidades
organizacionales que ponen a la orden del día problemas de naturaleza operativa
inherentes al control, coordinación, evaluación y sinergia de acciones estatales
multiples; asuntos como la diversidad de estrategias gerenciales, la variedad de
criterios e instrumentos de focalización de la acción y definición de poblaciones
objeto, dan luces sobre la complejidad que encierra la intervención de estado en
términos de procesos de política pública. De otra parte, se impone al analista el
dar cuenta sobre dinámicas de crecimiento, decrecimiento y desplazamiento
funcional, y la configuración de tipos de vínculos entre las unidades
organizacionales de la red, la intensidad vincular, y/o la emergencia de lógicas
disfuncionales
Por ejemplo, entre los años 1999 y 2005 en el campo de las políticas públicas del
espacio público en Bogotá, el ámbito de intervención “control y evaluación
ambiental” tuvo dinámicas de crecimiento, decrecimiento y concentración
paulatina: para el año 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones
solamente del orden Distrital cumplían funciones de esa naturaleza; tres (3) hacían
parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, una (1) de la
Secretaría de Obras Públicas -SOP-, una (1) de la Contraloría Distrital, una (1) de
la Empresa de Acueducto de Bogotá -EAAB-, y una (1) del Jardín Botánico -JB-.
Para el año 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (1) en el -
DAMA- e intervenía una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios
Públicos -UESP-, y el resto se mantenían constantes. En el año 2005 el DAMA
concentraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de
29
cumplir funciones en esta materia y aprecia nuevas unidades vinculadas a una
nueva entidad; el Instituto de Desarrollo Urbano11.
Si en el campo de las políticas públicas puede resultar relevante los ordenes de la
gestión de proyectos y planes; los ordenes de la gestión de organizaciones y
unidades organizacionales; la gestión de agendas gubernamentales, legislativas y
operativas; es claro que una perspectiva sobre el significado de gestión de
procesos de política pública adquiere un contenido y una dimensión diferente, que
no puede ser remplazada por las dinámicas de gestión ya enumeradas, ni es
equivalente a su sumatoria estas; se trata de un fenómeno diferente.
De otra parte, a pesar de que políticas públicas estén circunscritas a ámbitos
territoriales específicos como municipios y/o departamentos, entre otros, el plano
funcional de éstas no se circunscribe solamente a organizaciones de estos
órdenes territoriales; siempre en esos planos funcionales organizacionales de la
política se encuentran integrados entes de los órdenes nacionales, regionales y
aún internacionales.
Por ejemplo, en materia de educación universitaria en Colombia, para el caso de
unidades territoriales regionales y municipales, es evidente la ingerencia de
entidades nacionales como el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, el Instituto
Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior -INCETEX-, o El
Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología -
COLCIENCIAS-
Es igualmente relevante en este caso subrayar la existencia de organismos
internacionales que se incorporan al plano funcional organizacional de la política. 11 Lozano, Alejandro. “Configuración de Ámbitos de Intervención en políticas de espacio público en Bogotá 1998 – 2005”. Facultad de Investigaciones ESAP. Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de Colombia. Grupo de Investigación en Teoría Política TEOPOCO. 2005
30
Por ejemplo, en campos como la Salud es central la ingerencia de organismos
como La Organización Mundial para la Salud -OMS-, o el Consejo Internacional de
Enfermería -CIE-, entre otros.
Una tercera perspectiva de análisis igualmente centrada en ámbitos, permite
caracterizar una tipología de éstos que son transversales al conjunto de las
organizaciones; la aplicación de la metodología ha posibilitado identificar ámbitos
de este tipo como los siguientes: “producción de licencias, permisos y conceptos”,
“organización y coordinación interinstitucional”, “participación ciudadana y
asistencia a usuarios”, “producción y aplicación de normas” y “prestación,
integración y acceso a sistemas de información”.
Este tipo de ámbitos permite percibir dinámicas de integración funcional del campo
organizacional de la política pública que implica la interacción entre las
organizaciones, pero igualmente pone de presente la relación entre las acciones
organizacionales y aquellos sobre los cuales recaen la actividad del estado. Por su
puesto, se trata de aspectos transversales a todo el campo, y que requieren el
concurso de todas las organizaciones. La evaluación de este tipo de perspectiva
no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional
como aspecto estructurante de la política pública: evaluar las entidades, no es
evaluar la infraestructura organizacional de la política.
2.3.2.4 Ámbitos, acciones administrativas y moviliz ación de recursos
Cada una de las unidades organizacionales vinculadas a la red que soporta la
intervención de estado en un campo de política, puede ser clasificada y articulada
a uno o varios ámbitos o subcampos. Las funciones son propiamente acciones
que no solamente se relacionan con asuntos altamente especializados y referidos
a la naturaleza de los problemas que deben ser solucionados en el ámbito
31
intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los
procesos de gestión del conjunto del aparato
Por lo regular las unidades organizacionales posibilitan establecer tipos de
actividades que implican el cumplimiento de distintos roles que determinan el lugar
de ésta en el aparato organizativo; muchas de estas funciones tienen que ver con
la definición de directrices de política, la coordinación, la evaluación, el control, la
planeación, la ejecución, la consultoría, la asesoría, la capacitación, la divulgación,
la prestación de servicios, la producción de normas, la imposición de reglas, entre
otras.
Dado lo anterior, el ejercicio de precisar este fenómeno constituye una cuarta
perspectiva de análisis que permite ubicar a la unidad organizacional en líneas de
acción de la política y atendiendo a la naturaleza de sus momentos (Identificación
de problemas, definición de directrices, ejecución, control y evaluación): se trata
por lo tanto de un análisis de las funciones gestiológica que constituyen el proceso
de la política
Por ejemplo, para el año 1999 en el Departamento Administrativo del Medio
Ambiente - DAMA-, la unidad organizacional de “Vigilancia y Control”, tiene como
una de sus funciones diseñar el sistema de vigilancia y control que debe aplicarse
al uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables y
demás recursos de los cuales el DAMA es autoridad ambiental. Son dos las
materias especializadas sobre las cuales recae la acción en este caso: Primero,
los sistemas de vigilancia y control ambiental; segundo, el uso, aprovechamiento
y movilización de recursos naturales renovables. Pero de otra parte, se encuentra
una función que es el diseño de sistemas de vigilancia y control, se trata de un
trabajo articulado a procesos gestiológicos y de asistencia técnica que le definen
un lugar en el conjunto de la política.
32
Capítulo tercero
Identificación de plano funcional organizacional es tatal de la política
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de an álisis
3.1 Marco del trabajo
3.1.1 Objetivo general
Hacer una identificación y análisis del plano funcional organizacional estatal de la
política pública
3.1.2 Objetivos específicos
Identificar el conjunto de entidades que configuran el plano funcional
organizacional de la política pública tanto de los ordenas nacionales, seccionales
y/o locales, incluyendo los entes de control (superintendencias, contralorías,
procuradurías, etc.).
Identificar el conjunto de unidades organizacionales que configuran el plano
funcional organizacional de la política pública, incluyendo unidades de los
organismos de control en todos los niveles; comisiones y unidades especializadas
del congreso, asambleas y concejos; unidades, consejos, comités transversales a
sectores, ramas del poder público, de articulación intersectorial y territorial, entre
otros.
Elaborar mapas que identifiquen la estructura de campos señalando subcampos,
red de unidades organizacionales y de entidades a las cuales pertenecen las
unidades; acompañada de ordenaciones de sector y ramas del poder público
estatal.
33
Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos transversales del
proceso de política pública Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de
cambio funcional de los campos de intervención de la política.
3.1.3 Proceso de trabajo:
• Elaborar matrices para cada organización involucrada, en lo relacionado con:
Primero, perfil funcional general de la entidad. Segundo, perfiles funcionales
por cada una de las unidades relacionadas con el plano funcional de la política
• A partir de las contenidos de las matrices anteriores identificar los campos
funcionales por organización y ordenar la información en matrices para cada
uno de los campos de intervención identificados
• Elaborar matrices a partir de unidades organizacionales sobre los campos
transversales de la política pública.
• Elaborar matrices sobre información jurídica relacionada con cada uno de los
campos de intervención de la política
• Elaborar mapas de estructuras de campos y subcampos; y mapas de
trayectoria de cambio funcional de entidades
• Hacer análisis por cada matriz, hacer análisis transversales, hacer inferencias,
construir hipótesis y sacar conclusiones
• Redactar documentos finales
3.2 Perfiles funcionales generales de las entidade s
Elabore por cada una de las entidades involucradas en el proceso de política un
perfil de las funciones generales de la entidad, e identifique aspectos básicos
sobre su posición en el aparato de estado
Si para la fase objeto de estudio la entidad no se ha sometido a procesos de
reforma general, ingrese solamente el perfil funcional que antecedió al período
34
vigente, e ingrese el perfil de las funciones actuales. Cuando dicha fase cubre
varios procesos de reforma, ingresar la información de cada período
Generalmente la información sobre las funciones generales de las entidades se
encuentran consignadas en normas jurídicas; buena parte de éstas las
encontrarán consignadas en las normas de creación y de reforma de la entidad,
pero es preciso tener en consideración que normas sectoriales o de asuntos
relacionados con los campos de la entidad pueden agregar nuevas funciones o
mantener ya existentes
Ingresar información solamente pertinente; se solicita copiar solamente las
funciones literalmente, otros contenidos de la norma no se solicitan. Recuerde que
con regularidad las funciones se inician con un verbo en infinitivo
3.2.1 Matriz: Funciones generales de la entidad
Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque
siglas. (Ministerio de Educación Nacional; Gobernación de Cundinamarca).
MATRIZ FUNCIONES GENERALES POR ENTIDAD
Nombre entidad: Nivel: Rama de poder: Sector: Unidad geo/política:
Norma No. Año Norma No. Año Norma No. Año
Norma No. Año
Ingresar las funciones literalmente
Establece tipo de norma
35
Identifique el nivel político-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal
(Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)
Identifique la rama del poder público en la que se encuentra ubicada la
organización que caracteriza. (Ejecutivo; Judicial; Legislativo; Electoral, etc.).
Ingrese la información del sector jurídico-administrativo, si es el caso, al cual
pertenece la entidad que esta caracterizando. (Educación, Salud, Vivienda).
Finalmente con su nombre respectivo el ámbito geografía al cual corresponde la
entidad. (Bogota, Antioquia; Bucaramanga; Meta, etc.)
Es necesario ingresar literalmente las funciones establecidas en la norma. El
instrumento debe permitir analizar la forma como permanecen, cambian, se
amplían y reducen en el tiempo las funciones de la organización. Es necesario
tener en cuenta que las funciones de la organización: (a) Dan cuenta de formas
como interviene el estado. (b) Dan cuenta de dinámicas de la configuración de
necesidades y demandas sociales. (c) Localiza en el dispositivo organizacional
canales de acceso y transformación de los requerimientos al aparato de estado.
El análisis de la información contenida en la matriz permite percibir cambios en las
formas organizativas que va asumiendo el estado. Por ejemplo, durante un
período específico COLCIENCIAS pasa de ser una organización que simplemente
fomentaba proyectos de investigación a ser una entidad que coordina un Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología. Igualmente, la información allí contenida
permite señalar y tener indicios, de una manera inicial, sobre posibles cambios en
requerimientos y conflictos sociales.
3.3 Perfil funcional de unidades organizacionales p or entidad
Al interior de las organizaciones estatales opera una división del trabajo con la
finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en
36
torno a estas funciones las organizaciones en los procesos de gestión establecen
objetivos de diversa naturaleza.
Esta división del trabajo se manifiesta mediante la creación de grupos formales
orientados a la realización de tareas específicas encaminadas por objetivos; a
estas grupalidades se las denomina “unidades organizacionales” (Secciones,
direcciones, divisiones, comités, juntas, etc.) y a cada una de ellas corresponde un
perfil funcional. Las estructuras de “grupos formales” en las organizaciones son un
dispositivo tecnológico administrativo; sin ellos no se logran llevar a cabo las
funciones organizacionales y por ende tampoco se llegarían a realizar las
funciones de estado.
Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles funcionales por cada
una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la
política pública.
3.3.1 Matriz: Funciones por unidades organizacional es
MATRIZ DE PERFILES FUNCIONALES POR UNIDADES ORGANIZ ACIONALES
Nombre entidad:
AÑO CREACIÓN (NORMA)
AÑO REFORMA (NORMA)
AÑO REFORMA (NORMA)
AÑO REFORMA (NORMA)
Nombre unidad:
Nombre unidad:
Nombre unidad:
Nombre unidad:
Nombre Unidad:
Nombre Unidad:
Nombre Unidad:
Nombre Unidad:
Copie literalmente el perfil
funcional de la unidad organizacional
Copie el nombre completo de la unidad organizacional a la cual pertenece el perdí funcional
37
Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque
siglas. (Ejemplo: Ministerio de Educación Nacional; Gobernación de
Cundinamarca). Identifique el nivel político-administrativo en el que esta ubicada la
entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)
Identifique para cada una de las columnas la norma jurídica y el año en el cual se
presenta la reforma de la unidad organizacional. En caso de que la unidad
organizacional no cambie sus funciones en un proceso de reforma se dejan las
funciones vigentes; si se adicionan nuevas funciones se copian.
En el cado de unidades integradoras se aunque son unidades de coordinación
interorganizacional y/o intersectoriales, su secretaría técnica la desarrolla una de
las organizaciones de la red y en tales circunstancias la unidad se identificará en
la matriz de campos
La matriz permite caracterizar, comparar y establecer los cambios que se operaran
en cada uno de los perfiles funcionales de la organización, a través de los
momentos de creación y reforma. Para el caso no se incluyen las unidades
redirección de la entidad (Rectorías, Dirección, Gerencia, Consejos directivos,
etc.). El perfil solamente incluye las funciones que se relacionan directamente con
la intervención en los ámbitos de intervención; no hace parte del perfil aquellas
funciones orientadas a la gestión interna de la unidad.
3.4 Identificación de campos y subcampos del ámbito de intervención
Primero: A partir de la información contenida en las dos primeras matrices elaborar
una clasificación de funciones que identifique grandes campos de intervención,
independientemente de la unidad organizacional o entidad en la que se encuentra
ubicada. Establezca un nombre apropiado para cada uno de los campos de
intervención
38
Desde una perspectiva centrada en procesos de política pública el plano funcional
de acción de intervención de estado corresponde al campo funcional de
intervención.
Desde la perspectiva del sistema global social el campo de intervención permite
identificar grupos de actores organizados no estatales; mercados especializados;
sistemas de reglas sociotécnicas que desbordan la acción estatal; circuitos de
producción tecnológica; formas institucionales nacionales y supranacionales;
prácticas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco
del campo funcional de intervención se delimitan campos problemáticos y formas
de conflicto, formas simbólicas e imaginarios.
Segundo: Atendiendo a los resultados del primer punto elaborar una matriz que
articule para cada campo de intervención identificado la red de unidades
organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para el caso es necesario
elaborar una periodización que posibilite establecer cambios funcionales en el
campo para el período objeto de estudio.
3.4.1 Matriz de campos del ámbito intervenido
39
El campo así identificado tiene dinámicas de diseño institucional muy diversa; las
organizaciones no se reforman al mismo tiempo, la producción de normatividad
jurídica sobre subcampos es disímil y la generación de estructuras de servicios
tienen sus propias trayectorias. Las lógicas del campo son más cercanas a
dispersiones, resonancias y diásporas que a una centralidad única.
Tercero: Identificar las funciones que hacen parte de los campos transversales a
las políticas públicas y relacionarlos la red de unidades organizacionales y
organizaciones
3.4.2 Matriz de campos transversales
MATRIZ DE CAMPO Nombre del campo: Período 1 Período 2 Subcampo 1
Subcampo 2 Subcampo 1 Subcampo 2
Entidad 1 Nombre Unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Entidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Entidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3
Funciones del subcampo
Nombre de la entidad
40
3. 5 Información jurídica de los campos de interven ción
Se requiere disponer de la totalidad de la información jurídica relacionada con
cada uno de los campos de intervención, dado que las funciones de estado sobre
esas materias, la determinación de ámbitos de competencias, la identificación de
responsables la reglamentación de asuntos no se circunscriben exclusivamente a
MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES Periodo: Campo transversal Campo 1 Campo 2 Campo 3 Entidad 1 Nombre Unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Entidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3
Producción de
licencias, permisos y conceptos
Entidad 1 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Entidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3
Organización y coordinación
interorganizacional e intersectorial
Entidad 1 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Entidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3
Producción y aplicación de normas
Entidad 1 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Entidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3
Prestación,
integración y acceso a sistemas de información
Entidad 1 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Entidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3
Participación ciudadana y
asistencia a usuarios
Funciones transversales
Nombre de la entidad
41
la normatividad relacionada con la creación, reforma y liquidación de
organizaciones
En tales casos es igualmente relevante que analista se oriente por toda la
información jurídica relacionada con los sectores político - administrativos que
contribuyen a la configuración del campo de las políticas públicas estudiado.
En consecuencia, se debe elaborar un listado que permite disponer del conjunto
de normas ordenadas por años. El listado debe organizarse en un cuadro que
contenga:
• Identificación de la norma
• Año de expedición
• Asunto de la norma
• Enumeración sintética de los temas tratados en las mismas relacionados con
asuntos atinentes a los campos de intervención
CUADRO DE NORMAS JURIDICAS DE LA ORGANIZACIÓN
IDENTIFICACION AÑO ASUNTO TEMAS
3.6 Elaboración de documento sobre planos funcional es organizacionales e
identificación de estructura de ámbitos de interven ción
Elaborar la primera versión de una narración en la que se describa y analice la
identificación del plano funcional organizacional estatal de la política, enmarcada
temporalmente, y en la cual se identifique y expliquen los campos de intervención,
así como la red de organizaciones y unidades organizacionales estatales que los
configuran. Ampliar y complementar con el estudio de la información jurídica
42
identificada; el documento debe posibilitar la construcción de un juicio sobre el
alce organizacional del estado.
Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que
articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los análisis hechos a cada una
de ellas y las relaciones entre cada uno de los tópicos estudiados. Para lo anterior
debe: (a) Hacer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar
una hipótesis interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla
Resultados
• Documento correspondiente a la identificación de plano funcional
• Resumen ejecutivo de tres páginas
• Una presentación de 10 minutos máximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar
43
Capítulo cuarto
Momentos de la definición de directrices de polític a
Es necesario decidir sobre que problemas existen y de cuáles los gobernantes y
funcionarios estatales deben ocuparse, redimensionar y recontextualizar; los
problemas son innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan
tanto en el estado como fuera del él para promover sus intereses y procurar
prioridad en la resolución de sus propios asuntos, los recursos financieros del
estado son limitados, la capacidad de las organizaciones y funcionarios de las
administraciones públicas en ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones
ellas mismas se constituyen en un verdadero obstáculo para la solución de los
requerimientos sociales, políticos y económicos.
4.1 Configuración de la necesidad social y reclamo
La caracterización e identificación de este primer escenario relacionado con el
diseño de directrices de política y su estabilización, pone sobre el tapete un asunto
álgido y sujeto a variadas controversias: se trata de establecer cómo se generan y
resuelven las necesidades de las sociedades, en qué situaciones interviene en su
definición y resolución el estado, cuándo este tipo de problemas deben ser
asumidos por fuera de la órbita estatal, en qué condiciones y de qué manera
pueden concurrir ambas partes. Se trata, por lo tanto, de un aspecto estructurante
sobre el cual descansa todo proceso de la política pública.
Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuración de la necesidad se
encuentra articulada a una carencia, falta o deprivación que busca resolverse
mediante su satisfacción; situación que resulta ser siempre parcial e inacabada.
Desde otras perspectivas de análisis este fenómeno es aspecto estructurante y
constitutivo del devenir sujeto.
44
Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones
psicologistas de la necesidad, inician su caracterización clasificándola y
diferenciándola en términos de binariedades como las siguientes: necesidades
primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y
falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y
Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crítica a estas
concepciones apoyándose para ello en los debates provenientes del marxismo y el
psicoanálisis12.
Primero, la necesidad es histórico social. Alimentarse, por ejemplo, no es
solamente una actividad con la que se satisface el hambre entendida como un
fenómeno exclusivamente biológico de sobrevivencia; la carencia esta articulada a
ordenes imaginarios, simbólicos y comunicativos; nuestras prácticas alimenticias
estan determinadas por matrices culturales en las que somos educados y desde
las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; matrices que se
transforman y generan regimenes de admisibilidad e inadmisibilidad. Hablar de
necesidad es plantearse de entrada un fenómeno social, cultural e histórico que no
supone necesariamente asumir la primacía de perspectivas no biológicos sobre la
dimensión biológica.
12 Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele. “Los fundamentos de la demanda social” y “La construcción de la demanda social”. Contenido en “Ciencia administrativa: teoría general de la institución administrativa”. Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid. España. 1986. Volumen 2, Tercera parte, Título primero, Capítulos 1 y 2.
45
Segundo, cuando a Freud13 se le interroga por las diferencias entre una psicología
individual y una psicología social su respuesta es directa y contundente: no hay
psicología individual, la psicología es social porque el individuo es social como
sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualización se
constituyen como procesos de inscripción en los órdenes como el lenguaje, las
leyes del parentesco, la sexuación, entre otros; el concepto de individuación desde
esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde
la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensión individual
del reclamo o requerimiento inherente a la satisfacción de la carencia, parte de un
espacio comunicacional, simbólico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.
Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no desde una
perspectiva histórica entendida como sucesión y linealidad de hechos que tienen
una orientación de naturaleza teleología, con lugares de origen y llegada; lo
anterior no significa desconocer la existencia de representaciones sobre la
carencia y su satisfacción en las cuales operan este tipo de concepciones sociales
sobre el tiempo, que tienen eficacia simbólica y hacen parte de formas
hegemónicas y/o subalternas de inscripción social y cultural.
Esta manera de interpretación el fenómeno relativiza controversias que se ocupan
de establecer si primero esta la carencia y después su satisfacción; si es la oferta
la que genera la demanda o lo contrario; si es el consumo de las sociedades de
masa lo que ha producido necesidades alienantes y/o falsas necesidades; o si es
13 “La oposición entre psicología individual y psicología social o colectiva, que a primera vista puede parecernos muy profunda, pierde gran parte de su significación en cuanto la sometemos a más detenido examen. La psicología individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfacción de sus instintos, pero sólo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anímica individual aparece integrado siempre, efectivamente, él otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la psicología individual es al mismo tiempo y desde un principio psicología social, en sentido amplio, pero plenamente justificado”. Freud, Sigmund. “Psicología de las masas y análisis del yo”. Biblioteca Nueva. Madrid. España. 1973. V3.
46
posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes ellas lo
que cambian son sus satisfactores.
De otra parte rompe con concepciones que sitúan el estado o las administraciones
como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el
marco de otros discursos que operan con la misma lógica, deba ser el mercado el
lugar de su resolución.
Desde esta perspectiva las políticas públicas no son acciones orientadas a
resolver necesidades, sino que éstas son procesos configurados y configuradores
de la producción social, cultural y económica de la necesidad. En un sentido
mucho más puntual y con mayores consecuencias sería necesario subrayar que la
disposición de la necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de
algunos de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la
aseveración en su justa proporción: la demanda evoca la falta de ser con los tres
rostros de la nada que constituyen el fondo de la demanda de amor, del odio que
va a negar el ser del otro y de lo indecible de lo que se ignora en la petición.
Habitantes de un barrio “subnormal” no disponen de energía eléctrica y para
contar con ella hacen su reclamo, tramitan su requerimiento ante ciertas unidades
organizacionales de la empresa de energía eléctrica de la ciudad. Por su parte
funcionarios de la mencionada empresa precisan prestar un servicio que consiste
en proveer energía eléctrica. Que los habitantes del barrio no dispongan de
electricidad para hacer los alimentos, no se entenderá en este caso como
necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuando nos referimos a la
ausencia de usuarios que requiere la empresa eléctrica para prestar un servicio y
garantizar con ello su propia existencia.
Desde la lectura que se propone la configuración de la necesidad obedece a
procesos de inscripción múltiple desde diversos tipos de dispositivos, prácticas
47
sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos
identitarios; la formación y tramite de los reclamos como elementos constitutivos
de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (tanto de los
habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan
mecanismos de selección, jerarquización y censura que definen círculos de
admisibilidad/inadmisibilidad y exclusión/inclusión.
El barrio de nuestro interes es denominado por los expertos subnormal, esta
categoría ya corresponde a una forma de codificación del requerimiento desde los
lugares de producción argumental del estado; la subnormalidad va a definir un
estado de cosas que determina procederes, competencias, exclusiones e
inclusiones, formas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios,
entre otros. Por su puesto frente a la categoría subnormalidad no existe consenso,
ella misma representa un campo de acuerdos y disensos; un campo de lucha.
El requerimiento llega a un lugar específico de la entidad estatal; la solicitud no se
tramita en la sección de aseo y oficios varios de la empresa de energía sino que
existen canales de acceso que determinan las trayectorias para la admisibilidad.
Desde perspectivas analíticas como las de Chevallier, los aparatos de estado
cuenta con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y la
accesibilidad o no del mismo.
La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el menú del día en un
restaurante, los potenciales clientes del servicio elaboran cartas y diligencian
formas, los funcionarios, por su parte, no solicitarán información al usuario
interrogando por el nivel de tensión y el tipo de tendido eléctrico que requieren;
existe una dimensión expresiva del reclamo, un espectro de maneras de decirlo y
mencionarlo que también operan como canales de acceso.
48
El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los
funcionarios de la unidad de “infraestructuras de la empresa de energía” reclaman
a los solicitantes información sobre las condiciones de la zona y de las unidades
familiares; a su vez estos mismo funcionarios reclaman conceptos y permisos a la
unidad organizacional de “formalización catastral y usos de suelo” de otra entidad
estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestación
del servicio.
La afirmación escueta y llama “necesitamos luz para cocinar” termina siendo
desde las perspectiva de las formas de codificación y recodificación del reclamo
número de consumidores, tipo de tendido, ámbito de cobertura, accesibilidad al
tendido principal, nivel de tensión, puntos de distribución, composición de la
población definida en función de estratos; pero igualmente cantidad de dinero
necesario para disponer del servicio, electrodomésticos averiados por daños en
transformadores, sistemas de seguridad para infantes que introducen los dedos en
las tomas de corriente, etc.
La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en una sola instancia
sino en múltiples instancias, unas estatales otras no estatales. La instancia, como
lo hemos señalado, define un ámbito de desempeños y competencia determinadas
por sistemas de reglas de diversa naturaleza (jurídicas, práctico morales,
sociotécnicas, estético expresivas) y jerarquías organizacionales y no
organizacionales.
Aunque jerarquías formales organizacionales determinen la posición de las
instancias, la exploración que adelantamos propone más una lectura de la
configuración de la necesidad desde las trayectorias de admisibilidad, los círculos
de censura, los márgenes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento.
Para el caso tiene mayor relevancia la disposición de las instancias en términos de
49
redes y segmentos, sin desconocer con ello las determinaciones jerárquico-
formales.
Los habitantes de un barrio “subnormal” no disponen de energía eléctrica y para
contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno de los habitantes del barrio, se
dirige a la empresa de energía y solicita en la instancia prevista se le suministre
fluido eléctrico para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento
puede resultar muy reducido por motivos como los siguientes: los costos que
representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una sola persona; la poca
influencia de Juan para movilizar el requerimiento dada su posición social y la
forma argumentativa que acompaña el reclamo al presentar el problema como un
asunto personal.
En una segunda situación podemos partir de la afirmación “los habitantes tramitan
el reclamo”. Sin aún llegar la solicitud a la empresa energía estamos hablando de
un sin número de mediaciones: los líderes barriales que organizan la comunidad,
el edil que hace el contacto y conoce de los asuntos de derechos de petición, el
alcalde local que debe demostrar gestión ante la comunidad de la localidad. Las
dos situaciones descritas (la solicitud de Juan o la solicitud de la comunidad
barrial) introducen uno de los temas más debatidos en el estudio de políticas
públicas: cuándo el requerimiento de Juan deja de ser el requerimiento de Juan o
el requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y hablamos de
un reclamo que deviene en “situación socialmente problemática”.
Dado lo anterior denominaremos movilización del reclamo al tránsito que logran
hacer éstos de una instancia a otra, de un círculo de admisibilidad a otro. Estos
tránsitos no son en una dirección única, ni obedecen necesariamente a lógicas de
sucesión y simultaneidad.
En la alcaldía local, en abierta competencia con los reclamos de otros barrios, se
juegan la viabilidad del proyecto para ser incorporado el plan de desarrollo de la
50
localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y líderes barriales negocian
consecución de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de
evaluación de proyectos de la empresa de energía establece tiempos y aportes
asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el
barrio esta ubicado en zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia
no estatal constructores establecen mecanismos de presión para que la zona no
sea considerada de alto riesgo.
Cada una de estas instancias corresponden a segmentos de un espacio que
hemos denominado intervención estatal. Las redes de mediación (correas de
transmisión) que corresponden a cada uno de los segmentos obedecen a tiempos
de acceso y de decisión distintos, a formas de sobrecodificación diferentes de los
requerimientos; con ello el concepto de necesidad da cuenta de una diáspora de
intereses no homogéneos, múltiples y muchos de ellos contradictorios y opuestos.
Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situación de competencia,
el proyecto electrificador del barrio de Juan significa disminución de recursos
financieros para la solución de sus propios reclamos; para ediles de la zona el
proyecto puede significar movilización de votos que les permite continuar en la
junta administradora local; para ciertos constructores de vivienda importantes
ganancias y para la empresa de energía mayor cobertura, buenos dividendos y
legitimidad.
La lectura lineal y mecánica de la intervención estatal y del proceso de política
pública contrapone al reclamo la existencia de intereses, unos más oscuros otros
menos, que impiden su satisfacción y resolución; de esta manera esencializa la
necesidad caracterizando los reclamos y requerimiento por fuera de las
mediaciones que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y los
tránsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la diáspora de
intereses sino igualmente la diversidad de apoyos de que disponen los grupos
51
relevantes en la movilización de sus intereses; apoyos inestables, perdibles
cambiantes según las circunstancias.
Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva, las
satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y parciales, sus
contenidos cambia en el tiempo.
4.2 Situación socialmente relevante y problematizac ión
Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las políticas públicas,
diferenciándola de otros procesos sociales, políticos y de carácter estatal, es
conveniente entender que no todo problema social, cultural e identitario, deviene
en una situación o problema socialmente relevante14; vale decir, en situación sobre
la cual se debe producirse un tipo de intervención de estado para interpretarla y
resolverla.
La “relevancia”, en este caso, esta asociada a la posibilidad de que requerimientos
y reclamos múltiples sobre un asunto común devengan en demanda social15; en el
sentido planteado por Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en
instancias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no solución o
tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o estados de cosas sobre los
cuales se va generando reclamos movilizados por actores diversos, que no
necesariamente tienen unidad de criterio en torno a su formulación, pero que si
tiene como propósito incorporar su consideración, discusión y tratamiento en
agendas estatales.
Desde las lógicas de configuración de las relaciones público/privadas, la
relevancia tiene que ver con la notoriedad, dimensión estructurante de lo público
14 Vargas Velásquez, Alejo. “El estado y las políticas públicas”. Almudena. Bogotá. Colombia. 1999. 15 (Chevallier; 1986)
52
que corresponde a aquello que tiene valía, importancia y significación especial en
un contexto específico; la notoriedad es un fenómeno que culturalmente puede
tener significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas
formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que
se presenta a los públicos para su consideración, dada su singular importancia16
En este mismo marco interpretativo, el reclamo es también una dimensión
estructurante de lo público; hace referencia a la solicitud, exigencia, reivindicación,
impugnación o aclamación frente a procederes, juicios y aptitudes, situaciones y
ordenaciones considerados de interes del público o los públicos.
El reclamo articula una doble dinámica: De una parte, alude a un llamado
orientado a otro para que traiga, coloque o responda; subyace a este tipo de
acción el imperativo de ser considerado o tomado en cuenta, vale decir; de tener
notoriedad o relevancia. De otra parte, le es inherente la exigencia al otro para que
acuda o responda y el imperativo propio de darle a conocer lo que se considera,
se piensa o se es.
Tanto notoriedad como reclamo adquieren significación y contenido según sean
los dispositivos desde los cuales se configuren. En la perspectiva de la lectura que
aquí se propone el acto que precipita el reclamo no es un fenómeno volitivo de un
individuo conciente, alude más bien a planos y dispositivos de visibilidad que
producen su percepción y configuran su recepción; vale decir, cargos, estatutos,
relaciones de mando/obediencia, competencias lingüísticas articuladas a saberes,
matrices culturales, círculos de admisibilidad y censura, posiciones de clase,
situaciones de dominación/sujeción.
16 Lozano, Alejandro. “Algunos problemas sobre lo público: Los saberes, las esferas y las relaciones, las estéticas de lo inamisible”. Contenido en “Hacia una definición de lo público”. Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. Colombia. 2005.
53
El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza conflictiva que
identifica a este tipo de “relevancia” social y política del reclamo. Por ejemplo, la
agenda estatal puede representar un “espacio problemático”, es decir, un conjunto
de cuestiones no resueltas que afectan a uno o más sectores sociales y que se
constituyen en objeto de la acción estatal17, igualmente se la caracteriza como un
grupo de problemas objeto de controversias públicas18.
Esta puesta en escena de aquello no resuelto y objeto de consideración y
controversia, constituye progresivamente un espacio de problematización, de
disposición de fuerzas, de planos de emergencia en las que se diseñan agendas y
se estabilizan directrices de política, se neutralizan tendencias y se imponen otras;
una interpretación no antropocentrista ni esencialista como la propuesta por la
sociología de Michel Callon posibilitan caracterizar la problematización en los
siguientes términos:
Uno de los subtítulos del trabajo de Callon (“La problematización, o ¿cómo
volverse indispensable...?”) precisa de alguna manera el alcance que tiene este
concepto y la perspectiva de análisis19. Se entiende por ésta la determinación de
un estado de cosas dado (No podemos ver televisión porque no hay luz) y/o un
estado de cosas deseado (Querríamos y/o deberíamos poder prender el televisor
con energía eléctrica), interrogando la situación (¿Por qué no tenemos energía?,
¿Cómo disponer de esa energía?) para establecer una solución.
Hacer la pregunta sobre por qué no se cuenta con energía eléctrica para ver
televisión es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al
hecho de verbalizar desde diferentes experiencias de vida y movilización de
17 Oszlak, Oscar. “Estado y políticas estatales en América latina: hacia una estrategia de investigación”. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Aires. Argentina. 1981 18 Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude. “Las políticas públicas”. Ariel. España, Barcelona.1985 19 Callon, Michel. “Elementos para una sociología de la traducción”. Mimeo correspondiente al programa universitario de investigación en ciencia, tecnología y cultura. Universidad Nacional de Colombia. 1996
54
intereses la situación considerada inaceptable; la problematización también
corresponde al despliegue de órdenes, prácticas, objetos, símbolos e imaginaros
que operan en los procesos de diferenciación, distinción y reconocimiento social,
acceso y construcción de proyectos identitarios.
Imaginemos un televisor que requiere alimentarse con luz eléctrica en medio de
una distribución constituida, de una parte, por un espacio de velas, lámparas de
combustión y pilas en donde no existen cables ni tomas; y de otro parte un mundo
en donde la televisión es un referente simbólico e imaginario importante que
estabiliza, coproduce y difunde progresivamente relatos cotidianos de la realidad
social y cultural.
Esta imagen permite entender como la posibilidad misma de formular la pregunta
está relacionada con esta disposición de objetos, imaginarios y discursos.
Dado lo anterior, la problematización en los procesos de política pública está
relacionada con varias dinámicas entre las cuales se encuentran las siguientes
siguientes:
4.2.1 Plexos de sentido
La problematización implica la producción de plexos de sentidos no unívocos que
se confrontan buscando definir y perfilar la situación socialmente problemática;
esto significa que un asunto considerado como problemático por diferentes actores
no siempre es caracterizado por éstos de la misma manera; no necesariamente le
atribuyen las mismas causas, no leen los mismos efectos e impactos, y con ello es
posible que no coincidan en las soluciones que se le deben dar.
Por ejemplo, para algunos actores la generación de delincuencia juvenil puede
estar relacionada con la pérdida de valores sociales y la respuesta que se debe
55
tener es la creación de normas jurídicas más estrictas y un sistema carcelario
altamente punitivo que reoriente la conducta del delincuente. Para otros el
problema no se debe a la perdida de valores sino a la inexistencia de un espacio
familiar de convivialidad democrática y responsable; en consecuencia, el asunto
no necesariamente lo resuelve normas jurídicas más estrictas y criminalización de
la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia
dándole un papel protagónico en la vida del joven.
De otro lado, están quienes argumentan la imposibilidad de solucionar el asunto
tratando de fortalecer los vínculos afectivos del joven con sus grupos de
pertenencia social, si quienes participan de estos no cuentan con condiciones
labores estables y justas, con mejor educación y mayor calidad de vida.
En fin, son múltiples y además variadas las interpretaciones que se confrontan y
con las cuales se busca llegar a establecer “Qué es socialmente problemático”.
Sin embargo, no se trata de simples diferencias de opinión, cada una de estas
interpretaciones y posturas se encuentran alimentadas por valores que se
consideran deben primar frente a otros; de otra parte, ellas rechazan o aprueban
ciertos proyectos de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y
finalmente, en cada una de ellas hay una concepción de orden social, individuo y
estado.
Desde una segunda perspectiva, no es suficiente que el analista identifique las
diferencias de sentido y tensiones generadas entre posturas; un aspecto relevante
es identificar su anclaje, los lugares de su producción: la generación de sentido se
hace desde juegos de lenguaje, desde matrices culturales. No es lo mismo
pronunciarse y argumentar desde saberes subalternos, que desde saberes
hegemónicos como los discursos de las ciencias y del estado. La elaboración de
sentido y su eficacia esta igualmente relacionada con los lugares a los cuales se
orientan para ser considerado y debatido.
56
Por ejemplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yacimientos
petrolíferos ubicados en territorios indígenas, en el marco de instancias
parlamentarias y medios televisivos, en diálogos entre industriales y exportadores
del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales;
existe una gran asimetría en torno a la aceptabilidad que puedan tener los
discursos de unos y otros. Argumentar que este tipo de prácticas lesionan la
madre tierra y rompen vínculos culturales de las comunidades que viven en los
lugares de explotación, no tiene el mismo alcance y significación cuando se hace
en el cabildo de la comunidad ancestral, a cuando se plantea en las instancias
inicialmente señaladas.
De igual forma en estas instancias no tiene el mismo peso el argumento ya
señalado frente a pronunciamientos de economistas que buscan demostrar el
impacto que generaría las cuantiosas regalías en la economía de la región y en los
órdenes exportadores del país. Las instancias no son dispositivos neutros en
donde supuestamente se concurre para discutir en condiciones iguales.
4.2.2 Procesos de traducción e identificación de ac tores
Cuando se argumenta en la arenga del líder barrial ante su comunidad la
obligación del gobierno de solucionar los problema de los pobres, o cuando por su
parte los funcionarios de la empresa de energía no aceptan que son el gobierno
pero se asumen como responsables de administrar el suministro de energía, nos
encontramos con un proceso vértice de la problematización que se denomina
traducción; en este proceso los actores se autodefinen y entredefinen asumiendo
roles y proponiendo roles a otros.
El análisis de política pública gravita en buena medida en torno a la manera como
concurren en el proceso una diversidad de actores: unos estatales, otros
57
supraestatales; unos mediadores, otros son objeto de la intervención de estado;
unos centrados en el diseño de directrices de política, otros ejecutores y
evaluadores de procesos.
El problema de disponer de una perspectiva conceptual sobre los actores y a su
vez contar con criterios y estrategias de identificación de los mismos, es uno de
las asuntos que sobrelleva mayores dificultades, sin embargo, no hay un criterio
único para identificar y caracterizarlos, ello depende de los propósitos del analista,
el gestor de acciones gubernamentales y el cientista que indaga procesos, entre
otros.
Es igualmente cierto que tanto planteamientos de orden teórico, estrategias
metodológicas, y propósitos de análisis y/o intervención, se enfrentan a límites y
unilateralitas que otros salvan, pero de otra parte generan posibilidades. En tales
circunstancias los analistas deben escoger en función del trabajo que buscan
adelantar, combinando perspectivas o simplemente sometiéndose a modelos y
esquemas prefijados; en todo esto es preciso que se tenga claridad sobre los
supuestos que subyacen a las opciones que se tomen.
En el caso de los procesos de diseño de directrices de política analistas
estructuran juegos de roles centrados en actores previamente identificados, y
considerados relevantes, con el propósito de ubicar posturas frente a una
determinada situación o discusión de un tema específico.
Algunos criterios que se utilizan en estos casos son los siguientes:
• Se identifican como actores a aquellos que pueden hacer presencia y/o
pertenecer a una instancia de debate, de producción de información sobre el
problema, o de estabilización de decisiones sobre el mismo. En tales
58
circunstancias se tiende a identifican personas y/o grupos de interes allí
representados.
• Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afectados directa o
indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes,
programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de focalización de
territorios y/o poblaciones; y normas sociotécnicas, dentro o fuera de los
aparatos de estado
• Se identifican como actores grupos formales organizados y de pertenencia,
claramente individualizados, y que se movilizan en instancias de diverso tipo
para lograr promover, defender, imponer o concertar posturas y/o acciones
frente a un debate o situación.
• Se identifican como actores instancias formalizadas o no formalizadas que
hacen pronunciamientos oficiales, o adelantan acciones frente a debates y/o
situaciones.
• Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos,
segmentos de población no organizados formalmente (jóvenes, niños,
trabajadores, desempleados, etc.); y unidades espaciales geográficamente
referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.); entre otros.
En múltiples circunstancias la caracterización de actores desde una categoría
tiene diferentes alcances y significaciones, dependiendo de los medios con los
cuales se los identifica. Por ejemplo, en el caso del concepto población difiere su
uso si con el se alude a un grupo georeferencialmente identificado mediante
instrumentos como censos, encuestas, bases de datos de beneficiarios, etc.; y
cuando caracteriza grupos de referencia identificados a partir de atributos
específicos (niñas entre tres y cinco años).
Desde otra perspectiva y atendiendo a estrategias de análisis relacionadas con
interpretaciones sobre dinámicas singulares de los procesos de políticas públicas,
autores proponen multiples criterios para identificar y caracterizar actores.
59
En el caso de las investigaciones de Bárbara Crosby y Jhon Bryson se identifican
fenómenos como los foros, los cuales aluden a espacios de debate (discusiones
en auditorios, dinámicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias públicas,
conferencias, periódicos, televisión, radio, entre otros), estructurados en procesos
de planeación de políticas públicas y articuladores de lógicas como las siguientes:
Primero, la configuración de encuentros orientados a la producción de opinión y
creación de significados compartidos. Segundo, la constitución de una relación de
comunicación que se procura por la interacción existente entre oradores, públicos
y financiadores o promotores del foro. Tercero, existencia de un sistema de reglas
estructurantes del encuentro en términos de normas de acceso al espacio de
intercambio, normas de comunicación pragmática, formas de argumentación,
disposición y movilización de recursos lingüísticos y esquemas interpretativos20.
El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos
como instrumento teórico utilizado en la descripción de procesos de diseño de
política, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseño de
escenarios productores y difusores de referenciales de política: dado lo anterior, el
foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulación funcional
de oradores, financiadores y público en calidad de actores.
Pierre Muller identifica por su parte, actores que como mediadores producen
referenciales de la política, es decir imágenes cognitivas determinantes de la
percepción que tendrán los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema
socialmente relevante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una
posición estratégica en el sistema decisional dado que formulan el marco
intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, conflictos y alianzas de lo
grupos en pugna. 20 Bryson, John y Crosby, Barbara. “La planeación de políticas y el diseño y uso de foros, ámbitos y tribunales”. Contenido en “La gestión pública su situación actual”. Fondo de Cultura Económica. México. 1998.
60
De otra parte Muller considera que en la articulación de los campos del
conocimiento y poder en procesos de política, se identifican y diferencian tres tipos
de mediadores en función de los recursos sociales que movilizan: De una parte
estan los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor
de oficios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; de otra parte se
encuentran las élites administrativas definidas por su capacidad para dominar la
coherencia de los sistemas de decisión; finalmente estan los políticos elegidos.
Ives Meny caracteriza como actores a empresarios políticos cuya naturaleza y
actividad diferencia en los siguientes términos: Aquellos que reúnen grupos,
individuos y medios articulados a élites de diferente naturaleza. De otra parte
estan aquellos que pertenecen a grupalidades más difusas y anónimas, a menudo
su actividad gravita entorno al activismo, la agitación y la radicalización,
suplementando el déficit de capital de las élites; para Meny de estas dinámicas
surgen asociaciones especializadas estructuradas en torno a las reivindicaciones
movilizadas, sin embargo, este tipo de actores pierden a menudo su influencia y
apoyo cuando la inclusión en la agenda deja de ser la etapa crítica. En términos
generales estos actores se movilizan en función de objetivos específicos.
Articulados a este tipo de reflexiones y categorizaciones que contribuyen al trabajo
analítico, se encuentran igualmente la identificación de criterios básicos, a partir de
tradiciones de pensamiento diversas, orientadas a contribuir en la labor de
caracterización de actores que deben asumir los analistas.
En el marco de ciertas estrategias estructural funcionalistas se plantea el
imperativo para el analista de atender a los siguientes criterios: identificación de la
relación actor/situación; caracterización de los actores a partir de las relaciones
estatus/rol; identificación de estructuras de roles.
61
Desde la perspectiva de Callon la identificación de los actores esta relacionado
con procesos de traducción enmarcados en situaciones que implican acciones de
autodefinición y entredefinición. Los actores asumen roles, ponen a circular
intermediarios (discursos, prácticas, imaginarios, objetos), para establecer quienes
son y que interes los movilizan: sin embargo, en la interacción es igualmente
entredefinido por otros actores que lo perciben e interpretan asignándole un lugar;
en este proceso se presentan situaciones como las siguientes que son relevantes
para el analista:
• Aquellas en donde el actor etredefinido no acepta lo que dicen que es él, por
ejemplo los funcionarios no son ni se asumen como gobernantes.
• Aquellas en donde el actor que entredefine encuentra que hay una diferencia
entre lo que el otro actor dice que es y lo que hace, como por ejemplo los
habitantes del barrio que dicen ser pobres pero tienen carro, casa y finca.
• Aquellas en donde los actores que se entredefinen no coinciden entre sí sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.
• Aquellas en donde los actores que se entredefinen coinciden totalmente sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.
La traducción plantea grados de convergencia en los procesos de autodefinición y
entredefinición, y umbrales en los que no es claro, parcial o totalmente, qué se es
y qué se hace; qué son los demás o qué hacen los demás. La convergencia
permite establecer grados de acuerdo o disenso que se operan en un proceso de
traducción; la negociación, la alianza, el franco rechazo, la abstención es lo propio
de los proceso de traducción.
Pero si la traducción pone de presente la autodefinición y entredefinición como
aspectos de la problematización, el interesamiento corresponde a un conjunto de
mediaciones con las cuales una entidad (la comunidad del barrio que requiere
electricidad) se esfuerza por imponer o estabilizar la identidad de otros entidades
62
(la empresa de energía como prestataria de un servicio) mediante dispositivos (la
carta enviada haciendo el requerimiento, una marcha de protesta, el formulario de
solicitud de la empresa de energía, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de
los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la
problematización, hablamos de artefacto de interesamiento.
Son las controversias y actos relacionados con la movilización los que permiten
establecer cuándo un artefacto es de interesamiento, porque ellos estabilizan
identidades y determina los enrolamientos. Para Callon en su planteamiento
teórico el concepto de enrolamiento se aparta del sentido que ha tenido éste en la
tradición sociológica sistémica y con él quiere hacer referencia a un mecanismo
mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (actor) que lo acepta;
es un interesamiento logrado (Como por ejemplo cuando la empresa de energía
se constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el
barrio dispone de luz eléctrica y que el reclamo logro que la empresa prestara el
servicio).
Finalmente cuando se caracteriza los enrolamientos se esta describiendo las
negociaciones, enfrentamientos y diferencias que permiten al interesamiento llegar
a un resultado. La importancia de los artefactos de interesamiento radica en que
mediante ellos se logra los enrolamientos.
4.2.3 Movilización y enrolamiento
Otros de los aspectos estructurantes de la problematización son la movilización, el
enrolamiento y la pugnacidad de grupos sociales relevantes con intereses
diversos. Con el concepto de movilización se alude a diversos fenómenos: Una
primera perspectiva lo relaciona con la capacidad que tienen los actores
interesados para poner en juego diversos tipos de medios, recursos y apoyos que
les posibiliten posicionar en mejor forma los propios intereses, interpretaciones,
63
objetivos y resultados deseados. Una segunda perspectiva lo identifica con la
manera como el reclamo social, la postura, la interpretación, las propuestas y
exigencias logran transitar a diferentes espacios (instancias) de discusión y
decisión, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente
desaparecen.
Por su parte el enrolamiento es uno de los aspectos centrales de la
problematización21. El concepto designa el proceso mediante el cual un rol es
definido y atribuido a un actor por otros actores, y en esta dinámica, el actor al cual
se le atribuye el rol busca aceptarlo o rechazarlo: existen diferentes medios con
los cuales unos actores en la justa política se orientan a enrolar otros actores; por
ejemplo, la violencia física, la seducción, la persuasión, la negociación, la
ideologización, entre otros.
Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinámicas sociales con los
cuales los actores en pugna, en los proceso de política pública, buscan
caracterizar cultural y políticamente a otros actores para promover una forma de
interpretar y solucionar los problemas, también se pone de presente la otra cara
de esta dinámica en la cual los actores rechazan las “identidades” que se les
proponen, no las asumen y buscan construir una propia identidad, e igualmente
asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.
4.3 Espacio de controversia: tematización, red de i nstancias y directrices de
política
Las mediaciones sociales que configuran la problematización, definen un ámbito
que denominaremos espacio de controversia, el cual nos permite percibir en el
tiempo la manera como se tematiza en lugares y por medios específicos, aquello
que grupos de interes consideran “socialmente relevante” y por lo tanto, aquello 21 (Callon; 1996)
64
que en condiciones específicas amerita una intervención de estado, mediante
acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre ciertas esferas de
la vida social y sobre determinados segmentos de la población.
Hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones,
polémicas, litigios orientados a caracterizar “lo socialmente relevante” y a
establecer la naturaleza, dirección y contenido de la acción estatal, así como la
cobertura, temporalidad, resultados e impactos que de ella se espera. Con
regularidad, la controversia que se da entorno a un “asunto” objeto de un proceso
de política pública, nos presenta una variada tematización.
En qué consiste la tematización. Hemos encontrado que los asuntos objeto de
debate en los procesos de política pública no tienen un sentido unívoco,
igualmente, es necesario señalar que ellos pueden ser abordados desde
diferentes perspectivas, lo cual permite establecer y percibir dimensiones de los
asuntos que deben ser entendidas y tratadas de manera diferente, dado que
pueden estar relacionadas con intereses diversos, y a su vez requerir soluciones
integrales.
La tematización que surge de esta dinámica de los procesos de política pública,
corresponde a la forma como en el debate se van diferenciado aspectos del
problema que requieren ser tratados de maneras diferentes y conducen a
objetivos y resultados igualmente diferentes; cada una de estas dimensiones,
aspectos o aristas se va constituyendo en un tema de controversia.
Por ejemplo, las discusiones sobre “la desnutrición infantil de cero (0) a cinco (5)
años”, se relacionan con temas como “salud y nutrición del infante”, “nutrición y
rendimiento escolar”, “nutrición y cultura familiar”, “nutrición y pobreza”, “nutrición y
calidad de vida”, “gestión intersectorial y programas de nutrición”, entre otros.
65
En consecuencia, tanto para el analista de políticas como para aquellos que se
ocupan de su gestión, es muy importante establecer cuales son las temáticas del
campo controversial y la forma que reviste su tematización. Si partimos del caso
señalado con anterioridad, nos encontramos con formas de tematización diferente:
por ejemplo, en un asunto como “salud y nutrición” tiende a ser abordado desde el
discurso medico y participan pediatras y nutricionistas, entre otros; en un asunto
como “educación y nutrición” juegan los discursos de la pedagogía, la psicología y
la medicina.
Según sean los temas es posible diferenciar y caracterizar actores relevantes que
buscan intervenir en el proceso de política, pero no solamente se trata de
identificar tipos de actores sino igualmente discursos, intereses y grupos sociales
afectados, racionalidades y experiencias múltiples.
Por ejemplo, en la solución del caso que nos ocupa las decisiones que se toman
sobre intervención de estado no solamente afectarán a los infantes de cero (o) a
cinco (5) años, sino igualmente a maestros, colegios y jardines infantiles, padres
de familia, organizaciones estatales relacionadas con el tema, centros de
DISEÑO DE DIRECTRICES DE POLITICA
Tema 1
ESPACIO DE CONTROVERSIA
Tema 2
Postura actor A Postura actor C
Postura actor B
Tema 3 Postura actor D
Postura actor E Postura actor F
66
investigación y seguimiento de la nutrición, entes financiadores, revistas
especializadas, programas de estudio en el tema, etc.
Finalmente, es necesario tener en consideración que este espacio esta constituido
por una red de instancias en la que se tematizan los asuntos relacionados con el
problema debatido, y se hacen visibles los requerimientos y posturas de los
actores en controversia.
Las instancias pueden hacer parte de organizaciones (unidades organizacionales,
consejos, comités, comisiones, asambleas, plenarias, despachos) o en momentos
específicos constituirse de manera informal dentro o fuera de una organización.
Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad y enunciabilidad: los
actores luchan y se movilizan para que en ciertas instancias dimensiones
específicas del problema sean tratadas; no en todas las instancias se puede
discutir todo y resolverlo todo.
Las instancias definen un ámbito en donde se conocen y resuelven ciertos temas,
para participar en ellas se establecen calidades y mecanismos de acceso,
permanencia y salida. Las instancias pueden ser permanentes o transitorias,
formales e informales, gubernamentales, de la administración estatal, legales e
ilegales, de organizaciones no estatales, etc.
No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversial de una
política pública se estabilizan decisiones relacionadas con la definición de
directrices de política; en algunas se producen recomendaciones, en otras se
dirimen querellas, en otras se hace control, en otras se busca coordinar acciones.
De otro lado, algunas de estas instancias son más visibles desde la perspectiva de
la legalidad, que otras; unas se encuentran institucionalizadas en los aparatos
67
estatales otras se encuentran más ocultas, lo que no significa que sean menos
formales o que no se encuentren organizadas; por ejemplo, dentro de esta
segunda modalidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela
política, a redes del narcotráfico o a redes de la guerrilla, entre otras.
En conclusión, el espacio controversial que se configura en los procesos de
definición de directrices de política es muy disímil y obedece a múltiples lógicas,
las instancias no son de la misma naturaleza, solamente en algunas de ellas se
estabilizan directrices de política, la correlación de fuerzas y posibilidad de
visibilidad de las instancias varia en función de sus lugares en el aparto de estado,
o de su ubicación en el espectro de los grupos sociales organizados fuera del
estado.
Las directrices de política son mandatos que permiten orientar las acciones
gubernamentales, del funcionariado estatal y de los grupos sociales que resultan
afectados por el hacer u omitir del estado, consignados en los mencionados
mandatos.
Finalmente, las directrices de política son decisiones que se estabilizan en
dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos son normas jurídicas marco,
planes y programas estatales indicativos, directivas, entre otros. Las directrices de
política pueden expresarse en términos de lineamientos, principios reguladores y
objetivos, entre otros; su estabilización implica que con ellos se cierran, en buena
medida, los debates y negociaciones orientados a caracterizar el problema
socialmente relevante y el diseño mismo de directrices. Este cierre da un sello de
oficialidad y obligatoriedad a las decisiones tomadas y abre un nuevo espacio
controversial y de pugnacidad que se resuelve en los procesos de implementación
de la política o en los debates de constitucionalidad del mandato.
68
En las directrices de política, en momentos, se identifican los responsables de su
ejecución, se establecen criterios para caracterizar poblaciones objeto, establecen
procedimientos o señalan fuentes de financiación. La estabilización de directrices
de política y sus contenidos estan en función de tiempos y costos políticos de
actores gubernamentales, mediadores y representantes de grupos de interes que
tienen acceso a las instancias en donde se estabilizan estos tipos de directrices.
69
Capítulo quinto
Definición de directrices de política
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de an álisis
5.1 Marco del trabajo 5.1.1 Objetivo general
Delimitar, caracterizar y analizar la problemática y el contexto del momento
relacionado con la definición, diseño y estabilización de directrices de política
pública.
5.1.2 Objetivos específicos
Definir criterios para delimitar espacio temporalmente la trayectoria de un proceso
de definición de de directrices de política, con el objeto de ser estudiada.
Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos de los momentos
del proceso de política pública estudiada, demarcándolos espacio temporalmente,
según sea la dinámica del mencionado proceso.
Adelantar labores de recolección y organización de información utilizando las
matrices que se presentan en la guía, con la finalidad de hacer análisis de
dimensiones del proceso de política pública estudiado.
Diseñar y utilizar instrumentos que posibiliten la organización, procesamiento y
análisis de información de dimensiones del proceso de política pública estudiado.
Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de definición e implementación de
política pública para el período objeto de estudio.
70
Elaboración de informes de avance, documentos diagnósticos y de
recomendaciones, así como resúmenes ejecutivos.
5.1.3 Tipos de información requeridos
Información jurídica: Leyes, decretos, proyectos de ley, exposiciones de motivos,
sentencias, resoluciones, acuerdos etc.
Planes de gobierno, planes y programas sectoriales (Nacionales, como regionales
internacionales), planes organizacionales, programas y proyectos relacionados
con la implementación de la política.
Información producida por u orientada a entidades supranacionales. Informes a
ministerios, Presidencia de la República, Planeación Nacional, entidades de
control (Contraloría, Procuraduría, Superintendencias, etc.), Congreso de la
República, comisiones especiales, etc. (Informes periódicos destinados al sector).
Información producida por organizaciones no estatales, gremios, facciones de
partido o instancias oficiales de partidos, sindicatos, asociaciones, comunidades,
frentes guerrilleros, entre otros, relacionados con los espacios controversiales del
proceso de política
Documentos evaluativos (diagnósticos o prospectivos) sobre la configuración,
desarrollo, tendencia y crisis del conjunto de acciones y hechos relacionados con
el proceso de política objeto de estudio.
Información orientada a la divulgación de las actividades de entidades estatales,
no estatales, nacionales, internacionales o locales relacionadas con la política, así
71
como aquella proveniente de grupos de interes que no operan como
organizaciones.
Información presupuestal y financiera relacionada con la financiación de planes,
programas o proyectos relacionados con la actividad de implementación de
política.
Información de prensa y en general de publicaciones seriadas (periódicos,
anuarios, revistas, entre otros) que den cuenta de situaciones, posiciones de
actores relevantes o documentos relacionados con el proceso de política pública
estudiado.
5.1.4 Proceso de trabajo:
• Partiendo de los campos de intervención ya establecidos en los ejercicios
anteriores, y a partir de la situación problemática sobre la cual desea
establecer la configuración de directrices de política, identificar los temas de
controversia que es necesario delimitar y estudiar
• Elaborar una matriz para cada tema de controversia; identificando en el tiempo
los actores, sus posturas, el tipo y caracterización de la instancia en donde se
hace visible el reclamo. (Cada matriz contiene todas las posturas relacionadas
con el tema)
• Elaborar las matrices de tematización por documentos, constituida cada una
por el conjunto de fichas de identificación bibliográfica documental y contenidos
diagnósticos o prospectivos sobre los temas objeto de controversia.
• Elaborar por cada tema una matriz en la que se identifiquen las directrices de
política estabilizadas en normas jurídicas
72
• Diseñar y elaborar matrices que identifiquen propósitos y objetivos orientados a
la operacionalización de las directrices de política
• Diseñar contextos que hagan visibles las circunstancias que posibilitan la
comprensión los debates del campo de controversia y la estabilización de
directrices, propósitos y objetivos de política.
• Hacer análisis por cada matriz, hacer análisis transversales, hacer inferencias,
construir hipótesis y sacar conclusiones
• Redactar documentos finales
5.2 Espacio de problematización para la definición de directrices de política
5.2.1 Objetivos
Caracterizar por temáticas la configuración del espacio de controversia
relacionado con la situación socialmente problemática objeto de intervención de la
política pública
Identificar posturas de actores relevantes frente a temas de controversia que
hacen parte del espacio controversial de las directrices de política y las instancias
en las cuales se visibilizan los requerimientos.
5.2.2 Introducción
Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de definición de
directrices de política el conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios
orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar procesos,
73
reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la identificación de
problemas y la orientación de acciones de estado para ser intervenidos
Corresponde a esta parte de línea dos componentes, a saber:
Primero. Delimitación del espacio controversial atendiendo a instancias
organizacionales o espacios de discusión configurados como grupalidades de
naturaleza transitoria o permanente (Unidades organizacionales, comités,
comisiones, foros, plenarias, entre otras).
Segundo. Delimitación del este espacio controversial atendiendo a la información
contenida en estudios, documentos diagnósticos, documentos prospectivos,
artículos de prensa y de revistas especializadas, informes de comisiones
especiales, informes de organismos de control, informes de gestión.
5.2.3 Primera componente: Identificación posturas y actores en instancias
organizativas
Como se señalo con anterioridad, hacen parte del espacio de controversia el
conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a caracterizar “lo
socialmente relevante”, y con regularidad estas controversias se dan entorno a un
“asunto” objeto de un proceso de política pública; la manera como se aborda este
asunto, desde diversas dimensiones o aspectos se denomina tematización.
Finalmente, es necesario tener en consideración que frente a los temas se
presentan actores relevantes que buscan injerir en la definición de directrices
tienen posturas frente a ellos.
Dado lo anterior, es necesario:
74
• Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran
los debates de controversia en la definición de directrices gubernamentales de
la política.
• Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se
dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores
que asumen estas posturas y representan estos grupos.
• Caracterizar los grupos de controversia relacionándolos con acciones,
intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definición de directrices
gubernamentales. (facción de partido, grupo de clientela política, funcionarios
de entidad estatal o privada, facción o grupo sindical, ONGs, grupos de base,
etc.)
La información correspondiente a esta parte de línea debe ser debidamente
consignada en la Matriz: Temáticas, actores, posturas e instancias
5.2.4 Segundo componente: Identificación de postura s en documentos
�Primero. Es necesario tener en consideración que el analista no puede hacer de lado temas, posturas o actores, por considerándolos a unos más o a otros menos importantes. El analista ha de aplicar un principio de simetría; todo tema, postura o actor por insignificante que parezca, al aparecer dentro del espacio de controversia o problematización debe ser considerado y estudiado. Segundo. Para la elaboración de matrices se ha de utilizar información primaria. Las posturas deben ser identificadas mediante citas a pie de página, señalando la fuente de información para cada una de ellas.
�Primero. Las normas jurídicas no son temas de controversias. Cuando se producen normas jurídicas, se discuten y estabilizan asuntos y decisiones sobre temas de controversia. (En consecuencia, la información relacionada con debates de proyectos de ley le permite identificar temáticas, actores y posturas de actores; este material es importante para definir el espacio controversial). Segundo. Las organizaciones no se identificarán en este caso como actores. Las organizaciones corresponden a grupalidades formales representadas por voceros oficiales; estos voceros se consideran actores que representan grupos de interes. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales de entidades tanto estatales como no estatales.
75
Atendiendo a la información contenida en estudios, documentos diagnósticos,
documentos prospectivos, artículos de prensa y de revistas especializadas,
informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes
de gestión; ordenar la información por temáticas, autores y tipos documentales
enumerando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos: en
primer lugar sobre situaciones socialmente problemáticas, la segunda sobre
diagnóstico de ámbitos intervenidos: Ingresar información en la Matriz
5.2.5 Tercer componente: Caracterización de la red de instancias de debates
y estabilización de directrices de política
En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo
el espacio de controversia del proceso de implementación de política pública
estudiada.
Para cada una de las temáticas que se identificaron con anterioridad se
caracterizan las instancias de controversia, estableciendo su naturaleza, en los
siguientes términos:
• Ubicación de la instancia en organizaciones, cuando se trata de instancias de
carácter formal.
• Composición de la instancia. (Quienes pueden acceder a ella desde mandatos
de naturaleza legal y dinámicas de orden funcional. Además, quienes en la
situación –espacio/temporal- participaron en los debates y estabilización de
decisiones).
76
• Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente,
considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el
momento de la controversia)
En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realización debates, los resultados estabilizados con la discusión de las
agendas y ordenar parte de esta información en la Matriz: Temáticas, actores,
posturas e instancias
5.2.6 Matriz: Temáticas, actores, posturas e instan cias de procesos de
definición de directrices.
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
información que ella contiene. Después coloque la matriz con su información
debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información
contenida en la matriz.
AMBITO DE PROBLEMATIZACION –DEFINICIÓN DE DIRECTRIC ES DE POLITICA
TEMA DE CONTROVERSIA: Tema No.1
ACTOR
POSTURA ACTOR
CARACTERIZACION
INSTANCIA
PERFIL FUNCIONAL INSTANCIA
COMPOSICION FUNCIONAL
INTSTANCIAS
COMPOSICION SITUACIONAL
INSTANCIA Nombre del actor relevante
Nombre de la instancia
Grupo interes representado
Naturaleza de la instancia
Fecha del planteamiento
Ubicación organizacional
Señala cual es el tema de controversia
Enumere los actores que hicieron parte de la instancia en la situación relevante
Copie literalmente el perfil funcional de la instancia
El pronunciamiento se copia y se señala con nota a pie de página la fuente documental
77
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la información presentada en la segunda y tercera parte de esta línea y
posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.
Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo explique al lector, en
primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como
se lee la información que ella contiene. Después coloque las matrices con su
información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la
información contenida en el conjunto de matrices.
Para ingresar adecuadamente la información en esta matriz tenga en cuenta lo
siguiente:
•••• La postura del actor en el debate se identifica mediante nota a pie de página se
señala la fuente documental de la cual se toma el argumento. Dado lo anterior,
identifique los algoritmos de problematización por postura del actor relevante
(Descripción del hecho relevante, identificación de causas que lo procuran,
identificación de consecuencias y efectos procurados)
•••• Recuerde que organizaciones no son instancias. Las instancias formales por lo
regular corresponde a unidades organizacionales
•••• Tenga en consideración que los actores son puntuales, corresponden a
nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades
organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.
•••• Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles
funcionales se esas unidades (Comités, salas, comisiones, juntas, entre otros)
•••• La composición funcional con regularidad se refiere a cargos o delegados que
representas estamentos, grupos de interes, etc. (Por ejemplo, delegados de
ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros)
•••• La composición situacional se refiere al nombre de la persona que en el
momento del hecho hace parte de la instancia.
78
5.2.7 Matriz: Tematización a partir de documentos
Ubicar y transcribir de documentos (estudios, documentos diagnósticos,
documentos prospectivos, artículos de revistas especializadas, informes de
comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestión,
entre otros) partes correspondientes a:
• Identificación de situaciones que deben ser objeto de intervención estatal
• Establecimiento de causas, consecuencias e impactos que se derivan de esas
situaciones (Diagnóstico)
• Identificación de alternativas de cambio y propuestas de reforma (Prospectiva)
Elaborar la matriz elaborando una ficha por cada documento consultado,
ajustándose a las siguientes orientaciones:
1. Período objeto de estudio: Si la información corresponde a un año escriba solamente
el año considerado (Ej. 1980) Si se trata de un período escriba el año inicial y el año
final objeto de análisis, separado por guión (Ej. 1980-1985)
2. Tipo documental: Identifique uno de estos dos tipos documentales. (Documento
convencional para aquellos que están publicados. Documento no convencional para
aquellos que no están publicados: manuscritos, fotocopias, dactilografías, etc.).
Cuando el documento es convencional y se trata de una publicación seriada
(Anuarios, periódicos, diarios oficiales, revistas, almanaques, etc.) identifíquelo como
Documento convencional-publicación seriada
3. Clase documental: Identifique si se trata de un documento independiente que
constituye una unidad en sí y no esta contenido en otros documentos, por ejemplo:
libro, capítulo de libro, ensayo, ponencia, informe, proyecto, diario de campo, artículo,
editorial, sentencia, etc.
79
4. Título general: Coloque el título general del documento del cual toma la información.
(Ej. El rey Lear). Si el documento trae subtitulo; escriba el título coloque dos puntos y
escriba el subtítulo (Ej. Teoría crítica del sujeto: Ensayos de Psicoanálisis y materialismo
histórico).
Si el documento hace parte de una publicación seriada, coloque aquí el título de la
publicación seriada (Ej. El tiempo)
5. Autor (es) generales: Coloque el nombre del autor: Primer apellido y Segundo apellido,
Primer nombre y Segundo nombre. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Raúl.) Si hay más de dos
autores separe cada uno de ellos con punto y coma. (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael.).
Si hay más de tres autores se toma el nombre del primero y se escribe después del
punto seguido [et al]. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Raúl. [et al]. Si se trata de un
documento que esta contenido en una publicación seriada no se diligencia este campo.
6. Título Específico: Cuando el documento estudiado hace parte de una publicación
seriada o esta ubicado como parte de un libro (Capítulo, ponencia, artículo, excurso,
etc.), se coloca el título de documento en este campo y el título del libro que lo contiene
en el campo No. 4 (Título general)
7. Autor (es) específicos: Coloque el nombre del autor y/o autores que elaboraron el
documento con los mismos criterios establecidos en el campo No.5. Si el documento
estudiado no esta contenido en una publicación seriada, pero si es parte (capítulo,
ponencia, artículo, excurso, etc.) de un documento que lo contiene (libro), se coloca el
autor del libro en el campo No.5 y el autor del capítulo, artículo o ponencia en éste
campo. Si se trata del mismo autor se coloca el mismo nombre en los dos campos (No.
5 y No.7)
8. Páginas y o volúmenes: Si se trata de un documento que esta contenido en una
publicación seriada, o esta contenido en un libro se coloca la información de la siguiente
manera: Año de la publicación, número, volumen y rango de páginas (Ej. Año 3 Vol.5
No.17. [pp. 140-170]), (Ej. Año3 Vol.5. No17 Separata [pp.23-67]). Cuando no es
publicación seriada se coloca Volumen, si es necesario y páginas (Ej. V.3, 370 p.), (Ej.
[pp. 120-123]
80
9. Editorial: Colocar el nombre de la editorial que publica el documento (Ej. Alianza): En el
caso de editoriales comerciales omitir el “Cia”, Ltda., S.A., etc.
10. Fecha/Edición: Colocar la fecha de edición del documento. Utilizar, día-mes-año. (Ej. 02-
12-2003). En el caso de las publicaciones seriadas es fundamental colocar la
información completa. En el caso de libro solamente es necesario el año (Ej. 2003)
11. Ciudad: Colocar el nombre de la ciudad en la cual se publica el documento
12. País: Colocar el nombre del país en el cual se publica el documento.
13. Responsable institucional: Colocar el nombre completo de la entidad responsable de la
publicación. Es necesario tener en cuenta que no se trata de la editorial. Por ejemplo, en
el caso de la Revista “Análisis Jurídico” se coloca: “Universidad Nacional de Colombia.
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Departamento de Derecho”. Los
nombres se colocan completos hasta llegar a la dependencia.
14. Nombre/Evento: Colocar el nombre del evento completo. (Ej. Segundo encuentro
internacional de estudiantes de sociología). Si lo anterior no corresponde a un evento
omitir esta información
15. Tipo/evento: Caracterizar el tipo de evento, atendiendo al orden geográfico (nacional,
internacional, regional, local, colombiano, interamericano, etc.) y a su modalidad (taller,
seminario, congreso, encuentro, etc.)
16. Fecha/Evento: Colocar la fecha de realización del evento. Utilizar, año en cifras; mes,
las tres primeras letras en minúscula; Días en numero separados por guión. (Ej. 2002
Ago. 21), (Ej. 2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic. 21- 2004 Ene.
5)
17. Ciudad: Nombre de la ciudad o ciudades en las cuales se realiza el evento.
81
18. País: Nombre del país en el cual se realiza el evento
19. Entidad patrocinadora: Colocar el nombre completo de la entidad patrocinadora. En el
caso de varias entidades sepárelas con punto y coma. No utilizar siglas.
Con relación al contenido ordenar la información identificando: (a) la situación
problemática, (b) las causas, consecuencias e impactos que de ella se
desprenden. (c) Identificación de alternativas y propuestas posibles.
Finalmente, es necesario hacer un análisis por periodos de los conjuntos de
matrices que posibiliten establecer la manera como diversos actores, en
situaciones específicas han leído y construido posiciones frente a la situación
problemática objeto de estudio y en su relación con el espacio intervenido y las
funciones de estado.
5.3 Identificación de directrices de política
MATRIZ DE DIAGNOSTICO Y PROSPECTIVA TEMAS DE CONTROVERSIA 1.Periodo objeto de estudio:
SOPORTE DOCUENTAL INFORMACION DE CLASIFICACION DOCUMENTAL 2. Tipo documental: 3. Clase documental: INFORMACION DESCRIPTIVA 4. Título General: 5. Autor (es) generales: 6. Título específico: 7. Autor (es) específicos: 8. Paginas y/o volúmenes: DATOS DE EDICION 9.Editorial: 10. Fecha/Edición: 11. Ciudad: 12. País: INFORMACION INSTITUCIONAL 13. Responsable institucional: EVENTOS: 14. Nombre/evento: 15. Tipo/evento: 16. Fecha: 17. Ciudad: 18. País: 19. Nombre/Patrocinador: CONTENIDO
82
5.3.1 Objetivos
Identificar las agendas en las cuales se estabiliza las directrices de política objeto
de estudio y establecer y analizar su contenido a partir de las temáticas que
configuran el campo controversial.
Identificar, comparar y analizar los principios orientadores, objetivos y estrategias
contenidas en los dispositivos que estabilizan directrices de política, ordenándolas
por temáticas que configuran el campo de controversia y estableciendo las
relaciones que se dan entre ellas.
5.3.2 Caracterización de agendas de estabilización de directrices de política
pública.
• Identificar el nombre de la instancia en la cual se estabiliza la directriz de
política. Identificar el nombre de la unidad organizacional en la que se
encuentra la mencionada instancia.
• Establecer los puntos contenidos en la agenda en la cual se estabiliza las
directrices de política.
• Señalar la fecha (día, mes, año) en la que se estabiliza las directrices de
política
• Identificar el dispositivo legal o administrativo en el cual están consignadas las
directrices de política estabilizadas. (Ley, decreto, resolución, plan, programa
directiva, etc.)
• Consignar los contenidos de las directrices
Nota: Recuerde que las directrices de política no se encuentran consignadas en
una sola norma, plan o programa; en consecuencia, debe identificar cada
dispositivo que estabilice directrices de la política estudiada, consignando la
83
información que corresponde a los cuatro ítems señalados con anterioridad.
Ingresar la información en Matriz: Identificación de directrices de política
estabilizadas
5.3.3 Matriz: Identificación de directrices de polí tica estabilizadas
AMBITO DE PROBLEMATIZACIÓN – DEFINICIÓN DE LA POLITICA
TEMA: Tema No. 1
PUNTOS DE AGENDA
ASUNTOS ESTABILIZADOS (Resultados)
Nombre de la instancia
Dispositivo legal Fecha de reunión
Nombre de la instancia
Dispositivo legal Fecha de reunión
Nombre de la instancia
Dispositivo legal Fecha de reunión
• Identificar Nombre de la instancia y organización a la que pertenece en donde se
estabiliza la directriz de política
• Identificar el dispositivo jurídico en el cual se encuentran consignadas los
propósitos y objetivos de política
• Señalar las fechas (día, mes, año) en la que se estabiliza las directrices de
política
• En asuntos estabilizados consignar literalmente los contenidos de las directrices
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
información que ella contiene. Después coloque la matriz con su información
84
debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información
contenida en la matriz.
Es importante tomar en consideración que con regularidad las directrices de
política pública estan contenidas en leyes marcos, estatutos especiales o
documentos especiales de instancias que orientan sectores. Por su parte los
propósitos y objetivos estan con regular consignados en planes y programas; este
tipo de documentos son programáticos en el sentido de articular objetivos,
resultados, asignación de recursos y temporalidades re ejecución
Es importante relacionar y comparar directrices con los horizontes de objetivos y
propósitos, se trata de niveles de desagregación de las orientaciones.
5.3.4 Propósitos y objetivos que hacen parte de las directrices de política Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la conducta tanto
de funcionarios estatales, gobernantes locales, autoridades públicas que lideran
“sectores” o entes territoriales; igualmente buscan modificar la conducta de
ciudadanos y grupos de interes organizados de la sociedad. Dado lo anterior, es
necesario:
• Precisar cuales han sido los objetivos enunciados por los decisores públicos en
el proceso de definición de directrices rectoras de la política.
• Establecer y comparar: (1) Contenidos de objetivos, (2) caracterizar y tipificar
objetivos (Determinan procedimientos, Definen criterios, Identifican
poblaciones, establecen coberturas, Identifican operadores, Establecen
�Es importante señalar que las instancias no se corresponden con organizacional, sino con los lugares en los cuales se controvierten los asuntos puntuales, por ejemplo, unidades organizacionales, comités, juntas, etc.
85
criterios de financiación, etc.) (3) identificar debidamente en donde están
consignados.
• Elaborar matrices para la realización de esta parte del trabajo. Hacer
deducciones y llegar a conclusiones
5.4 Elaboración de contextos
5.4.1 Objetivo
Definir e identificar contextos según sea la política pública estudiada (Por ejemplo:
políticos, económicos, sociales, culturales, internacionales, etc.), desde los cuales
se pueda entender cuales fueron las circunstancias, hechos, situaciones
relevantes que permiten comprender porque se llega a definir directrices para
adelantar intervenciones de estado.
Por cada contexto
• Elaborar descripciones de hechos relevantes para cada contexto,
estrechamente relacionados con los temas de controversia, soportados sobre
información primaria o información secundaría, debidamente identificada
mediante notas a pie de página y contrastada con otro tipo de información.
• Hacer análisis relacionados con los hechos descritos y otros tipos de
documentación que permiten caracterizar los aspectos relevantes de la
situación general que enmarco la definición de directrices de política
• Elaborar conclusiones sobre las descripciones y análisis realizados
Se debe atender a contextos claramente diferenciados en términos del ámbito
intervenido, y contexto institucional estatal que señalen asuntos relacionados con
el aparato de estado en términos de producción de normas, reformas
organizacionales, financiación y otros asuntos de estado.
86
5.5 Elaboración de mapa de trayectoria definición d e directrices
gubernamentales de la política
Elaborar un mapa de trayectorias de los debates, foros, ámbitos, tribunales y
situaciones sociales relevantes, red de instancias que hacen parte de la definición
de directrices gubernamentales de la política objeto de estudio
Las situaciones socialmente relevantes pueden aludir a movilizaciones sociales
adelantadas por grupos de controversia –paros, tomas, manifestaciones,
desplazamientos, bloqueos, huelgas, marchas, etc.-. Pronunciamientos oficiales
de autoridades estatales o representantes de grupos de interés no estatales. Actos
de gobierno o de la administración pública como convocatorias; aprobación de
normas; presentación de proyectos normativos; licitaciones; pronunciamientos
judiciales; firma de acuerdos, convenios, tratados, contratos, etc. Acciones
mediante las cuales actores estatales o no estatales interponen recursos. El mapa
de trayectoria debe tener referentes temporales y definir los asuntos estabilizados.
①
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
②
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
③
fecha hecho
relevante
④
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
⑤
fecha hecho
relevante
⑥
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
87
5.6 Elaboración de documento base sobre definición de directrices de
política
Elaborar la primera versión de una narración que describa el proceso de definición
de directrices de política pública, atendiendo a la relación entre contextos, mapas
de trayectoria, estabilización de directrices de política y principales momentos de
controversia.
Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que
articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los análisis hechos a cada una
de ellas y las relaciones entre cada uno de los tópicos estudiados (Temáticas,
actores, posturas, instancias, directrices, objetivos, dispositivos de estabilización,
temporalidades y hechos). Para lo anterior debe: (a) Hacer inferencias de
naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hipótesis interpretativa del
fenómeno estudiado y sustentarla
Resultados
• Documento correspondiente caracterización de espacios de controversia e
identificación de directrices de política
• Resumen ejecutivo de tres páginas
• Una presentación de 10 minutos máximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar
88
Capítulo sexto
Momentos de la implementación de política
No es suficiente establecer mandatos en los cuales se señalen lineamientos que
orienten el accionar de gobernantes, funcionarios de estado y ciudadanos en la
solución de problemas sociales que aquejan a la totalidad o parte de de la
población, también se requiere que esas directrices se operacionalicen, se lleven a
cabo, se implementen.
La implementación se relaciona con la ejecución de los mandatos que se
encuentran consignados en las directrices de política, en esta parte del proceso se
busca lograr objetivos, tener resultados, generar los impactos deseados; es un
momento en el que el propósito consignado, verbalizado en el mandato se
encuentra con las dificultades de la realización.
Si bien con la estabilización de las decisiones de orientación de política se cierran
los debates sobre cómo entender el problema y que hacer frente a él, con la
implementación, realmente, se presenta un nuevo escenario de confrontación, de
pugnacidad, de exclusiones e inclusiones, de lucha política y movilización de los
actores sociales.
Con la implementación la acción de las autoridades estatales se despliega en el
territorio, se divide en segmentos de agenciamiento especializados que laboran de
manera sucesiva y simultánea. Si retomamos nuestro ejemplo de la nutrición de
infantes, tenemos que en casos la acción se localiza en restaurantes escolares
que distribuyen suplementos alimenticios; en laboratorios que hacen el control de
calidad a esos suplementos; en institutos de investigación de universidades y del
Ministerio de Salud que hacen seguimiento y evaluación al estado de nutrición de
los niños; en unidades de pediatría de clínicas y hospitales locales que atienden
la población infantil. Son múltiples actividades, desarrolladas por diferentes tipos
89
de expertos y organizaciones, orientadas a diversos grupos poblacionales
(estratos, localidades, barrios, grupos de riesgo, etc.).
Con la implementación se pueden multiplicar los escenarios de confrontación, las
tematizaciones varían y se centran más en el cómo hacer, con qué recursos se
cuentan, quiénes lo hacen; pero igualmente emergen los problemas relacionados
con qué derechos se vulneran, quiénes quedan aún desprotegidos, qué efectos
indeseados se producen y qué cambios de circunstancias, situaciones y
escenarios ponen en entredicho lo establecido y lo realizado.
6.1 Directrices, agendas operativas y espacios de p roblematización de la
implementación
La manera como se ha estabilizado las directrices de política determina en buena
medida la forma como se configura el campo de controversia del momento de la
implementación. Para algunos autores los objetivos establecidos en el marco de
las directrices de política pueden ser poco o bastante claros, e igualmente pueden
llegar a establecer procedimientos suficiente o insuficientemente precisos, estas
situaciones tienen una influencia relevante en la implementación22.
Por ejemplo, en ocasiones los gobernantes llegan a promover consensos en torno
a objetivos poco claros por los costos políticos que se logran derivar de una
confrontación entre actores con intereses opuestos y fuerte posicionamiento que
ponen en vilo la estabilidad política del gobernante; lo anterior significa que: en un
caso, la confrontación se traslade a los espacios en donde se diseñan las agendas
operativas de la política, y en otro caso, los administradores de la política tengan
un juego amplio en asuntos de direccionamiento.
22 Ingram, Helen, Stuart. “La implementación: una reseña y un marco teórico que sugiere”. Contenido en “Administración pública: El estado actual de la disciplina”. Fondo de cultura Económica. 1999.
90
En aquellas circunstancias en los cuales los procedimientos definidos en los
marcos de política son precisos, las decisiones de implementación posiblemente
llegaran a ser igualmente precisas pero las acciones adelantadas pueden ser
inflexibles y responder poco a cambios del contexto. En fin, son múltiples las
situaciones que se presentan en la relación que se establece entra la definición de
directrices de política y las lógicas que se dan en la implementación.
Por lo regular los rumbos que tome la implementación de política están muy
relacionados con dinámicas macro de gestión de los aparatos estatales, dinámicas
que en general no son homogéneas; entre ellas se encuentran, por ejemplo,
formas de descentralización político-administrativa, formas de regionalización y
territorialización, configuración de sectorialidades, relaciones
intergubernamentales, diseños institucionales macro y micro, modelos
administrativos socializados, capacidades en términos de saberes acumulados e
incorporados por los funcionarios estatales, cultura administrativa, entre otros.
Dependiendo del tipo de política los debates de implementación se pueden dar en
el seno de organizaciones específicas sobre las cuales recaen en buena medida la
tarea ejecutiva; o en grupos de entidades de un sector, situación que pone de
presente el problema de coordinación interorganizacional; o entidades de
diferentes sectores y diferentes niveles territoriales lo cual hace visible los
problemas de coordinación intersectorial e interregional. Sin embargo, la
problematización no se limita a los asuntos de coordinación, cooperación y
sinergia estatal sino igualmente se hace extensiva a la existencia de querellas que
se dan entre actores no estatales, estrategias que involucran la concurrencia de
organizaciones comunitarias de base, organizaciones con fines y sin fines de lucro
y el estado mismo.
Es posible afirmar que tendencialmente los escenarios de confrontación y debate
de los procesos de implementación se configuran atendiendo a dos dinámicas: de
91
una parte aquellas en las que dominan las discusiones provenientes de los
implementadores y expertos, centrados en asuntos de carácter administrativo y
jurídico, o asociados a dilemas de naturaleza especializada y técnica, de otra
parte, aquellas en las cuales participan miembros de poblaciones objeto,
consumidores de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores.
La configuración de estos espacios puede ser bastante irregular en el tiempo
dependiendo del tipo de política; en algunos casos la implementación termina
siendo una actividad rutinaria, fundamentalmente procedimental y estabilizada, en
la que los asuntos de controversia son mínimos, de otro lado están aquellos
escenarios en donde se dan múltiples conflictos, en períodos diversos con ritmos
articulados a tiempos administrativos, electorales, ciclos económicos o momentos
de pugnacidad social aguda, en algunos casos sostenidos durante periodos largos
en otros intermitentes u obedeciendo a momentos que presentan cierta
regularidad.
En términos gruesos autores como Meny encuentran que procesos de
implementación son concebidos con enfoques top-down en donde la actividad
ejecutora opera sobre la base de una jerarquía vertical y centralizada, una
orientación de la acción administrativa centrada en criterios de eficiencia y
efectividad, una concepción de la implementación que se sustenta sobre la
separación de la actividad política y administración.
De otro lado se encuentran los enfoques bottom-up que proponen estrategias de
implementación partiendo de situaciones concretas, ordenándose en función de
requerimientos que hacen los actores afectados, con lógicas de interacción que
surgen de abajo. Pero independientemente de estas lógicas, la implementación
como dinámica social y política desborda los modelos y enfoques preestablecidos
6.2 Instancias de implementación, programas y rede s
92
El estudio de los procesos de implementación permite redimensionar nuevamente
la significación que tiene el fenómeno de las políticas públicas. La definición inicial
las caracterizaba como un proceso social en donde se producen acciones
gubernamentales orientadas a identificar y solucionar problemas de diferente
naturaleza, mediante la consecución de objetivos y resultados. No obstante, el
alcance de esta afirmación requiere ser redimensionada. Dado lo anterior, es
necesario asumir una doble perspectiva de interpretación del fenómeno que
permita comprender con amplitud su alcance, pero, al mismo tiempo, acotarlo para
establecer su singularidad.
La configuración de las políticas públicas no se puede reducir exclusivamente a
acciones gubernamentales, dado que son procesos cuya naturaleza y dinámica se
inscribe y es inteligible en el marco de sistemas políticos. Es igualmente claro que
se trata de un fenómeno en el cual se involucran acciones legislativas y judiciales,
así como factores de cultura política, de organización y movilización de sectores
sociales, políticos, económicos y culturales que entran en conflicto o promueven
proyectos de vida colectiva.
Sin embargo, una adecuada consideración de su naturaleza y dinámica no debe
perder de vista la especificidad que permite diferenciarlas de otros fenómenos
políticos. Las políticas públicas se corresponden con formas de intervención de
estado en las cuales tienen cierto grado de centralidad las acciones
gubernamentales; a pesar de lo cual no toda forma de intervención de estado,
como acción gubernamental es aspecto estructurante de las políticas públicas.
Qué aspectos o características identifican este tipo de intervención de estado y
acción gubernamental. Autores han planteado los siguientes factores o
características estructurantes: (a) Programática: conjunto de decisiones,
procedimientos y actuaciones diversas de autoridades estatales -gobernantes,
93
legisladores, jueces, administradores- las cuales se constituye de manera
permanente en un marco para la acción, operando como denominador común,
integrador y referencial del hacer estatal. (b) Ámbito intervenido: espacio social y
grupos poblacionales sobre los cuales recae la acción estatal. (c) Contenido:
asuntos sobre el cual recae las actuaciones para el logro de objetivos, resultados
e impactos. (d) Coerción: capacidad de imposición respaldada por monopolio del
uso de la fuerza, el manejo ideológico y la amenaza latente inherente a los
mandatos de ley. (e) Orientaciones normativas y de planificación: criterios,
principios y disposiciones de orientación de conducta a partir de los contenidos de
ley, reglas sociotécnicos, y dispositivos que en el tiempo fijan objetivos, resultados,
responsables, y asignan recursos. (f) Gobernaza y gobernabilidad.
Cuando abordamos la constitución de los espacios de controversia en el momento
de definición de directrices de política encontramos que éstos estaban constituidos
por una red de instancias que dibujaban las trayectorias de los requerimientos, los
lugares de la visibilidad y la confrontación; en el caso de la implementación,
igualmente, nos encontramos con una red de instancias que ejecutan la política,
hace seguimientos y evalúan.
Tanto el orden programático así como la orientación normativa y de planificación
de las políticas disponen de un componente material que soporta y viabiliza las
actuaciones de autoridades estatales y de los administrados: uno de esos
componentes son las organizaciones
La ejecución de directrices de política en un ámbito de intervención determinado,
por lo regular, requiere la concurrencia de varias organizaciones estatales de
diferentes órdenes territoriales (nacionales, seccionales, regionales, municipales),
y de diferentes ámbitos funcionales (control, asesoría, financiación,
direccionamiento y coordinación, ejecución, evaluación y seguimiento); así como
94
de organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs y
organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza.
En los diseños macro-organizacionales estatales se plantean varias estrategias
para la operacionalización de las políticas; en casos estos diseños ordenan la
acción en función de lógicas sectoriales y territoriales; pero también en función de
redes de unidades organizacionales (oficinas, comisiones, grupos de trabajo) que
pertenecen en momentos a diversas entidades pero que sin embargo convergen
en el tratamiento de asuntos comunes.
Tanto las organizaciones, como las unidades organizacionales son grupalidades
formales o dispositivos articuladores de saberes, funcionarios, recursos
económicos, sistemas de servicios, estrategias gerenciales y programas
orientados a ejecutar directrices de política
La identificación de las redes de unidades organizacionales centradas en asuntos
o problemas específicos de implementación de política, permiten establecer que
no necesariamente éstas hacen parte de una misma organización, un mismo
sector jurídico-administrativo, una misma rama del poder de estado, o a un mismo
nivel territorial.
Esta dinámica constituye todo un reto para la ejecución de las políticas, porque las
relaciones entre estos operadores no obedecen necesariamente a jerarquías
verticales que garantizan unidad de mando; lo propio de las lógicas de
implementación es la existencia de estrategias gerenciales múltiples, campos de
especialización diversos, culturas organizacionales variadas, dinámicas
institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diversa sus propias
actividades, objetivos y resultados.
95
Un segundo eje del soporte material de la implementación lo constituyen los
sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos normativo-jurídicos que
contribuyen a la unidad de acción, convirtiéndose en referente común para las
burocracias y los gobernantes (factor programático), la producción del
ordenamiento jurídico no es homogénea y su discusión, estabilización y
promulgación se juega en tiempos políticos y sociales diversos. Dos lógicas de
generación del ordenamiento jurídico afectan la ejecución de políticas; en un caso
se encuentran las normas relacionadas exclusivamente con el campo de
intervención específico (por ejemplo espacio público), en el otro caso se trata de
normas transversales a la actividad del estado (por ejemplo; normas relacionadas
con el presupuesto; con la contratación; con el manejo del funcionariado estatal;
con las compras del estado, etc.) que no siendo exclusivamente del ámbito
intervenido pueden afectar de manera directa la ejecución de diversos tipos de
políticas públicas.
De otra parte, la normatividad de la implementación no se limita al ordenamiento
jurídico sino igualmente a sistemas de reglas sociotécnicas las cuales se imponen
a los ejecutores y poblaciones intervenidas, son objeto de control y se incorporan
en los dispositivos materiales de los equipamentos estatales (Por ejemplo: las
reglas de calidad -ISO-; estándares supranacionales, reglas de seguridad y uso
etc.). Una parte de estas reglas se integran a los ordenamientos jurídicos, en tanto
que otras se ordenan en manuales, se incorporan a estándares de registros de
compra de materiales, se integran a cláusulas contractuales, entre otras.
Finalmente, se encuentran de reglas de civilidad que operan en el marco de
interacciones sociales de poblaciones intervenidas con la acción gubernamental y
administrativa; se trata de principios que orientan prácticas sociales locales que
posibilitan o imposibilitan la viabilidad de objetivos y resultados esperados con la
intervención de las administraciones estatales.
96
El tercer eje estructurante de la implementación es sin duda los programas
gubernamentales. Los programas y proyectos son integradores de recursos,
objetivos, resultados, impactos, funcionarios y modelos gerenciales, poblaciones
objeto y territorialización de la acción. (Rose; 1998).
Es claro que el diseño de directrices de política constituye un proceso en el cual se
fija un curso para la intervención de estado, pero es igualmente imprescindible
entender que esa orientación adquiere una nueva dimensión cuando la acción se
traduce en un conjunto de objetivos y resultados que cuentan con recursos
asignados en tiempos explícitamente programados
Los proyectos son unidad básica del actuar programático y con ello su diseño se
constituye en un espacio especialmente sensible a la puja política y a la
reorientación de la intervención estatal. La definición de estrategias de
operacionalización, el diseño de instrumentos de focalización para identificar la
población beneficiaria, la determinación de los ámbitos territoriales de atención
prioritaria, son generadores de lógicas de inclusión y exclusión que tienen un alto
contenido político
Igualmente es este un espacio en el cual se movilizan actores orientados a
capturar recursos (proveedores, consultores, asesores) ofreciendo sus servicios a
los responsables estatales de operacionalizar la intervención. Dado lo anterior, la
definición de criterios para licitar y contratar, para supervisar y controlar, se
constituyen en asuntos de primer orden, sobre los que gravitan intereses múltiples
y proclives a generar dinámicas como la corrupción y el desplazamiento de
objetivos.
6.3 Estrategia de análisis: Identificación del plan o programático en la
implementación de la política
97
El objetivo de esta estrategia de análisis es la identificación del nivel operativo de
la política, en términos del diseño y ejecución de planes, programas, proyectos y la
determinación de la orientación programática que a ellos subyacen.
Para el caso igualmente se parte de la triada básica sobre la cual se apoyo el
análisis anterior, vale decir, las organizaciones, las unidades organizacionales y
los ámbitos de intervención de la política.
El concepto de programática en políticas públicas tiene varias sentidos; dos de
estas representaciones son relevantes para el caso. La primera de ellas alude a
marcos de acción que permiten orientar la actividad y labor de las autoridades
públicas estatales; esos marcos no se corresponden exactamente con estatutos, y
no coinciden con documentos que definan de manera explicita y unificada las
líneas de actuación que se han de tener en el proceso de política
A pesar de esta característica, la programática de la política permite la articulación
y convergencia de las múltiples y dispersas actuaciones que desde diferentes
organizaciones, situaciones y procesos, las autoridades públicas llevan a cabo
para dar solución a situaciones socialmente problemáticas.
La programática opera sobre la base de dos lógicas; de una parte la integración y
de otro lado la orientación de sentido. La programática corresponde a ejes
específicos que se constituyen en denominadores comunes para el hacer u omitir
estatal, en procesos y procedimientos, en directrices, principios y en ocasiones se
inscriben en rutinas institucionales; pero de otra parte, la programática hace
referencia a la existencia de representaciones de naturaleza ideológica política
que enmarcan las actuaciones de las autoridades, configurando una oficialidad de
estado; subyacen por lo tanto a esta dimensión unos referentes de propuestas de
sociedad admisible y de deber ser.
98
La segunda representación sobre la programática se circunscribe, en parte, a las
lógicas de la planeación y la forma como las grandes directrices de política
estabilizadas en ordenamientos jurídicos marco, son resignificadas y
operacionalizadas en el seno de organizaciones estatales.
En este nivel del plano programático de la políticas, la orientación de la acción y su
referencial básico (representaciones que dan contenido ideológico político al hacer
estatal) se circunscriben de manera más puntual a las situaciones específicas que
deben ser resultas con la intervención. En consecuencia, la orientación y su
contenido adquieren en este momento una dimensión espacio temporal precisa,
un horizonte en términos de objetivos, un lugar de llegada en términos de
resultados, y por lo tanto una asignación de recursos: se trata, sin más, de un nivel
en el cual la intervención es viable.
Dado lo anterior la estrategia de análisis se centra en dos tipos de fenómenos; de
una parte los programas y proyectos que operacionalizan la política y las
estructuras de servicios que no haciendo parte de proyectos soportan la
intervención.
6.4 Estrategias para el análisis de la red de proy ectos de la política
Es un imperativo del análisis no reducir la evaluación de la política a la evaluación
de proyectos, y aún la evaluación de proyectos debe obedecer a criterios que
permitan tener como referente el proceso de la política.
El primer criterio es agrupar los conjuntos de proyectos atendiendo a los ámbitos
de intervención que estructuran el campo de la política, el segundo criterio es
hacer evaluación y seguimiento de los proyectos en el marco de períodos que
permitan comparar su evolución, y contrastarlos a la luz del conjunto de los demás
proyectos del ámbito.
99
Es generalizado que en períodos de tiempo cambien los nombres de proyectos o
se redefinan parte se sus orientaciones (estrategias gerenciales, criterios de
focalización, etc.), pero en lo fundamental su continuidad se presenta porque
constituyen una respuesta permanente del estado frente a un estado de cosas
dado.
La utilización de estos dos criterios de evaluación y seguimiento permiten
identificar un conjunto de asuntos que tienen como eje fundamental el mismo
proceso de la política; vale decir, las lógicas de la gestión de la política y no las
lógicas de gestión de proyectos, organizaciones o unidades organizacionales.
Algunos de las ventajas y problemas que permiten detectar y delimitar esta
perspectiva de análisis son las siguientes:
• Primero, a partir del conjunto de proyectos de diferentes organizaciones
estatales que operacionalizan las actuaciones de estado en el ámbito intervenido
de la política, así como de las estructuras de servicios y actividades
estructurantes de la política, es necesario establecer el monto de recursos
económicos movilizados y sus fuentes de financiación.
Es claro que este ejercicio impone una nueva lógica para calcular la cantidad de
recursos comprometidos en un campo de la política, sobre todo porque se parte,
como ya se ha indicado, de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y
los territorios y lo realmente invertido en la intervención objeto de evaluación.
En buena medida las dificultades que se imponen estan relacionadas con los
criterios, procedimientos y modelos con los cuales el estado se permite agrupar
los recursos para su asignación, distribución, uso y seguimiento. De otra parte, a
nivel de proyectos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se
presentan problemas de análisis porque en el marco de un proyecto no
100
necesariamente todas las metas apuntan al campo de acción intervenido, y lo
mismo se presenta con ciertas estructuras de servicios. De otra parte, el
tratamiento y desagregación de este tipo de información presupuestal y
financiera, obedece a criterios que no tiene como referente las lógicas del campo
de la política en su conjunto. Esta misma dificultad se presenta cuando se trata
de dar cuenta de la movilización de recursos de personal.
• Segundo, a partir de la disposición del conjunto de proyectos de la política es
posible hacer análisis comparados del campo que permiten visualizar problemas
relacionados con la manera como desde cada uno de ellos, se lograr representar
en qué consiste las situaciones socialmente problemáticas, la forma como se
caracterizan las poblaciones, la manera de georeferenciar tanto el ámbito
intervenido como la intervención de estado, y el desarrollo de estrategias
diferentes y en ocasiones disímiles de gerencia de proyectos y de prestación
servicios.
• Tercero, la consecuencia inmediata de los dos puntos anteriores es que uno de
los factores de análisis y evaluación se centra en el problema de los diseños
institucionales y la implicación que éstos tienen en la viabilidad de los propósitos
de las políticas, así como en la eficacia y eficiencia de sus resultados. En
consecuencia, se trata de una lectura desde las dinámicas de conjunto de la
política y no de una agregación de interpretaciones proveniente de perspectivas
parciales y aisladas de los comportamientos de sus componentes
(organizaciones, proyectos, normatividad, etc.).
El análisis de los diseños institucionales del campo de la política, obedecen a
una variedad relevante de puntos de vista que tiene consecuencias tanto para la
definición de criterios, así como para el establecimiento de estrategias y modelos
de su evaluación y seguimiento.
101
Por ejemplo, el estudio de los diseños institucionales en materia de los aparatos
organizacionales, en el marco de lógicas sectoriales y territoriales, pero a su vez
interpretadas y estudiadas a la luz de la forma como operan las redes de
unidades organizacionales en procesos de políticas, llevarían necesariamente a
plantear intervenciones que afectan directamente la política pública, no
centrándose ya de forma exclusiva en el ámbito intervenido, sino en las
condiciones materiales que posibilitan la intervención de estado; la percepción
de este tipo de diseños y su progresiva transformación pueden implicar la
disminución de costos de transacción y mayor efectividad de las políticas.
De otra parte esta, los diseños institucionales articulados a la movilización de
recursos, tanto en el plano de los diseños sociotécnicos, la generación de
procesos y procedimiento y la determinación de instancias, en materias tales
como el prepuesto, la planeación, la generación de información y su uso, entre
otras.
El centro de recomendaciones en esta materia ya no tiene como sujeto de
control a las organizaciones, sino a procesos, modelos, estrategias con las
cuales se compromete la acción de estado y que tiene efectos inmediatos sobre
la prestación de los servicios, la defensa de los derechos de los administrados y
el manejo de los recursos estatales.
6.5 Criterios e instrumentos de focalización, evalu ación y seguimiento de
proyectos
Los proyectos como dispositivos de planificación, hacen concurrir, articular y
movilizar normas jurídicas y sociotécnicas; funcionarios; formas organizativas y
recursos financieros. De otra parte, con la ejecución de proyectos se transforman
objetivos en resultados, se identifican y actúa sobre poblaciones objeto y es
espacios específicos en los cuales se despliega la acción gubernamental
102
Para la identificación de la información necesaria que debe ser utilizada en la
evaluación de los proyectos, se elaboran cuestionarios que orientan el trabajo del
analista, algunas de las preguntas básicas son las siguientes:
• Primero, a partir de los objetivos del proyecto identificar los tipos de acción que
se buscan adelantar, la caracterización de la población objeto que se busca
intervenir, el orden geográfico en el cual se despliega la acción
Es importante establecer si se establecen criterios múltiples para caracterizar las
poblaciones objeto y la georeferenciación; esto determina coberturas reales.
• Segundo, a partir de los compromisos y resultados esperados, determinar el tipo
de bien o servicio que se busca prestar; este tipo de factor debe estar expresado
por lo regular de manera cuantitativa y mediante unidades relacionadas con
escalas de medición utilizadas
• Tercero, determinar las relaciones que se establecen entre objetivos
establecidos, resultados programados, resultados obtenidos y criterios o índices
de cumplimiento de los resultados programados. Sobre estos tipos de índices es
necesario buscar las razones que explican su comportamiento.
• Cuarto, es necesario establecer cuales son las modalidades mediante las cuales
se operacionaliza la acción (unidades organizacionales ejecutoras, o entidades
ajenas al estado que operacionalizan la acción). Criterios de focalización para la
selección de operadores, formas contractuales, sistemas de seguimiento y
control (interventorías, informes de gestión, actas, tableros de control, etc.)
• Quinto, determinar la estructura de servicios prestados, sus infraestructuras,
dinámicas bajo las cuales operan, formas de acceso, portafolios
103
• Sexto, es necesario identificar los instrumentos de focalización y su uso. Una de
las dinámicas centrales de los procesos de políticas públicas es el diseño y
utilización de instrumentos de focalización; este tipo de dispositivos permiten
establecer espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales, puntos
de asistencia y su localización) y caracterizar las poblaciones objeto,
efectivamente beneficiarias de servicios públicos y producción de bienes. Dado
lo anterior, el diseño y uso de instrumentos de focalización es un generador de
lógicas de exclusión e inclusión en la intervención de estado, pero igualmente se
convierte en un instrumento de orientación de los recursos articulados por los
proyectos
Todo instrumento de focalización supone la existencia de unos componentes
básicos, a saber: De una parte estan los criterios de focalización, éstos operan
como referentes para la orientación de la acción; estos criterios están por lo
regular ajustados a razones que permiten justificar el principio o principios que
orientan en materias como la selección de la población objeto; la identificación
de la situación a intervenir; los valores y/o principios normativo jurídicos que
deben primar; entre otros.
De otra parte, se encuentra la identificación de factores a evaluar para establecer
la selección de quienes quedarán incluidos y serán beneficiados con la
intervención. Por lo regular, frente a estos factores se generan indicadores que
dan cuenta de atributos y comportamiento que deben ser sopesados; así como
se establece de manera cuantitativa o cualitativa escalas que permiten la
calificación y la selección.
Finalmente, se cuentan con procedimientos, procesos, etapas o momentos para
su aplicación, así dispositivos materiales que ordenan la información, permiten
su selección y uso (Encuestas, modelos, matrices, etc.)
104
El estudio de estos tipos de instrumento deben permitir valorar la manera como
desde lo proyectos se llega a las poblaciones (su identificación, tratamiento,
seguimiento y atención), como el alcance de los copamientos territoriales y sus
efectos.
• Séptimo, es necesario establecer las fuentes de financiación, los montos, la
forma de su distribución en tareas especificas, su orientación mediante acciones
contractuales y el peso de su uso.
• Octavo, es preciso determinar los soportes de información sobre los cuales se
apoya el diseño, elaboración, ejecución y seguimiento del proyecto, en factores
relacionados con los procesos de planificación, la movilización de recursos
financieros y de personal, la caracterización de las poblaciones y la
georeferenciación de la acción. Además de la información contractual y los
reportes de control y gestión.
La información de los proyectos debe ser consolidada atendiendo al ámbito de
intervención y a lógicas de planificación como su agrupación en programas y
planes. Finalmente este tipo de información programática y de operacionalización
debe ser contrastada con la información de los análisis del campo funcional
organizacional de la política.
105
Capítulo séptimo
Implementación de directrices de política
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de an álisis
7.1 Marco del trabajo
7.1.1 Objetivo general
Delimitar, caracterizar y analizar aspectos relevantes de los procesos de
implementación de políticas públicas y elaborar un diagnóstico parcial del ámbito
intervenido.
7.1.2 Objetivos específicos
Elaboración de diagnóstico sobre el ámbito intervenido para el período objeto de
estudio
Elaborar un diagnóstico sobre infraestructura institucional de la implementación
7.1.3 Proceso de trabajo
• Elaborar un diagnóstico sobre el comportamiento del ámbito intervenido que de
cuenta sobre situaciones, causas y efectos
• Hacer una evaluación de los contenidos normativos jurídicos relacionados con
cada uno de los temas relacionados con la implementación
• Elaborar matrices que identifiquen los espacios controversiales de la
implementación
106
• Caracterizar la red organizacional que operacionaliza los procesos de
implementación de la política
• Identificar de manera integral la red de proyectos, contratos y estructuras de
servicios articulados a la implementación de la política
• Hacer análisis por cada matriz, hacer análisis transversales, hacer inferencias,
construir hipótesis y sacar conclusiones
• Redactar documentos finales
7.2 Diagnóstico ámbito intervenido
Un ámbito intervenido corresponde a un espacio en el cual actúan autoridades
público-estatales para modificar condiciones e influir sobre la conducta de actores
relevantes, con el propósito de lograr resultados deseados que se orienten a
resolver una situación socialmente problemática. Un diagnóstico corresponde a
una actividad que se orienta establecer el comportamiento de una situación
socialmente problemática
• Descripción de situaciones socialmente relevantes, estableciendo de manera
adecuada momentos y/o períodos claramente registrados en términos de
meses y años (La información utilizada debe estar identificada términos
bibliográfico documentales y corresponder tanto a documentos de naturaleza
cuantitativa como cualitativa)
• Se debe identificar y señalar las causas que procuran la situación socialmente
problemática y establecer los efectos e impactos que se derivan de su
comportamiento, como tipos de conflictos que ellas se presentan, mediante una
107
clara caracterización de variables y un adecuado análisis de las relaciones que
se presentan entre éstas
• Establecer y caracterizar mediante información cualitativa como cuantitativa la
población objeto (individuos, grupalidades formales o informales, estamentos,
estratos, etc.). Se deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se
logre precisar de manera sostenida en el tiempo (Por ejemplo; año por año,
etc.) o en series de tiempo homogéneas que posibiliten comparaciones para
realizar inferencias, en el marco de la periodización objeto de estudio.
• Establecer y caracterizar mediante información cualitativa y cuantitativa el
ámbito geográfico-físico (Atendiendo a tipologías de naturaleza espacial) Se
deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se logre precisar de
manera sostenida en el tiempo (Por ejemplo; año por año, etc.) o en series de
tiempo homogéneas que posibiliten comparaciones para realizar inferencias, en
el marco de la periodización objeto de estudio.
Ordene el desarrollo expositivo del diagnóstico tomando obligatoriamente las
temáticas objeto de controversia que se estudiaron en el momento de la definición
de directrices de política. Exponga separadamente cada una de ellas en los cuatro
aspectos señalados con anterioridad.
Es necesario que exista coherencia y concordancia en la relación entre factores
considerados en los cuatro aspectos constitutivos del diagnóstico. La información
debe ser consistente, presentada adecuadamente mediante cuadros, matrices y
gráficas que la hagan inteligibles al lector. De otra parte, la información debe ser
adecuadamente presentada y explicada, así como claramente identificadas sus
fuentes.
108
El diagnóstico del ámbito intervenido no debe contar con información de las
acciones de intervención estatal, no se debe hacer referencia a la producción de
normas jurídicas, a la prestación de servicios gubernamentales; tampoco a la
acción de funcionarios operadores, jueces y/o magistrados, organismos de control,
y actuaciones legislativas
7.3 Diagnóstico sobre infraestructura institucional de implementación
7.3.1 Marco normativo jurídico sobre el cual se apo yan el proceso de política
Identificar por temáticas el marco normativo relacionado con orientaciones de
política y aspectos inherentes a la implementación; así como sentencias o
jurisprudencia correspondientes al tratamiento de asuntos residuales de la política.
Elabore la siguiente matriz por cada temática trabajada, consignando literalmente
la orientación contenida en la norma
7.3.2 Matriz: Ordenamiento jurídico soporte de la implementación
NORMAS JURÍDICAS
TEMATICA:
IDENTIFICACION
AÑO
ASUNTO
Contenidos del mandato relacionado con la política
Identifique el dispositivo normativo que contiene el mandato (Ley, Decreto, etc.).
Colocar año de expedición. Señale el asunto que identifica la norma en su parte
resolutiva. Copie los contenidos del mandato.
Hacer análisis del surgimiento, evolución y transformación de los contenidos
normativos, a partir de la información contenida en la matriz.
7.4 Caracterización del espacio controversial de la implementación
109
Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de implementación el
conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a establecer
criterios, adelantar acciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir
conflictos relacionados con la ejecución u operacionalización de la política.
Como se señalo con anterioridad, corresponde al espacio controversia un conjunto
de temáticas frente a las cuales actores relevantes del proceso de política tienen
posturas; en consecuencia, determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre
los cuales se centran los debates de controversia relacionados con la
implementación en los siguientes términos:
• Tipificar las acciones, litigios y problemas del espacio controversial de la
implementación.
• Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se
dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores
que asumen estas posturas.
• Caracterizar los grupos de controversia relacionándolos con acciones,
intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definición de directrices
gubernamentales. (facción de partido, grupo de clientela política, funcionarios
de entidad estatal o privada, facción o grupo sindical, ONGs, grupos de base,
etc.)
Ordene el trabajo de esta parte de la línea en función de cada uno de los temas de
controversia. Describa situaciones relevantes relacionadas con el tema, ordene la
presentación del conjunto de argumentos de cada uno de las posturas de los
actores relevantes, contraste las posturas y señale las diferencias, énfasis y
puntos de encuentro.
110
7.4.1 Caracterización red de instancias que configu ran debates y
estabilización de decisiones de implementación
En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo
el espacio de controversia del proceso de implementación de política pública
estudiada.
Para cada una de las temáticas que se trabajaron en la segunda parte de esta
línea caracterizar las instancias de la política estableciendo su naturaleza, en los
siguientes términos:
• Ubicación de la instancia en dispositivos organizacionales, cuando se trata de
instancias de carácter formal.
• Composición de la instancia. (Quienes pueden acceder a ella desde mandatos
de naturaleza legal y dinámicas de orden funcional. Además, quienes en la
situación –espacio/temporal- participaron en los debates y estabilización de
decisiones).
Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente,
considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el
momento de la controversia)
En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realización debates, los resultados estabilizados con la discusión de las
agendas y ordenar parte de esta información en las siguientes matrices:
Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente. Estas matrices
ordenan una parte de la información presentada con anterioridad y posibilitan
hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.
111
7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estab ilizados
AMBITO DE PROBLEMATIZACIÓN – IMPLEMENTACION DE LA POLITICA TEMA: Tema No. 1
PUNTOS DE AGENDA
ASUNTOS ESTABILIZADOS (Resultados)
Nombre de la instancia
Fecha de reunión
Nombre de la instancia
Fecha de reunión
Nombre de la instancia
Fecha de reunión
Nombre de la instancia
Fecha de reunión
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
información que ella contiene. Después coloque la matriz con su información
debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información
contenida en la matriz.
7.4.3 Matriz de temas, actores, posturas y caracter ización de instancias de debates de implementación:
AMBITO DE ROBLEMATIZACIÓN – IMPLEMENTACION DE LA POLITICA TEMA: Tema No. 1
ACTORES
POSTURAS ACTORES
CARACTERIZACION
INSTANCIAS
PERFIL FUNCIONAL INSTANCIAS
COMPOSICION FUNCIONAL INSTANCIAS
COMPOSICION SITUACIONAL INSTANCIAS
Nombre del actor relevante
Nombre de la instancia
Grupo de interés representado
Naturaleza de la instancia
Fecha de pronunciamiento
Ubicación organizacional
112
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la información presentada en la segunda y tercera parte de esta línea y
posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.
Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo explique al lector, en
primer lugar, cual es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como
se lee la información que ella contiene. Después coloque las matrices con su
información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la
información contenida en el conjunto de matrices.
Para ingresar adecuadamente la información en esta matriz tenga en cuenta lo
siguiente:
���� La postura del actor en el debate se coloca literalmente y mediante nota a pie
de página se señala la fuente documental de la cual se toma el argumento.
���� Recuerde que organizaciones no son instancias. Las instancias formales por lo
regular corresponde a unidades organizacionales
���� Tenga en consideración que los actores son puntuales, corresponden a
nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades
organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.
���� Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles
funcionales se esas unidades (Comités, salas, comisiones, juntas, entre otros)
���� La composición funcional con regularidad se refiere a cargos o delegados que
representas estamentos, grupos de interes, etc. (Por ejemplo, delegados de
ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros)
���� La composición situacional se refiere al nombre de la persona que en el
momento del hecho hace parte de la instancia.
7.5 Red organizacional de apoyo del proceso de impl ementación de política
113
Elabore la siguiente matriz por cada una de las temáticas estudiadas en la cual
caracterice cada una de las unidades organizacionales (estatales como no
estatales) que operacionalizan la política, su ámbito de intervención y las labores
que adelantan.
7.5.1 Matriz: Red de unidades organizacionales de l a implementación
UNIDADES ORGANIZACIONALES
TEMATICA:
AMBITO DE INTERVENCIÓN DE LA UNIDAD
UNIDADES ORGANIZACIONALES
EJECUTORAS
PERFIL
FUNCIONAL DE LA UNIDAD
TAREAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA,
PROYECTO, Y/O ACTIVIDAD
DEMARCACION PROGRAMATICA,
ESPACIAL Y POBLACIONAL
Nombre unidad organizacional y Organización
Nombre de programa o proyecto
Entidad a la que pertenece
Ámbito geográfico de intervención
Período actividad Población objeto
• Identifique el nombre de la unidad organizacional que operacionaliza el
mandato.
• Identifique la organización en la que se encuentra la unidad que operacionaliza
el mandato.
• Establezca el período de tiempo en el cual la unidad ejecuta el proyecto y/o las
actividades de implementación (año inicio/ mes inicio – año terminación/mes
terminación. Ej. 2003/02-3003/08).
• Identificar literalmente el conjunto de funciones que corresponde al perfil
funcional de la unidad organizacional que operacionaliza.
• Enumerar puntualmente las actividades que la unidad organizacional adelanta
en la ejecución del proyecto o actividad de implementación. Identificar el
nombre del proyecto o programa que se operacionaliza, o la actividad que se
adelanta.
114
• Identificar puntualmente el ámbito de intervención geográfica en el cual se
despliega la acción implementación (Zona, barrio, cuadra, centros de atención,
etc.).
• Identificar puntualmente la población intervenida en la operacionalización.
Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:
(a) Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos
con los demás. (b) Un análisis transversal comparando periodos y temas. (El
análisis se hace por matriz temática a partir de la relación entre variables y
atendiendo los contenidos de la información)
7.6 Proyectos en el proceso de implementación
Identificar y analizar, por temática, aspectos relacionados con el conjunto de
proyectos que operacionalizan las orientaciones de política.
Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componentes básicos de los
proyectos que operacionalizan las políticas. Segundo, elaborar matrices de
informe de ejecución por proyecto. Tercero, elaborar matrices de identificación de
licitaciones y contrataos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con
la ejecución de los proyectos que implementan las orientaciones de política
7.6.1 Matriz: Identificación de proyectos y su anál isis
• Nombre del proyecto
• Unidad organizacional encarga de ejecutar el proyecto y/o coordinar su
ejecución y nombre de la organización
• Período de ejecución de proyecto (Rango de mes, año)
• Monto del proyecto (Valor total)
115
• Población objeto claramente identificada (Si se hace en varias partes del país,
presentar el consolidado y/o por regiones, departamentos, municipios). Señalar
aquellas características que permitieron definir la población objeto y número de
población.
• Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se presente señalar los
objetivos generales y específicos. (Identificar la fuente con pie de página)
• Enumerar los resultados obtenidos. (Identificar la fuente con pie de página)
• Para establecer de la composición de fuentes de financiación, identificar las
fuentes de financiación y los montos
• Identificar que tipo de bienes y/o servicios se produjeron y/o prestaros y/o que
dispositivos se produjeron que permitieran reglar conductas, procesos y/o
procedimientos.
• Caracterizar de manera puntual para el proyecto y/o subproyecto (Municipio y/o
municipios, veredas, región, localidad, etc.) el ámbito geográfico cubierto
IDENTIFICACION DE PROYECTOS
Periodización: Temática:
OBJETIVOS
RESULTADOS OBTENIDOS
COMPOSICIÓN Y
FUENTES DE FINANCIACION
BIENES Y/O SERVICIOS
PRESTADOS
ÁMBITO GEOGRAFICO
CUBIERTO
Nombre del proyecto:
Unidad ejecutora: Entidad:
Período: Monto del proyecto:
Población objeto:
La presentación de las matrices de los proyectos debe estar ordenada en bloques
por periodos. Cada bloque debe identificarse con el período y el nombre del
proyecto y/o subproyecto del cual hace parte.
116
Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:
(a) Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos
con los demás. (b) Un análisis transversal comparando periodos y temas. (El
análisis se hace por matriz temática a partir de la relación entre variables y
atendiendo los contenidos de la información)
7.6.2 Matriz: Comportamiento de proyectos
COMPORTAMIENTO EJECUCION DE PROYECTOS
Periodización: Temática: LIMITACIONES Y PROBLEMAS LOGROS Y AVANCES Nombre del proyecto: Unidad ejecutora: Entidad: Período: Monto del proyecto: Población objeto:
Nombre del proyecto: Unidad ejecutora: Entidad: Período: Monto del proyecto: Población objeto:
Elaborar para cada uno de los proyectos establecidos un breve informe que
permita establecer: dificultades que se dieron en la ejecución del proyecto, en
términos de coberturas, financiación, tiempos, redefinición de criterios de
implementación, conflictos –políticos, económicos, sociales, técnicos, entre otros-
que se presentaron en la ejecución. Logros en casos coberturas, avances en
términos de estrategias, consolidación de las acciones de estado en términos de
capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso
se debe señalar la fuente de información.
117
En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de programa, se
admite hacer el informe con este tipo de información. Finalmente, la información
debe estar adecuadamente organizada e identificada por períodos y por bloques
de programas y/o subprogramas.
Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:
• Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos
con los demás.
• Un análisis transversal comparando periodos y temas. (El análisis se hace por
matriz temática a partir de la relación entre variables y atendiendo los
contenidos de la información)
7.7 Contratos y licitaciones
Identificar y analizar, por temática y proyectos, aspectos relacionados con el
conjunto de contratos que operacionalizan la ejecución de acciones operativas de
política.
7.7.1 Matriz: Contratos y licitaciones
Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:
• Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos
con los demás.
• Un análisis transversal comparando periodos y temas. (El análisis se hace por
matriz temática a partir de la relación entre variables y atendiendo los
contenidos de la información)
118
IDENTIFICACION DE PROYECTOS
Tema: Nombre del proyecto:
OBJETO DEL CONTRATO
PRODUCTOS O RESULTADOS DEL CONTRATO
Unidad interventora: Identificación contratista: Período/contrato: Monto del contrato: Número del contrato:
7.8 Estructuras de servicios, producción de bienes, servicios de asesoría y
coordinación, producción de normas
Objetivo: Establecer por organizaciones, y para cada uno de los años estudiados,
el conjunto de bienes y servicios prestados (atendiendo a cada uno de los
proyectos y programas ejecutados), las actividades de coordinación, asesoría y
control (Identificando acciones de interventoría) y la producción de normas durante
el proceso de ejecución de la política.
• Elaborar una matriz en donde se identifique la entidad, la tipificación de bienes
o servicios producidos y su expresión cuantitativa año por año.
• Elaborar análisis cuantitativos y cualitativos por organización. Análisis anuales
que integren la totalidad de organizacionales y un análisis transversal del
conjunto de años estudiados.
• Hacer un análisis que relacione la información anterior y la contenida en el ítem
correspondiente a comportamiento de los proyectos y contratos.
119
• Identificar fuentes de información de los datos solicitados
7.9 Mapa de trayectorias proceso de implementación de los proyectos
Elaborar un mapa de trayectoria con la información contenida en las partes de la
segunda componente. Hacer un análisis del mapa y presentar las conclusiones.
7.10. Elaboración de narración sobre la trayectoria de la política estudiada
(implementación).
Elaborar la primera versión de una narración que describa el proceso de
implementación de política, atendiendo a la relación entre ordenamiento jurídico
soporte de la implementación, red organizacional sobre la cual se apoya el
proceso de implementación, elementos estructurantes de los proyectos
implementados, comportamiento en la ejecución de los proyectos, contratos y
licitaciones, y mapas de trayectoria.
Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que
articulen lo contenido en las matrices elaboradas. Para lo anterior debe: (a) Hacer
①
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
②
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
③
fecha hecho
relevante
④
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
⑤
fecha hecho
relevante
⑥
fecha nombre
instancia situación
estabilizada
120
inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hipótesis
interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla
Resultados
• Documento correspondiente a la implementación de política
• Documento de naturaleza diagnóstica atendiendo a la totalidad de la
información contenida en la primera y segunda parte del trabajo de campo
• Resumen ejecutivo de tres páginas
• Una presentación de 15 minutos máximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar
7. 11 Observaciones y orientaciones sobre procesos de recolección y
tratamiento de información
• Antes de iniciar el proceso de ubicación, búsqueda y selección de información
lea atentamente la totalidad de las guías. Es necesario entender, desde el
principio, que se trata de un trabajo en el cual debe explorar parte de un proceso
de política pública; la exploración que inicia requiere pensar políticamente el
estado colombiano y la situación social durante un período histórico específico.
• No necesariamente la información que requiere esta disponible en la las
organizaciones que se están estudiando, es importante entender que la
información se puede encontrar en varias partes del aparato de estado: por
ejemplo la información presupuestal se puede encontrar en Hacienda o en la
Contraloría. Dado lo anterior, se requiere que usted piense no solamente en la
organización sino en términos de aparato de estado y de organizaciones no
estatales relacionadas con el proceso de política pública.
• Es importante que entienda, en primer lugar, cual es la información que usted
requiere, si eso no es claro estudie la guía; usted es el orientador de quienes le
121
pueden suministrar la información, el funcionario que presta el servicio de
información no debe adivinar que es lo que usted quiere.
• Recuerde que las organizaciones estatales y los funcionarios están en la
obligación de suministrarle la información que usted solicita, en este caso no hay
información restringida. Usted tiene recursos legales para exigir la información
en caso de que se la nieguen (Derechos de petición). Presente sus solicitudes
por escrito, de manera clara, detallada y con respeto. Finalmente, tramite con
tiempo, cuando se requiera hacer uso de derechos de petición.
• Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe final son
documentos que van dirigidos a actores que requieren de su orientación y guía
en el conocimiento de un asunto de estado y de acciones de gobierno. El público
lector al cual usted orienta cada uno de los trabajos no conoce la guía ni puede
asumir la postura de tratar de adivinar que es aquello que usted quiere hacer.
• Dado lo anterior. Inicie todo avance con una presentación del trabajo, señalando
cual es el problema que busca abordar; justificando de manera clara, sintética y
con referentes empíricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando párrafos
enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector
va a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del
documento.
• Igualmente, para cada línea de trabajo como para cada parte de línea, señale
cual es el objetivo que se tiene; oriente teóricamente al lector sobre los
conceptos que utiliza; explique al lector como leer las matrices, cuadros, grafías,
etc., y señale el propósito que tienen éstas en el contexto de la línea y el trabajo;
haga una análisis de la información contenida en la matriz y preséntela después
de cada matriz.
122
• La totalidad de los documentos que usted prepara, como cada parte de ellos
(líneas, matrices, grafías, mapas, índices, tablas, fotografías, etc.) son
argumentos. Usted como analista “crea el hecho”, “produce el hecho” que
investiga e interroga, y lo hace construyendo argumentos. No se trata,
simplemente, de aplicar reglas para la elaboración de trabajos escritos; se trata
de la producción de sentido.
• Todo apartado o parte de este debe iniciarse señalando: (a) Título de
identificación de la parte. (b) Objetivos de la parte. (c) Enumeración de las partes
que serán tratadas. (d) Marco conceptual de los asuntos tratados. Para los casos
en los cuales se presenten matrices se de colocar lo siguiente: (e) Nombre de la
matriz. (f) Objetivo de la matriz. (g) Grafía de la matriz que identifique al lector las
partes que la compone. (h) Explicación de los ítems que componen la matriz. (i)
Contenidos de la matriz (información). (j) Análisis de la matriz. (k) Conclusiones
derivadas del análisis.
Atienda a cada uno de los siguientes ítems desde los cuales puede evaluar su
trabajo:
• Perspectiva conceptual: Pertinente, claro y riguroso tratamiento conceptual de
cada una de las parte del trabajo en marcos conceptuales, análisis y
conclusiones
• Perspectiva Argumental: Adecuada presentación de cada una de las partes del
trabajo (Títulos, objetivos, partes, etc.). Adecuada construcción de párrafos.
Ortografía. Coherencia lógico expositiva. Adecuada presentación de grafías,
mapas, cuadros, matrices, etc. Adecuada identificación de fuentes
documentales y bibliografías. Concordancia y coherencia en los argumentos.
Claridad, pertinencia y coherencia en la construcción de inferencias, hipótesis y
conclusiones
123
• Información: Consignar la información solicitada en cada uno de los apartados
del trabajo. Confiabilidad y complitud de la información solicitada. Consistencia
de la información. Pertinencia en la información. Adecuada utilización de
información cuantitativa y cualitativa. Identificación de fuentes de información.
124
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Tabla de contenido
Introducción
Capítulo primero: Aspectos sobre el saber en políticas públicas 1.1 Perspectivas de abordaje y producción de literatura sobre el campo 1.2 Planteamientos sobre la producción del saber: las ciencias de las políticas Capítulo Segundo: Dimensiones y problemas sobre marco funcional de las políticas 2.1 Perspectivas y problemas sobre marco funcional de las políticas 2.2 Perspectiva estatal y políticas públicas 2.2.1 El concepto de ámbitos intervenidos 2.2.2 Formas de intervención de estado 2.2.3 Organizaciones de estado y planos funcionales de política pública 2.3 Criterios y estrategias de análisis: identificación del plano funcional organizacional de la política 2.3.1 Demarcación espacio temporal del proceso de política 2.3.2 Estructura plano organizacional de la política 2.3.2.1 Identificación de organizaciones del campo de la política 2.3.2.2 Identificación de funciones de unidades organizacionales 2.3.2.3 Estructura de los campos de intervención del plano funcional 2.3.2.4 Ámbitos, acciones administrativas y movilización de recursos Capítulo Tercero: Identificación de plano funcional organizacional estatal de la política 3.1 Marco del trabajo 3.1.1 Objetivo general 3.1.2 Objetivos específicos 3.1.3 Proceso de trabajo 3.2 Perfiles funcionales generales de la entidad 3.2.1 Matriz: Funciones generales de la entidad 3.3 Perfiles funcionales de unidades organizacionales por entidad 3.3.1 Matriz: Funciones por unidades organizacionales 3.4 Identificación de campos y subcampos del ámbito intervenido 3.4.1 Matriz de campos del ámbito intervenido 3.4.2 Matriz de campos transversales 3.5 Información jurídica de los campos de intervención 3.6 Elaboración de documento sobre planos funcionales Capítulo cuarto: Momentos de la definición de directrices de política
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4.1 Configuración de la necesidad social y reclamo 4.2 Situación socialmente relevante y problematización 4.2.1 Plexos de sentido 4.2.2 Procesos de traducción e identificación de actores 4.2.3 Movilización y enrolamiento 4.3 Espacio de controversia: tematización, red de instancias y directrices de política Capítulo quinto: Definición de directrices de política. Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis 5.1 Orientaciones generales y tipos de información requerida 5.1.1 Objetivo general 5.1.2 Objetivos específicos 5.1.3 Tipos de información requeridos 5.1.4 Proceso de trabajo 5.2 Espacio de problematización para la definición de directrices de política 5.2.1 Objetivos 5.2.2 Introducción 5.2.3 Primer componente: Identificación de posturas y actores en instancias organizativas 5.2.4 Segundo componente: identificación de posturas en documentos 5.2.5 Tercer componente: Caracterización de la red de instancias de debate y estabilización de directrices de política 5.2.6 Matriz: Temáticas, actores, posturas e instancias de procesos de definición de directrices 5.2.7 Matriz: Tematización a partir de documentos 5.3 Identificación de directrices de política 5.3.1 Objetivos 5.3.2 Caracterización de agendas de estabilización de directrices de política pública 5.3.3 Matriz: identificación de directrices de política estabilizadas 5.3.4 Propósitos y objetivos que hacen parte de las directrices de política 5.4 Elaboración de contextos 5.4.1 Objetivos 5.5 Elaboración de mapas de trayectoria definición de directrices de política 5.6 Elaboración de documento base sobre definición de directrices de política Capítulo sexto: Momentos de la implementación de política 6.1 Directrices, agendas operativas y espacios de problematización de la implementación 6.2 Instancias de implementación, programas y redes
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6.3 Estrategias de análisis: identificación del plano programático en la implementación de política 6.4 Estrategias para el análisis de la red de proyectos de política 6.5 Criterios e instrumentos de focalización, evaluación y seguimiento de proyectos Capítulo séptimo. Implementación de directrices de política. Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis 7.1 Marco del trabajo 7.1.1 Objetivo general 7.1.2 Objetivos específicos 7.1.3 Proceso de trabajo 7.2 Diagnóstico ámbito intervenido 7.3 Diagnóstico sobre infraestructura institucional de implementación 7.3.1 Marco normativo jurídico sobre el cual se apoya el proceso de política 7.3.2 Matriz: ordenamiento jurídico soporte de la implementación 7.4 Caracterización del espacio controversial de la implementación 7.4.1 Caracterización red de instancias que configuran debates y estabilización de decisiones de implementación 7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados 7.4.3 Matriz de temas, actores, posturas y caracterización de instancias de debates de implementación 7.5 Red organizacional de apoyo del proceso de implementación de política 7.5.1 Matriz: red de unidades organizacionales de implementación 7.6 proyectos en el proceso de implementación 7.6.1 Matriz: identificación de proyectos y su análisis 7.6.2 matriz: comportamiento de proyectos 7.7 Contratos y licitaciones 7.8 Estructuras de servicios, producción de bienes, coordinación y producción de normas 7.9 Mapa de trayectorias proceso de implementación de proyectos 7.10 Narración trayectorias de implementación 7.11 Observaciones y orientaciones sobre procesos de recolección y tratamiento de información
