Esta publicacin cuenta con el apoyo del Programa de Apoyo a la

Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la

Cooperacin Alemana (GTZ/PADEP)

Autonomas Indgenas en la realidad boliviana y su nueva Constitucin

Xavier Alb y Carlos Romero

Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia

D.L: 4-1-142-09 P.O.I.S.B.N: 978-99954-735-2-5

Produccin: Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia y Componente 5 Reforma Estatal y Gobernabilidad Democrtica

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Edicin:Rose Marie Vargas J.

Diagramacin:Vadik Barrn

Revisin: Comunicacin GTZ/PADEP

Direccin de Comunicacin Vicepresidencia del Estado Plurinacional

Presidencia del H. Congreso Nacional

Impreso en Bolivia

La Paz, junio de 2009

ndice y siglas

Presentacin ixIntroduccin 1

Captulo 1Algunas precisiones conceptualesSentido de naciones y pueblos indgena originario campesinos 3

Indgena originario campesino/a(s) 4Naciones y pueblos 5La nacin boliviana 5

El peso de lo indgena originario en la nueva Constitucin 7

Autonoma 9Tipos de autonoma 9

Autonoma indgena originaria campesina 10

Territorio 11Territorio indgena originario campesino 11

Las dos vas hacia la autonoma IOC 13 Los municipios indgenas (o IOC) 14Las Tierras Comunitarias de Origen [TCO] 14Vas convergentes 15

Captulo 2Municipios con condicin IOCLa escala CEL 17

Tipologa CEL de los municipios 21

Otros factores concomitantes 26Tamao poblacional 26Carcter rural o urbano 26ndice de desarrollo humano 27

Captulo 3Tierras comunitarias de origenEl reciente despertar del tema 29

Estado legal de las TCO 31

Captulo 4TCO y municipios 33Municipios sin TCO 34

TCO como parte de un solo municipio 35

Una o varias TCO conforman un municipio 37

Una TCO abarca varios municipios 39

TCO partidas por fronteras municipales 42

Territorios discontinuos 45En las tierras bajas 45En la regin andina 46

Poblacin indgena o no en TCO de tierras bajas 49Chiquitana 49

Chaco guaran 50Mojos 53Territorios multitnicos 54Otros pueblos menores 57

Captulo 5Hacia la autonoma regional indgena y ms allLas previsiones constitucionales 71

Aplicaciones prcticas 72Regiones IOC andinas 72Regiones IOC en tierras bajas 74Ms all de regiones IOC 75

Captulo 6Competencias de las autonomas indgenas Matriz de competencias indgenas y otras 77

Estatutos 80Consulta previa 81Polticas de turismo 82

Juzgar segn su propio derecho 82

Principios de voluntariedad y gradualidad 83

Captulo 7La jurisdiccin IOC del Poder Judicial 85

Algunos rasgos del mltiple derecho indgena 86

Dos jurisdicciones e inter legalidad 86

Captulo 8Conclusin y tareasPrincipales resultados 89

Pistas para otras tareas pendientes 92

Sistematizar las experiencias concretas previas 92Los derechos de los IOC fuera de su territorio 93Alcances de la Ley de Deslinde Jurisdiccional 94

CuadrosCuadro 1 Condicin tnico lingstica (escala CEL) 18

Cuadro 2 Tipologa de municipios por departamentos, segn su porcentaje de indgena originarios a partir de tres cortes

distintos dentro de la escala CEL 22

Cuadro 3 Condicin rural/urbana e IDH de los municipios segn su tipologa CEL por departamento 25

Cuadro 4 Sntesis de TCO segn rea, estado de titulacin y departamento 32

Cuadro 5 Distribucin tnica de la poblacin en las localidades de Ixiamas,San Buenaventura y Reyes 47

Cuadro 6 Ubicacin de algunos pueblos segn su TCO y segn el Censo 2001 59

Mapas-grcos generados por SIGEL Mapa 1 Distribucin de las comunidades con al menos 1/3 de

poblacin de pueblos minoritarios del oriente [OTN] quechuas, aymaras o no indgenas 61

Mapa 2 Chiquitana, municipios por pertenencia 62Mapa 3 Chaco, municipios por pertenencia 63Mapa 4 Chaco, municipios por idiomas que habla la poblacin 64Mapa 5 Localidades en municipios de la provincia cordillera,

segn lengua que hablan 65

Mapa 6 Poblacin MOJ[ea], QUE[chua], AYM[ara], y OT[tra] N[ativa]* o de NIN[gn pueblo indgena] en localidades de los municipios

de San Borja, Santa Ana de Yacuma y San Ignacio de Mojos 66

Mapa 7 Distribucin de las lenguas chi[mn], moj[eo: ignaciano y t[rinitario] y mov[ima] en las localidades de los municipios de San Borja, Santa Ana de Yacuma y San Ignacio de Mojos

67

Mapa 8 Poblacin MOJ[ea], QUE[chua], AYM[ara], y OT[tra] N[ativa]* o de NIN[gn pueblo indgena] en localidades del municipio San Borja 68

Mapas 9 y 10 Regiones andinas segn el Viceministerio de Descentralizacin y CONAMAQ 69

Anexos 101Anexo 1 Municipios con su escala CEL (en % horizontal ms ndices para

poder ser "municipio indgena") 103

Anexo 2 Municipios por departamento, tipologa CEL, IDH, pueblo originario y TCO 108Anexo 3 Lista de tierras comunitarias de origen [TCO] tituladas y en proceso

en el INRA hasta octubre 2008 115

Anexo 4 Localidades de los municipios de San Borja, Santa Ana y San Ignacio de Mojos 119

Anexo 5 Otros nativos por municipio segn Censo 2001 SIGEL(slo en domicilios particulares). Se omiten municipios con solo SIN[especicar] < 100 124

Anexo 6 Competencias segn instancia territorial, en paralelo 126

Mapas INRA de Tierras Comunitaria de Origen [TCO] y Municipios 135 1 TCO y Municipios. Pando, La Paz norte y Beni noroeste 1372 TCO y Municipios Beni norte 1383 TCO y Municipios La Paz norte y Beni central 1394 TCO y Municipios La Paz, Cochabamba y Santa Cruz 1405 TCO y Municipios Santa Cruz norte y central 1416 TCO y Municipios La Paz central y Cochabamba 1427 TCO y Municipios Oruro y Potos 1438 TCO y Municipios Oruro, Potos norte y centro, Chuquisaca oeste 1449 TCO y Municipios Chaco de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija 14510 TCO y Municipios Santa Cruz este 146

APG Asamblea del Pueblo GuaranCASEXT Castellano y/o una lengua extranjera CEL (escala) Condicin tnico lingsticaCPE Constitucin Poltica del EstadoCIPCA Centro de Investigacin y Promocin del CampesinadoEIB Educacin Intercultural BilingeETIOC Entidad Territorial Indgena Originaria CampesinaEXT Lengua extranjeraFAM Federacin de Asociaciones MunicipalesGTZ Cooperacin Tcnica AlemanaIOC Indgena Originario Campesino/aMNR Movimiento Nacionalista RevolucionarioNATCAS Bilinges en lengua nativa (guaran o quechua) y castellanoNyP IOC Naciones y Pueblos Indgena Originario Campesinos OIT Organizacin Internacional del TrabajoOTN Otros nativos (pueblos o idiomas)OTB Organizaciones Territoriales de BasePADEP Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y

Lucha contra la PobrezaPGTI Programa de Gestin Territorial IndgenaSIGEL Sistema de Informacin Geogrca tinico LingsticaTCO Tierras Comunitarias de OrigenTICH Territorio Indgena ChimnTIM Territorio Indgena MultitnicoTIMI Territorio Indgena Multitnico IgnacianoTIOC Territorio Indgena Originario CampesinoTIPNIS Territorio Indgena Pluritnico Parque Nacional Isiboro-Scure

Siglas

El debate sobre la nueva Constitucin Poltica del Estado, a lo largo de casi trecemeses, tuvo lugar en un escenario poltico de alta polarizacin y de gran movilidadsocial. La participacin institucional de las organizaciones sociales, organizaciones in-dgenas y de los propios ciudadanos(as) fue notable, habiendo contribuido de granmanera con propuestas a la propia Asamblea Constituyente. Sin embargo, desde suinicio en agosto de 2006, la labor de la Asamblea se caracteriz por continuos des-acuerdos entre los bloques de partidos y agrupaciones ciudadanas (reglamento de de-bates, conformacin de comisiones, visin de pas, etc.). Este hecho no es extrao enun contexto de transformacin como el que est viviendo Bolivia, es una evidenciahistrica que los cambios contengan momentos de polarizacin, pero esto tambin diocomo resultado la necesidad de construir espacios de concertacin entre todos los in-volucrados en este proceso.

Sin lugar a dudas, ms all de las particularidades que enfrent, la AsambleaConstituyente marc un hito fundamental en la historia del pas. Con el nuevo textoconstitucional, Bolivia ingresa a una fase de cambios estructurales importantes queabarcan nuestra realidad poltica, econmica, social, cultural que se plasma en la cre-acin de una nueva institucin, que tomarn forma con la aprobacin de las leyes pre-vistas en el texto constitucional y las elecciones prximas en todos los niveles de laadministracin del Estado. El gran reto ahora est en la implementacin de estas re-formas, donde surgen varias interrogantes, principalmente en temas como el estable-cimiento del nuevo rgimen autonmico.

Ante la necesidad de contar con insumos que faciliten la comprensin y posteriorprctica de estas nuevas realidades, la Vicepresidencia del Estado Plurinacional - Pre-sidencia del H. Congreso Nacional, en coordinacin con Programa de Apoyo a la Ges-tin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la Cooperacin Alemana(GTZ/PADEP), ponen a consideracin de lectores(as) y estudiosos(as), la investigacinsobre AUTONOMAS INDGENAS EN LA REALIDAD BOLIVIANA Y SU NUEVACONSTITUCIN, cuyo objetivo es analizar las eventuales rutas que podran seguirsepara poner en marcha las autonomas indgenas.

Esperamos que el presente estudio contribuya a una mejor comprensin de estostemas. Agradecemos la colaboracin de Carlos Romero y Xavier Alb que tuvieron asu cargo esta labor, as como a las instituciones que han proporcionando informacin.

Hctor Ramrez SantiestebanSecretario General

Vicepresidencia del Estado PlurinacionalPresidencia del H. Congreso Nacional

Dr. Dieter KattermannGTZ/PADEP

Presentacin

El objetivo central de este trabajo es sondear las diversas potencialidades y rutas paraponer en marcha las autonomas indgenas, tal como se las plantea en la nueva ConstitucinPoltica del Estado [CPE] raticada por el referndum del 25 de enero de 2009 y nalmente pro-mulgada el 7 de febrero del mismo ao. Combinaremos permanentemente los planteamientosde este nuevo texto constitucional y los datos ociales ms relevantes de nuestra realidad ind-gena originaria actual.

Para lo primero, el punto de partida fundamental es el artculo 2 de esta nueva Constitu-cin, porque es el que mejor reeja que s hubo una Asamblea Constituyente realmente fun-dacional o, si se preere, re-fundacional del Estado Boliviano. Por su carcter ordenador detodo lo fundamental que sigue, aqu lo repetimos:

Artculo 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinosy su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de launidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al re-conocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme aesta Constitucin y la ley.

El haber omitido, en la Constitucin fundacional de Bolivia promulgada en 1826, toda re-ferencia a estas naciones y pueblos que ya existan antes y sufrieron ms que ningn otro losefectos de los tres siglos y medio de rgimen colonial fue sin duda el primer vicio sobre elque se pretendi montar el amante Estado Boliviano. Por ello, desde aquel primer momentose trat de un estado neocolonial. En los posteriores cambios y enmiendas a nuestra CartaMagna se ha intentado paliar algo aquel vicio fundacional, sobre todo a partir de la nueva Cons-titucin de 1938 con sus primeros intentos de reconstruccin del pas tras la derrota del Chacoy, aos despus, con otros cambios sucesivos hasta los ltimos introducidos en 2004. Pero la es-tructura misma del texto y de las instituciones estatales segua partiendo de aquel vicio de ori-gen.

El nuevo texto no es perfecto ni mucho menos. Pero es el esfuerzo ms notable realizadohasta ahora para acabar con aquel vicio que sigue afectando a la mayora de la poblacin boli-viana.

Introduccin

1

2Todo el pas ha tomado ya conciencia de que un 62% de la poblacin se sigue reconociendodescendiente de aquellas naciones y pueblos, en medio de indudables procesos de mezcla yenriquecimiento mutuo con otros pueblos plenamente insertos ya en nuestro territorio y reali-dad cotidiana. Hoy todos somos parte constitutiva de esta Patria Bolivia, pero las Constitucionesvigentes hasta nes de 2008, por muy sosticadas que fueran en otros aspectos, no acababan detomar conciencia de la gravedad de aquella falla estructural en sus cimientos.

El Estado Boliviano recin empieza a reestructurar sus diversas instituciones, intentandoponerle remedio a partir de esta CPE concebida, gestada y parida con mucha esperanza y tam-bin con mucho dolor e incluso anti abortivos hasta que la amante wawita nalmente ha sidopresentada en sociedad, ante toda la ciudadana, que le dio su veredicto nal de aprobacin.

El texto constitucional seguir sin duda renndose, como ocurri con la nueva Constitu-cin de Sudfrica. Fue fundacional cuando, con Mandela, se extirp el rgimen de apartheid.Pero, desde entonces, ha tenido ya cuatro versiones; pues a partir de esos nuevos cimientos elproceso sigue vivo y, por tanto, en marcha.

El tema de la autonoma indgena originaria campesina es uno de los principales pivotesdel nuevo ordenamiento territorial del Estado y a l dedicaremos las siguientes pginas. Primeroprecisaremos algunos lineamientos y conceptos fundamentales aunque no siempre bien enten-didos (captulo 1). A continuacin analizaremos en detalle los datos de nuestra realidad y lasposibilidades jurdicas para avanzar en direccin a esta autonoma por la primera va, que es lamunicipal (captulo 2) y por la segunda o transformacin de las TCO en entidades territorialesdel Estado (capitulo 3), adems de la convergencia entre ambas (captulo 4) y su posible avancehacia niveles superiores (captulo 5). Luego analizaremos las competencias especcas de estaautonoma en cualquiera de sus realizaciones (captulo 6). Cerraremos el trabajo con el tema dela jurisdiccin indgena originario campesina del poder judicial (captulo 7).

Captulo 1

Algunas precisiones conceptuales

TTanto en el habla popular como enel texto constitucional surgido deuna amalgama de constituyentesde origen popular, polticos y especialistas enciencias sociales y derecho hay varios trmi-nos y conceptos que pueden interpretarse demuchas maneras y causar confusin, si no seaclara su sentido en la Constitucin y en estetrabajo.

Sin ninguna pretensin de desarrollartodo un marco terico, en este captulo preci-saremos ante todo el sentido del nuevo con-cepto ms reiterado en la CPE, cual es el denaciones y pueblos indgena originario campesinosy los derivados de ste. A continuacin mos-traremos cmo este concepto atraviesa todo eltexto constitucional y, a partir de ello, nos de-tendremos a explicar los otros dos conceptosms especcos en nuestro tema: autonoma yterritorio. Concluiremos sealando las dos vasque marca la CPE para alcanzar la autonomaterritorial de estas naciones y pueblos indgenaoriginario campesinos, tema de cuyo desarro-llo nos ocuparemos en los tres siguientescaptulos.

El concepto aparece casi siempre ama-rrado como una unidad: naciones y pueblos in-dgena originario campesinos [NyP IOC], con slouna s plural al nal de las tres ltimas pala-bras, para resaltar que se debe tomar como unaunidad. En esa forma, quizs con variantes me-nores, se repite 69 veces en la CPE. Las tres l-timas palabras indgena originario campesino/a[s][IOC] aparecen tambin como una unidad enbastantes otras expresiones, como una clase es-pecca de pueblo, comunidad, autonoma, ju-risdiccin, etc.1

Cuando aparece de esta forma conjunta,como una unidad de cinco (o tres) palabrascomplementarias, no tiene mayor sentido pre-tender diferenciar en qu casos se trata de unpueblo y en cules de una nacin; o si setrata de indgenas, de originarios o decampesinos. Tales distinciones slo podrantener sentido en los pocos casos en que algunode estos trminos aparece de manera aislada2.

Sentido de naciones y pueblos indgena originario campesinos

1 Salvo por error en los artculos 206, 255-II-4 y 291-II, donde cada palabra aparece an con s. En 200.8 y 290-II slo se omite las de originario, por lo que se mantiene el sentido unitario de la expresin.2 Por ejemplo en el art. 395-I, al hablar de comunidades campesinas como sujetos de dotacin de tierras scales o en el art. 31al hablar del derecho especco de NyP indgenas e indgenas originarios (sin aadir campesinos) no contactados y envas de extincin, para que sean respetados y protegidos.

3

4Lo central entonces, de la expresin [NyP]IOC, es su referencia a las naciones y puebloso grupos humanos cuya existencia es anterioral Estado Boliviano e incluso a la Colonia alu-didos en el art. 2 de la CPE y cuyos descendien-tes forman hasta ahora grupos socio culturalesreconocidos como tales; aunque ahora, por ra-zones histricas, preeran utilizar uno u otrode los tres trminos as unidos en un conjunto.

El uso conjunto de esa retahila de trmi-nos, ensartados, como un anticucho o pacu-mutu, se comprende mejor por el diversoorigen popular de muchos constituyentes queestaban habituados a usar uno u otros para re-ferirse, en el fondo, a una misma realidad hu-mana subyacente. Vemoslo por partes:

El trmino indgena es preferido por losde tierras bajas y tambin por quienes tienenms en mente su uso favorable en documentose instrumentos internacionales como el Conve-nio 169 de la OIT. Pero otros, sobre todo de laregin andina, no se sienten felices con esa ex-presin porque an arrastra la vivencia frus-trante de que, con ese trmino o el de indio,se les insultaba y discriminaba.

Surgi as el trmino alternativo origina-rio, que tena ya ciertos ecos favorables sobretodo en la regin andina, donde desde la Co-lonia se hablaba de comunidades originariasy, dentro de ellas, la categora originariotena mayor status que otras como agregado,arrimante o uta wawa.

Por otra parte, son tambin muchos,sobre todo andinos y colonizadores, los quean preeren el trmino campesino desde que,con la Revolucin y la Reforma Agraria delMNR, se opt por esa palabra para evitar las

discriminaciones que se asociaban con indioo indgena.

Por tanto, cuando dentro de este conjuntoaparece tambin campesino, esta palabra nodebe entenderse para restringir el carcter IOCa slo aquellos indgenas que adems viven desu trabajo personal agropecuario ni tampocopara extenderlo a agricultores campesinos deotros orgenes histricos posteriores, no inclui-dos en el mencionado art. 2 de la CPE. Estos,obviamente, pueden constituir sus propias co-munidades, pueblos o municipios campesi-nos, como lo hacen, por ejemplo, los de losValles Mesotrmicos de Santa Cruz y Tara, eincluso los afro bolivianos, menonitas, etc. consus derechos especcos (ver, por ejemplo, losarts. 32, 294-II, 394-III y 395-I de la CPE) sin quese les apliquen automticamente todos los ras-gos y derechos propios de los IOC.

En este sentido cotidiano, campesino no secontrapone a los otros dos trminos como si setratara de una referencia a otro grupo o reali-dad humana, es slo la manera histrica quese adopt sobre todo desde 1952 para rehabili-tarse frente a las actitudes despectivas que pro-vocaban los otros, en el fondo para aludir a lomismo. Por igual razn, ha sido bastantecomn aplicar este nombre campesino (comoeufemismo de indgena) a gente urbana que novive de su trabajo agrcola en el campo. En talsentido, varios autores han optado por usar ladupla indgena campesinos o campesino indgenas.

Esta acepcin y sentido popular no coin-cide entonces con el concepto tcnico propiode la sociologa y economa rurales (a saber:quien vive de su trabajo personal agropecua-rio en el campo y el grupo socio econmicoque se relaciona con la sociedad mayor desdeesta forma de trabajo), aunque este sentidoms tcnico puede mantenerse y de hecho semantiene en otros muchos contextos.

Indgena originario campesino/a(s)

Si la CPE hubiera sido elaborada slo poreruditos jurisconsultos de origen urbano occi-dental, estos probablemente habran optadopor un nico trmino, conceptualmente quizsms ntido pero menos expresivo para muchosusuarios populares de esta nueva CartaMagna. Habra sido una solucin tcnicamenteimpecable pero didcticamente tal vez menoscercana a esos usuarios3. De hecho, la solucinsalomnica adoptada por los constituyentes igualmente vlida desde esta perspectiva hasido contentar a todos con esa expresin detres dedos: IOC.

Dentro de este mismo conjunto unitarioNyP IOC, la dupla NyP se reere a las colecti-vidades humanas cuya existencia es anterior ala invasin colonial espaola y constituyenunidades histricamente desarrolladas a partirde tradiciones, idioma, instituciones, organiza-cin, cosmovisin u otras caractersticas queles dan una identidad cultural compartida (art.2 y 30-I). Este hecho, vivido y reclamado desdesiempre por los propios interesados, ahora rei-vindicado con mayor fuerza y recin recono-cido a fondo por el Estado en la nueva CPE, esel que ha llevado a los constituyentes a optarpor reconocerlos como naciones y pueblos.

Haber optado por usar siempre ambasexpresiones juntas muestra que se trata unavez ms de una decisin salomnica sin que-rer entrar en la discusin en torno a qu casoso bajo qu condiciones se tratara ms de una

nacin o de un pueblo. Ms an, ni siquiera seenumera ni cuantica de cuntas naciones y/opueblos se trata4 ni se detiene en diferenciarentre naciones o pueblos ni entre indgenas,originarios o campesinos, pues estos trminosreejan slo diversos usos locales e histricosdentro de una misma unidad analtica.

Lo que s ocurre es el uso separado deltrmino pueblo(s), sin el aditamiento de nacin,para referirse a otros que no cumplen la con-dicin de su existencia local anterior a la con-quista; por ejemplo, el pueblo afro boliviano (alque el art. 32 de la CPE reconoce, de todosmodos, los derechos de las NyP IOC en todolo que corresponda).

En la versin aprobada en Oruro, el art.3 se hablaba slo del pueblo boliviano, lo quemotiv reiteradas protestas de quienes, al nosentirse miembros de alguna NyP IOC, se sen-tan despojados de toda nacionalidad. Peroen los dilogos y concertaciones de octubre2008 esta omisin fue rpidamente subsanadasin mayor oposicin.

Sin entrar en las inacabables elucubracio-nes tericas sobre el concepto de nacin, muchoms antiguo que el de estado y hasta ahoramucho ms amplio y exible (como el de co-munidad, regin, suyu y otros muchos seme-jantes), el resultado actual es que la nuevaConstitucin reconoce y busca fortalecer dostipos complementarios de nacin:

Naciones y pueblos

3 Ya ocurri en 1994 cuando las organizaciones de base sospecharon del nuevo trmino OTB y fue necesaria la nueva ley inter-pretativa 1702 para aclarar que las Organizaciones Territoriales de Base a que se reere la ley 1551 son las Comunidades In-dgenas, los Pueblos Indgenas, las Comunidades Campesinas y Juntas Vecinales. 4 Lo ms cercano es la enumeracin de todos sus idiomas, reconocidos como ociales en el art.5 de la CPE. Tan larga enume-racin tiene tambin un sentido, ante todo, simblico. Quieren asegurarse de que no se excluye a ninguno. Por eso estn en lalista algunos prcticamente extinguidos (como el guarasuwe y el pukina, distinto del uru) o de uso solamente ritual (como elmachajuyai de algunos kallawayas).

La nacin boliviana

5

(a) El de las naciones y pueblos IOC. Se lasreconoce por n solemnemente en el art.2 y las incorpora en toda la concepcindel pas a travs de su frmula Estadode derecho plurinacional, con su secuelade instancias estatales plurinacionales,como la Asamblea Legislativa, el TribunalConstitucional y el rgano Electoral; conla incorporacin de la jurisdiccin IOCdentro del Poder Judicial y el reconoci-miento de territorios autnomos de lasNyP IOC dentro del ordenamiento terri-torial del Estado.

(b) La nacin boliviana. Se explicita en elart. 3, que empieza con la nacin boli-viana, conformada por todas las bolivia-nas y bolivianos, las NyP IOC y lascomunidades interculturales5 y afrobolivianas, y concluye diciendo que enconjunto constituyen el pueblo boli-viano. De nuevo aparece la lgica de sa-tisfacer a todos combinando los trminosnacin, comunidad y pueblo. Este con-cepto de nacin boliviana viene a ser elcomponente social que suelda, en elplano ideolgico, lo que en el plano msestructural se expresa insistiendo en quesomos un estado unitario. Dentro de esta

segunda acepcin ms inclusiva de na-cin se deben entender otros trminoscomo nacional, internacional, nacionalidad,nacionalizacin.

Tanto el Prembulo como el art. 1 llevana combinar las perspectivas (a) y (b) con la si-guiente frmula sntesis: Estado Unitario So-cial de Derecho Plurinacional Comunitario.Ahora todos, originarios y quienes nos incor-poramos a estas tierras ms tardamente, can-tamos a coro Viva mi patria Bolivia, una grannacin, como dice la cueca6. Una de sus gran-dezas es cabalmente su esfuerzo actual y pio-nero por unir de manera articulada, igualitariay solidaria a una nacin de muchas naciones.

Este enfoque no es algo exclusivo de Bo-livia. Con la aceptacin de las naciones subes-tatales o sin estado, tambin en otros paseslatinos e indoamericanos o, si se preere, deAbya Yala e incluso en instancias ociales dela Unin Europea y del propio sistema de Na-ciones Unidas7, se est empezando ya a romperel pretendido monopolio que muchos estadosmodernos (secundados por sus politlogos)pretendieron imponer sobre el trmino naciny se est recuperando en cambio su sentido

5 En nuestra opinin sta no es una frmula feliz. Segn el art. 1, interculturalidad es una cualidad de todo el Estado y, portanto, debe aparecer en todas sus instancias e instituciones, como precisan los arts. 9, 10, 17, 18, 30, 45, 78, 98, 107, 178 y 136.Pero aqu, al contraponerla a NyP IOC, parecera insinuarse que estas ltimas ya no necesitan ser tambin interculturales, locual es falso. Podra entenderse como una reaccin inconsciente de los constituyentes IOC, que en el pasado se quejaban porque,muchos no indgenas, desde su posicin dominante, pensaban que ser interculturales era una tarea slo para los indios (paraque se "amestizaran) y no para s mismos. Este uso demasiado restringido aparece tambin en los arts. 101, 218-II, 394-III y395-I.6 Para algunos esa cueca es nuestro segundo himno nacional, seguramente ms popular, intercultural y comprensible que elsolemne Himno Nacional de los helados propicios, como cantan tantos nios.7 El art. 9 de su Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007) les reconoce su derecho a pertenecer a una co-munidad o nacin indgena. Como un ejemplo ms de ese inacabable y tortuoso juego del gato y el ratn entre los trminosestado y nacin, precisemos que a las Naciones Unidas (que ahora reconocen a los pueblos indgenas tambin como naciones),en rigor, se las debera llamar las Naciones-Estado Unidas; y que, para complicarlo an ms, uno de sus miembros tiene pornombre Estados Unidos pero se autoproclama the great American nation, marginando de paso al resto del continenteamericano, mientras que ninguno de sus estados federados (como Ohio o Texas) se denomina nacin.

6

ms amplio, arriba esbozado, que no excluye ala nacin-estado8.

Para colocar los siguientes temas ms es-peccos en su debido contexto, mostramospreviamente, de forma rpida, cmo la tem-tica IOC es transversal a toda la CPE.

El Prembulo, como en varias otras cons-tituciones, forma ya parte de sta pero no desu cuerpo jurdico. Como su nombre indica, esalgo previo, como el gran portn de entrada,en el que ya se quiere expresar de una manerapotica y utpica el ncleo central de por quse decide transformar el Estado y con qu vi-sin. En ambos aspectos el papel central de lasNyP IOC queda claro, desde la mencin de lasagrada Madre Tierra que coba a esta di-versidad de pueblos con rostros y culturas di-ferentes. La comprensin de la pluralidadvigente en todas las cosas y nuestra diversidadcomo seres y culturas pasa a ser la clave parainterpretar las luchas del pasado y formular elgran reto, de hoy hacia el futuro, de construircolectivamente el Estado Unitario Social de De-recho Plurinacional Comunitario.

El cuerpo jurdico de la nueva CPEconsta, a diferencia de la anterior, de cuatrograndes partes o reas centrales en las quedebe expresarse la reforma substancial o re-fundacin, como otros preeren del EstadoBoliviano, gran reto sintetizado ya en el pre-

mbulo y complementado con otras caracters-ticas tpicas, entre las que se aaden ahora sucarcter intercultural, sus autonomas (con s) ysu pluralismo en varios frentes.

Sigue inmediatamente el art. 2, con queabrimos nuestra introduccin, complementadopor otros ms especcos, como el 4, que ga-rantiza la libertad de religin y de creenciasespirituales (en alusin a las espiritualidadesindgenas) y el 8, que asume los principiostico morales de la sociedad plural, citando al-gunos de los pueblos andinos y de tierrasbajas.

Ms adelante, en el Ttulo sobre Derechosy Garantas, hay ms equilibrio que antes entrelos derechos personales y los colectivos9, entreellos se incluye por primera vez todo un cap-tulo sobre los derechos de las NyP IOC, exten-dido a los pueblos afro bolivianos (arts. 30-32).El captulo sexto eleva al rango constitucionallos principios segn los cuales la educacindebe ser comunitaria, descolonizadora, intracultural, intercultural y plurilinge, en sus di-versos niveles (arts. 78, 91) y el captulo sptimoreitera que la diversidad cultural constituye labase esencial del EstadoPlurinacional Comu-nitario; por ello, la interculturalidad es el ins-trumento para la cohesin y la convivenciaarmnica y equilibrada entre todos los pueblosy naciones (art. 98). Se incorpora el derecho ydeber10, siempre muy sentido por los pueblosoriginarios, y ahora tambin por el mundopostmoderno, de proteger y defender unmedio ambiente adecuado para el desarrollo

8 Hay sin duda cierta tendencia a querer ir eliminando la referencia a lo nacional como equivalente al conjunto del Estado, porejemplo en ciertos ambientes europeos escarmentados por las intolerancias y crmenes ocasionados por los nazionalismos.Por ese mismo temor hay incluso quienes quisieran eliminar simplemente toda referencia a nacin en cualquier nivel. Perono parece que sea ste el riesgo principal en nuestro entorno, donde ms bien tendemos a diluir nuestra referencia solidaria aun pas en permanente conicto y tendencia al resquebrajamiento, sea por intereses muy locales o por grandes intereses de lossectores econmicos ms poderosos, dentro y ms all de nuestras fronteras.9 La Primera Parte de la constitucin anterior se denominaba simplemente La persona como miembro del Estado.10 Ni esta CPE ni la anterior desarrollan mucho el tema de los Deberes, reducido al art. 108.

7

El peso de lo indgena originarioen la nueva Constitucin

811 Errneamente numerado en ella como 235.12 La anterior CPE tena slo una tercera parte con una serie de regmenes especiales poco articulados entre s que van desdeel econmico al social, al agrario, etc. hasta llegar a otros tan dispares como el familiar, el municipal o el de la polica.

para el desarrollo de los seres vivos (art. 108#16); aunque este tema no llega a desarro-llarse con la precisin y audacia de la nuevaCPE del Ecuador.

En la Segunda Parte, sobre la Estructuray Organizacin Funcional del Estado, se man-tienen los clsicos tres poderes, pero caracte-rizando a varias de sus instituciones clavecomo plurinacionales, lo que tiene tambin susimplicaciones en la manera plural y equili-brada con que debe nombrarse a sus miem-bros. As ocurre en el Parlamento, ahora conel nombre de Asamblea Legislativa Plurina-cional (arts. 145-147), y en el Poder Judicial;donde, dentro de la funcin judicial nica,se establecen tres jurisdicciones: la ordinaria,la agroambiental y la IOC (arts. 179 y 190-192).

Se buscar cmo concertar la jurisdic-cin ordinaria y la de los IOC a travs de unaLey de Deslinde Jurisdiccional (art. 191) y ele-vando cualquier demanda al Tribunal Consti-tucional Plurinacional, cuyos miembrosdebern ser elegidos con criterios de pluri-nacionalidad y representacin del sistematanto ordinario como IOC (arts. 196-199).Algo semejante ocurre en el rgano ElectoralPlurinacional en el que, a su vez, se abre la po-sibilidad de que las NyP IOC puedan elegir aciertas autoridades y representantes deacuerdo a sus propias formas de eleccin(art. 210).

Controvertido pero sin duda descoloni-zador es asimismo el requisito de que las y losservidores pblicos hablen al menos dos idio-mas ociales del pas (art. 234), aunque la d-cima y ltima disposicin transitoria, con que

se cierra toda la CPE, aclare que este artculoser de aplicacin progresiva11.

La Tercera Parte, sobre la Estructura yOrganizacin Territorial del Estado, se trabajintensamente en los dilogos de octubre conlos prefectos de oposicin, la Federacin deAsociaciones Municipales (FAM) y nalmentese logr una formulacin que, si bien aqullosno la quisieron rmar, s fue aprobada por elParlamento con slo cambios menores. Encontraste con la CPE hasta ahora vigente, queprcticamente ignora el asunto por su enfo-que centralista, las autonomas son ahora otrode los pilares del nuevo Estado desde la pers-pectiva tanto de las regiones y gobiernos lo-cales como de las NyP IOC. Por ser la parteque se relaciona ms de cerca con nuestrotema, no es necesario explicarla aqu de ma-nera extensa. La Cuarta Parte, sobre la Estruc-tura y Organizacin Econmica del Estado, estambin nueva12, aunque est todava pocotrabajada. Dentro del enfoque de una econo-ma plural, introduce la organizacin econ-mica comunitaria, con sus principios dereciprocidad y solidaridad (arts. 306-307) y de nuevo el deber de mantener el equilibriodel medio ambiente (art. 342), en particularcon relacin a la explotacin de los recursosnaturales y la necesidad de consultar a lasNyP IOC potencialmente afectadas (art. 353).

Desde esta perspectiva, en esta CuartaParte se retoma asimismo el tema de la tierray el territorio (arts. 393-404), que antigua-mente estaba encapsulado dentro del rgimenespecial agrario. Inesperadamente es, en estaCuarta Parte econmica, donde ms se detallael concepto de territorio IOC (art. 403) que yaapareca en la Tercera Parte como una de las

entidades territoriales IOC dentro del ordena-miento territorial del Estado. Pero aqu se loenfoca ante todo como una forma especcade propiedad agraria indgena, que implica eluso de sus recursos renovables, con la capaci-dad de aplicar normas propias. Es decir, semantiene lo que en 1994 se haba introducidoen el art. 171 de la CPE vigente y despus sedesarroll en la Ley INRA de 1996, bajo el tr-mino de tierras comunitarias de origen[TCO], aunque ya no se utiliza sino el de te-rritorio IOC. No se mencionan las TCO, comola base para delimitar las entidades territoria-les IOC, sino al nal del texto constitucional,en la 7 disposicin transitoria.

Basten estos apuntes para ver que, efec-tivamente, a lo largo de toda la nueva CPE, seha hecho un notable esfuerzo para que la te-mtica IOC resulte realmente transversal einspiradora de toda la nueva estructura delEstado. Nuestro tratamiento de la autonomaIOC debe entenderse y enmarcarse dentro deesta ptica y contexto ms integral.

La autonoma es la cualidad gubernativaasignada a determinadas unidades territoria-les subnacionales, es decir, subdivisiones demenor cobertura territorial que el conjuntodel Estado y la nacin boliviana.

El elemento clave para tener esta cuali-dad gubernativa es la capacidad de esas unida-des de legislar, es decir denir sus propiasleyes (no slo reglamentos operativos de unaley denida por otros)13 en aquello que les

competa, de acuerdo a la Constitucin y lasleyes de una cobertura y nivel ms amplios.

Un ejemplo aqu muy pertinente, de esetipo de leyes de mayor cobertura, es la LeyMarco de Autonomas, que deber elaborarsey aprobarse rpidamente a ese nivel nacionalpara precisar muchos puntos como los que es-bozamos en este documento, y evitar as con-fusiones fcilmente superables antes de queempiecen a funcionar las diversas autono-mas.

La nueva CPE otorga o reconoce clara-mente este poder autnomo legislativo a tresinstancias subnacionales: los departamentos,los municipios y las NyP IOC. En cambio, nolo tienen por s mismas ni las provincias ni losdistritos municipales, que no son entidadesterritoriales autnomas sino slo administra-tivas, para ejecutar y quizs aadir ciertos re-glamentos a leyes dadas a un nivel superior.

Las regiones formadas por un conjuntode municipios o provincia(s) quedan en unasituacin intermedia. Se las mantiene dentrode la Parte Tercera, sobre la Estructura y Or-ganizacin Territorial del Estado, con un ca-ptulo propio llamado Autonoma regional(art. 280-282). Pero, despus de los acuerdosde octubre 2008 con la oposicin, se precis surol como un espacio de planicacin y ges-tin (art. 280). En consecuencia, el art. 301 nodene ninguna competencia propia de esa au-tonoma regional, salvo las que le sean trans-feridas o delegadas.

13 Todo este debate autonmico s fue, en gran medida, cuestin de quitar o aadir una coma entre las palabras [facultades...]legislativas normativo-administrativa, scalizadora... del art. 273 del texto aprobado en Oruro, el cual se transform en [fa-cultades] legislativa, reglamentaria, scalizadora... en el art. 272 que fue al referndum constitucional de enero 2009. Sin coma,pareca que la autonoma se reduca a legislar normas administrativas, etc. En cambio, con coma, ya no queda duda que estafacultad legislativa va ms all. En el texto del referndum autonmico de 2006 tampoco haba coma.

Autonoma

Tipos de autonoma

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14 El concepto entidades territoriales IOC apareca explcitamente en el art. 292 del texto aprobado en Oruro, que ahora es elart. 291-I del texto consensuado para el referndum, arriba citado. Pero en los acuerdos de octubre 2008 se lo cambi por au-tonomas IOC, uniformando el uso preferencial del trmino autonoma que se da en toda la Parte Tercera de la CPE. Perono hay donde perderse, pues al principio de esta Parte, el art. 276, que enseguida comentaremos, aplica el concepto entidadesterritoriales autnomas a las cuatro autonomas de los captulos siguientes, incluida la indgena y sus tres modalidades de-nidas en art. 291-I.

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Al conjunto institucional que gestiona elgobierno estatal dentro de un determinado te-rritorio se lo llama entidad territorial (ver, porejemplo, el art. 2 y, en esta parte, el art. 276)14.Sern autnomas en los casos aqu sealados;en cambio, si no alcanzan la capacidadlegislativasern simplemente descentralizadas o desconcen-tradas.

Dicho art. 276 precisa que las entidadesterritoriales autnomas no estarn subordina-das entre ellas y tendrn igual rango constitu-cional. Es decir, lo que el rgano legislativodepartamental dena claro est, dentro delmarco y competencias que le atribuye la CPEno podr ser impugnado sin ms por el legis-lativo nacional; lo que, en ese mismo marco,legisle un concejo municipal tampoco podrser modicado por el rgano legislativo de-partamental; asimismo, lo que, segn sus pro-pias normas, determinen las NyP IOC en susinstancias autnomas tampoco podr sercambiado por los rganos legislativos nacio-nal, departamental ni municipal, siempre quese atenga a la CPE, que es la Carta Magnacomn para todos. Por consiguiente, a lo ques deben sujetarse todos los estatutos autno-mos es al control de la constitucionalidad y, sise duda de ello en algn caso concreto, se lopuede impugnar ante el Tribunal Constitucio-nal Plurinacional.

Esta es la instancia que aqu directa-mente nos atae. El art. 289 dene esta auto-noma IOC como el autogobierno de las

naciones y pueblos indgena originario cam-pesinos, cuya poblacin comparte territorio,cultura, historia, lenguas, y organizacin oinstituciones jurdicas, polticas, sociales yeconmicas propias. El art. 291-I precisa quetienen ese rango los territorios IOC y los mu-nicipios y regiones que adoptan tal cualidad.

Tanto esta autonoma IOC como las en-tidades territoriales que la ejercen tienen susparticularidades derivadas del art. 2, funda-cional para la nueva CPE. Ntese que, a la luzde este artculo, en este caso no se trata dealgo otorgado por el Estado a estos pueblosy naciones, sino de un derecho previo pero ig-norado, cuando no arrebatado, que el Estadorecin reconoce y garantiza. En rigor te-rico hay diversas formas y escenarios por lasque el Estado puede reconocer este derecho.

La ms global es reestructurando todaslas instancias e instituciones estatales, demodo que cualquier persona y pueblo ind-gena se sienta en ellas como en su propia casa.A ello apunta mucho de lo dicho en la anteriorseccin El peso de lo indgena originario en lanueva Constitucin (p.7).

Otro escenario ms radical sera queestas naciones y pueblos lleguen a tomar elcontrol pleno de esta casa estatal, sea la anti-gua o ya una nueva, y que desde esta situa-cin de mxima hegemona establezcan lasreglas de juego para todos los dems. Sera loque han hecho los espaoles y sus descen-dientes en los largos siglos de la Colonia y laRepblica, pero al revs. As como entoncesunos fueron ms duros y otros ms tolerantes,

Autonoma indgena originaria campesina

en este escenario podra ocurrir lo mismo,pero desde la clara hegemona de los pueblosIndgena Originario Campesinos.

El tercer escenario es el de las autono-mas IOC sobre determinados territorios pro-pios. En ciertos contextos regionales onacionales puede ser todava la nica va po-sible, supuesta la actual correlacin de fuerzasen determinadas regiones o momentos nacio-nales. As ocurre, sin duda, con muchas NyPIOC minoritarios de las tierras bajas.

Pero en una situacin poltica nacionalde cierta hegemona IOC, ser til y opor-

tuno tener tambin esa forma de autonomaen la regin andina? o bastar con apode-rarse de una vez del poder en sus diversos ni-veles transformar desde all todo el conjunto?no ser mejor y ms rpido entrar directa-mente al segundo o al primer escenario arribaesbozados? As opinan y actan bastantes di-rigentes y polticos andinos, al menos para lasituacin de su propia regin andina.

Sin embargo, no habra que descartartan rpidamente la importancia de ejercercierta autonoma IOC local y regional, tngaseo no el poder hegemnico a niveles superio-res. He aqu algunas razones:

Primera, tanto jurdica como prctica, es que ciertas competencias son propias y exclusi-vas de una entidad territorial IOC, las cuales son distintas y, en algunas materias, inclusoms radicales que las de otras formas de autonoma; por ejemplo, para gobernarse desdesu propio derecho (ver el captulo 6). Si ya se tiene autonoma municipal pero slo sta,se tienen ciertas competencias; pero si adems se logra la autonoma IOC, se le acumulanesas competencias adicionales. Y si previamente no se tiene ni siquiera el rango munici-pal, ya se empiezan a tener las competencias propias de NyP IOC.

Segunda, vinculada a la anterior, es que entonces en esos niveles ms locales se puedenexperimentar mejor, maneras nuevas de ejercer gobierno que sean ms acordes con elmodo de ser originario, con miras a la ulterior transformacin tambin a niveles mscomprehensivos.

Tercera, que es una generalizacin de la anterior. Un principio didctico universal nosdice que empezar por lo chico y local siempre es un buen camino de aprendizaje paradespus llegar a niveles superiores. As ocurri con la experiencia de la Ley de Participa-cin Popular, en la cual muchos hicieron sus primeras experiencias de ser gobierno local,no sin tropezones, y posteriormente han llegado a puestos de mayor responsabilidad p-blica. La casa no se construye desde el tejado para abajo. Se empieza por los cimientos yde ah se avanza hacia arriba.

Finalmente, dentro de la organizacin general del Estado, estas vas autnomas y des-centralizadas, en sus diversos niveles, pueden tener mayor eciencia incluso en instanciasdonde no est de por medio la problemtica de la reconstruccin tnica.

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La denicin ms genrica de territorioes todo espacio geogrco apropiado poralgn grupo o persona (no necesariamentecomo propiedad). Pero, en el marco de estedocumento, el principal sentido poltico y ju-rdico de territorio es el nombre genrico paracualquiera de las unidades espaciales sobre lacual el Estado ejerce su jurisdiccin con deter-minadas autoridades, normas y competen-cias15. Con esa acepcin, podemos hablar delterritorio nacional, del departamento, provin-cia, municipio, etc. Por el otro lado, hablamosde jurisdicciones estatales departamentales,etc.

Esta concepcin es la base de toda la es-tructura y ordenamiento territorial del Estado,que en la nueva CPE se establece en su TerceraParte. Territorio es entonces el concepto gen-rico, mientras que departamental, municipal,indgena, etc. son las diferencias y situacionesespeccas a las que se va aplicando.

Este concepto se complementa con el deentidad territorial que, como ya vimos en elacpite Autonoma (p.9), es el conjunto institu-cional que gestiona el gobierno estatal dentrode un determinado territorio. Por ejemplo, laentidad territorial del municipio es el gobiernomunicipal, con sus diversas instancias de tomade decisiones.

Territorio indgena originario campesino[TIOC] es la unidad territorial sobre la queuna nacin y pueblo indgena originario cam-pesino, o parte de ella, se asienta y ejerce su

autogobierno y libre determinacin deacuerdo a sus normas, instituciones, autorida-des y procedimientos (arts. 269-I, 289-290,293). Esta acepcin es la misma que tiene te-rritorio en toda la Tercera Parte de la CPE,pero aplicado especcamente a los que estnocupados y gobernados por NyP IOC.

Por tanto, en el contexto de las autono-mas IOC, llamamos entidad territorial indgenaoriginaria campesina o ETIOC a los rganos deautogobierno IOC para gestionar un territorioautnomo.

Pero debemos precisar que estos territo-rios y entidades territoriales IOC no son unnivel ms aadido al nacional, departamentalo municipal y distinto de ellos sino ms biense los llama as para referirse a una cualidadespecca, a saber, el hecho de que tal o cualterritorio este gobernado por un pueblo ind-gena. Pero, en trminos geogrcos, se puedetratar de espacios muy grandes o muy chicos,continuos o discontinuos.

Por consiguiente, un TIOC puede aco-plarse, como tal, a un territorio municipal yser, por tanto, un territorio municipal IOC o,abreviando, un municipio indgena. En cambio,si es demasiado chico, puede ser a la vez undistrito municipal IOC o distrito indgena; y sies mayor, puede que llegue a ser regin ind-gena. En teora ni siquiera habra que descar-tar la posibilidad de un departamentoindgena, aunque la CPE ya no prev esta po-sibilidad. Por eso el Art. 291-I, al hablar de lasautonomas IOC, expresa que pueden reali-zarse en municipios y regiones que adoptantal cualidad o incluso en lo que en ste deno-mina simplemente territorios indgena origi-nario campesinos.

15 Dicho ms tcnicamente, territorio es entonces cada una de las unidades y niveles espaciales sobre los que se distribuye el or-denamiento jurdico o jurisdicciones polticas del espacio geogrco apropiado por el Estado Boliviano.

Territorio indgena originario campesino

Territorio

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Pero este ltimo uso de territorio,como diferenciado del municipio y reginIOC, puede crear confusin. Acaso no sontambin territorio IOC los municipios IOCy las regiones IOC? Lo son, sin duda, por loarriba explicado. Si hay territorio municipal yse trata de un municipio indgena, es lgicoque su territorio sea tambin indgena.

Sin embargo, de hecho, la CPE restringeel uso del trmino territorio indgena a slo uncaso particular, derivado no de la TerceraParte de la CPE (que habla del ordenamientoterritorial) sino de la Cuarta, dedicada a la Es-tructura Econmica, en el captulo de tierray territorio (arts. 394, 403 y 7 disposicintransitoria). Incluso cuando usa el trmino enla Tercera Parte (arts. 291-I y 293-I) se trata dereferencias implcitas o explcitas a estaCuarta.

Un anlisis ms detallado de esos usosen la Cuarta Parte muestra que, este conceptorestringido de territorio IOC, le aade ademsuna cualidad nueva, a saber, la de ser una pro-piedad colectiva de los IOC que lo utilizan. Esuna directa consecuencia de que esos territo-rios-con-propiedad tienen su origen en lasTCO (Tierras Comunitarias de Origen) del art.171 de la reforma constitucional aprobada en1994, transformadas en una forma de propie-dad agraria en la Ley INRA de 1996. La 7 dis-posicin transitoria es clara al respecto,cuando dice: A efectos de la aplicacin delpargrafo I del artculo 293 de esta Constitu-cin, el territorio indgena tendr como base desu delimitacin a las Tierras Comunitarias deOrigen.

Para evitar ulteriores confusiones, y enlnea con el uso restringido (y cuestionable)que de l hace la nueva CPE, en este trabajo:

(1) Usamos el trmino territorio indgena origi-nario campesino [TIOC] slo para referirnos a

los casos que adems tienen propiedad colec-tiva sobre su tierra por tener su origen en una TCO.

(2) En el caso del municipio que a la vez tengaautonoma IOC, usaremos ms bien las expre-siones municipio IOC, municipio indgena o te-rritorio municipal indgena.

(3) Usamos el trmino entidad territorial ind-gena originario campesina [ETIOC] para referir-nos a cualquier caso en que se pretenda tenero ya se tenga reconocimiento por parte del Es-tado para ser una instancia del ordenamientoestatal y, en consecuencia, tambin por ser su-jeto de autonoma IOC.

(4) Los ETIOC, por tanto, pueden realizarsede diversas maneras, que pueden o no coinci-dir segn las circunstancias:

a. Como un TIOC, con propiedad colectivasobre su tierra y recursos renovables,

b. Como distrito municipal IOC (o simple-mente distrito indgena),

c. Como municipio IOC (o simplemente mu-nicipio indgena),

d. Como regin IOC (o simplemente reginindgena).

De lo anterior sigue que, a un nivel msprctico y operativo, son dos las vas alterna-tivas y complementarias ms fundamentalespor las que la nueva CPE propone transfor-mar ciertas instancias territoriales IOC yaexistentes en entidades territoriales indgenaoriginario campesinas [ETIOC], y de esa ma-nera hacer operativa la autonoma indgenaoriginaria campesina [IOC]. Son las siguientes:

(1) Los municipios indgenas, y

(2) Las TCO transformadas en lo que la CPEllama territorios indgenas.

Las dos vas hacia la autonoma indgena originario campesina (IOC)

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Se los menciona en la Parte III de lanueva CPE, dedicada a la Estructura y Orga-nizacin Territorial del Estado (art. 291-I y294).

Su reconocimiento como tales viene aser la consolidacin de un largo recorrido ju-rdico que se inici de manera an muy t-mida en la Ley de Participacin Popular,primero bajo la gura ms genrica de Orga-nizaciones Territoriales de Base [OTB] y ms ade-lante, en la reglamentacin, como posiblesdistritos indgenas, es decir, subdivisiones ju-risdiccionales dentro del Municipio, dejadasplenamente a la decisin de cada alcalde. Slodespus de muchas dudas y reticencias, la -gura jurdica de municipio indgena fue nal-mente aceptada en el art. 5 de la Ley 2235 delDilogo Nacional 2000, del 31 de julio de 2001,aunque sin entrar en mayores detalles opera-tivos.

Ahora, en esa Tercera Parte de la CPE,la autonoma indgena aparece nalmentecomo uno de los pilares del nuevo ordena-miento territorial y su expresin en munici-pios indgenas se presenta como una de lasdos vas para realizarse; sobre todo despusde los dilogos de octubre 2008, en que fuemuy apoyada por la FAM. El art. 294-II denelas siguientes condiciones de partida para lo-grar esta transformacin:

La decisin de convertir un municipio en auto-noma indgena originario campesina se adop-tar mediante referendo conforme a los requisitos ycondiciones establecidas por la Constituciny la ley.

Estn en la base de los territorios ind-gena originario campesinos [TIOC] descritosen la Cuarta Parte de la nueva CPE, sobre la

Estructura y Organizacin Econmica del Es-tado (arts. 394-III y 403; cf. 291-I y 293-I; y la7 Disposicin Transitoria).

La demanda, titulacin y gestin de lasTCO ya se ha estado trabajando desde queesta gura se ocializ en el nuevo art. 171 dela reforma constitucional de 1994 y se empeza viabilizar a partir de la Ley INRA de 1996.Esta Ley INRA reconoci adems a la TCOcomo una nueva forma de propiedad colectivaque tiene la particularidad de extenderse noslo a la tierra sino tambin a los dems recur-sos naturales renovables e implicar que en suinterior se reconocen los derechos y forma degobierno arriba sealados.

Por esa ventanilla del rgimen y propie-dad agraria entraron los derechos especcosde los pueblos indgenas al ordenamiento ju-rdico boliviano, incluyendo cierta forma to-dava poco precisada de jurisdiccin propia.La Ley INRA explicit incluso, por primeravez, que bajo el nombre de TCO deba enten-derse tambin territorio indgena, como lousa el Convenio 169 de la OIT (art. 13), por en-tonces ya raticado por Bolivia. Pero recin lanueva CPE facilita el salto de la TCO del rgi-men de propiedad agraria a la ETIOC, dentrodel ordenamiento territorial del Estado. Comovimos en la seccin Territorio (p.12), esta es lanica va a la que la CPE denomina territorioindgena aunque, en rigor formal y terico,ese trmino se podra aplicar al territorio delas dems ETIOC, a saber, al territorio muni-cipal indgena y al territorio regional ind-gena.

El procedimiento para transformar unaTCO en autonoma indgena ya no requiereun referndum formal, seguramente porque,al ser TCO, rigen ms bien sus usos y costum-bres, que tambin deben aplicarse a esa deci-sin de la poblacin. Lo que s requiere es quela TCO est ya consolidada mediante ttulo:

Los municipios indgenas (o IOC)

Las Tierras Comunitarias de Origen [TCO]

Art. 293-I. La autonoma indgena basada en te-rritorios indgenas consolidados y aquellos enproceso, una vez consolidados, se constituir porla voluntad expresada de su poblacin en con-sulta en conformidad a sus normas y procedi-mientos como nico requisito exigible.

Superado este doble requisito titula-cin y constancia de la voluntad de la pobla-cin el trmite nal se reduce a un trmiteadministrativo, como establece la 7 Dispo-sicin transitoria, al nal de la CPE:

A efectos de la aplicacin del pargrafo I del ar-tculo 293 de esta Constitucin, el territorio ind-gena tendr como base de su delimitacin a lasTierras Comunitarias de Origen. En el plazo deun ao desde la eleccin del rgano Ejecutivo yLegislativo, la categora de Tierra Comunitariade Origen se sujetar a un trmite administrativode conversin a Territorio Indgena Originario Cam-pesino, en el marco establecido en esta Constitucin.

Sin embargo, no siempre resulta tansimple, puesto que la concepcin inicial de lasTCO como una forma de propiedad agrariacolectiva no tomaba muy en cuenta los lmitesmunicipales que ahora, en la nueva CPE, sontan importantes para denir el nivel local deautonoma. Hay, por tanto, bastantes TCOque cruzan lmites municipales y algunas in-cluso lmites departamentales. Por eso, el in-ciso II del mismo art. 293 aade una especiede candado:

Si la conformacin de una autonoma indgenaoriginario campesina afectase... lmites munici-pales, deber seguirse un procedimiento ante laAsamblea Legislativa Plurinacional para suaprobacin.

En realidad, no se trata necesariamentede dos vas paralelas que no llegan a encon-trarse, sino ms bien de dos entradas distintasy complementarias que, a la larga, se van ar-ticulando, aunque en principio tienen rasgosdiferenciados. Ms adelante incluso podranfusionarse y avanzar conjuntamente hacia ni-veles ms amplios conformando regiones ind-genas (ver el captulo 5).

Todo este proceso afecta asimismo lamanera en que se desarrollar la jurisdiccinIOC dentro del Poder Judicial, como se men-ciona en los arts. 179 y 190-192 de la SegundaParte de la nueva CPE, dedicada a la Estruc-tura y Organizacin Funcional del Estado.

En los tres captulos siguientes desarro-llaremos estos puntos que aqu slo hemos es-bozado, tomando en cuenta la complejidad delas situaciones reales existentes en el pas. Elcaptulo 2 se concentrar en la primera va, esdecir que analizar qu municipios podranser adems municipios indgenas autnomos.El captulo 3 se dedicar a la segunda va, ex-plicando en mayor detalle cmo las actualesTCO podran transformarse en territorios in-dgenas autnomos. Y, el captulo 4 analizarla posible articulacin entre ambas vas, conla atencin principal en la composicin tnicade los actuales municipios y en cmo encajano no en ellos las TCO, tanto las ya tituladascomo las que estn todava en la etapa de pro-cesamiento.

Vas convergentes

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LLa manera ms simple y universalde establecer y cuanticar hastaqu punto un municipio cumpleo no un mnimo indispensable (pero no nece-sariamente suciente), para calicar comoIOC, es analizando la manera en que respon-di a las preguntas del Censo 2001 relaciona-das con la condicin tnica lingstica de supoblacin. Este censo, con relacin a los pre-cedentes, tiene la ventaja de haber aadido ala pregunta anterior sobre las lenguas habla-das, otra sobre cul fue la primera lenguaaprendida, y adems, una totalmente nuevasobre la autodenicin de la poblacin comomiembro o no de algn pueblo indgena ori-ginario, criterio que, segn el Convenio 169 dela OIT sobre pueblos indgenas, es el esencialpara determinar a quines se aplica.

A continuacin se explica primero la me-todologa adoptada para tipicar a los muni-cipios y despus se desarrollan los principalesresultados.

Son ya bastantes los investigadores einstituciones pblicas que han recurrido aestos datos censales para clasicar los objetosde sus estudios y polticas. Pero por lo generallo han hecho analizando por separado la res-puesta a una u otra de estas preguntas. Aquhemos buscado una visin ms global a partir

de la escala combinada CEL (Condicin t-nico Lingstica) desarrollada a partir de estosmismos datos censales, procesados con el pro-grama SIGEL (Sistema de Informacin Geo-grca tnico Lingstica) tratado en Molinay Alb (2006).

El punto de partida para construir la es-cala CEL es la respuesta S/NO que la pobla-cin dio a las siguientes cuatro preguntas:

Pregunta n 49. Se considera pertenecientea alguno de los siguientes pueblos origina-rios o indgenas? (Sigue una lista de loscinco principales ms la opcin otro con es-pacio para decir cul es, y la opcin no per-tenece a ninguno, con una nica opcin derespuesta). Esta pregunta clave para nuestrotema se aplic, lamentablemente, slo a lapoblacin de 15 o ms aos. Para la escalaCEL se selecciona:

S/NO pertenece a un pueblooriginario/indgena.

Pregunta N 32: Qu idiomas o lenguashabla? (Sigue una lista con castellano,lengua extranjera y las tres lenguas indge-nas principales ms otro con espacio paradecir cul). Se aplic a toda la poblacin quehabla. A diferencia de las otras dos pregun-tas, aqu se puede responder SI a todas laslenguas que habla.

Para la escala CEL se seleccionan dos res-puestas:

Captulo 2

Municipios con condicin Indgena Originario Campesina

La escala CEL

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S/NO habla la lengua de este pueblooriginario/indgena.S/NO habla castellano.

Pregunta N 35 Cul es el idioma o lenguaque aprendi a hablar en su niez? (Elmismo formato que la pregunta 32 pero conuna sola opcin de respuesta). Se aplic a lapoblacin de 4 y ms aos pero se puede inferirque la lengua indgena que hablan los nios me-nores de 4aos es la primera en que aprendi a hablar. Parala escala CEL se selecciona:

S/NO aprendi la lengua de este pueblooriginario/ indgena en su niez.En base a estas cuatro respuestas se

asigna a cada persona censada un valor den-tro de la categora combinada CEL con una es-cala gradual de etnicidad entre un polo msindgena (quechua, aymara, chiquitano...) yotro menos indgena. El cuadro 1 reproducela escala resultante. Por ser una sntesis, en lno hemos diferenciado cada pueblo originariopero es importante recordar que el dato censalen que se basa s lo hace.

Cuadro 1Condicin tnico lingstica (escala CEL)

Fuente: Molina y Alb, 2006, Gama tnica y lingstica de la poblacin boliviana, La Paz: Sistema de Naciones Unidas, cuadro 2.8.

Condicin tnico lingstica Escala

7. Pertenece, habla, aprendi (sin castellano) S S S -c6. Pertenece, habla, aprendi (con castellano) S S S +c5. Pertenece, habla, no aprendi (por tanto, con castellano) S S N

4. Pertenece, no habla, no aprendi (por tanto, con castellano) S N N

3. No pertenece, pero s habla aprendi (sin castellano) N S S -c2. No pertenece, pero s habla y aprendi (con castellano) N S S +c

1. No pertenece, habla, no aprendi (por tanto, con castellano) N S N0. No pertenece, no habla, no aprendi (por tanto, con castellano) N N N

Tres posibles cortes para denir a alguien como indgena originario:5-7: por auto identicacin y lengua4-7: por auto identicacin2-7: por auto identicacin o plena condicin lingstica

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Un rasgo clave de esta escala es que, alcombinarse en ella cuatro indicadores, sepuede matizar mucho ms el sentido y al-cance de la condicin tnica. As, el polo onivel 7 indica la mxima etnicidad indgena ya la vez la mxima distancia del polo o nivel 0no indgena y viceversa, mientras que los ni-veles 6 y 1 indican tambin la mxima etnici-dad indgena o no indgena pero con aperturaal otro polo, aunque slo sea a travs del co-nocimiento de su otra lengua: son el ideal deinterculturalidad, sin prdida de lo propiopero con apertura al otro distinto. Los demsvalores indican otras situaciones intermediasentre uno u otro polo.

Algunos niveles de la escala merecen uncomentario especial. Resulta, por ejemplo,particularmente revelador el nivel 4 (SNN),correspondiente a quienes dicen pertenecer aalgn pueblo indgena pero no hablan ni ha-blaron su lengua. Dicen pertenecer a l, poralgn otro motivo como su ascendencia, suorganizacin social, el lugar de residencia y/ola prctica de determinadas costumbres. Estasituacin es menos signicativa en el rearural (12,3%; y notablemente menos en los de-partamentos andinos). Pero pasa a ser la se-gunda ms importante (28,7%) en el reaurbana, despus de la categora 0 con los noindgenas aislados (37,7%). Tiene asimismoun aumento notable: de 4,9% en la poblacinms anciana, de 65 y ms aos, hasta un 20,5%en el grupo de 15 a 19 aos, los ms jvenes aquienes el censo pregunt su auto pertenen-cia. Pero lo signicativo es que sean tantosaquellos para quienes, incluso en las ciudadesy entre la poblacin joven, la prdida de lalengua no implica rechazar su pertenencia aun pueblo originario, al menos hasta ahora.

Ms an, en muchos de los pueblos in-dgenas minoritarios del oriente, este nivel 4es la categora prevalente. Estn, por ejemplo,en esta situacin el 62,8% de los que se consi-

deran guaran, el 89,0% de los mojeos y el93,9% de los chiquitanos, mientras que en losquechuas y aymaras siguen por debajo del20%, en su mayora urbanos.

Declararse miembro de un pueblo, ind-gena o no, aun sin saber la lengua que lo ca-racteriza, no tiene nada de falaz ni anormal.Es tambin la condicin ms habitual de pue-blos muy conscientes de su identidad, comolos vascos y los irlandeses en Europa, muchosjudos fuera de Israel o buena parte de los ac-tuales mapuches en Chile. La lengua es un po-deroso identicador tnico all donde siguesiendo fuerte y de uso universal. Pero nuncaes la condicin sine qua non de pertenencia t-nica y, en su ausencia, otros rasgos como elterritorio de residencia o de referencia, la his-toria compartida, la religin o ciertos rituales,su forma de organizacin, determinadas cos-tumbres, comidas o incluso ciertos giros y tr-minos lingsticos icnicos pueden ocupar ellugar simblico que para otros pueblos tienela lengua.

Como contrapunto o espejo de este nivel4, los niveles 3 y 2 incluyen a quienes tienenplenamente la condicin indgena desde laperspectiva lingstica por hablar la lenguay haberla aprendido adems como la primeraen la infancia pero niegan pertenecer al pue-blo indgena correspondiente. Es decir, pare-cera que se avergenzan de su identidadindgena a pesar de resultar obvia por el buenmanejo de su lengua desde la infancia.

Lo sorprendente es que quienes estnahora en esos niveles 2 y 3 actualmente corres-ponden apenas a un 3,8%, muchos menos quelos del anterior nivel 4. Es muy probable queaos atrs, cuando todava no existan las pol-ticas de apertura a lo indgena reclamadas porlos movimientos tnicos desde nes de los 60e implementadas por los gobiernos sobre todoen los aos 90, hayan sido bastantes ms. Ana-

lizando ms a fondo este grupo llama la atencinque, dentro de l, ms de una cuarta parte perteneceal nivel 3, es decir rechaza su identidad indgena apesar de seguir siendo monolinge en lengua na-tiva sin hablar siquiera castellano. Su presencia esmayor en reas rurales quechuas, sobre todode Chuquisaca y de Potos.

Volviendo al conjunto de la escala CEL,su gradualidad y manejo de cuatro variablespermite tambin matizar mejor lo que cadapersona ha entendido al decir que era aymara,quechua, etc. (respuesta s a la primera co-lumna, comn a los niveles 7 a 4) o por qu no sesenta miembro de ningn pueblo originario (res-puesta no en los niveles 3 a 0). En los primeros, lagama va desde quienes adems de armar su con-dicin aymara (quechua, etc.), hablan la lengua eincluso la aprendieron en su primera niez(niveles 7 y 6 con respuesta s en las columnas2 y 3) hasta los que ni hablan su lengua ni laaprendieron de nios (nivel 4). Y, entre los quedeclaran no pertenecer a ningn pueblo ind-gena, la gama va desde los que ni siquierasaben alguna lengua indgena (nivel 0) hastalos originarios vergonzantes de los niveles2 y 3.

De esta forma, la escala resultante esmucho ms rica que una simple clasicacingenrica de indgenas o, para el caso, tambinde mestizos o blancos, sea cual fuere el criterioo corte adoptado para ubicar a la poblacin en al-guna de esas tres categoras genricas. Su gradua-lidad cuestiona tambin la tendencia prevalentede dejar zanjada, de manera tajante y dicot-mica, que unos son originario/ indgenas (o ay-maras, chiquitanos, etc.) y otros no.

El hecho de que el dato fundamental delCenso se reera al conocimiento de lenguasespeccas y a la pertenencia a pueblos concretos(quechua, guaran, ayoreo, etc.), que son las cate-goras ms usadas por los propios interesados y

con menos connotaciones peyorativas, generaadems una informacin mucho ms con-creta, objetiva y creble.

Ante esa gama de informacin la catego-ra intermedia mestizo resulta tan vaga, am-plia y acomodaticia que ya no sirve para unanlisis y denicin de polticas como la queaqu se pretende. Fomenta ms bien la invisi-bilizacin de los pueblos originarios. Conrazn el mexicano Bonl Batalla hablaba deletnocidio estadstico que all y en otros pa-ses favoreci ms bien el modelo asimilacio-nista.

Bien establecidos estos puntos de par-tida y llegada, el siguiente paso, con miras alograr una sntesis, es sealar en qu puntos,dentro de la escala, se podran trazar los cor-tes ms signicativos para considerar a alguienmiembro de algn pueblo indgena/originario.Parecen ser los tres siguientes, del ms almenos exigente.

Ntese que antes del Censo 2001, el INEtenda a cuanticar a la poblacin indgenaoriginaria slo en funcin de quienes sabanla lengua, lo cual dentro de la escala CELcorrespondera a los niveles 7, 6, 5, 3, 2 y 1.Dado que sta era la principal pregunta utili-zada en los censos anteriores, no les quedabaotra va. Para nes comparativos mantuvoeste criterio incluso en su primer anlisis delos datos del Censo 2001 (INE y UNFPA 2003).Pero no podemos mantener aqu este criterioporque es tericamente inapropiado. Por unaparte, deja fuera a tantos que estn en el nivel4 (SNN), es decir que se auto identican comomiembros de un pueblo originario aunque yano hablen la lengua; situacin que, comovimos, es bastante comn en varios pueblosminoritarios de las tierras bajas y tambin enquienes ya viven en las ciudades, sobre tododespus de dos o ms generaciones. Por otra,

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incluye como originarios a quienes sin serlohan aprendido y hablan la lengua (nivel 1 SNS)16.

Esta es la metodologa e informacin b-sica con la que hemos analizado, como puntoprincipal de partida, la condicin tnico lin-gstica de todos y cada uno de los 327 muni-cipios que existan en Bolivia como tales en2005, el ao en que se realiz el anlisis ex-haustivo de esta informacin censal a travsdel SIGEL.

En el Anexo Estadstico 1 se detalla elCEL de cada municipio17 y en las tres colum-nas siguientes de cada uno de ellos se indicaqu porcentaje de su poblacin podra conside-rarse indgena originaria [IOC]18, de acuerdo a lostres cortes arriba sealados. En otras columnasse aaden detalles complementarios sobrequ poblaciones originarias hay en cada pue-blo y algn otro dato complementario.

En funcin de estos porcentajes, en elAnexo Estadstico 2 hemos clasicado los mu-nicipios del pas en una tipologa con las si-guientes nueve categoras, agrupables en tres

El primer corte pasa entre los niveles 5 y 4. Seala como ms indgena originarios alos que estn en los niveles 5 a 7, arriba de este corte. Es decir, a quienes declaran serguaran, quechua, etc. y adems saben la correspondiente lengua. Segn el Censo 2001,en Bolivia son el 48,2% de la poblacin de 15 y ms aos.

El segundo corte pasa entre los niveles 4 y 3, es decir, aade el nivel 4 a los tres anterio-res. Segn ste, se considera indgena originarios a todos los que estn en el rango 4a 7 o, lo que es lo mismo, a todos y slo a los que armaron pertenecer a algn pueblooriginario (pregunta 49 del Censo), aunque no hablen la lengua. Corresponden al 62,1%.Este criterio, que es tambin el ms recomendado por el Convenio 169 de la OIT, es elque ms se ha usado en el pas desde que se conocieron los datos del Censo 2001.

El tercer corte pasa entre los niveles 2 y 1, por lo que considera indgena originariosal rango 2 a 7. De esta forma incorpora tambin a quienes aun sin reconocerlo lo mani-estan por su plena condicin lingstica, pues hablan la lengua y adems sta fue laprimera que aprendieron en su niez (niveles 3 y 2). Son el 65,85%.

16 El nico consuelo es que, segn este criterio lingstico, habiendo nacido en Europa y emigrado a Bolivia recin a sus 17 aos, unode los autores, resultara ser a la vez quechua y aymara! Pero en la escala CEL debe conformarse, correctamente, con el nivel 1 NSN:no indgena pero abierto a estos pueblos por conocer su lengua. A lo ms, si fuera adoptado por alguna de esas naciones o pueblos,podra ascender hasta el nivel 5 SSN: quechua y/o aymara (por adopcin) que habla la lengua sin haberla aprendido en la niez17 Este Anexo 1, que es la base de datos clave para toda la informacin de este captulo, el CEL ha sido calculado segn el pro-grama SIGEL que aplica dicha escala a toda la poblacin que habla la lengua. Para ello, el programa inere la auto pertenenciade los menores de 15 aos (a los que en el Censo 2001 no se la pregunt), a partir de la/del jefe de familia. Por eso el porcentajede los que dicen pertenecer a un pueblo IOC es aqu algo mayor que en las estadsticas basadas slo en la poblacin de 15 aos y ms. 18 En rigor, en todo este captulo 2 sobrara la C de campesina, puesto que las preguntas censales hablan directamente slode indgena originario [IO]. Pero ocasionalmente mantenemos la sigla IOC como referencia permanente a la CPE.

Tipologa CEL de los municipios

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19 Urubich y Gutirrez en la categora B y Lagunillas en la C.

Cuadro 2Tipologa de municipios por departamentos, segn su porcentaje de

indgena originarios a partir de tres cortes distintos dentro de la escala CEL

conjuntos de tres, basadas en porcentajes m-nimos logrados en cada uno de los cortes,desde el ms exigente (niveles 5 a 7), pasandopor el intermedio (niveles 4 a 7), hasta elmenos exigente (niveles (2 a 7).

El cuadro 2 muestra la distribucin ge-neral de los municipios del pas, por departa-mento, en funcin de cada categora.

Aparte de los totales, en el cuerpo delcuadro mantenemos en negrilla cursiva al pri-mer conjunto con las categoras ABC, que in-cluye los municipios que mejor calican para

ser considerados IOC, segn los tres criteriosde corte dentro de la escala CEL arriba descri-tos. En efecto, en sus tres categoras incluyenmunicipios donde al menos dos tercios de lapoblacin se consideran tales segn los cortes4-7 y 2-7 e incluso segn el corte ms exigente(5-7) son mayora absoluta. Por otra parte esel grupo que ms municipios tiene: 187 57%de los municipios entonces existentes en elpas. Salvo tres19, todos los municipios provie-nen de la regin andina.

Dentro de este grupo, en la categora A,con 73 municipios, todos andinos, no hay

Fuente: Censo 2001 procesado por SIGEL.

Tipo Niveles CEL

7-5, 7-4,7, 2* Chuq La Paz Cbba. Oruro Potos Tarija Sta. Cruz Beni Pando Total Acumuladon % n %

A 90,90,90+ 8 25 19 3 18 73 22 73 22,3

B 67,80,90+ 5 35 18 19 11 2 90 28 163 49,8

C 50,67,67+ 7 3 10 3 1 24 7,3 187 57,2

D 33,50,67+ 4 10 4 1 4 7 30 9,2 217 66,4

E n,75+ 6 1 7 2,1 224 68,5

F n,50+ 2 2 2 1 6 3 16 4,9 240 73,4

G n,33+ 5 1 1 1 18 6 32 9,8 272 83,2

H n,10+ 4 6 10 9 7 36 11 308 94,2

I

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dnde perderse pues su poblacin calicacomo IOC con ms del 90%, sea cual fuere elcriterio de corte que se utilice. La categora B,que es todava ms numerosa con 90 munici-pios, se le acerca mucho pues aun en el crite-rio ms riguroso de corte (5-7) supera los dostercios. Este alto porcentaje se mantiene tam-bin para la categora C, mucho ms reducida(21 municipios) pero slo segn los criteriosde corte 4-7 y 2-7.

Los municipios del SEGUNDO CON-JUNTO (categoras DEF) calican para ser in-dgenas slo segn los cortes 4-7 y 2-7 (que enstas y las siguientes categoras apenas mues-tran ya diferencias de porcentaje). Pero si seincluye tambin el criterio de lengua, funda-mental para el corte ms rgido 5-7, no calicacomo el grupo anterior. Dicho en otras pala-bras, tienen mayora absoluta de poblacinque se auto identica con algn pueblo IOCpero esta slida identidad no llega a quedaravalada adems por el porcentaje que, poraadidura, habla la lengua. En total hay eneste paquete 53 municipios (16,2%) de los que,salvo en la categora D, la mayora provienede las tierras bajas no andinas (Tara, SantaCruz, Beni y Pando).

Consideramos que si, en esos munici-pios, se propusiera la posibilidad de adquirirla condicin de IOC, sta debe dejarse abierta,pensando precisamente en la situacin deestas tierras bajas. Al ampliar esta perspectivaa los de este grupo, otros 23 municipios deloriente podran postular a ella, sea cual fuereel resultado nal de tal postulacin.

Dentro de este segundo conjunto, lacuestin lingstica (reejada con el corte 5-7)resulta relevante sobre todo en la categora D,la ms numerosa, con 30 municipios (9%) y enalgunos de la categora F, mayormente andi-

nos. Ntese de paso que, entre ellos, aparecenya cuatro municipios en el rea de coloniza-cin de Santa Cruz en los que la mayora dela poblacin se identica como quechua y mu-chos de ellos hablan esta lengua. Por lo gene-ral, en esta categora, en torno a la mitad de lamayora absoluta (y a veces bastantes ms)que se auto identica con un determinadopueblo IOC, siguen hablando adems la len-gua.

Viendo el detalle por municipios, puedeobservarse que tanto en esta categora D comoen la siguiente, categora E (con slo 7 munici-pios, seis chiquitanos, en Santa Cruz, y unomojeo, en Beni; es decir, apenas 2% del total),an hay muchos municipios con porcentajessumamente altos de auto pertenencia a un de-terminado pueblo originario; pero, al no al-canzar la mayora absoluta del municipio,quienes adems siguen hablando la lengua desu nacin o pueblo han quedado rebajados aesas categoras del segundo conjunto. En estacategora E el contraste entre auto pertenenciay manejo de la lengua es particularmente no-table. Tres cuartos o ms de la poblacin seauto identica como miembro del correspon-diente pueblo originario pero quienes hablanla lengua no llegan ni al 10% en los seis muni-cipios chiquitanos y apenas alcanzan el 20%en San Ignacio de Mojos.

En la categora F (con 16 municipios o un5%) la poblacin indgena sigue teniendo ma-yora absoluta, y a veces supera incluso losdos tercios, pero en el corte ms riguroso 5-7,que exige tambin la lengua, no alcanzan el33%. Dentro de este grupo, hay dos subgru-pos con relacin a este corte ms riguroso: enlos siete del rea andina ms el guarayo y elguaran, hay todava un nivel signicativoque sabe la lengua; pero en los otros siete, dediversos pueblos orientales, ya no superan el

10%; en estos ltimos el contraste entre autoidenticacin tnica y conocimiento de la len-gua es casi tan fuerte como en la categora E,pero sin que los auto identicados como ind-genas lleguen a alcanzar cuotas tan altas; sloen uno de los municipios (el chiquitano Car-men Rivero Torres) superan los dos tercios.

En este segundo conjunto encontramosya las mayores urbes andinas: cuatro de ellasestn en la categora D (Sucre, El Alto, Cocha-bamba y Potos), que exige mayores porcen-tajes de auto pertenencia y lengua; mientrasque las otras dos (La Paz y Oruro) quedan re-legadas a la categora F, ambos an con ma-yora absoluta de auto pertenencia a lospueblos aymara o quechua, pero menor des-treza lingstica.

En el TERCER CONJUNTO (categorasGHI) estn recin los municipios cuya pobla-cin ya se considera mayoritariamente no perte-neciente a ningn pueblo indgena originario. Sonen total 87 (27%). En rigor, son los nicos quepodran calicar, en trminos estrictamentedemogrcos, para declararse no indgena-originarios. Tambin en ellos cabe distinguirtres categoras:

En la categora G, con 32 municipios(10%), ms de un tercio de la poblacin seconsidera originaria. Los hay en reas perif-ricas y fronterizas de la regin andina, sobretodo quechua (18 municipios), incluidos bas-tantes de las reas de colonizacin en SantaCruz; otros 5 tienen minoras guaran; y losdems las tienen de otros pueblos orientales,con frecuencia varios en un mismo municipio.Viene a ser el espejo no indgena-originario dela anterior categora D, al menos en el mbitode la auto pertenencia.

En la categora H, con otros 36 munici-pios (11%), ocurre algo semejante pero entre

un 10% y un 32%. Es el espejo no indgena-originario de la categora B.

Slo la categora I tiene una concentra-cin de no indgenas originarios superior al90%, comparable a la que, en el polo opuesto,veamos en los municipios quechuas o ayma-ras de la categora A. Pero mientras all seagrupaba el 22% de todos los municipios delpas, aqu hay apenas 19, o sea el 6% de esemismo total. En lo que, ambos extremos, separecen es que se trata de municipios ruralesde los que slo algunos tienen un pequeoncleo central urbano.

Por departamentos, es claro que loscinco andinos acaparan casi todos los munici-pios del primer conjunto (ABC) y que la in-mensa mayora de los municipios del tercerbloque (GHI) estn en los tres departamentosde las tierras bajas ms Tara y la parte no an-dina de Chuquisaca. La mayor concentracinse encuentra en los cuernos de la llamadaMedia Luna Pando en el extremo norte yTara en el extremos sur, cuyos municipiospertenecen slo a las categoras H e I. Los mu-nicipios del segundo conjunto (DEF) ms losde la categora G son, por la lengua castellanadominante y/o por la auto identicacin de supoblacin, los que ms podran denominarsepluriculturales. En total son 85 municipios,equivalentes a una cuarta parte (26%) del totalnacional. Los hallamos en todos los departa-mentos salvo Pando y Tara.

En ningn departamento se encuentratoda la gama de categoras. El que ms seacerca es Santa Cruz, con ocho de las nuevecategoras. Le siguen Chuquisaca, La Paz yPotos con seis categoras, y Chuquisaca es laque ms polarizadas las tiene en los dos ex-tremos, al tener una parte andina-quechua yotra de habla castellana y chaquea.

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Cuadro 3Condicin rural/urbana e IDH de los municipios

segn su tipologa CEL por departamento

Cat. Depto total Condicin rur/urb mn ndice Desarr Humano mx municipCEL munic slo R R (u) (ru)U 80%U .3 .4 .5 .55 .6 .67

El Anexo Estadstico 2 incorpora ade-ms, dentro de cada municipio, informacincomplementaria, con diversos criterios de or-denamiento. En cada departamento, los mu-nicipios se reagrupan de acuerdo a la anteriortipologa CEL, sin entrar en los detalles de losanexos anteriores; y, como segundo criterio deagrupamiento, se aade dentro de cada tipoel IDH de cada municipio. Se aade adems,en cada caso, la informacin sobre la pobla-cin de cada municipio, su condicin urbanao rural y la existencia o no de TCO en su seno,y bajo qu condiciones. A continuacin dire-mos algo sobre todo ello, salvo sobre el com-plejo tema de las TCO, que ser objeto delsiguiente captulo.

Dentro de la planicacin municipal es-tatal se han establecido cuatro tipos de muni-cipio, de complejidad creciente, de acuerdo asu poblacin. Sin embargo, al cruzar este datocon su calidad tnica, segn la anterior tipo-loga CEL, no hay una clara correlacin. En lacategora A, de mxima etnicidad, hay ya bas-tantes municipios con ms de 20 y 30 mil ha-bitantes y en la siguiente, B, algunos superanincluso los 50 mil. En cambio, en el otro ex-tremo, hay tambin muchos municipios conmenos de 5 mil habitantes en las categoras He I que son las ms exclusivamente no indge-nas. En los departamentos ms deshabitadosde Pando hay municipios no indgenas que nisiquiera alcanzan los mil habitantes y en reafronteriza del altiplano de Oruro y Potos al-gunos municipios bastante castellanizadostienen caractersticas similares.

No tiene, por tanto, suciente sustentoun criterio anteriormente utilizado por el Vi-ceministerio de Descentralizacin, que sloconsideraba municipios potencialmente ind-genas a los que tenan menos de 5 mil habi-tantes.

Lo que s tiene cierta relevancia es elnivel de urbanizacin lograda por un munici-pio, pues a mayor urbanizacin suele ocurrir,por una parte, una mayor tendencia hacia lacastellanizacin y adopcin de modos de vidano tradicionales; y, por otra parte, hay unamayor auencia de gente de diversos orge-nes.

La primera parte del cuadro 3 sintetizaesta informacin segn la categora CELarriba desarrollada y el departamento, distin-guiendo adems, a partir de la informacindel Censo 2001, cuatro clases de municipios,segn su grado de urbanizacin:

a) Slo rurales. Algo ms de la mitad (51,7%)de los municipios del pas tiene esta condi-cin. Es decir, no tienen en su interior ningncentro poblado nucleado que alcance los 2.000habitantes20. sta es tambin la caractersticadominante en los municipios ms indgena-originarios del primer conjunto, con una claragradacin: son el 92% en la categora A; el 68%en la categora B; y el 54% en la C. En cambioen los dems slo son minora, en torno a untercio o menos, ya sin una clara secuencia,salvo en la categora nal I, con un 90% o msno indgena, donde de nuevo un 89,5% delos municipios son totalmente rurales enPando, Santa Cruz y Tara. Es decir las situa-ciones extremas, en ambos polos del espectro,se dan slo en reas rurales ms aisladas.

Otros factores concomitantes

Tamao poblacional

Carcter rural o urbano

20 En los anexos, si no hay otra marca, sta es la condicin del municipio.

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b) Mayormente rurales pero con un ncleo cen-tral urbano (abreviado u en los anexos esta-dsticos y R(u) en el cuadro). Los hayprcticamente en todos las categoras tnicasde municipio, con la gradacin inversa a laarriba sealada. En Cochabamba el departa-mento ms densamente poblado es la situa-cin dominante en las categoras B y C. EnSanta Cruz ocurre otro tanto pero de la cate-gora D a la H. En estos ncleos urbanos,donde est la sede municipal, suele surgir unacierta elite de los llamados vecinos, quetienden a diferenciarse de los comunarios delcontorno. Sin embargo ya desde los tiemposde la Revolucin del 52, este contraste se haido difuminando en muchas partes, pues losantiguos vecinos emigraron y muchos ex co-munarios ocuparon su lugar en el pueblo cen-tral. Desde la Ley de Participacin Popular de1994, ha aumentado notablemente la presen-cia de comunarios rurales en los gobiernosmunicipales por ser la mayora. Por eso enmuchos casos, sobre todo andinos, estos n-cleos urbanos pueden incluso aglutinar el ca-rcter indgena del municipio. Donde surgenmayores conictos es en municipios de tierrasbajas donde persisten mayores diferenciacio-nes tnicas, sociales y econmicas entre elcampo y la ciudad.

c) Mayormente urbanos ms una signicativaperiferia rural (abreviado U en los anexos es-tadsticos y (ru)U en el cuadro. Esta situacinya es notoriamente distinta de la anterior,pues entonces son los citadinos los que tien-den a imponer sus vas al conjunto, incluidala prdida de la lengua originaria. Por eso noaparece en la categora A. Recin lo hace muytmidamente en la B (2%) y crece algo en la C(12,5%). A partir de la categora D se combinacon la siguiente:

d) Altamente urbanos, con un 80% o ms resi-dente en la ciudad. Ah estn las capitales de-partamentales, El Alto y unas pocas ciudadesms. Hay dos situaciones diferenciadas:

En las categoras D y F (que implican to-dava una mayora absoluta de pobla-cin indgena originaria) se trata sobretodo de capitales andinas cuyo ncleo esmayormente quechua o aymara pero re-cibe adems gente de otros muchos or-genes.

En las categoras G y H ocurre lo contra-rio, pues se trata de ciudades de tierrasbajas cuyo ncleo principal es el no in-dgena.

Ms all de esa diferencia en su ncleo,todas estas ciudades son pluriculturales, porla auencia de inmigrantes de todas partes.Ello ocurre menos en Coba y Tara donde,sin embargo, su minora indgena urbana al-canza ya el 20%. En Santa Cruz supera ya eltercio (34%) y en Trinidad se acerca a la mitad(44%). Puerto Quarro, en la frontera con Bra-sil, salta ya a la categora F pues sus inmigran-tes indgena originarios, tanto orientales comoandinos, ya son la mayora (51%).

Este factor, muestra tambin una intere-sante correlacin con la categora tnica, queha sido la base de nuestra tipologa. Los valo-res de este ndice combinado, que se muevenen un rango que va de 0 a 1, son los del ao2005, segn la publicacin del PNUD (2007).

Las columnas de la segunda parte del cuadro3 muestran los valores mnimo y mximo21, del

ndice de desarrollo humano

21 No ponemos promedios porque slo tendran sentido ponderando a la vez la poblacin de cada municipio. Por ejemplo, nose puede promediar el IDH de la ciudad de Santa Cruz (.76), con ms de un milln, y el de Santa Rosa del Sara (.61) con apenas15.000 habitantes.

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IDH, logrados en cada categora CEL por de-partamento. Naturalmente en este indicadorinciden tambin otros factores sociales, eco-nmicos y ecolgicos que explican la variedadpor departamento dentro de cada categora.Sin embargo, tanto si se comparan las diver-sas categoras en conjunto como si se compa-ran en un mismo departamento, es claro queel IDH va subiendo a medida que se avanzade las categoras ms indgenas hacia las quelo son menos, salvo en la ltima (I) que, comoya vimos, vuelve a tener una mayor disper-sin rural.

As, en cuanto a los valores mnimos,todos los valores inferiores a .40 estn en la ca-tegora A que slo tiene municipios andinos,y los valores inferiores a .50 estn sobre todoen la categora B y slo casos aislados en C, Dy un municipio rural tareo en I. Pero entodas esas categoras los valores mnimos yaestn casi todos por encima de .50. En cuantoa los valores mximos (superiores a la medianacional de .669), hay la siguiente proporcinpor categora:

Hay sin duda cierta relacin entre el cre-ciente nivel de IDH de la categora A a la F yla may