Cтратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне

Cтратегия реформы государственного управления

в России и ее реализация на региональном уровне

Материалы конференций:28–29 сентября 2004 г.

21 декабря 2004 г.

МОСКВА

2005

УДК 33ББК 65.05

Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящемисследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать смнениями и выводами Всемирного банка, входящих в негоорганизаций, Совета исполнительных директоров, равно как истран, которые они представляют. Мнение авторов также неотражает взгляды Министерства международного развития Ве(ликобритании (DFID).

Стратегия реформы государственного управления в России и еереализация на региональном уровне. М.: Издательство “Алекс”,2005.— 304 с.

ISBN 5(9618(0016(4

В этом издании обобщены материалы двух конференций,проведенных 28—29 сентября 2004 г. и 21 декабря 2004 г. в Высшейшколе экономики, организованных в сотрудничестве с Секрета(риатом доноров по реформе госслужбы и административной ре(форме в России (Всемирный Банк/ММР Великобритании) иДепартаментом государственного регулирования в экономикеМинэко(номразвития России. Первая конференция называлась«Стратегия реформы государственного управления в России и еереализация на региональном уровне». Вторая, в продолжение те(мы, проходила под названием «Реформа государственной службыРоссийской Федерации: результаты и перспективы». Конферен(ции проводились с целью поддержать реализацию пилотных про(ектов и экспериментов на региональном уровне по президентскойФедеральной программе «Реформа государственной службы в Рос(сийской Федерации (2003–2005 гг.)».

Материалы к публикации готовили: А.В. Клименко,Н. Парисон, Ю.Н. Широкова, Е.А. Куркина

Отпечатано в России

© Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк, 20051818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, USA

ISBN 5(9618(0016(4

Содержание

Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I. Приоритетные направления реформы госуправления . . . . . . . . 13

Реформирование государственной службы Российской Федерации: итоги и ближайшие перспективыКарпенко А.С., начальник Департамента по вопросам реформирования и развития государственной службы Управления Президента по вопросам государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Основные элементы реформы государственного управленияШаров А.В., директор Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли РФ . 16

Приоритеты для модернизации системы государственного управления на уровне субъектов РФ: международная перспективаПарисон Н., руководитель программы, Главный специалист Управления общественного сектора по Европе и Центральной Азии, Всемирный Банк . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

II. Стратегия реализации реформы: российский и международный опыт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

О современном этапе реформирования государственной службы и перспективах ее развитияШаров А.В., директор Департамента государственного регулирования вэкономике Министерства экономического развития и торговли РФ . . . . . . 32

Направления дальнейшего развития государственной службыБарабашев А.Г., декан факультета государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Проблемы реализации реформы государственной службы в РФДмитриев М.Э., научный руководитель Центра Стратегических Разработок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Какой выбрать путь для достижения перемен “сверху — вниз” или “снизу— вверх”. Мюррей Р., шведское Агентство по вопросам государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Казахстанская модель государственной службы: опыт, задачи, перспективыАбдрахимов Г.Р., председатель Агентства по делам государственной службы Республики Казахстан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Состояние и перспективы развития государственной службы Украины в2005—2010 гг. Сороко В.Н., заместитель директора Департамента государст(венной службы Украины . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Реформирование государственного управления — федерализм: отношениямежду различными уровнями государственного управления в Канаде Элдер Д., Канадский институт государственного управления . . . . . . . . . . 83

Оценка эффективности реформ государственного управления вФинляндииХолкери К., финансовый советник Департамента государственного управления Министерства финансов Финляндии . . . 89

III. Планирование и бюджетирование деятельности государственных органов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Перспективы реализации административной и бюджетной реформы в субъектах Российской ФедерацииГоловков А.Л., руководитель Секретариата Заместителя Председателя Правительства РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Государственное стратегическое планирование и бюджетный процесс в ЛитвеВечкис Р., директор Департамента по вопросам бюджетирования, Министерство финансов Республики Литва . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Бюджетный процесс – работа на стабильность и эффективность. Опыт шведских реформОселль М., заместитель начальника управления, Бюджетный департамент Министерства финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: достижения и перспективы на федеральном уровнеПири А., руководитель проекта Европейской Комиссии «Реформа государственного бюджета в России» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

IV. Внедрение новых подходов к организации государственной службы: результаты региональных экспериментов в РФ . . . . . 171

Совершенствование нормативно0правовой базы при проведении экспериментов и пилотных проектовВолков В.Г., представитель экспертной группы Общероссийского Фонда«Фонд законодательных предположений» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне

4

Показатели эффективности и результативности деятельности органа государственной власти и профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащихКлищ Н.Н., экспертная группа Института проблем государственного и муниципального управления ГУ(ВШЭ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

О проведении экспериментов и осуществлении пилотных проектов по внедрению новых подходов к организации государственной службы в г. Санкт0ПетербургеСмирнов Е.Б., проректор по научной работе Санкт(Петербургского государственного инженерно(экономического университета . . . . . . . . . . 182

О проведении экспериментов и осуществлении пилотных проектов по внедрению новых подходов к организации государственной службы в Чувашской РеспубликеМорозова Е.В., экспертая группа ГОУ «Институт усовершенствования врачей», Министерство здравоохранения Чувашской Республики . . . . . 191

О проведении экспериментов и осуществлении пилотных проектов по внедрению новых подходов к организации государственной службы в Пермской областиИсакин М.А., руководитель Центра прикладной экономикиПермского филиала ГУ(ВШЭ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

О проведении экспериментов и осуществлении пилотных проектов по внедрению новых подходов к организации государственной службы в Красноярском краеМедведев А.М., руководитель лаборатории экономических разработок ЦСР Красноярского края . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Предложения по планированию, бюджетированию и оценке деятельности пилотных подразделений субъектов РФ на примере Таймырского (Долгано0Ненецкого) автономного округаИванов Г.В., начальник Научно(исследовательского отдела Норильского государственного института . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

V. Оплата труда и премирование на государственной службе: перспективы внедрения на региональном уровне . . . . . . . . . . . . . 222

Вопросы оплаты труда в рамках реформирования государственной службы в РФЛамм Р.Б., заместитель директора Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

Показатели эффективности и результативности деятельности органагосударственной власти и профессиональной служебной деятельностифедеральных государственных гражданских служащихКлищ, Н.Н., руководитель направления Института проблем государственного и муниципального управления ГУ(ВШЭ . . . . . . . . . . . 229

Содержание 5

Внедрение оплаты труда в зависимости от результативности: опыт Чувашской РеспубликиПетрова, Л.А., заместитель Министра экономического развития и торговли Чувашской Республики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

VI. Вопросы регламентации и стандартизации в государственном управлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

Концепция стандартизации государственных услуг в РФГоловщинский К.И., Руководитель направления Института проблем государственного и муниципального управления ГУ(ВШЭ . . . . . . . . . . . 240

О разработке ФЗ «Об административных регламентах» и ФЗ «О стандартах государственных услуг»Южаков В.Н., Координатор программы «Административная реформа» Центра стратегических разработок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

VII. Ресурсное, нормативно0правовое и информационное обеспечение реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

Методическое и нормативно – правовое обеспечение внедрения в ходе эксперимента современных методов планирования, финансирования, оценки, стимулирования деятельности государственных служащихЗалота Е.К., ЗАО «ПАКК» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

Отношение россиян к госслужащим и к административной реформеПетренко Е.С., директор по исследованиям ФОМ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Практика информационного сопровождения реформы государственной службы в регионахМорозова Е.В., Зав. сектором государственной службы Администрации Президента Чувашской Республики . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

Создание материально0технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службыПоляков Ю.Д., ООО «Пачоли. Аудиторская компания» . . . . . . . . . . . . . . . . 286


6

Предисловие

В этом издании обобщены материалы двух конференций, про(веденных 28–29 сентября 2004 г. и 21 декабря 2004 г. в Высшейшколе экономики. Обе конференции были организованы совмест(но Государственным университетом – Высшей школой экономикии Секретариатом доноров Всемирного банка и Министерствамеждународного развития Великобритании (DFID) по реформегосударственной службы и административной реформе в России.Первая конференция называлась «Стратегия реформы государ6ственного управления в России и ее реализация на региональномуровне». Вторая, в продолжение темы, проходила под названием«Реформа государственной службы Российской Федерации: резуль6таты и перспективы».

Эти две конференции проводились с целью поддержать реали(зацию пилотных проектов и экспериментов на региональном уров(не по президентской Федеральной программе «Реформа государст6венной службы в Российской Федерации (2003–2005 гг.)». Вместес тем на них рассматривался ряд аспектов повестки дня реформыгосударственного сектора в целом, включая бюджетную и админи(стративную реформу. Предполагалось, что первая конференциядаст регионам возможность познакомиться с международным опы(том, а также с опытом разработки и реализации подобных реформна федеральном уровне в Российской Федерации, а тем регионам,которые уже добились большого прогресса в различных областяхреформы государственной службы, позволит поделиться своимопытом с коллегами из других регионов. В ходе двух конференцийбыли рассмотрены следующие вопросы: планирование и бюджети(рование – в частности бюджетирование по результатам; пилотныепроекты и эксперименты по реструктуризации государственнойслужбы на региональном уровне; оплата труда и стимулы повыше(ния эффективности; регулирование административных процедури мероприятий и разработка стандартов службы; правовое, инфор(мационное и информационно(технологическое обеспечение ре(

форм. В соответствии с этими тематическими областями построе(ны и опубликованные материалы конференции.

В конференциях участвовало свыше 120 менеджеров, практикови экспертов государственного сектора. В число участников входи(ли федеральные органы власти РФ: Администрация Президента,аппарат Правительства, аппарат Совета Федерации, Министерствоэкономического развития и торговли, Министерство здравоохране(ния и социального развития, Министерство финансов и Министер(ство обороны (все четыре министерства отвечают за реализациюразличных компонентов программы «Реформа государственнойслужбы РФ»); представители пилотных регионов РФ по реформегосударственной службы из Красноярска, Перми, Самары, Санкт(Петербурга, Самары, Саратова, Таймыра и Чувашии; представите(ли других регионов, в том числе Астраханской, Вологодской, Ир(кутской, Новгородской, Пензенской, Тверской, Тульской и Челя(бинской областей; российские эксперты из Высшей школыэкономики, Московского государственного университета, Государ(ственного университета управления, Центра стратегических иссле(дований, Института права и сравнительных юридических исследо(ваний, Центра фискальной политики, РЕЦЭП и Центра стратегиии совершенствования управления транспортным комплексом. Сре(ди зарубежных участников были такие международные финансо(вые институты и доноры, как Всемирный банк, Европейская ко(миссия, Канадское агентство международного развития (CIDA),Министерство международного развития Великобритании(DFID), посольство Франции, Шведское агентство международно(го сотрудничества в целях развития (SIDA) и Программа развитияООН (ПРООН), а также международные представители прави(тельств и государственных служб Казахстана, Литвы, Украины,Финляндии и Швеции.

В декабре 2004 г. в конференции участвовал также широкийкруг экспертов, работающих по контрактам, присуждаемым по раз(делам Федеральной программы «Реформа государственной служ(бы», которые доложили о конкретных результатах своих проектов.

Конференции прошли чрезвычайно оживленно, а об их успехесвидетельствуют результаты оценки конференции, состоявшейсяв сентябре 2004 г., когда 83% опрошенных сообщили, что конферен(


8

ция соответствовала их потребностям, а 100% выразили желаниепринимать участие в дальнейших подобных мероприятиях в буду(щем. Действительно есть надежда, что по мере разработки и реали(зации реформ государственной службы, управления и бюджетнойсферы в Российской Федерации еще предстоят такие конферен(ции, на которых будут собираться вместе международные и россий(ские – федерального и регионального уровня – менеджеры, прак(тики и эксперты.

Нил ПарисонРуководитель группы по проекту Всемирного банка «Реформа государственной службы и управления» в России

Подготовка нормативно(правовой и методической базы рефор(мирования государственной службы Российской Федерации в рам(ках соответствующей программы осуществляется уже второй год.За это время детально проанализирован отечественный и междуна(родный опыт, проведены пилотные исследования, созданы эксперт(ные команды в ряде регионов. Все это является необходимой базойдля реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначе(ны в программе реформирования государственной службы.

Отправной точкой для работ в 2005 г. и последующих годах слу(жит Федеральный Закон «О государственной гражданской службеРФ». В нем установлены новые институты гражданской службы иновые экономические механизмы ее функционирования, основнаячасть которых должна быть внедрена в 2005 году. В этой связибольшое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, вы(полненные в 2004 году. В рамках этих экспериментов на региональ(ном уровне (в органах администраций субъектов федерации и в ря(де территориальных органов федеральных ведомств) проводилосьапробирование должностных регламентов, служебных контрактов,систем оценки деятельности государственных служащих и оплатыих труда.

В ходе региональных экспериментов удалось изучить наиболееактуальные вопросы и определить возможные варианты ответов наних. Причем эти ответы даны не только в форме проектов норма(

Предисловие 9

тивно(правовых актов, что само по себе важно, но и в виде методики организационных моделей, что является необходимой основойвнедрения. Была разработана серия типовых методических реко(мендаций, использованных при подготовке программ региональ(ных экспериментов и их проведении. По результатам пилотныхпроектов методические рекомендации были доработаны и подго(товлены для более широкого распространения и использования.

Эксперименты лишний раз подтвердили тот факт, что разработ(ка и принятие нормативно(правовых актов и методик еще не гаран(тирует успешную реализацию принципов и механизмов реформы.Дистанция от принятия законов и методик до внедрения их поло(жений в практику государственной службы значительна. И делоздесь не только в том, что государственные служащие не готовык нововведениям, не имеют достаточной квалификации, чтобы дей(ствовать по вновь установленным правилам и инструкциям. Хотяэто является очевидной проблемой, решение которой требует раз(вертывания широкомасштабной системы переподготовки и повы(шения квалификации, причем с использованием принципиальноновых программ и методов обучения.

Помимо ограничений со стороны «человеческого фактора» име(ются системные ограничения со стороны других элементов госу(дарственного управления. Реформа государственной службы неможет быть в полной мере результативной без модернизации бюд(жета и бюджетного процесса, улучшения механизмов исполненияфункций органами исполнительной власти и рационализации вза(имоотношений между ними, без реинжениринга административно(управленческих процессов и оптимизации внутренней организаци(онной структуры государственных органов.

Исполнительная власть является живым организмом, все частикоторого взаимосвязаны и взаимодействуют между собой. Опере(жение на одном участке может обесценить усилия, поскольку со(пряженные элементы еще недоработаны. Мы уже сталкивалисьс намерениями переименовать должностные инструкции в должно(стные регламенты, ввести служебные контракты, которые не связа(ны с реальной оценкой результатов деятельности, организоватьконкурсные процедуры без объективного отбора претендентов нату или иную должность. Риск подмены реальных механизмов ихтитулами является наиболее серьезным риском в реформе государ(


10

ственной службы, собственно как и любой другой реформы. При(чем такая подмена не всегда является результатом злого умысла.

Зачастую должностные лица, ответственные за реализацию по(ложений закона или указа, поставлены в такие условия, когда онине могут воплотить их в полной мере. Их ограничивают объектив(ные обстоятельства. Должностные регламенты и служебные кон(тракты, например, требуют четких показателей результативностидеятельности, которые в свою очередь могут быть получены исхо(дя из целей, задач, индикаторов деятельности государственных ор(ганов. Если таких индикаторов нет, то индивидуальные показате(ли результативности станут определяться по усмотрению руково(дителей и не будут сбалансированными, ориентированными наконечные результаты. Работа по созданию системы планированияиндикаторов деятельности органов исполнительной власти в увяз(ке с их бюджетами началась лишь летом 2004 г. Требуется как ми(нимум 2–3 года, чтобы эта система сложилась. Значит, в этот пери(од показатели оценки индивидуальной деятельности государст(венных служащих не будут удовлетворять всем необходимымтребованиям.

По многим новеллам закона о государственной гражданскойслужбе (аттестация, квалификационные экзамены, конфликт ин(тересов) возникает вопрос об объективном контроле и представи(тельстве общественных интересов. Соответствующие комиссии,обеспечивающие представительство независимых экспертов, мо(гут быть созданы довольно быстро. Однако для их эффективнойработы необходим опыт, накопление которого потребует опреде(ленного времени.

Конкурсные процедуры и стимулирующие контракты могутраскрыть заложенный в них потенциал лишь при обеспеченииуровней денежного содержания государственных гражданских слу(жащих, сопоставимых с рыночными ставками по соответствующимдолжностям. Это, в свою очередь, наталкивается на жесткие бюд(жетные ограничения, поскольку ведет к необходимости пересмотрауровня и системы оплаты труда в других сферах государственнойслужбы (военной, правоохранительной), да и во всем бюджетномсекторе в целом. Если же уровень оплаты госслужащих будет ивпредь заметно отставать от рыночного, то ни качественной конку(ренции на вакантные места, ни возможности повысить интенсив(

Предисловие 11

ность и качество служебной деятельности через систему служеб(ных контрактов, по всей видимости, не будет.

Все это говорит о необходимости комплексного и сбалансиро(ванного подхода к реформированию системы государственного уп(равления. Именно поэтому в ряде региональных экспериментов,проводимых в рамках программы реформирования государствен(ной службы, были затронуты вопросы бюджетной и администра(тивной реформы. Рассматривались такие сюжеты, как планирова(ние и бюджетирование деятельности государственных органов, со(здание стандартов государственных услуг и административныхрегламентов, информационное и материально(техническое обеспе(чение государственной службы.

Реализация системного подхода к реформированию государст(венного управления в 2005 и последующих годах станет абсолютнонеобходимой, поскольку позволит избежать риска имитации, неэф(фективности реформ. Потребуется усилить координацию различ(ных направлений реформирования, создать систему обратной свя(зи как основы оперативного управления процессом реформ, сфор(мировать базу лучшей практики и выработать стимулы для еераспространения.

Клименко А.В.Проректор ГУ(ВШЭ, директор Института Проблем Государственного и Муниципального управления


12

I. Приоритетные направления реформы госуправления

Карпенко А.С.Начальник Департамента по вопросам реформирования

и развития государственной службы Управления Президента по вопросам государственной службы

Реформирование государственной службы Российской Федерации:

итоги и ближайшие перспективы

Завершается еще один год реализации мероприятий федеральнойпрограммы «Реформирование государственной службы РоссийскойФедерации (2003–2005 гг.)», за два года пройден путь по реализацииконкретных задач, непосредственно связанных с реформированиеми развитием государственной гражданской службы, в решении кото(рых, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации,свою ответственность определили три ведущих Министерства Рос(сии – Минэкономразвития России, Минфин России, Минздравсоц(развития России — продолжив работу Минтруда России, начатуюв 2003 году. Важно оценить, как влияют мероприятия федеральнойпрограммы на реальные изменения в государственной гражданскойслужбе.

От первого поручения Президента Российской Федерации поконцептуальной разработке реформы и подготовке конкретнойпрограммы ее реализации прошло три года. За это время участни(ки реформы определились и в методологии реформы, и в походах,и в приоритетах. Главное, что все преобразования, связанные с ре(формированием государственной службы, имеют целостный ха(рактер, взаимосвязаны между собой и поэтому могут проводитьсякомплексно, системно и последовательно.

К этому периоду проведена работа, связанная с анализом состо(яния действующей нормативной правовой базы государственнойслужбы и выявлением существующих в этой сфере проблем право(

вого регулирования. На основе полученных результатов сформиро(вана среднесрочная программа законопроектной и нормотворчес(кой деятельности. Правовым фундаментом системы государствен(ной службы, гарантом ее целостности являются федеральные зако(ны «О системе государственной службы Российской Федерации».

Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 г.№ 910 образована Комиссия при Президенте Российской Федера(ции по вопросам совершенствования, государственного управле(ния, а при ней три МРГ, одна из которых по вопросам государствен(ной службы. Ее основная задача – разработка и представление Пре(зиденту РФ проектов федеральных законов и иных нормативныхправовых актов по вопросам государственной службы.

Внесены изменения в составы рабочих групп Межведомствен(ной Рабочей Группы (МРГ) – экспертную и контрольную группу.

Прежний состав экспертной группы при МРГ был сформировансразу же после принятия Концепции реформирования системы госу(дарственной службы в октябре 2001 г. и работал более 3(х лет, выпол(нив возложенные на прежние составы МРГ задачи. С учетом измене(ний вновь образованного состава МРГ требуется внести измененияи в составы экспертной и контрольной групп. Изменения в составахэкспертной и контрольной групп подготовлены по итогам согласова(ния с членами МРГ. В частности, в состав экспертной группы предла(гается ввести 28 новых членов, представляющих федеральные органыисполнительной власти, научные и учебные заведения, экспертноесообщество. Предлагается сформировать экспертную группу из 51 че(ловека (в прежнем составе было 55 человек).

Состав контрольной группы при МРГ изменился незначитель(но. В связи с изменениями, вызванными административной рефор(мой, уточнены представители федеральных органов исполнитель(ной власти – государственных заказчиков федеральной программы«Реформирование государственной службы РФ (2003–2005 гг)»(Минздравсоцразвитие России, Минэкономразвития России).

Состоялось два совещания МРГ, на одном из которых утвержденплан первоочередных мероприятий по реализации ФЗ «О государ(ственной гражданской службе Российской Федерации». Закон о го(сударственной гражданской службе содержит ряд принципиальноновых и важных норм, более чем на две трети прямого действия,и минимальное количество отсылочных правовых актов (22 указа


14

Президента РФ и 7 постановлений Правительства РФ). Это даль(нейший шаг по развитию основ правового регулирования государ(ственной службы.

С 31 января 2005 г. вступит в силу Федеральный Закон «О госу(дарственной гражданской службе РФ». Успех реформы, создание но(вой нормативной правовой базы государственной службы напрямуюзависят от качества экспертного и научно(методического сопровож(дения запланированных мероприятий, компетентности и професси(онализма исполнителей работ. Каждая научно(исследовательскаяработа, каждый проведенный эксперимент, подготовка предложенийи рекомендаций рассматриваются координатором федеральной про(граммы как создание оптимальных условий для продвижения всейсистемы государственной службы к новому качественному состоя(нию, повышению ее конкурентоспособности, профессионализма ивыработки эффективных механизмов ее функционирования и разви(тия.

I. Приоритетные направления реформы госуправления 15

Шаров А.В.Директор Департамента

государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли РФ

Основные элементы реформы государственного управления

Я очень рад приветствовать участников конференции! В своемвыступлении я представлю свое видение реформы государственно(го управления в России, но не только как государственный заказ(чик программы, потому что это слишком заузило бы наш диалог.Я думаю и надеюсь, что это будет интересно не только исполните(лям программы в пилотных регионах, потому что все то, что мы ре(ализуем сейчас в пилотных регионах, через два года необходимо бу(дет реализовывать во всех регионах. Поэтому, я думаю, всем будетинтересно послушать с тем, чтобы быть готовыми к предстоящимизменениям.

Сначала я бы хотел сказать о том, что в 2004 г. три реформыв сфере госуправления, включая реформу государственной служ(бы, административную реформу и бюджетную реформу, или бюд(жетированние, ориентированное на результат, были объединеныв рамках реформы госуправления. Исторически все начиналосьс реформы государственной службы, затем начались реализацияадминистративной реформы, и самая молодая реформа – бюджет(ная, которой буквально полгода. Сейчас как раз наступает важныймомент синхронизации реформ, который необходим для понима(ния дальнейших шагов реформирования государственного управ(ления.

Первое, о чем следует сказать – это об опыте реализации рефор(мы на федеральном уровне, с тем, чтобы регионы могли учитыватьэтот опыт. Реформу государственного управления следует рассмат(ривать целостно, как состоящую из трех элементов: реформы гос(службы, административной реформы, и бюджетной реформы. По(этому, несмотря на то, что программа реформирования госслужбы,ориентирована на одну из реформ, этим нельзя не в коем случае ог(раничиваться. Регионам необходимо проявить творчество и само(

стоятельность при синхронизации этих трех направлений рефор(мы. Фактически речь идет о реформе госуправления, где есть трисоставные части.

Президентом подписан Закон «О государственной гражданскойслужбе РФ» и для того, чтобы он заработал, нужно принять на ре(гиональном и на федеральном уровнях более 30 нормативных пра(вовых актов. Принятие этих нормативно(правовых актов – безус(ловный приоритет поскольку это в корне меняет систему государ(ственной службы. Если с 15 января 2005 г. ни один госорган несможет принять чиновника вне конкурса, то это не просто космети(ческие изменения госслужбы. Если в 2005 г. появится возможностьплатить чиновнику по контракту в зависимости от результативно(сти, это не косметические изменения. Но подготовить такие изме(нения как раз надо за ближайшие три месяца. В связи с этим, экс(перименты, которые сейчас проводятся в регионах – очень важны.В этом году два новых субъекта в РФ – Пермская область и Санкт(Петербург подключились к эксперименту. Для Санкт(Петербургаэто новая тема, в Пермской области уже достигли определенногопрогресса на пути реформирования государственного управления.И следует еще раз подчеркнуть то, что главная задача по реформегосударственной службы – это подготовка нормативно(правовыхактов, без которых невозможно будет исполнение Закона «О госу(дарственной гражданской службе в РФ».

Второе направление реформы – это административная рефор(ма. Уже достигнуты скромные результаты по ликвидации ненуж(ных и избыточных функций. Такие функции были выявлены, ноеще пока не были ликвидировали. На настоящий момент не былопринято решение о ликвидации ни одной значимой функции, кото(рая действительно мешает развитию бизнеса и ограничивает правграждан. В реформировании структуры Правительства продвину(лись значительно больше: трехуровневая структура правительст(ва – это уже реальность, несмотря на то, что есть определенные ню(ансы в этой структуре. Любая структура – это все(таки продукт по(литический, а не столько правовой и управленческий. В регионахпроцессы административной реформы, также набирают силу.

В рамках программы реформы госслужбы специалистами ГУ(ВШЭс участием регионов будет подготовлена методика проведения ре(формы госуправления на региональном уровне, которая будет вклю(


чать в себя три элемента: реформа госслужбы, административная ре(форма и бюджетная реформа. Эта методика должна стать инстру(ментом преобразования системы власти в регионе. Возвращаяськ административной реформе, необходимо отметить, что многие изпилотных регионов уже прошли этап анализа функций и структур(ных преобразований, но на самом деле это только первые необходи(мые шаги, за которыми должны последовать изменения в самой тех(нологии подготовки и принятия решений. Федеральный опыт пока(зывает, что формально министерства, агентства и службы сейчасразделены, но фактически, с точки зрения управленческой культуры,мало что поменялось. По(прежнему агентства и службы готовят нор(мативно(правовые акты и вносят в министерство, а министерствофактически просто согласовывает эти решения. Конечно, требоватьтого, чтобы управленческая культура изменилась за полгода, невоз(можно. Эти особенности реформы необходимо учитывать регионам.

При изменении структуры и функций органов исполнительнойвласти на региональном уровне необходимо обращать внимание нато, что слепое копирование структуры – это неправильный подход,поскольку численность аппарата в регионах несопоставимо меньшечисленности федеральных чиновников и структура другая. Многиерегионы стали копировать структуру федеральную и выделять изминистерства численностью в 30 человек, агентства численностью10 человек. Такие решения несколько наивны. Речь следует вестилишь об обособлении функций внутри структурного подразделе(ния, т.е., если есть департамент, который отвечает за сферу полити(ки, то выработка политики внутри самого департамента должна, ес(тественно, быть обособлена от контрольно(надзорных функцийили от функций управления имуществом. Для этого не всегда обя(зательно создавать какие(то отдельные государственные органы,агентства или службы.

Третий элемент – это бюджетирование, ориентированное на ре(зультат. Для регионов это самая новая тема, но без этой темы невоз(можно реализовать, например, оплату деятельности чиновника в со(ответствии с результатами. Если мы не установили и не закрепилирезультаты деятельности правительства в целом отдельного регионаи государственных органов власти, то как же мы будем оценивать ко(нечного исполнителя – чиновника? Именно поэтому такая взаимо(увязка показателей деятельности правительства, региональных орга(


18

нов власти и показателей результативности деятельности конкрет(ного чиновника, должна быть найдена и закреплена нормативно.

Следующий важный момент – при разработке показателей ре(зультативности регионы могут опираться на федеральный опыт.В Сводном докладе Правительства РФ сформулированы цели, ин(дикаторы и показатели деятельности правительства, а также циф(ровые значения показателей результативности деятельности Пра(вительства и федеральных органов исполнительной власти. Длявыработки показателей результативности, для постановки целейрегионы должны использовать этот доклад, творчески перерабаты(вая, исходя из тех функций, которые есть на региональном уровне.

В рамках реформы государственной службы запланирован ком(плекс мероприятий, в рамках которых субъекты могут рассчитыватьна помощь со стороны экспертов. Во(первых, в рамках подготовкинормативно(правовой базы экспериментов регионам не будут дик(товать, какие нормативно(правовые акты им надо принимать в рам(ках мероприятий реформы госслужбы и регионы могут сосредото(чить свои ресурсы на отдельных направлениях и проблемах. Напри(мер, пилотные регионы могут сосредоточить ресурсы на одном изследующих направлений: подготовка регионального закона о граж(данской службе и соответствующих норм, которые идут в развитиеЗакона «О государственной и гражданской службе»; конкурсныепроцедуры при поступлении на государственную службу; разработ(ка механизма оплаты за результативность и принятие соответствую(щих нормативно(правовых актов. В случае, если в регионе будетпредпринят комплексный подход к внедрению технологий, которыезаложены в Законе «О государственной гражданской службе в РФ»,то такой подход к реализации закона в пакете нормативно(правовыхактов будет приветствоваться.

Пилотные регионы в рамках Федеральной программы «Рефор(мирование государственной службы в РФ (2003–2005 гг.)» могутрассчитывать на поддержку экспертов как в написании этих актов,так и на их экспертизу. Ресурсы на такую экспертную поддержкув рамках Федеральной программы не безграничны, но их достаточ(но для проведения экспертизы уже готовящихся нормативно(право(вых актов. В некоторых регионах, например в Чувашской Республи(ке, разработка нормативно(правовой базы для реализации Феде(рального Закона «О государственной гражданской службе РФ» уженачалась.


Таким образом, нормативно(правовое сопровождение экспери(ментов ориентировано на создание пакета нормативно(правовыхактов, позволяющих провести реформу государственной службыв регионах.

Второй блок мероприятий связан с проведением экспериментов врегионах, которые в основном сосредоточены на вопросах результа(тивности госслужащих и оплаты труда за результативность. Внедре(ние новых подходов к государственной службе на основе результатив(ности деятельности государственных служащих необходимо осуще(ствлять на основе взаимоувязки с целями и результатамидеятельности правительства, государственных органов, подразделе(ний государственных органов и конкретного государственного служа(щего.

Третий блок мероприятий включает внедрение оплаты деятель(ности государственных служащих по результату. Внедрение оплатыпо результатам деятельности будет возможно после определенияконечных показателей результативности, т. е. показателей, на кото(рые непосредственно влияет конкретный государственный служа(щий. В рамках проекта Европейской Комиссии «Административ(ная реформа I» проведено очень интересное исследование, в кото(ром представлен мировой опыт оплаты деятельности госслужащихпо результату. Подходы к реализации данного подхода в зарубеж(ных странах абсолютно разные: от балльных оценок до введенияразличного рода надбавок, либо просто контрактная основа оплатыдеятельности госслужащего. Выбор подхода, в рамках которого ре(ализовывать данное направление, зависит от самого региона, и ре(шение о том, каким образом взаимоувязывать оплату труда госслу(жащего с результатами его деятельности и достижением либо не до(стижением результата, должен принимать сам регион.

Следующее направление – внедрение должностных регламен(тов. Специфика работы госслужащего заключается в том, что он неможет действовать произвольно по своему усмотрению, а должендействовать только в тех рамках и по тем правилам, которые емупредписаны. В настоящий момент проблема заключается в том, чтотаких правил на уровне исполнения функций не так много, либоони сформулированы в достаточно общем виде. Поэтому разработ(ка и внедрение должностных регламентов, которые описывают непросто права и обязанности, но и конкретное поведение госслужа(


20

щего в тех или иных ситуациях, является важным направлениемработы. Однако необходимо сделать должностные регламенты ипроцедуры достаточно гибкими чтобы избежать того, что должно(стные регламенты превратятся в устав караульно(постовой служ(бы.

Дискуссия

Вопрос. Подскажите, пожалуйста, при развитии агентств на фе(деральном уровне будет ли предусмотрена возможность самостоя(тельного получения ими дополнительного дохода?

Ответ. На федеральном уровне движение будет идти в направ(лении, когда под агентством понимаются государственные учрежде(ния, где работники не являются госслужащими. При этом частьфункций, которые исполнялись государством, включая управлениегосимуществом и оказание различного рода публичных услуг, будутисполнять агентства. Предоставление платных услуг будет такжевходить в функции агентств. Управление госимуществом необходи(мо на данном этапе потому, что есть огромное количество государст(венных унитарных предприятий, госучреждений, которые пока непроданы, не приватизированы, не ликвидированы. Поскольку про(цесс приватизации идет очень активно, то через какое(то время(примерно три—четыре года) не останется имущества, которымнужно будет управлять. Следовательно, не будет и необходимостииметь такое количество агентств. В результате в функции агентствостанется только одна компонента – оказание публичных услуг.Тогда вполне возможен переход в другую правовую форму – выве(дение служащих агентств из статуса чиновников. В будущем необ(ходимо будет определить приемлемую правовую форму – возмож(но, это будет госучреждение, или некоммерческая организация, илипросто ОАО со 100% –м российским капиталом.

Вопрос. Планируются какие(либо мероприятия для подготовкиновых элитных специалистов в области административного управ(ления как на федеральном, так и на региональном уровнях?


Ответ. Пока механизм переобучения госслужащих недоста(точно развит, но без него невозможно обойтись. Так же, как и безобучения вновь поступающих на государственную службу чинов(ников.

Вопрос. Согласно статям 2 и 134 Бюджетного кодекса часть субъ(ектов РФ являются дотационными, т.е. получающими трансфертыили дотации из федерального бюджета. В субъектах РФ, которымпредоставляются дотации из Федерального фонда финансовой под(держки, размеры оплаты труда государственных гражданских слу(жащих субъекта РФ не могут превышать размеры оплаты труда, ус(тановленные для соответствующих категорий федеральных государ(ственных служащих. В судебной практике Верховный судподдерживал субъекты РФ, которые повышали зарплату, в то времякак прокуратура опротестовывала такое решение. Когда мы говоримо повышении оплаты труда, согласно статье 71 Федерального законаРФ «О государственной гражданской службе в РФ», во время пере(ходного положения статьи 50 и 51 закона вступают в силу с вступле(нием в силу Указа Президента в отношении федеральных служащихи уровня их зарплат. До этого момента мы должны продолжать вы(полнять те законы по денежному содержанию, которые действуютна сегодняшний день. Правильно ли мы поняли статью 71 ФЗ «О го(сударственной гражданской службе РФ»?

Ответ. Закон закладывает две системы оплаты труда госслужа(щего: традиционная система – это оклад и надбавки к окладу; и си(стема оплаты за результативность, т. е. по контракту. В законе так(же сказано, что оплата труда госслужащих субъектов РФ определя(ется самостоятельно субъектом, с учетом принципов, которыезаложены в Федеральном законе. Это означает, что если в законеесть определенный перечень надбавок, то нельзя ввести, например,надбавку, не связанную с результативностью. В качестве примераможно привести надбавку за ученую степень, поскольку это проти(воречит принципам закона, согласно которому надбавки должныбыть связаны с результативностью.


22

Нил ПарисонГлавный специалист

Управления общественного сектора по Европе и Центральной Азии,

Всемирный банк

Приоритеты для модернизации системы государственного управления на уровне субъектов РФ:

международная перспектива

Власти Российской Федерации в настоящее время осуществля(ют на федеральном уровне комплекс мер по реформированию госу(дарственного сектора, включая реформу гражданской службы, бюд(жетную реформу и административную реформу. Однако для до(стижения многих из ожидаемых результатов этой программынеобходимо будет также разработать и реализовать параллельныепрограммы на уровне каждого субъекта Российской Федерации.Ряд регионов уже начал разрабатывать и внедрять такие програм(мы, отчасти в контексте экспериментов по президентской Програм(ме модернизации федеральной гражданской службы, отчасти в рам(ках региональных бюджетных реформ. Поскольку предполагается,что разрабатываемая новая программа административной реформыбудет содержать как федеральный компонент, так и компонент длясубъектов Российской Федерации, сейчас у регионов, начавших ре(формы в этой области, есть хорошая возможность сделать шаг назади выработать комплексный подход к реформе государственного сек(тора. А регионы, которые еще не приступили к таким программам,могут рассмотреть необходимые и целесообразные варианты дейст(вий в этом направлении.

Общая цель программ модернизации системы государственногоуправления обычно включает в себя следующее:

• Ускорить достижение национальных приоритетов.• Поддержать достижение главных региональных приоритетов.• Повысить качество оказываемых услуг.• Улучшить конкурентоспособность и эффективность деятель(

ности.

Программы реформ в государственном секторе всегда чрезвы(чайно сложно разрабатывать и особенно осуществлять. Обычно по(добные программы предполагают следующие подходы:

• Изменение процедур взаимодействия госслужащих с частнымсектором и гражданами

• Изменение ценностей и поведенческих характеристик госслу(жащих.

Международный опыт показывает, что к факторам, определяю(щим успех при реализации таких программ, относятся четкое пони(мание их руководством желательных результатов реформы, связеймежду различными компонентами программы и последовательнос(ти программных мероприятий, а также способность сохранятьтвердую приверженность программе реформ в течение длительно(го периода и перед лицом препятствий и возражений, которые мо(гут возникать в процессе осуществления программы. Кроме того,разработка и реализация таких программ обычно требуют значи(тельных инвестиций как в форме финансовых ресурсов из государ(ственного бюджета, так и в форме управленческих ресурсов для вы(работки программы, организации ее выполнения, мониторингаи оценки хода и результатов реформы.

Контекст для разработки программы реформы государственногосектора на уровне субъекта Федерации можно представить в видеприводимой ниже диаграммы 1. В программе реформы государст(венного сектора в субъекте необходимо учитывать общие федераль(ные приоритеты, задаваемые в ежегодных обращениях Президентав Совет Федерации и в среднесрочной программе экономических исоциальных реформ Правительства Российской Федерации. Крометого, разумеется, она должна быть в явном виде ориентированана содействие достижению конкретных целей собственной програм(мы экономических и социальных реформ субъекта РФ и учитыватьего особые потребности и приоритеты реформ, конкретный инсти(туциональный потенциал администрации субъекта РФ.

Контуры программы реформ на уровне субъекта Федерации, бе(зусловно, будут отчасти определяться также финансовыми ресурса(ми, которые могут быть выделены на поддержку реализации програм(мы. С самого начала необходимо создать механизмы мониторинга иоценки прогресса в достижении ожидаемых результатов программы.


24

Диаграмма 1. Контекст для разработки программы реформы государственного сектора на уровне субъекта Федерации


Ежегодные Послания Президента РФ

Федеральному Собранию

Контекст для проведения реформ

Программа экономическихи социальных реформ

субъекта РФ

СреднесрочнаяПрограмма

Правительства РФ

Приоритеты, задачи, результаты

Администрации

Региональный бюджет

Показатели эффективности деятельности

Мониторинг и оценка эффективности деятельности

Исходя из международного опыта, опыта Российской Федера(ции на федеральном уровне и опыта, накопленного к настоящемувремени субъектами Федерации, начинающими разрабатывать ипроводить такие реформы, можно предложить подход из двенадца(ти шагов к разработке программы реформы государственного сек(тора на уровне субъекта Федерации:

1. Определить стратегические цели программы (управлениепрограммой).

2. Разработать интегрированную программу реформы государ(ственного сектора (управление программой).

3. Обеспечить развитие системы и процедур управления ре(зультативностью (управление программой).

4. Внедрить созданную на федеральном уровне концепцию ие(рархической структуры администрации субъекта, основан(ной на министерствах, службах, агентствах (административ(ная реформа).

5. Реализовать программу анализа всех функций, обеспечиваемыхадминистрацией субъекта (административная реформа), вклю(чая обеспечение реструктуризации производственных и адми(нистративных процессов по всем сохраняемым функциям.

6. Укрепить потенциал по управлению политикой (админист(ративная реформа).

7. Внедрение системы и процессов, необходимых для обеспече(ния эффективной реализации новой структуры (админист(ративная реформа).

8. Развитие правовой основы профессиональной гражданскойслужбы с системой заслуг на уровне субъекта Федерации,включая прием и карьерный рост сотрудников на конкурс(ной основе (реформа гражданской службы).

9. Перестройка системы стимулов, этики, ценностей (реформагражданской службы).

10. Перестройка стимулов и создание среднесрочной основыдля формирования бюджета (бюджетная реформа).

11. Укрепление прозрачности и подотчетности (административнаяреформа, реформа гражданской службы и бюджетная реформа).

12. Выделение достаточных бюджетных средств для быстрой иэффективной реализации программы реформы государст(венного сектора в субъекте РФ (управление программой).

Первый шаг для руководства субъекта, желающего начать по(добную программу реформы государственного сектора, заключает(ся в том, чтобы oпределить видение конечных результатов, ожида(емых от программы. Такие ожидаемые результаты часто включаютв себя следующее:

• небольшая, компактная Администрация• способная привлекать и удерживать управленческие кадры и

нужных экспертов;• с сильной ориентацией на клиента;• ориентированная на достижение результатов;• устойчивая к коррупции;• пользующаяся доверием частного сектора, граждан и муници(

палитетов.

Комплексную программу реформы государственного секторана уровне субъекта Федерации, пожалуй, наиболее целесообразностроить на основе четырех главных компонентов:

• Управление результатами деятельности.• Административная реформа.• Реформа гражданской службы.• Бюджетная реформа.


26

Взаимосвязи между этими четырьмя компонентами и предлага(емые приоритетные основные субкомпоненты каждого из этих че(тырех главных компонентов показаны на диаграмме 2.

Диаграмма 2. Компоненты построения комплексной программы реформы государственного сектора на уровне субъекта РФ

Разработать интегрированную программу


АР:СтруктураФункции

Админ. регламентыСтандарты услуг

ИТИнтернет

Управление результативностью:Цели и показатели

ПланированиеВнутренняя подотчетность

Внешняя подотчетностьПрозрачность

Участие

РГС:Мэрит

КонкурентностьОплата труда

ЭтикаКонфликт интересов

БР: Среднесрочные перспективыБюджетирование, ориентированное на результат

Упразднение нефинансируемых мандатов

В свою очередь, эти компоненты программы должны опиратьсяна фундаментальную перестройку систем, процессов и процедур повсем компонентам программы и во всей администрации субъектаРФ, как показано на диаграмме 3.

Диаграмма 3. Развитие системы и процедур управления эффективностью

Развитие системы и процедур управления эффективностью

Функциональныйобзор

Положение Управление эффективностью

Бю

джет

иров

ание

, ор

иент

иров

анно

е на

рез

ульт

ат

Ре(инжинирингбизнес процессов

МодернизацияИТ

Административныерегламенты

Стандарты услуг

Должностные регламенты

Внутренняя подотчетность

Внешняя подотчетность

Оценка результатов работы госслужащих

Прозрачность

Мэрит, оплата труда, этика и система ценностей

Первым шагом в реализации программы могло бы стать опреде(ление целесообразных элементов административной структуры ад(министрации субъекта с использованием разработанного и реали(зованного на федеральном уровне подхода, основанного на трехразличных типах органов исполнительной власти – министерствах,службах и агентствах, причем все службы и агентства создаются врамках четкой подчиненности конкретному министерству (диа(грамма 4).

Диаграмма 4. Структура администрации субъекта РФ

АР: Министерства, службы, агентства


28

Министерства:• Компактные• Разработка политики• Определение правил игры• Мониторинг• Законодательная деятельность

Службы:• Контроль исполнения правил игры• Агентства:• Предоставление услуг

После определения общей структуры администрации субъектаследующим шагом могла бы стать программа анализа функцийс целью установить, какие функции по(прежнему необходимо обес(печивать и в какой части общей структуры они должны обеспечи(ваться. Подобная программа функционального анализа могла быпривести к следующим мероприятиям:

• Приватизация региональных предприятий.• Передача функций саморегулируемым организациям.• Децентрализация в муниципалитеты.• Внедрение тестирования рынка и аутсорсинга.• Упразднение функций.• Ре(инжиниринг бизнес(процессов.• Модернизация ИТ.

Следующим шагом программы могло бы стать стремление укре(пить потенциал по управлению политикой. Эта работа была бы на(правлена на решение следующих вопросов:

• Укрепление функции стратегического планирования и разра(ботки политики.

• Обеспечение подотчетности министерств (и министров).• Определение подотчетности Служб и Агентств.• Обеспечение внутреннего делегирования полномочий.

После этого можно уделить внимание внедрению систем и про(цессов, обеспечивающих эффективную работу администрации, при(званных обеспечить следующее:

• Анализ и изменение структур, функций и процессов.• Отражение новых функций в положениях о министерствах,

административных регламентах, стандартах государственныхуслуг и должностных регламентах.

• Создание системы стимулов путем внедрения механизмов уп(равления результатами.

• Поддержка через реформирование госслужбы и бюджетирова(ние, ориентированное на результат.

Параллельно через элементы программы, относящиеся к рефор(ме гражданской службы, можно начать разрабатывать правовую ос(нову новой гражданской службы, используя следующие подходы:

• Развить консенсус (внутренние и внешние консультации).• Защитить принципы заслуг и достоинств («мэрит»), конку(

ренции, деполитизации.• Закон о гражданской службе субъектов Федерации.• Повысить степень прозрачности.

Это, в свою очередь, необходимо подкрепить попытками, обес(печить перестройку системы стимулов, этики и норм поведенияи системы ценностей на основе конкретных реформаторских мерв таких областях, как:

• Проведение радикальной реформы оплаты труда.• Трансформация льгот и привилегий в денежную форму.• Укрепление заинтересованности госслужащих в результатах

работы.• Конфликт интересов.

Предлагаемые меры по управлению программой в целом, адми(нистративной реформе и реформе гражданской службы необходи(мо также подкрепить примыкающим компонентом бюджетной ре(


формы на уровне субъекта, которая могла бы включать в себя сле(дующие конкретные мероприятия:

• Внедрить среднесрочную перспективу.• Улучшить отражение ключевых приоритетов в распределении

финансирования.• Развить бюджетирование, основанное на результатах.• Упразднить неприоритетные функции и программы.• Упразднить нефинансируемые мандаты.• Повысить эффективность инвестиционных программ.• Наладить систему трансфертов в муниципалитеты.• Укрепить внутреннюю и внешнюю прозрачность.

Основополагающим фактором, общим для компонентов адми(нистративной реформы, реформы гражданской службы и бюджет(ной реформы, могла бы стать разработка и реализация сквозныхмер по укреплению прозрачности и внешней подотчетности:

• Дополнение правовой базы в части обеспечения прозрачностии доступа к информации.

• Обеспечение внешней подотчетности с помощью стандартовгосударственных услуг и отчетности.

• Расширение возможности участия заинтересованных сторон.• Обеспечение внутренней подотчетности через управление ре(

зультатами и оценку.

Предлагаемые компоненты и мероприятия реформ, разумеется,необходимо подкрепить жестким подходом к мониторингу хода ре(формы и ее результатов. Возможны некоторые значительные резуль(таты на раннем этапе (дерегулирование, прозрачность, реформа оп(латы труда); но для достижения основных результатов потребуется5–10 лет. Необходимо проводить постоянный мониторинг и коррек(тировать действия, причем oсновные показатели должны быть опре(делены с самого начала. Можно также рассмотреть вопрос об обяза(тельной подготовке ежегодного отчета об эффективности деятельно(сти системы государственного управления, который можно было быраспространять среди местных законодательных органов, муниципа(литетов, ассоциаций частного сектора, потребителей услуг и НПО.

Наконец, для того чтобы программа реформ могла реально из(менить ситуацию и дать реальные результаты, необходимо выде(


30

лить достаточные бюджетные средства на программу реформ.Опыт показывает, что cущественные ресурсы необходимы для:

• Развития потенциала в области управления реформой.• Привлечения консультантов, обеспечения правовой и экс(

пертной поддержки.• Архитектуры и системы ИКТ.• Обеспечения предоставления государственных услуг в элек(

тронном формате.• Управления изменениями, проведения консультаций, инфор(

мирования.• Реформы оплаты труда.• Подготовки, обучения и развития управленческих кадров.

Есть надежда, что вышеизложенные предложения могут бытьполезны субъектам Федерации, которые рассматривают вопросо том, как сделать первый шаг к выработке программы модерниза(ции системы государственного управления. Субъекты могут быст(рее добиться результатов реформ (включая более высокое качест(во обслуживания, более адресный характер работы социальныхслужб, более широкий охват базовыми услугами в области образо(вания и здравоохранения, повышение эффективности работы Ад(министрации, формирования и исполнения бюджета) при долж(ном учете международного опыта, опыта в области государствен(ной службы в других регионах Российской Федерации, а такжеопыта частного сектора в России.


II. Стратегия реализации реформы: российский и международный опыт

Шаров А.В.Директор Департамента государственного

регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли РФ

О современном этапе реформирования государственнойслужбы и перспективах ее развития

Ключевым направлением реализации реформы госслужбыв 2005 г. для Минэкономразвития будет расширение географии ре(гионов. Конференция в Чувашской Республике, которая была про(ведена осенью 2004 года, показала, что при реализации реформынельзя замыкаться на шести—семи пилотных регионах. Разрывмежду регионами(экспериментаторами и другими регионами ко(лоссальный, и необходимо распространять подходы и наработкипилотных регионов.

В результате мероприятий в 2003–2004 гг. была проведена ра(боты по разработке подходов к материально(техническому обес(печению государственной службы. В 2004 г. были достигнуты зна(чительные результаты по данному направлению, которые позво(лят оптимизировать не только рабочее место государственногослужащего, но и размещение самих государственных органов.В рамках реализации данного направления были подготовленысоответствующие методики и проекты постановлений Правитель(ства Российской Федерации. Важно отметить, что работа прово(дилась в непосредственном контакте с Управлением делами Пре(зидента и Росимуществом. По результатам проведенной работыбудут приняты соответствующие правительственные решения.Ключевым элементом оптимизации размещения госслужащих игосударственных органов признано внедрение арендных отноше(ний на государственной службе при размещении государствен(ных органов.

Следующее направление, по которому была проведена работав рамках мероприятий в 2004 г., связано с оперативным и стратеги(ческим планированием деятельности государственной службы иоценкой затрат на государственной службе. Данное направлениев наибольшей степени показывает связь реформы государственнойслужбы и административной реформы. Необходимо более подроб(но остановиться на кадровом компоненте этого направления. Сис(тема оперативной оценки государственного служащего достаточноуниверсальна и позволяет не только проводить объективную опе(ративную оценку госслужащих, но и на основе этого формироватькадровый резерв. Эффективность данного подхода была подтверж(дена в результате проведения пилотного эксперимента в Департа(менте государственного регулирования экономики Министерстваэкономического развития и торговли РФ.

Следующее направление, по которому была проведена работа, –это проведение опросов общественного мнения. Это наиболее «жи(вая» работа с гражданами на улице. В результате таких опросов бы(ло выявлено то, что отношение населения к реформе госслужбы по(степенно изменяется. Например, в Чувашской Республике довериенаселения к государственной службе выросло на 12%, а информи(рованность о проводимом эксперименте по реформированию госу(дарственной службы увеличилась на 8%. Это данные Фонда обще(ственного мнения, который проводил опросы населения в пилот(ных регионах. Впервые проводился опрос населения в г. Москве.Ответы москвичей на стандартные вопросы анкеты значительноотличаются от ответов жителей всех других регионов.

Значительные результаты были достигнуты по направлению«Экспертное обеспечение государственной службы». Результатомпроведенной работы является новая форма отчета, которая пред(ложена всем государственным заказчикам координатором про(граммы. Также в рамках данного направления сформирована экс(пертная база. Для того чтобы расширить географию регионов иувеличить масштаб реформы, конечно, экспертную базу надо рас(ширять. В настоящий момент впервые изданы первые брошюры пореформе государственной службы, планируется издание и букле(тов по пилотным регионам, для того чтобы рассказать об успехах,достигнутых регионами в реализации реформы государственнойслужбы.

II. Стратегия реализации реформы: российский и международный опыт 33

В рамках реализации реформы подготовлен проект Указа «О по(казателях результативности, эффективности деятельности госу(дарственных служащих». Этот указ сделает переворот в мотивациигосударственных служащих поскольку предоставит возможностьплатить государственному служащему в зависимости от измеряе(мых результатов. Это позволи,т с одной стороны, привлечь на госу(дарственную службу эффективных специалистов, а с другойпроизведет – удержать тех эффективных специалистов, которыееще из энтузиазма трудятся и решают большие задачи по проведе(нию реформ в стране.


34

Барабашев А.Г.Декан факультета государственного и муниципального управления

Государственного университета – Высшей школы экономики

Направления дальнейшего развитиягосударственной службы

Главным нормативным правовым актом 2004 г. в области государ(ственной службы явился Федеральный Закон « О государственнойгражданской службе РФ». Работа над проектом во многом определи(ла то, что происходило в направлении реформирования государст(венной службы РФ в уходящем 2004 году. Начиная с февраля 2005 г.,уже принятый Федеральный Закон будет определять облик государ(ственной гражданской службы в РФ.

В развитие этого Федерального Закона должно быть принято22 указа Президента РФ, 7 постановлений Правительства РФ,а также другие нормативные правовые акты. Возникает вопрос:что делать дальше?

Нельзя согласиться с широко распространенным среди специа(листов по государственному управлению мнением о том, что приня(тие нормативной правовой базы государственной службы РФ близ(ко к завершению и пора переходить к решению других задач, по(скольку формирование нормативного правового обеспечениягосударственной службы не может завершиться в момент началадействия указанного ФЗ, это обеспечение должно постоянно совер(шенствоваться. Например, требуется внесение соответствующих из(менений в законодательство о государственной службе субъектовРФ – огромная работа, которая должна последовать за вступлениемв силу Федерального Закона «О государственной гражданскойслужбе РФ». Кроме того, в процессе подготовки находится феде(ральный закон «О правоохранительной службе РФ». Следует такжеотметить, что перечень видов службы в федеральном законе «О си(стеме государственной службы РФ» является открытым, поэтомувозможны дальнейшее развитие системы государственной службыи возникновение новых ее видов (при их должном обосновании).

Более того, основной массив изменений нормативного правово(го обеспечения государственной службы еще предстоит, поскольку

субъекты РФ должны будут привести свое законодательство в со(ответствие с новым федеральным законодательством о государст(венной службе. Проект закона о муниципальной службе в РФ на(ходится сейчас на последних этапах подготовки. Хотя муниципаль(ная служба не является государственной службой, тем не менее онивзаимосвязаны и образуют один комплекс. В связи с этим придетсяформировать муниципальную службу в соответствии с новым за(конодательством о государственной службе. Тем самым работа посовершенствованию нормативной правовой базы государственнойслужбы не завершается, а просто переходит в новую фазу.

Второе замечание относится к формированию правопримени(тельной практики. С февраля 2005 года Федеральный Закон «О го(сударственной гражданской службе РФ» вступает в силу, и возни(кает вопрос о его применении. Вся государственная гражданскаяслужба скоро начнет жить в новых условиях. Уже сейчас проводит(ся опережающая работа по реализации соответствующих меропри(ятий федеральной программы с тем, чтобы заранее определить пра(воприменительную практику и каким(то образом облегчить началоприменения нового законодательства. Здесь еще очень многоепредстоит сделать. Механизмы конкурсного отбора, конфликта ин(тересов, аттестации, присвоения классного чина и квалификацион(ному экзамену еще должны быть отработаны, и дело не сводится кналичию указов и постановлений. Необходимо определить, какимбразом эти механизмы будут реально работать, как будут созда(ваться комиссии, как они будут комплектоваться и затем со време(нем ротироваться, возникнет проблема «кейсов» (типических слу(чаев и выносимых по ним решений), которых в России пока ещенет. Зарубежные «кейсы», которые нам вряд ли подойдут, потомучто российская практика будет во многом отличаться от той, кото(рая существует в других странах. Разработка правоприменитель(ных механизмов еще впереди. Однако проведением экспериментовздесь не обойдешься, ибо зачастую эксперименты в рамках уже дей(ствующего закона невозможны, и это будет именно пилотная апро(бация подходов в рамках реформы государственной службы.

В связи с этим возникает вопрос о судьбе федеральной програм(мы «Реформирование государственной службы Российской Феде(рации (2003–2005 гг.)». Из(за некоторых организационных особен(ностей Федеральная программа реально началась только во второй


36

половине 2003 г. В связи с проведением административной рефор(мы работа по федеральной программе в 2004 г. также началась толь(ко к концу года, а итоги этой работы по результатам года, по всейвидимости, будут с изъятиями по сравнению с тем, что первона(чально планировалось провести. Когда же изъятые мероприятиябудут реализовываться? Если эти мероприятия не восстановитьв рамках существующей федеральной программы или ее продолже(ния, то Концепция реформирования государственной службы Рос(сийской Федерации не будет реализована в полной мере.

По всей видимости, в 2006 г. должна быть либо принята новаяфедеральная программа, либо должно быть обеспечено продлениедействующей федеральной программы, с акцентом на правоприме(нительную практику и на формирование сложившейся системы уп(равления государственной службой РФ. Федеральная программаявляется весьма эффективным средством развития государствен(ной службы, развития, которое можно начать, но нельзя остановить.

В рамках дальнейшего развития государственной службы офор(мится ряд новых направлений, которые в ближайшее время станутосновными. Первое ключевое направление связано с образователь(ной системой. Сейчас образовательная система, которая существу(ет с 1993 г. на нескольких уровнях (на уровнях профессиональногообразования, повышения квалификации, переподготовки) и вклю(чает в себя программы различной продолжительности и статуса,должна быть приведена в соответствие с новым законодательствоми правоприменительной практикой.

Например, на уровне высшего профессионального образова(ния студенты готовились для достаточно широкого спектра воз(можных работ, и чаще всего шли работать не в государственныеорганы, а в бизнес. Необходимо эту ситуацию менять в нужномнаправлении и корректировать образование, которое от общих исинтезированных с бизнес(управлением программ переходило бык программам, в большей степени сконцентрированным именнона государственном управлении и государственной службе. То жеотносится и к программам повышения квалификации и второговысшего образования, которые предстоит существенно изменять(на фоне предстоящего перехода к схеме «бакалавриат – магист(ратура»).


Потребность в новых программах повышения квалификации го(сударственных служащих по государственному и муниципальномууправлению является ныне очень высокой. Здесь необходимо обес(печить активное привлечение международного опыта.

Следующий момент – координация с административной рефор(мой. Административная реформа началась позднее реформы госу(дарственной службы. Однако административная реформа и рефор(ма государственной службы должны быть связаны как по срокамисполнения, так и по содержанию мероприятий. Нескоординиро(ванность этих двух реформ привела к значительным проблемам.После 1 марта 2004 г., момента начала административной реформы,когда резко изменилась система государственных органов, умень(шилось количество министерств, государственные служащие изразных министерств зачастую стали соединяться в одном минис(терстве, а часть ушла из государственной службы в связи с админи(стративными преобразованиями. В данном случае следовало вос(пользоваться наработками из области реформы государственнойслужбы.

Идея реформы государственной службы предполагала, что изме(нение состава государственных служащих будет делаться на основерезультатов конкурсов, аттестаций, а также других селективных ме(ханизмов, которые в это время находились в процессе разработки.К сожалению, в связи с быстрым проведением административнойреформы комплектование нового аппарата произошло вне влияниятого инструментария, который разрабатывался в рамках реформи(рования государственной службы. Сейчас ситуация намного лучше,поскольку создана Комиссия по реформированию государственногоуправления и в ее составе есть три межведомственные рабочие груп(пы по направлениям. Наконец(то установлена координация разныхструктурных реформ, однако это следовало бы сделать до начала ад(министративной реформы.

Также должна быть резко повышена эффективность взаимодей(ствия с международными донорами в области реформирования го(сударственной службы и административной реформы. Во многомуже набран массив международного опыта. Этот опыт использовал(ся при разработке как нормативно(правовых актов, так и различныхметодик. Однако степень взаимодействия исполнителей по феде(ральной программе и международных доноров оставляет желать


38

лучшего. Необходимо, чтобы здесь была четкая увязка, чтобы былединый механизм взаимодействия, который еще предстоит создать.И, в первую очередь, это взаимодействие должно быть в областиправоприменительной практики, в области совместных образова(тельных мероприятий, в области мероприятий по созданию различ(ных комиссий, отработке методик их работы и т.д.. Потому что этосовершенно иной уровень взаимодействия, нежели просто набормеждународного опыта.

Ключевым моментом дальнейшего развития государственнойслужбы является создание системы органов по управлению госу(дарственной службой. В данный момент существует достаточносложная и постепенно отрабатываемая система взаимодействия го(сударственных заказчиков, координатора программы, Комиссии,межведомственных рабочих групп. Эта система взаимодействияявляется прообразом будущей системы управления государствен(ной службой РФ. Однако предстоит произвести нормативное пра(вовое оформление этого взаимодействия, создать полноценную си(стему с распределением функций и ответственности. Эта задачастанет важнейшей в 2005 году.


Дмитриев М.Э.Научный руководитель

Центра стратегических разработок

Проблемы реализации реформы государственной службы в РФ

Программа реформы государственной службы является частьюгораздо более сложной и комплексной программы изменений, це(лью которых является всесторонняя модернизация системы испол(нительной власти в РФ. Но так получилось, что программа рефор(мы государственной службы была разработана и запущена на не(сколько лет раньше, чем другие направления, которые сейчастолько начинают реализовываться в рамках программы админист(ративной реформы. Такой ранний старт реформы государственнойслужбы имеет как преимущества, так и недостатки.

К преимуществам можно отнести то, что в рамках реформы сис(темы и механизмов функционирования органов исполнительнойвласти пока идет только концептуальная проработка и подготовкасоответствующей программы административной реформы в РФ.Еще не принят ни один закон. Напротив, в программе реформы го(сударственной службы разработчики уже близки к завершению ра(боты по подготовке федеральных законов, а в течение ближайшихгода – полутора, можно говорить и о завершении первого этапа ра(боты над некоторыми нормативно(правовыми актами в развитиеэтих законов.

Что касается наиболее серьезных проблем, которые эта ситуа(ция создает, то они связаны даже не с тем, как формировать норма(тивно(правовую базу, а с тем, как ее применять на практике.

Если сравнить программу реформы государственной службыс гораздо более поздней инициативой, оформленной сейчас в видепроекта программы административной реформы, то можно увидетьразницу в расстановке приоритетов. Три года назад у разработчи(ков программы реформы государственной службы были иныепредставления о том, как надо управлять институциональными из(менениями. Тогда считалось, что главное для успеха любой круп(ной институциональной реформы – это написать план разработки

нормативно(правовых актов и максимально быстрыми темпами егореализовать. Предполагалось, что сами нормативные акты, послетого как они разработаны, начнут работать автоматически и приве(дут к необходимым изменениям соответствующих институтов, ко(торые являются объектом реформ.

Старая римская пословица гласит: «Чем глубже упадок государ(ства, тем больше у него законов». К сожалению, сейчас наши про(блемы состоят именно в том, что, написав законы, мы лишены эф(фективных инструментов, которые позволяют добиться того, чтобыэти законы заработали.

Каковы реально могут быть проблемы в рамках реализации про(граммы реформы государственной службы? Федеральный Закон«О Государственной гражданской службе РФ» – это весьма ком(плексный документ, который содержит целый ряд принципиальноновых и очень важных с точки зрения повышения эффективностисистемы госуправления, положений, норм и процедур. Наличие за(кона или разработанных постановлений правительства, отнюдь негарантирует того, что эти процедуры реально будут работать.

Рассмотрим для примера вопросы реформирования конфликтаинтересов, внедрение которых предусмотрено законом «О государ(ственной гражданской службе». В рамках пенсионной реформы бы(ли предусмотрены механизмы регулирования конфликта интере(сов, аналогичные, тем, которые заложены в законе «О государствен(ной гражданской службе». Эти механизмы являются обязательнымусловием работы всех тех органов государственной власти, которыесвязаны с управлением накопительной частью обязательного пен(сионного страхования. Закон об инвестировании пенсионных на(коплений был принят в 2002 г., а проект постановления Правитель(ства о регулировании конфликта интересов был подготовлен черезполгода после этого. Но это Постановление до сих пор не принято,никаких процедур не применяется, конфликт интересов не регули(руется. Что происходит в органах, которые регулируют обязатель(ные пенсионные накопления, насколько сотрудники действительноне вовлечены в ситуации конфликта интересов, насколько в связис этим возникает угроза для сохранности пенсионных накоплений,сейчас никто ничего сказать не может.

Теоретически можно получить те же самые проблемы и с регу(лированием проблемы конфликтов интересов на государственной


службе, т.е. будут разработаны акты, но реально действовать они небудут. Ведь уже есть Указ Президента о конфликте интересов, ко(торый действует 3 года, и не было ни одного случая рассмотрениявопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов по кон(кретному делу о государственном служащем.

Аналогично могут возникнуть проблемы с применением кон(курсных процедур найма госслужащих. Если не будет четких меха(низмов контроля за реализацией этих процедур, они во многом мо(гут работать только формально. Неизбежно будет расти число ис(ключений, как в свое время получилось с Законом о конкурсныхзакупках товаров и услуг для государственных нужд. По Закону,почти все закупки попадают под конкурсные процедуры, в то времякак на практике девять закупок из десяти не осуществляются с при(менением стандартных конкурсных процедур.

Ну и, наконец, если посмотреть на вопросы должностной регла(ментации, вопросы стимулирования государственных служащих наоснове управления по результатам, вопросы, связанные с обеспече(нием прозрачности, ни в одном из этих случаев нет автоматическихмеханизмов, которые сами — помимо воли самих государственныхслужащих — начали бы эффективно работать.

В рамках программы административной реформы разработчикипостарались учесть именно эту проблему. Новый вариант програм(мы административной реформы фокусируется не столько на разра(ботке нормативно(правовых актов, сколько на их последующемпрактическом применении. Программа предусматривает не толькоперечень мероприятий со сроками реализации, но и механизмы уп(равления, которые в российских условиях могли бы позволить эф(фективно управлять внедрением нормативно(правовой базы.

В программе государственной службы такого рода механизмовнет. Думаю, что один из следующих вызовов для реформы государ(ственной службы состоит именно в создании таких механизмов.Речь, скорее всего, может идти о применении проектных методовуправления изменениями. Это, в частности, значит, что необходимонайти возможность формировать либо в рамках специализирован(ного органа, который предусмотрен Федеральным Законом «О фе(деральной гражданской службе», либо в каком(нибудь ином форма(те структуру, которая должна не просто быть наделена полномочия(


42

ми по внедрению изменений, но и обладать необходимыми ресурса(ми.

Для того чтобы осуществлять этот процесс, такого рода структу(ра проектного управления должна обладать всей полнотой инфор(мации о том, что происходит в системе государственной службы.Это значит, что на следующем этапе реформы государственнойслужбы необходимо уделить больше внимания информационномуобеспечению реформы.

Наконец, система управления изменениями в рамках реформыгосслужбы должна иметь возможность на основе информации овозникающих проблемах и трудностях оперативно корректироватьход изменений во всех тех случаях, когда возникают серьезные про(блемы и препятствия.


Ричард МюррейВедущий экономист Шведского Агентства по вопросам государственного управления

Какой выбрать путь для достижения перемен:«сверху — вниз» или «снизу — вверх»?

У каждой страны и каждого периода времени свои особеннос(ти – история, традиции, культура, задачи и ожидания, и поэтомуя не могу сказать, что вам нужно делать. Однако я могу рассказатьо том, как проходила модернизация центрального правительстваШвеции.

И следует говорить не о программе или реформах как таковых,а о том, каким образом добиться перемен. В определенной степениэти вопросы пересекаются: выбрав правильные реформы, вы може(те добиться нужных перемен; выбрав другие реформы (какими бы«правильными» они ни были), вы добьетесь только сопротивления.Итак, существует связь между тем, чего вы хотите добиться, и тем,что вы действительно получаете. Однако то, что вы в конце концовполучаете, также (или в основном) зависит от способа реализации,от того, каким образом вы добиваетесь нужных перемен.

История вопроса

В Швеции введены новые формы государственного управле(ния. Поскольку система независимых ведомств и очень малень(ких министерств существует у нас с 1634 г., нам не пришлось изо(бретать органы исполнительной власти – они у нас были, когдамы еще об этом не знали. Второе: начиная с 1766 г., мы придержи(ваемся принципа открытости и всеобщей доступности докумен(тов. Такая открытость имеет большое значение для развития госу(дарственного управления и государственной политики, посколь(ку действенная критика происходящего оказывает постоянноедавление на государственный сектор, заставляя проводить его мо(дернизацию.

Согласованные усилия по осуществлению последовательнойпрограммы модернизации были впервые предприняты в 1982 г.

Модернизация, а особенно повышение качества услуг, предостав(ляемых населению, стали одним из важнейших моментов публич(ного политического заявления социал(демократов, которые в товремя пришли к власти. В 1985 г. они уже были готовы приступитьк осуществлению программы модернизации.

Реформы и попытки их проведения имели место и раньше.Здесь я хочу упомянуть лишь о том, что в 1970(х годах была сдела(на попытка модернизации бюджета центрального правительствас введением программного бюджетирования. Был усовершенство(ван бухгалтерский учет на уровне центрального правительства.В 60(х и 70(х годах было проведено укрупнение муниципалитетов(вместо 2500 были созданы 280 муниципалитетов), и началась ра(бота по коммунализации государственных программ. Эта работа досих пор не завершена. В 60(е годы в стране была проведена компью(теризация и построены современные офисы. Предпринималосьобучение персонала.

Государство разрасталось на всех уровнях власти. В конце 70(хгодов у всех появилось ощущение, что политики утратили кон(троль над ситуацией, что «Большое правительство» подавляетграждан, что бюрократия процветает и т. д.

До этого были проведены реформы, значение которых мало ктопонимал в то время.

Одной из таких реформ было внесение в 1965 г. поправки в Кон(ституцию, на основании которой профсоюзы получили право уча(ствовать в переговорах относительно заработной платы и условийтруда, как и в частном секторе. Профсоюзам было дано право на за(бастовки, а правительству – право на локаут работников.

Одновременно был отменен принцип несменяемости государст(венных служащих (за исключением судей).

С учетом крупномасштабного перевода ведомств из Стокгольмав другие города в 1972 г. было заключено первое Соглашение обобеспечении занятости работников государственного сектора.

После этого в течение 70(х годов был принят целый ряд другихзаконов, касающихся рынка труда. В 1974 г. появился Закон обобеспечении занятости (LAS), охватывающий весь рынок труда,включая госсектор, а в 1976 г. был принят специальный Закон о ра(ботниках государственного сектора (LOA), наделивший их доволь(но ограниченным кругом особых прав и обязанностей. В 1975 г.


вступил в силу общий Закон о совместном принятии решений, от(носящийся также к государственному сектору.

В 1972 г. был принят Закон о государственном управлении, оп(ределяющий порядок подачи жалоб, обязанности администрациипредоставлять информацию гражданам и т. д. В тот период впервыев истории Швеции граждане получили возможность оспаривать за(конность решений Правительства в судебном порядке. Как показа(ли дальнейшие события, это была революция в судебной системе.

Описав обстановку, я хочу перейти к тому, что произошло в 1982и последующие годы.

Ориентация на клиентов как важное средство достижения цели

Я считаю, что разработанная в 1982 г. программа модернизации,главной целью которой была ориентация на клиентов, стала важ(ным средством достижения цели и серьезным стимулом к преобра(зованиям. Конечно, это была инициатива сверху – она просто немогла быть иной. Это была четко сформулированная декларациясоциал(демократов, вернувшихся к власти после шести очень труд(ных лет пребывания в оппозиции (чего с этой партией не случалосьболее 40 лет). Это была активная попытка вернуть доверие гражданпосле того, как Большое правительство более десяти лет подверга(лось критике и со стороны консерваторов, и со стороны либералов,и со стороны левых сил: маленький человек против подавляющегоего государства.

Всюду можно было слышать получившие большой резонансрассказы о том, что безжалостные сборщики налогов докучают вовремя репетиций нашему известному кинорежиссеру ИнгемаруБергману, что рыбаки с отдаленных островов вынуждены пла(тить астрономическую плату за уборку мусора (который в про(тивном случае возвратился бы к матери(земле) и что такие зна(менитые писатели, как Астрид Линдгрен (автор сказки «Пеппи(Длинный Чулок»), платят налоги в размере более 100%. Крометого, люди считали, что Большое правительство оказалось бес(сильным перед лицом таких проблем, как периодические подъе(мы и спады деловой активности, загрязнение окружающей средыи региональная депрессия, и накопило большой дефицит бюдже(


46

та, что могло поставить под угрозу выполнение обязательств пра(вительством.

В тот период идея ориентации на клиентов, выдвинутая почтипод маоистским лозунгом «Служить населению», была встреченанасмешками и презрением. Считалось, что это лишь косметическоесредство. И в течение определенного времени для такого отношениябыли веские основания, поскольку, кроме этого, практически ниче(го не предлагалось. Проводились большие конференции по пробле(ме ориентации на услуги, вывешивались плакаты, сотрудники на(правлялись на учебные курсы, а генеральные директора и государ(ственные служащие руководящего звена слушали лекции новогоспециального министра по делам государственного управления, ко(торый говорил о том, что их новыми начальниками, хозяевами илиповелителями являются граждане.

Тогда это было новшеством и потрясением для государственныхслужащих. Однако эта смелая идея шла сверху, от политиков. А го(сударственные служащие уже знали, что политики являются их хо(зяевами и что задача государственных служащих – верой и правдойслужить тем политикам, которые в данный момент находятся у вла(сти. Желание правящих политиков, правительства было законом.На мой взгляд, такое поведение – это один из этапов развития де(мократического государства, через который необходимо пройти.Он связан с переходом законности от прежних правителей – коро(лей и аристократии – к правителям нового типа – мужчинам и жен(щинам, представляющим широкие слои населения. Однако тогда,в начале 1980(х годов, после завершения радикальных и крайневажных 70(х, было другое время, когда в качестве короля воспри(нималось население.

Это означало радикальное изменение перспективы для государ(ственной службы. Для государственных служащих, которые рань(ше подписывали свои решения от имени короля, а затем постепен(но пришли к пониманию того, что их новым королем был премьер(министр, т.е. человек с улицы, новыми хозяевами теперь должныбыли стать те, кто стоял перед ними – просители, налогоплатель(щики и даже нарушители закона!

Однако на это изменение следует также взглянуть с точки зре(ния политиков. Получив законность и власть, благодаря усилиямцелого ряда крайне самоуверенных профессионалов, трудившихся


в течение 60–70 лет (т. е. в течение жизни двух поколений), теперьони должны были отречься от власти в пользу человека с улицы.Они создали возможность для того, чтобы коалиция государствен(ных служащих и граждан вступила с ними в противоборство, ут(верждая, что она лучше знает волю народа, чем избранные предста(вители этого народа.

Идеология, политика и консенсус

В те годы проблема Большого правительства, бюрократии, воло(киты, подчинения властям и т.д. носила идеологический характер.С учетом того, что социал(демократы так долго находились у влас(ти, любую критику можно было считать идеологической, направ(ленной против государства всеобщего благосостояния. Критикаприобретала особенно яркий идеологический оттенок, когда онаисходила от несоциалистических партий. В течение шести преды(дущих лет пребывания у власти несоциалистическое правительст(во очень активно работало над аналогичной программой, предусма(тривавшей дерегулирование, дебюрократизацию и т. д. Однако этапрограмма воспринималась не как позитивная – улучшение обслу(живания населения, – а как негативная – борьба с Большим прави(тельством. Любопытно, что, когда социал(демократы приступилик осуществлению программы, направленной на улучшение обслужи(вания населения, – программы, которая вполне могла показаться чи(сто косметическим средством, необходимым для прикрытия Боль(шого правительства, – она тем не менее была воспринята как пози(тивная.

С самого начала социал(демократическое правительство упор(но стремилось к достижению широкого политического консенсу(са в отношении программы модернизации. Оно открыто заявилоо том, что политические споры и конфликты вокруг того, как осу(ществлять государственное управление, были бы неуместны, по(скольку нельзя периодически применять разные принципы. Одна(ко серьезного конфликта не было – в течение многих лет былилишь разные взгляды на политику государственного управления.Это стало заметно в начале 1990(х годов, в течение трехлетнего пе(риода деятельности несоциалистического правительства. Тогда бы(ла приостановлена значительная часть работы по модернизации,


48

которую начали социал(демократы, и вместо этого запущена про(грамма приватизации. Однако в 1994 г., когда социал(демократывернулись к власти и стали проводить прежнюю политику, они безособого шума включили в свой политический курс несоциалисти(ческую программу приватизации, заключения внешних контрактови развития рыночной конкуренции.

Таким образом, внешне безобидная программа ориентации наклиентов не только содержала идеологические противоречия, но ипредусматривала радикальное изменение роли и политиков, и госу(дарственных служащих. Но это еще не все. В ней также были заро(дыши долгосрочного процесса развития государственного управле(ния, который продолжается и сегодня. Одним из доказательств это(го утверждения может служить тот факт, что в середине 1990(хгодов социал(демократы без труда ввели рыночные подходы к уп(равлению государством, проповедуемые несоциалистическими пар(тиями. Из принципа ориентации на клиентов естественным образомвытекают такие рыночные решения, как свобода выбора поставщи(ка услуг потребителями, ваучеры, заключение внешних контрактов,проведение конкурсных торгов, подписание соглашений между по(купателями и поставщиками услуг, взимание платы с пользовате(лей, акционирование ведомств, приватизация и т. д.

Отношения с профсоюзами

Начало 1980(х годов было трудным временем для профсоюзовгосударственного сектора. Этот период последовал за десятилети(ем, в течение которого профсоюзы значительно укрепили своювласть и позиции. Они добились права совместного принятия ре(шений и такого определения эффективности, которое подразумева(ло благополучие членов профсоюза. В 1970(е годы в ходе реоргани(зации государственного управления постоянно подчеркивалось,что эта реорганизация не должна ущемлять интересы работников.На первый план выдвигались условия труда. Была проведена демо(кратизация по месту работы, а это означало, что местные профсою(зы получили право оспаривать решения руководства. Об интересахнаселения практически никто не говорил.

И вдруг профсоюзы и государственные служащие слышат от по(литиков всех оттенков, что интересы населения важнее благополу(


чия работников, что мнение школьников и их родителей важнеемнения учителей.

Что же произошло после этого? Вот что случилось с теми, ктоработал в центральном правительстве.

Вплоть до 1980 г. (а точнее, до 1982 г.) штаты центрального пра(вительства постоянно увеличивались, поэтому то, что стало происхо(дить после 1982 г. (хотя вначале этот процесс развивался довольномедленно), было настоящим шоком. В течение 1980(х годов числен(ность работников центрального правительства Швеции сократиласьна 10%. В следующем десятилетии она сократилась еще на 13%, т. е.в целом почти на четверть.

За этими общими цифрами скрываются еще более резкие измене(ния. В 1990(е годы численность личного состава армии сократиласьна 30%, причем этот процесс продолжается до сих пор, как следствиеразоружения. Численность аппарата других крупных ведомств, та(ких, как Налоговая служба и Министерство внутренних дел, сокра(тилась в 1990(е годы на 15–20%, а с учетом развития электронногогосударственного управления она, вероятно, будет и впредь сокра(щаться высокими темпами.

Однако сокращение численности работников – не самое значи(тельное изменение, касающееся государственной службы. Самымзначительным изменением является реорганизация центральногоправительства, которая проводилась, начиная с середины 1980(х го(дов. Только за последние десять лет свыше 40% всех сотрудниковцентрального аппарата были уволены в связи с сокращением штатови ликвидацией ведомств, где они работали. Резко сократилось коли(чество ведомств: в 1990 г. их было более 1360, а в 1998 г. стало 590.Слияние, сокращение штатов, акционирование, приватизация, ком(мунализация, разделение ведомств на более специализированныеорганизации – вот далеко не полный список мер по реорганизации.

Как же удалось добиться того, чтобы работники и их профсою(зы дали на это свое согласие?

Хочу напомнить, что за десять лет до этого уже проводиласькрупная реорганизация ключевых ведомств центрального прави(тельства, расположенных в столице Швеции Стокгольме. В начале1970(х годов более 10% работников ключевых центральных ве(домств, которые находились в Стокгольме, были переведены на ра(боту в другие города Швеции. Такой «исход» объяснялся стремле(


50

нием распределить возможности получения работы и возможностироста по всей территории страны, поскольку рост центральногоправительства в течение очень многих лет был сосредоточен ис(ключительно в Стокгольме. Для решения серьезных проблем с пер(соналом, возникших в связи с таким перемещением, были проведе(ны переговоры о заключении Соглашения об обеспечении занятос(ти работников государственного сектора и создано специальноеведомство для трудоустройства сотрудников, не желавших уезжатьиз Стокгольма. Главной предпосылкой для урегулирования этойситуации была реформа 1965 г., когда профсоюзы были признаныв качестве законных и полноправных участников переговоров.

То, что произошло в 1980(х и 1990(х годах, было продолжениеми дальнейшим развитием этого процесса; однако при этом изменил(ся сам подход к решению вопроса. Во(первых, в 1984 г. было заклю(чено новое Соглашение об обеспечении занятости работников госу(дарственного сектора. Во(вторых, права на участие в переговорахбыли последовательно делегированы нижестоящим уровням – от(дельным ведомствам и местным профсоюзам. Таким образом, былообеспечено активное участие сотрудников в намеченных преобра(зованиях. Это имело огромное значение для бесперебойного осуще(ствления программы модернизации.

Следует отметить, что характер подхода к обеспечению трудо(устройства существенно изменился. Раньше правительство обеща(ло работникам постоянную занятость, хотя формально госслужа(щие утратили свое конституционное право на несменяемость ещев 1965 г. Правительство гарантировало предоставление другойработы вместо утраченной. Таким образом, принцип заключалсяв том, что перевод на другую работу осуществлялся прежде всеговнутри того же ведомства, затем в пределах того же города или ре(гиона, и только потом в другие регионы. Специальное ведомство,занимавшееся этими вопросами, имело право «замораживать» ва(кантные должности во всех государственных ведомствах, которыесчитались подходящими для предоставления работы сотрудникам,потерявшим прежнюю должность.

Однако теперь правительство уже не гарантировало другой ра(боты. Вместо этого, оно договорилось с профсоюзами о том, чтовсем и каждому, кто хочет продолжать работать, будет оказана по(мощь в получении другой работы, будь то в государственном или


коммерческом секторе. Когда оглядываешься назад и видишь, какразвивалась занятость в аппарате центрального правительства,причины такого изменения подхода становятся вполне очевидны(ми. Судя по всему, Соглашение было заключено в ожидании того,количество имеющихся рабочих мест уже не увеличится, а в даль(нейшем даже сократится.

В 1990 г. было заключено еще одно Соглашение о трудоустрой(стве работников государственного сектора, на этот раз с выделени(ем дополнительных ресурсов для трудоустройства большого числапотерявших работу сотрудников. Все работники госсектора платят0,7% своей заработной платы в специальный фонд, находящийсяв распоряжении совета, в состав которого входит равное числопредставителей профсоюзов и правительства. Средства фонда ис(пользуются для финансирования самых разных видов деятельнос(ти, включая выкуп работников, оказание людям содействия в орга(низации собственного бизнеса, обучение новым специальностям,подбор работы и т. д.

Есть одно интересное наблюдение, касающееся вопросов пар(тийной политики и идеологических различий между левыми и пра(выми в области обеспечения занятости. В 1965 г. именно социалис(тическое правительство признало профсоюзы полноправными уча(стниками переговоров и одновременно отменило конституционноеправо государственных служащих на пожизненно гарантирован(ную занятость. Тогда предоставление полицейским, военнослужа(щим, врачам и медсестрам права на забастовки вызвало беспокой(ство у консерваторов. Затем, в 1980 г. несоциалистическое прави(тельство впервые заявило о том, что государственные служащиебольше не могут рассчитывать на то, что у них всегда будет работа.Спустя два года эта политика была взята на вооружение социалис(тическим правительством.

Передача ответственности за управление – путь к новым возможностям

Я уже говорил о том, что признание профсоюзов полноправны(ми участниками переговоров и включение в процесс переговоровсовместное принятие решений по таким вопросам, как реорганиза(ция, увольнение, кадровая политика и т.д., во многом способствова(


52

ло и тому, что преобразования протекали спокойно. В начале 1980(х годов был инициирован другой, очень важный процесс: децентра(лизация переговоров с передачей полномочий вниз на рабочий уро(вень. Это совпало с введением того, что сейчас называется «новоегосударственное управление». В то время это была просто попыткамодернизации бюджетного процесса.

Во вступительной части своего доклада я упомянул о том, чтов 60(х и 70(х годах ХХ века предпринимались серьезные попыткимодернизации правительства, основным направлением которых бы(ло внедрение систем планово(программного бюджетирования. Ре(зультаты были не очень впечатляющими. Затем, начиная с 1985 г.,в течение всего лишь девяти лет была создана система, имеющая всехарактеристики ППБС, включая проведение на рабочем уровне де(централизованных переговоров о зарплате.

Модернизация бюджета центрального правительства положиланачало очень динамичному процессу развития. Его главной задачейбыло усиление политического контроля и повышение эффективно(сти. Это было обусловлено тем, что у политиков создалось ощуще(ние, что они утратили контроль. Расходы все увеличивались, а по(литические цели – уже который раз – не достигались. В целях уси(ления контроля было принято стратегическое решение: ввестиуправление по результатам и контролировать администрацию не засчет мелочного регулирования исходных ресурсов, а по итогам вы(полнения требований эффективности и измерения результатов.Это означало передачу ведомствам всей полноты ответственностиза достижение поставленных целей и эффективность работы.

Динамизм этого процесса был обусловлен тем, что центральнымвопросом стал вопрос об ответственности руководителей ведомств.Во(первых, коллективная ответственность советов ведомств уступи(ла месту персональной ответственности руководителей ведомств по(сле того, как советы большинства ведомств были распущены, а в не(которых случаях получили всю полноту власти, включая контрольнад деятельностью руководителя ведомства. Во(вторых, были сокра(щены сроки пребывания в должности руководителей ведомств, и бы(ло заявлено о необходимости обеспечения более активной ротациируководителей ведомств. В(третьих, правительство получило правоснимать с должности руководителей ведомств просто в силу реорга(низации или с учетом деятельности соответствующего ведомства.


О том, к каким переменам это привело, свидетельствует сокра(щение сроков пребывания в должности. Руководители ведомств,которые ушли в отставку в течение двух предшествующих десяти(летий (1964–1983 гг.), в среднем, оставались на своих постах в те(чение 11 лет. В 1990 г. средняя продолжительность пребыванияв должности руководителей тех же ведомств составляла восемь лет,а в 1998 г. – три года.

Передача ответственности должна быть уравновешена передачейполномочий, поэтому в обмен на обязательство выполнения требова(ний эффективности руководители ведомств были наделены широки(ми полномочиями в части организации работы своих ведомств. Те(перь руководители ведомств имеют полную свободу распределенияассигнований между такими статьями, как заработная плата, содер(жание помещений, оргтехника, закупка услуг по внешним контрак(там и т. д. Они имеют право брать кредиты (в пределах установлен(ных сумм) для финансирования закупок оргтехники, оборудования,транспортных средств и т. д. Они сами назначают руководителей, на(ходящихся в их подчинении. Они определяют внутреннюю органи(зационную структуру своих ведомств. И, что не менее важно в этойсвязи, они руководят наймом и увольнением сотрудников и ведутпереговоры о зарплате, окладах и всевозможных условиях работыв рамках централизованно заключенных соглашений. Переговорыо заключении централизованных соглашений о зарплате ведут цент(рализованные профсоюзы и представители руководителей ведомств,но не правительство. Правительство полностью отказалось от ответ(ственности за ведение переговоров о заработной плате. Централизо(ванные переговоры ведет Агентство работодателей центральногоправительства, которое «принадлежит» руководителям остальныхведомств, финансируется и практически полностью контролируетсяими. Централизованные соглашения оставляют широкие возможно(сти для переговоров на местах. В 1996 г. были впервые сняты все ог(раничения на то, как распределяется внутри ведомств согласованнаяв централизованном порядке прибавка к заработной плате.

Таким образом, работники и местные профсоюзы каждого ведом(ства стали участниками процесса перемен. Благодаря этому, даже са(мые сложные преобразования прошли довольно гладко. Начинаяс 1965 г., на государственные ведомства распространяется общее зако(нодательство о рынке труда, что означает, что они попадают под дей(


54

ствие Закона об обеспечении занятости и Закона о совместном при(нятии решений. А это значит, что профсоюзы (внутри которых такжепроизошла децентрализация) незамедлительно вступают в игру, ког(да ведомство ожидает реструктуризация, сокращение штатов илиликвидация. Степень вовлеченности работников госсектора в проф(союзы очень высока: 85% всех работников являются членами одногоиз трех профсоюзов. Таким образом, вопросы управления персоналомвполне можно решать путем переговоров с профсоюзами.

Профсоюзы занимают весьма конструктивные позиции, и ум(ные руководители могут очень активно работать с ними и черезних. Сотрудники, как правило, активно интересуются деятельнос(тью своего ведомства и на уровне экономической политики, и натехническом уровне. В этой связи не приходится удивляться тому,что профсоюзы заявили об общей заинтересованности в проведе(нии модернизации. Это свидетельствует о том, что заинтересован(ность сотрудников в деятельности своего ведомства дает значи(тельные преимущества.

Конечно, увольнять людей неприятно. Эту задачу облегчают до(вольно строгие правила, регулирующие процедуру увольнения, ко(торые распространяются на весь рынок труда и действуют, главнымобразом, по принципу «поступил последним, уволен первым». Воз(можности для исключений, конечно, есть, но они используются до(вольно редко.

Другим инструментом, который облегчил управление преобразо(ваниями, стали рамочные ассигнования. В течение двух лет после по(явления этого инструмента, который был введен в 1992 г., у ведомствнакопились сэкономленные средства в размере 20% от годовой сум(мы ассигнований. Возможность экономии выделенных средств ока(залась серьезным стимулом к повышению эффективности. Ведомст(ва могут использовать сэкономленные ресурсы для обучения сотруд(ников, проведения конференций, повышения заработной платы ит. д., а также для выполнения требований на ближайшие годы. Когдаведомства должны были осуществлять трудные для них преобразо(вания, некоторые из них могли использовать сэкономленные средст(ва для выкупа сотрудников, подлежащих сокращению.

Заключение: ориентация на клиентов, политический консенсус,обеспечение занятости, заинтересованность сотрудников, полнаяответственность руководителей.


Позвольте мне подвести итоги.На мой взгляд, процесс модернизации пошел в правильном на(

правлении, прежде всего благодаря ориентации на клиентов. Онаобеспечила главенство таких аргументов, как эффективность, каче(ство, оперативность, преимущество преобразований и измененийперед сложившимся положением, традициями, узкими интересамипрофсоюзов, сохранением организационных границ и т. д. Ориен(тация на клиентов – это ответ, продиктованный необходимостью:граждане больше не хотят быть подданными каких(либо правите(лей. В результате за пределами сферы деятельности политиков на(растает давление. Однако именно политики должны понять ожида(ния граждан и сделать первый выстрел.

Значение хороших отношений на работе трудно переоценить. От(чужденность – это реальная угроза процессу преобразований. С дру(гой стороны, заинтересовав работников и их представителей, выполучите очень сильного союзника. У работников появляется оченьхороший стимул к оказанию содействия в выполнении любой мис(сии, если она привлекательна для них, как для профессионалов.

Для этого необходима децентрализация. Только она дает со(трудникам возможность проявлять инициативу. Имея достаточныевозможности для того, чтобы оказывать влияние на результаты, со(трудники и профсоюзы будут конструктивно работать даже при ре(шении сложных проблем, связанных с увольнениями.

Однако для того, чтобы профессиональные интересы сотрудниковне выходили за разумные пределы, нужны сильные и подконтроль(ные руководители, имеющие очень четкие задания от политиков.

Нерешенные проблемы

Отдельные этапы этого процесса преобразований были не оченьудачными. Я хотел бы отметить наиболее важные из них.

Первое замечание касается компьютеризации. Я говорю здесьоб этом потому, что считаю, что у нас нет правильного пониманиятого, как использовать информационные технологии для надлежа(щего преобразования государственного управления. Мы не имеемникакого представления о том, сколько это стоит, у нас очень малоданных о последствиях компьютеризации, мы легко становимсядобычей консультантов по вопросам информационных технологий.


56

У нас нет стратегии развития ИТ. И все же, на мой взгляд, у инфор(мационных технологий огромный потенциал.

Важнейшим моментом, который мы до сих пор упускали из виду,являются низкие темпы разработки показателей результативности,невразумительные годовые отчеты и множество бессмысленных оце(нок. Ведомства – и руководители, и сотрудники – стремятся получитьбольше свободы и полномочий, но не очень стремятся к разработкезначимых показателей результативности. Это должны быть комплекс(ные показатели (как, например, производительность или достижениецелей), однако ведомства предпочитают разрабатывать несметное ко(личество показателей и давать огромное количество данных. Структу(ра годовых отчетов не позволяет понять, насколько хорошо поработа(ло ведомство в целом и насколько оно улучшило свою работу не толь(ко по сравнению с прошлым годом, но и по сравнению с пятью илидесятью предыдущими годами или по сравнению с аналогичным ве(домством в другой стране. Оценки редко дают ответы на вопросы отом, был бы результат лучше в случае выбора другого образа действия.

Потребовать предоставления такой информации могут толькополитики или руководители государственной службы. Ситуацияначинает исправляться, но довольно медленно.

Есть и другая проблема, которая скорее является заблуждением.Она заключается в том, что модернизация становится техническим во(просом. Вместо сосредоточения на внешних факторах и задачах, та(ких, как ориентация на клиентов, достижение целей и международнаяконкуренция, наблюдается чрезмерная озабоченность внутреннимипроблемами – принципами бухгалтерского учета, методами бюджети(рования, общим управлением качеством, стандартами документации,навыками управления и т. д. Если это случится, процесс преобразова(ний скоро застопорится. Сторонние наблюдатели – население и пар(ламент – потеряют интерес. Свои люди смогут найти столько нере(шенных проблем, что это поставит под сомнение сам принцип.

Нужно проследить за тем, чтобы все стороны могли извлечь ка(кую(то пользу из программы модернизации: политики – усилениеконтроля, профсоюзы – полномочия на проведение переговоров,государственная служба – улучшение репутации, более квалифи(цированную работу и более высокую оплату труда госслужащих,население – повышение качества услуг. Тогда программа преобра(зований станет более привлекательной.


Абдрахимов Г.Р.Председатель Агентства Республики Казахстан

по делам государственной службы

Казахстанская модель государственной службы: опыт, задачи и перспективы

Проблема эффективности государственной службы, качестваоказываемых ею услуг стоит на повестке дня большинства странмира. Особенностью стран с переходной экономикой является то,что наряду с изменениями в общественных и экономических отно(шениях в них идет сложный процесс трансформации роли самогогосударства.

Система государственного аппарата советского периода, с ееярко выраженной идеологической ангажированностью, не соот(ветствовала новым целям и приоритетам нашего независимого го(сударства.

Поэтому со времени обретения независимости в Казахстанешли поиски адекватной новым условиям модели функционирова(ния государственной службы.

Система государственного управления в Казахстане претерпеласерьезные изменения. В середине 1994 г. в структуру республикан(ских органов госуправления входили 43 министерства и комитета,15 главков, агентств и др. ведомств при Кабинете Министров. Ради(кальным преобразованиям система госуправления подверглась в мар(те 1997 года, когда число министерств сократилось до 24, а сейчасв Казахстане насчитывается 16 министерств.

Наряду с реформированием структуры госуправления необхо(димо было реформировать и саму систему государственной служ(бы. Президент Н.А. Назарбаев в Стратегии развития Казахстанадо 2030 г. повышение эффективности работы государственного ап(парата выделил в отдельный приоритет «Профессиональное пра(вительство».

В рамках реализации Стратегии, благодаря политической волеглавы государства, Казахстан в конце 90(х годов провел успешную ре(форму государственной службы, результатом которой стало правовоеи структурное укрепление института государственной службы.

Еще в 1998 г. решением Главы государства были образованыАгентство по делам государственной службы – государственный ор(ган, непосредственно подчиненный и подотчетный президенту, имею(щий территориальные органы, Академия государственной службыпри Президенте. С 1 января 2000 г. вступил в силу новый Закон«О государственной службе» и более 20 подзаконных актов, которыеопределили классификацию должностей и новую систему оплатытруда, упорядочили процедуры проведения конкурсов и тестирова(ния, наложения дисциплинарных взысканий, аттестации, принятияприсяги, премирования, учета стажа государственной службы, фор(мирования кадрового резерва, обучения госслужащих, передачи иму(щества в доверительное управление, квалификационные требования,а также многие другие вопросы прохождения государственной служ(бы. Таким образом, в Казахстане была создана отдельная отрасль за(конодательства, регулирующая отношения на госслужбе.

Основными нововведениями Закона «О государственной служ(бе» являются следующие:

1) Разделение государственных должностей на политическиеи административные – что гарантирует правовую защиту админис(тративных служащих при смене политических назначенцев. Всеэто направлено на обеспечение политической нейтральности адми(нистративных госслужащих и стабильность их карьеры, что в ито(ге положительно влияет на профессионализм административнойгосударственной службы.

Данный принцип направлен не только на обеспечение демокра(тизации в сфере государственной службы, но также связан с тем,что, как показывают исследования, проведенные международнымиэкспертами, в странах, где глубина политических назначений вели(ка (уровень сменяемости при смене руководства), эффективностьгосударственного аппарата крайне низка.

Законом четко установлены границы политических назначений,что будет снижать влияние политических процессов на аппаратпрофессиональных служащих. К политическим госслужащим науровне министерств относятся министр и его заместители, на реги(ональном уровне – акимы областей и их заместители, акимы райо(нов, городов, сел и аулов; все остальные должности в исполнитель(ной ветви власти относятся к административным.

2) Поступление на государственную службу на открытой кон(


курсной основе, что обеспечивает реализацию конституционногоправа граждан на равный доступ к государственной службе и поз(воляет в равных и конкурентных условиях отобрать наиболее под(готовленных специалистов;

3) Установление квалификационных требований к каждой ад(министративной должности служит эффективным инструментом,гарантирующим назначение на должности граждан, соответствую(щих по образованию и опыту работы и является своеобразнымстандартом качества государственной службы.

При этом гибкость законодательства позволяет постоянно со(вершенствовать квалификационные требования путем принятиясоответствующего нормативного правового акта Агентством.

Одним из важных требований является знание законов в сфереадминистративного права, а также Стратегии развития Казахстанадо 2030 года.

В свете послания Главы государства в ближайшей перспективек должностям государственной службы будут установлены требо(вания по знанию английского языка.

4) Проведение компьютерного тестирования на знание законо(дательства при поступлении на государственную службу и при ат(тестации.

5) Законодательное закрепление института уполномоченногооргана, осуществляющего реализацию единой государственной по(литики в сфере государственной службы.

Необходимо отметить, что переход на новую систему государст(венной службы проходил в условиях скрытого и открытого сопро(тивления ряда руководителей министерств и регионов. И толькоблагодаря твердой политической воле Президента Н.А. Назарбае(ва, его неустанному вниманию к ходу административной реформы,была создана принципиально новая система государственнойслужбы, отвечающая потребностям развития государства.

Сегодня система казахстанской государственной службыпредставляет собой конкурсно(карьерную модель, когда граж(дане поступают на государственную службу на открытой кон(курсной основе, а внутри системы государственной службы ад(министративные госслужащие могут продвигаться на другиедолжности как по горизонтали, так и по вертикали без проведе(ния конкурса в порядке перевода при условии соответствия ква(


60

лификационным требованиям к должности, с согласия самогогосударственного служащего и Агентства по делам государствен(ной службы.

Качественные характеристики казахстанской госслужбы

Образовательный уровень, средний возраст и стаж работы на госу(дарственной службе остаются стабильными в течение последних 5 лет.Так, удельный вес государственных служащих, имеющих высшее об(разование – более 74%, средний возраст госслужащих – 38,5 лет.

Ежегодно растет численность женщин на государственнойслужбе, так по сравнению с 2000 г. она выросла с 54% до 58,5%.

Сейчас, благодаря конкурсному отбору в сфере государствен(ной службы работают представители 65 национальностей, длясравнения – в 2000 г. работали представители 52 национальностей.

Политический резерв

Следующий важный вопрос – это формирование перспектив(ной политической элиты государства. В декабре 2003 г. был подпи(сан Указ Президента о формировании кадрового резерва политиче(ской службы.

Теперь специальная комиссия занимается формированием кад(рового резерва политической государственной службы из числа на(иболее профессионально подготовленных административных слу(жащих, работников национальных компаний и руководителей ус(пешно развивающихся частных и государственных организаций.

Кандидаты для зачисления в политический кадровый резервв обязательном порядке проходят тесты на знание законодательстваи психометрические тесты на логическое мышление, способностьработать с людьми, руководить коллективом и принимать правиль(ные решения. Также резервисты будут направляться на обучение взарубежные центры и Академию государственной службы при Пре(зиденте Республики Казахстан.

Контроль за соблюдением законодательства о госслужбе

Со времени своего образования Агентство и его территори(


альные органы осуществляет регулярный контроль за соблюде(нием законодательства о государственной службе и борьбе с кор(рупцией.

По рекомендациям Агентства, государственными органами от(менены все незаконные решения. Более 1500 госслужащих привле(чены к дисциплинарной ответственности.

Отрадно отметить, что с каждым годом нарушений становитсяменьше.

В целях повышения дисциплины и ответственности государст(венных служащих, в настоящее время во всех государственных ор(ганах в доступных для граждан местах размещены тексты Правилслужебной этики, установлены и действуют телефоны доверия, ку(да могут обратиться граждане в случае несоблюдения госслужащи(ми норм служебной этики. Номера телефонов доверия периодиче(ски публикуются в СМИ, во всех госорганах заведены Книги кон(троля служебной этики госслужащих.

Социальное обеспечение госслужащих

Вопросы совершенствования оплаты труда государственныхслужащих являются одними из приоритетных направлений в дея(тельности Агентства.

Основой для разработки новой системы оплаты труда являлисьразработанные Агентством и утвержденные Президентом Реестрдолжностей административных государственных служащих и Пе(речень категорий.

Реестр должностей административных государственных служа(щих значительно сократил горизонтальную иерархию должностей,исключил промежуточные должности, такие, как зам. начальникаотдела, зав. сектором и др.

В ходе подготовки нового законодательства о государственнойслужбе в 1999 г. была пересмотрена политика оплаты труда госу(дарственных служащих, и теперь она построена в виде тарифно(квалификационной сетки.

В новой системе значительно повышена роль оклада админист(ративных государственных служащих, что привносит транспарент(ность, ясность и простоту в систему оплаты труда.

В то же время в системе оплаты труда сохранено влияние выслу(ги лет как средства стимулирования карьерного роста администра(


62

тивных государственных служащих. В системе оплаты труда предус(мотрена возможность премирования государственных служащих безограничения размера премий за счет экономии административныхрасходов. В дальнейшем при совершенствовании системы социаль(ного обеспечения госслужащих мы считаем, что необходимо руко(водствоваться принципом прямого повышения заработной платы,нежели установления льгот и немонетаризированных доходов.

Наряду с реформированием оплаты труда важным является улуч(шение качества работы госорганов и госслужащих.

По нашему мнению, в работе центральных и местных органовособое внимание должно уделяться повышению качества услуг,предоставляемых гражданам и предпринимателям.

Считаем, что в государственном секторе, как и в частном, сле(дует рассматривать граждан как потребителей услуг или же клиен(тов государственной службы, требующих качественного обслужи(вания.

И если частные компании в условиях жесткой конкуренции вы(нуждены улучшать качество своих услуг, то в государственном сек(торе услуги оказываются на монопольной основе. Поэтому полагаем,что одной из следующих основных задач должна стать оптимизацияи стандартизация всех государственных услуг и осуществление кон(троля за их соблюдением.

Совместно с ПРООН мы провели исследования качества госу(дарственных услуг. Материалы этого исследования лягут в основугосударственной программы. В настоящее время создана рабочаягруппа из представителей правительства, Администрации Прези(дента, заинтересованных государственных органов, которая долж(на разработать концепцию государственной программы по повы(шению качества государственных услуг.

Эту работу мы начинаем с себя. Агентством совместно с однойиз ведущих немецких компаний TUV – SUDDEUTSCHLAND бу(дет реализован проект по внедрению системы менеджмента качест(ва, в ходе которого обучение и сертификацию пройдут все сотруд(ники Агентства. В перспективе на основе самых современных зна(ний и методик мы предполагаем осуществлять сертификацию всехгосорганов и госслужащих. Наши усилия будут направлены на вне(дрение передового менеджмента, успешно действующего в частномсекторе, в работу государственных органов.


Обучение госслужащих

Изменение роли государства, интеграция Казахстана в мировуюэкономику и внедрение новых технологий требуют соответственнои развития персонала госслужбы.

Поэтому одним из приоритетных направлений сегодня являетсяреформирование системы обучения госслужащих на основе передо(вого международного опыта и с учетом потребностей государстваи доведение ее до уровня высоких международных стандартов.

Практика показала, что система обучения госслужащих должнабыть интегрирована в систему прохождения госслужбы, ориентиро(вана на потребности госорганов в обучении и основана на индивиду(альном подходе к каждому обучаемому. Ядром системы обучениягосслужащих, ее ведущим научно(методическим центром являетсяАкадемия государственной службы при Президенте РеспубликиКазахстан.

Со следующего года мы планируем целевое направление госслу(жащих на обучение за рубежом за счет средств государственногобюджета. В рамках обучения в магистратуре Академии госслужбыво второй год обучения все слушатели будут направляться на стажи(ровку в ведущие зарубежные центры по подготовке управленцев.

В целях повышения качества обучения до уровня международ(ных стандартов в Академии внедряется европейский менеджмент.Так, на должность Вице(Ректора Академии назначен господин Пат(рик Тирни, гражданин Великобритании, работающий в Казахстанес 1999 г. в рамках проектов Всемирного банка и Европейской ко(миссии по содействию административной реформе.

В рамках реализации Концепции обучения госслужащих приАгентстве по аналогии с Объединенным Венским институтом созданЕвразийский центр обучения государственных служащих, которыйпризван обеспечить разработку современных программ и методовобучения госслужащих и сотрудников национальных компаний, атакже организацию элитных курсов для госслужащих высокого зве(на Казахстана, Центральной Азии, Кавказа и прилегающих регионовРоссии.

Для этих целей Европейская комиссия выделила безвозмезд(ный грант размером в 1,5 миллиона евро на организацию деятель(ности этого центра. В настоящее время Агентство совместно с Бри(


64

танским советом работает над становлением и развитием этого цен(тра.

На начальных этапах административной реформы в Казахстанеосновные усилия были направлены на создание новой правовой ба(зы для функционирования современной и демократичной системыгосударственной службы, ее институциональное укрепление и обес(печение равного доступа граждан на государственную службу.

Международные эксперты считают, что законодательство о го(сударственной службе в Казахстане является самым прозрачными демократичным на всем пространстве СНГ.

Пять лет назад никто из простых граждан у нас не мог знать, какиеу нас государственные органы существуют, какова заработная платагосслужащих, какие функциональные обязанности и требования.

А сейчас наличие объявлений о вакансиях на госслужбе с указани(ем окладов, квалификационных требований и обязанностей сталоуже нормой жизни. Причем информацию о вакансиях наши гражданемогут получить не только в газетах, но и в Интернете на Веб(сайтеАгентства в любой точке мира. Позвольте вкратце продемонстриро(вать возможности Веб(сайта.

Демонстрация Веб0сайта

Веб(сайт предназначен для обеспечения оперативной связи меж(ду Агентством государственными и гражданами, интересующимисявопросами поступления и прохождения государственной службы.

Посетители сайта могут получить здесь официальную информа(цию:

1) О законодательстве о государственной службе.2) На сайте размещена информация о составе Агентства, пред(

ставлены все наши структурные подразделения. Фамилии, имена,отчества всех сотрудников Агентства с указанием их контактныхтелефонов. То есть желающие могут при необходимости получитьсоответствующие консультации по телефону у наших сотрудников.

3) Также размещена информация о вакансиях в разрезе цент(ральных и местных госорганов с указанием должностей, на которыеобъявлен конкурс.

Далее имеется информация о конкретных должностях с указа(нием функциональных обязанностей и требований.


Аналогичную информацию можно получить и по местным орга(нам. Здесь представлены все области, конкретные органы и долж(ности.

4) Кроме информации о вакансиях на государственной службе,на нашем сайте можно получить информацию о вакансиях в меж(дународных организациях, в которых могут принять участие нашиграждане.

5) Мы разместили также на сайте тестовые задания, по которымкандидаты могут подготовиться к тестированию при поступлениина госслужбу или при аттестации.

6) Поскольку к нам часто обращаются госорганы, госслужащие,граждане, предприниматели с вопросами по законодательству, мыразместили также соответствующие разъяснения Агентства по наи(более часто встречающимся вопросам.

7) Для удобства наших граждан и госслужащих мы разместилитакже электронную форму анкеты госслужащего, которую можнозаполнить и направить по электронной почте. То есть, гражданам необязательно приходить в кадровые службы или Агентство, чтобыпросто получить формуляры.

Информационная система управления кадрами

В рамках перехода к электронному правительству нами разрабо(тана Информационная система управления кадрами, которая со(единит в единую сеть кадровые службы всех центральных и мест(ных государственных органов и позволит проводить оперативныймониторинг кадров государственной службы.

Позвольте сегодня презентовать ее Вашему вниманию.Перед вами представлена функциональная схема этой системы,

со следующими модулями:1) Это информация о государственных органах в разрезе цент(

ральных и местных, информация обо всех государственных служа(щих в Республике.

2) Здесь будет размещена информация о всех выпускниках Ака(демии государственной службы, президентской стипендии «Бола(шак» по подготовке кадров за рубежом, Дипломатической акаде(мии. Также мы планируем разместить здесь информацию обо всехгражданах республики, обучающихся и обучившихся за рубежом,поскольку они представляют большой интерес для государствен(


66

ной службы;3) Кроме этого можно будет получить постоянно обновляемую

информацию о проводимых конкурсах, об их участниках и победи(телях. Графики тестирования, аттестации.

4) Будет функционировать электронная библиотека.В настоящее время Агентством проводится работа по заполне(

нию баз данных по всем госслужащим для этого имеется специаль(ная форма анкеты куда вносятся соответствующие сведения о гос(служащем.

Далее все данные систематизируются в соответствующий спи(сок, с которым будут работать кадровые службы.

В системе имеется также поисковая система с помощью которойкадровые службы или руководители госорганов могут за считан(ные секунды получить информацию об интересующих их кадрах.

Хотелось бы отметить, что созданная система соответствует вы(соким мировым стандартам!

Планы и перспективы

Сегодня, по мнению международных экспертов, Казахстан име(ет наиболее развитое законодательство о государственной службе,которое могло бы стать хорошим образцом для реформированиягосударственной службы в странах СНГ.

Но жизнь не стоит на месте и в ближайшей перспективе, необхо(димо выполнение следующих задач:

Первое. Повышение имиджа и престижа государственной служ(бы путем дальнейшего совершенствования системы оплаты госу(дарственных служащих и проведения целенаправленной имидже(вой политики.

Второе. Совершенствование системы обучения и развития пер(сонала государственной службы с учетом передового международ(ного опыта и подготовка управленческих кадров с учетом потреб(ностей государства, в том числе и за рубежом.

Третье. Модернизация системы государственной службы и вне(дрение современных управленческих и информационно(коммуни(кационных технологий в работу государственных органов, ориен(тированные на повышение качества государственных услуг.


Сороко В.Н.Заместитель Начальника Главного управления

государственной службы Украины, канд. техн. наук, доцент

Состояние и перспективы развития государственной службы Украины в 2005–2010 гг.

После провозглашения независимости в Украине функциониро(вал управленческий аппарат, полученный ею в наследство от ста(рой системы. Его кадры и структура определенное время почти неизменялись, практически отсутствовала система работы с кадрамина государственном уровне.

Становление государственной службы Украины и ее кадровогопотенциала определил Закон Украины «О государственной служ(бе», принятый 16 декабря 1993 г.

Государственная служба в Украине определена как профессио(нальная деятельность лиц, которые занимают должности в государ(ственных органах и их аппарате относительно практического вы(полнения задач и функций государства и получают заработнуюплату за счет государственного бюджета.

Право на государственную службу имеют граждане Украины не(зависимо от происхождения, социального и имущественного состо(яния, расовой и национальной принадлежности, пола, политичес(ких взглядов, религиозных убеждений, местожительства, которыеполучили соответствующее образование и профессиональную под(готовку.

Прием на государственную службу осуществляется на конкурс(ной основе. Президент Украины, Председатель Верховной Рады,члены Правительства Украины, главы местных государственныхадминистраций имеют право самостоятельно подбирать и прини(мать сотрудников на должности своих помощников, руководителейпресс(служб, советников и секретарей. Указанные государственныеслужащие составляют так называемую патронатную службу.

Отдельная статья Закона «О государственной службе» опреде(ляет этические нормы поведения государственных служащих. Онидолжны добросовестно выполнять свои служебные обязанности,почтительно относиться к гражданам, руководителям и сотрудни(

кам, придерживаться высокой культуры общения, не допускатьдействий и поступков, которые могут повредить интересам госу(дарственной службы или отрицательно повлиять на репутацию го(сударственного служащего. Запрещается проявлять бюрократизм,предубежденность или благосклонность к любому предприятию,учреждению, организации, органу, объединению граждан или кон(кретному лицу.

С октября 2000 г. в Украине действуют Общие правила поведе(ния государственных служащих, которые представляют собой до(кумент, подписываемый каждым государственным служащим привступлении в должность.

Законами «О государственной службе» и «О борьбе с коррупци(ей» установлены определенные ограничения, связанные с прохож(дением государственной службы. Государственные служащие немогут принимать участие в акциях, которые противоречат нацио(нальным интересам Украины, совершать действия, которые услож(няют функционирование государственных органов или которыемогут быть расценены как использование своего служебного поло(жения в корыстных целях. Государственные служащие не имеютправа заниматься предпринимательской деятельностью лично иличерез посредников, входить в состав руководящих органов пред(приятий и других субъектов хозяйствования, которые занимаютсяпредпринимательской деятельностью, оказывать содействие, ис(пользуя свое служебное положение, физическим и юридическимлицам в осуществлении предпринимательской деятельности с це(лью получения за это вознаграждения, отказывать юридическими физическим лицам в информации, предоставление которой пре(дусмотрено нормативными актами, принимать подарки или услугив связи со своей служебной деятельностью.

Государственным служащим разрешено заниматься научной,преподавательской, творческой деятельностью, а также медицин(ской практикой.

Граждане Украины, которые впервые зачисляются на государст(венную службу, принимают Присягу государственного служащего.При вступлении на государственную службу может устанавливать(ся испытательный срок продолжительностью до шести месяцев.

Положение государственного служащего определяется катего(рией должности, которую он занимает, и рангом государственного


служащего. Законом определены семь категорий должностей госу(дарственных служащих и 15 рангов, распределенных соответствен(но категориям.

Оплата работы государственного служащего имеет несколькосоставляющих: должностной оклад, доплата за ранг, надбавка завыслугу лет на государственной службе, надбавки и премии за вы(сокие показатели в работе и выполнение особо ответственной рабо(ты. Государственным служащим могут выплачиваться также и дру(гие денежные вознаграждения в порядке, который устанавливаетсяКабинетом министров Украины.

Для функционального управления государственной службой2 апреля 1994 г. был создан центральный орган исполнительнойвласти – Главное управление государственной службы, котороесегодня имеет специальный статус, подконтрольно и подотчетноПрезиденту.

Главное управление государственной службы прогнозирует ипланирует потребность государственных органов и их аппарата в ка(драх, осуществляет учет государственных служащих высшего уров(ня, координирует работу органов исполнительной власти по форми(рованию и использованию кадрового резерва государственной служ(бы, обеспечивает вместе с другими государственными органамиреализацию общих направлений политики в сфере государственнойслужбы, осуществляет проведение антикоррупционных мероприя(тий, среди которых – декларирование доходов и аттестация государ(ственных служащих. Разрабатывает и вносит на рассмотрение Каби(нета министров Украины проекты нормативных актов по вопросамгосударственной службы, разрабатывает, координирует и контроли(рует осуществление мероприятий по повышению ее эффективности,осуществляет методическое руководство проведением конкурсногоотбора государственных служащих, организует обучение и профес(сиональную подготовку государственных служащих, контролируетсоблюдение определенных Законом «О государственной службе»условий реализации гражданами права на государственную службу,организует, координирует и обеспечивает условия для развития на(учных исследований по вопросам государственной службы.

В системе управления персоналом государственной службыможно выделить следующую иерархию субъектов: Президент Укра(ины, Администрация Президента в лице Главного управления кад(


70

ровой политики и работы с регионами, Кабинет министров Украи(ны и Департамент кадровой работы его Секретариата, Главное уп(равление государственной службы, кадровые службы центральныхи местных органов исполнительной власти, система профессио(нального образования государственной службы.

Сегодня Закон Украины «Про государственную службу» рас(пространяется на 240 528 сотрудников органов государственнойвласти. В контексте социального обеспечения Закон регулирует от(ношения государства и 62 041 сотрудников налоговой администра(ции (45 728) и таможенной службы (16 313).

В Украине в реализации процесса управления принимают учас(тие также 85 432 должностных лица органов самоуправления, про(хождение службы которых регулирует Закон «Про службу в орга(нах местного самоуправления», принятый в июне 2001 года.

В Украине создана и постоянно усовершенствуется система про(фессионального обучения государственных служащих. С этой це(лью внедрена образовательная программа «Государственное управ(ление», которая предполагает подготовку одноименных магистров.Действуют разные виды повышения квалификации – от кратко(срочных тематических семинаров до обучения по профессиональ(ным программам. В научном направлении «Государственное управ(ление» действует аспирантура и докторантура, защищено 24 док(торские и более 140 кандидатских работ.

Профессиональное обучение государственных служащих обес(печивают Национальная академия государственного управленияпри Президенте Украины с ее Институтом повышения квалифика(ции высших руководящих кадров и региональными институтамив городах Днепропетровск, Львов, Одесса, Харьков. Кроме того, во(семь высших учебных заведений университетского уровня привле(чены на условиях государственного заказа к подготовке магистровпо специальности «Государственная служба» в образовательномнаправлении «Государственное управление». В Автономной Рес(публике Крым, во всех областях, функционируют центры перепод(готовки и повышения квалификации государственных служащих,должностных лиц местного самоуправления и руководителей госу(дарственных предприятий, учреждений и организаций. В процессеповышения квалификации принимают участие также более 50 от(раслевых учебных заведений последипломного образования. При


содействии правительственных и неправительственных организа(ций готовятся кадры за границей.

С 1996 г. на основе государственного заказа подготовлено 8314магистров государственного управления. В 2003 г. повысили своюквалификацию более 53 тыс. государственных служащих и долж(ностных лиц местного самоуправления (в 1995 году – 25 тыс.).

Вместе с тем объемы подготовки и повышения квалификациигосударственных служащих должны быть увеличены как минимумв 1,5 раза поскольку текучесть кадров в Украине находится в преде(лах 15–20%, а согласно действующей норме закона государствен(ный служащий должен повысить свою квалификацию в течениепервого года работы на государственной службе, а затем проходитьобучение каждые пять лет.

Здесь необходимо международное сотрудничество, создание со(временных технологий непрерывного обучения, например, техно(логии дистанционного обучения. Первые шаги в этом направлениисделаны с помощью гранта Мирового банка, реализация которогов 2001 г. позволила открыть Центр дистанционного обучения приНациональной академии государственного управления при Прези(денте Украины.

В последнее время наметилась тенденция к омоложению кадровгосударственной службы. В частности, увеличивается количество го(сударственных служащих в возрасте до 27 лет. Их доля в корпусе госу(дарственных служащих составляет около 24,2% (по сравнению с 20%на 01.01.1996 г.) Таким образом, к управлению в государстве привлека(ется все больше представителей поколения, которому присущ здоро(вый прагматизм, нестандартность и критичность мышления.

Вместе с тем значительная часть государственных служащих ос(тается не подготовленной к работе в условиях рыночной экономи(ки, политического плюрализма, демократии и интенсивных между(народных связей.

Частично это связано с наличием в составе аппарата лиц пенси(онного и предпенсионного возраста, хотя за последние пять лет ихдоля снизилась с 15,9 до 12,8%, а количество работающих в пенси(онном возрасте не превышает 0,9% и постоянно снижается. Эти лю(ди, как правило, имеют значительный жизненный и профессио(нальный опыт, но приобретен он в совсем других политических исоциально(экономических условиях.


72

Другой причиной пребывания на государственной службе лицбез надлежащих профессиональных качеств является несовер(шенство конкурсной системы отбора государственных служащих,хотя уже второй год конкурс сопровождается принятием экзаме(на, результаты которого становятся частью личного дела служа(щего.

По итогам 2003 г. можно сказать, что на конкурсной основе за(полнено 77,4% вакантных должностей государственных служа(щих, 4,8% принятых на государственную службу проходили ста(жировку, 26,8% приняты с испытательным сроком. Между тем изсостава сформированного кадрового резерва, то есть лиц, кото(рые должны в наибольшей степени соответствовать требованиямновой, более высокой должности, по службе продвинулось толь(ко 10%.

Еще одна причина недостаточного профессионализма государ(ственной службы – отсутствие должного опыта. Стаж государст(венной службы до одного года имеют сегодня 12,2% государствен(ных служащих, еще 18,6% имеют стаж от 1 до 3(х лет.

Значительная текучесть кадров вызвана тем, что государствен(ная служба не так престижна, как работа менеджера в успешно раз(вивающихся компаниях, и потому менее привлекательна, в особен(ности для молодых перспективных специалистов.

Это также одна из причин того, что почти две трети (74,8%) долж(ностей государственных служащих занимают женщины. Их предста(вительство на руководящих должностях составляет почти 62%.

Проблемы системы государственной службы Украины

В этом году государственной службе Украины исполнилось 11 лет.За это время создана нормативно(правовая база, которая в целомобеспечивает реализацию государственно(служебных отношенийв системе государственного управления.

Правовой институт государственной службы в Украине реали(зуется на основе 692 актов разного уровня.

Характерно, что все фундаментальные вопросы относительноорганизации и развития государственной службы как механизмареализации государственного управления поддержаны УказамиПрезидента Украины.

В частности такими актами определены:


• система подготовки, переподготовки и повышения квалифи(кации государственных служащих;

• Программа кадрового обеспечения государственной службы иПрограмма работы с руководителями государственных пред(приятий, учреждений и организаций;

• мероприятия по внедрению Концепции административной ре(формы в Украине;

• Стратегия реформирования системы государственной службыв Украине, рассчитанная на 2000–2004 гг., и ежегодные меро(приятия по ее реализации;

• Комплексная программа подготовки государственных служа(щих.

Указом Президента инициирован и новый этап существенногообновления государственной службы: в марте текущего года ут(верждена Концепция адаптации института государственной служ(бы в Украине к стандартам Европейского Союза.

Между тем отечественная правовая база направлена в основномна реализацию прохождения государственной службы. К сожале(нию, необходимо констатировать отсутствие связи между этимпроцессом и современными технологиями реализации государст(венного управления, в частности государственными, в частностиуправленческими или административными услугами.

Этот факт, на наш взгляд, создает одну из главных проблем го(сударственной службы, – наличие разрыва между результативнос(тью работы государственного служащего и эффективностью инсти(тутов государственного управления.

Сдерживающий фактор для преодоления этого отрицательногоявления – действующее законодательство о государственной служ(бе, которое не связывает выполнение служебных обязанностей состандартами государственного управления.

В частности, отсутствие связи между измеряемыми стандартамигосударственного управления и нормативами в системе государст(венной службы, что приводит к росту численности государствен(ных служащих, а также фактически является причиной и усложне(ния структуры системы органов управления.

Постоянная трансформация системы управление не позволяетпровести объективную оценку результативности системы государ(ственной службы. Эти процессы вместе со статусными отличиями


74

органов исполнительной власти приводят к значительной текучес(ти кадров на государственной службе.

В 2003 г. при поддержке Всемирного банка и Министерствамеждународного развития Великобритании была проведена оценкасистемы государственной службы в Украине на соответствие базо(вым показателям Организации экономического сотрудничества иразвития, которые используются для ежегодной оценки государст(венной службы стран – кандидатов на членство в ЕС.

Эта работа показала наличие определенных несоответствий на(шей системы основам организации и функционирования Европей(ского административного пространства, которые можно объеди(нить в три группы:

• проблемы правового регулирования государственной службы; • проблемы низкой институциональной возможности; • проблемы эффективности управления государственной служ(

бой.В государственном управлении отсутствует реальное разделе(

ние политической и профессиональной деятельности (государст(венной службы). Отсутствует и четкое законодательное определе(ние политических и административных должностей в системе орга(нов исполнительной власти.

Размыты границы сферы регулирования законодательства о госу(дарственной службе: отсутствуют законодательно закрепленные кри(терии отнесения к должностям государственных служащих работни(ков, которые реализуют соответствующие государственно(властныеполномочия; недостаточно урегулирован вопрос предотвращенияконфликта интересов на государственной службе; специальное зако(нодательство (о дипломатической, налоговой, таможенной службе ипрочих) не согласовано с законодательством о государственной служ(бе; некоторые положения закона фактически распространяются налица, которые в соответствии с ним же не являются государственны(ми служащими (научные работники, журналисты), а служащие, кото(рые функционируют в соответствии со специальным законом, час(тично попадают под действие Закона Украины «О государственнойслужбе» в части социального обеспечения.

Несовершенна и система прохождения государственной службы:отсутствует независимая оценка личных, деловых и профессиональ(ных качеств кандидатов на должности государственных служащих;


конкурс на замещение вакантных должностей довольно часто прово(дится формально; кадровый резерв как элемент системы продвиже(ния по службе не эффективен и создает риск привлечения на госу(дарственную службу лиц без опыта выполнения административныхдействий; действующее законодательство не предусматривает оце(нивания государственных служащих по результатам их работы, ко(торое может служить основой для карьерного роста; несовершеннатехнология определения целесообразности пребывания на государ(ственной службе после достижения граничного возраста.

Существенной является проблема классификации и отнесениядолжностей государственных служащих к определенным категори(ям, поскольку в действующем законодательстве они практическиотсутствуют, а отнесение к определенным категориям происходитпо статусу органа государственной власти и не зависит от функци(ональных полномочий; существуют проблемы с установлением ка(тегории должности одного типа в разных государственных учреж(дениях; имеются проблемы с определением правового статуса лиц,которые занимают патронатные должности.

Проблемы с классификацией должностей приводят к осложне(ниям при формировании системы оплаты работы, а именно: частьдолжностного оклада в общей структуре заработной платы сравни(мо мала; существуют межведомственные расхождения в размерахдолжностных окладов для одинаковых должностей государствен(ных служащих; предусмотренные законодательством надбавки идоплаты не связаны с результатами оценки работы государствен(ных служащих и зависят от субъективного решения руководителя;доплаты и надбавки, предусмотренные трудовым законодательст(вом, автоматически переносятся на государственных служащих не(зависимо от квалификационных требований к должностям.

К проблемам правового регулирования относится и отсутствиечеткого законодательного регулирования административных про(цедур и профессиональной этики государственных служащих. Этосоздает риск действий государственных служащих по собственномуусмотрению и не дает оснований для применения адресных санкцийк государственным служащим за нарушение процедурных вопросов.

Действующее законодательство четко не определяет субъектови их права относительно организации и управления системой госу(дарственной службы, в частности отсутствуют сбалансированные


76

полномочия института президентства и правительства, законода(тельной ветви власти, неполно выписан статус и функциональныеполномочия органа по вопросам государственной службы, кадро(вых служб и т. п.

Законодательство о государственной службе не определяет так(же принципов системы профессионального обучения государст(венных служащих, что не позволяет в полном объеме обеспечитьсоответствие содержания профессионального образования реаль(ным потребностям органов государственной власти.

Недостаточный профессионализм управленческих кадров – однаиз главных причин бюрократизма, формального подхода к предо(ставлению государственных услуг населению.

Общегосударственные мероприятия, нацеленные на преодоление рисков в сфере государственной службы

Выводы упомянутой оценки, рекомендации общественности ипрежде всего государственных служащих, которые получены в ре(зультате акции широкого и открытого обсуждения проблем государ(ственной службы, положены в основу мероприятий по выполнениюСтратегии развития государственной службы в 2004 г. и положенийКонцепции адаптации института государственной службы в Украи(не к стандартам Европейского Союза, утвержденных Указами Пре(зидента Украины соответственно в январе и марте 2004 года.

Концепция как рамочный политический документ положена в ос(нову Программы развития государственной службы на 2005–2010 гг.,которая утверждена постановлением Кабинета министров Украины виюне текущего года.

Программа разработана с целью обеспечения реализации на(званной Концепции, повышения эффективности управления пер(соналом в государственных органах и их аппаратах, обеспеченияпрофессионализации государственной службы и обретения ею ре(альных признаков инструмента реализации задач государственно(го управления.

Основной задачей нормативно(правового акта, которым утверж(дена Программа, является создание системных основ реформирова(ния и развития государственной службы на основах ориентации


на интересы гражданского общества с учетом принципов функцио(нирования европейского административного пространства (цель –достижение соответствующего уровня жизни населения).

Программой определены оптимальные пути развития государ(ственной службы как действенного инструмента реализации госу(дарственной политики в усовершенствовании и обеспечении эф(фективности государственного управления, использование опытаи стандартов ЕС для построения национального института госу(дарственной службы, приближенного к принципам функциониро(вания европейского административного пространства.

Разделы Программы освещают взаимосвязь государственнойслужбы с гражданским обществом, подходы к повышению резуль(тативности и эффективности выполнения государственной служ(бой задач и функций государства, пути обеспечения прозрачностии ответственности в сфере государственной службы, развитие пра(вового обеспечения функционирования государственной службы,рационализацию системы управления государственной службой,профессионализацию государственной службы, применение ин(формационных технологий в системе государственной службы.

На протяжении срока реализации Программы предполагаетсярешить три основные группы проблем, которые касаются урегули(рования правового статуса государственной службы; институцио(нальных возможностей государственной службы; эффективностисистемы управления государственной службой.

Программой определены приоритеты развития государствен(ной службы. В частности, в новом законодательстве должны бытьзакреплены основные функции государственной службы: разработ(ка государственными служащими рекомендаций по формированиюгосударственной политики и обеспечению ее реализации; проведе(нию административных действий; предоставлению государствен(ных услуг физическим и юридическим лицам.

На законодательном уровне должна быть установлена такая си(стема оплаты работы государственных служащих, которая обеспе(чит их социальную защищенность и разрешит повысить ответст(венность за результаты работы.

Программой предусмотрено создание единой системы планиро(вания, оценки и поощрения государственных служащих, что должностать основой для реализации карьеры государственного служащего


78

и урегулирования процедур прохождения государственной службы.Органическим элементом в системе государственной службы можетстать функциональное обследование органов исполнительной влас(ти всех уровней и осуществления на его основе анализа существую(щей системы государственного управления с определением неот(ложных мероприятий для повышения ее эффективности.

Положения Программы содержат тезисы, которые определяютнеобходимость внедрения функционального обследования и мони(торинга эффективности государственных органов с целью улучше(ния их организационной структуры, оптимизации функций и задач.Планируется внедрение независимой оценки претендентов надолжности государственных служащих, усовершенствование основ(ных механизмов прохождения государственной службы, внедрениеинформационных технологий для обеспечения сквозного управле(ния персоналом и технологий беспрерывного обучения.

Приоритетным направлением кадровой политики является со(здание механизма подготовки и привлечения к работе на государст(венной службе высококвалифицированных кадров, обеспечениеконкурентоспособности государственной службы на рынке труда,ее профессионализация.

В результате реализации Программы будут внедрены стандартыпрофессиональной деятельности государственных служащих с уче(том основ стратегического планирования деятельности государст(венных органов и с ориентацией на предоставление необходимых идостаточных государственных услуг. Соблюдение стандартов будетобеспечено внедрением методов и средств мониторинга результа(тивности и эффективности деятельности государственных органови их должностных лиц относительно реализации стратегическихдокументов и предоставления государственных услуг.

Качество предоставления услуг зависит от профессионализациигосударственной службы, обеспечить которую призвано усовершен(ствование системы отбора на государственную службу, привлечениенаиболее квалифицированных специалистов (с предоставлениемпреимущества молодым) из экономической, предпринимательской,финансовой, банковской и других сфер, знакомых с современнымиуправленческими технологиями.

Способствовать профессионализации государственной службы бу(дут усовершенствование системы материального обеспечения госу(


дарственных служащих на основе обеспечения конкурентоспособнос(ти этого вида профессиональной деятельности на рынке труда и поощ(рения государственных служащих за результативную, ответственнуюи добросовестную деятельность; усиление с учетом европейского опы(та правовой и социальной защищенности государственных служащих;стимулирование профессионального роста и результативности работыгосударственных служащих на основах равенства оплаты за одинако(вые объем, интенсивность работы и уровень ответственности.

Вследствие реализации Программы ожидается повышение ответ(ственности государственных служащих за подготовку и реализациюуправленческих решений за счет обеспечения прозрачности государ(ственной службы, внедрение сквозной системы управления персона(лом государственной службы; внедрение прозрачных процедур слу(жебного продвижения на основе профессиональных достижений.

В качестве основных результатов реализации Программы мырассматриваем:

• усовершенствование системы управления государственнойслужбой на основе усиления организационно(правового статусаи институциональных возможностей центрального органа ис(полнительной власти по вопросам государственной службы;

• создание системы отбора, назначения, продвижения по служ(бе и ротации кадров, которая будет базироваться на личныхдостижениях государственного служащего;

• внедрение единой системы планирования, ориентированнойна достижение измеряемого результата, оценка работы госу(дарственных служащих на основе достижения запланирован(ных результатов и стимулирования по результатам оценки;

• реформирование системы оплаты работы государственныхслужащих с целью устранения территориальных и межведом(ственных расхождений и увеличение части должностного ок(лада в структуре заработной платы до 80–90%;

• ориентацию системы профессионального обучения государ(ственных служащих на подготовку высококвалифицирован(ных менеджеров в сфере государственного управления; пере(смотр существующих учебных программ с целью включенияв них компонентов, которые обеспечат возможность качест(венного осуществления государственным служащим анализаполитики, организации коммуникаций, управления измене(


80

ниями; постепенный переход к непрерывному обучению госу(дарственных служащих.

Важнейшей составной работы по реализации Программы долж(но стать урегулирование правового статуса института государст(венной службы. Прежде всего это разработка Концепции законода(тельства по вопросам государственной службы, которая должнабыть завершена до конца текущего года.

Среди ближайших приоритетов реализации системных докумен(тов дальнейшего развития государственной службы, а это преждевсего Концепция адаптации института государственной службык стандартам Европейского Союза и Программа развития государ(ственной службы на 2005–2010 гг., станут:

• усовершенствование законодательства на основе объединениявсех сфер предоставления государственных услуг в акте общейюрисдикции, модернизации законодательства о прохождениигосударственной службы, разработка законодательного акта,который установит ответственность государственных служа(щих за реализацию государственной политики в процессе вы(полнения своих полномочий в определенной сфере государст(венного управления;

• разработка стандартов функционирования системы государ(ственного управления с учетом предоставления государствен(ных услуг. Внедрение таких стандартов, на наш взгляд, можетбыть связано с внедрением программно(целевого метода пла(нирования, в частности стратегического. Каждая услуга долж(на быть частью определенного государственного проекта, а еевыполнение может планироваться и оцениваться по единойсхеме. В этом случае государственный служащий приобретаетчерты менеджера проекта, профессиональные качества кото(рого разрешают обеспечить его ротацию и, таким образом, из(бегнуть привлечения узких специалистов для решения задачгосударственного управления. Создаются предпосылки дляреального сокращения численности государственных служа(щих, упрощения системы профессионального обучения и ори(ентации ее на западные образцы программ подготовки;

• консолидация системы профессионального обучения государ(ственных служащих и должностных лиц местного самоуправле(ния. Как минимум необходимо внедрить единые стандарты об(


разования, определить одного заказчика, ответственного за всепроцессы – подготовки, переподготовки и повышения квали(фикации всех категорий государственных служащих и должно(стных лиц местного самоуправления;

• внедрение в практику оценки деятельности органов власти напостоянной основе института функционального анализа орга(нов исполнительной власти. Целью такой работы может бытьопределение соответствия предоставляемых услуг государст(венным задачам, которые возложены на эти органы. Начало этойработе положено организацией, на основе решения Правитель(ства, при Главном управлении государственной службы Центрасодействия институциональному развитию государственнойслужбы, который призван консолидировать результаты научныхисследований в области государственной службы, обеспечитьапробацию всех новаций в виде пилотных проектов.

Важным шагом на пути к реализации этих задач стало усилениеинституциональных возможностей Главного управления государ(ственной службы Украины, территориальные органы которого об(разованы постановлением Кабинета Министров Украины от 5 ию(ля 2004 г. С января 2005 г. управления государственной службыдолжны начать функционировать в Автономной Республике Крыми всех областях, а также городах Киеве и Севастополе.

Существенным инструментом в реализации кадровой политикистала организация Комиссии по формированию кадрового резерва навысшие должности государственной службы. Комиссия призвана объ(ективизировать подбор профессионалов на должности, которые зани(мает фактически управленческая элита. Она возглавляется Начальни(ком Главного управления государственной службы и функционируеткак совещательный орган при Президенте. Ее работа по исследованиюперсонала значительно повысит действенность кадрового резерва.

Именно в обеспечении названных выше процессов мы видим мис(сию центрального органа исполнительной власти по вопросам госу(дарственной службы. Изменение его статуса, предусмотренное мар(товским Указом Президента Украины, должно создать условия дляобъединения прав и обязанностей в части разработки и реализациигосударственной кадровой политики с функцией анализа и выработ(ки рекомендаций относительно оптимизации системы государствен(ного управления, содержания и объемов государственных услуг.


82

Дэвид ЭлдерРуководитель рабочей группы «Федерализм»

российско(канадской программы «Содействие реформированию государственного управления в РФ»

Реформирование государственного управления – федерализм: отношения между различными уровнями

государственного управления в Канаде

Идея создания разработки программы «Содействие реформиро(ванию государственного управления в РФ» возникла во время ви(зита Президента Путина в Канаду в декабре 2000 г. По мнениюПрезидента, канадская государственная служба обладает именнотем опытом, который может оказаться полезным при проведенииадминистративной реформы в России.

Канадское агентство международного развития (АМР Канады)и Администрация Президента РФ рассмотрели возможность пере(дачи канадских знаний и опыта и подписали соответствующее со(глашение. В качестве исполнительных агентств были выбраны: состороны РФ – Фонд правовых вопросов федерализма и местногосамоуправления, со стороны Канады – Школа государственнойслужбы. Сам факт выбора Школы свидетельствует о том, что с са(мого начала канадская сторона намеревалась сконцентрироватьусилия на сотрудничестве в области государственной службы.

Каковы же результаты реализации Программы на сегодня? На(ми проведен целый ряд дискуссий, позволивших понять, каким об(разом канадские знания и опыт могут быть использованы для ре(шения вопросов, стоящих перед Россией. Мы продвинулись в рабо(те над тремя компонентами, которые были выбраны для работы наначальном этапе:

• «Реформа государственной службы»• «Обеспечение прозрачности процесса принятия решений ор(

ганами власти»• «Федерализм»

Мы также работали над вопросами профессиональной этики иценностей государственных служащих.

На этих вопросах, в частности вопросах федерализма, стоит ос(тановиться подробнее, поскольку, как нам кажется, именно они со(ставляют «сердцевину» работ по Программе.

1. Повышение квалификации и личностное развитие государст(венных служащих высших рангов.

В настоящее время мы обсуждаем с Администрацией Президен(та и другими заинтересованными сторонами формы нашего даль(нейшего сотрудничества. Надеемся, что нам удастся наладить бо(лее тесное взаимодействие между канадской Школой государст(венной службы, отвечающей за повышение квалификации иличностное развитие государственных служащих в Канаде, и рос(сийской Академией государственной службы при Президенте РФ.

2. Обеспечение прозрачности процесса принятия решений орга(нами власти.

Здесь внимание сосредоточено на обеспечении доступности ин(формации органов государственной власти и на возможно болеешироком применении достаточно хорошо отработанных канадскихтехнологий. Ведется работа над пилотными проектами как на феде(ральном, так и на региональном уровнях. Есть основания полагать,что канадский опыт может быть успешно адаптирован к ряду мест(ных условий.

3. Федерализм.Эта компонента предусматривает передачу канадского опыта

в обеспечении отношений между различными уровнями государст(венного управления. Канада относится к самым «древним» федера(тивным государствам. За многолетнюю историю федерации онапретерпевала изменения в отношениях между центральным прави(тельством, и правительствами регионов.

Прежде всего, это было необходимо для повышения возможно(стей обеих сторон понимать суть проблем, с которыми сталкива(лись оба уровня управления и находить их решения.

В рамках программы «Содействие реформированию государ(ственного управления в РФ» был организован ряд визитов в Ка(наду российских партнеров. Мы пришли к соглашению, что нашесотрудничество может быть взаимовыгодным, и выработали про(цедуры установления и поддержания контактов на различныхуровнях управления, что особенно интересовало российскую сто(рону.


84

В Канаде федерализм основан на взаимодействии, т.е. он не огра(ничивается четким разделением полномочий между различнымиуровнями государственного управления, но включает координациюи сотрудничество при реализации государственной политики и про(грамм. Разработаны средства управления отношениями между раз(личными уровнями власти. Мы полагаем что канадский подходк этому вопросу может быть использован при реализации пилотныхпроектов в Приволжском федеральном округе совместно с Админи(страцией Президента РФ и Аппаратом Представителя Президента.

Вероятно, прежде всего следует обратить внимание на то ,какосуществляется взаимодействие между различными субъектамиРФ, входящими в Приволжский федеральный округ, изучить меха(низмы и процессы, обеспечивающие взаимосвязь между различны(ми уровнями управления, и постараться применить канадскийопыт. Важным элементом работ по федерализму является созданиепотенциала для поддержания межправительственных отношений.Пилотный проект в Приволжском федеральном округе призван по(казать, каким образом может быть применен канадский опыт. Од(ной из его составных частей будет развитие человеческих ресурсов,необходимых для создания на разных уровнях власти потенциаладля управления межправительственными отношениями. Получен(ный в Приволжском федеральном округе опыт может быть тиражи(рован в других регионах. Подготовка кадров входит в число тем,прорабатываемых в других компонентах программы.

Теперь несколько слов о канадском подходе к этому вопросу.Как известно, в Канаде существует федеральное правительствои 10 провинций, обладающих практически симметричными права(ми (плюс три территории). Разумеется, эта ситуация сильно отли(чается от той, что сложилась в РФ, насчитывающей 89 субъектов,имеющих, насколько нам известно, не вполне симметричные права.При этом следует признать, что одна из наших провинций – Кве(бек – обладает особым статусом, и, хотя теоретически такая ситуа(ция может быть конституционно изменена, на практике это вряд ливозможно. Когда возникает потребность во внесении измененийв реализацию программ или порядок предоставления услуг илив разрешении проблем, стоящих перед правительством, мы стара(емся добиться этого, применяя самые гибкие подходы, в основекоторых лежит принцип сотрудничества.


Теперь некоторые сведения по географии Канады. Мы располо(жены на противоположной от России стороне Атлантического оке(ана и Северного полюса. Канада возникла в 1867 г. В 1999 г. в ее со(ставе была образована последняя новая административная едини(ца – территория Нунавут. На долю двух крупнейших провинцийприходится почти 80% населения, тогда как в провинции ОстровПринца Эдуарда – всего 0,5%. Бюджетные возможности провин(ций также весьма различны. Их налоговый потенциал колеблетсяот 4300 долларов на душу населения на Острове Принца Эдуардадо 9300 долларов в провинции Альберта.

Конституция Канады предусматривает разделение полномочий,что является основополагающим принципом любой федерации.В ведении федерального правительства находятся вопросы нацио(нальной обороны, международные отношения, природные ресурсына континентальном шельфе и т. д. Провинции в большей мере заня(ты программами в области образования, социального обеспеченияи здравоохранения. Отцы(основатели Конфедерации предполагаличто социальное обеспечение должно быть передано на самый низкийуровень управления для того чтобы приблизить эту систему к лю(дям. Кроме того, природные ресурсы, находящиеся на территориипровинции были переданы в ведение администраций провинций.

Провинции получили значительные самостоятельные права навзимание налогов. В то же время федеральное правительство имеетдостаточно рычагов, чтобы повлиять на ситуацию в бюджетно(нало(говой сфере: оно может использовать так называемые «расходныеполномочия» для предоставления провинциям грантов для реализа(ции национальных программ в сферах, находящихся под юрисдикци(ей провинций. Тем не менее существует договоренность, что в рамкахСоциального союза, например, применение «расходных полномо(чий» будет ограничено. Согласно Конституции, к предметам совмест(ного ведения отнесено лишь ограниченное число областей: сельскоехозяйство и иммиграция. На практике, однако, существует значи(тельное взаимопроникновение, что заставляет федеральное прави(тельство и правительства провинций работать вместе. Режимы взаи(модействия разрабатывались по следующим направлениям:

• Консультации и выработка политики.• Бюджетные расходы и налогообложение.• Оказание государственных услуг.


86

Касаясь вопросов проведения консультаций и выработки поли(тики, следует отметить наличие системы встреч руководителей пра(вительств центра, провинций и территорий, на которых обсуждают(ся общие вопросы социально(экономического развития, включая,например, здравоохранение. На последней встрече такого уровняфедеральное правительство согласилось координировать с провин(циями и территориями выделение значительных дополнительныхсредств на развитие здравоохранения.

Регулярные встречи проводятся для обсуждения отраслевых во(просов: энергетики, окружающей среды, образования, юстиции, ин(новаций, здравоохранения, природных ресурсов, рынка труда, сель(ского хозяйства. Иногда такие встречи проводятся на уровне минис(тров и высших должностных лиц. Однако и на более низких уровняхуправления существует разветвленная сеть взаимодействия, включа(ющая чиновников, занимающихся координацией политики, подго(товкой указаний и организацией встреч.

Кроме того, в Канаде создан потенциал управления межпра(вительственными отношениями. В федеральном правительствеи в правительствах провинций созданы отделы межправительст(венных отношений, отвечающие за координацию (иногда за пла(нирование и управление) межправительственных отношений.

Бюджетные расходы и налогообложение являются особой сфе(рой федерализма, в которой правительства центра, провинций итерриторий работают вместе.

Как указывалось выше, провинции Канады имеют достаточнобольшие полномочия для пополнения своих бюджетов за счет нало(гов. Федеральное правительство осуществляет трансфертные пла(тежи, самые значительные из которых идут на решение проблемздравоохранения и социального обеспечения. Кроме того, федераль(ное правительство переводит средства для выравнивания бюджет(ных возможностей провинциям, имеющим ограниченный фискаль(ный потенциал.

Что касается оказания государственных услуг, то это еще однасфера сотрудничества, отражающая рост взаимодействия междуправительствами центра и регионов (а также администрациямимуниципалитетов).

Это сотрудничество основывается на признании того факта, чтофинансирование услуг населению всеми уровнями государственно(


го управления происходит за счет налогов. Появление электронныхсредств связи открывает новые возможности взаимодействия меж(ду различными уровнями государственного управления при оказа(нии государственных услуг.

Важно отметить, что структура государственных услуг выстрое(на с учетом нужд их потребителей (а не отражает интересы тех, ктоих оказывает). Этот подход находит отражение в организации рабо(ты центров доступа к информации органов государственной власти(Service Canada Access Centres) и центров деловой информации(Canada Business Centres). В центрах под одной крышей трудятсячиновники федерального, регионального и муниципального уров(ней. Добиться слаженной работы довольно трудно, поскольку со(бранные здесь чиновники действуют по разным правилам. Так, на(пример, федеральные чиновники обязаны предоставлять услуги надвух официальных языках, тогда как у региональных и местных чи(новников такой обязанности нет. Тем не менее нам удалось органи(зовать предоставление услуг именно таким образом, поскольку этоотвечает интересам потребителей.

Услуги по телефону оказываются бесплатно и комплексно – до(статочно набрать единый номер 1800 O(Canada, чтобы получитьдоступ ко всем государственным услугам. Важно отметить, что фе(деральное правительство в сотрудничестве с провинциями и всемизаинтересованными группами добилось значительного улучшениякачества услуг, предоставляемых в режиме on(line через сайт:http://canada.gc.ca/. Проведено группирование услуг («класте(ринг»), что обеспечило доступ к услугам через Интернет. Напри(мер, человек, потерявший бумажник может выйти в Интернет инайти государственные организации, федеральные или региональ(ные, занимающиеся выдачей документов социального страхования,водительских прав, и т.п. Обратившись в эти организации в режи(ме on(line, можно быстро и без особых сложностей получить доку(менты взамен утерянных.

Очень важно обеспечить высокое качество услуг. Как нам ка(жется, на этом направлении мы добились значительных успехов.Зайдите на правительственный сайт http://canada.gc.ca/ и посмот(рите как организовано предоставление услуг. Правительство при(нимает все меры к тому, чтобы канадцы использовали Интернет какосновной инструмент доступа к государственным услугам.


88

Катью ХолькериСоветник, Департамент государственного управления,

Министерство финансов Финляндии

Оценка эффективности реформ государственного управления в Финляндии

В Финляндии о важности проведения оценки эффективностиреформ государственного управления и политики проведения ре(форм наиболее активно стали говорить в 1990(х годах. В начале1990(х годов предпринимались попытки оценки реформ, однако са(мый значительный шаг в этом направлении был сделан в 1995 году,когда Министерство финансов начало осуществление обширнойпрограммы оценки результатов реформ государственного управле(ния, проводившихся в конце 1980(х – начале 1990(х годов.

Краткий обзор структуры органов государственного управления Финляндии

В Финляндии органы государственного управления связаныс высшими органами политической власти, к которым относятсяпарламент, Президент Республики и правительство. Существуюттри уровня органов государственного управления: центральный,региональный и местный. Модель оказания услуг реализуется че(рез спектр полномочий местных органов власти. Муниципалитетыобладают высокой степенью автономии и предоставляют две третиобъема услуг, оказываемых государственным сектором.

Центральные органы государственного управления включаютдва уровня. Первый уровень образуют тринадцать достаточно не(больших министерств (200(300 гражданских служащих в каждом).Министерства готовят и реализуют политические решения, прини(маемые правительством. На них также возложена обязанность ко(ординации работы подотчетных им административных структур.Второй уровень центральных органов государственного управле(ния состоит из относительно независимых агентств. Их функциизаключаются в оказании услуг, а также они выступают в роли кон(сультантов.

Лучший в мире государственный сектор? Органы государствен(ного управления Финляндии в сравнении с другими странами

5 марта 1992 г. Министерство финансов Финляндии начало реа(лизовывать проект по сбору материалов, касающихся реформы ор(ганов государственного управления, для проведения сравнительно(го анализа финского и зарубежного опыта. Основная цель состоялав сборе базовой информации для оценки реформы государственно(го сектора в Финляндии. В рамках проекта были опубликованысемь отдельных тематических докладов, касающихся различных ас(пектов реформы государственного сектора (например, управлениярезультативностью, использования рыночных механизмов в госу(дарственном секторе, тенденций в управлении кадрами на государ(ственной службе, реформ государственного управления).

В рамках проекта был проведен анализ политики реформы госу(дарственного управления в западных странах рыночной экономики.Хотя основные тенденции в странах(членах ОЭСР (Организацииэкономического сотрудничества и развития) были весьма похожи,удельный вес тех или иных форм и методов реализации реформна практике в этих странах был различным. При реализации проектаоценка программы реформ, проводимых в Финляндии, осуществля(лась относительно основных тенденций, наблюдавшихся в странахОЭСР, и передового опыта различных государств. Задача состоялав том, чтобы вынести на широкое обсуждения проблемы функцио(нирования государственного сектора в Финляндии.

В докладе утверждается, что реформа в Финляндии проводитсяв рамках генеральной линии, которой придерживаются другие стра(ны ОЭСР, но существенно отстает от наиболее продвинутых в дан(ном вопросе стран: сокращение бюджетных расходов (бюджетнаяреформа) и реформа управления кадрами на государственной служ(бе начались с задержкой примерно на десять лет. Несмотря на то,что программы реформ предполагали достаточно короткие сроки ихреализации, изменения принимались и понимались далеко не такбыстро. В докладе подчеркивается, что если цели недостаточно чет(ко сформулированы, а результаты некорректно оценены, но на прак(тике получен какой(то результат, то существует опасность, что пере(ход к системе, в основе которой лежит ориентация на результат, мо(жет стать простой формальностью. Один из выводов докладазаключался в том, что еще многое необходимо сделать в сфере уп(


90

равления кадрами, а самим руководителям следует привыкнуть кновой роли. Создалось впечатление, что особенно медленно стерео(тип мышления менялся у руководящего состава министерств. Так(же, похоже, в зачаточном состоянии находилась и способность слу(жащих государственного сектора Финляндии оценивать финансо(вые результаты своей деятельности.

В докладе предлагалось использовать зарубежный опыт прове(дения реформы государственного управления в рамках основныхмероприятий по развитию Финляндии. Члены группы реализациипроекта также предложили провести всестороннюю оценку поли(тики проведения реформы государственного сектора, которая реа(лизовывалась в течение последних десяти лет.

Программа проведения оценки реформы государственного управления

В 1990(х годах в странах ОЭСР практически не проводилась сис(тематическая оценка результатов реформ государственного управле(ния. С одной стороны, были трудности с оценкой объемных и много(аспектных программ, и, с другой — широко распространено мнение,что реформа государственного сектора необратима, а методы ее про(ведения определяются раз и навсегда, на основе политического вы(бора, правильность которого будет определяться поддержкой изби(рателей, которую получат на выборах те, кому предстоит приниматьрешения. Иногда проведение реформы уже само по себе считаетсярезультатом, а не деятельностью, подлежащей оценке.

В Финляндии уже в начале 1990(х годов обсуждались вопросыважности оценки для корректировки политики реформ и ее проведе(ния. В 1995 г. Министерство финансов Финляндии приступило к ре(ализации программы оценки с целью определения эффективностиполитики реформирования государственного сектора, которая про(водилась в стране в период с 1987 по 1995 г., при двух предыдущихправительствах. При этих правительствах были начаты и полностьюреализованы несколько наиболее существенных реформ. Значитель(ным изменениям подверглась система управления государственны(ми финансами, кадрами, а также структура государственного секто(ра. При осуществлении большей части этих реформ фаза планирова(ния и непосредственно проведения длилась несколько лет. 1995 г.


ознаменовал собой окончание нескольких значительных реформ.В 1995 г. новое правительство приступило к выполнению своих обя(занностей и разработке собственной программы реформ. Таким об(разом, это было подходящее время для начала реализации процессавсесторонней оценки результатов политики реформ, которая прово(дилась до этого времени. Кроме того, впервые в составе Правитель(ства Финляндии появился министр, отвечающий за проведение ад(министративной реформы и реформы государственного управления.

Первые предложения по проведению всесторонней оценки ре(зультатов политики реформ не встретили единодушной поддержкини среди государственных служащих, ни среди высокопоставлен(ных лиц, наделенных политической властью. Основным их аргу(ментом было то, что результаты оценки будут бесполезными, по(скольку все решения относительно реформ уже реализованы и, чтобы ни было выявлено в результате оценки, произошедшие измене(ния необратимы.

В мае 1994 г. Министерство финансов организовало семинар с це(лью повысить интерес представителей академической науки и иссле(довательских институтов к проблемам оценки реформ государствен(ного сектора. В общей сложности в работе семинара приняли участиеоколо 200 государственных служащих и ученых. Результаты работысеминара были опубликованы в докладе под названием «Неизвестнаяреформа». В докладе было дано обоснование необходимости оценкирезультатов реформ и был представлен обзор академических исследо(ваний, проводившихся в данной области на тот период.

Однако стало ясно, что, несмотря на возрастание естественногоинтереса к проблеме, способствующего изучению вопросов рефор(мирования, он не позволяет систематически получать полную ин(формацию о том, какие результаты были достигнуты и в каком на(правлении следует продолжать реформы. Так, в конце 1995 г. Ми(нистерством финансов было принято решение о применениипрограммного подхода к оценке. Текущие и недавно завершенныеработы по оценке были объединены в рамках одного «зонтичногопроекта». Была организована координационная группа, в задачикоторой входили организация и руководство проведением про(грамм оценки. Для разработки плана реализации программы Уни(верситету Хельсинки было заказано предварительное исследова(ние. В этом исследовании должны были быть предложены и про(


92

анализированы теоретические и методологические аспекты прове(дения программы всесторонней оценки реформ.

Оценка реформ может проводиться по разным причинам. В слу(чае Финляндии основной целью проведения оценки являлся сборматериалов для разработки программы будущих реформ. Идея за(ключалась в том, чтобы обеспечить правительство информацией,необходимой для выявления ключевых положений его программыи принятия соответствующих решений в течение срока, оставшего(ся до истечения его полномочий. Еще одна цель заключалась в по(лучении общего представления о том, какие изменения произошлив государственном секторе в течение последних 10 лет. В процессепроведения оценки предполагалось ответить на вопросы, измени(лись ли методы работы государственного сектора, снизились ли за(траты на него, стал ли он более эффективным, как оценивают раз(личные заинтересованные стороны произошедшие изменения.Идея заключалась в том, чтобы определить, на каком уровне разви(тия находится государственный сектор в настоящее время и что не(обходимо сделать на следующем этапе.

Финский подход к процедуре оценки можно охарактеризоватькак прагматический. Не предпринималось никаких попыток реше(ния всех методологических проблем, а цель заключалась в разра(ботке программы, которую можно было бы реализовать в разумныесроки. Поскольку на реализацию программы также не планирова(лось затрачивать значительные средства, ее бюджет должен былбыть весьма умеренным. Однако при этом, что самое важное, необ(ходимо было получить полные и существенные результаты, доста(точно достоверные, чтобы руководство страны могло на них пола(гаться.

Политика реформирования, проводившаяся в период с 1987по 1995 г., заключалась скорее в осуществлении отдельных реформ,а не в реализации согласованной программы преобразований с еди(ными целями. Более того, формулировки целей реформ нельзянайти в каком(либо одном документе, они содержатся в несколькихпрограммных документах, в рабочих бумагах разных комитетов ит. п. Программу проведения оценки можно охарактеризовать как несвязанную с конкретными целями. Она направлена на то, чтобы ох(ватить те аспекты, которые имеют наибольшее значение для приня(тия решений в будущем.


Критерии, выбранные для оценки, включают следующие шестьпозиций:

• эффективность реформ с точки зрения граждан, то есть взглядграждан на уровень и качество работы государственной службы;

• реакция государственного сектора на управляющее воздейст(вие с точки зрения политического руководства, в том числеего способность адаптироваться к изменяющимся внешнимусловиям;

• качество и эффективность работы органов государственногоуправления и государственного сектора в целом;

• рабочая атмосфера, качественный уровень руководства и мо(тивации персонала на государственной службе;

• эффективность проведения процесса реформирования;• единство программы реформирования и согласованность ее

целей.Два последних критерия связаны с процессом реализации про(

граммы реформирования как единого комплекса мероприятийПри реализации программы оценки предполагалось охватить

достаточно большое количество вопросов. Первичная информациясобиралась лишь при проведении определенных исследований, в товремя как по многим позициям выводы делались на основе анали(за вторичных данных или на основе экспертных оценок, получен(ных в результате опросов.

Программа оценки включает 11 связанных исследований. Онибыли спланированы таким образом, чтобы охватить наиболее зна(чимые реформы, проводившиеся в течение периода наблюдений.Когда в 1995 г. была организована координационная группа, ее пер(вой задачей было планирование и проведение новых исследованийтаким образом, чтобы ими были охвачены все значимые аспектыпроведения реформ и критерии оценки.

С самого начала было ясно, что Министерство финансов не бу(дет само непосредственно заниматься оценкой. Идея заключаласьв том, чтобы привлечь для ее проведения сторонние организации,такие, как университеты и исследовательские центры. Также необ(ходимо было обеспечить привлечение к работе различных исследо(вательских институтов и других организаций и специалистов раз(ного профиля, досконально знающих структуру и функции органовгосударственного управления Финляндии.


94

12 исследований можно разделить на две группы. В исследовани(ях, относимых к первой группе, объектом изучения является в ос(новном одна конкретная реформа, в исследованиях второй группыизучается программа реформирования в целом или ее совокупныерезультаты.

Первая группа охватывает шесть исследований:1. Перевод государственной службы на рыночную основу – фак(

ты и мнения о новых государственных предприятиях и компаниях.Цель исследования заключалась в сборе фактов и выяснении

мнений о ходе данного процесса и результатах преобразования го(сударственных агентств в государственные предприятия и компа(нии. Задача заключалась в том, чтобы составить общее представле(ние о том, как видят ситуацию руководители, сотрудники и вла(дельцы новых государственных предприятий и компаний.

Результаты исследования показали, что отмечался рост спросана услуги реформированных организаций и увеличение числа ихклиентов. Их рентабельность в целом возросла. Таким образом, ре(зультаты оценки были весьма положительные.

2. Проведение политики реформ в Министерстве торговли ипромышленности и Министерстве внутренних дел.

Цели исследования – провести анализ того, были ли достигнутыцели реформ государственного управления, особенно введения си(стемы управления, ориентированной на результат, и какое влияниеоказали реформы на Министерство торговли и промышленности иМинистерство внутренних дел. В процессе исследования были по(лучены ответы на следующие вопросы: 1) были ли достигнуты всецели реформ; 2) какие факторы способствовали достижению целей;3) какие негативные факторы препятствовали достижению целей;4) каковы возможные недостатки политики реформ; 5) какие неже(лательные побочные эффекты вызвали реформы; 6) какие позитив(ные тенденции являлись следствием действия других факторов, несвязанных с реформами.

В результате выяснилось, что в Министерстве внутренних делреформа была проведена эффективно. Основным результатом сталосмещение акцентов в сторону пожеланий и потребностей клиентов.Далеко не такие хорошие результаты были достигнуты в том, что ка(салось введения системы управления, ориентированной на резуль(тат (критике подверглись качество проведения переговоров и кон(


сультаций по эффективности работы в условиях действия даннойсистемы). Что касается Министерства торговли и промышленности,многие цели реформ были достигнуты, однако отношения междуМинистерством и его структурными подразделениями остались не(сколько неясными.

3. Влияние системы управления, ориентированной на результат,на организационную культуру правительственных учреждений.

Цель – исследовать, как и в какой степени практика управленияи организационная культура в органах исполнительной власти изме(нились в результате введения системы управления, ориентирован(ной на результат. Источником информации стали анкеты, которыетри раза в течение 1995–1998 гг. отправлялись сотрудникам 17 пра(вительственных учреждений. Результаты исследования показали,что организационные изменения происходили медленно, но верно,хотя и по(разному в различных организациях.

4. Результаты реформ региональных и провинциальных органоввласти.

Целью данного исследования было изучение того, как реформырегиональных и провинциальных органов власти повлияли на ихструктуру, механизмы управления и кадровый состав. Оценка про(водилась путем опроса (через анкеты) всех глав муниципалитетов.

В ходе исследования выяснилось, что результаты реформы бы(ли двоякими. Региональная система органов управления стала про(ще, но это привело к увеличению количества структурных подраз(делений внутри самих региональных органов государственного уп(равления.

5. Мнение граждан о государственной службе.Целью исследования было получение информации о том, что

думают граждане о современном состоянии органов государствен(ной власти, и оценить, как повлияли изменения в системе государ(ственного управления на их мнение. Аналогичное исследованиепроводилось в 1986 г., и, таким образом, была возможность срав(нить результаты. Исследование показало, что произошли позитив(ные изменения в том, как граждане оценивают работу тех государ(ственных организаций, которые были переведены на самофинанси(рование в начале 1990(х годов. Например, транспортная инспекцияи почта в настоящее время, по мнению граждан, стали уделятьбольше внимания качеству оказываемых услуг, работать более гиб(


96

ко и эффективно по сравнению с периодом, когда проводилось пре(дыдущее исследование.

6. Финансовый эффект от перехода государственных структурна самофинансирование.

Цель исследования – оценить финансовый эффект от превраще(ния государственных организаций в государственные предприятияи компании. В процессе исследования было выбрано пять органи(заций, ставших в результате реформы государственными предпри(ятиями, по которым были собраны данные и информация по основ(ным финансовым показателям. Исследование показало, что даннаяреформа в целом может рассматриваться как очень успешная.

Вторая группа включает пять исследований:1. Мнение о реформе государственного управления государст(

венных служащих, занимающих руководящие посты.Целью данного конкретного исследования являлось изучение

всего спектра мнений государственных служащих, занимающих ру(ководящие посты, о результатах реформ государственного сектора.Исследование было основано на данных, полученных в ходе опроса28 государственных служащих, занимающих должности в государ(ственной администрации. Респонденты представляли различныенаправления государственной службы, разные министерства и ве(домства.

Исследование показало, что отношение к политике реформ в це(лом было позитивным. При этом положительно оценивались как ре(зультаты, так и направление хода реформ. Критические замечаниякасались того, что концепция реформы была слишком общейи включала противоречащие друг другу положения. Третье положе(ние, вызвавшее нарекания, касалось несоответствия выделенныхдля проведения реформы ресурсов реальным потребностям.

2. Взгляды политиков на результаты реформ.Задачей данного исследования являлось изучение мнения поли(

тиков(представителей различных министерств, которые были чле(нами Комитета по реформе государственной службы. На данныйКомитет были возложены обязанности по координации и монито(рингу проведения реформ государственного управления.

Исследование показало, что основная линия политики реформ вцелом поддерживалась министрами даже после того, как заканчи(вался срок их полномочий. Данное исследование и исследование


мнения государственных служащих, занимающих руководящие по(сты, показало, что в оценках политики реформ этими двумя группа(ми респондентов нет принципиальной разницы. Взгляды полити(ков были более общими, они уделяли основное внимание глобаль(ным принципам, в то время как гражданские служащие большийупор делали на прагматических аспектах и больше концентрирова(лись на деталях. Министры, по сравнению с гражданскими служа(щими, больше внимания уделяли общественному мнению, глобаль(ному видению политической и административной системы.

3. Финансовый и экономический эффект реформ государствен(ного управления.

Цель – получить общую оценку эффективности реформ государ(ственного управления на микро (производительность и рентабель(ность отдельных компаний) и макро (контроль и управление государ(ственными расходами, в целом) уровнях. В процессе исследованиябыли проанализированы издержки, численность занятых, производи(тельность в областях деятельности, затронутых реформой.

Результаты исследования показали, что производительностьтруда в организациях, охваченных исследованием, выросла. С дру(гой стороны, введение системы управления, ориентированной на ре(зультат, не устранило существовавшие ранее различия в эффектив(ности работы разных организаций. По(прежнему отмечаются суще(ственные различия даже между очень похожими структурами.

4. Сравнительный анализ финского и зарубежного опыта рефор(мы государственного управления.

Основной задачей проведения данного исследования являлосьсравнение хода процесса реализации реформ государственного уп(равления в Финляндии и четырех других странах (Великобрита(нии, Новой Зеландии, Нидерландах и Дании). Цель сравнения –проанализировать зарубежный опыт на предмет возможности при(менить его в Финляндии. В дополнение к сравнительному анализу,охватившему пять стран, были проведены три институциональныхисследования, каждое из которых представляло собой сравнениефинского и британского опыта. В первом сравнивались реформы,касающиеся начального и среднего образования, второе было по(священо изменениям в области почтовых услуг, третье – реформами Министерства финансов Финляндии и Казначейства Великобри(тании.


98

Исследование показало, что пути осуществления реформ вовсех пяти изученных странах были различны. Эти пять стран мож(но было четко разделить на две группы: скандинавские страны, ре(формы в которых осуществлялись по достаточно похожим сцена(риям, и существенно отличающиеся от них две англо(саксонскиестраны. Процесс проведения реформ в скандинавских странах былболее плавным по сравнению с резкими изменениями, имевшимиместо в Великобритании и Новой Зеландии.

5. Итоговый отчет.В итоговом отчете были собраны все результаты исследований

и представлена общая оценка программы реформирования. В немтакже представлено описание изменений, которые произошли в пе(риод с 1987 по 1995 г. Кроме того, в отчете были сделаны выводыо том, в каком направлении продолжать реформирование в течениеближайших лет.

Результаты реализации программы оценки

В итоговом отчете содержится 51 вывод, касающийся проведе(ния реформ государственного управления, и 21 предложение, осно(ванное на них. Данные предложения затрагивают пять различныхобластей:

• политико(административную систему;• систему планирования государственных расходов;• планирование, оказание и мониторинг государственных услуг;• развитие трудовых объединений;• организацию и планирование будущих мероприятий по разви(

тию системы государственного управления, их реализацию имониторинг.

Использование результатов

Успех любой работы, связанной с оценкой, зависит от того, на(сколько будут полезны ее результаты при составлении соответству(ющих программ в будущем или в процессе корректировки уже дей(ствующих. Когда в Финляндии планировалось проведение оценки,были предприняты определенные шаги, направленные на то, чтобыобеспечить достоверность ее результатов. Координационная группа


состояла из людей, вовлеченных в процесс планирования новых ре(форм. Это обеспечивало возможность непосредственного исполь(зования результатов. Координационная группа докладывала ин(формацию о ходе исследований министерскому Комитету, и, такимобразом, результаты исследований обсуждались непосредственнона правительственном уровне. Временные рамки реализации про(граммы оценки определялись таким образом, чтобы ее конечныерезультаты были получены до того, как следующий этап реформбудет уже спланирован.

Укрепление культуры оценки результатов деятельности в орга(нах государственной власти Финляндии

Второй задачей, которая стоит перед Координационной груп(пой, является изыскание путей укрепления культуры проведенияпроцедуры оценки в органах государственной власти Финляндии.Предложения Координационной группы, касающиеся указаннойпроблемы, содержатся в ее последнем отчете – двенадцатом отчетепрограммы. В середине 1990(х годов оценка эффективности работыминистерств в Финляндии проводилась по большей части эпизоди(чески. Не существовало программ оценки или долгосрочного пла(нирования в области проведения оценки. Общий вывод состоялв том, что министерствам необходимо более эффективно использо(вать знания в области организации проведения оценки результатовсвоей деятельности.

В итоговом отчете было предложено сделать процедуру оценкинеотъемлемой частью всех значительных реформ. Более того, оцен(ка результатов большинства реформ должна стать естественнойпроцедурой. Также было подчеркнуто, что уже на этапе планирова(ния реформ необходимо исходить из того, что их результаты будутоцениваться. Таким образом, как отмечается в отчете, на этапе пла(нирования и принятия решений необходимость проведения в буду(щем процедуры оценки будет способствовать более четкому фор(мулированию целей реформы.

В итоговом отчете также затрагивался вопрос о более интенсив(ном применении так называемой оценки ex(ante (предварительнойоценки, «до начала»). Под этим подразумевалось, в частности, то,что при проведении масштабных реформ следует более активно ис(пользовать пилотные проекты, или, другими словами, оцениватьсвои возможности до того, как реформа будет начата.


100

Одно из предложений заключалось в том, что для государствен(ных служащих следует увеличить число тренингов, посвященныхорганизации процедуры оценки. Чувствовалось, что государствен(ные служащие не обладали достаточными знаниями процедурыоценки, ее методологии и т. п. А если у государственных служащихнет соответствующих знаний, то они и не могут приложить все уси(лия к тому, чтобы получить высокую оценку. Одной из мер, пред(принятых в целях улучшения сложившейся ситуации, явилась пуб(ликация Министерством финансов руководства по проведениюоценки. Также стало ясно, что в Финляндии следует увеличить чис(ло тренингов, посвященных организации процедуры оценки, и длястудентов, поскольку представители научных кругов тоже имеютнедостаточные знания в этой области.

Другой сферой, в которой предстоит в будущем проделать значи(тельную работу, является координация действий по оценке парал(лельных и сопутствующих программ. Даже если министерства возь(мут на себя обязательства по проведению оценки эффективности сво(ей собственной работы, реализуемой политики и работы структурныхподразделений, этого будет недостаточно. Одновременно осуществ(ляется множество взаимосвязанных проектов и программ, но на дан(ном этапе нет ни одной структуры или подразделения, в обязанностикоторых входила бы координация работы по их оценке.

Координационная группа также пришла к выводу о безусловнойпользе проведения оценки. Она позволяет получить информациюдля планирования дальнейших действий, и, следовательно, допол(нение процесса принятия решений обязательной процедурой оцен(ки целесообразно и выгодно.

Расширение сферы применения процедуры оценки

После осуществления масштабной программы оценки расширениесферы применения процедуры оценки стала важной составляющейчастью многих реформ. Расширение сферы применения процедурыоценки предлагалось осуществлять в следующих направлениях:

• Оценка программ;• Оценка ноу(хау;• Оценка качества работы агентств;• Мониторинг изменений результативности работы.


Оценка программ

Что касается оценки программ, то она должна стать, согласно по(литике реформы, неотъемлемой частью процессов планирования,подготовки и осуществления данных программ. Предполагается,что обязанность по организации проведения оценки будет возложе(на на те государственные органы, которые реализуют эти програм(мы. Министерства при этом также будут играть важную роль, по(скольку их задачей станет разработка плана проведения оценок какнеотъемлемой части действующей системы планирования. В зави(симости от вида реализуемых программ оценка может проводитьсякак самими заинтересованными сторонами, так и независимымоценщиком, приглашенным со стороны. Членство в ЕвропейскомСоюзе и проведение оценок, необходимых для структурных фондовЕС, способствовали развитию процедуры оценки в государственномсекторе Финляндии.

Оценка ноу0хау

Очевидно, что государственный сектор в Финляндии не распола(гает достаточным количеством ноу(хау, необходимых как для полу(чения оценки от независимого оценщика, так и для самостоятельно(го проведения оценки. Необходимы знания методов, методологииоценки, а также того, как использовать ее результаты. Еще в периодреализации масштабной программы оценки Министерство финан(сов Финляндии совместно с Институтом государственного управ(ления Финляндии организовало соответствующий тренинг. ПозжеМинистерство снова провело этот тренинг. Однако выяснилось, что,если смотреть в долгосрочной перспективе, Министерство выбралонеправильное место для проведения тренинга и создания соответст(вующей информационной базы. В результате было организованоФинское сообщество по оценке (ФСО). Одной из основных задачСообщества является распространение информации, касающейсявопросов, связанных с оценкой. ФСО объединяет большое количест(во ученых и государственных служащих. Министерство финансовтесно сотрудничает с Сообществом. Одним из направлений этого со(трудничества является организация ежегодных семинаров по кон(кретным проблемам оценки.


102

Оценка качества

В конце 1990(х годов в государственных агентствах Финляндиивелась активная работа по повышению качества оказываемых услуг.Однако систематическая оценка результатов этой работы в агентст(вах не проводилась. В органах государственного управления былопредложено использовать такие модели оценки качества, как QualityAward Models (Малькольм Болридж, Европейская ассоциация уп(равления качеством (EFQM). Также странами(членами ЕС в резуль(тате совместной работы по изучению проблем государственного уп(равления была разработана универсальная методика самостоятель(ного проведения оценки. Эта методика получила название CAF(Common Assessment Framework – Единое руководство по проведе(нию оценки). В данном руководстве все выполняемые агентствамифункции разделены на девять подгрупп, по каждой из которых вы(полняется процедура оценки. Затем эти подгруппы объединяютсяв две группы. К первой группе относятся следующие пять видов дея(тельности:

• выполнение руководящих функций, управление кадрами,стратегическое и краткосрочное планирование, координациясовместной работы и распределение ресурсов, корректировкахода работы и мониторинг изменений.

Во второй группе оцениваются результаты деятельности по че(тырем критериям:

• качество работы служащих, качество оказываемых клиентам/гражданам услуг, степень удовлетворенности общества рабо(той органов государственного управления, результативностьосновных видов деятельности.

В настоящее время CAF достаточно широко используется орга(нами государственного управления Финляндии при осуществле(нии мероприятий по повышению качества их работы.

Мониторинг изменений результативности работы

Мониторинг изменений результативности был четвертым на(правлением расширения сферы применения процедур оценки каче(ственных и количественных показателей деятельности, работу повнедрению которого в практику органов государственного управле(


ния Финляндии необходимо было проводить. Реформа, направлен(ная на введение системы управления, ориентированной на результат,была начата в начале 1990(х годов. Это означало, что все правитель(ственные организации получали средства на осуществление своей де(ятельности одной суммой, которую они могли распределять по собст(венному усмотрению. Чтобы несколько ограничить такую свободу,министерства заключают с агентствами контракты, в которых огова(ривается, какие результаты должны быть достигнуты агентствами.По итогам периода министерства передают отчеты о достигнутыхагентствами результатах правительству, а правительство, в свою оче(редь, парламенту. Также существует процедура качественной оценкиинформации о деятельности агентств, которую проводит Государст(венная аудиторская служба, заключающаяся в проверке достовернос(ти данных, представленных в годовых отчетах.

Тем не менее в области развития системы мониторинга измене(ний результативности деятельности органов государственного уп(равления остается еще много открытых вопросов. Структура и со(держание заключаемых между министерствами и агентствамиконтрактов, в которых оговариваются результаты деятельностиагентств, существенно различаются, не всегда возможно опреде(лить иерархию целей, которые должны быть достигнуты. Одна изпроблем заключается в том, что целью часто является не достиже(ние конкретных результатов, а осуществление определенных видовдеятельности. В контрактах также не всегда четко устанавливаетсясвязь между целями деятельности и результатами, к которым онадолжна привести, а при обсуждении содержания контрактов междуминистерствами и агентствами недостаточное внимание уделяетсяразвитию функций последних. Не до конца разработана системаобщих показателей или критериев оценки результатов деятельнос(ти и аналитических процедур, позволяющих выявить причины, из(за которых цели не были достигнуты. Еще одной проблемой явля(ется отсутствие обратной связи между министерствами и агентства(ми, а также то, что не принимается никаких конкретных действий,если условия контрактов не были выполнены. Следовательно,внешняя подотчетность остается до сих пор чисто теоретическимвопросом.

Существует целый ряд причин возникновения указанных про(блем, в частности отсутствие элементов стратегического планирова(


104

ния при координации работы агентств. Переговоры между минис(терствами и агентствами относительно результатов, которые должныбыть достигнуты последними, выглядят обыкновенной формальнос(тью. Возможной причиной этого является недостаточное количествовремени, выделяемого на проведение переговоров. И то, что во мно(гих министерствах решили, что у них есть более важные проблемы,чем введение системы управления, ориентированной на результат, неможет служить этому оправданием. Таким образом, по итогам мони(торинга результатов работы агентств было выпущено много отчетов,но реально было сделано очень мало.

В целях стимулирования введения системы управления, ориен(тированной на результат, министерствам рекомендуется время отвремени, но на регулярной основе привлекать для оценки деятель(ности агентств экспертов со стороны. Это позволит развивать сис(тему управления, ориентированную на результат, и ставить цели,соответствующие требованиям времени.

Возможный план действий для финского правительства – мне(ния трех зарубежных экспертов о работе по продолжению реформв Финляндии

Последняя оценка политики реформы государственного управ(ления в Финляндии была проведена в рамках основной реформыгосударственного сектора 2000–2003 гг. Министерство финансовпривлекло трех иностранных экспертов (профессора Букерта, про(фессора Поллитта и бывшего директора ОЭСР Дерри Ормонд) дляпроведения сравнительного анализа разделения обязанностей меж(ду уровнями государственного управления в Финляндии и другихстранах и, по результатам анализа, оценки ситуации, сложившейсяв Финляндии. При этом границы исследования были несколькорасширены, так как стало ясно, что при анализе работы государст(венного механизма должны учитываться все факторы, в том числевнешние, влияющие на его функционирование.

Три иностранных эксперта разработали первоначальный вари(ант возможного плана действий для финского правительства и вы(явили, что дальнейшая работы должна вестись по следующим шес(ти основным направлениям:

• видение;• эффективность;• интернационализация;


• доверие и законность;• гибкость;• интеграция – управление в процессе.Результаты этой оценки были использованы в качестве основы

для разработки программы центральной правительственной ре(формы и были признаны весьма полезными для работы по проведе(нию реформ.

Новый объект оценки – целевые программы

Перед финским правительством в настоящее время встала но(вая задача – оценка результатов целевых программ. Ниже доста(точно подробно будет описана процедура оценки одной из них –программы вовлечения общественности в процесс управление го(сударством.

Целевые программы – новый инструмент, который начало ис(пользовать находящееся в настоящее время у власти правительст(во. Они охватывают наиболее важные институциональные аспектыправительственной программы. Правительство, возглавляемоепремьер(министром Ванханеном, приступило к реализации четы(рех целевых программ, руководство и координация проведения ко(торых осуществляются главами соответствующих министерств:

• Программа развития информационного общества (премьер(министр);

• Программа поддержки занятости (министр труда);• Программа поддержки предпринимательства (министр тор(

говли и промышленности);• Программа вовлечения общественности в процесс управление

государством.Министры, на которых возложена обязанность по реализации

целевых программ, опираются в своей работе на директоров этихпрограмм, назначаемых из числа сотрудников соответствующих ми(нистерств. Другие министерства, вовлеченные в процесс планирова(ния и реализации целевых программ, также имеют право привле(кать к работе по подготовке и мониторингу программ гражданскихслужащих. Соответствующие министры и директора программ ор(ганизуют процесс их реализации так, как это, по их мнению, будетспособствовать достижению программных целей. В их компетен(


106

цию также входит распределение обязанностей и разработка деталь(ных инструкций по подготовке, осуществлению и мониторингу ре(зультатов целевых программ. Для реализации отдельных направ(лений целевых программ могут быть организованы специальные ра(бочие группы.

Программа, направленная на вовлечение общественности в про(цесс управления государством, является одной из четырех про(грамм. В рамках данной программы в настоящее время реализуют(ся восемь проектов по следующим четырем направлениям:

• демократические структуры и методы;• вовлечение граждан в процесс управления;• функции гражданского общества;• активная гражданская позиция.Основой вовлечения общественности в процесс управления го(

сударством является свободная и добровольная деятельностьграждан. Однако государство может создать благоприятные усло(вия и способствовать развитию демократических институтов.Программа вовлечения общественности в процесс управления го(сударством – это непрерывная деятельность. Программа вовлече(ния общественности в процесс управление государством призванаспособствовать развитию представительной демократии и ростугражданской активности. Ее задача – увеличить явку избирателейна выборы и предоставить общественности возможность активновлиять на проводимую политику в период между выборами. Осо(бое внимание в программе уделяется тем группам населения, чьяполитическая активность и влияние на происходящие процессыоставались низкими на протяжении последних лет.

Основные цели программы вовлечения общественности в про(цесс управление государством следующие:

• сильная, привлекательная и эффективная представительнаядемократия;

• высокая степень участия всех групп граждан в выборах в цен(тральные и местные представительные органы власти;

• расширение возможностей участия в принятии различных ре(шений, в том числе на уровне ЕС, для граждан и негосударст(венных организаций;

• высокая степень общественного сознания граждан;


• работа с молодежью и формирование у нее активной и четкойгражданской позиции;

• активное развитие средств обратной связи и расширение воз(можностей граждан и негосударственных организаций участ(вовать в политической жизни;

• следование демократическим традициям на местном уровнев изменяющейся внешней среде и новых условиях;

• предоставление политическим партиям инструментов воздей(ствия на основной политический курс;

• адекватный и эффективный контроль со стороны правитель(ства работы демократических институтов.

Оценка программы вовлечения общественности в процесс управление государством

Поскольку целевые программы – новый инструмент, их оценкатакже представляет собой новое направление деятельности. Былоочень важно с самого начала, когда только разрабатывались основ(ные положения целевой программы, включить в них в качестве од(ного из пунктов проведение оценки ее результатов. В 2004 г. такжепланируется проведение плановой оценки результатов, которые бу(дут получены сразу после начала реализации целевых программ.

Целевые программы являются одним из основных стратегичес(ких инструментов, используемых в настоящее время Правительст(вом Финляндии. И проведение оценки результатов реализации це(левых программ будет оказывать непосредственное влияние на ме(тоды использования этого инструмента.


108

Врезка 1. Этапы реализации Программы вовлечения общественности впроцесс управления государством• Сентябрь 2004 г. Процедура и цели оценки эффективности будут обсуждаться

на уровне руководства.• Октябрь 2004 г. Начало сбора информации для проведения оценки на основе

показателей и критериев, разработанных инициативной группой и министерст(вами.

• Январь 2005 г. Статистические данные и результаты оценки будут отправленыв Аппарат премьер(министра (АПМ).

• Февраль 2005 г. На их основе АПМ подготовит отчет о результатах анализапроводимой политики, включая предложения для утверждения Правительст(вом.

• Март 2005 г. Правительство примет решение о выделении средств на 2006–2009гг.

• Апрель 2005 г. Правительство примет новый Декрет о государственной стратегии.

Разработчики целевых программ сами определяют, как они бу(дут оценивать их результаты. Пакет, состоящий из четырех про(грамм, начали реализовывать с целью обсуждения методов и воз(можных проблем проведения предстоящей оценки. АПМ выполня(ет координирующие функции, а его роль заключается в полученииинформации, касающейся оценки, от разработчиков программ идальнейшей передачи ее правительству. Разработчики программуже представили первый вариант перечня показателей, на основекоторых будет производится оценка.

Программа вовлечения общественности в процесс управлениегосударством была начата несколько позже остальных программ,поскольку сменился ее руководитель. Поэтому для данной про(граммы перечень показателей, необходимых для оценки ее резуль(татов, еще не составлен, однако определены приблизительные кри(терии оценки.

Результаты реализации программы будут оцениваться по следу(ющим критериям (несколько примеров):

• на предстоящих выборах уровень явки избирателей долженвновь подняться до показателей остальных скандинавскихстран, и ни в одной из возрастных групп ни в одном избира(тельном округе он не должен быть ниже 50%;

• демократические институты будут развиваться, доля молодыхдепутатов в муниципальных советах и собраниях будет расти,люди будут принимать более активное участие в деятельностиполитических партий;

• знание учениками ноу(хау из области общественной жизниостанется на высоком уровне, а желание принять в ней учас(тие будет, как минимум, на среднем для остальных европей(ских стран уровне;

• показатели социального развития будут расти во всех возраст(ных группах;

• объем образовательных программ (например, в открытых кол(леджах), направленных на развитие навыков участия в про(цессе управления государством, должно удвоиться в периодреализации целевой программы.

Оценка уровня участия граждан в процессе управления государ(ством – основные задачи, которые предстоит решить Финляндиив будущем.


Принимая во внимание, что реализация программы вовлеченияобщественности в процесс управление государством является од(ним из приоритетных направлений деятельности финского прави(тельства, вопросы оценки уровня участия граждан в процессе уп(равления государством стоят в настоящее время особенно остро.И также очевидно, что роль оценки будет оставаться достаточновысокой на протяжении всего периода осуществления целевой про(граммы. В то же время понятно, что существуют специфическиепроблемы, связанные с оценкой уровня участия граждан в процес(се управления государством, в общем, и оценкой результатов про(ведения самой программы, в частности. Ниже приведен примерныйперечень таких проблем:

Успех• Как достичь ощутимых результатов и получить данные, позво(

ляющие их количественно оценить?• Как выбрать правильные критерии оценки? Программа мас(

штабная, но нет возможности использовать значительное ко(личество показателей.

• Данные, на основе которых правительство могло бы сделатьвывод, что программа реализуется успешно, а установленныеправительством цели достигаются.

• Чьи это достижения? Какие показатели следует использовать,чтобы точно определить, что достигнутые успехи являютсяследствием реализации конкретной программы, а не результа(том действия других факторов? Каким образом узнать, какразвивалась бы ситуация в Финляндии, если бы данная про(грамма не осуществлялась вообще?

• В рамках программы реализуется около двадцати проектов,и как определить, что результаты достигнуты вследствие осу(ществления одного из проектов, а не всей программы в целом?

• Как будут использоваться результаты оценки, что будет с дан(ной программой в случае успеха или провала после окончанияполномочий нынешнего правительства, как оценка повлияетна решение о ее будущем?

• Будут ли результаты оценки признаны бесполезными, еслине удастся использоваться их при разработке новых про(грамм?


110

Сроки• Цели, определенные в программе, очень многочисленны, их

достижение требует затраты значительных усилий и времени.Однако правительству информация о результатах реализациипрограммы необходима практически сразу, хотя ее осуществ(ление еще продолжается, а результаты, скорее всего, проявят(ся лишь по прошествии некоторого времени. Таким образом,проблема заключается в том, как удовлетворить желание пра(вительства немедленно получить информацию в условияхвременного лага между действиями по реализации программыи их результатом (например, заранее определить, какой будетявка избирателей на выборы).

• Как получить пригодные к использованию и достоверные ре(зультаты в сжатые сроки (например, до окончания срока пол(номочий действующего правительства)?

• Результаты оценки должны быть высокого качества, так какоцениваемая программа является одной из приоритетных дляправительства. Однако cлишком глубокое исследование, про(водимое с применением сверхсложных научных методов, мо(жет оказаться бесполезным для целей оценки, если его резуль(таты появятся слишком поздно для того, чтобы правительствомогло принимать соответствующие решения на их основе.

• Как достичь компромисса между методологической чистотойи необходимостью получения пригодных к использованию ре(зультатов?

Ресурсы• Для проведения оценки необходимы ресурсы – как финансо(

вые, так и человеческие, причем эксперты не должны бытьсвязаны с государственными органами, которые заказываютпроведение оценки. Достаточно ли у нас таких экспертов? Изопыта предыдущих проектов мы уже знаем, что в маленькойстране для проведения оценки приглашаются, как правило,одни и те же люди, и не всегда легко найти экспертов, которыене были бы вовлечены в реализацию программы.

• Когда ресурсы ограничены, правительство, как правило, ста(рается вкладывать средства в новые проекты, а не в оценку ре(зультатов реализуемых или уже завершившихся. Однако та(


кой стремительный переход к новым проектам без анализаопыта старых на практике может оказаться значительно болеересурсоемким.

• Играют ли результаты оценки какую(либо роль? Будут ли онинепосредственно использованы в процессе принятия решенийо распределении ресурсов или станут информацией, которую«просто хорошо знать»?

Граждане• Оценку уровня участия граждан в процессе управления госу(

дарством можно проводить различными методами, посколькупримеров таких оценок не так много. Как мы можем быть уве(рены, что привлечение граждан к оценке не будет в будущемтакой же редкостью?

Традиции• Для того чтобы что(то новое прижилось в системе государст(

венного управления, всегда требуется время. Несмотря на то,что слово «оценка» постоянно слышится отовсюду с конца1990(х годов, оценка уровня участия граждан в процессе управ(ления государством для большинства правительств по(преж(нему является чем(то новым. Проведение такой оценки долж(но стать стандартной процедурой, а нам необходимо обобщитьпередовой опыт в этой области, чтобы внести ясность в этот во(прос. Можно ли ожидать, что в результате реализации целевойпрограммы этот процесс пойдет быстрее?

• Как перейти от традиционных отчетов, предоставляемых по от(дельным секторам, к комплексной оценке результатов работы?


112

III. Планирование и бюджетирование деятельности государственных органов

Головков А.Л.Руководитель Секретариата

заместителя Председателя Правительства РФ

Перспективы реализации административной и бюджетнойреформы в субъектах Российской Федерации

Работа по реализации административной и бюджетной реформпроводится сейчас в рамках двух правительственных комиссий:Комиссии по повышению результативности бюджетных расходови Комиссии по административной реформе. В своем сообщениия хотел бы подробно остановиться на той общей части, которая естьв реформировании бюджетного процесса и в реформировании ад(министративной системы, то есть реформировании системы плани(рования и контроля за их реализацией.

15 апреля 2004 г. Правительство приняло решение о проведенииреформы бюджетного процесса. Реформа бюджетного процессапредполагает переход от годового к 3(х летнему бюджету, переходот сметного формирования бюджета к целевому формированиюбюджета и переход к существенному расширению полномочийсубъектов бюджетного планирования взамен на существенное уже(сточение контроля за конечными результатами их деятельности.Соответственно, переход к трехлетнему бюджетированию разделя(ет расходы на две части: бюджете действующих обязательств, т. еобязательств, которые уже приняты и необходимы к исполнению,и бюджетопринимаемые обязательства – это часть, которая собст(венно является новой в каждом году и которая является предметомдля распределения между различными целями. Это вот составляю(щие бюджетной реформы.

При формировании новой структуры исполнительной властиПрезидент и в том и в другом Указе указал на то, что правительстводолжно утверждать планы и показатели деятельности для минис(

терств. Соответственно, министерства утверждают планы и показа(тели деятельности для своих подведомственных структур. И, уточ(няя, что же является планами, что же является показателями дея(тельности, вот свелось в некий общий процесс, в котором реформи(рование системы бюджетирования и реформирования системыпланирования происходит ровно на тех же самых принципах. Клю(чевым инструментом реформирования бюджетной системы, точнее,не реформирования бюджетной системы, а перехода к целевомупланированию, является документ, который называется «Докладо результатах и основных направлениях деятельности». Этот докладготовят все субъекты бюджетного планирования, на основании чегоготовится сводный доклад, который является основой бюджета исводным планом развития на предстоящие три года. Доклад субъек(тов бюджетного планирования включают в себя:

• формулировки стратегических целей деятельности данногосубъекта бюджетного планирования;

• задачи, решение которых в предстоящем трехлетнем периодедолжно обеспечить достижение целей;

• количественно измеримые показатели, по которым можно оце(нить степень достижения целей и уровень решения поставлен(ных, сформулированных задач;

• бюджетные целевые программы, реализация которых должнаобеспечить решение поставленных задач;

• бюджет, который включает распределение расходов по про(граммным и по непрограммным мероприятиям, которые такжеявляются инструментами решения тех задач, которые сформу(лированы в докладах.

Соответственно, логика построения федерального бюджета в рам(ках реформы будет следующая. Во(первых, это подготовка макро(экономического прогноза, затем подготовка докладов об основныхнаправлениях деятельности. Эти доклады до 1 апреля поступаютв правительственную Комиссию по повышению результативностибюджетных расходов. На их основании готовится сводный докладправительства, который фиксирует цели, задачи, показатели про(граммы и общий бюджетные проектировки на предстоящие три го(да, параллельно с этим готовится трехлетний бюджет, как системафинансовых ограничений, в рамках которых работают федераль(ные органы исполнительной власти. На следующем этапе сводный


114

доклад и трехлетний бюджет обсуждается и утверждается Прави(тельством, и на основании этого готовится, собственно, уже бюджетна предстоящий год, который представляет в себе финансовые ог(раничения на деятельность субъектов бюджетного планирования.

Понимая, что доклады о результатах и основных направленияхдеятельности немножко шире, чем собственные инструменты бюд(жетирования, в них рассматривается весь набор инструментов, ко(торый есть в руках у федеральных органов исполнительной власти.То есть, это не только бюджетирование программ, но и их норма(тивное регулирование, а в ряде случаев прямое администрирова(ние, различного рода нетарифный метод регулирования. Таким об(разом, данный подход включает весь пакет инструментов, которыесуществуют и используя которые федеральные органы исполни(тельной власти обеспечивают достижение тех целей, которые передними поставлены. Соответственно, на следующий год процедураповторяется, т. е происходит пролонгирование на один год и целе(вых показателей, и конечных значений поставленных целей, про(лонгируются или принимаются (исчезают) новые бюджетные про(граммы, как федеральные, так и ведомственные. Весь процесс дол(жен войти в некое устойчивое русло.

В этом году был сделан первый шаг в этом процессе. Министер(ства внесли свои предложения по поводу целей, задач и показателейпрограмм. На их основе был сделан Сводный доклад, который об(суждался на заседании правительства. В ходе подготовки и обсуж(дения Сводного доклада стало понятно, что ключевым вопросом яв(ляется, собственно, целеполагание, выбор тех целей, которые явля(ются собственно целями развития на предстоящий период; выбортех значений целевых показателей, которые необходимо достичьв течение этих трех лет; выбор программ, реализация которых мо(жет позволить продвинуться в достижении этих целей. Данный про(цесс является достаточно новым для министерств, поскольку в та(ком направлении раньше работа не проводилась.

Комиссия по повышению результативности бюджетных расхо(дов обсуждала в течение двух месяцев систему целей, задач и пока(зателей результативности деятельности министерств. В процессеобсуждения формулировки и содержание целей, задач и показате(лей существенно трансформировались, но при этом было понятно,что за такой короткий срок существенного продвижения достичь не(

III. Планирование и бюджетирование деятельности государственных органов 115

возможно. То есть можно сделать большой шаг вперед, но это одиниз шагов на пути достаточно долгого процесса. Для того чтобы както упорядочить и систематизировать всю эту работу была подготов(лена такая стартовая сводная система целей которая была вмененафедеральным ведомствам, как основа их целеполагания. Эта систе(ма целей включала четыре группы целей. Первые две цели – это це(ли условно конечные, включая повышение качества жизни населе(ния и обеспечение национальной безопасности и защиты от внеш(них угроз. Третья группа целей связана с обеспечением высокихтемпов экономического роста, понимая, что высокие цели экономи(ческого роста являются в некоем смысле инструментом обеспече(ния достижения первых двух целей. И четвертая цель – это цель со(здания потенциала для будущего развития. Учитывая что, чиновниквсегда склонен к принятию таких решений, которые дают оператив(ный, быстрый результат, и то, что долгосрочные цели, для достиже(ния которых потребуется от 5 до 20 лет, выпадают за пределы рас(смотрения при выборе текущих решений, группа целей связанныхс потенциалом будущего развития, была вынесена в отдельныйблок. Каждому министерству было предложено обеспечить поста(новку собственных целей в увязке с этими целями.

В качестве примера можно привести миссию и цели Министер(ства здравоохранения.

Миссия: защита здоровья и социальная защита нации как осно(ва ее развития и стабильности.

Стратегические цели: • повышение реальных денежных доходов населения, сокраще(

ние числа граждан с доходами ниже прожиточного минимума; • развитие системы государственной поддержки граждан, нуж(

дающихся в социальной защите;• повышение доступности и качества медицинской помощи,

обеспечение санитарной и эпидемиологического благополучия;• содействие занятости населения, обеспечение государствен(

ных гарантий трудовых прав граждан;• содействовать вовлечению населения в систематические заня(

тия физкультурой спортом и туризмом.Все эти цели должны обеспечить достижение целей, которые на(

зываются «повышение качества жизни населения и развитие по(тенциала для будущего развития».


116

Показатели, по которым оценивается достижение этих целей:• соотношение между средней заработной платой и прожиточ(

ным минимумом, удельный вес населения с доходами нижепрожиточного минимума;

• ежемесячные совокупные выплаты и иные формы социальнойподдержки на одного нуждающегося гражданина;

• соотношение между средним размером пенсий и прожиточ(ным минимумом пенсионера;

• уровень безработицы;• ожидаемая продолжительность жизни;• средняя продолжительность жизни больных с хронической

патологией после установления заболеваемости;• младенческая смертность на тысячу, родившихся живыми.При этом были выставлены целевые значения показателей мла(

денческой смертности: 2003 г. – 12,4, целевое значение – 6. Почемувыбрано значение 6? Каким образом выбирались целевые значениядля показателя, отражающего уровень достижения целей? Мы ис(ходили из того что, в течении ближайших 4(7 лет Россия перейдетиз группы стран с доходом до 10тысяч долларов на душу населенияпо паритету покупательной способности, в группу стран с доходом10–20 тыс. долларов на душу населения. Соответственно, структу(ра потребления, структура внутренней жизни общества начнет ме(няться примерно также, как она меняется в странах, которые живутс таким уровнем доходов. Соответственно, показатель по младенче(ской смертности примерно соответствует уровню Греции, Испании,Кореи, т.е. тех стран, которые были объектом сравнительного ана(лиза при выборе внутренней структуры, которая сложится в странев ближайшие 4–9 лет. Таким образом, выбор цели – это одна вели(чена, выбор того значения, которого можно достичь в течение бли(жайших 3(х лет. Эта работа напрямую связана с выбором техноло(гий, мероприятий и системы деятельности каждого министерства иправительства в целом.

Общий принцип при определении показателей был следующим:каждый показатель, за который отвечает правительство, является по(казателем для одного из министерств, который является таким коор(динатором деятельности по обеспечению достижений данной целиили по выходу данного показателя на целевой уровень. Например,если речь идет про ожидаемую продолжительность жизни – это


Минсоцздрав, то этот показатель в значительной степени связан се(годня с изменением уровня смертности, а это деятельность целогоряда министерств. Условно, Министерство внутренних дел несет от(ветственность за количество умышленных убийств; Министерствопо чрезвычайным ситуациям – за количество погибших на пожарах,количество утонувших; Министерство юстиции (ГУИН) – за смерт(ность в местах лишения свободы; Наркоконтроль – за смертность отпередозировки наркотиков; Минздрав, в части Минтруда – за произ(водственный травматизм, смертность от производственных травм.Вот это некая картина, в которой так или иначе завязано значитель(ное число министерств, но за Минздравом в данном случае сохраня(ется функция координатора постановки задач и контроля решенияэтих задач остальными министерствами и ведомствами.

В рамках такого подхода задача подготовки Сводного доклада яв(ляется одновременно очень важной и очень сложной. В Сводном до(кладе необходимо соотнести действия отдельных министерств другс другом, оценить значения показателей с точки зрения прямых и ко(свенных эффектов и, соответственно, субъектов рынка, субъектоврыночного общества. Эта задача возложена на Министерство эконо(мического развития и торговли РФ, которое сейчас начинает первыетакие внутренние проработки, подходов к решению этой задачи.

Решение данной задачи непосредственно связано с той работой,которая была проделана на первом этапе административной рефор(мы. В рамках подготовки положения о министерствах и ведомствахбыл существенно ограничен и жестко зафиксирован перечень техполномочий, которыми обладают ФОИВ. Это является принципи(альным ограничением, поскольку, как только ставятся какие(топредметные задачи, сразу же возникает желание администрироватькак можно дальше вглубь. Постановка же вопроса применительнок ФОИВ стоит скорее, и, как правило, не в администрировании ка(кой(то деятельности, какого(то показателя, а в создании условий,в рамках которых субъекты рынка способны обеспечить необходи(мую динамику показателей. Например, если речь идет о соотноше(нии между уровнем заработной платы и прожиточным минимумомтрудоспособного населения, то понятно, что на него впрямую вли(яет динамика роста цен, с одной стороны, и динамика экономичес(кого развития в целом, с другой стороны, и дальше соответственноизменения отношения фонда оплаты труда к их доле в совокупных


118

издержках субъектов рынка. Именно так происходит влияние наэти показатели через те инструменты, которые существуют.

Условно для Минздрава это влияние через инструменты Трех(сторонней комиссии, но это то влияние, которое федеральные орга(ны способны и должны оказывать, понимая, что конечный результатмы хотим оценивать не по масштабу тех действий, которые минис(терства совершили, не по количеству тех усилий, которые предпри(няты, а по конечному результату, который можно измерить статис(тически или через социологические исследования на уровне непо(средственно происходящей реальной жизни.

Как вы понимаете, большинство поставленных целей являютсяцелями развития страны в целом и относятся как к компетенции ми(нистерств, агентств или федеральных служб, так и к компетенции ор(ганов власти субъектов РФ. Соответственно, реформа реформа бюд(жетной системы и реформа вообще системы планирования предус(матривают то, что подобный механизм – переход к 3(х летнемубюджетированию, переход к целевому построению бюджета и к рас(ширению полномочий бюджетополучателей в обмен на ужесточе(нию контроля за конечными результатами, будет являться такой ба(зовой основой для модификации процедур бюджетного планирова(ния субъектов РФ. В некотором смысле это несколько упрощаетсяв рамках нового механизма формирования собственно исполнитель(ной власти субъектов Федерации.

И в этой части, мы понимаем, что, с одной стороны, за последние3–4 года в ряде субъектов РФ накоплен значительный опыт различ(ного рода преобразований, связанных с усилением целевого плани(рования. С другой стороны, понимая, что подобный механизм мо(жет работать только тогда, когда обеспечена в достаточной степениплотная координация действий федеральных министерств и регио(нальных органов исполнительной власти по достижению целей изадач, которые стоят перед страной, мы предполагаем, что в ближай(шие два(три года реформа начнет опускаться в субъекты РФ.

Логика будет понятная, изначально где(то в двух(трех субъектахбудут реализованы пилотные проекты, возможно, с помощью Все(мирного банка. Это будут проекты, на которых мы попытаемся отра(ботать все ключевые вопросы этих процедур планирования, контроляисполнения планов на уровне территорий. То есть систему целей тер(риторий, систему показателей, по которым можно оценивать уровень


достижения целей, количественные значения которых могут, выстав(лены, исходя из тех задач, которые стоят на макроуровне, соответ(ственно систему бюджетных, региональных бюджетных программ,систему их участия в федеральных и ведомственных бюджетных про(граммах, которые реализуются, так или иначе, на территориях субъ(ектов РФ. Будет происходить выстраивание механизмов координа(ции действия федеральных министерств и региональных органов ис(полнительной власти с тем, чтобы построить механизмы, которыеблизки к тому, о котором только что говорилось в связи с Канадой.

Мы понимаем, что это в достаточной степени сложная задача,мы понимаем, что в значительной степени задача дорогостоящаяи требует существенного бюджетного финансирования. Вот общаяоценка, которую дал Всемирный банк этой программе – это при(мерно 2 млрд. долларов. Но опыт тех стран, в которых подобныепроекты были реализованы, опыт тех стран, в которых был осуще(ствлен переход к целевому планированию, бюджетированию, пока(зывает, что эффективность, с точки зрения конечных результатов,очень существенна, и эффект, которого можно достичь, составляетна рубль затрат или в расчете на одного госслужащего, или в расче(те на единицу затраченного времени, может быть существенен иможет увеличиваться на 10, 20, 40 и 200%.

Мы понимаем, что это сложный процесс и что этот процесс свя(зан в значительной степени с преодолением, не только с изменени(ем нормативной базы и принятием каких(то технических или адми(нистративных решений, сколько с изменением самой психологииэтой деятельности. Мы также прекрасно понимаем, что принятиенормативных актов отнюдь не означает изменения реальных взаи(моотношений между органами власти, внутри между ними или ихотношения с потребителями государственных услуг, но решенияприняты и по этому пути в ближайшие 2, 3, 4, 5 лет нам придетсяидти совместно с тем, чтобы повысить значительно, а может, ради(кально эффективность государственного аппарата, эффективностьгосударственного управления.

Дискуссия

Вопрос. Вы сказали, что в достижении долгосрочной перспекти(вы единственным измерителем является статистика. Мы все хоро(


120

шо знакомы с известным анекдотом, когда на конкурсе силачей со(трудник такой статистической службы из 100(граммового лимонавыжимал 120 грамм. Какие все(таки дополнительные механизмыобъективизации измерения долгосрочного результата вы предпола(гаете?

Ответ. Опять же мировой опыт показывает, что единственныминструментом оценки и верификации деятельности государствен(ной власти является публичность. В этой связи мы хотим одной иззадач, связанных со статистическим обеспечением бюджетной и ад(министративной реформы – существенное раскрытие информации,существенное раскрытие статистических данных, в том числе, части,скажем, первичных, с тем, чтобы независимый анализ, проводимыйв России или за рубежом, мог давать независимые оценки тех илииных процессов. Кроме того, мы понимаем, что в достаточной степе(ни несложно, сегодня по крайней мере, давить на Росстат; мы пони(маем, что ведомственная статистика, как только она становится эле(ментом системы контроля и оценки, может быть сильно деформиро(вана. Мы прекрасно понимаем, что даже сегодняшнее измерениеобщественного мнения по отношению к деятельности органов ис(полнительной власти зачастую бывают деформированным самимиисследователями, понимающими, что объективность объективнос(тью, а заказ заказом. Все эти проблемы существуют и известны в ми(ровой практике. Существуют различного рода подходы к их реше(нию, но главный из них – это публичность и это участие институтовгражданского общества в контроле за деятельностью государствен(ной власти. И одна из задач и целей – это развитие институтов граж(данского общества и их включение в процесс постановки целей, впроцесс выбора целевых значений и в их контроле за теми результа(тами, которые будут получены.

В этой связи мы с августа начали широкое публичное обсужде(ние пока еще непубличного Сводного доклада в различного родаэкспертных организациях, начиная с трехсторонней Правительст(венной комиссии, профсоюзов и заканчивая институтами Акаде(мии наук, ассоциациями менеджеров, всем кругом тех людей, кото(рые так или иначе могут внести позитивный вклад в само содержа(ние документов, а также сделать его публичным, сделать его такимфеноменом общественного мнения с тем, чтобы контроль был пуб(


личным. Сводный доклад вывешен на одном из дискуссионныхсайтов, с ним можно познакомиться в Интернете, и мы надеемся,что вся эта деятельность будет проходить максимально публично.

Вопрос. В рамках бюджетной реформы предполагается ли разде(ление функций. Например, в Казахстане из функций Министерст(ва финансов были исключены функции планирования бюджетаи переданы Министерству экономики, и сейчас оно называетсяМинистерство экономики и бюджетного планирования. Планиру(ется ли подобное в России?

Ответ. Мы сейчас не рассматриваем вопросы организации илипроцедурные вопросы, мы рассматриваем вопросы содержательнойдеятельности. Применительно к каждому субъекту то, как это будеторганизовано, это в общем его вопрос. Мы только хотим, что, еслиу нас стоит задача снижения детской смертности, то эта задача бы(ла общая для Минздрава, для Минсельхоза, руководителя региона,соответствующих подразделений. Необходимо, чтобы количест(венное значение, динамика этого показателя были развернуты при(менительно к каждой территории, и в том случае, если эти показа(тели не исполняются, вопрос бы задавался не только Минздраву, нои руководству соответствующего субъекта. И это касается в общембольшинства тех целей, которые являются национальными и кото(рые реализуются.

Вопрос. Вы сказали, что в субъектах надо разрабатывать эти це(ли, регламенты этой деятельности министерств, иных органов ис(полнительной власти. В Самарской области мы в этом году ужепровели такую работу. Можем ли мы как(то отладить взаимодейст(вие, потому что у нас есть те же самые показатели на региональномуровне, что и на федеральном?

Ответ. Мы были бы очень благодарны всем тем субъектам, ко(торые внимательно бы посмотрели Сводный доклад и дали бы понему нам замечания. Понимая, что вот сейчас стадия целеполага(ния на федеральном уровне, от того, как будут сформулированы це(ли, какие будут выбраны показатели, на какие будут выставленыколичественные значения, зависит в значительной степени то, как


122

это будет впоследствии трансформировано в территории. И мы по(нимаем, что вопрос очень важный, и не хотелось бы на этом этапепо(крупному ошибиться. Понятно, что все это будет уточняться втечение не одного года, но чем меньше ошибок на старте, тем прощедвигаться вперед. Это первая часть.

Сводный доклад вывешен в Интернете, есть такой сайт, дискус(сионный сайт, «опек.ру». Кроме того, его можно получить. Он на(зывается «Сводный доклад. Цели, задачи и показатели деятельнос(ти субъектов бюджетного планирования». Т.е. мы сейчас начали об(суждать поэтапно, понимая, что сначала мы хотим обсудить цели изадачи, а потом уже вернуться к инструментальной части, к обсуж(дению инструментов, посредством которых можно обеспечивать ихдостижение, ну, и, соответственно, потом бюджетирование.

Второе. Мы в этом, уже в этом году хотим начать пилотный про(ект в трех регионах по совмещению вот того, что сделано на феде(ральном уровне, того, что делается в министерствах, и того, что де(лается в территориях, с тем чтобы это представляло некую единуюсистему, в которой было бы просто понятно и удобно работать и бы(ло понятно, что за эти показатели применительно к территории от(вечает субъект, но не только субъект, а соответствующее федераль(ное ведомство, которым они поставлены. И соответственно оцени(вать эффективность расходования федеральных бюджетныхсредств опять же применительно к тому, что реально происходит.Где? В субъектах, а больше негде происходить.

Вопрос. В тех методических документах, которые доводятся поповоду бюджетирования, ориентированного на результат, постоян(но существует такой принцип очень жесткого выстраивания целейпо уровням, сверху вниз, только по принципу деления «по дереву»?Вот в результате опыта, который вы приобрели, у вас эта позицияне смягчилась? Потому что тот опыт, который мы имеем, он пока(зывает, что цели нижнего уровня и цели верхнего уровня далеко невсегда можно именно вот по принципу «дерева» разделить, они пе(ресекаются крест(накрест.

Ответ. Вы абсолютно правы. Также как даже процесс целепола(гания не является абсолютной иерархией, точно также и процессуж привязки бюджетных программ невозможно вертикально при(


вязывать к отдельным целям. Все мероприятия носят многоцеле(вой характер, все мероприятия, реальные мероприятия имеют мно(гоцелевые последствия, и, соответственно, картинка всегда являет(ся матрицей. В некотором смысле метод – указания устарели, болеетого, мы сделали такую новую рабочую версию, и она тоже уже ус(таревает, потому что прогресс идет достаточно быстро. И в этомсмысле мы понимаем, что, с другой стороны, задача является ко(нечной, наша задача – построить правильно систему целей. И вэтой связи, если она противоречит методике, ну, стало быть, мето(дика уже, можно от нее в какой(то степени отказываться, потомучто конечный результат, который мы хотим получить, – устоявшу(юся систему целей, в которой появление новых целей является об(щим событием, формулирование новых задач в трех(летнем или го(довом цикле планирования для ведомства является, в общем, тожесобытием. Измене показателей, переходом от другому, это такое, ну,явление, которое требует вполне определенных действий, обосно(ваний, т. е. системы устоявшейся.

И когда она будет построена, необходимость в этом базовом ме(тодическом обеспечении, скорее всего, отпадет. Дальше начнутсязадачи программирования, задачи выбора стратегии движения, за(дачи распределения бюджетных усилий, задач распределения ос(тальных усилий. В этой связи там никаких абсолютно жестких тре(бований нет: жизнь гораздо богаче. Мы это понимаем.


124

Римантас ВечкисДиректор Департамента по вопросам бюджетирования,

Министерство финансов Республики Литва

Государственное стратегическое планирование и бюджетный процесс в Литве

Добрый день! Хотел бы поблагодарить организаторов за пригла(шение участвовать в этой конференции, которая очень интереснаи полезна не только для коллег из России, но также для экспертови госслужащих зарубежных стран. В моем выступлении представ(лен опыт реформы в сфере государственного стратегического пла(нирования и бюджетного процесса в Литве.

В Литве существовало две группы предпосылок, которые спо(собствовали успешному внедрению стратегического планированияи проведению бюджетной реформы. Первая предпосылка заключа(лась в том, что в 1993–1994 гг. Правительство Литвы определилоинтеграцию в Европейский союз в качестве стратегической цели.Для достижения этой цели планировалось провести целый ряд пре(образований на национальном уровне, включая совершенствованиезаконодательства. Вторая предпосылка заключалась в том, что воз(можность осуществления всех необходимых реформ была обуслов(лена необходимостью правильного распределения ограниченныхбюджетных ресурсов для реализации приоритетных направленийреформы. В 2000 г. доходы бюджета в Литве упали по сравнениюс 1999 г. на 10%. Для осуществления всех реформ необходимо былосоздать систему планирования, которая позволила бы эффективнораспределять ограниченные бюджетные средства.

Для внедрения стратегического планирования и проведения бюд(жетной реформы правительство приняло три важных и обоснованныхрешения. Во(первых, внедрение стратегического планирования прово(дилось одновременно с бюджетной реформой1. Во(вторых, в процессереформы удалось установить существенную взаимосвязь между сис(темой планирования и бюджетирования. В(третьих, для законодатель(

1 Бюджетная реформа началась в 1998 г., а внедрение системы стратегическогопланирования проводилось в течение 2000–2002 гг.

ного закрепления системы была проведена разработка соответствую(щих нормативно(правовых актов и методологии, включая соответст(вующие изменения в Закон «О бюджетном устройстве», методологиюстратегического планирования и другие решения правительства.

Реформа бюджета проводилась на основе принципов эффектив(ного финансового управления через внедрение стратегического пла(нирования на уровне правительства. Эффективное финансовое уп(равление осуществлялось на основе установления взаимосвязи меж(ду приоритетами, установленными правительством, и программнымимероприятиями. На схеме 1 представлена система стратегическогопланирования в Литве, основанная на принципе эффективного фи(нансового управления. Система включает три уровня стратегическихдокументов. Долгосрочная стратегия одобряется парламентом и пре(дусматривает стратегию государства на последующие 15 лет. В долго(срочной стратегии отражаются геополитическая ситуация, долго(срочные приоритеты и долгосрочное видение по секторам.

Схема 1. Модель Интегрированного планирования в Литве


126

Долгосрочныецели (видение)

(более 6 лет)

Среднесрочныецели (3–6 лет)

Долгосрочнаянациональная стратегия

развития

Геополитическая ситуацияДолгосрочные приоритетыДолгосрочное видение по секторам

Бюджетнаястратегия и лимиты

ассигнованийминистерствам

Краткосрочныецели 1–3 года

Ведом

ственнаястратегия

Ведом


Ведом


Стратегические рамочные документы:• Правительственная

программа• Региональные планы

развития• Программа

конвергенции• Документы ЕС

и НАТО• Сводные планы,

документы по социальному развитию

Стратегическиеприоритеты

правительстваСтратегическийактивный план

Стратегическийактивный план

Стратегическийактивный план

№ П

рогр

амм

ы

№ П

рогр

амм

ы

№ П

рогр

амм

ы

№ П

рогр

амм

ы

№ П

рогр

амм

ы

№ П

рогр

амм

ы

В рамках долгосрочной стратегии разрабатываются сектораль(ные стратегии, в которых закреплены среднесрочные цели на по(следующие 3–6 лет. Секторальные стратегии разрабатываются ми(нистерствами на среднесрочную перспективу и утверждаются пра(вительством. Примеры среднесрочных планов включают: единыйпрограммный документ, в соответствии с которым будет осуществ(ляться помощь Европейского союза, программа конвергенции, ре(гиональные планы развития регионов и т.д. Третий уровень плани(рования включает планы министерств и агентств по реализациипрограммных направлений и бизнес(планы (на 1–3 года). Несмот(ря на то, что бюджет утверждается на один год, общее планирова(ние и показатели для министерств и ведомств разрабатываютсяМинистерством финансов на 3 года в рамках планирования науровне министерств и ведомств. На схеме 2 представлен процессстратегического планирования на уровне министерств и ведомств.

Таким образом, на всех трех уровнях целей – от стратегическихцелей на политическом уровне до секторальных стратегий и биз(нес(планов министерств и ведомств – просматривается взаимо(связь между целями и задачами. Для достижения взаимоувязки це(лей на всех трех уровнях проводится совместная работа канцеляри(ей правительства и Министерством финансов.

Схема 2. Процесс стратегического планирования на уровне отдельных учреждений в Литве


Анализ условий

Миссия

Стратегическиецели

Программы

Программные цели

Задачи

Мероприятия

Реализация

Достижение результатов:показатели результативности

деятельности учреждений

Миссия и целиформируютс с учетом

стратегическихприоритетов

правительства

Стратегииминистерстваобеспечивают

выполнение миссии и достижение целей,

а также снижениепотенциальных рисков

Одна из стратегий, которая недавно была утверждена в Литве –это стратегия по совершенствованию государственного управле(ния, или публичного администрирования (паблик администрей(шен) до 2010 г. Эту стратегию координирует Министерство внут(ренних дел, которое в Литве отвечает за государственное админис(трирование. Как и все среднесрочные стратегии, Стратегия посовершенствованию государственного управления была утвержде(на правительством и состоит из пяти частей, включая общее поло(жение, анализ состояния системы и SWOT(анализ, программныецели, задачи и предполагаемые результаты, а также реализацияпрограммы, мониторинг и критерии оценки.

Кроме традиционных целей, цели стратегии реформы государ(ственного управления предусматривают внедрение электронногоправительства и предоставление общественных услуг через инфор(мационные технологии, а также предусматривает осуществлениемониторинга процесса реформы. Мониторинг процесса реформычрезвычайно важен в контексте того, что не все утвержденные стра(тегии эффективно реализуются. Для мониторинга реформы госу(правления предусмотрено создание Комиссии по мониторингу хо(да реализации стратегии. Примеры критериев оценки включаютдоверие населения к государственным муниципальным учрежде(ниям и ведомствам (в%х), степень финансовой самостоятельностимуниципалитетов, доля дотаций из государственного бюджетав муниципальный, число граждан, которым предоставляются госу(дарственные услуги через систему информационных технологий,и др. Например, по показателю, который отражает степень финан(совой самостоятельности муниципалитетов, мы даже вернулись напредыдущий этап, поскольку 3 года назад часть государственныхдотаций в муниципалитетных бюджетах была 3%, в то время какв настоящий момент – 50%. Но это также отражает зависимость отдругих реформ, в данном случае – от реформы местного самоуправ(ления. На схеме 3 показан процесс осуществления этой стратегии,включая план мероприятий и механизм реализации.

Система трехуровневого планирования сейчас успешно функцио(нирует в Литве. Однако существуют небольшие недостатки в плани(ровании на институциональном уровне. Одним из приоритетов ре(формирования также является необходимость повышения мотива(ции госслужащих для осуществления поставленных целей. Для этого


128

необходимо проведение реформы оплаты труда. Скорее всего, в рам(ках реформы мы планируем, что 70% оплаты будет основыватьсяна базисной основе и, наверное, 30% будет зависеть от достиженияконкретных задач и конкретных целей в конкретном периоде.

При внедрении системы стратегического планирования нашимглавным консультантом были канадские коллеги, с которыми мыочень плодотворно поработали, и хотелось бы сказать за это им спа(сибо.

Схема 3. Стратегия совершенствования государственного управления в Литве


Микаэль ОселльЗаместитель начальника управления,

Бюджетный департамент Министерства финансов

Бюджетный процесс – работа на стабильность и эффективность

Опыт шведских реформ

1. Введение

Трудно переоценить значение здоровых государственных фи(нансов и эффективного использования ресурсов государства дляобщества, стремящегося к экономическому росту и желающего со(здать и сохранить атмосферу доверия к государственной власти,которая одновременно является условием существования демокра(тии. Чем крупнее государственный сектор, тем более важным ста(новится вопрос о состоянии госбюджета.

В начале 1990(х годов перспективы для шведской экономикис ее – с международной точки зрения – весьма развитым госсекто(ром выглядели довольно мрачными, и не в последнюю очередьдля общественных финансов. Ясным (а для многих шведских эко(номистов и политиков также и травматичным) указанием на этостал в 1992 г. вынужденный отказ Швеции от фиксированного об(менного курса национальной валюты. После очень бурной осени,которая, в частности, характеризовалась тем, что Центральныйбанк страны повысил маргинальную процентную ставку до 500%,шведская крона отправилась в свободное плавание – впервыес 1930(х годов. В конечном итоге это стало результатом реакциифинансового рынка и серьезных сомнений в способности полити(ческой системы к управлению общественными финансами.

Недоверие со стороны рынка не было необоснованным. Дефи(цит консолидированных общественных финансов достиг в 1993 г.почти 200 млрд крон (20 млрд долларов), что соответствовало 12%ВНП. Швеция, таким образом, оказалась в едва ли лестном положе(нии, имея второй по величине дефицит во всей ОЭСР. К тому жеШвеция могла «похвастаться» долей расходов в 70% ВНП – самой

высокой расходной нагрузкой, какая когда(либо имела место в де(мократической стране, – и совокупным общественным долгом, со(ответствовавшим 85% ВНП.

Ситуация разрешилась целым рядом финансовых и бюджетно(по(литических реформ, осуществленных в середине 1990(х годов. Проис(шедший затем подъем показался не менее драматичным, чем предше(ствовавший кризис. К концу десятилетия общественные финансыпродемонстрировали значительный профицит, а доля расходов и госу(дарственный долг уменьшились до пятидесяти с небольшим процен(тов ВНП. Однако реформы касались не только объемов госбюджета ибаланса по сальдо. Не менее важными были реформы, затронувшиепринципы принятия решений по распределению бюджетных средствпо областям расхода бюджета и управления работой государственныхучреждений. В течение долгого ряда лет осуществлялся переход от си(стемы с относительно детализированным расходно(ориентированнымуправлением к модели управления, помещающей цели и результатыдеятельности госучреждений в центр внимания. Основная часть теку(щих решений была делегирована на ведомственный уровень, где зна(ния о местной специфике глубже; одновременно выросли возможнос(ти министерств сосредоточиться на стратегических решениях.

Нижеследующий отчет обобщает предысторию и историю про(ведения финансовых и бюджетно(политических реформ, а такжеприобретенный опыт.

2. Прежний бюджетный процесс – краткое резюме

Хотя темой данного отчета не является дореформенный бюд(жетный процесс, краткое его описание необходимо для пониманияпроведенных изменений.

Бюджетный процесс можно описать множеством разных спосо(бов. При одном из них исходят из трех хронологических этапов, какправило, характеризующих разработку и исполнение бюджета. Напервом этапе в диалоге между Министерством финансов и отрасле(выми министерствами оформляется более или менее прозрачноепредложение правительства по бюджету, исходящее из некоторогозаданного основного параметра. На втором этапе парламент рас(сматривает правительственный проект и – с большими или мень(шими исправлениями – утверждает в качестве окончательного бю(


джета. Наконец, на третьем этапе – в фазе исполнения – утверж(денный бюджет осуществляется на практике под более или менееразвитыми формами наблюдения и контроля.

Такой подход, само собой разумеется, включает в себя огромноечисло возможных вариантов, которые дают различные результатыв зависимости от того, какие исходные параметры применялись в про(цессе, то есть, определяет ли сальдо бюджета уровень ассигнованийили, наоборот, уровень ассигнований определяет бюджетное сальдо?

Вопросы такого типа приводят и к совершенно иному способуописания бюджетного процесса, в котором исходной точкой являют(ся три основополагающие функции, которые такой процесс, по идее,должен обеспечивать: крепкая бюджетная дисциплина, распределе(ние ресурсов в соответствии с политическими приоритетами, а так(же высокая эффективность и бережливое хозяйствование при ис(пользовании общественных средств.

В настоящем отчете будут применяться оба этих подхода, одна(ко в данной главе на первый план выйдет хронологическая пер(спектива, так как функциональная не всегда ясно прослеживаласьв прежнем бюджетном процессе. В этом случае хронологическиструктурированный подход послужит цели высветить отсутствиефункциональной перспективы.

2.1. Правительственный проект бюджета

В течение большей части послевоенного периода – в принципевплоть до середины 1990(х годов – госбюджет Швеции формиро(вался «снизу вверх», т. е. требования определяли уровень ассигнова(ний и тем самым совокупный уровень расходов и сальдо бюджета.

Настоящего управления деятельностью посредством бюджетно(го процесса не происходило, как не применялись и регулирующиеограничения касательно совокупных расходов, дефицита и госу(дарственного долга. Исходными параметрами в бюджетном про6цессе выступали бюджетные заявки государственных органов.

Функцией бюджетных заявок не было дать основу для обсужде(ния приоритетов касательно целей, результатов или общественно(экономических последствий. Вместо этого они были одностороннесфокусированы на уровне ассигнований. Такая односторонняя фоку(сировка вовсе не означала простоту и понятность этих заявок. На(


132

против, они содержали относительно объемистые описания, в дета(лях отражавшие потребности соответствующего госучреждения: ко(личество должностей, служебных поездок, офисные площади и т. п.Это означало, что риксдагу и правительству приходилось уделятьзначительное внимание частным бюджетно(техническим вопросам.Таким образом, работа по формированию бюджета – и по своим це(лям, и на практике – сводилась к дискуссиям по детально расписан(ному распределению ресурсов. Бюджетные заявки и их обсуждениене являлись инструментом для повторных рассмотрений и перспек(тивных стратегических рассуждений, во всяком случае политическо(го характера. Непосредственным результатом явилось положение,когда ведомства управляли правительством, а не наоборот2.

Правительственный проект бюджета также не был особенно по(нятным или прозрачным документом. Конечно же, из объемистогои подробного отчета явствовало, на что будут употреблены ассиг(нования – зарплаты, больничные, командировки и т. п., но остава(лось нераскрытым, зачем эти средства ассигновывались.

Отчет не включал в себя и другую информацию, сегодня считаю(щуюся само собой разумеющейся. К примеру, отчетность по тогдавесьма распространенным внебюджетным фондам была скудной,а выдача некоторых государственных кредитов вообще не освещалась.

2.2. Обсуждение бюджета в риксдаге

Рассмотрение риксдагом бюджета также содержало моменты, ко(торые трудно сочетаются, по всей видимости, с имевшими место ус(тремлениями осуществлять бюджетно(политическую дисциплинуили настоящее управление деятельностью госорганов. Бюджетныевопросы обсуждались более или менее изолированно от вопросовреальной политики. Кроме того, депутаты риксдага обладали правомподачи предложений об увеличении расходов, не будучи скованны(ми ограничениями по финансированию предложений об измененияхв заданных рамках. Разумеется, рассмотрение проекта бюджета


2 Изначально, вероятно, причиной истребования от ведомств технически по(дробно прописанных бюджетных заявок было стремление ограничить свободу дей(ствий административных органов. Однако со временем объемы документов на прак(тике укрепили позиции госучреждений, затруднив для органов государственнойвласти рассмотрение проектов бюджета.

в риксдаге начиналось с определения позиции в отношении эконо(мической политики, однако этот выбор позиции, как правило, имелсвязи с проектом бюджета. И хронологически правительство такжеформулировало свое предложение по определению позиции в отно(шении экономической политики, когда работа по формированиюбюджета уже была завершена. Ко всему утвержденный риксдагомбюджет почти всегда предусматривал более высокий уровень расхо(дов, чем предложенный правительством. Члены риксдага зачастуюпроявляли большую лояльность с областями компетенции «своих»постоянных комиссий, чем со своими политическими партиями.

К тому же некоторые важные реформы осуществлялись за рам(ками решения по бюджету, так как правительство имело право ужепосле утверждения бюджета подавать дополнительные предложе(ния, предусматривавшие увеличение расходов3.

2.3 Исполнение бюджета

Фаза исполнения бюджета характеризовалась сравнительно не(большими возможностями контроля. Система была, как уже былосказано, нацелена на маргинальные уточнения бюджета, а отсле(живание судьбы ассигнованных средств считалось, как правило,необязательным. Те проверки, которые все же проводились, носи(ли – как естественный результат действовавшей системы бюджет(ного планирования и управления – исключительно финансовыйхарактер и были нацелены на сверку цифровых данных в различ(ных документах (счетах, квитанциях, счетах(фактурах и т. п.).

Каких(либо прямых возможностей со стороны Министерствафинансов или иного контролирующего органа регулировать рострасходов также не имелось.

2.4 Функциональный взгляд на прежний бюджетный процесс

В общих чертах прежний бюджетный процесс можно описатькак процесс, ориентированный на требования, строящийся вокруг


134

3 Специальные законопроекты – т. е. законопроекты, подававшиеся наряду и по(сле проекта бюджета – варьировали и по количеству и по объему. Каждый год пред(ставлялся ряд небольших законопроектов, имевших бюджетные последствия, и ча(ще всего также несколько более крупных. Например, законопроект о новой полити(ке в области культуры, представленный весной 1974 года, представлял собой актна почти 500 страницах.

ожиданий постепенного роста ассигнований, при котором бюджетформировался «снизу вверх» способом, который делал его недо(ступным для аналитического инструментария, перспективного мы(шления и активных переоценок. Конечно, это несколько упрощен(ная картина, но все же она отображает процесс, уязвимый для стрелкритики и созревший для обновления4.

Хронологическое описание четко указывает на отсутствиефункциональной перспективы в прежнем бюджетном процессе.В частности, можно выделить три разные проблемы – бюджетно(политическую, проблему распределения ресурсов и проблему эф(фективности.

Бюджетно(политическая проблема проявляется, в частности,в том, что как ведомства и правительство, так и риксдаг были вольныпредлагать увеличение расходов, которое считали необходимым, небудучи ограничены рамками расходов или требованиями по финан(сированию, что, само собой, приводило к тому, что аккумулирован(ные расходы часто превосходили доступные на данный момент5.

Проблема распределения ресурсов имеет прежде всего направ(ленность на отсутствие условий для прямого увязывания бюджетас деятельностью. Бюджет формировался «снизу вверх», и одновре(менно с этим бюджетный диалог не затрагивал вопросы направле(ния, целей и результатов деятельности. По этой причине, конечноже, осложнялась и задача политически(ориентированного распре(деления ресурсов.

Проблема эффективности была многоликой. Самым явным бы(ло, пожалуй, то, что невозможно обсуждать эффективность, исхо(дя только из данных об ассигнованных средствах. Другая – и не


4 Это стилизованное описание не дает, разумеется, истинной картины того уп(равления, которое фактически осуществлялось. Как становится ясно, бюджетныйпроцесс не был форумом для решений по результатам переоценок и перспективныхразмышлений; важные решения предлагались к рассмотрению по большей частив особых законопроектах. Например, крупнейший проект по гражданским техниче(ским разработкам 1950–1960(х гг – развитие атомных технологий в Швеции – об(суждался в одной из законодательных комиссий риксдага, а не в Бюджетной комис(сии, отвечавшей за расходы.

5 Однако это редко воспринималось как реальная проблема. Строгий – или хотябы структурный – баланс бюджета не всегда считался желаемым, в частности, пото(му, что долгосрочный высокий прирост, отличавший шведскую экономику в 1950(еи 1960(е годы, создал представление о непрерывно растущих общественных доходах.

менее важная – проблема, связанная с эффективностью, заключа(лась в том, что решения по составу факторов производства прини(мались централизованно, а не на оперативном уровне.

3. Работа по реформированию

В послевоенный период и до начала 1970(х годов высокий эконо(мический прирост в Швеции постоянно создавал новые ресурсы, ко(торые в широких масштабах могли направляться в общественныйсектор. С тех пор, однако, шведская экономика переживала относи(тельно долгие периоды низкого прироста, что повлекло за собой из(менение финансовых условий для деятельности публичных органов.И, хотя более решительные изменения были осуществлены тольков связи с глубоким кризисом государственной финансовой системыв первой половине 1990(х годов, реформаторская работа началасьуже раньше. Ухудшившиеся финансовые условия постепенно нача(ли играть все более важную роль в управлении деятельностью пуб(личных органов. Поэтому уже во второй половине 1960(х и в 1970(хгодах управление деятельностью исполнительной власти все большенацеливается на совершенствование распределения ресурсов и по(вышение эффективности деятельности, чтобы таким образом до(стичь более высокого к.п.д. имеющихся ресурсов.

3.1 Введение управления по целям и результатам в сфере исполнительной власти Швеции

3.1.1 Программное бюджетное планирование

С целью эффективизировать государственное управление и, та(ким образом, высвободить ресурсы для новых форм деятельности вовторой половине 1960(х годов началось осуществление экспериментапо программному бюджетному планированию в сфере исполнитель(ной власти. Идеи программного бюджетного планирования были по(черпнуты в США, где уже в начале 1960(х годов предпринимались по(пытки более четко соотнести результаты и показатели с расходамив общественном секторе. Основополагающей мыслью было перенесе(ние управления деятельностью из области ресурсов в область резуль(татов. Вместо детальной спецификации факторов производства в ви(


136

де различных категорий персонала, площадей, транспортных средств,канцелярских товаров и т. д., требуемых для некоей деятельности,следовало для госучреждений указывать четкие цели и ожидаемыерезультаты. Начальникам этих учреждений предоставлялась болееширокая свобода самостоятельно определять состав факторов произ(водства, чтобы наиболее эффективным образом достигать поставлен(ных органами государственной власти целей. Таким образом должнобыло улучшиться управление государственной деятельностью. Поли(тическое руководство смогло бы сосредоточиться на общих вопросах,не будучи вынужденным занимать позицию по деталям производст(ва. Принятие решений по выбору исходных ресурсов ближе к непо(средственному производству привело бы к более рациональному ихподбору. В конечном итоге фокусирование на результатах – вместоресурсов – повело бы к повышению качества в государственном про(изводстве. То есть, основополагающим принципом было представле(ние, что органы государственной власти должны были посвятить се(бя решению общих вопросов, в то время как административным орга(нам предоставлялась бы наибольшая возможная свобода действийв определенных рамках. Условием такой децентрализации было уве(личение функций проверки и контроля. Финансовую отчетностьо доходах и расходах должен был сменить бюджетный процесс, отме6ченный системным и альтернативным мышлением и понятиями, на6прямую связанными с долгосрочным планированием. Из бесперспек(тивного инструмента постоянных юстировок уровня ассигнованийв сторону увеличения бюджет должен был превратиться в мощноесредство реформирования и анализа6.


6 В общих чертах можно сказать, что шведские попытки программного бюджет(ного планирования означали широкое применение теории экономики предприятияв работе по формированию бюджета. Шведские реформаторы черпали вдохновение,прежде всего, в американском программном бюджетном планировании, но стимулыпоступали также и из той работы по развитию оперативного и – позднее – систем(ного анализа, которая проводилась, в частности, в НИИ Министерства обороны.Оперативный анализ разрабатывался в Великобритании и США в годы Второй ми(ровой войны. Описать его можно как попытку решить математическими методамиразличные военные и логистические проблемы. Ведущие исследователи были при(влечены к решению военных задач, в частности, организации конвоев и размещениюистребителей на различных аэродромах. После войны «РЭНД Корпорэйшн», глав(ный «мозг» американской авиапромышленности, стала центром дальнейшего разви(тия этих идей. Объектом применения методов являлись не только оборонные струк(туры, но и гражданская администрация и народное хозяйство.

Шведский эксперимент продолжался десять лет и со временемприобрел значительный охват, так что его вполне можно назватьполномасштабным. Во второй половине 1970(х годов, однако, былорешено попытки прекратить7. Можно выделить как минимум триразные причины, поведшие к принятию решения о прекращении экс(перимента. Во(первых, несмотря на длительность эксперименталь(ного периода, постоянно имелись определенные проблемы с разра(боткой систем и приемов для работы с анализами результатов и за(мерами эффективности. Не менее важным при этом было и то, чтоорганы государственной власти проявили свою нерасположенностьпредоставить административным органам финансовую гибкость, ко(торая предусматривалась системой управления, основанной на це(лях и результатах. Важнейшим объяснением прекращения экспери(мента было, по(видимому, то, что политико(экономические стимулык изменению системы управления были еще недостаточно сильны.Предполагалось, что экономический прирост вновь вернется к преж(нему высокому уровню, а проблемы сбалансированности обществен(ных бюджетов по(прежнему считались вполне управляемыми.

Между тем попытки программного бюджетного планированиязаложили основу для перехода к ориентированному на результатуправлению. Была введена в употребление техническая инфраст(руктура для осуществления финансовых процессов, а методы изме(рения и оценки результатов существенно усовершенствовались.Кроме того, интерес к программному бюджетному планированиюотражал целенаправленный и рациональный взгляд на админист(ративную деятельность, широко распространенный в Швеции, –взгляд, корни которого часто выводят из шведской традиции госу(дарственного управления с небольшими министерствами и относи(тельно независимыми от них административными органами, про(слеживаемой в истории до XVII века. Поэтому вполне естествен(ным было продолжать строительство на основе шведской моделиуправленческой деятельности с делегированием госучреждениямдополнительных полномочий в сочетании с более ясной ответст(венностью за результаты.

Этот опыт пригодился в 1980(х годах, когда все растущие и всечаще возникающие проблемы с долгосрочной сбалансированнос(


138

Правда, и позднее эта система применялась в сфере Министерства обороны.

тью общественных финансов заставили подвергнуть пересмотруразличные публичные обязательства и проанализировать достиг(нутые в различных видах деятельности результаты.

3.1.2. Ориентированное на результат управление и трехгодичные бюджетные рамки

В конце 1980(х годов были введены новые формы управлениядеятельностью госучреждений, при которых подчеркивалось значе(ние достигнутых результатов и экономической эффективностив использовании ресурсов. Новая форма управления предусматри(вала, что органы государственной власти должны были намечатьцели и направление деятельности, а также выдвигать определенныетребования по результатам. Госучреждения должны были ежегодноотчитываться в достигнутых результатах. Планирование деятель(ности учреждений должно было стать более долгосрочным, и с этойцелью вводились трехгодичные бюджетные рамки для ассигнова(ний на административные расходы. Решению органов государст(венной власти о трехгодичных рамках планирования должна былапредшествовать так называемая углубленная проверка финансово(го положения и деятельности госучреждений8.

3.1.3. Рамочные бюджетные ассигнования

Следующим шагом по направлению к новому бюджетному уп(равлению стало введение с 1992/93 бюджетного года рамочных бю(джетных ассигнований. Рамочные бюджетные ассигнования, кото(рые поначалу предназначались для финансирования администра(тивных расходов госучреждений, были введены с цельюстимулировать учреждения бережно распоряжаться выделеннымиресурсами и эффективно осуществлять свою деятельность. Воз(можности госучреждений в пределах заданных экономических ра(мок – то есть, некоей общей суммы на зарплату, аренду помещенийи прочие административные расходы, регулировать расходованиесредств еще усилились благодаря обеспечению рамочных ассигно(ваний возможностями заимствования и экономии, которые позво(


8 Законопроект 1987/88:150.

ляли производить временное перераспределение расходованиясредств между годами.

Введение рамочных бюджетных ассигнований означало важныйшаг в направлении уменьшения степени детализированности бюд(жетного процесса. Кроме того, финансовое управление деятельнос(тью госучреждений усилилось благодаря изменениям в предписани(ях об управлении активами в государстве и введению%ной ставки наассигнованные средства с целью добиться более эффективного кас(сового исполнения бюджета. С 1993 г. для государственных органовприменяется модель отчетности, исходящая из принципов бухгал(терской отчетности.

3.2. Кризис и бюджетная дисциплина – бюджетное планирование «сверху вниз»

Как уже было сказано, в начале 1990(х годов ситуация в финансо(вой системе страны была весьма напряженной. Как явствует из таб(лицы 1, экспансия общественных расходов, продолжавшаяся боль(шую часть послевоенного периода, – расходы как доля ВНП болеечем удвоились с 1960 по 1993 г., – достигла своей кульминации.

Таблица 1. Доля расходов 1960–2001

1960 1970 1980 1990 1993 2001

Общественные расходы, 31 43,9 61,3 59,4 70 54

% от ВНП

Потребности государства в заимствованиях составили в 1993/94году 250 миллиардов крон (25 млрд долларов США), что на практи(ке означало, что каждая третья расходуемая в течение этого годакрона была заемной. Большие бюджетные дефициты означали, самособой разумеется, быстрый рост государственного долга, и в 1994 г.валовой долг равнялся почти 85% ВНП.

Такое развитие ситуации подняло шведские%ные ставки на дол(госрочные кредиты до уровня (12–15%), который значительно пре(вышал аналогичные показатели в сравнимых соседних странах. Та(кой подъем процентных ставок отражал недоверие к способностиполитической системы справиться с дефицитом бюджета и госу(


140

дарственным долгом, не ища краткосрочного спасения в росте ин(фляции. Это недоверие было особенно распространено среди зару(бежных наблюдателей, обеспокоенных тем, что в стране так малоделалось для снижения темпов роста государственного долга. Ростпроцентных ставок указывал также на то, что у этого скепсиса бы(ли и практические следствия: почти все возмущения на междуна(родных финансовых рынках, похоже, вызывали значительный ростпроцентных ставок в Швеции, причем более резкий, чем в сравни(мых европейских странах. Инвестирования в Швецию предполага(ли особую рисковую премию. Короче говоря, Швеция представля(ла собой кредитный риск9.

3.2.1. Растущая критика

Стремительный рост процентов по государственному долгу эф(фективно отодвигал на задний план другие меры, которые моглибы оказаться более действенными для стабилизации экономики10,но политические последствия были, разумеется, гораздо болеемасштабными. Здесь есть, к примеру, чрезвычайно тонкая, но все


9 В марте 1993 г. Standard & Poor’s понизил рейтинг Швеции с ААА до АА+, т.е.с высшего до второго по шкале института, и за ними вскоре последовал Moody’s. Од(новременно крупнейший инвестиционный банк мира, Nomura International, выступилс предостережением об остром финансовом кризисе в Швеции. По мнению экспертовNomura, как Moody’s, так и Standard & Poor’s недооценили степень рискованности за(имствований шведского государства, а рейтинги институтов, несмотря на только чтопроизведенное снижение, считались неприемлемыми. Согласно заключению инвести(ционного банка, имел место явный риск, что государство не будет в состоянии выпол(нить свои обязательства по выплатам. В декабре того же года Fitch IBCA также сни(зило рейтинг Швеции в своем рейтинг(листе, а примерно год спустя Moody’s провелеще одно снижение. Тем самым Швеция оказалась на том уровне оценки кредитоспо(собности, когда очередное снижение автоматически исключило бы страну из круга ин(тересов множества кредиторов, которые по формальным или связанным с вопросамибезопасности причинам не дают займов кредитополучателям с рейтингом ниже уров(ня А. И – в то время как многие страны вполне успешно приспосабливаются к жизнис кредитным рейтингом ниже этого уровня – для шведских политиков это была совер(шенно незнакомая и, вероятно, даже немыслимая ситуация.

10 В послевоенное время и до 1990(х годов проценты по шведскому государст(венному долгу соответствовали примерно 5% налоговых поступлений. В 1990(е го(ды эта доля резко выросла, и ОЭСР предсказывала, что через несколько лет она под(нимется до уровня около 30% – т. е. что почти одну треть налоговых поступленийпридется изымать для выплаты процентов по госдолгу.

же проблема мотивации граждан к уплате налогов, которые во всебольшей степени используются для уплаты процентов по старымдолгам. Более ощутимой проблемой были быстро растущие бан(ковские процентные ставки, повлекшие за собой роковые послед(ствия для многих частных лиц, финансировавших свое хозяйствоза счет банковских займов.

В это время бюджетный процесс государства стал также подвер(гаться более широкой и структурированной критике – как в мате(риалах национальных и международных исследований, так и состороны независимых экономистов. Так, например, одна из оценоктогдашнего бюджетного процесса показала, что, в сопоставлениис другими странами, он был сравнительно слаб и что этот факт могобъяснить значительную часть бюджетных проблем11. Метод изу(чения относительной силы бюджетных процессов с целью объяс(нить различия в дефиците бюджетов разных стран исходит из клас(сификации бюджетных процессов по определенным заданным па(раметрам:

• Бюджетный процесс правительственной канцелярии – напри(мер, формы ведения переговоров и какие исходные параметрыприменяются в бюджетном процессе, т. е. в какой мере подго(товка бюджета регулируется ограничениями общего характера.

• Рассмотрение в риксдаге – формы решение и т. п.• Прозрачность бюджета – прозрачность бюджетных докумен(

тов, степень охвата бюджета и связь с системой национальныхсчетов.

• Гибкость в исполнении – оценка гибкости в использованиисредств на фазе исполнения бюджета.

• Перспективность – наличие целей, рассчитанных на несколь(ко лет, продолжительность планируемых периодов и т. п.

Шведский бюджетный процесс оказался почти самым слабым вЕвропе, а вывод гласил, что этот факт может объяснить значитель(ную часть тогдашних бюджетных проблем. Многие международ(ные исследования отмечали подобные связи между институцио(нальными рамками бюджетного процесса, результатом исполнения


142

11 Государственный долг и бюджетный процесс (серия публикаций министерств1992:126). См. также: von Hagen, J, (1992), Budgeting procedures and fiscal perform(ance in the European Communities. Commission of the European Communities (DGII),Economic Papers no. 96.

бюджета и уровнем государственного долга. Результаты указывали,в частности, что ужесточение правил проведения, прежде всеговводного этапа бюджетного процесса могло сыграть важную рольдля создания возможностей достижения стойкого улучшения со(стояния общественных финансов.

3.2.2. Реформаторская работа риксдага

К этому моменту времени риксдаг уже начал по собственнойинициативе пересматривать формы своей работы по подготовкебюджета. В рамках этой деятельности констатировалось, в частнос(ти, что:

• отсутствует единое руководство бюджетной работой риксдага;• риксдаг уделяет слишком мало времени проверке и контролю;• степень детализированности в работе риксдага слишком высока;• правительственный проект бюджета неполон (не все предло(

жения по ассигнованиям представлялись в одно и то же время,имела место отчетность по методу нетто12, а отчетность по не(которым фондам выносилась за рамки бюджета);

• использование так называемых ассигнований по защищеннымстатьям13 для большой части регламентированных (т. е. бази(рующихся на законах и предписаниях) расходов приводитк недостаточному контролю за расходами14, а также что

• потребность в улучшении бюджетного процесса особенно вели(ка на фоне кризиса экономики и государственных финансов15.


12 Отчетность по методу нетто означает, что в рамках госбюджета представляет(ся только разность между доходами и расходами. Противоположностью являетсяотчетность по методу брутто, где доходы и расходы представляются по отдельности,соответственно, в доходных и расходных частях бюджета.

13 Правительство имело право превышать рамки ассигнований по защищеннымстатьям, если это было необходимо для достижения цели ассигнования. Неисполь(зованные средства, однако, нельзя было переносить на следующий бюджетный год.

14 Регламентированные расходы (70–80% расходов госбюджета) показывалисьранее в ассигнованиях по защищенным статьям, что считалось подходящим видомассигнований регламентированных систем льгот, в которых размер дотации опре(деляется законом, в то время как количество получателей невозможно точно преду(гадать. Например, forslagsanslaget применялся для выплат пенсий по старости, дет(ских пособий, пенсий по нетрудоспособности, пособий по болезни и страхованияпо безработице.

15 Реформировать работу риксдага! (1993/94:TK1, 2 и 3).

Опираясь на вышесказанное, риксдаг, в частности, решил, что:• законопроект бюджета должен подаваться осенью и быть при

этом полным и всеохватывающим (т. е. все влияющие на бюд(жет предложения должны представляться одномоментно, ив принципе все доходы/расходы должны быть представлены вгосбюджете по методу брутто);

• необходимо усилить координирующее положение Финансо(вой комиссии в работе риксдага по подготовке бюджета;

• необходимо изменить структуру государственного бюджета,разделив его на 27 расходных областей, которые лучше, чемпрежний порядок, отражают направление реальной полити(ки16;

• необходимо ввести новый порядок принятия решений – такназываемую модель рамочных решений – в работу риксдага поподготовке бюджета17.

Модель рамочных решений – вкратце – означает, что риксдагпринимает решение по госбюджету в два этапа. На первом этапериксдаг по предложению Финансовой комиссии утверждает со(вокупные расходы и распределяет их по 27 расходным областямбюджета. Одновременно с этим риксдаг утверждает расчет дохо(дов госбюджета. На втором этапе в постоянных отраслевых ко(миссиях риксдага обсуждается распределение ассигнований вну(три расходных областей. Определенные на первом этапе рамкидля расходных областей являются имеющими обязательную силуограничениями: возможное предложение о повышении уровня ка(кого(либо ассигнования предусматривает, таким образом, соответ(ствующее уменьшение других ассигнований внутри той же облас(ти расходов бюджета. После рассмотрения в комиссиях риксдагпринимает окончательное решение по различным ассигнованиям.Все решения по ассигнованиям в пределах одной расходной обла(сти оформляются как единое решение. Модель рамочных решенийвпервые была применена в 1996 г. при обсуждении 1997 бюджет(ного года.


144

16 Разделение по расходным областям – это функциональное разделение госу(дарственного бюджета. Примеры областей расходов бюджета: управление государ(ством, налоги и сборы, здравоохранение и социальная защита, правоохранительныеорганы, образование и наука.

17 Докл. 1993/94:KU:18, уведомл. риксдага 1993/94:424 и докл. 1994/95:KU2,уведомл. риксдага 1994/95:5.

3.2.3. Работа правительства над изменениями

За изменением форм принятия решений риксдагом последоваладальнейшая работа в правительстве в целях укрепить прочие со(ставляющие бюджетного процесса. Проведенные затем преобразо(вания были очень важными:

• бюджетная политика приобрела более четкую формулировкуцелей благодаря введению целей по сальдо и потолка расхо(дов;

• был реформирован бюджетный процесс в Правительственнойканцелярии;

• полномочия и обязанности правительства в сфере управленияфинансами были прояснены благодаря вводу в действие Бюд6жетного кодекса.

3.2.4. Цели по сальдо

Соотнесенная с сальдо бюджетно(политическая цель определя(лась поначалу в направлении стабилизации государственного дол(га. Осенью 1994 года вновь назначенное социал(демократическоеправительство предложило в качестве бюджетно(политической це(ли стабилизацию государственного долга как доли ВНП не позднее1998 г.18 Для достижения этого правительство предполагало прове(сти масштабную программу санации – всего 118 млрд крон (11,8млрд долларов США), соответствующих 7,5% ВНП; постояннаяэкономия общественных финансы, около половины которой при(ходилось на сокращение расходов. Весной 1995 г. амбиции вырос(ли, и правительство предложило в 1998 г. добиться сбалансирован(ности общественных финансов, а стабилизации государственногодолга как доли ВНП достичь уже в 1996 г.19 В программе конвер(генции для присоединения к Европейскому сообществу, представ(ленной в июне 1995 г., указывалось, что дефицит общественногосектора не может превышать 3% от ВНП 1997 г.

Более долгосрочная, соотнесенная с сальдо бюджета цель былапоставлена весной 1997 г.20 Правительство предложило, чтобы эко(


18 Законопроект 1994/95:25.19 Законопроект 1994/95:150, с. 25.20 Законопроект 1996/97:150, с. 83.

номия в области общественного сектора достигла профицита, соот(ветствующего в среднем 2% ВНП на конъюнктурный цикл. Былапредложена постепенная адаптация к долгосрочной цели, поэтому на1999 г. нацелились на уровень профицита в 0,5% ВНП, а на 2000 г. –1,5% ВНП. Однако позднее цель на 2000 г. была повышена до 2%ВНП21. Мотивов, заставлявших правительство добиваться долго(срочного профицита, было несколько, в частности понимание того,что чистый (нетто) долг общественного сектора22 должен умень(шиться, чтобы укрепить доверие к шведской экономике, что боль(шой общественный долг представляет собой груз, который ляжет наплечи будущих поколений, и что финансы общественного секторанеобходимо укрепить в ожидании будущих требований к ним преж(де всего из(за растущей доли пожилых людей среди населения.

3.2.5. Потолок расходов

В январе 1995 г. правительство вышло с предложением, чтобыбюджетная политика, за исключением осуществления предложен(ных ранее сокращений расходов и увеличения доходов, была на(правлена на долгосрочную работу по преобразованиям23. Прави(тельство имело в виду, что институциональные рамки бюджетногопроцесса имели большое значение для фактического результатапроцесса. Среди желаемых изменений упоминались меры по обес(печению большей долгосрочности, более всеохватывающих и про(зрачных документов, а также необходимость пересмотра регламен(та, касающегося бюджетного процесса. Это направление было раз(работано весной 1995 г., когда правительство предложило ввестипотолок для общественных расходов24. Потолок расходов долженбыл восприниматься как дополнение к целям стабилизации, пред(ложенным правительством осенью 1994 г. В то время как задача сна(чала стабилизировать долю государственного долга, чтобы затемснизить ее, оставалась главенствующей средне( и долгосрочной це(лью, потолок расходов следовало рассматривать как, скорее, опера(


146

21 Законопроект 1998/99:1.22 Чистый долг можно описать как разность (нетто): задолженности минус фи(

нансовые (отягощенные рентой) средства, включая ликвидные активы.23 Законопроект 1994/95:100, прил.1.24 Законопроект 1994/95:150, прил.1.

тивное обязательство, выполнение которого легче отслеживать еже(годно. Более детально оформление потолка расходов было уточненовесной 1996 г.25 Было предложено, чтобы потолок расходов был но(минальным26 и распространялся на трехлетний период, т. е. охваты(вал, следовательно, 1997, 1998 и 1999 годы. Предполагалось, что ре(шения будут ежегодно обновляться. Потолок расходов должен былвключать все государственные расходы (кроме процентов по госу(дарственному долгу, которые, как считалось в то время, особеннотрудно прогнозировать и на которые трудно влиять). Далее прави(тельство предложило ввести так называемую бюджетную маржу,чтобы можно было справляться с трудностями точного прогнозиро(вания расходов, находящихся в пределах потолка расходов, и, темсамым, снизить риск необходимости пересмотра потолка27.

3.2.6. Изменения в бюджетном процессе

Основные черты нового, реформированного бюджетного про(цесса Правительственной канцелярии были представлены минист(ром финансов в ходе информационного доклада риксдагу в декабре1995 г.28 В докладе были представлены предложения по формиро(ванию потолка расходов, по новому циклу бюджетного года с ве(сенним предложением по экономической политике, подаваемымв апреле, и законопроектом бюджета, представляемым осенью,а также по мерам, касающимся, в частности, измененной структурыассигнований, и по отмене так называемых ассигнований по защи(щенным статьям. Эти изменения предусматривали также развитиедеятельности по прогнозированию и отслеживанию результатов.Изменения, чьей целью являлось укрепление институциональных


25 Законопроект 1995/96:150.26 То есть независимым от, например, изменений цен.27 Разницу между потолком расходов и ограниченными потолком расходами со(

ставляет бюджетная маржа. В течение трехлетнего периода, охватываемого потол(ком расходов, как общественно(экономическое развитие, так и последствия ужепринятых решений могут оказаться иными, чем ожидалось. Так как потолок расхо(дов является номинальным и поэтому не изменяется, к примеру, вместе с колебани(ями цен, необходима бюджетная маржа в качестве буфера против различного родарисков, как, например, повысившийся уровень безработицы или более высокие тем(пы роста цен и зарплат.

28 Прот. 1995/96:33, 7 дек. 1995 г.

рамок бюджетного процесса, описывались как продолжение тех из(менений, решение о которых ранее принял риксдаг.

Современный бюджетный процесс формировался, исходя из дан(ной работы. В этом отношении, вероятно, важнейшим исходнымпунктом было то, что центральные решения, такие как определениепотолка расходов и распределение средств по расходным областям,должны приниматься на ранней стадии процесса. С этой целью быливведены специальные совещания правительства в весенний период.Дальнейшая подготовка бюджета должна была происходить в техрамках, которые определялись в ходе совещаний. Также видное по(ложение в новом бюджетном процессе планировалось уделить отсле(живанию экономической ситуации и результатов. Новый бюджет(ный процесс впервые был применен в 1996 г. в работе по формирова(нию бюджета на 1997 г. В связи с этим был также изменен временнойохват бюджетного года. С этих пор он совпадает с календарным.

3.2.7. Закон о государственном бюджете

В качестве еще одного звена в реформировании бюджетного про(цесса правительство назначило Комиссию по бюджетному законода(тельству, дав задание исследовать потребности в более жестком регла(менте для осуществления финансовой власти29. В отчете Комиссиипо бюджетному законодательству констатировалось, что ключевыечасти бюджетного процесса были не полностью регламентированы иШвеция, по причине отсутствия закона о бюджете, не соответствова(ли нормам, принятым в других странах. Комиссия предложила ввес(ти в действие бюджетный кодекс, который бы определял права и обя(занности правительства в сфере финансовой власти30. Закон «О госу(


148

29 Основная часть работы по подготовке крупных реформ в системе государст(венного управления Швеции выполняется в рамках деятельности комиссий. Эти ко(миссии назначаются правительством и имеют задачей сбор фактов, их анализ и под(готовку предложений. Как правило, работа производится группой лиц; обычный со(став – председатель, несколько референтов и экспертов, один или два секретаря.Большей частью работа в комиссии является для этих людей побочным занятиемнаряду с постоянной службой в одном из министерств или госучреждений. Благода(ря этому, опыт и знания, накопленные в линейных организациях, может использо(ваться в работе комиссий.

30 Закон о бюджете – полномочия правительства в сфере финансовой власти(Отчеты правительственных комиссий – SOU 1996:14).

дарственном бюджете» (1996:1059) вступил в силу 1 января 1997 г. иозначал уточнение и дополнение к Конституции.

В связи с вводом Закона о бюджете был сделан решительныйшаг в сторону упразднения ассигнований по защищенным статьям.Комиссия по бюджетному законодательству констатировала, чтосуществует связь между видом ассигнований и той точностью, с ко(торой выполняется расчет размера ассигнований. По отношениюк ассигнованиям по защищенным статьям требование точности неиграло столь серьезной роли, как в отношении других ассигнова(ний: независимо от того, какая сумма была заложена в смету, сред(ства все равно должны были быть выплачены. Поэтому Комиссияпо бюджетному законодательству предложила отменить ассигнова(ния по защищенным статьям и заменить их рамочными ассигнова(ниями. В последний раз ассигнования по защищенным статьямприменялись в госбюджете на 1995/96 бюджетный год31.

Мотивы и движущие силы реформ

Резюмируя, можно выделить три различные движущие силыописываемого развития – от экспериментов 1960(х годов с про(граммным бюджетным планированием до более глубоких преобра(зований в 1990(х годах:

• крепкая бюджетная дисциплина;• распределение ресурсов согласно политическим приоритетам;• высокая эффективность и бережливость при использовании

государственных средств.В той же мере, в какой эти перспективы отсутствовали в преж(

нем бюджетном процессе, они, можно сказать, обусловили его ре(формирование. Правда, их значение по сравнению друг с другом се(рьезно варьировало со временем. Например, нельзя сказать, чтостремление бюджетно(дисциплинарного характера контролиро(вать безудержный рост расходов задавало тон в масштабных усили(ях по введению программного бюджетного планирования в 1960(хи 1970(х годах или управления по целям и результатам в 1980(х го(дах, – не в последнюю очередь по той простой причине, что рострасходов тогда вовсе не считался безудержным. Здесь решающим


31 Законопроект 1995/96:220.

мотивом было намерение более отчетливо вывести на первый планв управлении политические приоритеты и изначально обеспечитьвысокую эффективность и бережливость в государственном управ(лении. Основополагающей мыслью было, что органы государствен(ной власти будут управлять и больше, и меньше. Больше – болеечетко указывая цели разных видов деятельности. Меньше – предо(ставляя осуществление намеченного административным органам.Благодаря этому управление станет более четким, а госучрежденияполучат больше возможностей формировать свою деятельностьтак, чтобы наилучшим образом достигать поставленных целей. Та(ким образом, органы государственной власти обеспечат и лучшеераспределение ресурсов, и более эффективное их использование.

Если же взглянуть на то, какая из этих движущих сил сыграларешающую роль в продвижении реформ, бюджетная дисциплинавыступает особым фактором преобразований. Но именно в этой об(ласти потребности и были самыми высокими – или, во всяком слу(чае, у них были самые явственные последствия.

4. Новый бюджетный процесс

Прежде чем рассказать об опыте, который принес новый бюд(жетный процесс, уместно, пожалуй, будет дать описание основныхмоментов самого процесса.

4.1. Формирование проекта бюджета

Основополагающая идея в основании нового цикла бюджет(ного года состоит в том, что подготовка бюджета в Правительст(венной канцелярии – точно так же, как и в риксдаге – должна про(ходить в два этапа. Сначала устанавливаются общие рамки бюд(жетной политики, исходя из макроэкономических предпосылок,и распределение по расходным областям в соответствии с общимиполитическими приоритетами. И только затем определяется болееподробное распределение по ассигнованиям. Разумеется, замыселв том, чтобы никакие новые расходы, способные повлиять на рам(ки расходной области, не появлялись на втором этапе; подготовкадолжна происходить в пределах рамок, установленных на первомэтапе.


150

4.1.1. Общие приоритеты

Подготовительная работа правительства над бюджетом начинаетсяв декабре – чуть более чем за год до начала обсуждаемого бюджетногогода. При этом в Министерстве финансов запрашиваются прогнозыэкономического развития на несколько лет вперед и представляютсяправительству32. Прогнозы составляют основу расчетов последствий,которые производятся в министерствах и представляются в Бюджет(ное управление Министерства финансов в начале февраля. Расчетыпоследствий – это расчеты того, каков будет уровень расходов в теку(щем бюджетном году и в течение будущего трехлетнего периода приусловии осуществления уже принятых решений. Производятся такжерасчеты налоговых поступлений государства и других доходов. Этирасчеты также выполняются Министерством финансов.

В связи с расчетами последствий министерства могут подаватьсвои предложения по реформам – так называемые политическиеприоритеты. Предложения об увеличении расходов должны сопро(вождаться предложениями по финансированию такого увеличе(ния – а именно предложениями о соответствующих и постоянныхсокращениях других расходов.33 Расчеты и предложения отрасле(вых министерств рассматриваются в феврале Бюджетным управле(нием. Результаты рассмотрения войдут затем в подготовительныематериалы для будущего обсуждения правительством бюджета. От(раслевые министерства и Бюджетное управление стараются в ходепроцесса сойтись во мнении, какие расчеты будут представленыправительству. Параллельно с дискуссиями с отраслевыми минис(терствами в Министерстве финансов подготавливаются сводки рас(четных доходов и расходов. Одна из целей этой работы – проверить,достижимы ли поставленные ранее риксдагом и правительствомбюджетно(политические цели. На этом этапе Министерство финан(


32 Подобные прогнозы составляются – независимо от прогностической деятель(ности Министерства финансов – и другими государственными органами, преждевсего Государственным институтом экономических исследований.

33 То есть другие формы источников финансирования – как, например, имеющееместо в настоящий момент или позднейшее увеличения доходов, временное сниже(ние расходов, ссылки на динамические эффекты (ожидаемое в дальнейшем сниже(ние расходов вследствие сегодняшнего их роста) и т. п., не принимаются в качествефинансирования.

сов может – в случае необходимости – разработать предложения поизменению государственных доходов и расходов34.

В середине марта происходит обсуждение бюджета правительст(вом. Его целью является сконцентрированное обсуждение прави(тельством долгосрочного направления финансовой и бюджетной поли6тики и общих политических приоритетов на ближайший бюджет(ный год. В качестве обоснования позиции правительства выступаетпредложение министра финансов, переданное им другим членам ка(бинета примерно за неделю до совещания. Предложение обычносодержит предложение о потолке расходов на третий год планируе(мого периода, а также предложения по распределению расходов по27 расходным областям на соответствующий год. Предложение ми(нистра финансов формируется таким образом, чтобы было возмож(ным достижение поставленных бюджетно(политических целей.

Непосредственно после обсуждения бюджета в правительстверабота фокусируется на подготовке весеннего предложения по эко6номической политике. Весеннее предложение по экономической по(литике представляется в риксдаг не позднее 15 апреля. Оно содер(жит направляющие указания правительства для экономическойполитики и долгосрочной направленности бюджетной политики.В связи с весенним предложением – как и в связи с законопроектомо бюджете – правительство может подать предложения по дополне(ниям к бюджету на данный бюджетный год. Риксдаг рассматриваетвесеннее предложение в период с апреля по июнь и принимает ре(шение в начале июня.

4.1.2. Подготовка рамок бюджета

После обсуждения бюджета правительством в марте работа надбюджетом в Правительственной канцелярии продолжается в фор(


152

34 На этой стадии работы над бюджетом производится также перерасчет цен изарплат в рамках ассигнований на административные расходы госучреждений и не(которых других ассигнований в преддверии ближайшего бюджетного года. Компен(сация в связи с изменениями цен по ассигнованиям на административные расходыпроизводится исходя из зафиксированного общего изменения уровня цен. Ассигно(вания, основанные на законах и правилах, рассчитывают, в частности, исходя изпредположений о предстоящих изменениях уровня цен. Перерасчет цен и зарплатпроизводится в Министерстве финансов во взаимодействии с соответствующим от(раслевым министерством.

ме так называемой рамочной подготовки. Она подразумевает рас(пределение расходов на ассигнования в рамках расходных облас(тей, установленных на переговорах правительства. В качестве доку(ментального основания рамочной подготовки используются в чис(ле прочего годовые отчеты и обоснования бюджета госучреждений.Годовые отчеты сдаются правительству не позднее 22 февраля,а обоснования бюджета – не позднее 1 марта. Обоснования бюдже(та, заменившие прежние бюджетные заявки, содержат предложе(ния госучреждений по направлению и финансированию деятельно(сти на ближайшие три года. Эти документы сегодня следует рас(сматривать, скорее, именно как технические обоснования, а не какспецификацию запросов. В мае, когда каждое министерство опреде(лилось со своим предложением по распределению средств на ассиг(нования и т. п. – так называемое обоснование рамочной подготов(ки, – оно передается в Бюджетное управление на проверку. Затеммежду Бюджетным управлением и соответствующим министерст(вом происходят переговоры о том, как должны распределяться сред(ства на ассигнования и как должны формироваться предложенияв законопроекте бюджета. Рамочная подготовка завершается в сере(дине июня.

В новом бюджетном процессе существенно возросла ответствен(ность отраслевых министерств за содержание рамок, т. е. за приори(теты, расставляемые между различными видами деятельности и ас(сигнованиями. Роль Министерства финансов и Бюджетного управ(ления сводится, в основном, к оценке предлагаемых министерствамивариантов распределения ассигнований с точки зрения государст(венных финансов и с учетом других экономических аспектов. Послелетних каникул работа над бюджетом возобновляется в августе.В числе прочего, Министерство финансов проводит новую оценкуэкономического развития, что может повлечь за собой некоторыеуточнения в законопроекте бюджета.

Проект госбюджета представляется в риксдаг не позднее 20 сен(тября (в год выборов несколько позже, чтобы у вновь назначенногоправительства было время подготовить собственный проект госбюд(жета). Законопроект бюджета содержит предложения правительствао потолке расходов на год t+3, рамках расходных областей на год t+1и предложения по госбюджету на будущий бюджетный год (год t+1),т. е. как государственные расходы должны распределяться по 27 рас(


ходным областям и по более чем 500 статьям ассигнований внутриобластей расходования бюджета. Правительство производит такжерасчет доходов госбюджета. В законопроекте правительство описы(вает также цели и результаты для различных составляющих государ(ственной деятельности. Предложение правительства по госбюджетудолжно быть полным, завершенным; осенью правительство уже неимеет права выходить с новыми предложениями, подразумевающи(ми повышение или снижение расходов.

4.2. Работа риксдага над госбюджетом

Рассмотрение законопроекта бюджета риксдагом происходитв соответствии с моделью рамочных решений, которая применяетсяс 1996 г. Модель рамочных решений означает, что риксдаг сначалапринимает решение о совокупных расходах бюджета и их распреде(лении по расходным областям. Это решение принимается примерно20 ноября. Документальное основание для решения риксдага разра(батывается финансовой комиссией, собирающей заключения посто(янных отраслевых комиссий риксдага. Уже на раннем этапе риксдагопределяет свою позицию по вопросу о том, какие изменения ставокналогов и сборов необходимо произвести, и, благодаря этому, можетрассчитать, каких государственных доходов и какого бюджетногосальдо можно ожидать. Когда определены рамки каждой расходнойобласти, бюджет рассматривается детально в различных отраслевыхкомиссиях риксдага. Комиссии подготавливают, в частности, пред(ложения правительства о распределении по ассигнованиям. Есликакая(либо комиссия желает внести изменения в предложения пра(вительства, эти изменения должны укладываться в те рамки, кото(рые были определены для данной расходной области на первом эта(пе подготовки бюджета. Поэтому предложение об увеличении како(го(либо ассигнования должно предусматривать финансированиепутем равновеликого уменьшения другого или других ассигнова(ний. После обсуждения бюджета в комиссиях, которое завершаетсяв начале декабря, риксдаг принимает окончательное решение о раз(личных ассигнованиях. Решения по всем ассигнованиям одной рас(ходной области оформляется как единое решение. Решение риксда(га по государственному бюджету передается правительству в сере(дине декабря.


154

4.3. Исполнение бюджета

После принятия риксдагом решения по госбюджету на ближай(ший год правительство направляет в адрес государственных учреж(дений регламентационные письма. Эти письма являются ежегод(ными правительственными инструкциями для госучреждений ирегулируют исполнение утвержденного госбюджета, определяя це(ли деятельности госучреждений, размеры выделяемых им ассигно(ваний и то, какую информацию о результатах они должны будутпредоставить правительству.

Отслеживаются изменения расходов и доходов в текущем бюд(жетном году. Эти данные приобрели повышенное значение после вве(дения потолка расходов. Министерства ежемесячно отслеживают из(менения расходов по своим ассигнованиям и несколько (5–6) разв год должны представлять в Бюджетное управление прогнозы об из(менениях расходов в своих областях. Если прогнозы говорят о том,что заложенные в смету расходы будут превышены, отклонения долж(ны быть проанализированы, после чего во взаимодействии с Бюджет(ным управлением подготавливаются предложения по принятию мер.Министр финансов также регулярно информирует правительство обизменениях расходов, серьезных отклонениях и возможной необхо(димости принятия мер. Правительство информирует риксдаг об из(менениях расходов и доходов дважды в год: в весеннем предложениипо экономической политике и в законопроекте бюджета. Значитель(ные отклонения между бюджетом и прогнозируемым результатом егоисполнения должны быть представлены и объяснены.

По завершении бюджетного года государственные учреждениядолжны представить правительству годовой отчет. Годовой отчет со(держит финансовое заключение счетов и доклад о том, как данное уч(реждение осуществляло свою деятельность применительно к целям,намеченным правительством. Отчет о целях и результатах деятельно(сти госучреждений представляется риксдагу в законопроекте бюдже(та. Кроме того, весной правительство направляет в риксдаг офици(альное послание с годовым отчетом государства, содержащим докладоб экономических результатах государства за прошедший бюджет(ный год. В послании правительство также комментирует наблюдениявнешних аудиторов, сделанные ими в ходе проверки государственнойдеятельности – прежде всего в ходе ежегодной ревизии.


5. Опыт работы с новым бюджетным процессом

В Швеции, как и во многих других странах, бюджет по традицииформировался «снизу вверх». Однако по многим причинам такойподход оказался неперспективным. Он не обеспечивал ни государ(ственного финансового контроля, ни распределения ресурсов со(гласно политическим приоритетам, ни эффективного государст(венного управления, бережливо относящегося к государственнымсредствам.

Нынешний бюджетный процесс можно описать как прямуюпротивоположность прежнему. Основополагающая идея состоитв формировании бюджета «сверху вниз» – от бюджетно(политиче(ских целей через общие политические приоритеты до конкретныхцелей на уровне ассигнований.

5.1. Бюджетно/политическая дисциплина и распределение ресурсов в соответствии с политическими приоритета/ми

Первые шаги правительства – принятие решения в процессе пра(вительственных переговоров об общем уровне расходов и его распре(делении по расходным областям. Здесь в качестве документальногооснования выступают среднесрочный макроэкономический прогнози расчеты последствий, т. е. ожидаемое экономическое развитие и егоследствия для доходов и расходов государственного бюджета. К это(му добавляются – или отнимаются – те реформы и пр., которые необ(ходимо провести. Политическое решение о распределении ресурсовзависит, таким образом, от ожидаемого будущего экономическогоразвития. Если предполагается наступление тяжелых времен, необхо(димо экономить, и тогда критическим становится вопрос, какие обла(сти расходования бюджета подлежат сокращению.

5.2. Высокая эффективность и бережливость в использовании государственных средств

Когда принято генеральное решение о распределении ресурсов,Бюджетное управление может передать детальное размещение ре(сурсов в конкретных расходных областях соответствующим отрас(


156

левым министерствам. А когда правительство утвердило регламен(тационные письма госучреждениям, отраслевые министерства мо(гут передать исполнение бюджета в руки учреждений.

Преимуществ тут несколько. Среди самых заметных то, что от(раслевые министерства (на этапе рамочной подготовки) и госуч(реждения (на этапе исполнения бюджета) берут на себя общую от(ветственность как за бюджетную, так и за прикладную политикув области своей компетенции. Благодаря этому детальные вопросыраспределения ресурсов решаются в каждый момент времени наи(более информированным ответственным лицом в цепочке.

Пока мы рассуждали о новом бюджетном процессе в теории. Ос(тается вопрос, как он работает на практике.

5.3. Процесс с хорошо очерченными формами

Обобщая, можно сказать, что новый бюджетный процесс рабо(тает очень хорошо:

• новый бюджетный процесс строже прежнего, и возможностиконтроля за ростом расходов резко выросли;

• политические приоритеты более четко выступают на перед(ний план, а органы государственной власти в меньшей степе(ни углубляются в частности;

• работа над бюджетом стала более долгосрочной благодаря вве(дению трехгодичного потолка расходов и рамок расходных об(ластей;

• сначала устанавливаются общие рамки, затем – мелкие дета(ли, что дает лучшее распределение ресурсов и более высокуюэффективность.

Учитывая, что основной движущей силой глубоких реформ яв(лялся вопрос о бюджетно(политической дисциплине, есть повод за(тронуть этот аспект несколько более подробно.

Новый бюджетный процесс значительно строже прежнего.В 1996 г. – т. е. после принятия решений о введении нового бюджет(ного процесса, была проведена новая оценка процесса по той же ме(тодике, которая охарактеризовала его в 1992 г. как один из слабей(ших в Европе. Оценка показала, что новый бюджетный процесс су(щественно более строгий и находится на уровне со сравнимымистранами Европы. Новыми чертами, которые в этом отношении


имели наибольшее значение, были введение общих ограничений наэтапе бюджетного планирования, применение риксдагом новой мо(дели рамочных решений, согласно которой предложения об увели(чении расходов должны предусматривать финансирование, и воз(росшая прозрачность госбюджета, когда, например, все внебюджет(ные фонды были включены в бюджет.

Другой меркой повысившейся бюджетно(политической дисцип(лины может служить информация о результатах исполнения. Ниже(приведенная таблица отражает консолидированную финансовуюэкономию в общественном секторе (цели и результат) и окончатель(ную маржу бюджетного планирования (т. е. разность между заранееустановленным потолком расходов и замеренным задним числомфактическим уровнем расходов; положительное значение маржи бю(джетного планирования показывает, таким образом, что установлен(ный потолок расходов не был превышен) за период 1997–2002 гг.

Таблица 2. Маржа бюджетного планирования и сальдо, 1997–2002 гг.

1997 1998 1999 2000 2001 2002Маржа бюджетного планирования, млрд крон 24 2 1,5 5 4,7 0,6Сальдо, % ВНП (1,6 2,1 1,35 3,7 4,8 1,7Цель по сальдо (3 0 0,5 2 2,5 2

Третьей меркой бюджетно(политической дисциплины, разуме(ется, является кредитоспособность страны на финансовых рынках.Доверие к Швеции теперь целиком восстановлено, хотя это и про(


158

35 Уже осенью 1997 г. появились некоторые признаки того, что компании по оп(ределению кредитного рейтинга отметили более строгую бюджетную дисциплину,которая стала применяться в Швеции. Как Moody’s, так и Standard & Poor’s подчер(кивали тогда важность использования возможного будущего профицита бюджетана амортизацию государственного долга. Компания Standard & Poor’s указала на этокак на условие повышения кредитного рейтинга. Поэтому особенно важным счита(лось, чтобы правительство смогло удержать цель по сальдо. Несколько позднее, осе(нью того же 1997 г., компании сообщили, что повышения кредитного рейтинга Шве(ции придется еще подождать. Компания Fitch IBCA по результатам оценки в декаб(ре 1997 г. также пришла к выводу, что рейтинг повысить невозможно. Главнымаргументом была неуверенность в способности правительства поддерживать бюд(жетную дисциплину. Постепенное повышение, которое произошло с тех пор –до полного восстановления рейтинга ААА в 2000 г., преимущественно мотивирова(лось уменьшением бюджетного дефицита и сокращением государственного долга.

изошло не без трудностей35.5.4. Проблемы применения

Хотя нынешний бюджетный процесс значительно лучше своегопредшественника, можно отметить некоторые проблемы:

• ожидания, что правительственные переговоры станут форумомдля коллективного принятия решений, оправдались не в пол(ной мере, а функция переговоров порой воспринималась какнеясная;

• наблюдается тенденция фокусирования на изменении рамок,т.е. увеличении и уменьшении расходов, а не на их содержа(нии, т. е. существующей массе расходов;

• маржа бюджетного планирования порою использовалась дляполитических реформ вопреки замыслу – компенсировать не(надежность прогнозов ниже потолка расходов.

5.4.1. Цель и функция правительственных переговоров

Изначальной целью правительственных переговоров было со(бирать правительство, чтобы рамки могли быть определены передрамочной подготовкой. Эта форма коллективных обсужденийдолжна была заменить прежние билатеральные переговоры междуотраслевыми министерствами и Бюджетным управлением. Оказа(лось, однако, трудно за один раз обсуждать все вопросы, актуаль(ные для подготовки бюджета. Нет также и единого мнения о том,насколько удалось воплотить цель правительственных переговоровстать форумом для совместной дискуссии о приоритетах. Все жеопределение позиций в ходе переговоров правительства имеет ре(шающее значение для дальнейшей работы над бюджетом.

5.4.2. Глубокие переоценки

Можно также отметить, что глубокие переоценки общественныхобязательств, о которых неоднократно упоминалось в связи с ре(формированием бюджетного процесса, по сию пору не проявилисьнастолько ясно, как было задумано. Изначальная идея состоялав том, чтобы потолок расходов и рамки расходных областей пове(дут к переоценке существующей массы расходов с целью высвобо(


дить пространство для новых обязательств. Конечно, это происхо(дит сегодня, но те переоценки, которые производятся, редко носятрешительный характер. Можно сказать, что в этом смысле бюджет(ный процесс по(прежнему проявляет некоторые маргиналистскиечерты36, но с той только – далеко не маловажной – разницей, чтомаргинальное мышление сегодня обусловлено политически, а небюрократически.

5.4.3. Рамочная подготовка и работа с маржой бюджетного планирования

Некоторые проблемы имеют место и в ходе рамочной подготов(ки, хотя эти проблемы сами по себе, в первую очередь, можно бы от(нести к двум предыдущим, т. е. к тем неясностям, которые иногдавозникают касательно результатов правительственных перегово(ров, и к порою ограниченной воле произвести переоценку сущест(вующих расходов, чтобы получить пространство для новых.

Одной из проблем стало, что установленные на переговорахправительства рамки не всегда выступали в роли исходных пунк(тов для дальнейшей работы над бюджетом. Вместо этого минис(терства в ходе продолжающейся подготовки бюджета выдвигалиновые вопросы или предложения. Таким образом, первоначальныйзамысел, чтобы министерства на этом следующем этапе моглитолько производить перераспределение ресурсов в заданных рам(ках, не всегда реализовывался. Как следствие этого случалось, чторамки расходов изменялись в ходе рамочной подготовки. Правда,такие изменения никогда не достигали таких масштабов, при кото(рых пришлось бы пересматривать общее ограничение – потолокрасходов.

Тенденция уже заранее столбить пространство, резервируемоедля преодоления ненадежности прогнозов, так называемую маржубюджетного планирования, посредством повышающих расходы ре(форм привело к тому, что эту ненадежность пришлось компенсиро(вать введением временных ограничений расходов на текущий бюд(жетный год. Это следствие нового бюджетного процесса, по край(ней мере отчасти, противоречит большей рациональности и


160

36 То есть проявляет тенденцию приводить к маргинальным изменениям.

предсказуемости, которые должны бы отличать его.Резюмируя, все же можно констатировать, что новый бюджет(

ный процесс работает очень хорошо. Те проблемы, которые можновыделить, имеют отношение не к форме процесса, а целиком могутбыть отнесены на счет его применения. Новый бюджетный процесси измененный подход, на котором он основывается, в высочайшейстепени облегчили оздоровление государственных финансов вовторой половине 1990(х годов и тем самым существенно поспособ(ствовали поддержанию финансов государства в очень хорошем со(стоянии.


Алистэр ПириРуководитель группы экспертов проекта Европейской комиссии

«Реформа государственного бюджета»

Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: достижения и перспективы

на федеральном уровне

Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированногона результаты (СБОР), осуществляется под руководством Минис(терства финансов Российской Федерации и правительственной ко(миссии по повышению результативности бюджетных расходов приподдержке проекта Европейской Комиссии «Реформа государст(венного бюджета в России».

Система бюджетирования, ориентированного на результаты(БОР), предполагает переход от управления расходами к управле(нию результатами; от сметного финансирования к бюджетирова(нию по программам, направленным на достижение измеримых ко(нечных социально(значимых результатов; от планирования на одинбюджетный год к планированию на три года.

Необходимо отметить различия, существующие в методах бюд(жетного планирования в рамках традиционного подхода и бюдже(тирования, ориентированного на результаты. Так, традиционныйподход предполагает целевое использование средств (соответствиеплану), годовой горизонт, индексацию прошлых расходов, приори(тет функциональной и детальной экономической классификации,контроль затрат. В то время как бюджетирование, ориентированноена результаты, предполагает целевое использование средств (соот(ветствие плану, целям и результатам), жесткие трехлетние «лими(ты» расходов, конкуренцию программ, приоритет ведомственной(программной) и укрупненной экономической классификации,контроль (мониторинг) результатов.

Несмотря на то, что на этапе перехода к СБОР необходимо вы(полнить большую работу, в результате преимущества получат всеучастники процесса: правительство, парламент, Министерство фи(нансов, другие министерства и ведомства, и что более важно, насе(ление. В чем же заключаются преимущества новой системы?

a) Парламент и правительство регулярно будут получать пол(ную и качественную информацию о результатах деятельности госу(дарственных органов, которая дает возможность принимать болееобоснованные решения о приоритетах государственной политики,а также является основой для мониторинга и управления эффек(тивностью работы государственного сектора.

b) Министерства и ведомства смогут более эффективно плани(ровать и управлять результатами своей деятельности; ориентиро(ваться на среднесрочное планирование бюджетных расходов; полу(чат гарантированное предоставление выделенных им бюджетныхсредств в полном объеме; получат возможность на практике управ(лять расходами более самостоятельно; использовать инструментыстимулирования сотрудников министерств по результатам их дея(тельности.

c) Министерство финансов сможет получать информацию о ре(зультатах деятельности субъектов бюджетного планирования и ис(пользовать ее при решении вопроса распределения средств междубюджетополучателями; усилится стратегическая роль Минфинаи возможность его влияния на результативность бюджетных расхо(дов через механизм приоритетного финансирования успешных про(грамм; упразднится планирование и контроль детализированныхстатей расходов.

Таким образом, все участники процесса смогут получить пре(имущества и выгоды от работы новой системы при условии, чтоони приложат определенные усилия в этом направлении.

В бюджетном секторе работа обычно организуется в рамках го(дового бюджетного цикла. Традиционный бюджетный цикл пред(ставлен на рисунке 1.

Рисунок 1. Бюджетный цикл


Разработка бюджета

Бюджет на один год

Финансовыйплан

Исполнениебюджета

Мониторинг и оценка

Получение отчетных данных

В 2005 г. предлагается перейти на бюджетное планированиена 3 года (рисунок 2).

Рисунок 2. Новый бюджетный цикл


164

Разработка бюджета

Бюджет на один год

Финансовыйплан

Исполнениебюджета

Мониторинг и оценка

Получение отчетных данных

Среднесрочное планирование на 3(х летний период, внедряемоевместе с бюджетированием, ориентированным на результаты, полу(чило название «среднесрочного бюджетирования, ориентированногона результаты» (СБОР). Первый опыт в этом направлении на феде(ральном уровне был осуществлен в 2003 г. Он заключался в проведе(нии эксперимента по подготовке «Докладов о результатах и основ(ных направлениях деятельности главных получателей бюджетныхсредств (ГРБС)» на основе принципов БОР. В рамках экспериментаГРБС по просьбе Минфина подготовили Доклады согласно проце(дуре, установленной Минфином, и проведена оценка 78 Докладов.

В Докладах определялись стратегические цели, тактические зада(чи, социально значимые результаты и соответствующие показателибюджетных программ, а также результаты их реализации. Были пред(приняты также первые попытки распределить бюджетные расходыпо программам на трехлетний период. Доклады ГРБС были оцененыМинфином России при поддержке проекта «Реформа государствен(ного бюджета». Результаты оценки представлены на рисунке 3.

В 2003 г. почти все ГРБС представили свои Доклады, поэтомудля большинства ГРБС работа над Докладами в 2004 г. уже не бы(ла абсолютно новой. Как и следовало ожидать, наибольшие трудно(сти при подготовке Докладов вызвало распределение расходов поцелям и задачам и их сопоставление с количественно измеримымирезультатами деятельности. В целом же база для продолжения ра(боты в этом направлении была разработана уже в 2003 г. По наше(му мнению, идея подготовки Докладов субъектами бюджетного

планирования (СБП) не только заложит основу для переориента(ции бюджетных расходов на конкретные цели и результаты, но ибудет способствовать общему повышению эффективности системыфедеральных органов исполнительной власти.

Рисунок 3. Опыт 2003 года: оценка докладов главных распорядителей бюджетных средств


Более серьезная, крупномасштабная работа началась в 2004 го(ду. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22мая 2004 г. № 249 был одобрен ряд официальных документов побюджетной реформе, включая Концепцию реформирования бюд(жетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. и Поло(жение о Докладах о результатах и основных направлениях деятель(ности субъектов бюджетного планирования (далее – Доклады).Органам исполнительной власти субъектов Российской Федера(ции и органам местного самоуправления было рекомендовано раз(работать и реализовать меры по повышению результативности рас(ходов соответствующих бюджетов согласно основным положениямКонцепции.

В соответствии с вышеупомянутыми документами планирова(лось осуществить следующие меры по формированию федерально(го бюджета на 2005 г.:

1) разработка новой бюджетной классификации;2) определение «субъектов бюджетного планирования», вклю(

чающих федеральные министерства и другие федеральные ведом(ства особого значения в рамках бюджетного планирования;

3) подготовка Докладов о результатах и основных направленияхдеятельности;

4) реструктуризация федеральных целевых программ;5) оптимизация бюджетной сети;6) проведение эксперимента по внедрению новых методов бюд(

жетного планирования.Следует отметить следующие этапы работы при подготовке про(

екта федерального бюджета на 2005 г., которые были новыми посравнению с предыдущим бюджетным годом:

• Методические рекомендации для подготовки докладов, одоб(ренные Минфином и Минэкономразвития России (май);

• 12 семинаров, проведенных экспертами проекта, по подготов(ке сотрудниками СБП Докладов (июнь);

• Подготовка Докладов СБП и подведомственными им служба(ми и агентствами (июнь/июль);

• Согласование целей и задач СБП с целями и задачами Прави(тельства Российской Федерации (июнь/июль);

• Совершенствование Докладов при поддержке рабочих группКомиссии, экспертов проекта (июль/август); и

• Сводный доклад Комиссии, одобренный Правительством Рос(сийской Федерации (август).

В 2004 г. на федеральном уровне был достигнут значительныйпрогресс. Была сформирована основа для осуществления работы,необходимой для внедрения БОРа, т.е. для подготовки бюджетас учетом целей, задач, целевых показателей и ресурсов. Однако сле(дует отметить, что это – начало долгосрочного процесса движенияпо направлению к лучшей современной международной практике.На следующих этапах потребуется серьезная доработка, в частнос(ти, по вопросам:

– увязки целей СБП с «деревом» целей правительства; – определения показателей;– разработки бюджетных программ;– распределения расходов по программам;– оценки необходимых ресурсов на 3(х летний период.Очень полезным в этом смысле может оказаться опыт Велико(

британии. В Великобритании до внедрения бюджетирования, ориен(


166

тированного на результаты, был накоплен большой опыт средне(срочного планирования бюджета на несколько лет вперед. Несмотряна то, что Великобритания начала работать в этом направлении отно(сительно давно, риск возникновения изменений фискальных усло(вий, которые могут привести к неисполнению многолетних планов,все же необходимо учитывать. С 1997 г. Правительство Великобри(тании гарантировало, что лимиты, согласованные на 3(х летний пе(риод, не будут изменены в последующие годы цикла – расходы будутдействительно не меньше ранее запланированных объёмов. До сихпор правительству удавалось сдерживать свои обещания. Однакоследует учитывать, что Великобритания в этом отношении – однаиз наиболее прогрессивных стран в мире. Такой подход мог бы ока(заться неудачным, даже опасным, если бы не были обеспечены доста(точно стабильные экономические условия и не был накоплен доста(точный опыт.

К моменту начала внедрения БОР Великобритания уже имеладолгосрочный опыт и по другим аспектам бюджетного процесса. Так,методика определения стоимости бюджетных услуг при рыночныхусловиях была широко опробована еще до начала процесса внедре(ния новых подходов бюджетного планирования. Современные мето(ды управления финансами и результатами деятельности, которыеуже использовались в Великобритании, являются третьим, но оченьважным фактором, содействующим реформам на стадии исполнениябюджета. Совокупность этих факторов создала в результате хорошийфундамент, более широкий и глубокий, чем сейчас в России. Поэто(му в российских условиях необходимо задуматься о модернизациипроцедур и повышении навыков персонала, вовлеченного в процессисполнения бюджета, а также о мониторинге достижения результа(тов, подотчетности, планировании результатов и финансированияс учетом извлеченных уроков и полученного опыта.

По внедрении среднесрочного планирования по программампредполагается продолжение реформы по следующим направле(ниям:

1. Разработка процедуры внедрения 3(летних макроэкономиче(ских прогнозов при планировании бюджета.

2. Определение стратегических приоритетов расходов при рас(пределении лимитов между бюджетом действующих обязательстви бюджетом принимаемых обязательств.


3. Разработка программной классификации расходов.4. Повышение качества распределения расходов по программам

на 3(летней основе.Разделение бюджета на две части – на действующие обязатель(

ства (уже принятые обязательства) и принимаемые (потенциальновозможные в будущем) обязательства является особым новшест(вом в бюджетной реформе в России (рисунок 4).

Рисунок 4. Бюджет «действующих» и «принимаемых» обязательств

БДО (90–95% доходов) БПО (5–10% доходов)

• трансферты населению (прямой счет) • новые законы

• обслуживание долга (график) • новые программы

• содержание сети (индексация)

• Действующие программы (план)

Основная часть бюджетных расходов предопределена ранее при(нятыми законодательными актами и решениями. Не изменив или неотменив эти акты и решения, невозможно отказаться от выполненияэтих обязательств, объем которых определяется достаточно просты(ми расчетными методами. При существующей процедуре каждыйгод формируется и рассматривается весь массив расходов, заново ибез особого внимания на их результативность. Вместо этого предла(гается установить прозрачные и легко проверяемые правила расче(тов и сосредоточить основное внимание на оценке эффективностирасходов и на отборе новых расходов. При этом объем ресурсов дляновых обязательств будет зависеть от того, сумеем ли мы сократитьставшие ненужными или неэффективные действующие обязательст(ва, а также от роста бюджетных доходов. Именно эта часть бюджета,требующая принятия новых законов, программ, которые в следую(щем бюджетном цикле войдут в состав действующих обязательств,обеспечивает реализацию государственных приоритетов. Такой ме(тод бюджетного планирования – российская особенность, в то времякак принцип определения приоритетов на конкурентной основе присоблюдении жёстких лимитов по отраслям применяется во многихразвитых странах. Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансиро(ванности бюджета такой подход позволяет четко разделить «техни(


168

принятие

включение в бюджет

ческую» и «политическую» составляющие бюджетного процесса, по(высив качество и той, и другой, что ведёт к повышению общей эф(фективности бюджетных расходов.

Необходимо также разработать программную классификациюрасходов и повысить качество распределения расходов на 3(х лет(ний период по программам, включая средства на исполнение дея(тельности, направленной на достижение запланированных целей ирешение тактических задач.

При среднесрочном планировании применяется понятие «сколь(зящей трехлетки», принцип которой представлен на рисунке 5.

«Скользящая трехлетка» включает бюджет на очередной год ипланы на два последующих года. Пересмотр планов повторяетсякаждый год на основе планов, утвержденных в предыдущем году.

Рисунок 5. «Скользящая трехлетка»


Необходимо обратить особое внимание на исполнение бюджета,получение отчетных данных, мониторинг и оценку и использоватьэти данные при составлении финансового плана на три последую(щих года.

Так, на стадии исполнения бюджета особо важными направле(ниями деятельности являются:

1. Формирование системы управления ресурсами и результата(ми в министерствах/ ведомствах при СБОРе;

2. Разработка правил контроля, отчетности при СБОРе; 3. Создание информационных систем, необходимые для управ(

ления, контроля, мониторинга, оценки;

4. Формирование необходимых навыков у сотрудников;5. Создание системы стимулирования (реформа госслужбы).На стадии мониторинга и оценки результатов особое внимание

необходимо уделить:1. Формированию системы регулярного мониторинга результатов

деятельности министерств/ ведомств, в т. ч. используя Доклады;2. Формированию системы отчетности; 3. Разработке многолетнего плана поэтапной оценки всех видов

деятельности СБП по программам. Общая цель этапа мониторинга и оценки – определить, были

ли достигнуты запланированные результаты в отчетном периоде ив случае необходимости, внести соответствующие поправки наследующие плановый период, а также учесть уроки, извлеченныев течение отчетного периода, при дальнейшем планировании.

Все это вполне относится и к бюджетам на региональном уровне.Общая рекомендация – избегать чрезмерной сложности процедур иотражения целей, задач, индикаторов достижения результатов, про(грамм и их финансирования, сохраняя простоту в целях оператив(ного управления результатами и планирования деятельности, приэтом учитывая принципы, изложенные выше. Несколько регионовуже начали внедрять принципы БОР, другим регионам рекоменду(ется начать его внедрение. Не стоит забывать, что это поэтапныйпроцесс: невозможно достигнуть полного совершенства, но всегдаесть возможность совершенствоваться. Со временем регионы смо(гут значительно повысить качество услуг населению. Несмотря навсе трудности, с которыми сталкиваются правительства страны, на(чавшие реформу, международный опыт все(таки показывает, что этареформа дает преимущества и выгодна всем ее участникам.


170

IV. Внедрение новых подходов к организации государственной службы:результаты региональных экспериментов в РФ

Волков В.Г.Представитель экспертной группы Общероссийского Фонда

«Фонд законодательных предположений»

Совершенствование нормативно0правовой базы при проведении экспериментов и пилотных проектов

Целью работы по совершенствованию нормативно(правовой ба(зы при проведении экспериментов и пилотных проектов было вы(работать методические подходы к формированию нормативно ба(зы, необходимой для экспериментального внедрения новых меха(низмов оплаты труда госслужащих в зависимости от результатових деятельности, а также разработать на базе таких подходов проек(ты конкретных нормативных правовых актов.

Актуальность и практическая значимость данного исследованияобусловлены по крайней мере двумя обстоятельствами. Во(первых,оно полностью укладывается в рамки мер по реализации Указа Пре(зидента Российской Федерации «О федеральной программе «Ре(формирование государственной службы Российской Федерации(2003–2005 гг.)». Во(вторых, формирование адекватной норматив(но(правовой базы является по сути основным приоритетом в делереформирования системы государственного управления.

В своем исследовании разработчики сосредоточились преждевсего на трех аспектах решаемой проблемы:

– совершенствование нормативно(правовой базы, регулирую(щей бюджетный процесс, для создания условий проведенияэкспериментов;

– создание нормативно(правовой базы для экспериментальноговнедрения оплаты труда государственных служащих в зависи(мости от результатов их деятельности;

– разработке рекомендаций по оперативному приведению зако(нодательства субъектов Российской Федерации в части регу(лирования государственной службы в соответствие с законо(дательством федеральным.

Достижению поставленной цели было подчинено решение сле(дующих двух основных задач. Во(первых, на примере законода(тельств субъектов Российской Федерации (в части, касающейся ре(гулирования госслужбы) планировалось выявить потенциальныеограничения, способные препятствовать внедрению этих новых ме(ханизмов оплаты труда. И, с учетом этого понимания, планирова(лось выработать научно обоснованные рекомендации по юридиче(скому закреплению в федеральном законодательстве механизмови критериев оценки труда госслужащих и госорганов в целом.

В результате проделанной работы были получены следующиерезультаты.

На примере нормативно(правовых актов, регулирующих органи(зацию и несение госслужбы в пилотных субъектах РФ (а именно по(рядок финансирования госорганов и госслужащих субъектов), былвыявлен круг содержащихся в региональном законодательстве потен(циальных ограничений (как типовых, так и специфических) на внед(рение передовых механизмов регулирования заработной платы, опла(ты труда госслужащих, а также были предложены пути по их преодо(лению.

В части регулирования на федеральном уровне были подготов(лены тексты проектов конкретных нормативно(правовых актов.Это, во(первых, проект Указа Президента РФ «О порядке проведе(ния экспериментов в федеральных госорганах». Во(вторых, это про(ект Указа Президента РФ «О показателях эффективности и резуль(тативности деятельности госорганов и госслужащих», ориентиро(ванный на госорганы, подотчетные непосредственно Президенту.Для госорганов, относящихся к кругу ведения павительства былразработан проект аналогичного Постановления правительства.

На региональном уровне для каждого из пилотных регионов бы(ли адресно подготовлены предложения в форме проектов норма(тивно(правовых актов, регулирующих такие аспекты организациигосслужбы, как проведение служебной проверки деятельности гос(служащего, служебный распорядок госоргана субъекта РФ, форми(рование кадрового резерва госслужбы.


172

Эти проекты нормативно(правовых актов – лишь часть матери(алов по правовой регламентации госслужбы в регионах, которыев настоящее время готовят различные подрядчики для Министер(ства экономического развития при координирующей роли Государ(ственного университета – Высшей школы экономики.

Несколько слов о содержании подготовленных документов. ВПроекте Указа Президента «О показателях эффективности и резуль(тативности деятельности госорганов и госслужащих» предложен по(рядок установления показателей результативности труда госоргана(или госслужащего), дан перечень должностей, по которым может ус(танавливаться особый порядок оплаты труда, и вводится три катего(рии показателей результативности труда госслужащих. В проектезаложен принцип, в соответствии с которым «оплата по результату»допускается только за достижение показателей конкретного «непо(средственного результата» и «конечного эффекта». Для субъектовбюджетного планирования такие показатели увязываются с содер(жанием их бюджетных докладов, а для не(субъектов бюджетногопланирования они устанавливаются руководителем самого госорга(на.

Аналогично обстоит дело и с проектом Постановления Прави(тельства РФ по показателям эффективности. Там только субъектрегулирования другой – госорганы, относящиеся к кругу веденияправительства.

В проекте Указа Президента РФ «О порядке проведения экспе(риментов в федеральных госорганах», предусмотрено регулирова(ние трех ключевых вопросов: регламентация порядка, условий исроков проведения экспериментов в отдельно взятом федеральномгосоргане; предложение о создании специализированного фондапоощрения проведения экспериментов; введение персональной от(ветственности руководителей за проведение эксперимента. Также,экспертами намечены основные направления, по которым экспери(ментирование может проводиться, включая:

• использование информационных технологий;• использование новых технологий кадровой работы;• внедрение новых механизмов оценки профессиональной дея(

тельности;• использование современных механизмов профилактики кор(

рупции;


173

• совершенствование регламентации деятельности органов ис(полнительной власти;

• внедрение новых перспективных механизмов оплаты труда,денежного и неднежного поощрения.

Эти направления сформулированы в несколько общем виде.Однако, во(первых, систематизация в данном случае сама по себе –благо. Во(вторых, перечисленные здесь позиции покрывают всевозможные пути совершенствования деятельности госслужбы. А в(третьих, в каждом конкретном случае, для каждого конкретногоэксперимента всегда можно вычленить какой(то определенный ас(пект проблемы, не корректируя Указ Президента.

Что касается вопросов «снятия ограничений по оплате труда»в регионах, то выводы сделаны в целом не самые революционные,но они по крайней мере получены вновь, что косвенно подтвержда(ет их объективность.

Прежде всего, вновь стало ясно, что в региональные нормативныеакты, регламентирующие бюджетный процесс, надо вводить не про(сто редакционные правки, а серьезные сущностные изменения. И на(ряду с этим (а точнее, в первую очередь) такие сущностные измене(ния надо вносить в федеральное бюджетное законодательство.

Каких(либо непреодолимых или серьезных препятствий длявнедрения новых методов финансирования «по результату» мы необнаружили, по крайней мере в пилотных субъектах РФ. Как по(казал проведенный анализ, региональные законодательства либопросто не регулируют какие(то аспекты этих вопросов, либо со(держат отсылочные нормы. Законодательство о государственнойгражданской службе в регионах просто требует комплексной мо(дернизации.

Предметный поиск путей решения проблем нормативно(право(вого обеспечения бюджетирования государственных органов выхо(дил за рамки проводимого исследования. Тем не менее разработчи(ки проанализировали бюджетное законодательство пилотныхсубъектов РФ и в который раз пришли к выводу, что задачи рефор(мирования госслужбы неизбежно требуют изменения и дополне(ния общесистемных элементов и норм, которые устанавливаютсяБюджетным кодексом РФ и регламентируются (по вопросам, неотраженным в Бюджетном кодексе) внутренними нормативнымиактами Минфина РФ.


174

Поэтому непосредственно в настоящий момент внесение изме(нений в бюджетное законодательство субъектов РФ может бытьнесвоевременным и неправомерным. Но поскольку сама даннаяпроблема многими нашими коллегами уже сформулирована и на(правления ее решения в целом определены, то выявленные и систе(матизированные нами нормы региональных бюджетных законов,не соответствующие принципам «бюджетирования по результату»и ответственного финансового управления, представляются важ(ным исходным материалом для будущих работ.

Также анализ показал, что в настоящее время соответствие меж(ду федеральным и региональным законодательством в плане регу(лирования государственной службы оказалось нарушенным по по(нятным причинам. Федеральный центр уже давно и предметно за(нимается проблемой реформирования госслужбы, в то время какрегионы, объективно вынужденные идти в фарватере этого процес(са, и, соответственно, отстают. И если сейчас уже можно смело го(ворить, что федеральный центр вот(вот начинает в этом плане рабо(тать по(новому, то, точно так же ясно, что регионы какое(то времяеще будут работать в формате 1995 года. Также очевидно, что еслиреформа государственной службы не дойдет до уровня регионов, тоона будет половинчата и поэтому неэффективна. Законодательст(во, регулирующее госслужбу, — это не просто отдельно взятые ти(повые законы. Законодательство, это живая ткань, которая должнабыть соткана во всех своих звеньях. Поэтому, если на федеральномуровне законодательство о государственной службе будет детальнои качественно проработано, а на уровне регионов допустить какие(то огрехи, то вся правоприменительная практика в этом случае бу(дет просто пробуксовывать.

Таким образом, реформа может эффективно работать тольков случае, если не только федеральный центр пройдет весь этот про(цесс нормотворчества от начала до конца, но и регионы. Собствен(но, это и предусмотрено статьей 66 Федерального Закона «О госу(дарственной гражданской службе», где сказано, что «совершенст(вование госслужбы в субъектах Федерации» происходит на основерегиональных программ развития.

В данной ситуации, когда на федеральном уровне уже есть но(вый Федеральный Закон о госслужбе, вот(вот появятся необходи(мые указы Президента и постановления правительства, множество


175

подзаконных актов, а в регионах всего этого нет. Регионы в этотпроцесс только(только вступают, и очень скоро у них начнутся таже самая головная боль, те же самые удачи и неудачи.

Таким образом, было бы правильней, если бы работа, проводив(шаяся в этом году в связи разработкой рекомендаций по проектамрегиональных нормативно(правовых актов, была продолжена и вследующем году. С тем, чтобы весь комплекс нормативно(правовыхактов, посвященных этой проблеме, для регионов был подготовленс участием федеральных специалистов.

Конечно, поскольку «федералы» занимаются федеральным за(конодательством, «регионалы» занимаются региональным законо(дательством, то при разработке нормативно(правовой базы никтоникому не указ: во внимание принимается лишь приоритет феде(ральных актов. Однако исключительно важно обеспечить преемст(венность нормотворческого процесса. Пусть федеральный центр,являясь объективным пионером, разработает все нормативно(пра(вовые акты в этой части для своего уровня и в ходе федеральныхэкспериментов все проработает, сделает выводы, а затем придетк коллегам из региональных законодательных собраний и поделит(ся с ними накопленным положительным и отрицательным опытом.Это будет не обмен опытом решения тех или иных экономическихзадач реформирования госслужбы, а обмен конкретным опытомнормотворческого обеспечения этого процесса.

При наличии такой помощи самый главный, самый трудоемкийпласт работы – региональный – будет выполнен быстрее, спокой(нее и качественнее, чем если региональные специалисты будут на(чинать «с чистого листа». Тогда и правоприменительная практикане будет по крайней мере цепляться за шероховатости норматив(ных актов.


176

Клищ Николай НиколаевичРуководитель направления

Института проблем государственного и муниципального управления ГУ(ВШЭ

Показатели эффективности и результативности деятельности органа государственной власти

и профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих

В настоящее время в законе «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации» прослеживается четкая тенденцияоценки деятельности органов исполнительной власти и государствен(ных гражданских служащих на основе показателей результативности.Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Рос(сийской Федерации» №79(ФЗ от 27.07.2004 г. предусматривает воз(можность прямой зависимости уровня оплаты труда от результатив(ности деятельности государственных гражданских служащих. Соглас(но Закону, «по отдельным должностям гражданской службы можетустанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служа(щих, при котором эта оплата ставится в зависимость от показателейэффективности и результативности профессиональной служебной де(ятельности, определяемых в срочном служебном контракте» (ст. 50п. 14). Данные должности должны быть отражены в перечне должнос(тей федеральной государственной гражданской службы РоссийскойФедерации, по которым может устанавливаться особый порядок опла(ты труда. Таким образом, в законе, который вступает в силу с 1(го фе(враля, заложены два вида показателей результативности и эффектив(ности деятельности: обобщенные и специфические.

Согласно п. 14 и 17 ст. 50 Закона, обобщенные показатели эф(фективности и результативности утверждаются Президентом Рос(сийской Федерации и Правительством Российской Федерации;специфические – утверждаются правовым актом государственногооргана в соответствии с особенностями его задач и функций.

Кроме того, показатели эффективности и результативности под(разделяются на показатели эффективности и результативности де(

ятельности государственных органов и показатели эффективностии результативности профессиональной служебной деятельностигосударственных гражданских служащих.

Обобщенные показатели результативности характеризуют эф(фективность деятельности органа исполнительной власти, котораянаправлена на достижение социально(экономических приоритетов,которые согласно Постановлению Правительства РФ от 22 мая2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджет(ных расходов», формируются субъектами бюджетного планирова(ния в бюджетных докладах и которые, собственно, являются ори(ентирами при определении показателей результативности дляконкретных госслужащих. Таким образом, за основу берется взаи(мосвязь целей и задач органа власти, с одной стороны, и показате(лей результативности — с другой. При этом в идеале каждому по(казателю результативности должна быть взаимнооднозначно про(тивопоставлена определенная цель или задача субъектабюджетного планирования, а также закреплено целевое значениепоказателя эффективности и результативности.

Обобщенные показатели эффективности и результативностидеятельности органов исполнительной власти должны характери(зовать достижение целей и задач, общих для определенного кругасубъектов бюджетного планирования; специфические показателиэффективности и результативности деятельности органов испол(нительной власти должны характеризовать достижение целей и за(дач, характерных для определенного субъекта бюджетного плани(рования.

Показатели эффективности и результативности деятельности длягосударственных органов, не являющихся субъектами бюджетногопланирования, формируются согласно п. 17 ст. 50 Закона и в соответ(ствии с особенностями соответствующих задач и функций государст(венного органа. Для каждой задачи или функции государственногооргана, не являющегося субъектом бюджетного планирования, разра(батываются специфические показатели эффективности и результа(тивности деятельности государственных органов и их целевые зна(чения.

На основе показателей эффективности и результативности дея(тельности государственных органов должны быть разработаны по(казатели эффективности и результативности профессиональной


178

служебной деятельности государственных гражданских служащих.В пилотных регионах, участвующих в эксперименте по Программереформирования государственной службы, они разрабатывалисьсамым простым способом: путем изменения формулировок пока(зателей результативности деятельности государственных органовс учетом максимизации степени влияния гражданского служащегона данный показатель.

Например, в одном из регионов для органа исполнительной влас(ти был установлен специфический показатель результативности:«доля инвалидов, обеспеченных транспортными средствами», соот(ветственно для руководителя Департамента социальной защиты на(селения, ответственного за эту сферу деятельности органа власти,показатель результативности был определен как: «число случаевдоведения (адресность) необходимых инвалидам транспортныхсредств непосредственно до конкретного получателя, имеющего в со(ответствии с законом право на их получение, на 100 инвалидов».

В целом, согласно законодательству, можно выделить следую(щие группы показателей эффективности и результативности про(фессиональной служебной деятельности государственных граж(данских служащих:

1. Показатели эффективности и результативности профессио(нальной служебной деятельности государственных гражданскихслужащих, характеризующие эффективность и результативностьдеятельности государственного органа (показатели конечного эф(фекта).

2. Показатели эффективности и результативности профессио(нальной служебной деятельности государственных гражданскихслужащих, характеризующие качество принятия и исполнения уп(равленческих и иных решений (показатели непосредственного ре(зультата).

3. Показатели эффективности и результативности профессио(нальной служебной деятельности государственных гражданскихслужащих, характеризующие правовое, организационное и доку(ментационное обеспечение исполнения указанных решений (пока(затели процессов).

Показатели процессов включаются в должностные регламентыгосударственных гражданских служащих в соответствии с пп. 8 п. 2.ст. 47 Федерального Закона «О государственной гражданской служ(


179

бе Российской Федерации» №79(ФЗ от 27.07.2004 г. и характеризу(ют выполнение гражданским служащим служебных обязанностей идолжностного регламента.

Показатели непосредственного результата и конечного эффектагосударственных гражданских служащих, замещающих отдельныедолжности государственной гражданской службы, по которым ус(танавливается особый порядок оплаты труда, закрепляются в спе(циальном приложении к срочному служебному (результативному)контракту в соответствии с пп. 4. п. 4. ст. 24 Федерального Закона«О государственной гражданской службе Российской Федерации»№79(ФЗ от 27.07.2004 г. В результативных контрактах с государст(венными гражданскими служащими, которым установлен особыйпорядок оплаты труда, должен быть обязательно отражен хотя быодин показатель конечного эффекта и не менее трех показателейнепосредственного результата.

Показатели непосредственного результата должны определятьобъем, основные параметры и качество выполнения мероприятий,направленных на достижение определенной цели/задачи государ(ственного органа, а также отражать эффективность исполнения оп(ределенных задач, работ и видов деятельности гражданского слу(жащего.

Показатели конечного эффекта должны определять степень до(стижения определенной цели/задачи государственного органа ипредставлять собой количественно измеренное состояние целевойгруппы, на которую направлена деятельность органа государствен(ного органа и/или гражданского служащего.

Формулировки и целевые значения для каждого показателя эф(фективности и результативности профессиональной служебной де(ятельности могут определяться специальной комиссией, уполно(моченной представителем нанимателя. В нее должны входить ру(ководители всех структурных подразделений государственногооргана, ответственные за достижение обобщенных и специфичес(ких показателей эффективности и результативности деятельностигосударственного органа. Таким образом, установленные для кон(кретных государственных гражданских служащих показатели ре(зультативности могут включаться в результативные контракты.А заключив результативный контракт, можно в нем свободно опре(делить условия и размеры дополнительных выплат гражданским


180

служащим в зависимости от степени достижения показателей ре(зультативности, тем самым создав мотивационные стимулы к ихдостижению.

Тем самым формируется не абстрактная система показателей,лишь формально закрепленная на бумаге и требующая дополни(тельных усилий со стороны гражданских служащих и монито(ринговых служб по обеспечению ее функционирования, а реаль(но работающие механизмы, связывающие деятельность граждан(ских служащих с эффективностью и результативностью работыоргана власти и стимулирующие гражданских служащих к эф(фективной служебной деятельности.


181

Смирнов Е. Б., Порховник Ю.М., Минаев Д.В.Санкт(Петербургский государственный инженерно(экономический университет

О проведении экспериментов и осуществлении пилотныхпроектов по внедрению новых подходов к организации

государственной службы в Санкт0Петербурге

В качестве пилотного органа по внедрению новых подходов к ор(ганизации государственной службы было выбрано три управленияКомитета экономического развития, промышленной политики иторговли Санкт(Петербурга (КЭРППиТ). Комитет включает 14 уп(равлений. Выбор пилотных управлений был осуществлен Председа(телем Комитета с точки зрения значимости этих управлений в дея(тельности Комитета, включая Управление развития малого пред(принимательства, Управление координации потребительскогорынка и Управление экономики города. Каждое управление состоитиз отделов, в которых существуют свои документы, регламентирую(щие их деятельность, включая должностные инструкции.

Комитет создан для разработки и реализации государственной исоциально(экономической политики в Санкт(Петербурге, опреде(ления методов государственного регулирования экономики, орга(низации и межотраслевой координации деятельности исполни(тельных органов государственной власти Санкт(Петербурге по во(просам функционирования государственного сектора экономикиСанкт(Петербурга, внутренней торговли, сферы услуг и тарифнойполитики.

Основными направлениями работы в рамках проекта были сле(дующие: разработка реестра государственных услуг, планированияи показателей деятельности Управлений Комитета, должностныерегламенты, и служебные контракты, анализ существующей норма(тивно(правовой базы на предмет ее соответствия Закону «О Госу(дарственной гражданской службе в РФ», и разработки ряда поло(жений, которые представлены в отчете о результатах эксперимента.

До организации пилотного проекта в Комитете не существовалостандартов, существовал только регламент работы с обращениямии письмами граждан и юридических лиц. Процесс рассмотрения

обращений является достаточно длительным, осуществляется че(рез специальный отдел и службу, и занимает примерно на одно об(ращение или письмо тридцать дней по тем регламентам, которыесуществуют.

Составление реестров государственных услуг нужно было бы на(чинать с целеполагания, со стратегических установок, задач, с функ(ций Комитета, и уже адаптировать эти задачи и вывести их на государ(ственные услуги. Но в силу того, что было очень большое ограничениепо времени для реализации проекта, то все разделы пытались выпол(нять параллельно. В качестве исходной информации для разработкиреестра госуслуг были взяты положения об Управлениях, положенияоб отделах и должностные инструкции, а также проводились беседы,анкетирование сотрудников этих пилотных подразделений.

Выяснилось, что многие услуги, которые явно описаны в этихдокументах, существовали только на бумаге, т. е. были продеклари(рованы, но не выполнялись. Такие услуги исключались, и, такимобразом, стал формироваться список тех услуг, которые имели ме(сто на практике, хотя по очень сложной процедуре, которая распи(сана в документах Комитета экономической политики, промыш(ленности и торговли.

В результате анализа получилось, что тремя Управлениямипредоставляются 23 услуги. Для каждой услуги было разработано4 документа: это стандарт услуги, стандарт обеспечения или обслу(живания, в двух редакциях, как нормативно(правовой акт и как до(кумент, обращенный к гражданам.

Следующим направлением была разработка регламента целепо(лагания и планирования для Комитета, в рамках которого были рас(смотрены как западный опыт, так и разработки ГУ – ВШЭ, в соответ(ствии с которыми возможны два подхода: исследования и разработ(ка «сверху» и «снизу». В ходе реализации проекта одна группаразработчиков занималась анализом в рамках подхода «сверху», адругая группа – в рамках подхода «снизу». Затем материалы группобъединялись, и разрабатывалась единая система.

В рамках планирования деятельности Комитета «сверху» полу(чилось следующее: все регламенты, которые были описаны «сверху»,до исследования составляли всего две страницы. То есть практичес(ки они были в общем виде, касались только планирования и отчетно(сти. Поэтому их увязать с работами в рамках подхода «снизу» было


183

достаточно сложно. Поэтому были поставлены следующие задачи:разработать приоритеты и цели деятельности Комитета в целом, рег(ламенты планирования деятельности Комитета в целом, регламентыпланирования трех пилотных подразделений Комитета.

Работа была начата с рассмотрения оснований для выбора ос(новных приоритетов и целей. Был изучен действующий УставСанкт(Петербурга, Стратегический план, десятки документов, изкоторых пытались выбрать какой(то стратегический приоритет иливыйти на что(то с позиций целеполагания. ИнтервьюировалиПредседателя Комитета через его помощников, начальников Уп(равлений. Предлагали им, например, сказать, какой стратегическийприоритет для Комитета в целом они могли бы предложить. Пред(ложения были самые разные, вплоть до удвоения ВВП. Тогда былпредложен следующий стратегический приоритет: устойчивое исбалансированное развитие экономики Санкт(Петербурга. Этотприоритет разбивается на две части: устойчивость и сбалансиро(ванность. Поэтому дальше вся критериальная база, собственно,и приоритеты разбивались по позициям, что обеспечивает сбалан(сированность? Что обеспечивает устойчивость?

Были разработаны общие цели по реализации стратегическогоприоритета. На Рисунке 1 представлена информация по трем пи(лотным подразделениям, которые были определены.

Рисунок 1. Общие цели реализации стратегического приоритета


184

ЦЕ

ЛЕ

ВЫ

Е Г

РУ

ПП

Ы

• Обеспечение стабильной работы и развития пред(приятий государственного сектора экономики

• Выработка и реализация оптимальной тарифной по(литики на основе баланса интересов производителейуслуг, населения, хозяйствующих субъектов

• Создание условий для свободной конкуренции и раз(вития малого предпринимательства

• Увеличение доли малого бизнеса в объеме производ(ства и структуре валового регионального продукта

• Обеспечение устойчивости потребительского рынкаи регулирование резервных фондов продовольствия

• Увеличение оборота розничной торговли и объемауслуг населению

Предприятиямалого бизнеса

и предприниматели без образования

юридического лица

Предприятияторговли

и общественного питания

Предприятиягосударственного

сектора экономикигорода

Основные цели

На рисунке 2 представлена структура деятельности Управлениякоординации потребительского рынка. Этот фрагмент включаетнаправления деятельности, основные виды деятельности в рамкахданного направления.

Рисунок 2. Структура деятельности Управления координации потребительского рынка


185

Кроме этого разработаны частные цели и вариант описания дея(тельности Комитета в целом, который учитывает направления, це(левые группы, оценочные показатели, желательные тенденции, по(ложительные, отрицательные, приоритеты или общие цели, частныецели и ранги целей. Были разработаны частные цели деятельностиУправления развития малого предпринимательства, т. е. по всемэтим выбранным пилотным группам. Была разработана карта целейи показателей результата для КЭРППиТ в целом. Разработан былстратегический план направлений или направлений деятельности,которые включает в себя опять(таки направления деятельности,

Участиев реализации

общейэкономической

политикиадминистрации

Санкт(Петербурга

Реализация политикиСанкт(Петербургав сфере развитияпотребительского

рынка

• Участие в осуществлении экспертизы проектов и программв сфере торговли и общественногопитания

• Взаимодействие со структурнымиподразделениями КЭРППиТ по вопросам развития малогопредпринимательства в сфере потребительского рынка

• Организация сертификациипродукции и контроля потребительского рынка

• Формирование региональногорезервного продовольственногофонда

• Контроль деятельностихозяйствующих субъектов поустановлению и применениюцен и тарифов на товары иуслуги

• Регулирование производства и оборота

Направлениедеятельности

КЭРППиТ

Направление деятельностиУПР в рамках соответству0

ющего направлениядеятельности КЭРППиТ в

целом

Основные видыдеятельности УПР в рамках

данного направления

приоритеты, общие цели, ранги, частные цели, ранги, наименованиязначений показателей, виды деятельности, сроки.

Трудности при реализации проекта заключались в том, что на(блюдался определенный разрыв при планировании в подходах«сверху» и «снизу». Были разработаны регламенты планированиясверху вниз, они описаны в отчете, но в чем заключался разрыв, надобыло еще определить. Дело в том, что когда разработку «снизу» ста(ли соединять с разработкой «сверху», то выявилось несоответствиерезультатов, полученных в рамках этих двух подходов. Так, в матери(алах «снизу» была перечислена масса работ, которые просто не вы(полнялись, и исследования показали, что у работников не было чет(кого представления о том, на кого они работают. То есть получалось,что, когда представителя «нижнего уровня» спрашивали о том, ктоявляется целевая группа, он не сразу даже понимал, о чем идет речь.То есть он работает на старшего начальника, который проверяет егоработу, и он на него рассчитывает. Таким образом госслужащим не(обходимо объяснять, что первично, он чиновник, или те люди, или тецелевые группы, на которые он работает. В результате было достиг(нуто понимание в этом вопросе, и сделаны попытки переориентиро(вать государственных служащих на «целевую группу».

Переходя к результативным контрактам и сравнивая их со слу(жебными контрактами государственных служащих, был предложенпроект служебного контракта по управлению координацией потре(бительского рынка, служебный контракт с начальником управлениякоординации, служебный контракт с начальником отдела рознич(ной торговли и т. д. Всего было разработано пятнадцать служебныхконтрактов и предложены подходы к определению эффективностиработы и определению конкретных результатов. Конечно, за такойкороткий срок не было возможности полностью завершить начатуюработу, но, учитывая готовность Управлений, в которых велась рабо(та, можно было достичь высокого результата.

Также была начата работа по анализу деятельности Комитетав целом в рамках подхода «сверху», но, учитывая то, что только триуправления участвовали в пилотном проекте, выборка была нере(презентативна с точки зрения сбалансированности экономическойполитики, поскольку эти три управления не оказывают существен(ного влияния на баланс и планы экономического развития. Имею(щиеся вертикали необходимо было дополнить горизонталями, ко(


186

торые могут появиться только тогда, когда будут рассмотрены вседругие управления. Тогда можно будет составить целостную карти(ну, касающуюся сбалансированности.

Другое стратегическое направление деятельности комитета, ко(торое было рассмотрено, касается устойчивости развития экономи(ки. По данному управлению удалось провести через все представ(ленные управления некоторую единую линию, и каждое Управле(ние вносит определенный вклад в достижение этой цели. Например,месяц назад по инициативе Администрации города было приняторешение Правительства Санкт(Петербурга по тарифной политике.До этого устойчивость тарифной политики с точки зрения потреби(телей или клиентских групп не ощущалась, поскольку тарифы мог(ли меняться несколько раз в году как по величине, так и по срокам.Сейчас очень четко говорится, что они меняются не чаще, чем разв год, и предельные данные по каждому тарифу уже установлены наследующий год, они не должны меняться в течение всего года. Ещеможно привести ряд примеров, которые демонстрируют стабиль(ность экономической политики.

Подробное исследование административных процессов в пи(лотных управлениях провела третья группа наших сотрудников.Планировалось формирование должностных регламентов все жедолжно проистекать из анализа административных процессовболее высокого уровня. Тем не менее, исходя из ограниченностивремени, в полной мере этот подход реализовать не удалось. В ре(зультате применили комбинированный вариант: с одной стороны,провели достаточно беглый, упрощенный анализ возможных адми(нистративных процессов верхнего уровня, с другой стороны, непо(средственно окунулись в проблематику работы государственныхслужащих.

Исходный список функций, из которых пытались выявить этипроцессы, опирался на набор исходных нормативно(распоряди(тельных документов, должностных инструкций, положений о под(разделениях и т. д. Их предварительный анализ привел к тому, чтобыло выделено порядка 2000 функций этих трех управлений. Попредставленным документам был получен огромный набор исход(ных функций. Если эту цифру переложить на количество анкет, ко(торые необходимо было бы обработать, то понятно, что это вылива(лось в титанический труд, который не только загрузил бы полно(


187

стью исследователей, но главное то, что он бы остановил и парали(зовал работу пилотного органа.

Поэтому пришлось провести определенную работу по система(тизации этих функций. Сжатие и верификация функций привелик сокращению набора до порядка 644 функций. Причем сжатие пе(речня функций делалось на основе системного их рассмотрения,а верификация была проведена с помощью опроса и анкетированиясотрудников, который подтвердил: да, эта функция реализуется на(ми. Выяснилось, что значительная часть функций, записанная в до(кументах, вовсе и не реализуется.

В принципе эту работу следовало бы еще дальше продолжить,чтобы составить окончательный классификатор функций, но, таккак это не входило в задачи исследования, этим вопросом не зани(мались. Были выбраны из КЭРППиТ 5 пилотных функций, пилот(ных процессов.

Критерии такого отбора были следующие:• охват пилотных подразделений;• предметно(ориентированная направленность, а не просто эле(

мент стандартного управленческого цикла, управление, ана(лиз, контроль и т. д., т. е. должна быть в этой функции все женекая внешняя направленность;

• возможность формализации этого процесса, прохожденияпроцесса через нескольких служащих, и желательно, подраз(делений;

• выход процесса на внешних контрагентов. Выдвигая такие критерии, прежде всего, планировалось на ми(

нимальном наборе функций сохранить возможность полноценнойотработки методики.

Одновременно с выбором функций был определен и набор пи(лотных должностей, для которых на основе исходных методичес(ких материалов были разработаны шаблоны типовых должностныхрегламентов.

Далее предполагалось решить вопросы, связанные с отборомдолжностей, для которых возможно внедрение оплаты по результа(там деятельности. По данному вопросу была разработана и предло(жена методика, которая позволяет формализовать отбор этихдолжностей. Отбор должностей производится по такому интег(ральному показателю – КР, для которого устанавливается опреде(


188

ленный порог, а сам показатель вычисляется как свертка двух ти(пов, долей групп показателей в структуре оценки деятельности —В — и коэффициентов связи вот этих показателей с конечным эф(фектом деятельности подразделения.

Что касается коэффициента связи, то была предложена опре(деленная шкала, которая позволяет в экспертном режиме реализо(вать эту оценку достаточно просто. Мы специально пошли по путиупрощения, потому что излишняя математизация, многопарамет(рическая система оценки, может значительно бюрократизироватьпроцесс. Эта шкала довольно простая, т. е. любой государственныйслужащий вместе с его непосредственным начальником могут по(ставить точечку на этой шкале. Значение там изменяется от второ(степенных функций, которые направлены на поддержание самойработы аппарата. Это одна градация – минимального такого вли(яния на конечный результат, а вторая градация, максимальноговлияния, это функции, которые вообще непосредственно завяза(ны на обслуживание внешнего интереса, интереса внешней целе(вой группы.

Второй элемент в этой оценочной формуле – это те группы пока(зателей, которые предлагались в методике. Предлагается просто ус(тановить определенную процентовку, которая тоже подлежит про(стейшей экспертной оценке. Оценка тоже может выполняться со(трудником, в отношении которого она производится, при участиикаких(то внешних экспертов, например его начальника.

Таким образом, были выделены те процессы, которые необхо(димо было описать, был определен перечень пилотных должнос(тей, и на базе шаблонов типовых должностных регламентов былисформулированы пилотные должностные регламенты. Поставлен(ную задачу в технологическом плане удалось решить, т. е. всю тех(нологию процедуры формирования пилотного должностного рег(ламента удалось проделать от начала и до конца. Платой за этуполноту стало последовательное сужение объемов, т. е. это былосделано не для всех подразделений, не для всех служащих и не повсем функциям.

Разработка должностных регламентов затрагивает многие взаи(мосвязанные системные механизмы, без изучения и формализациикоторых полноценное решение поставленной задачи невозможно. Тоесть более целесообразным представляется подход «сверху — вниз»:


189

надо начинать с описания процессов более верхнего уровня, закон(чить эту работу с систематизацией функций, определив их размеже(вание между подразделениями, и только после этого формироватьдолжностные регламенты.

Дискуссия

Вопрос. Скажите, пожалуйста, что у вас в плане подготовки реа(лизации закона «О государственной гражданской службе» являетсяприоритетным и находится в высокой степени готовности? Долж(ностные регламенты, контракты? Какие(то другие элементы?

Ответ. Я выделил бы контракты, потому что самая большаяпроблема с контрактами заключалась в определении показателей.Работало несколько профильных кафедр по тем направлениям,где рассматривались отделы, и такая система показателей быласформирована, и контракты были представлены. В будущем, по(сле определенной корректировки и доработки, возможно, будетих внедрение. При разработке стандартов даже возникали вопро(сы о некой перестройке работы Комитета. Пришли к выводу отом, что нужно в каждом районе города сделать представительст(во Комитета по поддержке малого предпринимательства и тамуже отладить полноценное оказание услуг по оказанию помощисубъектам малого предпринимательства, гражданам, которые хо(тели бы заниматься видом деятельности, связанным с малымпредпринимательством.


190

Морозова Е.В.Экспертная группа ГОУ «Институт усовершенствования врачей»,

Министерство здравоохранения Чувашской Республики


государственной службы в Чувашской Республике

Проведение эксперимента по применению новых подходов к ор(ганизации госслужбы в Чувашской Республике осуществляетсяс 2003 г. в соответствии в Республиканской программой «Рефор(мирование государственной службы Чувашской Республики(2003–2005 гг.)». В ходе реализации программы мы провели ана(лиз и изменили структуру всех органов исполнительной властиЧувашской республики.

Новые функции отражены в положениях о 16(ти органах испол(нительной власти Чувашской Республики, причем новые положе(ния в достаточной степени формализованы, имеют единую структу(ру и созданы полностью на основе тех методик, которые были пред(ложены ГУ(ВШЭ. В целях оптимизации и упорядочения структури штатной численности республиканских органов исполнительнойвласти был утвержден стандарт структуры аппарата органов испол(нительной власти Чувашской Республики, который разработан ис(ходя из обобщения практики, применяемой в других регионах, экс(пертной оценки, а также с учетом результатов проведенного функ(ционального анализа. В рамках программы также был разработани внедрен порядок формирования в части фонда оплаты труда госу(дарственных гражданских служащих Чувашской Республики на ос(нове показателей эффективности и результативности деятельностиорганов исполнительной власти. Также был разработан паспорт ра(бочего места госслужащего, на основе которого впоследствии будутопределяться материально(технические расходы на содержание ап(парата органов исполнительной власти.

Пилотными органами исполнительной власти в Чувашской Ре(спублике первоначально были определены Министерство культу(ры и по делам национальностей, Министерство здравоохраненияЧувашской Республики, муниципальное образование, это админи(

страция Чебоксарского района, и Департамент федеральной служ(бы занятости. Но в процессе административной реформы была из(менена структура органов исполнительной власти, и. соответствен(но, изменился состав пилотных органов.

В этом году эксперимент был проведен на базе Министерстваздравоохранения Чувашской Республики и Департамента занятос(ти Чувашской Республики. При проведении экспериментов прини(мались во внимание различия в исходных условиях между пилот(ными органами (рис. 1).

Рисунок 1. Различия в исходных условиях между пилотными органами

РАЗЛИЧИЯ В ИСХОДНЫХ УСЛОВИЯХ МЕЖДУ ПИЛОТНЫМИ ОРГАНАМИ

МИНЗДРАВ ЧУВАШИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ОРГАНФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ТРУДУ И ЗАНЯТОСТИ


192

УРОВЕНЬ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И СТЕПЕНЬУПРАВЛЕНИЯ

АНАЛИЗ И ИЗМЕНЕНИЕ СТРУКТУРЫ, ФУНКЦИЙ И ПРОЦЕССОВ

ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Во(первых, это уровень ответственности и степень управления.Минздрав Чувашии является республиканским органом исполни(тельной власти и входит в состав Правительства Чувашской Рес(публики, подчиняется Президенту и Председателю Кабинета ми(нистров и совмещает выполнение всех функций, которые на феде(ральном уровне осуществляют министерства, службы и агентства.Территориальный орган Федеральной службы труда и занятостинепосредственно подчиняется руководителю Федеральной служ(бы, управляемой министром здравоохранения и социального раз(вития, выполняет на территории Республики только часть функ(ций, закрепленных за федеральной службой занятости, поскольку в

республике есть еще один ее территориальный орган, это – Государ(ственная инспекция труда.

Второе различие. При планировании деятельности МинздраваЧувашии, акцент сделан на региональную специфику: соблюденыприоритетные направления социально(экономического развития ре(спублики до 2010 г., учтены цели, отраженные в стратегическом пла(не действий Кабинета министров Чувашской Республики, на средне(срочный период, а также цели, задачи и показатели деятельностисубъектов бюджетного планирования, отраженные в сводном докла(де Правительства РФ. Планирование деятельности территориально(го органа полностью ориентировано на федеральные приоритетыразвития, без учета какой бы то ни было региональной специфики.Естественно, что при апробации новых методов планирования дея(тельности, учитывались все эти различия, а основой для реализациипроекта послужили научные разработки ГУ(ВШЭ.

Кроме нормативно(правовых актов, принятие которых было пре(дусмотрено техническим заданием, в Республике разработаны тридокумента, на которых, следует остановиться подробнее. Во(первых,это стратегический план действий Кабинета министров ЧувашскойРеспублики на трехлетний период, который содержит стратегичес(кие планы органов исполнительной власти, с установлением обяза(тельных количественных и качественных показателей эффективно(сти и результативности по годам реализации, показатель конечногоэффекта (показатель эффективности) и показатель непосредствен(ного результата (показатель результативности).

При этом, показатель конечного эффекта – это ежегодный пока(затель, характеризующий степень достижения общих целей дея(тельности органов исполнительной власти, а показатель непосред(ственного результата – ежеквартальный показатель, отражающийстатистический, социологический и иные отчетные данные, харак(теризующие объемы качества выполнения бюджетных услуг, на(правленных на достижение цели.

Следующий документ – это порядок формирования части фон(да оплаты труда государственных гражданских служащих на осно(ве показателей эффективности и результативности деятельностиорганов исполнительной власти Чувашской Республики. В соот(ветствии с этим документом в зависимости от достигнутых показа(телей деятельности всего органа осуществляется финансирование


193

расходов на его содержание в части выплаты средств, предусмот(ренных на выплату ежемесячного денежного поощрения и ежеме(сячной надбавки к должностному окладу за особые условия госу(дарственной гражданской службы.

При невыполнении органом показателей, установленных стра(тегическим планом, Минфин Чувашской Республики будет по ито(гам квартала осуществлять блокировку расходов, предусмотрен(ных по смете доходов и расходов на квартал, следующий за отчет(ным на оплату труда. Соответствующая норма закреплена закономЧувашской Республики «О республиканском бюджете на 2005 г.».

И, наконец, еще один документ, применение которого, позволитперейти от затратного определения расходов на материально(тех(ническое содержание аппарата органов исполнительной властик планированию расходов на организацию и размещение государ(ственных служащих – паспорт рабочего места государственногослужащего.

Помимо того, что указанным документом определены стандартыслужебных мест госслужащих, нормативы их размещения, в нем оп(ределены нормативы материально(технического обеспечения в за(висимости от групп должностей гражданской службы.

Что касается служебных контрактов, то основанием, естествен(ным для их повсеместного внедрения в Республике, станет вступ(ление в силу Федерального Закона «О Государственной граждан(ской службе». На сегодняшний день в Чувашской Республике раз(работана типовая форма служебного контракта, позволяющаяучесть все опциональные возможности нового закона. После уста(новления Актом Президента примерной формы служебного кон(тракта, естественно, региональные разработки будут уточняться иприводиться в соответствие с ней.

Вместе с тем на сегодняшний день в Республике уже действуетсистема, базирующаяся на локальных нормативно(правовых актах,которая позволила внедрить систему оплаты труда гражданскихслужащих, зависящую от результатов их деятельности, т. е. в этомвопросе Чувашская Республика не сильно зависит от Закона «О Го(сударственной гражданской службе».

В результате эксперимента были внедрены должностные регла(менты по пилотным должностям. При этом достигнуто пониманиеупрощенной модели формирования должностных регламентов для


194

всех гражданских служащих. Ее формализованное описание на ос(нове разработок ГУ(ВШЭ, готовится к утверждению. Вместе с темдолжностные регламенты достигнут своей цели лишь при условииполной автоматизации логической цепочки: Правительство – ве(домство – структурное подразделение – сотрудник. Поэтому созда(ние электронных должностных регламентов и административныхрегламентов — это первостепенные планы на перспективу.

Правительство Чувашской Республики заинтересовано в даль(нейшем реформировании государственной службы и считает целе(сообразным проведение на территории региона в 2005 г. экспери(ментов по:

• формированию и внедрению в практику стандартов оказаниягосуслуг, предоставляемых республиканскими органами ис(полнительной власти;

• созданию электронных должностных и административныхрегламентов;

• формирование бюджетных расходов на государственное уп(равление не за счет индексации, поддержания сложившихсярасходов, а через распределение расходов по целям и задачами их сопоставление с результатами деятельности;

• развитие систем внешнего и внутреннего мониторинга и кон(троля результативности деятельности органа исполнитель(ной власти и использования бюджетных средств. По нашемумнению это возможно сделать путем создания в Республикена экспериментальной основе заявленного в законе «О Госу(дарственной гражданской службе» органа по управлениюгосслужбы, который в том числе мог бы взять на себя и этифункции.


195

Исакин М.А.Руководитель Центра прикладной экономики

Пермского филиала ГУ(ВШЭ


государственной службы в Пермской области

В Пермской области в качестве площадки пилотного проектадля разработки системы планирования целеполагания, ориентиро(ванной на результат, был выбран Департамент социального разви(тия Пермской области и отдел финансов и социальной политикиправоохранительных органов Главного управления финансов и на(логовой политики Пермской области в части тех сотрудников, ко(торые занимаются планированием деятельности Департамента со(циального развития.

В Департаменте социального развития работа с должностнымирегламентами проводилась только с одним отделом, что было вы(звано прежде всего временными ограничениями. В результате про(веденной работы была построена модель административного уп(равленческого процесса.

Для организации деятельности по проекту распоряжением Гу(бернатора была создана рабочая группа, в которую вошли замести(тель губернатора, сотрудники Департамента, сотрудники Главногоуправления финансов, Комитета по развитию системы госуправ(ления и управления госслужбы. В ходе эксперимента были прове(дены анкетирование и интервьюирование сотрудников, часть со(трудников Департамента была привлечена в качестве экспертов.В результате экспериментов были достигнуты следующие резуль(таты: разработаны регламент планирования и целеполагания дея(тельности, служебные контракты и приложения к ним, должност(ные регламенты. Необходимо отметить, что разработка должно(стных регламентов заняла у нас большую часть времени всегоэксперимента.

Планирование и целеполагание деятельности Департаментаосновывались, с одной стороны, на действующем законодательстве,с другой стороны, на приоритетах развития региона. Приоритеты

развития региона определяются губернатором и трансформируют(ся в межведомственные целевые задания, далее декомпозируютсяна уровень ведомств. Цели каждого уровня, естественно, подкреп(ляются целевыми значениями показателей.

После того как целевые значения показателей для Департамен(та установлены, в рамках Департамента происходит формирова(ние сценарного плана предложений с указанием значений показа(телей результативности и объема необходимого финансированиядля достижения каждого сценария. После этого сценарный планрассматривается на межведомственной комиссии, и один из сце(нариев утверждается. И это является основой для формированиястратегического и оперативных планов деятельности Департа(мента, а на основании последних разрабатываются задания дляподразделений Департамента. На рисунке 1 представлена проце(дура формирования стратегического плана деятельности департа(мента. Правая ветвь отвечает за действующее законодательство,т. е. Департамент занимается тем, чем он должен заниматься, тем,что записано в соответствующих законах. А левая ветвь отвечаетприоритетам развития региона, т. е. по сути левая ветвь упорядо(чивает направление деятельности и виды деятельности, которыепрописаны в законе, в соответствии с приоритетами развития ре(гиона.

Для Департамента в целом определены два основных направле(ния деятельности. Это организация системы социального обслужи(вания населения области и содействие ее развитию и разработка ивнедрение эффективных методов социальной поддержки населе(ния. Соответственно, цели и виды деятельности расписаны в рам(ках этих направлений деятельности.

Система, которая ориентирована на приоритеты развития реги(она, призвана ранжировать эти виды деятельности в соответствиис приоритетами и межведомственными целевыми заданиями. По(сле того как стратегический план сформирован, на основе этих двухсистем формируется оперативный план деятельности Департамен(та, в который прописываются конкретные мероприятия, закрепля(ются ответственные должностные лица и сроки, в течение которыхдолжны быть выполнены мероприятия.


197

Рисунок 1. Формирование стратегического плана деятельности ДСР


198

Что касается системы планирования и целеполагания, в ходеэксперимента были заполнены формы, предложенные коллегамииз Москвы, стратегические планы, оперативные планы, однако це(левые значения пока не были установлены. Система показателейбыла предложена при содействии экспертов Департамента.

Вторая — большая — часть эксперимента касается формирова(ния должностных и административных регламентов. В ходе экс(перимента была разработана схема административных управлен(ческих процессов для Департамента в формате «IDEF0». Проце(дура начиналась от процессов верхнего уровня Департамента иуходила в ветвь отдела социального обслуживания.

Сейчас идет этап согласования с сотрудниками Департаментаи с теми, с кем должен согласовываться документ. Ожидается, чтодолжностные регламенты для рассматриваемого отдела в ближай(шем будущем будут приняты. Сложнее обстоит дело с системойпланирования целеполагания, так как там показатели конечногоэффекта и непосредственного результата. Их достаточно долгоможно согласовывать и в принципе не прийти к единому мнению.

На основании предложенной модели были разработаныдолжностные и административные регламенты. На рисунке 2показано, что было включено в должностной регламент, далеебыла разработана типовая форма служебного контракта, первымприложением которого является должностной регламент, а вто(рым приложением для результативных контрактов определяют(ся показатели результативности деятельности гражданскогослужащего.

Рисунок 2. Содержание должностного регламента


199

На рассматриваемой площадке был предложен только один ре(зультативный контракт для начальника отдела. Отдел состоит из12 человек. Рассматривался только один отдел. На рисунке 3 пред(ложены показатели результативности, которые входят во вторуюформу, второе приложение к служебному контракту. Все показате(ли были разделены на три типа: показатели выполнения должно(стных обязанностей, показатели процессов непосредственных ре(зультатов и показатели конечного эффекта.

7. Перечень государственных услуг, оказываемых

гражданам и организациям в соответствии с админи�

стративным регламентом государственного органа.

Рисунок 3. Показатели эффективности и результативности деятельности начальника ОСОН


200

Основные результаты эксперимента – это регламент плани(рования деятельности Департамента, проект административногорегламента Департамента, проекты должностных регламентов со(трудников отдела, типовая форма служебного контракта и проектприказа председателя Департамента об утверждения перечня долж(ностей, на которые может быть распространен особый порядок оп(латы труда.

По поводу проблем и перспектив развития, в первую очередь,можно выделить задачу разработки стратегии социально(экономи(ческого развития Пермской области и закрепления приоритетовразвития региона. Это необходимо для формирования системы це(леполагания, ориентированной на приоритеты развития региона.Подобный документ уже есть – стратегия социально(экономичес(кого развития, но он достаточно в общих словах определяет, что уг(лубить, расширить, улучшить. Разграничение полномочий междууровнями власти также нуждается в проработке. Бюджетное пла(нирование, создание обеспечивающей информационной системы —под эти задачи уже заложены деньги в бюджет.

Медведев А.М.Руководитель лаборатории экономических разработок ЦСР

Красноярского края


государственной службы в Красноярском крае

В этом году Центр стратегических разработок Красноярскогокрая выступал в качестве экспертной организации, отвечающей зареализацию эксперимента по реформе государственной службыв государственных органах на территории края.

Проект осуществлялся на площадке территориального отделе(ния Федеральной службы по труду и занятости. И это, с одной сто(роны, облегчало задачу по сравнению с остальными регионами(участниками федеральной программы, а с другой стороны, ситуа(ция единственности пилотного государственного органа создаваласвои сложности. Во(первых, эксперимент на базе одного органапозволил сконцентрировать экспертные и временные ресурсы ис(ключительно на нем. Во(вторых, потому что Федеральная службапо труду и занятости, с точки зрения нацеленности этого федераль(ного органа на изменения может считаться достаточно продвину(тым. Мы столкнулись с тем, что ряд процессов в управлении, на ко(торые в ходе эксперимента предстояло только выйти, каким(то об(разом оформить и «заключить» в правовые формы, уже не первыйгод содержательно реализуется Федеральной службой по труду изанятости.

Что касается сложностей, которые связаны с единственностьюпилотного органа, то, во(первых, это федеральный орган, в которомполитическая воля всего органа территориально вынесена за преде(лы аппарата, где подразумеваются реализация изменений, их по(следующее правовое оформление. Изменения обсуждаются в Крас(ноярске, а решение об их признании принимается в Москве. Этопринципиально отличается от ситуации, когда пилотный орган –государственный орган субъекта РФ. Во(вторых, концентрация ре(сурсов на одном органе провоцировала на более точное определе(ние в ходе эксперимента связей между фактической деятельностью

ТО ФСТЗ и реальными процессами на рынке труда Красноярска.Постоянное удержание адекватности по отношению к деятельнос(ти пилотного органа, как объекта эксперимента признавалась намиодним из ключевых принципов при его проведении.

В силу этого следует акцентировать внимание на тех труднос(тях, с которыми столкнулись в ходе проведения эксперимента. Этотрудности содержательного и методологического плана.

Изначально конструкция эксперимента предусматривала апро(бацию региональными экспертными группами методических мате(риалов, подготовленных ГУ(ВШЭ, на площадке пилотных органов(рисунок 1). И в этом смысле цель эксперимента была ясна, она за(ключалась в построении эффективного административного процес(са. Была предложена конструкция – в ходе проведения эксперимен(та попытаться процессуально «зашить» некоторые так называемыенеэффективные способы государственного управления. Изначаль(но сформировали то, что может быть названо «логикой программыэксперимента». Это подкреплялось требованием приведения дея(тельности пилотного органа в соответствие Федеральному Закону«О Государственной гражданской службе».

Рисунок 1. Реконструкция исходных условий эксперимента


202

При этом возникло несколько сложностей. Во(первых, процессу(ально «зашить» содержательные разрывы в деятельности пилотно(го органа невозможно. Эти содержательные разрывы возникают настыке деятельности Федеральной службы по труду и занятости и

ряда процессов, определяющих специфику краевого, а также рос(сийского, рынка труда. Во(вторых, с самим существованием сло(жившейся организации, определенным образом отстроенной, кото(рая естественным образом сопротивляется тем требованиям, кото(рые заложены в методиках.

На рисунке 2 представлена стандартная трехуровневая конст(рукция организации Федеральной службы по труду и занятости.Эксперимент реализуется на двух нижних уровнях, и ясно видно,что, собственно, федеральная служба, федеральные служащие при(вязаны к Департаменту, а непосредственные услуги предоставляют(ся государственными учреждениями – Центрами занятости населе(ния. А в ходе проведения эксперимента двигались исключительноот услуг, которые оказываются ФСТЗ населению на рынке труда.Сначала двинулись в следующей последовательности: услуги опре(деляли цели, потом из них выпадали какие(то базовые процессы, избазовых процессов должны были быть вытекать служебные регла(менты и служебные контракты он будет дальше задействован.

Рисунок 2. Организация объекта эксперимента


203

Нами была предпринята попытка построения единого процессаот потребителя, получающего услуги, до принятия решения в Де(партаменте об обеспечении предоставления услуги. Однако орга(низационные «нестыковки» разрывали этот процесс, потому чтоточки сочленения между процессом непосредственного предостав(ления услуги гражданину и решением об обеспечении деятельнос(

ти сети государственных учреждений нащупать практически невоз(можно.

У Департамента Федеральной службы по труду и занятости естьтри базовых процесса:

• процесс финансирования сети государственных учреждений;• процесс методологического сопровождения сети, или, как са(

ми сотрудники Департамента более точно называют, «процесссоздания технологий оказания услуг», которые настолько рег(ламентируют деятельность работника Центра занятости, чтомогут являться прообразом административных регламентов,на базе которых можно строить и должностные регламенты;

• процесс поддержания единой информационной системы. Показательно, но такое направление эксперимента, как процесс

планирования и целеполагания, в Департаменте носит не самостоя(тельный, а подчиненный процессу финансирования характер. Ведьдля того, чтобы выработать цель, необходима некая коммуникативнаяплощадка, на которой осуществляется ее поиск и последующее приня(тие ответственности за ее достижение. Здесь же цель задается сверху,она «спускается» в Департамент. И в этом смысле их реальная цель –очень точно и грамотно потратить, защитив сначала, свой бюджет.

Требования Федерального Закона «О государственной граждан(ской службе РФ» касаются исключительно организации федераль(ной службы и собственно самого федерального гражданского служа(щего (рисунок 3), но они не касаются работника государственного уч(реждения. Но логика эксперимента требует двигаться от услуги. Вкаком смысле для работника государственного учреждения требуетсяразработка служебного регламента и служебного контракта?

Рисунок 3. Требования ФЗ «О государственной гражданской службе»


204

А теперь касательно самой логики эксперимента (рисунок 4).Изначально мы двигались от услуг. Для того чтобы составить ре(естр государственных услуг, необходимо проработать нормативныеакты, которые определяют деятельность Федеральной службы потруду и занятости, вычленить оттуда реально оказываемые услугинаселению. От нормативно предписанных услуг должны были воз(никать процессы, которые оформляются в административные рег(ламенты и регламенты, связанные с должностями. В то же время,планирование, определение показателей результативности идет внелинии эксперимента на регламентацию деятельности государст(венного служащего. Методики разработки процессов планирова(ния и целеполагания в деятельности пилотного органа изначальноне вязались с методиками разработки должностных регламентов.Они не имели операционной плоскости пересечения.

Рисунок 4. Логика программы эксперимента


205

Проблема состоит в том, что вся конструкция, вся логика экспери(мента «накрениваются» реальными процессами, которые идут нарынке труда. Парадоксально, но факт: люди приходят регистриро(ваться в качестве безработных в Центры занятости не для того, чтобыполучить услугу по трудоустройству. И в этой связи не в полной ме(ре становится ясным, в чем состоит смысл показателей результатив(ности и планирования по их достижению. Люди приходят не для по(лучения услуг от государства по трудоустройству, или, скажем, такихлюдей не очень много. Основная часть приходит для чего(то другого,того, что государственный орган не в полной мере контролирует.

На рисунке 5 представлено предпочтительное формированиелогики эксперимента.

Рисунок 5. Предпочтительная логика эксперимента


206

Имеет смысл остановится на некоторых реальных процессах(рисунок 6). В первую очередь в силу того требования, что целипилотного органа должны быть сопряжены, артикулированы ре(альными процессами на рынке труда, потому что только тогда мож(но логично выстроить всю процессуальную конструкцию. Гражда(не регистрируются в качестве безработных для того, чтобы участво(вать в немонетарных обменах. Показательно, что при введениив Красноярском крае 100% оплаты за коммунальные услуги, чис(ленность безработных единовременно увеличилась на 65 тысяч. Бе(зусловно, есть еще пособие по безработице, которое люди приходятполучать.

А теперь стоит посмотреть на процессы, которые образуют со(держание деятельности Департамента. Если взять бюджет Департа(мента, то соотношение бюджетов активной и пассивной части, даетсоотношение как 10 к 90. Где 10 – это бюджет активных действийгосударства на рынке труда (содействие трудоустройству), то, чтоназывается оказанием государственных услуг. А 90 – это выплатапособий и предоставления безработному материальной помощиили бюджет пассивного присутствия государства на рынке труда.В то же время администрирование бюджетом, административные

издержки Департамента «зеркальны» предыдущему распределе(нию. Работники пилотного органа занимаются исключительно ак(тивной частью бюджета и лишь в небольшой части обслуживаниемпассивной части бюджета. Во многом в силу того, что реализациямероприятий по содействию трудоустройству «навешена» на про(цессы регистрации безработного. Сначала регистрация, потом пре(доставление услуг.

Рисунок 6. Реальные процессы в сфере деятельности ТО ФСЗТ


207

Процесс же регистрации безработного уже предельно регламен(тирован. И тут имеет смысл остановится на расхождении в исполь(зуемых в ходе реформы понятиях, которые влекут за собой ряд су(щественных для самой реформы последствий. Общаясь с эксперта(ми, с федеральными чиновниками, которые отвечают за проведениереформы, я вынес мнение о присутствии в реформе расширительно(го толкования понятия государственной услуги. Как пример, про(цесс регистрации безработных толкуется как услуга. Но это ведь неуслуга, это именно регистрация (или «реестризация»), которая от(носится к контрольно(надзорной функции государственных орга(нов и по определению связана с обременениями для гражданина.Это, конечно, не те обременения, которые связаны с выдачей пас(порта либо с процессом уплаты налогов, но это все равно не делаетрегистрацию услугой. И в этом смысле сокращение времени стоя(ния в очереди следует рассматривать не через понятие качества пре(

доставления услуг, а об общем повышения качества обслуживанияпри регистрации.

Дискуссия относительного того, что считать услугой, имеет прак(тическое отражение в вопросе регламентации деятельности государ(ственного органа. И здесь принципиально, что регламентируетсяпроцесс оказания услуги или контрольно(надзорные действия госу(дарственного органа.

Во втором случае смысл ясен и понятен. Государство «вмешива(ется» в личную жизнь гражданина, и это требует четкого определе(ния границ для подобного вмешательства. Услуга же, по определе(нию, предполагает альтернативность ее получения, возможностьвыбора и отказа. Именно этих характеристик недостает контролюили надзору.

Касательно выводов «инвестиции в безработицу», «умножениеоснований для социальных обязательств бюджета», «созданиерынка «немонетарных обменов». Во(первых, они провокационны,но именно это позволяет развернуть дискуссию. Во(вторых, и этоболее важно, феноменологически именно так и обстоит дело.К этому еще предстоит отнестись, потому что в противном случае,не разрешив предметную проблематику рынка труда и присутст(вия на нем государства, содержание таких реформ, как реформагосударственной службы, административная реформа, смещает(ся в иную плоскость. Фактически меняется целевая функция го(сударства на рынке труда, адекватность восприятия приведенныхвыводов требует перехода, скажем, к «учету безработных», а «несодействия в трудоустройстве». К «учету безработных» в томсмысле, что «у хорошего хозяина должно быть все учтено».

Теперь следует рассмотреть те противоречия, с которымистолкнулись (рисунок 7) Противоречие между требованиями к го(сударственной службе, вытекающими из Федерального Закона«О ГГС» и реальной организацией системы службы занятости: ус(луга оказывается государственными учреждениями, а требованиявытекают к государственным служащим. Как следствие, необходи(мо изменить правовую и организационную конструкцию оказаниягосударственных услуг населению на рынке труда, возможно черезпересмотр статуса современных центров занятости, сделав их тер(риториальными отделениями государственного федерального ор(гана.


208

Рисунок 7. Проблематизация целей эксперимента: внутренние противоречия


209

Противоречие между содержанием реальных процессов и логикойэксперимента: люди регистрируются для участия в немонетарных об(менах, изначальная нацеленность эксперимента на движение от услугпроблематизировало достижение внутренних целей самого экспери(мента. И здесь следует остановиться еще на одном моменте реальныхпроцессов, а именно на тех, которые протекают в самом пилотном ор(гане. Изначально логика эксперимента исходила из того, что «что(тоне ладно в королевстве Датском». Но что именно – не уточнялось. Да,ставится задача – зафиксируем некоторыми показателями ситуациюна текущий момент, потом привнесем новый процесс, и он передвинетнас в некий другой набор показателей. Но… выбранный изначальнонабор показателей не всегда точно свидетельствует о реальном поло(жении дел. Здесь стоит привести поясняющий пример: мотивациюслужащих связывают с установлением прямой связи между матери(альным вознаграждением (премией) и достигнутыми результатами. Вреальной ситуации ключевой вопрос состоит даже не с пропорциейпремии по отношению к основной части денежного содержания, а собщей суммой, которую они получают. Можно связать получениепремии и достижение выбранных количественных показателей. Но,когда размер денежного содержания у федеральных служащих на тер(риториях настолько мал, то он закрывает постановку задачи о любоммотиве. Работники пилотного органа в интервью говорят: «Мы рабо(таем, исходя из трудовой этики». Средний стаж составляет 12–15 лет,люди уйти(то никуда не могут. Их личная история держит их в орга(низации. На вопрос о их действиях в связи с понижением заработной

платы, они отвечают: «Ну, ничего, конечно, будем жаловаться. Но ра(ботать будем дальше также». Но в этом случае нет причинно(следст(венной связи, не работает она.

Все это в целом проблематизировало для нас цель эксперимен(та: «зашить процессуально содержательные разрывы». А признаниеэтого факта заставило нас дать содержательные предложения о спо(собе присутствия государства на рынке труда. И, во(вторых, выпол(нить техническое задание, исходя их неких стерильных условий, ре(ализовав эксперимент без учета реальных противоречий.

Наши предложения предусматривают: • организацию федеральной службы занятости на единых осно(

ваниях;• концентрацию Федеральной службы по труда и занятости на

контрольно(надзорных функциях (на регистрации);• передачу функций оказания государственных услуг по трудоус(

тройству субъектам Российской Федерации. Это связано с тем,что при существующем минимальном межрегиональном дви(жении трудовых ресурсов ситуации на рынке труда для каждо(го региона выражены специфичны и, как следствие, описыва(ются различным количеством содержательно разных показате(лей.

• передачу функций оказания государственных услуг в системусоциального обеспечения в целях исключения умножения ос(нований для социальных пособий;

• монетизацию части услуг по трудоустройству.Что касается выполнения технического задания, то разработчики

использовали трехэтапную модель (рисунок 8). При этом каждыйраз пытались реконструировать реальные административные про(цессы, которые лежат в основании фактической деятельности пилот(ного органа. Осуществляли их проверку на соответствие федераль(ному законодательству и тому контексту, который задавали методи(ки ГУ(ВШЭ. И в заключении осуществляли правовое оформлениеполученного эмпирического материала.

Рисунок 8. Выполнение технического заданияЭтап 1: Реконструкция реальных административных процессовЭтап 2: Проверка на соответствие ФЗ «О государственной гражданской

службе» и контекста методик ГУ(ВШЭЭтап 3: Правовое оформление полученного эмпирического материала


210

В результате работы подготовлен реестр государственных услуг,стандарты обслуживания, стандарт оказания государственных ус(луг. Для оптимизации процесса планирования подготовлены мето(дические указания по подготовке планов деятельности структур(ных подразделений пилотного органа. Здесь старались держатьсяв логике реформы бюджетного процесса.

Подготовлена общая часть административного регламента идолжностные регламенты инспекторов Центров занятости. Подго(товка административного регламента коснулась его общей части,потому что для разработки полного регламента требуется значи(тельно больше времени. Минусом явилось то, что должностныерегламенты готовились внеадминистративно. Подготовлены типо(вые служебные контракты.

В целом следует отметить, что начатую работу следует продол(жать. Может быть, несколько в большей мере учитывая ту пробле(матику, на которой был акцентирован этот доклад.


211

Иванов Г.В.Начальник Научно(исследовательского отдела

Норильского государственного института

Предложения по планированию, бюджетированию и оценке деятельности пилотных подразделений субъектов

Российской Федерации на примере Таймырского (Долгано0Ненецкого) автономного округа

1. Международный опыт систем планирования, бюджетирования и финансирования министерств и ведомств

Международный опыт многих странах Западной Европы и стран –членов Организации экономического сотрудничества и развития(ОЭСР) показывает, что в последние годы системы государственногопланирования, бюджетирования и финансирования в этих странахпретерпели серьезные изменения.

Очень важным событием за последние годы стал переход от годо(вых бюджетов к многолетним бюджетам. Так, в Великобритании дляминистерств составляется бюджет на три года. А в странах Африки иАзии система государственных расходов и бюджетных механизмов –так называемая Среднесрочная система расходов — большей частьюоснована на многолетних бюджетах. Многолетнее бюджетированиепозволяет установить прочную связь между бюджетами и стратеги(ческими планами (обычно составляемыми на период от трех до пятилет). Оно также помогает министерствам в принятии решений, по(скольку им известно, какими средствами они будут располагать в бу(дущем. Кроме того, повышается эффективность использованиясредств, в особенности, если министерствам разрешают перенестиостаток неизрасходованных средств на будущий год.

Недостаток многолетнего бюджетирования заключается в том,что при таком подходе правительство не может изменить уровеньрасходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный пе(риод времени. Кроме того, не исключено, что у министерств могутвозникнуть проблемы, если ситуация резко изменится спустя тригода. Однако от подобных проблем можно защититься, если зара(

нее определить те статьи расходов, которые министерства не могутконтролировать, и не включать их в многолетний бюджет. Тогдав случае возникновения перемен, которые могут отразиться на дан(ных расходах, правительство сможет изменять бюджет каждый год.Именно такой подход используется в Великобритании в отноше(нии социальных выплат и ряда других расходов.

В некоторых странах используется система непредвиденныхрасходов, и за счет специально отложенных бюджетных средств по(крываются все непредвиденные расходы.

В Великобритании начиная с 1995 г. стала постепенно вводить(ся накопительная система финансирования. Суть этой системы со(стоит в том, что в бюджете на конец года фиксируются дебиторы икредиторы, а также все активы, находящиеся на государственномбалансе. Вначале эта система действовала наряду с традиционнойсистемой, основанной на учете наличных средств. И те, и другиезначения представлялись парламенту. Сейчас все данные подсчи(тываются на основе накопительной системы. Начиная с 2002 г. этасистема используется для составления бюджетов министерств. Не(которые трудности возникают с составлением полного списка всехактивов и определением, к какой именно части правительства онипринадлежат, а также в определении практической стоимости каж(дого актива, который необходим для их включения в бухгалтер(ский баланс.

Главным событием в области планирования государственныхрасходов стало введение системы для анализа расходов. Каждоеминистерство должно точно подсчитать затраты на всю текущуюработу и затем убедить Министерство финансов в том, сколько де(нег понадобится в будущем. Таким образом, Министерство финан(сов может выявить те направления деятельности, на которые можетбыть потрачено меньше бюджетных средств, и использовать этиденьги на решение наиболее важных задач, стоящих перед прави(тельством. Общий контроль над государственными расходами осу(ществляется по двум финансовым правилам:

Правительство занимает деньги только для осуществления ка(питаловложений, а не на покрытие текущих расходов.

Доля чистого государственного долга в ВВП будет неизменнойи будет поддерживаться на одном и том же уровне в течение всегоэкономического цикла.


213

Многолетнее бюджетирование вводится наряду с составлениемобзоров. При таком подходе бюджет каждого министерства делит(ся на два компонента:

• «Ежегодные управляемые расходы» включают программы, ко(торые могут изменяться в краткосрочном периоде в зависимо(сти от рыночного спроса (например, социальные выплаты и по(собия). Поэтому каждый год для этих программ составляетсяновый бюджет.

• Бюджеты для остальных программ составляются на трехлет(ний срок и включаются в компонент «максимальные расходыдепартамента».

Такая система позволяет министерству запланировать свои рас(ходы на три года вперед, а также перенести неизрасходованные за годсредства на второй или третий год. Таким образом, предоставляемыесредства могут быть использованы с большей пользой и эффектив(ностью. Подобный подход к планированию и бюджетированию мож(но использовать в наших пилотных подразделениях. Однако, в Тай(мырском (Долгано(Ненецком) автономном округе планирование по(ка производится сроком на один год.

2. Предложения по изменению системы планирования и бюджетирования деятельности пилотных подразделенийТАО

Анализ действующего порядка бюджетного планирования и фи(нансирования деятельности пилотных подразделений показал, чтофинансовая и материально(техническая обеспеченность функциони(рования Управления жилищно(коммунального хозяйства (УЖКХ) иУправления социальной защиты населения (УСЗНиЖП) находитсяна достаточно высоком уровне. Однако эффективность использова(ния имеющихся ресурсов является не достаточно высокой, посколькуотсутствует прямая взаимосвязь между объемом выделяемых подраз(делениям ресурсов и результатами их деятельности.

Ежегодные бюджетные заявки составляются пилотными подраз(делениями в соответствии с Законом ТАО №19(окЗ «О бюджетномустройстве и бюджетном процессе в Таймырском (Долгано(Ненец(ком) автономном округе» и другими окружными нормативнымиправовыми актами, регламентирующими бюджетный процесс.


214

В целях обеспечения эффективности деятельности пилотныхподразделений на период эксперимента предлагается внести следу(ющие изменения в процесс планирования и бюджетирования их де(ятельности:

• разработать и ввести в действие Постановлением Администра(ции ТАО Методику планирования и оценки деятельности пи(лотных подразделений по показателям результативности, в ко(торой должен быть регламентирован порядок разработки Пла(на по показателям результативности на очередной финансовыйгод, порядок контроля его исполнения и текущей оценки дея(тельности подразделения;

• разработать и ввести в действие Постановлением Админист(рации ТАО Методику бюджетирования пилотных подразде(лений по функциям и результатам, в которой должен бытьрегламентирован порядок подготовки дополнительных доку(ментов в форме приложений к ежегодной бюджетной заявкеподразделения и приложения к отчету об исполнении бюд(жета.

Указанные постановления Администрации ТАО позволят при(дать соответствующий правовой статус проводимым эксперимен(там по изменению процессов планирования и бюджетированияв пилотных подразделениях, разработать комплекс мероприятийпо реформированию деятельности этих подразделений в увязке сих целями, задачами, функциями и результатами.

3. Предложения по планированию и оценке деятельности пилотных подразделений по показателям результативности

При подготовке проекта окружного бюджета на очередной фи(нансовый год для каждого пилотного подразделения предлагаетсяразработать План деятельности подразделения на год, включаю(щий следующие разделы:

Раздел 1. Стратегические цели деятельности пилотного подраз(деления как распорядителя бюджетных средств, выделяемых дляфинансирования бюджетных расходов в подведомственной сфере.

Раздел 2. Основные направления деятельности пилотного под(разделения (основные выполняемые функции) и сети подведомст(венных ему бюджетных учреждений округа, а также соответствую(


215

щие им конечные общественно значимые результаты, зафиксиро(ванные в плановых значениях показателей результативности.

Раздел 3. Распределение бюджетных расходов по основным на(правлениям деятельности подразделения (основным функциям).

Раздел 4. Результаты деятельности подразделения по основнымнаправлениям (основным функциям).

Раздел 5. Эффективность бюджетных расходов пилотного под(разделения.

Раздел 6. Меры по повышению эффективности расходованиябюджетных средств.

В первом разделе Плана должны быть приведены не более 3–5стратегических целей деятельности пилотного подразделения какоргана исполнительной власти с кратким обоснованием и ссылкамина соответствующие нормативные правовые акты, определяющие ос(новные задачи и принципы государственной политики в сфере дея(тельности подразделения. При формулировании целей необходимоучитывать, что степень достижения этих целей в итоге формализует(ся в показателях конечных результатов или так называемых показа(телях «конечного эффекта», которые показывают степень воздейст(вия органа власти на общество в целом или отдельную целевую груп(пу населения.

Во втором разделе Плана для каждой стратегической цели долж(ны быть приведены перечень и краткая характеристика основныхнаправлений деятельности (основных функций) подразделения исети подведомственных бюджетных учреждений, ориентированныхна достижение стратегической цели. Для каждого направления дея(тельности должны быть приведены показатели результативности,характеризующие конечные общественно значимые результаты дея(тельности пилотного подразделения.

В третьем разделе Плана должны быть приведены распределе(ние плановых бюджетных расходов пилотного подразделения меж(ду основными направлениями деятельности (основными функция(ми) с выделением текущих и капитальных расходов и с детализаци(ей по отдельным видам расходов (расходы по заработной плате,командировочные расходы, приобретение технических средств, рас(ходных материалов и т.п.), а также должно быть дано обоснованиенеобходимости расходов по каждой позиции.


216

В четвертом разделе Плана должны быть приведены плановыезначения показателей результативности («конечного эффекта») покаждому из основных направлений деятельности (основные функ(ции). Показатели должны быть преимущественно количественноизмеримыми и характеризовать в натуральном выражении состоя(ние (или изменения состояния) целевых объектов или целевойгруппы населения, которые достигаются в результате деятельностипилотного подразделения. По возможности, для проведения срав(нительной оценки и обоснования плановых значений соответствую(щих показателей должны приводиться их значения за предыдущий(отчетный) период (год). Кроме того, должны приводиться количе(ственные параметры, характеризующие масштабы деятельностиподразделения (численность работников, объемы закупок и т. п.) покаждому из основных направлений за соответствующие временныепериоды.

В пятом разделе Плана должен приводиться анализ эффектив(ности планируемых бюджетных расходов подразделения путем со(поставления объемов бюджетных расходов с планируемыми ре(зультатами по основным направлениям деятельности, т. е. сравни(ваются планируемые результаты (выраженные в плановыхзначениях показателей результативности) и планируемые затратыподразделения, необходимые для достижения этих результатов. Повозможности приводится количественная оценка эффективностибюджетных расходов за предыдущий (отчетный) период (год).Обосновываются объем и структура бюджетных расходов, необхо(димых для достижения запланированных значений показателей ре(зультативности в планируемом году.

В шестом разделе Плана должно приводиться обоснование мер,которые необходимо предпринять для повышения эффективностипланируемых бюджетных расходов, например, таких, как оптими(зация структуры подведомственных бюджетных учреждений (по(лучателей бюджетных средств), организация закупок на конкурс(ной основе, распределение бюджетных средств между получателя(ми в зависимости от объема предоставляемых услуг и ихнепосредственных и конечных результатов. По возможности, при(водятся соответствующие примеры за отчетный период (периоды).

Планы деятельности пилотных подразделений на очереднойфинансовый год должны являться основой для составления соот(


217

ветствующих планов работы для структурных подразделений (от(делов), входящих в пилотные подразделения, и быть взаимоувяза(ны по объемам выполняемых работ (услуг), срокам и результатам.

Предлагаемый План деятельности подразделения на год долженявляться основой для формирования бюджетной заявки подразде(ления на очередной финансовый год, которая подготавливаетсяраспорядителем бюджетных средств в соответствии с Законом ТАО«О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в ТАО».

Текущую оценку деятельности пилотного подразделения пред(лагается осуществлять на основе мониторинга фактических значе(ний показателей результативности за отчетный период (квартал,год) путем сбора и анализа исходной информации, необходимойдля расчета фактических значений показателей результативности,а также мониторинга фактических бюджетных расходов пилотногоподразделения за отчетный период (квартал, год).

По результатам мониторинга будет производиться сравни(тельный анализ планируемых и фактически достигнутых значенийпо каждому показателю результативности деятельности пилотногоподразделения. Аналитические материалы, подготовленные на ос(новании мониторинга, выносят для ежеквартального рассмотренияна бюджетной комиссии администрации округа.

Результаты текущей оценки деятельности пилотного подразде(ления за отчетный квартал предлагается использовать при коррек(тировке бюджетного задания на следующий квартал.

4. Предложения по бюджетированию деятельности пилотных подразделений по функциям и результатам

Для обоснования приводимых в бюджетной заявке расходов попилотным подразделениям, которые ежегодно защищаются на бю(джетной комиссии администрации ТАО, предлагается одновре(менно с бюджетной заявкой формировать два приложения к ней,включая:

• План по показателям результативности.• Бюджет по функциям и результатам деятельности подразде(

ления.План по показателям результативности предлагается формиро(

вать по специально разработанной форме, включающей плановые


218

значения показателей результативности («конечного эффекта») покаждому из основных направлений деятельности. Планируемыезначения показателей предлагается приводить как в расчете на весьфинансовый год, так и с разбивкой по кварталам. В качестве приме(ра можно предложить форму, представленную в Таблице 1.

Таблица 1. Форма плана по показателям эффективности

Бюджет по функциям и результатам деятельности подразделе(ния предлагается формировать на финансовый год с разбивкой покварталам на основе информации из третьего и четвертого разделаПлана деятельности подразделения на год по форме, представлен(ной в Таблице 2.

Таблица 2. Бюджет по функциям и результатам деятельности подразделения

Основные направления

(основныефункции)

подразделения

Статьи расходов

по каждомуосновному

направлению

Сумма расходов

на год (квартал),тыс.руб.

Показатели результативности

по каждому основному


Значения показателей

на год (квартал)

Направление 1 Текущие расходы.Капитальныезатраты.Трансфертынаселению ина реализациюпрограмм

Направление 2 Текущие затраты.КапитальныезатратыТрансфертынаселению ина реализациюпрограмм




Показатели ре0зультативности



Ед. изм.Значения показателей

планируемыйгод

1 кв. 2 кв. 3 кв. 4 кв.


219

По итогам отчетного квартала в случае необходимости измене(ния бюджетных расходов по отдельным статьям бюджетная рос(пись на очередной квартал могут быть скорректированы. По ре(зультатам финансового года каждое пилотное подразделение под(готавливает Отчет об исполнении бюджета за год с приложениемк нему следующих документов:

Отчет о результатах деятельности подразделения. Отчето результатах деятельности пилотного подразделения должен содер(жать информацию об объемах выполненной подразделением работыза отчетный год и достигнутых результатах по каждому основномунаправлению деятельности (основной функции), указанному в Пла(не деятельности подразделения. При этом, необходимо привестисравнительный анализ планируемых и фактически выполненныхобъемов работы и достигнутых значений показателей результативно(сти, указать причины невыполнения плановых заданий пилотногоподразделения и сети подведомственных ему бюджетных учрежде(ний округа, а также привести сравнительный анализ плановых и фак(тических расходов и плановых и фактически достигнутых значенийпоказателей результативности. В качестве примера можно предло(жить формы для сравнительного анализа результатов работы пилот(ного подразделения. Они представлены в Таблице 3 и Таблице 4.

Таблица 3. «Отчет по показателям результативности»

Таблица 4. «Отчет по расходам»

Основныенаправления



Статьи расходов

по каждомуосновному


Сумма расходов за отчетныйпериод (квартал, год):

Причины отклонения от плановых

значений

план факт


(основные функции)


Показатели результативности



Ед.изм.

Значения показателей за отчетный период

(квартал, год):

Причины отклонения от плановых

значений

план факт


220

Оценка эффективности бюджетных расходов подразделе/ния. Оценка эффективности бюджетных расходов подразделениядолжна включать анализ эффективности фактически произведен(ных бюджетных расходов путем сопоставления объемов фактиче(ских бюджетных расходов с фактически достигнутыми результа(тами по основным направлениям деятельности (основным функ(циям). В случае отклонения от планируемой эффективности,указанной в Плане деятельности подразделения, необходимо при(вести анализ причин невыполнения плановых заданий по эффек(тивности бюджетных расходов.

В принципе это как английский вариант, но мы не можем сразуже переходить на 3(х или 5(ти годичные планирование, т. е. на мно(голетние планирование и бюджетирование. Для этого надо пройтиэтапы экспериментов. Англичане тоже переходили на многолетнеепланирование в течение многих лет. Мое сугубо личное мнение:нам тоже надо постепенно переходить к пятилетнее планирование.Тем более мы имеем немалый опыт по пятилеткам. Считаю, что та(кой подход и проведение такого эксперимента позволят найти иошибки, и положительные результаты.


221

V. Оплата труда и премирование на государственной службе: перспективывнедрения на региональном уровне

Ламм Р.Б.Заместитель директора Департамента

бюджетной политики Минфина России

Вопросы оплаты труда в рамках реформирования государственной службы в РФ

Вопросы оплаты труда всех категорий работников, в том числе игосударственных служащих, как федеральных, так и субъектов Рос(сийской Федерации, являются весьма актуальными.

В целях обеспечения социальных гарантий и упорядочения сис(темы оплаты труда федеральных государственных служащих допринятия соответствующего федерального закона вопросы оплатытруда регулировали соответствующие указы Президента Россий(ской Федерации, государственных служащих субъектов Россий(ской Федерации – соответствующие решения органов государст(венной власти субъектов Российской Федерации.

Всестороннее законодательное решение вопросов, касающихсяоплаты труда государственных гражданских служащих, представ(лено в принятом Федеральном Законе «О государственной граж(данской службе».

В Законе подробно изложена структура денежного содержанияи порядок формирования фонда оплаты труда. Законом существен(но изменены подходы к материальному стимулированию, действу(ющему до его принятия, учтены возрастающие в условиях админи(стративной реформы и реформы государственной службы требова(ния к результатам деятельности государственных служащих,повышению эффективности их труда.

Более гибкой становится переменная часть денежного содержа(ния, что позволит дифференцировано оценивать эффективность и

результативность работы государственных служащих, стимулиро(вать выполнение особо важных заданий.

Если ранее надбавка за особые условия государственной службыфиксировалась в зависимости от группы должностей, к которой от(носится должность и устанавливалась в размере до 60%, от 60 до 90%,90–120%, 120–150%, 150–200% к должностному окладу. То есть госу(дарственный служащий мог получать указанную надбавку тольков этих пределах, как бы он творчески, инициативно и качественно онни работал. В настоящем Законе данная норма радикально измененаи позволяет указанную надбавку устанавливать до 200% к должност(ному окладу, независимо от занимаемой им должности и группыдолжностей, к которой отнесена данная должность.

В данном Законе также изменена норма, касающаяся премиро(вания. В настоящее время премирование является по сути обяза(тельной для государственного служащего нормой выплаты и прак(тически не зависит от его трудового вклада. В сложившейся ситуа(ции руководитель не должен обосновывать, за что предлагаетсяпремировать сотрудников, анализируя их работу, а наоборот, за чтопредлагается сократить размер премии. В действительности это не(справедливо и не способствует улучшению трудовых показателей,поскольку за основную работу специалист получает должностнойоклад и соответствующие надбавки.

Согласно принятому Закону премия будет выплачиваться за вы(полнение особо важной работы и максимальным размером для госу(дарственного служащего не ограничивается. При этом при предо(ставлении больших прав руководителю федерального органа илиструктурного подразделения необходимо уйти от субъективногоподхода к оценке качества выполняемой государственным служа(щим работы. И в связи с этим, очень важно разработать показатели икритерии оценки деятельности, практически исключающие возмож(ность проявления субъективизма. Предстоит подготовить норматив(ные правовые документы, рекомендации, инструктивные материалыпо реализации Закона, в которых необходимо учесть типовые пока(затели, рекомендуемые для того, чтобы избежать негативных послед(ствий и недопущения субъективного подхода к оценке деятельностигосударственных служащих.

В Законе содержится норма, разрешающая по отдельным долж(ностям гражданской службы устанавливать особый порядок оплаты

V. Оплата труда и премирование на государственной службе: перспективы внедрения на региональном уровне

223

труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффек(тивности и результативности профессиональной служебной дея(тельности, определяемых в срочном служебном контракте. К граж(данским служащим, оплата труда которых производится в указанномособом порядке, не применяются другие установленные Законом ус(ловия оплаты труда.

Обобщенные показатели эффективности и результативности де(ятельности государственных органов и гражданских служащих ут(верждаются соответственно Президентом Российской Федерациии Председателем Правительства Российской Федерации.

Перечень должностей гражданской службы, по которым можетустанавливаться особый порядок оплаты, а также порядок уста(новления указанной оплаты, утверждается соответственно указомПрезидента Российской Федерации по представлению Председа(теля Правительства Российской Федерации.

Оплата труда государственных служащих, для которых определенособый порядок оплаты, производится в пределах установленногофонда оплаты труда. Фонд оплаты труда федеральных органов испол(нительной власти будет, как и в настоящее время, утверждаться По(становлением Правительства Российской Федерации, а государствен(ных органов субъектов Российской Федерации Законом или иным ре(шением субъекта Российской Федерации. В федеральном бюджете ибюджетах субъектов Российской Федерации утверждаются расходына денежное содержание. Несмотря на значительные изменения бюд(жетной классификации, предметные статьи экономической классифи(кации расходов, отражающие расходы на оплату труда государствен(ных служащих сохранены, что позволит по(прежнему обеспечиватьконтроль над целевым использованием указанных средств и не допус(кать превышения установленного Постановлением ПравительстваРоссийской Федерации фонда оплаты труда за счет перераспределе(ния с расходов, предусмотренных на основную деятельность.

Реформирование государственной гражданской службы осуще(ствляется в условиях административной реформы. Коренным об(разом изменилась структура федеральных органов:

• пересмотрены возложенные на них задачи и выполняемыеими функции;

• значительно сократилась численность работающих в них госу(дарственных служащих при одновременном повышении тре(


224

бований к обеспечению эффективности и результативностидеятельности;

• ряд учреждений, выполняющих надзорные и контрольныефункции, получил статус территориальных органов федераль(ных органов исполнительной власти, а их работники стали го(сударственными служащими.

В этих условиях в целях обеспечения материального стимули(рования государственных служащих, выполняющих резко возрос(ший объем работы, необходимо было оперативно подготовитьпредложения по совершенствованию оплаты труда до принятия За(кона. Было принято решение о совершенствовании оплаты трудафедеральных государственных служащих, занимающих государст(венные должности федеральной государственной службы, и лиц,замещающих отдельные государственные должности РоссийскойФедерации и были введены ежемесячные поощрения к должност(ным окладам дифференцировано в зависимости от занимаемойдолжности. На эти цели выделены соответствующие средства феде(рального бюджета.

На данном этапе можно сделать вывод о том, что принятое ре(шение себя оправдывает. Удалось не только сохранить квалифици(рованные кадры, но и привлечь на работу в федеральные органы ис(полнительной власти инициативную молодежь. В то же время при(нятые решения дают возможность проанализировать практику ихреализации и при необходимости внести предложения по дальней(шему совершенствованию оплаты труда федеральных государст(венных служащих.

Статья 71 Федерального Закона «О государственной граждан(ской службе» предусматривает, что нормы, касающиеся оплаты тру(да (ст. 50–51) вводятся в действие одновременно с принятием Указао денежном содержании федеральных государственных служащих.

В ближайший период на базе получаемых аналитических дан(ных по практике введения системы выплаты ежемесячных денеж(ных поощрений предстоит подготовить соответствующие предло(жения о порядке и сроках дальнейшего совершенствования оплатытруда федеральных государственных служащих.

Вопросы денежного содержания государственных служащихсубъектов Российской Федерации находятся в компетенции орга(нов государственной власти субъектов Российской Федерации.


225

Соответствующие средства должны ими предусматриваться в ходеформирования и принятия бюджетов. При этом согласно Законуо разграничении полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной влас(ти субъектов Российской Федерации, которым предоставляютсядотации из Федерального фонда финансовой поддержки, размерыоплаты труда государственных гражданских служащих субъектаРоссийской Федерации не могут превышать размеры оплаты тру(да, установленные для соответствующих категорий федеральныхгосударственных служащих. Эта же норма регламентируется Бюд(жетным кодексом. Вместе с тем, данные статистики свидетельст(вуют об имеющихся отклонениях от установленных правил.

Среди проблем, связанных с новыми подходами к материальномустимулированию государственных служащих, и требующих в пред(стоящем периоде разрешения, – разработка показателей и критериеврезультативности, эффективности деятельности не только федераль(ного государственного служащего, о чем уже упоминалось сегодня,но и федерального органа исполнительной власти в целом.

Необходимо ускорить работу по подготовке реестра должностейфедеральных государственных служащих, поскольку действующийв настоящее время реестр не учитывает, что отдельные должностифедеральной государственной службы из него исключены факти(чески, в то же время введены новые должности, не поименованныев действующем перечне должностей. В качестве примера можно на(звать должности: директор департамента, заместитель директорадепартамента, — введенные в министерствах, но отсутствующие вперечне должностей федеральной государственной службы и т. д.

Новый реестр должностей федеральных государственных граж(данских служащих необходим, поскольку он является основой дляопределения размеров денежного содержания федеральных граж(данских служащих.

Дискуссия

Вопрос. Во(первых, вы упомянули об оплате труда в субъектахРФ и норму, связанную с непревышением уровня оплаты труда посравнению с федеральными служащими, мы принимаем, это запи(сано в 95(ФЗ об основах существования законодательных и пред(


226

ставительных органов. Однако при определении нормы уровня оп(латы труда необходимо сравнивать с окладами служащих цент(ральных органов, федеральных органов власти или их территори(альных подразделений? Верховный Суд сейчас отказал прокура(туре в сравнении с окладами территориальных федеральныхорганов на местах. С учетом переноса функций сравнивается с ок(ладами тех людей, которые работают в аппаратах министерств, ве(домств, в правительстве. Во(вторых, вы упомянули ст. 71 ФЗ «Огосударственной гражданской службе в РФ» о введении ст. 50–51.Представитель правового управления Администрации Президентавчера выступал на конференции и однозначно сказал, что субъек(ты РФ не привязываются к ожиданию Указа Президента по уста(новлению неких ставок оплаты труда. Означает ли это, что мы мо(жем исходя из собственных бюджетных возможностей вводить де(нежное поощрение, при этом не превышая уровня оплаты труда посравнению с федеральными служащими?

Ответ. Согласно Закону «О государственной гражданскойслужбе в РФ» субъекты вправе принимать решения своими закона(ми и устанавливать условия оплаты труда государственных служа(щих, не превышая уровня оплаты труда, установленного для феде(ральных государственных служащих. В данном вопросе нет проти(воречий, главное, чтобы это было определено законодательствомсубъекта Российской Федерации.

Вопрос. В статьях, касающихся денежного содержания госу(дарственных служащих, присутствует норма о денежном вознаг(раждении и денежном поощрении, которая уже реализована Пре(зидентом РФ. О возможности применения нормы о поощрениигосударственных служащих можно дискутировать, а вот что каса(ется денежного вознаграждения, то хотелось бы уточнить, имеетли возможность и право законодательство в субъекте РоссийскойФедерации вводить такую норму для отдельных категорий госу(дарственных служащих субъекта Российской Федерации. Речьидет о начальниках самостоятельных управлений, департаментов,министерств и т. д., т.е. о членах правительства, которые, как прави(ло, являются политическими руководителями и назначаются насрок полномочий губернатора.


227

Ответ. Денежное вознаграждение устанавливается для лиц,замещающих государственные должности Российской Федерации.В первую очередь это должности, устанавливаемые КонституциейРоссийской Федерации, федеральными законами для непосредст(венного исполнения полномочий федеральных государственныхорганов. В федеральных органах исполнительной власти для мини(стров Российской Федерации, в органах судебной власти – для су(дей и т. д.

В субъектах Российской Федерации – это должности, устанав(ливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Россий(ской Федерации для непосредственного исполнения полномочийгосударственных органов субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному Закону «О государственной граждан(ской службе Российской Федерации» установлена новая класси(фикация должностей по категориям: руководители, помощники,специалисты, обеспечивающие специалисты.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъ(екта Российской Федерации утверждается законом или иным нор(мативным правовым актом субъекта Российской Федерации с уче(том категорий, групп должностей государственной гражданскойслужбы Российской Федерации, установленных Реестром должно(стей федеральной государственной гражданской службы.

Начальники управлений субъектов Российской Федерации мо(гут быть отнесены к категории руководители.

Законом также определено, что по отдельным должностям граж(данской службы указом Президента Российской Федерации можетустанавливаться денежное содержание в виде единого денежноговознаграждения.


228

Клищ Н.Н.Руководитель направления Института проблем

государственного и муниципального управления ГУ(ВШЭ

Показатели эффективности и результативности деятельности органа государственной власти

и профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих

В настоящее время в Законе «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации» прослеживается четкая тенденцияоценки деятельности органов исполнительной власти и государст(венных гражданских служащих на основе показателей результатив(ности. Федеральный Закон «О государственной гражданской служ(бе Российской Федерации» № 79(ФЗ от 27.07.2004 г. предусматри(вает возможность прямой зависимости уровня оплаты труда отрезультативности деятельности государственных гражданских слу(жащих. Согласно закону «по отдельным должностям гражданскойслужбы может устанавливаться особый порядок оплаты труда граж(данских служащих, в зависимости от показателей эффективностии результативности профессиональной служебной деятельности,определяемых в срочном служебном контракте» (ст. 50 п. 14). Дан(ные должности будут определены перечнем должностей федераль(ной государственной гражданской службы Российской Федерации,по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда.Таким образом, в законе, который вступает в силу с 1(го февраля, за(ложены два вида показателей результативности и эффективностидеятельности: обобщенные и специфические.

Согласно пп. 14 и 17 ст. 50 Закона, обобщенные показатели эф(фективности и результативности утверждаются Президентом Рос(сийской Федерации и Правительством Российской Федерации;специфические – утверждаются правовым актом государственногооргана в соответствии с особенностями его задач и функций.

Кроме того, показатели эффективности и результативности под(разделяются на показатели эффективности и результативности де(ятельности государственных органов и показатели эффективности

и результативности профессиональной служебной деятельностигосударственных гражданских служащих.

Обобщенные показатели результативности характеризуют эф(фективность деятельности органа исполнительной власти, котораянаправлена на достижение социально(экономических приоритетов.Согласно Постановлению Правительства РФ от 22 мая 2004 г.№ 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных рас(ходов», социально(экономические приоритеты формируются субъ(ектами бюджетного планирования в бюджетных докладах и явля(ются ориентирами при определении показателей результативностидеятельности госслужащих. Таким образом, за основу берется взаи(мосвязь целей и задач органа власти с одной стороны, и показате(лей результативности с другой. При этом в идеале каждому показа(телю результативности должна быть взаимно однозначно противо(поставлена определенная цель или задача субъекта бюджетногопланирования, а также закреплено целевое значение показателяэффективности и результативности.

Обобщенные показатели эффективности и результативностидеятельности органов исполнительной власти должны характери(зовать достижение целей и задач, общих для определенного кругасубъектов бюджетного планирования; специфические показателиэффективности и результативности деятельности органов испол(нительной власти должны характеризовать достижение целей и за(дач, характерных для определенного субъекта бюджетного плани(рования.

Показатели эффективности и результативности деятельностидля государственных органов, не являющихся субъектами бюд(жетного планирования, формируются, согласно п. 17 ст. 50 Законав соответствии с особенностями соответствующих задач и функ(ций государственного органа. Для каждой задачи или функциигосударственного органа, не являющегося субъектом бюджетногопланирования разрабатываются специфические показатели эффек(тивности и результативности деятельности государственных орга(нов и их целевые значения.

На основе показателей эффективности и результативности дея(тельности государственных органов должны быть разработаны по(казатели эффективности и результативности профессиональнойслужебной деятельности государственных гражданских служащих.


230

В пилотных регионах, участвующих в эксперименте в рамках Фе(деральной программы «Реформирование государственной службыв РФ (2003–2005 гг.), показатели эффективности и результативно(сти профессиональной служебной деятельности государственныхслужащих разрабатывались самым простым способом: путем изме(нения формулировок показателей результативности деятельностигосударственных органов с учетом максимизации степени влияниягражданского служащего на данный показатель.

Пример 1. В одном из регионов для органа исполнительной вла(сти был установлен специфический показатель результативности:«доля инвалидов, обеспеченных транспортными средствами». В со(ответствии с показателем, определенным для органа исполнитель(ной власти, для руководителя Департамента социальной защиты на(селения, который несет ответственность за эту сферу деятельностиоргана власти, был определен такой показатель: «число случаев дове(дения (адресность) необходимых инвалидам транспортных средствнепосредственно до конкретного получателя, имеющего в соответст(вии с законом право на их получение, на 100 инвалидов»

В целом, согласно законодательству, можно выделить следую(щие группы показателей эффективности и результативности про(фессиональной служебной деятельности государственных граж(данских служащих:

1. Показатели эффективности и результативности профессио(нальной служебной деятельности государственных граждан(ских служащих, характеризующие эффективность и результа(тивность деятельности государственного органа (показателиконечного эффекта);

2. Показатели эффективности и результативности профессио(нальной служебной деятельности государственных граждан(ских служащих, характеризующие качество принятия и ис(полнения управленческих и иных решений (показатели непо(средственного результата);

3. Показатели эффективности и результативности профессио(нальной служебной деятельности государственных граждан(ских служащих, характеризующие правовое, организационноеи документационное обеспечение исполнения указанных ре(шений (показатели процессов).


231

Показатели процессов включаются в должностные регламентыгосударственных гражданских служащих, в соответствии с пп. 8 п. 2.ст. 47 Федерального Закона «О государственной гражданской служ(бе Российской Федерации» №79(ФЗ от 27.07.2004 г. и характеризу(ют выполнение гражданским служащим служебных обязанностейи должностного регламента.

В соответствии с пп. 4. п. 4. ст. 24 Федерального Закона «О госу(дарственной гражданской службе Российской Федерации» №79(ФЗот 27.07.2004 г., показатели непосредственного результата и конечно(го эффекта государственных гражданских служащих, замещающихотдельные должности государственной гражданской службы, по ко(торым устанавливается особый порядок оплаты труда, закрепляютсяв специальном приложении к срочному служебному (результативно(му) контракту. В результативных контрактах с государственнымигражданскими служащими, по которым установлен особый порядокоплаты труда, должны быть обязательно предусмотрены хотя быодин показатель конечного эффекта и не менее трех показателей не(посредственного результата.

Показатели непосредственного результата должны определятьобъем, основные параметры и качество выполнения мероприятий,направленных на достижение определенной цели/задачи государ(ственного органа, а также отражать эффективность исполнения оп(ределенных задач, работ и видов деятельности гражданского слу(жащего.

Показатели конечного эффекта должны определять степень до(стижения определенной цели/задачи государственного органа ипредставлять собой количественно измеренное состояние целевойгруппы, на которую направлена деятельность органа государствен(ного органа и/или гражданского служащего.

Формулировки и целевые значения для каждого показателя эф(фективности и результативности профессиональной служебной де(ятельности могут определяться специальной комиссией, уполно(моченной представителем нанимателя, в которую должны входитьруководители всех структурных подразделений государственногооргана, ответственные за достижение обобщенных и специфичес(ких показателей эффективности и результативности деятельностигосударственного органа. Таким образом, установленные для кон(кретных государственных гражданских служащих показатели ре(


232

зультативности могут включаться в результативные контракты.При заключении результативного контракта можно предусмотретьусловия и размеры дополнительных выплат гражданским служа(щим в зависимости от степени достижения показателей результа(тивности, тем самым создав мотивационные стимулы к их достиже(нию.

Таким образом, данный подход представляет не абстрактную си(стему показателей, лишь формально закрепленную на бумаге и тре(бующую дополнительных усилий со стороны гражданских служа(щих и мониторинговых служб по обеспечению ее функционирова(ния, а реально работающие механизмы, связывающие деятельностьгражданских служащих с эффективностью и результативностьюработы органа власти и стимулирующие гражданских служащихк эффективной служебной деятельности.


233

Петрова Л.А.Заместитель Министра экономического развития

и торговли Чувашской Республики

Внедрение оплаты труда в зависимости от результативности:

опыт Чувашской Республики

Поскольку с проектом Закона, который вступает в действиес 1 февраля 2005 г., в Республике уже были знакомы, то с выходомУказа Президента РФ о денежном поощрении государственных слу(жащих в Чувашской Республике была использована возможностьперехода на оплату труда госслужащих в зависимости от показате(лей эффективности и результативности. Одновременно с введениемденежного поощрения в отдельных органах исполнительной властирегиона были выработаны подходы для перехода на особый порядокоплаты труда в соответствии с Федеральным Законом «О государ(ственной гражданской службе Российской Федерации».

Размер денежного поощрения, который был введен Постановле(нием Кабинета министров Чувашской Республики от 1 июня 2004 г.,составляет значительную бонусную часть к оплате труда государ(ственных служащих, поскольку его размер составляет в среднем до42 годовых окладов. Это денежное поощрение рассматривается какбонусная часть, которую государственный служащий может полу(чить при условии решения поставленных задач в рамках имеющихсяусловий труда. Согласно Постановлению, денежное поощрение вво(дится для всех категорий государственных служащих с учетом диф(ференцированного подхода, который предполагает небольшие над(бавки для младших государственных служащих и повышение разме(ра денежного поощрения в соответствии с должностью. Размерденежного поощрения для начальников отделов составляет до 3,5 ок(ладов в месяц, для ведущих специалистов – 2 оклада в месяц и т. д.Денежное поощрение состоит из нескольких частей:

• 40% выплачивается государственному служащему при усло(вии соблюдения установленных норм регламента документо(оборота, дисциплины. Эта постоянная часть введена по следу(ющим причинам. Во(первых, у нас достаточно низкое денеж(

ное содержание сотрудников, и уже давно назрела необходи(мость повысить зарплату. Эти 40% фактически мы выплачива(ем за то, что человек пришел на работу.

• 20% выплачивается при условии выполнения сроков, установ(ленных для качественной подготовки исходящих документов.Как определяется качество? Если руководитель вернул доку(мент на доработку, то считается, что документ подготовлен не(качественно. И каждый факт возвращения документов умень(шает эту часть денежного поощрения.

• 30% выплачивается в зависимости от результатов – неких по(казателей деятельности, которых каждый сотрудник должендостигнуть в течение месяца. Определяется, что у каждого со(трудника должно быть, как минимум, три показателя, кото(рые в течение месяца он должен выполнить. Эти показателипересматриваются ежемесячно для каждого сотрудника, ис(ходя из задач, стоящих перед министерством в целом и кон(кретным структурным подразделением. Казалось бы, трудо(емкий и непонятный процесс. На самом деле, на практике ни(чего сложного в определении указанных показателей нет.Руководитель подразделения ежемесячно готовит показателидля себя, для каждого специалиста, знакомит с ними сотруд(ников. Фактически каждый сотрудник знает, чего он должендостичь в этом месяце, и для него не явится новостью умень(шение денежного поощрения. Если он не выполнил конкрет(ного мероприятия, не достиг запланированного результата, онпросто не получает эту часть денежного поощрения. Причемэти 30%, не обязательно разбиваются на три показателя по10% – какой(то показатель может быть 20%, какие(то — по5%. Удельный вес каждого индикатора может устанавливать(ся в зависимости от его значимости, которую определяет самоструктурное подразделение.

• 10% – выплачивается в исключительных случаях, когда госу(дарственный служащий отличился на общем фоне деятельнос(ти министерства. Например, если в течение месяца было какое(то особо важное, особо срочное задание, которое исполнителиподразделения или отдельный специалист выполнил очень ка(чественно и своевременно, и в результате была высоко оцененадеятельность министерства в целом. Если при решении постав(


235

ленных задач был использован нестандартный, нешаблонныйподход, предложено какое(то инновационное решение. Воттогда выплачивается в качестве призового поощрения 10% –это та часть, которую у нас зарабатывают только отдельные со(трудники ежемесячно.

Получается, что если к 90% мы стремимся и в какой(то мерепрактически все получаем, то 100% это единичные и нестандартныеслучаи. Модель построения системы ежемесячного денежного по(ощрения представлена на Рисунке 1.

Рисунок 1. Модель построения системы ежемесячного денежного поощрения государственных служащих органов исполнительной власти Чувашской Республики


236

Ежемесячное денежное поощрение (100%)

Переменная часть ежемесячного денежного поощрения (60%)выплачиваются при условии выполненияпоказателей стратегического плана и исполнительской дисциплине

20% от установленного денежного поощрения при соблюдении исполнительской дисциплины

30% от установленного денежного поощрения при условии выполнения ежемесячных установленных индикаторов результативности

10% от установленного денежного поощрения за качество, творческий характер выполняемой работы, выполнениесрочных поручений и т. п.

Фиксированная часть ежемесячного

денежного поощрения(40%)

Действующая модель построения системы ежемесячного денежного поощренияработников органов исполнительной власти Чувашской Республики

Необходимо более подробно остановиться на подходе к опреде(лению и утверждению показателей результативности. Запланиро(ванные показатели и отчет о фактически достигнутых результатах

представляются уже заместителю министра, курирующему данноеструктурное подразделение. Заместитель министра их согласовы(вает, и затем показатели утверждаются министром. Для того чтобывыплату денежного поощрения приурочить к выплате заработнойплаты, которая выплачивается к 1 числу каждого месяца, сроки ус(тановления индикаторов, подведения итогов осуществляются с 20по 30 число ежемесячно.

Итоги выполнения запланированных показателей результатив(ности рассматриваются на специально образованной комиссиив министерстве, в которую входят руководители департаментов, уп(равлений и заместители министра, представитель управления дела(ми, докладывающий информацию о качестве исполнения и уровнеисполнительской дисциплины. Комиссия коллегиально довольнодетально рассматривает итоги работы каждого структурного под(разделения. За основу берется информация руководителя структур(ного подразделения, который характеризует результаты ежемесяч(ной деятельности сотрудников. Показатели руководителя структур(ного подразделения зависят от общих результатов деятельностиисполнителей конкретного структурного подразделения. Таким об(разом, показатель руководителя – это некая средняя взвешенная,средняя арифметическая величина результата всего структурногоподразделения. Для нас принципиально, чтобы руководитель одинотвечал и работал за подразделение, каждый сотрудник должен ра(ботать на командный, коллективный результат, и никто не долженнести чужой портфель. Каждый должен отвечать за результаты сво(ей работы. Для руководителя департамента важны результаты рабо(ты отделов, входящих в состав департамента. Для заместителя ми(нистра размер денежного поощрения зависит еще больше от общихрезультатов деятельности структурных подразделений, посколькув его ведении их больше.

Понятно, что при таких условиях образуется ежемесячная эко(номия по фонду оплаты труда, которую мы используем в следую(щем месяце через общий коэффициент. Таким образом, не накап(ливается в течение года неиспользованная часть фонда оплатытруда, поскольку она используется для поощрения в следующеммесяце.

Какие минусы определились на пилотной стадии реализацииэтой методики?


237

Работая при указанных условиях в течение 4 месяцев, для всехстало очевидным, что нельзя формализованно подходить при опре(делении индикаторов результативности. Руководитель структурногоподразделения, управления, департамента должен оценивать, четкосопоставлять задачи, стоящие перед министерством и перед возглав(ляемыми им структурами в предстоящий период, и то, как они ло(жатся на задачи конкретных сотрудников. Это нужно взаимоувя(зывать, поскольку при формальном подходе к определению показа(телей при подведении итогов выясняется, что есть явные проколыв работе, но поскольку специалисту не поставлены соответствующиезадачи, денежное поощрение ему нужно выплачивать в полном объ(еме. Потом есть такой негативный момент, что руководитель струк(турного подразделения, даже осознавая, что его сотрудники не вы(полняют какой(то показатель, пытается в свое нерабочее время вы(полнить этот показатель, чтобы отдел в целом получил оценку выше.Руководитель заинтересован, чтобы отдел работал лучше, хотя ино(гда сотрудники в этом могут быть не заинтересованы по каким(топричинам. Такой подход «развращает» сотрудников, которые привы(кают, что их часть работы делает руководитель.

Что касается будущего данного направления, то фонд оплаты,который выделяется на денежное содержание аппарата, долженраспадаться на основную какую(то часть и переменную. По боль(шому счету задачи, стоящие перед органом власти, и показатели,достижение которых необходимо в течение года, итоговые годовыепоказатели, тоже в какой(то степени должны зависеть, влиять напеременную часть денежного содержания аппарата в целом. И тог(да у правительства есть возможность в конце года определить, ка(кое министерство либо ведомство недоработало. И эту переменнуючасть, может быть, стоит увеличивать органу исполнительной вла(сти, добившемуся лучших результатов.

Но в таком случае возникает следующая проблема. По всемстратегическим планам, докладам оценка выполнения происходитв следующем году. Например, итог 2004 г. мы будем оцениватьв 2005 г., но ведь бюджет 2005 г. у нас уже сформирован в 2004 г., мык 1 июня 2004 г. подаем бюджетную заявку. Тогда непонятно, чтоучитывать при формировании затрат на выполнение стратегичес(ких целей и показателей на перспективу, не зная результатов теку(щего года. Возможно, необходимо учитывать итоги предыдущего


238

года плюс фактическое исполнение полугодия и делать некую экс(пертную ожидаемую оценку текущего года, чтобы с учетом этоговыполнения закладывать затраты на следующий год. Впоследст(вии, когда идет корректировка бюджета, которая происходит дваж(ды в год, можно учитывать уже фактическое исполнение установ(ленных показателей предыдущего года. На уровне Республики сей(час предпринимаются попытки работы над этой проблемой.

Необходимо также отметить, что планы, которые будут установ(лены для региональных органов власти, должны очень четко пересе(каться с теми нормами Бюджетного кодекса Российской Федера(ции, которые сейчас действуют, а также с изменениями, введеннымисовсем недавно, где определяются плановые задания на выполнениегосударственных услуг.

Также важен тот факт, что на результативные контракты логичнеевсего переводить тех сотрудников, которые работают над реализациейцелевых или инвестиционных программ. Это целесообразно, потомучто, во(первых, аппарат работает над решением других задач, а про(грамма должна содержать затраты на ее реализацию, в том числе рас(ходы на оплату труда специалистов, занятых ее выполнением. И тогдафонд увязывается уже непосредственно с затратами программы, и те(кущая деятельность аппарата и деятельность, которая осуществляетсяв рамках каких(то программ, не смешиваются и оплачиваются раз(дельно. С другой стороны, сегодня по целевым и инвестиционнымпрограммам не отслеживаются фактическое и запланированное вы(полнение. В настоящее время все программы отслеживаются с точкизрения освоения денег и выполнения мероприятий. Никто не задаетсявопросом, достигнуты ли цели, заложенные в программе, решена лихотя бы часть из обозначенных проблем. Должен быть внешний мони(торинг именно программного исполнения, и, конечно, увязка денеж(ного содержания тех сотрудников, которые работают над их реализа(цией.

Комментарий Ламм Р.Б., заместителя директора Департаментабюджетной политики Министерства финансов РФ: Минфин Россиипредлагает учитывать прогнозные оценки при формировании бюд(жета, потому что нет возможности учесть отчет по итогам за год приформировании бюджета. Фактическое исполнение за 9 месяцев иожидаемое исполнение за год дают возможность оценить и предус(мотреть соответствующие средства в бюджете на следующий год.


239

VI. Вопросы регламентации и стандартизациив государственном управлении

Головщинский К. И.Руководитель направления Института проблем

государственного и муниципального управления ГУ(ВШЭ

Концепция стандартизации государственных услуг в Российской Федерации

Введение

Реформы государственного управления в Российской Федера(ции направлены на повышение качества взаимодействия государст(ва в лице его исполнительных органов и должностных лиц с гражда(нами и организациями.

Достижению этой цели будут способствовать: • Стандартизация и регламентация процесса оказания государ(

ственных услуг.• Создание механизмов, ориентирующих исполнительные орга(

ны власти на повышение качества предоставляемых государ(ственных услуг и обслуживания.

• Соблюдение высоких этических стандартов при оказании го(сударственных услуг.

• Повышение уровня информационной открытости и прозрач(ности процедур органов исполнительной власти.

• Рациональная специализация органов исполнительной влас(ти по предоставлению отдельных государственных услуг в со(ответствии с установленными им полномочиями.

• Оптимизация бюджетных расходов на государственные услу(ги и их рациональное распределение в соответствии с приори(тетами клиентов органов власти, общества в целом.

• Определение критериев платности государственных услуг.• Повышение ответственности органов власти за исполнение

своих полномочий.

Нормативно(правовое регулирование государственных услугдолжно исходить из приоритета их конечного эффекта для граждан(организаций) – клиентов общества в целом, по сравнению с проце(дурами и порядком их предоставления. Необходимо, чтобы законо(дательство, регулирующее отношения в сфере государственных ус(луг, создавало правовые основы для внедрения эффективных меха(низмов оказания услуг, стимулировало использование внутреннихрезервов. Одной из целей настоящего закона является создание ус(ловий для ликвидации необоснованных и неэффективных с обще(ственной точки зрения услуг.

Отсутствие стандартизации государственных услуг приводитв настоящее время к:

• высокому уровню административного усмотрения, неопреде(ленности обязательств органов исполнительной власти передих клиентами и коррупции;

• избыточному государственному вмешательству и связаннымс ним дополнительным расходам бюджета и частных клиентов;

• снижению качества государственных услуг и обслуживания;• недостаточной ответственности органов исполнительной вла(

сти за исполнение их полномочий.Введение стандартов государственных услуг должно способст(

вовать оптимизации расходов на их оказание, качественному улуч(шению взаимоотношений государства и общества.

Цели стандартизации государственных услуг

Основная цель стандартизации состоит в минимизации издер(жек взаимодействия между гражданами и юридическими лицамив процессе оказания государственных услуг.

Понятие государственной услуги

Под государственной услугой понимается нормативно установ(ленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интере(сов граждан и организаций государственными органами власти, осу(ществляемый во взаимодействии физического или юридическоголица (пользователя) с органом исполнительной власти или государ(ственным служащим. В отличие от государственного регулирования

VI. Вопросы регламентации и стандартизации в государственном управлении 241

государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер.Именно поэтому существует необходимость ее стандартизации, ис(ходя из особенностей (потребностей, характера) клиента.

Государственная услуга – деятельность органа исполнительнойвласти, осуществляемая в непосредственном взаимодействии склиентом. Признаками государственной услуги являются, во(пер(вых, индивидуальный характер предоставления (оказывается кон(кретному физическому или юридическому лицу), во(вторых, нали(чие взаимодействия клиента с органом государственной власти поповоду реализации своих прав, законных интересов, обязанностей.

В контексте основной цели стандартизации государственных ус(луг нецелесообразно давать расширительное толкование государст(венных услуг и включать в него социальные бюджетные услуги в об(ласти образования, здравоохранения, культуры, жилищно(комму(нального хозяйства, трансфертов населению37. В отношении услугэтого вида устанавливается своя система стандартов, имеющая суще(ственную специфику (которая обусловлена тем, что часть указанныхвыше услуг может предоставляться на рыночных началах, в то времякак другие зависят от социальной политики государства).

Поскольку основная цель стандартизации состоит в минимиза(ции издержек взаимодействия граждан (организаций) и органовгосударственной власти, стандартизации подлежит взаимодейст(вие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, каче(ство питьевой воды, количество учебных часов по определеннойдисциплине), которое наиболее важно для социальных услуг, пере(численных выше.

Стандартизация должна ограничиваться услугами, оказание ко(торых на конкурентной основе невозможно (или нецелесообразно).

Понятие стандарта государственной услуги

Стандарт государственной услуги представляет собой систе(матизированный набор требований к порядку оказания услуг орга(


242

37 Согласно ст. 75 Бюджетного Кодекса РФ, «трансферты населению – бюджет(ные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, сти(пендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законо(дательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Фе(дерации, правовыми актами органов местного самоуправления».

ном власти или уполномоченной организацией, определенный исхо(дя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий его клиентов, сдругой — учитывающий технологические, материально(технические,финансовые и иные ресурсные ограничения государственного орга(на.

Стандарт государственной услуги устанавливается в виде норма(тивного правового акта, определяющего требования к взаимодейст(вию органа исполнительной власти (должностных лиц) с граждана(ми и организациями.

Стандарт обслуживания органов власти

В отличие от стандартов услуг, которые разрабатываются при(менительно к каждому типу услуг, стандарт обслуживания содер(жит требования к общей процедуре взаимодействия государствен(ной власти с гражданами и организациями. Важность стандарта об(служивания существенно повышается в связи с исключением изпредмета действия стандартов государственных услуг трансфертовнаселению. Распространяясь на все виды взаимодействий должно(стных лиц с гражданами и организациями, стандарт обслуживанияоргана власти выходит за рамки того спектра стандартизации, кото(рый заложен в настоящей Концепции. Тем самым, разрешаетсяпроблема правовых пробелов, отсутствия правового регулированияразличных видов взаимодействий государственных органов, юри(дических и физических лиц.

Таким образом, стандарт обслуживания – это требования к про(цессу взаимодействия между органом власти и лицами, инвариант(ный к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания:

a) распространяется на все взаимодействия органа власти;b) написан на простом и понятном гражданам языке;c) вывешивается в помещениях органа власти (бюджетного уч(

реждения), размещается на его портале (сайте), публикуетсяв информационном бюллетене;

d) содержит требования к каждодневному взаимодействию ор(гана власти и целевых групп, не связанные с предоставлени(ем конкретной услуги:

Стандарт обслуживания включает такие требования, как:• полнота ответа на звонки, письма;• приоритет вежливости;


• время ответа на звонки, письма;• периодичность обновления сайтов;• формы ответов на письменные запросы, жалобы;• порядок предоставления информации гражданам (режим

платности, формы и сроки предоставления);• перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по

поводу ненадлежащей работы.Для разработки стандартов услуг необходима еще одна типоло(

гия – различение сложных и простых государственных услуг. Такоеразграничение вызвано тем, что ряд услуг является составными, тоесть требует несколько взаимодействий.

Тем самым:• простая государственная услуга – однократное взаимодей(

ствие клиента с властным органом по получению государст(венной услуги;

• сложная (составная) государственная услуга – совокуп(ность связанных между собой простых государственных услуг,оказываемая одному конкретному клиенту.

Выделение сложных услуг необходимо для координации и опти(мизации административно(управленческих процессов, в том числе,например, для реализации технологий «одного окна».

Стандартизации подлежат сложные государственные услуги ипростые государственные услуги, которые не являются частьюсложных.

Понятие сложной услуги фактически идентично понятию «жиз(ненной ситуации» (life event), широко распространенному в зару(бежной практике.

Выявление «жизненных ситуаций» позволяет связать деятель(ность по стандартизации государственных услуг с электроннымиформами предоставления услуг (электронным правительством).

Концепция жизненной ситуации основывается на следующихпредпосылках. Жизнь человека рассматривается как серия измене(ний, таких, как брак, выход на пенсию, начало собственного дела,получение паспорта и т. д. Данные ситуации носят предсказуемыйхарактер и частично регламентируются законодательством. То жесамое касается организаций, которые также поживают по опреде(ленному жизненному циклу. Именно такие ситуации и принято на(зывать жизненными ситуациями.


244

Например, в провинции Онтарио выделяют следующие жизнен(ные ситуации:

• Разводы.• Обеспечение здравоохранением.• Регистрация браков.• Получение пенсии.• Рождение ребенка.• Потеря кошелька.• Управление долгом семьи.• Приезд и выезд из Онтарио.• Следующие шаги после школы.• Отдых в Онтарио.Как правило, концепция «жизненных ситуаций» используется

правительствами для организации как поставки государственныхуслуг (как правило, по электронным каналам), так и информирова(нии о них. «Жизненная ситуация», как правило, представляет со(бой общественно навязываемую обязанность, без которой гражда(нин вполне мог бы обойтись.

Наступление «жизненной ситуации» означает необходимость об(меняться информацией с органом государственной власти. Основнаязадача оптимизации состава и структуры государственных услуг –оптимизация параметров информационного обмена между органамигосударственной власти и гражданами, минимизации информацион(ного «вампиризма», которым подчас страдают отдельные государст(венные организации. С этой точки зрения, подход с точки зренияжизненных ситуаций позволяет организовать предоставление услугс одного сайта, в режиме своеобразного электронного «одного окна».

С точки зрения стандарта такой подход позволяет отойти от су(ществующей ведомственной специализации и представить гражда(нину ведомство как интегрированное правительство. Это особенноважно в ситуации существенной горизонтальной специализацииорганов государственного управления.

Параметры государственной услуги, подлежащие стандартизации

Требования, которые должны быть установлены применитель(но к любой государственной услуге, составляют базовое содержа(


ние стандартов государственных услуг. Эти требования включаютв себя:

В отношении времени оказания услуги:• время, которое необходимое для предоставления услуги;• время получения услуги;• среднее время доступа к месту получения услуги.Стандарты могут учитывать время приема для работающих лю(

дей и других категорий граждан, обеденный перерыв, режим рабо(ты в праздничные дни и др.

В отношении места предоставления услуги:• требования транспортной доступности для различных групп

клиентов; • открытый режим помещения (не требуется специальный до(

ступ в помещение или пропуск)• доступность для клиентов со специальными потребностями

(инвалиды – колясочники, слабовидящие и прочие, матери сдетьми и прочие);

• при наличии очередей – приемлемые условия ожидания;• необходимые условия для написания заявлений, просьб, жа(

лоб.В отношении информационного обеспечения:• наличие легкодоступной, полной и достоверной информации

об услуге (включая регламент ее предоставления, права кли(ентов, порядок предъявления претензий на несоответствую(щее качество и объем услуги и проч.);

• требования к списку необходимых документов для доступак услуге, реквизитов выдаваемых документов, а также отметкио том, что потребителю разъяснены правовые последствия по(лученного документа.

В отношении цены или издержек, связанных с получением услуги:• наличие достоверной и полной информации о ценах и издерж(

ках;• наличие информации о льготах для отдельных категорий

граждан и юридических лиц при предоставлении платныхуслуг;

В отношении этических требований:• требования компетентности, вежливости обслуживающего

персонала, а также равного обращения с клиентами.


246

Принципы оказания государственных услуг

В стандартизации государственных услуг предлагается исхо(дить из следующих принципов:

Равного доступа всех лиц, имеющих право на получение услугисогласно по закону.

Стандарты услуг направлены на предотвращение дискримина(ции отдельных категорий граждан по признакам физической недее(способности, языка, расы, религии, национальности.

Социально/экономической эффективности

Социально(экономическая эффективность оказания государст(венной услуги должна быть доказана. Совокупные издержки ееоказания должны быть ниже выгод от ее потребления. В противномслучае должен включаться механизм пересмотра нормативно(пра(вового и административного регулирования услуги, возникать им(пульс к улучшению технологии ее оказания и/или к процедуре ис(ключения данной услуги из перечня государственных услуг.

Минимизации издержек клиента

Минимизация издержек клиентов при оказании им государст(венных услуг обеспечивает их доступность и снизить эффект укло(нения от услуги, когда она является принудительной.

Минимизация совокупных издержек реализуется как совокуп(ность частных принципов оптимизации процесса предоставлениягосударственных услуг:

• минимально возможное количество действий, подлежащихсовершению клиентами, в том числе минимально возможноеколичество действий, подлежащих совершению физическимилицами (гражданами) и представителями юридическими ли(цами непосредственно в помещении органа государственнойвласти, органа местного самоуправления, организации илив ином месте, в которое требуется личная явка соответствую(щего лица;

• минимальные сроки совершения действий, включая предель(ные сроки ожидания в очереди приема и тому подобное.


• максимально возможное количество действий, осуществля(емых с помощью информационных сетей коллективногопользования, при сохранении параллельно возможности дей(ствовать путем личной явки в исполнительные органы госу(дарственной власти, органы местного самоуправления, орга(низации.

Децентрализация решений о способах предоставления услуг

Органы власти свободны в выборе технологии (способов) оказа(ния услуг в рамках стандартов. Стандарт, определяя конечные тре(бования к объему и качеству услуг, оставляет свободу в организа(ции работ и позволяет стимулировать выявление внутренних ре(зервов эффективности.

Открытость стандартов

Информация о стандартах государственных услуг относитсяк категории информации, предоставляемой бесплатно.

Размещение данной информации в сетях общего доступа явля(ется обязательным.

Максимальная четкость критериев принятия решений при оказании государственных услуг

Периодичный пересмотр стандартов услуг с учетом выявленияпредпочтений потребителей услуг и планов органов государствен(ной власти по оптимизации деловых процессов и созданию (совер(шенствованию) их административных регламентов.

Процедуры разработки стандартов оказания государственных услуг, и участие в них структур гражданского общества

Первоначальным этапом разработки стандартов государствен(ных услуг является их инвентаризация. Ее необходимость вызва(


248

на наличием фиктивных38 и избыточных39 государственных услугв Российской Федерации.

В настоящее время сложилась практика целенаправленного со(здания такого рода услуг органами исполнительной власти. Орга(ны власти самостоятельно:

• принимают решения о составе услуг без учета требованийклиентов;

• решают вопрос платности услуг;• решения по поводу услуг принимаются без учета мнений

граждан и организаций,• не учитываются технологические возможностей органа вла(

сти.Государственный орган определяет (по существу назначает)

исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услугик категории бесплатной или платной (за исключением услуг, яв(ляющихся платными, например экологической экспертизы) илибесплатными по закону), разрабатывает систему ценообразова(ния, порядок и форму предоставления услуги и т. д.

Задачи инвентаризации услуг, подготовки предложений по лик(видации избыточных и фиктивных услуг решаются на основе со(здания Реестра (перечня) государственных услуг.

Применение Реестра (перечня) государственных услуг позво(ляет:

• зафиксировать результаты инвентаризации государственныхуслуг, предоставляемых органами исполнительной власти,дать их классификацию,

• выявить фиктивные и избыточные государственные услуги,• определить надлежащего поставщика той или иной государст(

венной услуги,• проанализировать обоснованность платности услуги (в дан(

ном случае под платностью понимается индивидуализация


38 Фиктивная публичная услуга – услуга, установленная в нормативно(право(вом акте, но не осуществляемая в реальной практике деятельности органов испол(нительной власти.

39 Избыточная публичная услуга (административный барьер) – услуга, част(ные издержки от введения которых для хозяйствующего субъекта, попадающего подих действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эф(фекта дохода.

оплаты предоставления услуги помимо налогового механизмаи бюджетного финансирования),

• установить и оптимизировать состав сложных услуг,• сформировать предложения по электронным формам предо(

ставления услуг,• выявить области стандартизации государственных услуг,• блокировать появление административных барьеров.Предусматривается т. н. доказательственное ведение Реестра го(

сударственных услуг. Внесение в Реестр новой услуги должно бытьмотивировано и пройти процедуру обоснования необходимостиновой услуги. Процедура устанавливается в нормативных право(вых актах Российской Федерации. Указанное правило не распрост(раняется на государственные услуги, устанавливаемые на уровнеФедерального Закона, Федерального Конституционного Закона,закона Российской Федерации о внесении изменений и дополне(ний в Конституцию Российской Федерации.

Одновременно с этим необходимо установить упрощенную про(цедуру исключения услуг из Реестра государственных услуг.

Соотношение стандартов и административных регламентов

Стандарт государственных услуг и административный регла(мент являются взаимосвязанными нормативными документами,первый из которых содержит требования к взаимодействию междуфизическими (юридическими) лицами и его результату, а второй –устанавливает процедуры, результатом которых выступает госу(дарственная услуга. Будучи взаимосвязанными, стандарт государ(ственной услуги и административный регламент между тем суще(ственно различаются как по целям, так и по сферам их регулирова(ния и использования.

Основной задачей административных регламентов являетсяоптимизация административно(управленческих процессов дея(тельности государственных органов власти. Основное вниманиев Законе об административных регламентах должно уделяться по(вышению управляемости органов власти, обеспечению исполни(тельской дисциплины, снижению издержек на функционированиегосударственных органов за счет устранения излишних процессови процедур.


250

В отличие от регламентов, стандарты услуг являются инстру(ментом установления обязательств государства перед обществом.Их задачей является оформление своего рода общественного дого(вора между государством и обществом, в котором указывается, чтои в каких размерах необходимо от государства, а что совершенноизлишне и должно быть немедленно прекращено.

Стандарты государственных услуг представляют собой аналогФедерального Закона «О защите прав потребителей», который ре(гулирует права и обязанностей потребителей государственных ус(луг. В этом качестве Закон создает условия для привлечения долж(ностных лиц к ответственности за ненадлежащее выполнение сво(их обязанностей по оказанию государственных услуг.

Процедуры обжалования действий (бездействий), решений должностных лиц, нарушающих положения стандартов государственных услуг

В настоящее время согласно статье 4 Закона Российской Феде(рации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и ре(шений, нарушающих права и свободы граждан», «гражданин впра(ве обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие егоправа и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестояще(му в порядке подчиненности государственному органу, …должност(ному лицу, государственному служащему»). Согласно статье 2 об(жалованию подлежит совершение действий (принятие решений),в результате которых нарушены права и свободы гражданина; со(зданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;незаконного на гражданина возложена какая(нибудь обязанностьили он незаконно привлечен к какой(либо ответственности.

Установление стандартов государственных услуг должно суще(ственно расширить основания для обращения с жалобой в суд либок вышестоящему должностному лицу (государственному органу) всоответствии с процедурой Закона Российской Федерации «Об об(жаловании…». Будущий закон о стандартах государственных услугдолжен включить в себя норму, относящую к предмету Закона Рос(сийской Федерации «Об обжаловании…» действия (бездействия)или решения должностных лиц, совершенные в нарушение стан(дартов государственных услуг.


Южаков В.Н.Координатор программы

«Административная реформа» Центра стратегических разработок

О разработке ФЗ «Об административных регламентах» и ФЗ «О стандартах государственных услуг»

Не вызывает сомнения то, что низкая эффективность государ(ственного управления в России в значительной степени обуслов(лена чрезмерной усложненностью административных процессов,обеспечивающих государственное управление – исполнение госу(дарственных функций, оказание государственных услуг. Государ(ство в лице государственных органов берет на себя предоставлениегосударственных услуг, которые могли бы быть лучшим образомпредоставлены гражданам и организациям частным образом, нарыночных условиях. С другой стороны, гражданам и организаци(ям навязываются услуги, которые им не нужны. Исполнение госу(дарственных функций организуется таким образом, что на граж(дан налагаются все новые и новые обременения, граждане вынуж(дены тратить свои ресурсы, в том числе свое время, в размерах,совершенно необоснованных и создающих сложности для получе(ния тех или иных государственных услуг. Сами действия государ(ственных органов, их структурных подразделений и должностныхлиц тоже нередко являются избыточными, дублирующими другдруга, требующими необоснованных затрат как от самих государ(ственных органов, так и от граждан и организаций, которые вовле(каются в процесс реализации государственных функций. Если го(ворить коротко, то исполнение государственных функций, предо(ставление государственных услуг плохо организованы.

Для того чтобы государственные органы лучше работали, нужноне только оптимизировать их цели, показатели результативностиих деятельности, но и вплотную заняться вопросом улучшения ор(ганизации исполнения их функций, организации процесса дости(жения этих планируемых, ожидаемых результатов деятельности го(сударственных органов. Предварительные обсуждения того, какэто сделать, привели к выводу о необходимости разработки норма(

тивно(правовых актов, побуждающих и обязывающих государст(венные органы улучшать организацию исполнения государствен(ных функций, улучшать организацию исполнения их полномочийв целом и в том числе улучшать организацию предоставления госу(дарственных услуг. Это предполагает прежде всего улучшение рег(ламентации исполнения государственных функций и стандартиза(цию предоставления государственных услуг.

Центр стратегических разработок и Высшая школа экономикиподготовили концепции двух федеральных законов, которые обя(зывают государственные органы (прежде всего исполнительныеорганы государственной власти) систематически заниматься улуч(шением регламентации деятельности государственных органов истандартизацией государственных услуг с целью повышения каче(ства государственных услуг, эффективности выполнения государ(ственных функций.

В концепции Федерального Закона «О стандартах государст(венных услуг» предполагается прежде всего установить перечень,реестр государственных услуг, которые государственные органывправе и обязаны предоставлять гражданам и организациям. Есте(ственно, для того чтобы составить реестр государственных услуг,нужно точнее определиться с тем, что мы понимаем под государст(венными услугами, отойти от того понимания государственных ус(луг, в котором под государственными услугами понималось вообщевсе, что государство делает для граждан, само или через государст(венные учреждения, все, на что выделяются бюджетные средства.В концепции законопроекта государственные услуги определяютсякак нормативно установленные услуги, предоставляемые государ(ственными органами пользователям (гражданам и организациям),обратившимся за этими услугами непосредственно в государствен(ные органы. Если раскрыть то, что такое услуга вообще, государст(венную услугу можно определить как нормативно установленныйспособ участия государственного органа в реализации интересовпользователей. Исходя из такого понимания, уже сделан пробныйреестр государственных услуг, который, конечно, будет уточняться.Но главное на сегодняшнем этапе не состав реестра государствен(ных услуг, а то, какие принципы закладываются в составление это(го реестра и его возможное уточнение. Предполагается установитьобязательность доказывания того, что эти услуги должны моно(


польно оказываться именно государственными органами. Если ус(луга может быть предоставлена гражданину на конкурентных осно(вах, вне государственных органов, то она не может быть отнесена кгосударственной услуге и должна предоставляться на общих кон(курентных условиях. Государство может лишь помочь в организа(ции предоставления этих услуг, создать условия для предоставле(ния этих услуг.

В составлении реестра государственных услуг должны активноучаствовать пользователи. Пользователи должны иметь право ре(шающего голоса при обсуждении вопроса о том, следует ли вклю(чать ту или иную государственную услугу в реестр государствен(ных услуг и, следовательно, должен ли быть для нее разработанстандарт государственных услуг.

Концепция Федерального Закона «О стандартах государствен(ных услуг» предлагает установить основные требования к стандар(там государственных услуг, выделяет среди стандартов конкретныхгосударственных услуг универсальные стандарты обслуживанияв государственных органах и определяет механизм разработкистандартов государственных услуг. Механизм разработки стандар(тов государственных услуг так же, как и в случае составления реес(тра государственных услуг, предполагает активное, с правом реша(ющего голоса участие в этой работе представителей пользователей,представителей структур гражданского общества. Задача законо(проекта – детально прописать это участие с тем, чтобы представи(тели пользователей при определении стандартов конкретных госу(дарственных услуг были не просто наблюдателями, не просто уча(стниками, но именно теми, от кого зависит включение тех или иныхнорм в стандарты государственных услуг. Решение этой задачипринципиально важно для законопроекта. Без гарантий реальноговлияния пользователей государственных услуг на содержание ус(танавливаемых требований к стандартам государственных услуг онне имеет смысла. Устанавливаемые стандарты в этом случае могути ухудшить положение пользователя государственной услуги.

В целом законопроект о стандартах государственных услуг дол(жен: во(первых, установить обязательность разработки каждымгосударственным органом стандарта каждой государственной ус(луги, включенной в реестр государственных услуг; во(вторых,обеспечить, чтобы в подготовке и принятии стандарта государст(


254

венной услуги активно и с правом решающего голоса участвовалипользователи этой государственной услуги; в(третьих, чтобы стан(дарт государственной услуги формировался на основе современ(ных информационно(коммуникационных технологий, с макси(мальным их использованием; в(четвертых, закон должен предпи(сывать и создавать механизмы постоянного совершенствованияэтих стандартов государственных услуг, в том числе и прежде все(го по инициативе пользователей; в(пятых, должен содержать меха(низм ответственности за несоблюдение стандартов государствен(ных услуг, начиная с механизма исполнения претензий граждан иорганизация в связи с неисполнением или некачественным испол(нением государственной услуги. И, наконец, механизм возмеще(ния ущерба пользователю, возникший вследствие нарушениястандарта государственных услуг.

Закон о стандартах государственных услуг должен быть допол(нен Законом “Об административных регламентах в органах испол(нительной власти”. Прежде всего, поскольку качество исполнениягосударственных услуг, начиная, например, со сроков, которые тре(буются на предоставление государственной услуги после обращениягражданина или организации, зависит, безусловно, от того, как орга(низована внутренняя работа государственного органа, в том числе,органа исполнительной власти, по исполнению государственныхфункций, в том числе функций по оказанию государственных услуг.

Для того чтобы обеспечить оптимизацию и модернизацию ис(полнения государственных функций, в концепции ФедеральногоЗакона «Об административных регламентах в исполнительных ор(ганах государственной власти в Российской Федерации» предлага(ется установить единый нормативно(правовой акт, регулирующийисполнение каждой государственной функции, исполнение полно(мочий каждого исполнительного органа государственной власти.Концепция закона об административных регламентах в органах ис(полнительной власти Российской Федерации предполагает, что всеподзаконные нормативно(правовые акты, которыми сегодня регу(лируется исполнение какой(либо государственной функции, долж(ны быть заменены одним нормативно(правовым актом – админис(тративным регламентом соответствующей государственной функ(ции, или соответствующего органа исполнительной власти, илисоответствующих взаимодействий органов исполнительной влас(


ти. Мы исходили из того, что одной из основных причин низкогоуровня организации исполнения функций и исполнения полномо(чий государственного органа в целом является как раз то, что ис(полнение функций, исполнение полномочий регулируются множе(ством противоречащих друг другу, дублирующих друг друга подза(конных правовых актов.

Сам по себе переход от множественного регулирования различ(ными нормативно(правовыми актами к регулированию процессаисполнения каждой функции одним нормативно(правовым актомпозволит оптимизировать процесс исполнения функций, процессисполнения полномочий государственного органа. Вместе с тем ба(зовой идеей при этом является то, что при разработке администра(тивных регламентов исполнения государственных функций, ис(полнения полномочий исполнительных органов государственнойвласти и их взаимодействия должна быть осуществлена модерниза(ция самих процедур их исполнения, то есть должен быть проведенанализ того, как сегодня исполняются эти функции, эти полномо(чия, выявлены слабые места, выявлены избыточные действия, ко(торые государственные органы при этом совершают; выявлены на(рушения, которые при этом совершаются; выявлены те точки, в ко(торых государственные служащие, должностные лица наделеныизбыточными правами решения вопросов по своему усмотрению;выявлены те ситуации, в которых государственные органы, долж(ностные лица применяют к гражданам и организациям, в отноше(нии которых совершаются какие(то действия государственныморганом, излишние и необоснованные обременения, начиная с тре(бования различных справок, которые они должны принести из раз(ных других государственных органов. После этого анализа должныбыть подготовлены предложения по тому, как изменить организа(цию исполнения тех или иных функций. При этом принципиальноважным для законопроекта является требование того, чтобы этипредложения по оптимизации исполнения государственных функ(ций осуществлялись на основе современных информационно(коммуникационных технологий с тем, чтобы фактически админис(тративные регламенты сразу создавались преимущественно в элек(тронной версии как электронные административные регламенты.

В итоге при разработке административного регламента каждойгосударственной функции, каждого исполнительного органа госу(


256

дарственной власти должны быть достигнуты следующие цели.Должны быть обеспечены унификация и универсализация поряд(ка осуществления органами исполнительной власти их функций.Должны быть оптимизированы показатели исполнения государст(венных функций в интересах граждан и организаций. Должныбыть устранены избыточные административные действия и проце(дуры, упрощены административные процедуры, уменьшены срокиисполнения административных действий и процедур, устраненынеобоснованные действия, в том числе действия, содержащие воз(можность широкого усмотрения со стороны непосредственных ис(полнителей государственных функций; устранены необоснован(ные обременения для граждан и организаций, сокращены затратывсех видов ресурсов, начиная с временных, граждан и организациив связи с исполнением и участием их в исполнении государствен(ных функций. Должны быть обеспечены прозрачность всех адми(нистративных действий и процедур для граждан и организаций идоступность в режиме реального времени информации о ходе ис(полнения государственных функций в тех случаях, прежде всего,когда исполнение государственных функций затрагивает интере(сы граждан и организаций, связано с предоставлением им государ(ственных услуг.

Для того чтобы обеспечить соблюдение этих требований к раз(рабатываемым административным регламентам, концепция зако(нопроекта так же, как в случае с законом о стандартах государст(венных услуг, предполагает создать механизмы, обеспечивающиепрямое и эффективное участие граждан и организаций, заинтере(сованных лиц (как их определяет в данном случае законопроект)в разработке административных регламентов. С тем чтобы заинте(ресованные лица имели возможность реально добиваться по край(ней мере сокращения обременений, которые в их адрес при испол(нении государственных функций накладывает государство. Пре(дусматривается, что в разработке любого административногорегламента об исполнении полномочий государственного органа,который затрагивает интересы граждан и организаций, должнаучаствовать комиссия, создаваемая при государственном органеи при Правительстве Российской Федерации (а также при соот(ветствующих органах власти субъектов РФ), в которой, даже нена паритетных началах, а преимущественно участвуют представи(


тели заинтересованных лиц – граждан и организаций. Мы предпо(лагаем, что в них две трети состава должны быть представителиграждан и организаций и только одна треть собственно представи(тели государственных органов. Комиссии при этом сами не зани(маются разработкой административных регламентов, их задача –контролировать процесс разработки административных регламен(тов, участвовать в них и согласовывать конечный результат – ад(министративные регламенты, направляемые на утверждение са(мими исполнительными органами государственной власти. Органисполнительной власти разрабатывает административный регла(мент отдельной государственной функции, которую он исполняет.После этого комиссия либо согласовывает этот административныйрегламент, либо высказывает свои пожелания, предложения, своитребования, регламент дорабатывается, после доработки организу(ется публичное обсуждение административного регламента (под(черкиваю, в том случае, если он и исполнение соответствующихфункций затрагивают интересы граждан и организаций), и толькопосле этого орган исполнительной власти утверждает этот адми(нистративный регламент. Комиссии могут направлять своих пред(ставителей в создаваемые исполнительным органом власти ра(бочие группы по подготовке административных регламентов.В процессе согласования подготовленных административных рег(ламентов участвуют также уполномоченные органы по вопросам поразработке административных регламентов (федеральный и субъ(ектов РФ). Их основными задачами является координация разра(ботки административных регламентов, обеспечение соблюдениятребований, предъявляемых к ним законом об административныхрегламентах.

Законопроект также содержит нормы ответственности за нару(шения административного регламента и нормы, обеспечивающиевозмещение ущерба гражданам и организациям, в случае если на(рушение административных регламентов проводит к ущемлениюих прав, законных интересов и свобод, если наносит им ущерб.

Я надеюсь, что два этих законопроекта, дополняя друг друга,позволят сделать повседневной практику улучшения организацииисполнения государственных функций, совершенствования предо(ставления государственных услуг. Это, в свою очередь, позволитболее надежно, гарантированно достигать ожидаемых, планируе(


258

мых показателей результативности деятельности исполнительныхорганов государственной власти. Спасибо.

Дискуссия

Вопрос. В Самарской области уже сформировали администра(тивные регламенты министерствам и всем органам исполнитель(ной власти. Уже сейчас понятно, что часть функций от министерствдолжны передать в агентства. Агентства понимаются как некая пра(вовая структура, которая выполняет часть государственных функ(ций. Министерство финансирует это агентство, скажем, на 30(40%.А на остальные функции они сами зарабатывают деньги. Но такойправовой формы нет на сегодня. Не считаете ли вы целесообразнымее ввести, если вы так комплексно беретесь за вопрос стандартиза(ции, ввести в концепцию законопроекта создание этих агентств какосновного органа, который осуществляет оказание услуг гражда(нам. По крайней мере, в Самаре ощущаем необходимость этого иуже создали несколько агентств в форме государственных учрежде(ний. Нам не хватает правовой базы. Как выше мнение?

Ответ. Это не является прямым предметом этих законопроек(тов. В них не устанавливаются полномочия государственных орга(нов. Мы исходим из того, что Федеральный Закон об администра(тивных регламентах в органах исполнительной власти определяетпорядок исполнения функций, уже установленных для органа ис(полнительной власти.

Вопрос. Я хотела бы вернуться к понятию «государственная ус(луга». Правильно ли я поняла, что вы исключаете из этого понятиявсе услуги, оказываемые подведомственными учреждениями. Пото(му что большинство услуг, по нашей традиции российской, оказыва(ется не непосредственно государственными служащими, а толькоорганизуются государственными служащими, а предоставляютсяподведомственным учреждениям. Я правильно поняла, что вы ис(ключаете эти услуги из состава государственных услуг.

Ответ. Государственные услуги могут оказываться государст(венными учреждениям и организациями в том случае, если они в


установленном законом порядке делегируются и при этом сохраня(ют статус монопольно государственных. Тогда по отношению к нимразрабатываются стандарты государственных услуг.

Если же государственные учреждения и организации оказываюткакие(то услуги наравне с негосударственными организациями, тоесть эти услуги не монопольно государственные, они не являютсягосударственными услугами. Их предоставление регулируется нестандартами государственных услуг, а в соответствии с законода(тельством о техническом регулировании, которым устанавливаетсяпорядок утверждения требований к качеству услуг, предоставляе(мых на конкурентных условиях. В том числе Закон о техническомрегулировании говорит о том, что, например, некоторые виды дея(тельности регулируются особым образом, например, посредствомгосударственных стандартов услуг, предоставляемых на равных ос(нованиях и государственными, и негосударственными организаци(ями, например, посредством государственных образовательныхстандартов.

Вопрос. В государственные услуги вы включаете и доброволь(ные, и принудительные услуги, которые государство навязываетгражданам и субъектам рынка? Большая часть всех государствен(ных услуг навязывается, по соображениям безопасности, качестваи другим.

Ответ. Даже если услуга навязана, она является государствен(ной услугой в том случае, если гражданин или организация, поль(зователь, обращаются в государственный орган для того, чтобы ееполучить. Она навязана, но у пользователя есть пусть и навязан(ный ему интерес в том, чтобы за ней обратиться. Услуги и в частномсекторе бывают навязаны прежде всего рекламой. Но они не пере(стают быть услугами. Также и здесь нас поставили в обстоятельст(ва, когда мы вынуждены обратиться в государственный орган за ус(лугой. Получение паспорта в этом смысле характерный пример, этои обязанность, и государственная услуга. Государство в силу необ(ходимости соблюдения интересов всех граждан поставило в такиеусловия, что мы вынуждены обратиться к нему за этой государст(венной услугой, вынуждены обратиться с заявлением о выдаче па(спорта.


260

Вопрос. Правильно ли я понимаю, что вы намереваетесь вовлечьграждан в процесс выработки стандартов? Есть ли у вас какие(топримеры, планы относительно того, как это участие может и будетосуществляться?

Ответ. Если говорить о наших планах, то в законопроекте за(кладывается это участие как обязательное. Представители граждани организаций, представители пользователей будут включатьсяв комиссии, разрабатывающие стандарты государственных услуг,согласующие эти стандарты перед тем, как они будут утвержденыгосударственным органом. И очень важным для нас сейчас являет(ся определение механизма отбора этих представителей с тем, чтобыв комиссиях оказались не случайные люди и не те, кто находятсяпод влиянием государственных органов, а те, кто будет там отстаи(вать собственно интересы пользователя.

Вопрос. Сначала маленькая реплика. Я предлагаю исключить изнашего лексикона термин «навязанные услуги» со стороны госу(дарства, по сути дела это имманентно присущая функция для госу(дарства, это системная функция, их никто не навязывает, простобез этих функций не будет государства. А теперь вопрос. Влади(мир Николаевич, повышение качества государственных услуг бе(зусловное благо, очень хотелось бы, чтобы предлагаемые законыпо стандартизации и регламентации работали. Но, учитывая сего(дняшнее состояние дел в столице и тем более в регионах, качествовыполнения регламентируемых функций требует значительнобольше затрат, чем мы располагаем. В этом случае может оказать(ся так: функции прописаны, ресурсов нет, законы будут работатьпо(прежнему плохо. Эти законы нельзя рассматривать автономно,их необходимо рассматривать в пакете с другими законами, в томчисле на уровне бюджета, иначе будут красивые законы, которыепо(прежнему не работают. Что предполагается сделать в этом на(правлении?

Ответ. Это действительно дорогие законы. Оптимизацию ис(полнения государственных функций и предоставления государст(венных услуг имеет смысл проводить только на основе современ(ных информационно(коммуникативных технологий. Иначе ника(


кого серьезного эффекта не будет. Эта работа, конечно, потребуетсерьезных затрат .и может быть выполнена только как целенаправ(ленная программа государства, то есть, если государство целена(правленно решит пойти навстречу своим гражданам, решит улуч(шить администрирование государственных функций и улучшитькачество государственных услуг.


262

VII. Ресурсное, нормативно0правовое и информационное обеспечение реформы

Залота Е.К.ЗАО «ПАКК»

Методическое и нормативно0правовое обеспечениевнедрения в ходе эксперимента современных методов

планирования, финансирования, оценки, стимулированиядеятельности государственных служащих

Предлагаемый вашему вниманию доклад представляет резуль(таты работ, выполненных коллективом исполнителей (ЗАО«ПАКК», Высшая школа экономики и ООО «Триумвиарт Деве(лопмент») в рамках Программы реформирования государствен(ной службы. Основной целью проекта являлось обеспечение госу(дарственных служащих (как на уровне руководителей подразде(лений, так и на уровне рядовых сотрудников), необходимымиинструментами и механизмами планирования деятельности подостижению целей, задач и соответствующих показателей резуль(тативности.

Важной особенностью проекта является его комплексный ха(рактер: наряду с решением задач в области реформы государст(венной службы РФ он также затрагивает целый ряд вопросов, ре(шаемых в рамках бюджетной и административной реформы. Так,например, использование наработок проекта предполагает рефор(мирование внутренних механизмов деятельности органов испол(нительной власти и структурных подразделений, обеспечиваю(щих достижение результатов (задачи, решаемые в рамках админи(стративной реформы). Разработка и внедрение механизмов,позволяющих управлять ресурсами в рамках бюджетирования порезультатам, является задачей бюджетной реформы.

Рабочей программой проекта было предусмотрено создание че(тырех методик, регламентирующих деятельность органов исполни(тельной власти:

1. Методики стратегического и оперативного планирования де(ятельности структурных подразделений.

2. Методики расчета, контроля, анализа эффективности расхо(дов на содержание государственной службы.

3. Методики оценки трудозатрат для реализации планов.4. Методики оценки кадрового состава подразделений органов

исполнительной власти.Таким образом, были охвачены практически все области госу(

дарственного управления на уровне органа исполнительной власти —от финансового планирования до оценки персонала.

Перейдем к самим методикам и рассмотрим, какие управленче(ские процессы они регламентируют и какие инструменты для этогопредлагается использовать.

Методика стратегического и оперативного планирования дея6тельности структурных подразделений.

В первую очередь данная методика закладывает основы и прин(ципы планирования деятельности органа исполнительной властив рамках управления по результатам.

Достижение целей и задач органа исполнительной властив целом в первую очередь зависит от того, насколько правильноони декомпозированы и ретранслированы подразделения и далееотдельным исполнителям. Настоящая методика предлагает инст(рументы декомпозиции целей и задач с верхнего уровня подраз(делениям до уровня отдельных сотрудников. Для оценки качест(ва решения поставленных целей и задач в методике предусмотре(ны показатели результативности для каждого уровняисполнителей.

Основными инструментами планирования являются «деревоцелей» и «дерево результатов», в котором каждой цели на каждомуровне соответствует определенный показатель результативности,позволяющий контролировать достижение целей каждым из уров(ней органа исполнительной власти.

Методика предлагает пакет документарных форм и правил поих заполнению, обеспечивающих достоверной информацией о це(лях и задачах всю иерархию органа власти. В методике также зало(жены принципы оперативной корректировки планов при измене(нии целей и задач органа власти при резком изменении ситуациилибо под воздействием иных существенных факторов.


264

Схема 1. «Дерево целей» Схема 2. «Дерево задач»

VII. Ресурсное, нормативно(правовое и информационное обеспечениереформы

265

Следующие методики предлагают набор управленческих инст(рументов для реализации заложенных в первой методике принци(пов планирования.

Предлагаемые инструменты не являются новыми и используют(ся в коммерческом секторе, что говорит об их работоспособности иэффективности. Конечно, инструменты были адаптированы для ре(алий государственного управления, однако суть этих инструментовосталась неизменной.

Методика расчета, контроля и анализа эффективности расхо6дов на содержание государственной гражданской службы.

Данная методика предлагает инструменты планирования, кон(троля и оценки эффективности использования ресурсов, направля(емых на обеспечение решения целей и задач органов власти. Онапредставлена на схеме 3.

Схема 3. Методика расчета, контроля и анализа эффективности расходов на содержание государственной гражданской службы


266

Дерево целей

Дерево результатов

Дерево расходов

Эффективностьрасходов

Расчет расходов на государственную гражданскую службу ос(нован на применяемом в коммерческом секторе методе расчетасебестоимости. Следует отметить, что кадровый ресурс – основ(ной ресурс органа власти; тем не менее в настоящее время егостоимость не оценивается по всей структуре затрат. Предлагае(мый нами инструмент – расчет ставки специалиста (стоимостиодного дня (часа) специалиста определенной квалификации)широко используется консалтинговыми и другими компаниями спроектным методом организации деятельности. На основе этойставки рассчитывается стоимость решения той или иной задачи(проекта). Поскольку деятельность государственных служащихтакже направлена на решение определенных задач (реализациюряда проектов), в этом смысле она сходна с деятельностью кон(сультантов.

Механизм расчета ставок государственных служащих различ(ных категорий исходя из совокупной структуры затрат на их содер(жание, предложен в настоящей методике.

Ставка как управленческий инструмент позволяет решать це(лый комплекс задач, стоящих перед руководителями органов влас(ти и их структурных подразделений.

Во(первых, использование ставок позволяет сравнить стои(мость одного дня работы государственных служащих определен(ной категории, работающих в разных ведомствах. Вероятнее всего,расхождения полученных при расчете результатов будут весьмазначительны; между тем предполагается, что служащие одной кате(гории решают (или должны решать) задачи одного уровня значи(мости и сложности.

Во(вторых, использование ставок позволяет оценить стоимостьдостижения той или иной цели или задачи. Для этого необходимоумножить ставку на объем трудозатрат (об этом будет сказано по(зднее). Получение подобной оценки очень важно для принятия эф(фективных решений. Например, мы ставим перед собой задачу, по(нимаем, какого результата хотим добиться. Но, рассчитав стои(мость ее решения, мы можем увидеть, что в настоящее времястоимость решения этой задачи чрезмерно велика. Возникают во(просы: стоит ли решать задачу такими ресурсами? Есть ли способрешить эту задачу более эффективно? Другими словами, мы полу(чаем информацию, позволяющую оценивать эффективность расхо(дов на те или иные задачи и принимать соответствующие управлен(ческие решения.

В методике также представлены инструменты и формы теку(щего и конечного контроля деятельности подразделения, средст(ва оценки результативности работы, качества выполнения по(ставленных задач, инструмент анализа причин отклонений пофакторам.

Методика оценки трудозатрат для реализации стратегичес6ких и оперативных планов подразделений органов исполнительнойвласти.

Каждый руководитель в процессе планирования сталкиваетсяс необходимостью оценки трудозатрат на решение той или инойзадачи. Эта оценка подразумевает определение требуемых затратвремени, сроков и состава исполнителей для решения задачи.Предлагаемый метод интуитивно используется большинством ру(ководителей. Для того чтобы оценить трудозатраты на решениетой или иной задачи, в первую очередь необходимо оценить сте(пень сложности и новизну решаемой задачи (схема 4). Методикапредлагает решать эту проблему через систему шкал сложностизадач.


267

Схема 4. Методика оценки трудозатрат для реализации стратегических и оперативных планов подразделений органов исполнительной власти


268

Задача

Оценка сложности

Оценка новизны

Трудозатраты нарешение задачи

При разработке методики сразу ушли от метода нормированиятрудозатрат, используя нормирование лишь как косвенный инст(румент. Оценка трудозатрат на решение комплексной задачи неможет проводиться через нормы. Пример – разработка норматив(но(правового акта. Нельзя нормировать трудозатраты на эту зада(чу, т. к. любой нормативно(правовой акт – это уникальный про(дукт и трудозатраты на его разработку зависят от множества фак(торов.

Если решаемая задача носит комплексный характер и к тому жеявляется совершенно новой, скорее всего, оценка трудозатрат черезнормирование стандартных работ будет невозможной и должнапроводиться экспертным путем.

В методике также предложен механизм, позволяющий учиты(вать загрузку сотрудника при распределении задач.

Методика оценки кадрового состава подразделений, обеспечива6ющего достижение результатов.

Данная методика закладывает основы системы распределе(ния задач между сотрудниками в зависимости от их квалифи(кации. В методике описаны процедуры планирования качест(венного состава служащих, обеспечивающих достижение ре(зультатов, предусмотренных стратегическими и оперативнымипланами.

Схема 5. Методика оценки кадрового состава подразделений, обеспечивающего достижение результатов


269

Идеальный портретисполнителя

Источники ресурсов:Кадровый состав ОИВ

Кадровый резервАутсорсинг

Система оценки

Приведу пример. В соответствии с вышеописанными процеду(рами планирования перед отделом поставлена определенная зада(ча. Руководитель должен определить, кому из сотрудников он мо(жет поручить ее решение. Для этого руководитель с помощью раз(работанного программного продукта может создать идеальныйпортрет исполнителя, а затем запросить программу, определить со(трудников, которые в максимальной степени соответствуют иде(альному портрету.

Если система говорит о наличии такого сотрудника в составеподразделения, задача поручается ему. Если система отвечает, чтов составе органа власти нет ресурсов, которые могут эффективнорешать данную задачу, то будет предложено несколько вариантов(использование кадрового резерва, передача решения задачи нааутсорсинг путем заключения срочного контракта со специалис(том, если задача одноразовая, или специализированной компани(ей).

По итогам проекта было принято решение объединить все пред(ложенные методики в единую методику планирования, финансиро(вания и оценки деятельности государственных служащих, что насегодняшний день уже сделано.

Ожидаемыми эффектами от применения разработанных намиуправленческих инструментов являются:

В первую очередь, это возможность четко контролировать до(стижение запланированных результатов, причем в запланирован(

ный срок в пределах запланированного объема затрат ресурсов.Второй эффект – это обеспечение полной информации для

оценки целесообразности решения тех или иных задач с точки зре(ния стоимости результата.

Третий – возможность анализировать причины недостижениярезультатов или, другими словами, определять «слабое звено», из(за которого происходит сбой в достижении результатов.

Четвертый – возможность определять структуру и численныйсостав органов исполнительной власти на основе экономическойцелесообразности.

И последнее, возможность адекватно оценивать и соответствен(но оплачивать деятельность государственных служащих, что поз(волит привлечь на государственную гражданскую службу высоко(квалифицированных специалистов.


270

Петренко Е.С.Директор по исследованиям

Фонда «Общественное мнение»

Отношение россиян к госслужащим и административной реформе

Исследование отношения населения к реформе госслужбы былопроведено в ноябре 2004 г. Это была вторая волна исследований.Первый опрос населения Фондом «Общественное мнение» прово(дился в ноябре 2003 года.

В 2003 г. опрос проводился в четырех городах, в которых прово(дились эксперименты по реформированию государственной служ(бы, включая Красноярск, Самару, Саратов и Чебоксары. В этом годув список обследуемых городов были также включены Москва, Пермьи Санкт(Петербург. В каждом из семи городов по репрезентативнойвыборке было опрошено по 1000 респондентов. То есть в 2004 г. все(го было опрошено 7000 жителей семи региональных центров.

Инструментарий (т.е. анкеты, по которым проводились опросы)был сопоставим и в том, и в этом году. Таким образом, с одной сто(роны, можно было проследить в четырех городах динамику отно(шения населения к проводимым мероприятиям, к проводимомуэксперименту, а с другой стороны, поскольку в 2004 г. был полученболее крупный массив, некоторые вопросы и аспекты отношениянаселения можно было изучить более детально.

Главная трудность, с которой сталкиваются социологи, когдапытаются измерить общественное мнение по такому, казалось бы,очень понятному всем вопросу, как реформа госслужбы, по сути де(ла состоит в отсутствии адекватного описания этого понятия наобыденном языке. Объект исследования может носить название игосударственный служащий, и чиновник, и работник госслужбы, иадминистративный работник… По сути дела, это лингвистическоеразнообразие означает следующее: каждый подбирает для себя на(иболее адекватное выражение, чтобы обрисовать тот объект, с кото(рым он имеет дело.

Что же касается населения, то здесь проблема чрезвычайносложная. По сути дела в сегодняшнем обыденном языке нет слова,

которое адекватно описывает того контрагента, к которому населе(ние или любой представитель населения обращается, скажем, за ре(гистрацией по месту проживания, или за регистрацией автомобиля,или за получением гражданского паспорта. Можно употребить сло(во «чиновник». Но за этим словом громадный шлейф литератур(ных ассоциаций, преимущественно негативных. «Государственныйслужащий»? В представлении населения (судя по ответам респон(дентов на открытые вопросы) госслужащие – это депутаты Госу(дарственной Думы («они, госслужащие, должны отвечать за своиобещания, они должны отчитываться перед нами, перед избирате6лями») и начальники вообще. Сегодня в массовом сознании о госу(дарственной службе сложилось представление, что это нерасчле(ненный, обобщенный образ слоя. Слоя правящего. Слоя, противо(стоящего «простому человеку». И по определению в самомсловосочетании «государственный служащий» заложен и прочиты(вается некий негативизм...

Как оценивают жители обследованных городов деятельность гос(служащих в четырех городах, где проходил эксперимент (Красно(ярск, Самара, Саратов, Чебоксары), а также еще в трех городах по су(ти дела столичных, – столице Урала Перми, столице Севера Санкт(Петербурге и столице России Москве. В начало вопросника былавведена большая преамбула, где объяснялось респонденту, что речьпойдет о государственных служащих, или чиновниках, – т. е. о техлюдях, которые работают непосредственно с населением: оформля(ют документы, выдают справки, работают в органах регистрации ит.п.

Эта преамбула была понятна и корректно воспринята респон(дентами, но по мере того, как от начала анкеты они продвигались ксередине интервью, респонденты по сути дела возвращались к сво(им стереотипам, к своим представлениям.

Выполнение госслужащими своих обязанностей. В результа(те исследования ответы на вопрос: «Как Вы считаете, сегодня гос6служащие (чиновники) в целом справляются со своими обязанностя6ми лучше, хуже или так же, как 15–20 лет тому назад?», – оказа(лись следующими: без малого половина (каждый второй изопрошенных горожан) ответили «хуже»; примерно четверть (23%)ответила «примерно так же»; и лишь 15% сказали, что чиновникисегодня работают лучше. Результаты наглядно представлены на ди(


272

аграмме 1.Диаграмма 1. Сравнение выполнения госслужащими своих обязанностей


273

хуже46%

так же, как 15–20 лет назад23%

затрудняюсьответить

16%

лучше15%

сейчас и 15–20 лет тому назад

Отношение к госслужащим. На вопрос: «А как Вы думаете, ка(кое отношение к госслужащим (чиновникам) преобладает средиВаших земляков – положительное или отрицательное?» Здесь уже71% утверждают, что отношение земляков – отрицательное. Ре(зультаты наглядно представлены на диаграмме 2.


14%

отрицательное71%

положительное15%

Диаграмма 2. Отношение к госслужащим (чиновникам)

Иными словами, обычно респондент считает, что окружающие(«другие») настроены по отношению к чиновникам гораздо хуже,чем он сам. Собственно говоря, вот этот феномен зафиксирован на(ми довольно давно. «Я хорошо отношусь к правительству, но я ду(маю, что вокруг меня все относятся к правительству хуже» или«я вообще(то нормально живу, но все вокруг меня живут в ужасаю(

щем положении – денег не хватает, есть нечего и т. д…»Представление о коррупции в среде чиновников. При ответе

на вопрос, слышали респонденты или не слышали о случаях, когдачиновникам неофициально платили, чтобы они решили ту илииную проблему, 76% респондентов ответили, что слышали, и толь(ко 19% сказали, что нет.

Результаты исследования по данному направлению нагляднопредставлены на диаграмме 3. Из них видно, что картина получает(ся какая(то мрачноватая. Есть некое препятствие, которое стоитмежду людьми и набором услуг, которые люди должны получать отгосударства и которые государство как бы им гарантирует. И чи(новник – это прежде всего некое препятствие.


274

слышал(а)19%

слышал(а)76%


5%

Диаграмма 3. Коррупция в среде чиновников

Престижность госслужбы. В то же время, когда мы спросили,«Престижно ли, по Вашему мнению, быть сегодня госслужащим, чи6новником?», – 70% ответили: «Да, престижно». То есть статус чи(новника, госслужащего в нашем обществе достаточно высок. Ре(зультаты наглядно представлены на диаграмме 4.

Еще один вопрос: «Если бы кому6либо из Ваших близких илидрузей предложили работу госслужащего, что бы Вы ему посове6товали – согласиться или отказаться?» «Конечно, согласить(ся», – ответил каждый второй. И это несмотря на то, что в отве(тах на предыдущие вопросы граждане выражали осуждение это(му слою, этой профессии. Результаты наглядно представлены надиаграмме 5.

Диаграмма 4. Престижность госслужбы


275

не престижно17%


13%

престижно70%

Диаграмма 5. Совет, который дали бы респонденты на предложение их другу работы госслужащего


16%отказаться

26%

согласиться50%

Оплата труда чиновника. Следующий блок вопросов был отом, сколько следует платить чиновникам: следует ли оплачиватьтруд чиновника так же, как труд специалиста той же квалифика(ции, работающего в другой сфере, или выше, или ниже?

Первый из вопросов касался производственной сферы. Каждыйвторой респондент (49%) сказал, что оплата труда чиновника долж(

на соответствовать оплате труда в производственной сфере. Необ(ходимо обратить внимание на то, что пятая часть опрошенных(22%) считает, что работа чиновника заслуживает более высокогоуровня оплаты, чем в производственной сфере. И почти столько жеутверждают, что им следует платить меньше. Ответы на данный во(прос наглядно представлены на диаграмме 6.

Диаграмма 6. Сравнение оплаты в производственной сфере и чиновников


276


11%

ниже18%

такой же49% выше

22%

Потом респондентам предложили сравнить оплату труда чинов(ников и работников такой же квалификации в сфере образования.Картина примерно та же самая (см. диаграмму 7).

Диаграмма 7. Сравнение оплаты труда чиновника работника сферы образования

ниже18%

таким же44% выше

24%


11%

Информированность о реформе госслужбы. На вопрос: «Зна6ете ли Вы, что6то слышали или слышите сейчас впервые о том, чтов нашей стране проводится реформа государственной службы?»—18% ответили, что знают об этом, 40% что(то про это слышали,и примерно столько же – 39% – сказали, что слышат об этом впер(вые. Ответы на данный вопрос представлены на диаграмме 8.

Диаграмма 8. Информированность населения о проведении реформы государственной службы


277

(- )

слышу сейчас впервые39%

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

знаю

что(тослышал (а)

слышу сейчас впервые


8

23

49

4

А вот информированность о проводимых экспериментах по ре(формированию госслужбы оказалась значительно ниже, чем о са(мом факте реформы госслужбы: 8% – «знают», 23% – «что(то слы(шали» об этом.

Как же обстоят дела с информированностью в тех городах, гдепроводится эксперимент? На графике все результаты по каждомуиз четырех городов даются в сравнении с прошлыми замерами, ко(торые были сделаны в ноябре 2003 г.

Посмотрим на ответы на вопрос: «Знаете ли Вы, что6то слыша6ли или слышите сейчас впервые о том, что в нескольких городах Рос6сии, в том числе в нашем городе, проводится эксперимент по рефор6мированию государственной службы, по изменению условий работыгосслужащих, чиновников?» Результаты исследования по этому на(правлению представлены на диаграмме 9.

Диаграмма 9. Информированность население о проведении в их городе эксперимента по реформированию госслужбы


278

Необходимо отметить, что наиболее позитивная динамика повсем вопросам характерна для Красноярска. Социологи попыта(лись понять, в чем тут дело, и обратили внимание, что во всех дру(гих опросах, которые проводил ФОМ, очень часто настроение лю(дей и отношение к власти в Красноярске были значительно лучше,чем в других городах. И в этом опросе также наибольшие и инфор(мированность, и удовлетворенность проводимыми эксперимента(ми были зафиксированы именно в Красноярске.

Отметим, что и в других городах информированность стала вы(ше по сравнению с прошлым годом. Какие(то следы государствен(ных усилий до населения дошли.

Рассмотрим еще один любопытный результат. С одной сторо(ны, в результатах опроса прослеживается негативное отношениек чиновникам: угнетатели какие(то, узурпаторы и взятки еще бе(рут. А с другой стороны, быть чиновником очень престижно:и сам бы пошел, и посоветовал бы своим знакомым пойти на этуработу. Степень этой престижности подтверждается вот какимпоказателем. Был задан вопрос: «Если бы в вашем городе прово6дился конкурс на замещение должностей госслужащих (чиновни6ков), у Вас могло бы или не могло возникнуть желание принятьв нем участие?» Поразительный результат: 40% граждан ответи(ли, что в общем попытались бы. Это невероятно высокий пока(затель.

Другая особенность этого опроса: респонденты с удовольст(вием отвечали на вопросы о чиновниках, и индикатором их за(интересованности в обсуждаемой теме явился чисто техничес(кий показатель – количество ответов на открытые вопросы, ко(торые дали респонденты. И в прошлом году, и в этом году 80%респондентов дали ответы на вопросы про чиновников! Другоедело – адекватны или неадекватны были их ответы нашим пред(ставлениям.

Сравнение выполнения госслужащими своих обязанностейсейчас и 15–20 лет назад. На диаграмме 10 даны ответы на во(прос: «Как Вы считаете, сегодня госслужащие (чиновники) в целомсправляются со своими обязанностями лучше, хуже или так же, как15–20 лет назад?».

Диаграмма 10. Сравнение выполнения госслужащими своих обязанностей сейчас и 15–20 лет назад


279

Обратим внимание на два города. Меньше всего ответов, чточиновники стали справляться со своими обязанностями хуже,в Красноярске. А в Самаре количество негативных оценок вырослопо сравнению с прошлым годом.

Отношение к чиновникам. Теперь посмотрим на диаграм(му 11 «Отношение к чиновникам». Здесь показано количество ре(спондентов, которые положительно относятся к чиновникам.

Диаграмма 11. Отношение к чиновникам


280

И опять видим, что в Красноярске самый высокий прирост по(зитивного отношения к чиновникам, а в Самаре количество пози(тивных оценок уменьшилось.

В заключение следует обратить внимание на следующие мо(менты. Судя по результатам опроса, реформа госслужбы нуждает(ся в разъяснении населению. Более того, население «жаждет» это(го разъяснения. Хотелось бы подчеркнуть, что реформа будет ус(пешна, если ее примет и поддержит население. Как добиться такойподдержки? В принципе участники опросов относятся одобри(тельно практически ко всем новациям. Правда, есть некий диссо(нанс между этим одобрением и представлением о чиновниках, ко(торые стоят между потребителем и желаемой услугой, о госслужа(щих, которые не только не помогают, но и мешают эту услугуполучить. При этом, чтобы население приняло эту реформу, онодолжно знать, что реформа проводится не во благо чиновника, а длятого, чтобы облегчить мне получение услуги. И если чиновник, гос(служащий затрудняет мне доступ к услуге, если он работает плохо,то в реформе предусмотрено все для того, чтобы заменить его нахорошего чиновника.

Морозова Е.В.Зав. сектором государственной службы

Администрации Президента Чувашской Республики

Практика информационного сопровождения реформы государственной службы в регионах

В рамках федеральной программы реформирования государствен(ной службы разработана концепция информационного сопровожде(ния реформирования государственной службы на 2004–2005 гг. Целии задачи информационного сопровождения реформы государствен(ной службы на федеральном и региональном уровнях во многом сов(падают. Несмотря на это, при разработке и реализации информацион(ной кампании важно учитывать региональную специфику.

Актуальность вопросов информационного сопровождения ре(формы на региональном уровне была выявлена в ходе проведениямасштабного социологического исследования Центром проблем го(сударственного управления Государственного университета – Выс(шей школы экономики. Результаты исследования позволяют прове(сти сравнительный анализ готовности государственных служащихсубъектов РФ и федеральных чиновников к реформированию.Исследование проводилось в 4 регионах Российской Федерации(Чувашская Республика, Красноярский край, Самарская и Саратов(ская области), вошедших в рамках федеральной программы «Ре(формирование государственной службы Российской Федерации(2003–2005 гг.)» в число пилотных регионов, в которых проводилсяэксперимент по внедрению современных методов прогнозирования,финансирования, оценки, стимулирования, материально(техничес(кого обеспечения деятельности государственных служащих. Опростакже проводился в федеральных органах исполнительной власти.

В рамках исследования оценивалось очень много параметров,включая изучение отношения государственных служащих к проводи(мой реформе. Исследователи выделили три группы государственныхслужащих: «оптимисты» (31%), «пессимисты» (22%) и «сомневаю(щиеся» (47%). К группе «оптимисты» относятся государственныеслужащие, которые ожидают позитивных изменений в результате

проводимой реформы государственной службы. К группе «пессимис(ты» относятся государственные служащие, которые не верят в воз(можность позитивных изменений в результате проводимой реформыи считают, что реформа лишь ухудшит как положение государствен(ных служащих, так и саму систему государственной службы. И, нако(нец, к группе «сомневающиеся» относятся государственные служа(щие, которые либо не смогли ответить на вопрос о том, каких измене(ний они ожидают в результате проведения реформы государственнойслужбы, либо те, чьи ответы носили достаточно противоречивый ха(рактер, то есть были то оптимистическими, то пессимистическими,что не позволило отнести этих государственных служащих ни к груп(пе «оптимисты», ни к группе «пессимисты».

Результаты исследования показали, что среди всех регионов,участвовавших в исследовании, государственные служащие Чу(вашской Республики наиболее оптимистично относятся к реформегосударственной службы (для сравнения: доля оптимистов в Чува(шии составляет 45%, а в Москве – 30%). В этом контексте следуетвыделить специфику Чувашской Республики по сравнению с Рос(сийской Федерацией в целом и другими субъектами, участвовав(шими в исследовании, в частности. Среди выделяемых исследова(телями причин позитивного восприятия реформы государственны(ми служащими в Республике Чувашия следует назвать следующие:

• политическая воля настроенного на проведение реформ руко(водства региона;

• последовательность и непрерывность информационного и уп(равленческого воздействия, благодаря которому государст(венные и муниципальные служащие достаточно глубоковключены в процесс проводимых изменений.

Вместе с тем подчас результаты подобного рода исследованийоказались невостребованными. В Республике Чувашия было при(нято решение о необходимости более детального изучения резуль(татов исследования для разработки и планирования дальнейшихдействий по отдельным направлениям реформы. Так, полученныйна основе анализа результатов социологического опроса образ госу(дарственного служащего позволяет наиболее точно планироватьи реализовывать кампанию по информационной поддержке рефор(мы. На основе результатов исследования возможно составить кон(цепцию информационного сопровождения реформы, в том числе


282

мероприятий по повышению престижа государственной службы,определить характер информационных материалов и поддержкиИнтернет(ресурсов по тематике реформы.

В результате проведенной работы в Республике Чувашия былразработан проект с условным названием «Проект по формирова(нию положительного имиджа государственного служащего». Кон(цепция проекта основана на понимании того, что имидж – это об(щественное лицо любой организации, и его необходимо формиро(вать через изменение общественных связей и преобразованиеотношения целевых аудиторий, которые подразделены на «от(крытую» и закрытую» общественность. «Открытая обществен(ность» – это все население и совокупность всех социальных сло(ев, в то время как «закрытая общественность» – это сами сотруд(ники государственной службы. Исходя из такой позиции,концепция по формированию положительного имиджа государст(венного служащего выстраивается по двум направлениям – фор(мирование внешнего имиджа и внутреннего имиджа государст(венной службы и государственного служащего. Несмотря на то,что некоторые задачи проекта вызывают определенное сомнение,в целом проект следует охарактеризовать как инновационный.Частично мероприятия проекта уже реализуются. Так, ЧувашскаяРеспублика – единственный регион, который на своем официаль(ном портале поддерживает постоянно действующий раздел, по(священный реформированию государственной службы. Инфор(мация регулярно обновляется и отличается полнотой охвата иоперативностью предоставления.

Акцентируя внимание на возникших проблемах, хотелось бывыделить следующие направления, на которые необходимо обра(тить внимание:

• невозможность говорить о некой целостной информационнойполитике государства в области проводимой реформы: каждоеминистерство и ведомство, каждый крупный политик делают«свой маленький PR», не заботясь при этом о его соответствиипубличным действиям других участников политического про(цесса и государственным интересам в целом;

• отсутствие концепции информационной политики государст(ва препятствует установлению эффективного взаимодействиявласти и общества в реформируемой сфере;


283

• неадекватность используемого властями языка, в результатечего возникает искушение «сказать всем одно и то же однимии теми же словами». Результат – общественное раздражение,непонимание населением действий властей и в конечном сче(те неэффективность всей коммуникационной политики госу(дарства. Мы по(прежнему говорим «бюджетирование, ориен(тированное на результат» – это понятно узкому кругу специа(листов и недоступно обывателю.

• специфика понятия «целевая аудитория» применительно к сфе(ре государственных PR. Если в сфере бизнес(PR целевые ауди(тории всегда выделены предельно четко, то для органов властицелевой аудиторией по определению является всё населениестраны, все социальные группы и общественные институты,сколь бы различны они ни были. Сложность задачи государст(венного PR заключается в том, что необходимо донести инфор(мацию до каждого члена общества, при этом не ухудшив ее вос(приятие остальными.

Проведенная в Чувашии работа представляет своего рода про(рыв в организации деятельности по информационному освещениюреформирования государственной службы и потому имеет огром(ное значение. Вместе с тем это только первые из возможных шагов.Проект по сути представляет собой план конкретных мероприятийс условным целеполаганием. Пока это разрозненные задачи, не ха(рактеризующиеся комплексностью и обоснованностью. Мероприя(тия, как любая выстроенная PR(концепция, должны быть приведе(ны в систему, в которой есть цель, декомпозированные задачи и ме(роприятия, реализованные в комплексе, ведущие к достижениюцели.

Еще одним направлением информационного сопровождения ре(формы государственной службы является обмен информациеймежду субъектами Российской Федерации и между регионами ифедеральным центром. Данное направление редко выделяется в ка(честве отдельной задачи, но при этом является достаточно актуаль(ным. Преследуя одни и те же цели, каждый субъект идет собствен(ным путем, при этом делает часто одни и те же ошибки. В этой свя(зи определенный интерес представляет возможность созданияединого информационного поля, например форума в Интернете,конференции, проводимые на регулярной основе, ознакомитель(


284

ные поездки в регионы, для того чтобы заинтересованные регионымогли бы обмениваться существующим наработками, тиражирова(ли бы положительный опыт регионов, где реформирование нача(лось уже давно. Актуальной идеей представляется создание межре(гиональной рабочей группы с участием представителей федераль(ных органов власти, занимающихся реформой и научных круговдля проведения серии семинаров с выездом в регионы, приступаю(щие к реформированию государственной службы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что информацион(ное сопровождение реформы государственной службы должно осу(ществляться по трем основным направлениям: государственноевоздействие на широкие социальные слои; формирование положи(тельного отношения к реформе среди государственного аппаратаи межрегиональный обмен информацией. Представляется, что придостаточно серьезном отношении к перечисленным проблемам го(сударственного информационного сопровождения реформы и по(следовательном воздействии реформа государственной службы мо(жет быть положительно воспринята населением и активно поддер(жана теми, на кого она направлена.


285

Поляков Ю.Д.Экспертная группа

«Пачоли. Аудиторская компания»

Создание материально0технических условий для эффективного функционирования федеральной

государственной службы

Компания «Пачоли. Аудиторская компания», является Испол(нителем государственного контракта по теме «Создание матери(ально(технических условий для эффективного функционированияфедеральной государственной службы». Осуществление этой рабо(ты имеет большое практическое значение поскольку она посвяще(на решению трех основных задач, касающихся материально(техни(ческого обеспечения госслужащих (Рисунок 1):

Рисунок 1. Задачи по материально0техническому обеспечению госслужащих

Бюджетноепланирование

Учет

Управление

Методики паспортизации и

расширеннойинвентаризации

Методика оптимизации

использованиязданий

В рамках осуществления первой задачи были созданы методикипаспортизации зданий и помещений центральных аппаратов феде(ральных органов исполнительной власти (ЦАФОИВ) и расширен(

Методич. материалы по разработке системыфинансирования госор0ганов в части затрат,связанных с исполь0зованием зданий

Методич. материалы по инвест. планиро0ванию обеспечениядеятельности феде0ральных госслужащих

ной инвентаризации материально(технической базы федеральныхорганов исполнительной власти.

Вопросы управления освещены в методике оптимизации ис(пользования зданий и помещений ЦАФОИВ.

По вопросам бюджетного планирования созданы методическиематериалы по инвестиционному планированию обеспечения дея(тельности федеральных государственных служащих, а также мате(риалы по разработке системы финансирования государственныхорганов в части затрат, связанных с использованием зданий и поме(щений государственной службы.

Материально(технические условия имеют две основные состав(ляющие, которые определили направления работы:

• оптимизация использования зданий и помещений ЦАФОИВ;• повышение эффективности материально(технического обес(

печения государственных служащих.Основным практическим результатом первого направления

явилось создание методики по оптимизации использования зданийи помещений, используемых для размещения ЦАФОИВ, и методи(ческих материалов по разработке системы финансирования госу(дарственных органов в части затрат, связанных с использованиемзданий и помещений государственной службы.

Оптимизация использования зданий и помещений позволит:• Повысить качество размещения госслужащих;• Определить величину затрат государственного бюджета на

оплату размещения ЦАФОИВ;• Создать стимулы для эффективного размещения ЦАФОИВ;• Повысить качество зданий и помещений и качество их эксплу(

атации;• Оптимизировать затраты государственного бюджета, связан(

ные с эксплуатацией зданий и помещений.В ходе проведения работ анализ существующего размещения

ЦАФОИВ показал, что: • Правоустанавливающие документы по большинству зданий и

помещений ЦАФОИВ не оформлены в порядке, предусмот(ренном действующим законодательством Российской Феде(рации;

• На одного государственного служащего приходится 17,8 кв. мплощадей. Количественный состав этих площадей неизвестен.


287

В Москве в современных офисных зданиях норма общей пло(щади для размещения служащих составляет в среднем 13,4 кв.м.Превышение этого показателя в фонде зданий и помещенийЦАФОИВ (как минимум на 33%) свидетельствует о неэффек(тивной планировке этих зданий или избытке площадей, выде(ленных ЦАФОИВ;

• Более 80% зданий, в которых размещены ЦАФОИВ, представ(ляют собой здания класса С по международной классифика(ции, что ниже необходимого качественного уровня для разме(щения ЦАФОИВ;

• Низкое качество и неэффективная планировка зданий приво(дят к высоким эксплуатационным затратам;

• Неэффективное расположение связанных структур такжеприводит к дополнительным затратам, связанным с эксплуа(тацией фонда зданий и помещений, а также с выполнениемфункций ЦАФОИВ;

• Отсутствие стимулов у федеральных органов для эффектив(ного использования фонда зданий федеральной собственнос(ти для размещения ЦАФОИВ.

Рыночная стоимость федеральной собственности может бытьвыражена через капитализацию арендных платежей, которые непоступают в федеральный бюджет. Иными словами, годовые аренд(ные платежи составляют величину затрат, которые федеральныйбюджет несет по содержанию размещения ЦАФОИВ в натураль(ном выражении. На сегодняшний день ориентировочная величинагодовых арендных платежей по площадям, занимаемым ЦАФОИВ,составляет около 107 млн. долларов.

Анализ существующего размещения ЦАФОИВ обозначил ос(новную проблему управления зданиями и помещениями ЦАФО(ИВ, а именно, отсутствие стимулов для эффективного использова(ния фонда зданий.

Эту проблему можно решить внедрением новой системы управ(ления (Рисунок 2). Сущность этой системы состоит в создании ус(ловий, стимулирующих федеральные органы эффективно исполь(зовать здания и помещения, в том числе для размещения.


288

Рисунок 2. Стандарты размещения госслужащих


289

Классификатор

Качественныйпоказатель(класс №3)

Количественныйпоказатель

норма площади(13,4 кв.м.

общ. пл. на чел.)

Нормативфинансирования

оплатыарендных

отношений($440 за

кв.м./год,не вкл. НДС)

Важно отметить, что условием для внедрения новой системыуправления является утверждение Стандартов размещения госу(дарственных служащих и норматива финансирования оплатыарендных отношений.

Качественный показатель Стандартов размещения госслужа(щих определялся на основании разработанного Классификаторазданий и помещений ЦАФОИВ. Необходимыми и достаточнымиусловиями комфортности для государственных служащих облада(ют здания и помещения класса №3.

При формировании количественных Стандартов размещениягосслужащих использовались результаты анализа существующихнормативов площади и рыночных данных:

• в качестве максимальной площади рекомендуется использо(вать рыночные данные – 13,4 кв. м. общей площади в расчетена одну штатную единицу;

• в качестве минимальной площади целесообразно использо(вать норматив, установленный Постановлением Правительст(ва Российской Федерации № 3 от 5 января 1998 г/ – 9,0 кв. м.общей площади в расчете на одну штатную единицу.

При внедрении стимулов для эффективного использования зда(ний и помещений необходимо принятие Правительством Россий(ской Федерации решения о переходе на финансирование размеще(ния ЦАФОИВ в денежном выражении. В настоящее время это оз(начает, что арендная плата за помещения, в которых должныразмещаться ЦАФОИВ, составляет 440 долларов за 1 кв. м в год безНДС и эксплуатационных расходов. Указанная величина соответ(ствует рыночной арендной ставке за помещения класса № 3 (со(гласно Классификатору) при местоположении внутри Бульварного

кольца. Таким образом, это максимальная арендная ставка по поме(щениям, соответствующим Стандартам размещения.

Стимулы для эффективного использования зданий и помеще(ний ЦАФОИВ могут быть сформированы при переходе на аренд(ные отношения. Переход на арендные отношения может быть трехвидов:

1. Псевдоарендные отношения, что означает управленческийучет затрат государства по размещению каждого ЦАФОИВ.При этом должна быть определена рыночная арендная ставкапо каждому помещению, занимаемому ЦАФОИВ, котораяв дальнейшем учитывается при определении показателей эф(фективности работы данного ЦАФОИВ. При этом федераль(ные органы с высокими показателями эффективности работымогут в качестве поощрения размещаться в лучших зданияхи помещениях, и наоборот.

2. Арендные отношения между федеральными органами пред(полагают заключение договора аренды между ЦАФОИВ,который выступает арендатором, и федеральным органом,которому предоставлены полномочия представлять интере(сы собственника, при распоряжении федеральным имуще(ством.

Денежные средства на оплату арендных платежей по занимае(мым помещениям поступают в ЦАФОИВ из федерального бюдже(та согласно утвержденной норме арендных платежей. ЦАФОИВосуществляет платежи в бюджет в размере рыночной аренднойплаты за помещения, которые он занимает.

ЦАФОИВ имеет возможность выбрать из существующего фон(да зданий свободное помещение, соответствующее качественнымСтандартам размещения, т. е. помещение не ниже класса № 3.

ЦАФОИВ может получить экономию средств на оплату арендыпомещений следующими способами:

• (Уменьшение площадей до 9 кв. м на штатного служащего, чтосоответствует нижней границе нормы площади, установлен(ной Стандартами размещения;

• Переезд по другому местоположению вплоть до МКАД, т. к.по мере удаленности ставка арендной платы по помещениямодного класса снижается.

Полученная таким образом экономия бюджетных средств мо(жет являться основанием для поощрения федерального органа за


290

эффективное использование предоставленных ему площадей (на(пример, процент от объема сэкономленных для бюджета средствможет передаваться органу в качестве поощрения).

3. Рыночные арендные отношения – это отношения, которыевозникают у ЦАФОИВ при аренде помещений на открытомрынке. Механизм реализации аналогичен арендным отноше(ниям между федеральными органами, за исключением того,что арендодателем выступает частный собственник; следова(тельно, он является получателем денежных средств, выделен(ных из бюджета на оплату арендных платежей.

Внедрение новой системы управления

Внедрение новой системы управления проводится в следующейпоследовательности:

1. Проведение паспортизации.2. Введение новой системы эксплуатации зданий и помещений.3. Анализ количественных показателей размещения и приведе(

ние размещения в соответствие норме площади, указаннойв Стандартах размещения государственных служащих.

4. Анализ качественных показателей размещения и переход наарендные отношения по помещениям, удовлетворяющим тре(бованиям Стандартов размещения государственных служащих.

5. Повышение качества размещения государственных служа(щих, размещенных в остальных помещениях, с последующимпереходом на арендные отношения.

6. Эффективное использование освободившихся площадей.По каждому этапу внедрения новой системы управления разра(

ботаны конкретные шаги по достижению поставленных целей.Кроме того, был произведен расчет финансово(экономических

моделей, описывающих указанные способы повышения качестваразмещения государственных служащих и варианты использова(ния существующих зданий.

Рассмотрим принципы, в соответствии с которыми могут стро(иться модели размещения ЦАФОИВ в российских условиях:

1. Принцип размещения• Централизация;• Частичная централизация;• Децентрализация.


291

2. Сохранение собственности в существующих зданиях• Отказ от собственности;• Частичный отказ от собственности;• Сохранение собственности.

3. Форма владения зданиями при новом размещении• Собственность;• Аренда.

4. Источник финансирования для изменения размещения• Кредит + бюджетные средства;• Инвестиционный проект;• Продажа существующих зданий;• Сдача в аренду существующих зданий + бюджетные средства.

При комбинации указанных принципов были рассмотрены де(вять моделей размещения ЦАФОИВ и построены финансово(экономические модели по каждому из рассмотренных вариантов(Рисунок 3).

Выбор наиболее эффективной модели размещения ЦАФОИВпроизводится на основании сравнительного анализа их основныхпоказателей. Наиболее эффективной моделью размещения являет(ся модель, предполагающая частичную централизацию ЦАФОИВпри новом размещении, отказ от собственности в части сущест(вующих зданий в обмен на приобретение нового комплекса зданийв собственность.

Под эксплуатацией зданий и помещений понимается:1. Текущая эксплуатация и текущий ремонт.2. Капитальные ремонты для поддержания класса здания.3. Реконструкция зданий и модернизация оборудования для по(

вышения класса здания. Существующая система текущей эксплуатации зданий и поме(

щений ЦАФОИВ имеет ряд существенных недостатков:1. Многие здания ЦАФОИВ оснащены инженерным оборудо(

ванием, как правило, низкого качества. Устаревшее обору(дование не соответствует современным требованиям рынкаи сдерживает производительность и эффективность работпо эксплуатации.

2. Эксплуатацию зданий и помещений ЦАФОИВ осуществляютв основном подведомственные ФГУПы, которые не должныработать с прибылью, и, следовательно, у которых отсутствует


292


293

Рис

унок

3. М

одел

и ра

змещ

ения

ЦА

ФО

ИВ

заинтересованность в конечном результате работ, т. е. в обеспе(чении адекватных рабочих условий для государственных слу(жащих и в повышении эксплуатационных характеристик и со(хранении стоимости зданий и помещений.

3. Трудности в подборе персонала для обслуживания зданийклассов № 1–3 (в соответствии с Классификатором), где ис(пользуется современное инженерное, техническое оборудова(ние, требующее обучения сотрудников. Это связано с низкимуровнем квалификации обслуживающего персонала ФГУПов,который в свою очередь обусловлен низкой заработной платойи предпенсионным средним возрастом обслуживающего пер(сонала, а также отсутствием достаточного объема средств дляобучения персонала с целью повышения квалификации. Опла(та труда работников формируется по единой тарифной сетке,которая не соответствует современному сложившемуся уров(ню оплаты труда в Москве. Персонал возрастом от 50 лет истарше не имеет опыта работы с современными высокотехно(логичными инженерными системами, в среднем только 3% отобщей численности обслуживающего персонала находятсяв возрастной категории до 35 лет.

Таким образом, указанные недостатки существующей системыуправления эксплуатацией приводят к низкому качеству обслужи(вания зданий и помещений ЦАФОИВ, несоответствующему совре(менным требованиям. Для реализации основных задач, которыедолжны быть решены при текущем обслуживании объектов недви(жимости, необходимо внедрять новую систему эксплуатации зда(ний и помещений ЦАФОИВ.

Внедрение новой системы эксплуатации зданий и помещенийвозможно начать в любой момент времени, не связывая с перехо(дом на арендные отношения и повышением качества размещения.

Использование в качестве сторонней организации, привлечен(ной на коммерческой основе, ФГУПов и других аналогичных госу(дарственных структур нецелесообразно, несмотря на низкие ценыобслуживания, ввиду основных причин, рассмотренных выше. По(этому для эксплуатации зданий и помещений ЦАФОИВ необходи(мо привлечение коммерческой структуры; при этом отбор эксплуа(тирующих компаний для обслуживания зданий и помещений ЦА(ФОИВ должен проводиться на конкурсной основе. В результате


294

работы сформированы основные условия привлечения эксплуати(рующих организаций (требования к конкурсной документации),а также показатели эффективности их работы (Рисунок 4).

Рисунок 4. Основные условия привлечения эксплуатирующих организаций


295

Различия в конструктивных особенностях зданий, установленномоборудовании, потребностях служащих, размещенных в здании, опре(деляют различия в услугах, которые должны предоставлять эксплуа(тирующие компании, и затратах, связанных с эксплуатацией зданий ипомещений. Была проведена корреляция этих затрат с классами зда(ний согласно Классификатору. Таким образом, были рассчитаны базо(вые удельные затраты, связанные с использованием зданий и помеще(ний ЦАФОИВ, в зависимости от класса, к которому они относятся.

Были рассчитаны следующие базовые удельные затраты (Ри(сунок 5):

– на текущую эксплуатацию (в руб./кв. м в год);– на капитальные ремонты отдельно по каждому элементу зда(

ний (в руб./кв. м или в руб./элемент);– на реконструкцию и модернизацию по каждому элементу зда(

ний (в руб./кв. м или в руб./элемент).

Рисунок 5. Базовые удельные затраты

Привлечениекоммерческих

Тендер(условия

Показателиэффективности

Классификаторзданий

ЦАФОИВ

Базовыеудельные

Текущаяэксплуатация

Кап. ремонты(сохранение

класса)

Реконструкция(повышение

Выводы по первому направлению работы:1. Показатели, разработанные в настоящей работе, должны быть

использованы в процессе бюджетного планирования, что бу(дет способствовать решению поставленных задач.

2. Регламент работ подробно описан в Методике оптимизациииспользования зданий и помещений.

Инвестиционное планирование обеспечения деятельностифедеральных государственных служащих

Основным практическим результатом по данному разделу яви(лось создание методических материалов по инвестиционному пла(нированию обеспечения деятельности федеральных государствен(ных служащих.

Работы проводились в развитие наших исследований 2003 годапо теме «Анализ материально(технической базы федеральных ор(ганов исполнительной власти». Выявлено, что на сегодняшнийдень материально(техническое обеспечение федеральных органовисполнительной власти имеет ряд недостатков, среди них можновыделить следующие:

1. Неэффективное планирование и непрозрачность расходованиясредств на материально(техническое обеспечение госслужащих.

2. Как правило, высокий функциональный и физический износматериально(технической базы федеральных органов испол(нительной власти.

3. Отсутствие адресного отнесения затрат на обеспечение мате(риально(техническими ресурсами конкретного рабочего мес(та (закрепления материально(технических ресурсов за кон(кретными госслужащими в учетных формах).

4. Рабочие места государственных служащих формируются не(эффективно:• не существует классификационной системы, по которой

компонуются рабочие места;• нет четкого понимания о пороге функционального и физи(

ческого износа материально(технических ресурсов, при пре(одолении которого необходима частичная или полная заме(на этих ресурсов;

• не сформированы параметры качества или так называемыетехнические характеристики ресурсов (например, характе(


296

ристики оборудования), соответствующие минимальнымпотребностям тех или иных госслужащих.

5. Неэффективная процедура списания материально(техничес(ких ресурсов.

Поэтому в первую очередь в рамках текущей работы была про(анализирована рыночная информация по принципам формирова(ния рабочих мест административных служащих. В ходе этого ана(лиза выявлены основные виды материально(технических ресурсов,которыми должны быть обеспечены госслужащие. При этом рас(сматривалось обеспечение госслужащих высшего ранга федераль(ных органов исполнительной власти, к которым в целях настоящихМетодических материалов относятся министры, советники/по(мощники министров, заместители министров, руководители Феде(ральных агентств и служб.

В качестве основных материально(технических ресурсов опре(делены:

• Компьютеры.• Оргтехника (принтеры, сканеры, копировальные аппараты,

модемы, телефонные и факсимильные аппараты и т. п.).• Бытовая техника.• Мебель и предметы интерьера (столы и приставные элементы

к ним, тумбы, шкафы, стулья, кресла, сейфы, стойки, стеллажи,полки, вешалки, настольные лампы).

• Автотранспорт.Далее был проведен анализ качественных характеристик рас(

сматриваемых материально(технических ресурсов, существующихна рынке в настоящее время, и их стоимости. На основании этогоанализа рыночных данных были определены количественные, ка(чественные и стоимостные стандарты основных материально(тех(нических ресурсов по категориям госслужащих. Остальные мате(риальные ресурсы были нормированы, а именно:

• Канцелярские товары.• Периодическая и специальная литература.• Расходные материалы к оргтехнике.• Обслуживание, содержание и транспортные услуги для слу(

жебного автотранспорта.Разработанные в ходе проведения работы стандарты и нормы

легли в основу создания принципов бюджетного планирования за(


297

трат на материально(техническое обеспечение госслужащих, со(гласно которым производится ежегодное обновление стандартови норм по материально(техническому обеспечению, используемыхпри формировании бюджета всеми федеральными органами испол(нительной власти.

Стандартизация затрат на материально(техническое обеспече(ние позволит:

• Повысить качество обеспечения материально(техническимиресурсами.

• Обеспечить прозрачность в планировании затрат.

Результатами работы стало: • создание методики по оптимизации использования зданий и

помещений ЦАФОИВ;• создание методических материалов по инвестиционному пла(

нированию обеспечения деятельности федеральных государ(ственных служащих;

• создание методических материалов по разработке системыфинансирования государственных органов в части затрат, свя(занных с использованием зданий и помещений государствен(ной службы;

• создание проектов постановлений об утверждении методикинвентаризации материально(технической базы, проведениепаспортизации зданий и помещений, оптимизации использо(вания зданий и помещений.

В ходе подготовки использована рыночная информация. Все ма(териалы имеют практическое значение; их внедрение может бытькак комплексным, так и модульным.


298

Documents

Cтратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне