CAMERA DEI DEPUTATI · (DIS) della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di Filippo Arena, segretario ge-nerale dell’Autorità garante della concor-renza e del mercato, di Roberto

CAMERA DEI DEPUTATI

Doc. XVIIn. 5

DOCUMENTO APPROVATODALLA IX COMMISSIONE PERMANENTE

(TRASPORTI, POSTE E TELECOMUNICAZIONI)

nella seduta del 9 luglio 2020

A CONCLUSIONE DELL’INDAGINE CONOSCITIVA

deliberata nella seduta del 27 settembre 2018

SULLE NUOVE TECNOLOGIE NELLETELECOMUNICAZIONI, CON PARTICOLARE RIGUARDO

ALLA TRANSIZIONE VERSO IL 5G E ALLA GESTIONE DEIBIG DATA

(Articolo 144, comma 3, del Regolamento della Camera dei deputati)

STABILIMENTI TIPOGRAFICI CARLO COLOMBO

ATTI PARLAMENTARI

XVIII LEGISLATURA

PAGINA BIANCA

I N D I C E

PREMESSA ........................................................................................... Pag. 5

1. IL CONTESTO DI RIFERIMENTO .......................................................... » 7

1.1. Il 5G nel quadro delle nuove tecnologie digitali e la lorointegrazione ............................................................................... » 7

2. LE TEMATICHE OGGETTO DELL’INDAGINE CONOSCITIVA ......................... » 8

2.1. Le infrastrutture di rete e l’infrastruttura 5G. L’inte-grazione tra operatori economici nel mercato del 5G. Lacarenza della domanda di servizi ......................................... » 8

2.2 Le caratteristiche del 5G e delle diverse bande difrequenza oggetto dell’asta ..................................................... » 14

2.3. Il FWA: l’integrazione tra banda ultralarga e 5G per ilsuperamento del digital divide nelle aree remote ............... » 19

2.4. Le sperimentazioni 5G .................................................... » 20

2.5. La transizione verso il 5G. Le conseguenze del 5G e lanecessità di costruire un ecosistema integrato .................... » 23

2.6. Gli investimenti delle società di telecomunicazione sullereti. La contrazione dei ricavi ............................................... » 25

2.7. L’inquinamento elettromagnetico e i rischi per lasalute ......................................................................................... » 26

2.8. La saturazione dello spazio elettromagnetico ........... » 31

2.9. Le problematiche relative alla cybersicurezza .......... » 31

2.10. I « big data » e gli algoritmi: un binomio fortementeintegrato .................................................................................... » 38

2.11. L’intelligenza artificiale e il 5G ................................ » 41

2.12. Il sistema delle nuove tecnologie e gli effetti sulmercato del lavoro: una questione aperta ....................... » 42

2.13. L’esigenza di promuovere la formazione di specifi-che competenze digitali ......................................................... » 45

2.14. Il 5G per gli operatori radiotelevisivi: opportunità eproblematiche ........................................................................... » 47

2.15. La posizione degli over the top e le nuove proble-matiche della società iperinterconnessa. I rischi di ma-nipolazione e le politiche di contrasto alla disinforma-zione. Gli effetti e i rischi della « digitalizzazione delle retisociali » ...................................................................................... » 50

Atti Parlamentari — 3 — Camera dei Deputati

XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XVII N. 5

2.16. Le nuove tecnologie e la digitalizzazione nella pub-blica amministrazione. Un patrimonio utilizzato poco: ibig data amministrativi .......................................................... Pag. 55

3. CONCLUSIONI .................................................................................. » 58

Focus: APPROFONDIMENTI NORMATIVI ................................................. » 63

1. LA NORMATIVA EUROPEA ................................................................ » 63

1.1. Le disposizioni in tema di spettro radio ............... » 63

1.2. Lo sviluppo del 5G e il nuovo Codice delle comu-nicazioni elettroniche .......................................................... » 63

1.3. La banda ultralarga ..................................................... » 64

1.4. Gli interventi in materia di cybersicurezza ........... » 65

1.5. Intelligenza artificiale, big data e blockchain ........ » 66

1.6. I limiti all’esposizione ai campi elettromagnetici aradiofrequenza ...................................................................... » 67

1.7. Le piattaforme digitali ................................................ » 68

2. LA NORMATIVA NAZIONALE ....................................................... » 68

2.1. L’assegnazione delle frequenze per il 5G .............. » 69

2.2. Il sistema radiotelevisivo. La riorganizzazione dellefrequenze televisive .............................................................. » 69

2.3. Gli interventi normativi per la riorganizzazionedelle frequenze radiotelevisive ........................................... » 70

2.4. Il Sistema Informativo Nazionale Federato delleInfrastrutture (SINFI). Gli interventi normativi di sem-plificazione ............................................................................. » 72

2.5. Gli interventi nazionali e i bandi per la realizza-zione della banda ultralarga nelle aree a fallimento dimercato ................................................................................... » 73

2.6. Intelligenza Artificiale, blockchain, IoT, big data ..... » 75

2.7. I piani generali per la digitalizzazione del Paese .... » 76

2.8. La cybersicurezza e l’utilizzo dei poteri speciali nel 5G . » 77

2.9. La normativa sulle emissioni radio ............................ » 79

3. LE SCELTE NORMATIVE IN MATERIA DI APPLICAZIONE E SVILUPPO DEL

MODELLO WHOLESALE ONLY NEL SETTORE DELLE TELECOMUNICAZIONI IN

FRANCIA, GERMANIA E REGNO UNITO ............................................ » 81

3.1. Francia ............................................................................ » 81

3.2. Germania ........................................................................ » 84

3.3. Regno Unito ................................................................... » 86

Atti Parlamentari — 4 — Camera dei Deputati


PREMESSA

La Commissione Trasporti, poste e te-lecomunicazioni, nella seduta del 27 set-tembre 2018, ha deliberato lo svolgimentodi un’indagine conoscitiva sulle nuove tec-nologie delle telecomunicazioni, con par-ticolare riguardo alla transizione verso il5G ed alla gestione dei big data.

Il rapido sviluppo delle tecnologie nelletelecomunicazioni apre sempre più di fre-quente nuovi scenari, nei quali si amplianole opportunità per i cittadini e per leimprese. Al momento, si profila una nuovafase per l’ecosistema digitale, caratteriz-zata dalla capacità di raccogliere e scam-biare dati e informazioni con una velocitàed una precisione in precedenza non con-sentite. Al contempo si prospettano nuovirischi, legati proprio alla accresciuta quan-tità di dati e informazioni che possonoessere raccolti ed elaborati nonché allasicurezza del loro corretto utilizzo.

L’indagine conoscitiva ha inteso soffer-marsi in particolare sugli sviluppi legati al5G, la quinta generazione di tecnologiadelle telecomunicazioni mobili, che con-sentirà di trasmettere quantità notevol-mente superiori di dati in tempi ridottis-simi, favorendo anche il decollo dell’In-ternet of Things (IoT), in cui entrano a farparte della rete anche gli oggetti, e apriràla strada per la convergenza di servizifissi, mobili e di radiodiffusione.

Sono stati oggetto di approfondimentoi temi dell’emissioni elettromagnetiche e ilpossibile impatto sulla salute nonché iltema della sicurezza cibernetica.

Un secondo aspetto che l’indagine hainteso approfondire riguarda il tema deicosiddetto Big Data, ossia della raccolta edanalisi di elevate quantità di dati, com-presi i dati personali, provenienti da fontidiverse, che sono oggetto di trattamentoautomatizzato mediante algoritmi infor-matici o altre tecniche avanzate. I pro-gressi delle tecnologie di comunicazione el’imponente utilizzo di dispositivi elettro-nici e dei nuovi e sempre più variegatistrumenti messi a disposizione della retehanno determinato l’accumulo di vasti

insiemi di dati in costante crescita che,una volta elaborati, consentono di trac-ciare un quadro prima non immaginabiledel comportamento umano e dell’interasocietà.

L’indagine ha quindi analizzato le po-tenzialità offerte dalle nuove tecnologie, dacui possono trarre origine rilevantissimibenefici per i cittadini, ad esempio nelcampo della sicurezza dei trasporti o peril funzionamento delle città intelligenti,mettendo a fuoco i rischi connessi allasempre più rapida circolazione dei dati,anche al fine di elaborare proposte.

Nel corso dell’indagine conoscitiva sisono svolte in particolare le audizioni deiseguenti soggetti: rappresentanti del Go-verno, delle Autorità di garanzia, operatoried imprese del settore delle telecomuni-cazioni; dirigenti e funzionari del Governocompetenti in materia; esperti di cybersi-curezza; associazioni di categoria ed or-ganizzazioni sindacali; associazioni deiconsumatori e di tutela dell’ambiente; uni-versità, istituti di ricerca ed esperti dellamateria.

Per quanto riguarda i rappresentantidelle istituzioni e delle Autorità di riferi-mento si sono svolte le audizioni di RitaForsi, direttrice generale dell’Istituto su-periore delle comunicazioni e delle tecno-logie dell’informazione (ISCOM) del Mini-stero dello sviluppo economico, di NunziaCiardi, direttrice del Servizio di poliziapostale e delle comunicazioni del Mini-stero dell’interno, di Teresa Alvaro, diret-trice generale dell’Agenzia per l’Italia di-gitale (AgId), del prefetto Gennaro Vec-chione, Direttore generale del Diparti-mento delle informazioni per la sicurezza(DIS) della Presidenza del Consiglio deiMinistri, di Filippo Arena, segretario ge-nerale dell’Autorità garante della concor-renza e del mercato, di Roberto Viola,Direttore generale DG Connect Commis-sione europea, della Sottosegretaria diStato per lo sviluppo economico, MirellaLiuzzi e di Angelo Marcello Cardani, Pre-sidente dell’Autorità per le Garanzie nelleComunicazioni (AGCOM).

Giovedì 9 luglio 2020 — 76 — Commissione IX

I N D I C E

PREMESSA ........................................................................................... Pag. 0

IL CONTESTO DI RIFERIMENTO ............................................................... » 0

Il 5G nel quadro delle nuove tecnologie digitali e la lorointegrazione ............................................................................... » 0

LE TEMATICHE OGGETTO DELL’INDAGINE CONOSCITIVA .............................. » 0

Le infrastrutture di rete e l’infrastruttura 5G. L’integrazionetra operatori economici nel mercato del 5G. La carenzadella domanda di servizi ........................................................ » 0

Le caratteristiche del 5G e delle diverse bande di frequenzaoggetto dell’asta ........................................................................ » 0

Il FWA: l’integrazione tra banda ultralarga e 5G per ilsuperamento del digital divide nelle aree remote ............... » 0

Le sperimentazioni 5G ............................................................ » 0

La transizione verso il 5G. Le conseguenze del 5G e lanecessità di costruire un ecosistema integrato .................... » 0

Gli investimenti delle società di telecomunicazione sulle reti.La contrazione dei ricavi ........................................................ » 0

L’inquinamento elettromagnetico e i rischi per la salute ...... » 0

La saturazione dello spazio elettromagnetico ........................ » 0

Le problematiche relative alla cybersicurezza ........................ » 0

Il concetto di spazio cibernetico .............................................. » 0

Elementi informativi e spunti problematici emersi nel corsodelle audizioni sulla cybersicurezza ........................................ » 0

I « big data » e gli algoritmi: un binomio fortementeintegrato .................................................................................... » 0

L’intelligenza artificiale e il 5G .......................................... » 0

Il sistema delle nuove tecnologie e gli effetti sul mercatodel lavoro: una questione aperta ........................................ » 0

L’esigenza di promuovere la formazione di specifichecompetenze digitali ................................................................. » 0

Il 5G per gli operatori radiotelevisivi: opportunità eproblematiche ........................................................................... » 0

Atti Parlamentari Camera dei Deputati


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Per quanto concerne gli esperti dellamateria si sono svolte le audizioni delprofessor Nicola Blefari Melazzi, direttoredel Consorzio Nazionale Interuniversitarioper le Telecomunicazioni (CNIT), di Do-menico Talia, professore ordinario di in-gegneria informatica presso l’Universitàdella Calabria e di Riccardo Zecchina,professore ordinario di fisica teoricapresso l’Università Bocconi di Milano, delprofessor Antonio Capone, preside dellaScuola di ingegneria industriale e dell’in-formazione presso il Politecnico di Milano,del professor Mario Rasetti, presidentedella Fondazione ISI – Istituto per l’In-terscambio scientifico e di Antonio Sas-sano, presidente della Fondazione UgoBordoni.

Con riferimento al tema specifico del-l’elettromagnetismo si sono svolte le audi-zioni di Alessandro Vittorio Polichetti,primo ricercatore del Centro nazionale perla protezione dalle radiazioni e fisica com-putazionale dell’Istituto Superiore di Sa-nità e di Mario Cirillo, direttore del Di-partimento per le valutazioni, i controlli ela sostenibilità ambientale di ISPRA, RitaMassa, professoressa associata di campielettromagnetici, Università degli studi diNapoli « Federico II », e direttrice dell’I-CEmB, di Katiuscia Eroe, responsabileelettromagnetismo di Legambiente, di Vit-torio Barison, responsabile sviluppo e pro-gettazione della Società Impianti Elettricie Telecomunicazioni – Simetel Spa, diAlessio Marsili, responsabile sistema ge-stione qualità di Simetel spa, di GuglielmoD’Inzeo, professore ordinario di campielettromagnetici, Università degli studi diRoma « La Sapienza », di Maria RosariaScarfì, responsabile laboratori bioelettro-magnetismo CNR-IREA, ICEmB, e di Car-mela Marino, responsabile divisione tec-nologie e metodologie per la salvaguardiadella salute ENEA, ICEmB, di StefaniaBorgo, segretaria generale dell’Associa-zione Medici per l’Ambiente – ISDE Italiaonlus, di Giovanni Cancellieri, presidentedel Centro Radioelettrico Sperimentale G.Marconi (CReSM), di Fiorella Belpoggi,direttrice dell’Area Ricerca dell’Istituto

Ramazzini Cooperativa sociale onlus, e diLucio Sibilia, Associazione Medici perl’Ambiente – ISDE Italia onlus.

Per quanto riguarda gli operatori tele-visivi si sono svolte le audizioni di GinaNieri, consigliera di amministrazione edirettrice Divisione affari istituzionali, le-gali e analisi strategiche di Mediaset Spa,di Stefano Ciccotti, responsabile area tec-nologia della Rai-Radiotelevisione italianaSpA e di Francesco Angelo Siddi, presi-dente di Confindustria Radio Televisioni.

Per quanto concerne gli operatori te-lefonici e del mondo di internet si sonosvolte le audizioni di Michelangelo Suigo,direttore Affari istituzionali e governatividi Vodafone Italia Spa, e di Sabrina Bag-gioni, direttrice Progetto 5G d di VodafoneItalia Spa, di Francesco Russo, DirettoreAffari Pubblici di TIM Spa, e di EnricoMaria Bagnasco, Responsabile GestionePortfolio prodotti tecnologici di TIM Spa,di Massimo Angelini, Direttore delle Pub-bliche relazioni di Wind Tre Spa, EnricoBarsotti, Direttore dell’Ufficio dell’Ammi-nistratore delegato di Wind Tre Spa, eBenoit Hanssen, Direttore della Rete diWind Tre Spa, di Alberto Calcagno, am-ministratore delegato di Fastweb Spa, diDiego Ciulli, responsabile relazioni istitu-zionali di Google Italy Srl, di ElisabettaRipa, amministratrice delegata di OpenFiber Spa, e di Franco Bassanini, presi-dente di Open Fiber Spa, Laura Bononcini,direttrice relazioni istituzionali per il SudEuropa di Facebook Italy Srl, di BenedettoLevi, amministratore delegato di Iliad Ita-lia Spa, e Pinar Serdengecti, direttriceaffari regolamentari e della concorrenza diIliad Italia Spa, di Pietro Guindani, pre-sidente di Assotelecomunicazioni (AS-STEL), di Antonio Bosio, direttore di so-luzioni e prodotti di Samsung ElectronicsItalia, di Zhong Hong, responsabile mon-diale della cybersicurezza di ZTE Corpo-ration, di Luigi De Vecchis, PresidenteHuawei Italia, di Giuseppe Pignari, respon-sabile tecnologia e sicurezza di HuaweiItalia, di Alessandro Verrazzani, respon-sabile degli affari regolatori ed istituzio-nali di Eolo Spa.


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PREMESSA ........................................................................................... Pag. 0






















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Le audizioni programmate nel corsodell’indagine si sono concluse nel mese dinovembre 2019.

1. IL CONTESTO DI RIFERIMENTO

1.1. Il 5G nel quadro delle nuove tecno-logie digitali e la loro integrazione.

Negli ultimi anni si è verificata una stra-ordinaria accelerazione delle trasforma-zioni economiche e sociali derivanti dall’av-vento di un ventaglio di nuove tecnologie. Sitratta di un puzzle che si compone di infra-strutture (la rete a banda ultralarga e larete fisica per la realizzazione del 5G), fat-tori abilitanti complessi (come il 5G) e feno-meni come l’intelligenza artificiale, il cloud,l’edge computing, il machine learning, checombinandosi tra loro (e ad esempio appli-candosi alle evoluzioni della robotica, nonsolo industriale) stanno producendo, intempi estremamente rapidi, cambiamentiradicali nella nostra realtà.

Il 5G è quindi il tassello di un mosaicomolto più articolato di tecnologie che inpassato avevano avuto alterne vicende eche, proprio in questi anni, contemporane-amente ed indipendentemente le une dallealtre, sono giunte ad una piena matura-zione. Tra queste vanno ricordati, da unlato, la banda larga mobile, dall’altro, lenuove possibilità di archiviare, gestire etrarre valore dall’enorme produzione didati che le reti, i sistemi, gli esseri umani e,da ultimo, gli oggetti stanno generando tra-mite strumenti di intelligenza artificiale.

Rispetto all’archiviazione di tali dati sista sviluppando in maniera notevole l’uti-lizzo del cloud computing, che prevede lapossibilità di archiviare in maniera prati-camente illimitata grandi quantità di dati,i big data, ma soprattutto permetterà diavere capacità di elaborazione pratica-mente infinite e centralizzate, sviluppandoulteriormente le capacità di intelligenzaartificiale che, integrate con la possibilitàdi trasmettere quell’informazione in mo-bilità a livelli di latenza bassissimi (cosaconsentita dal 5G), permetteranno di abi-

litare i servizi remotizzati, che sarannoimmediatamente disponibili laddove se neabbia richiesta.

Contemporaneamente, attraverso l’edgecomputing, ossia l’utilizzo di strumenti diintelligenza artificiale sulle macchine ter-minali, si potrà ottenere, con particolareriferimento alla straordinaria massa di datiche potranno essere trasmessi e scambiatidagli oggetti, che non tutte le informazionirilevate dai sensori siano trasmesse in ma-niera puntuale e in tempo reale, cosa pocoefficiente e che occuperebbe comunque ri-sorse radio. Al contrario una serie di elabo-razioni, proprio in considerazione di questatecnologia, si potranno eseguire diretta-mente sul dispositivo, consentendo la tra-smissione di un’informazione frutto di ela-borazioni effettuate localmente. Il termineedge computing connota per l’appunto lacircostanza per la quale le elaborazioni deidati sono effettuate in prossimità del luogofisico in cui i dati vengono raccolti e analiz-zati, ossia « al margine » (in inglese edge)della rete.

Come risulta dalla recentissima comuni-cazione della Commissione europea COM(2020) 66 final, Strategia europea per i dati,il modo in cui i dati vengono archiviati edelaborati i dati cambierà radicalmente neiprossimi 5 anni. Oggi l’80 per cento dell’e-laborazione e l’analisi dei dati avviene neidata center e nelle strutture di elaborazionecentralizzata e solo il 20 per cento neglioggetti connessi in modo intelligente, comeautomobili, elettrodomestici o robot di pro-duzione, e in strutture di calcolo vicineall’utente (appunto edge computing) ma en-tro il 2025 è probabile che queste propor-zioni vengano invertite.

Come si vedrà più avanti, tale massa didati, archiviati ed utilizzabili con latenzebassissime, è il carburante sul quale siinnestano le tecnologie dell’intelligenza ar-tificiale che dopo 50 anni, grazie ad alcunegeniali intuizioni dell’ultimo decennio,consente già oggi prestazioni inimmagina-bili fino a pochissimo tempo fa.

Ciò ci conduce all’« internet delle cose »(o Internet of Things – IoT) che già oggi hamolteplici applicazioni nelle smart city,


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nella domotica, nei sistemi di monitoraggioambientale o nell’agricoltura di precisione,oltre che nell’industria 4.0.

L’internet delle cose consente, tra l’al-tro, anche di rappresentare nella realtàdigitale un gemello digitale del fenomenofisico, e di costruire conseguentementealgoritmi con cui affrontare più efficace-mente (oltre che con tempi e costi minori)varie problematiche come ad esempio l’ot-timizzazione del trasporto pubblico ur-bano, la gestione del traffico, la rispostaalle emergenze e molto altro.

Nei prossimi anni, grazie allo sviluppoe alla diffusione della banda ultralarga –in particolare alla cosiddetta fibra FTTH(Fiber to the Home) e alla linea mobile conil 5G – si raggiungerà l’obiettivo europeodi una « Gigabit society », formulato dal-l’Unione europea, e gli apparati tecnologicipotranno rapportarsi con la realtà convelocità di reazione addirittura sovrau-mane: si passerà da latenze in decine dimillisecondi a latenze di 4 o 5 millise-condi, in alcuni casi addirittura di 1 o 2millisecondi, di molto inferiori quindi allereazioni umane (un cervello umano adaltissimo quoziente intellettivo e moltoallenato, riesce a percepire con 5-6 milli-secondi di latenza).

L’introduzione e il progressivo raffor-zamento di queste tecnologie comporteràtrasformazioni molto profonde della no-stra società e della nostra economia erichiederà competenze molto diverse ri-spetto a quelle attuali. Sebbene ciò possaoffrire all’umanità intera opportunità im-pensabili fino a pochissimi decenni fa,esistono rischi ed elementi di inquietudineriguardo alla effettiva governabilità di que-sti interventi in termini di sicurezza deidati, di sicurezza delle persone e persinodi sicurezza dei nostri sistemi democratici.

Inoltre sarà significativo l’impatto diqueste tecnologie sul funzionamento delmercato del lavoro, rispetto al quale, seb-bene sia incerto cosa succederà nel lungoperiodo, si porrà sicuramente un pro-blema di sostituzione di competenze in unperiodo di transizione che potrebbe anche

comportare complessi problemi di ge-stione, al fine di evitare situazioni ditensione sociale.

È quindi fondamentale conoscere ecomprendere tali realtà al fine di utiliz-zarne nell’interesse nazionale tutte le po-tenzialità e limitarne al tempo stesso irischi eventuali ed è quindi necessario, pergovernare la trasformazione digitale inmodo sostenibile, per lavoratori, imprese,consumatori, e garantire un posiziona-mento centrale al nostro Paese, costruirerapidamente e in modo efficace le nuovecompetenze che servono per realizzare latrasformazione digitale.

2. LE TEMATICHE OGGETTO

DELL’INDAGINE CONOSCITIVA

2.1. Le infrastrutture di rete e l’infrastrut-tura 5G. L’integrazione tra operatorieconomici nel mercato del 5G. Lacarenza della domanda di servizi.

Alla base dello sviluppo tecnologico assi-curato dallo sviluppo del 5G è certamenteun significativo impegno sotto il profilo in-frastrutturale, sia con riguardo alla cabla-tura in fibra ottica delle reti fisse sia conriferimento alla realizzazione delle celle edell’infrastruttura di rete per la comunica-zione mobile di quinta generazione.

In realtà proprio le caratteristiche del-l’infrastruttura di rete necessaria per losviluppo del 5G ha evidenziato la necessitàdi una forte convergenza tra le due infra-strutture, essendo il rilegamento in fibraottica della rete 5G un presupposto indi-spensabile per il pieno sviluppo delle tec-nologie.

Con riferimento, innanzitutto, alla re-alizzazione della banda ultralarga (in me-rito alla quale si vedano anche i paragrafiad essa riferiti nell’ambito della normativaeuropea e nazionale) nel corso dell’inda-gine conoscitiva l’esame si è soffermato sudue profili essenziali.

Innanzitutto, è stato oggetto di appro-fondimento il modello secondo il quale saràorganizzata la fornitura dei servizi a banda


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ultralarga anche in considerazione del fattoche i tre bandi pubblici per la realizzazionedella rete nelle aree a fallimento di mercatodel Paese hanno adottato il modello whole-sale only. Tale modello prevede una societàche gestisce esclusivamente la rete e lamette a disposizione (dietro corrispettivo)alle società che intendono avvalersene pervendere i servizi ai clienti finali, senza es-sere essa stessa fornitrice di servizi telefo-nici o web al pubblico.

Rispetto alla rete telefonica tradizio-nale quindi, che in Italia era in capoall’operatore di telefonia un tempo mono-polista (Telecom Italia) e che risultavaorganizzata con un’impresa integrata ver-ticalmente titolare sia della rete sia offe-rente di servizi di connessione, lo sviluppodella rete in fibra si sta realizzando par-zialmente in modo diverso.

In primo luogo, accanto all’incumbent,almeno un altro operatore ha autonoma-mente provveduto da tempo a costruireuna sua rete in fibra (Fastweb).

In secondo luogo, la nascita della so-cietà Open Fiber, aggiudicataria dei 3bandi pubblici per la realizzazione dellarete in fibra nelle aree a fallimento dimercato, ha, come sopra ricordato, intro-dotto proprio questo modello di offertadell’infrastruttura di rete agli operatori ditelefonia che intendono usufruirne. Il mo-dello wholesale only è un modello inno-vativo rispetto al passato ma che, anche inragione dell’imponente mole di investi-menti necessaria per la realizzazione dellarete in fibra, secondo quanto comunicatonel corso dell’audizione da Open Fiber, sista velocemente affermando nell’ambitoeuropeo, posto che tutti gli operatori nuovientranti nel mercato hanno adottato pro-prio questo modello (sul punto si vedal’approfondimento concernente: « Le sceltenormative in materia di applicazione esviluppo del modello wholesale only nelsettore delle telecomunicazioni in Francia,Germania e Regno Unito »).

Tuttavia, negli altri Paesi europei, inclusiFrancia, Germania e Regno Unito, gli ope-ratori wholesale only sono piccole impresedi carattere locale o singole realtà metropo-litane (ad esempio, Cityfibre), mentre l’Ita-

lia è l’unico Stato membro in cui è statocostituito un operatore wholesale only suscala nazionale. Gli unici altri esempi dioperatori wholesale only su scala nazionale,nati su presupposti molto diversi dal conte-sto italiano, si hanno in Australia (in cui ilGoverno ha in pratica acquistato la retelegacy in rame dell’operatore storico) eNuova Zelanda (in cui il Governo ha finan-ziato la rete ultrabroadband su scala nazio-nale e non solo nelle aree bianche).

Il nuovo Codice delle comunicazionielettroniche (direttiva UE 1972/2018), chedovrà essere recepito dagli Stati membrientro il 21 dicembre 2020, ha previsto, al-l’articolo 80, che le imprese che operanosolo sul mercato all’ingrosso dei servizi dicomunicazione elettronica (ossia secondo ilmodello wholesale only), non sono assogget-tati a vincoli diversi da quelli relativi all’ac-cesso, alla non discriminazione e alla pra-tica di prezzi ragionevoli alla loro clientelaancorché operanti in posizione dominantein tale mercato all’ingrosso. Ciò denota uncerto favore del legislatore europeo nei con-fronti di tale modalità di organizzazionedell’accesso alle reti, che appare più ade-guata a garantire quella parità di tratta-mento tra gli operatori, fondamentale nellosviluppo di una competizione sana sul mer-cato dei servizi di telecomunicazione, inquanto essa viene vista come particolar-mente idonea a canalizzare e sviluppareinvestimenti nella realizzazione delle reti dinuova generazione.

In ogni caso, il modello wholesale onlynon è l’unico nuovo modello regolamentarepromosso dal Codice delle comunicazionielettroniche: vi è infatti anche il modello delco-investimento al quale il codice riservaun più favorevole trattamento regolamen-tare (con la completa abrogazione della re-golamentazione precedente).

Nelle aree a mercato è possibile che gliinvestimenti per la realizzazione della retein fibra siano realizzati sia dagli operatoricommerciali (a partire dall’operatore sto-rico) sia dall’operatore wholesale only con ilrischio di una non ottimale allocazionedelle risorse. La duplicazione delle reti co-stituisce anche un ostacolo per la rapiditàdi sviluppo delle coperture: non a caso, i


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Paesi europei nei quali si registra una mag-giore copertura FTTH sono Spagna e Porto-gallo, in cui sono stati favoriti accordi dico-investimento tra i diversi operatori, pro-prio per evitare duplicazioni inefficienti.Nel corso della sua audizione, anche Fa-stweb ha sottolineato come, a suo avviso,tale possibilità non sia necessariamente daintendersi negativamente posto che l’esi-stenza di una pluralità di reti stimola l’in-novazione e la concorrenza (peraltro i ser-vizi a banda ultraveloce nelle altre realtàeuropee vedono anche una concorrenza traoperatori telefonici e servizi offerti daglioperatori delle televisioni via cavo).

Anche con riferimento alle infrastrut-ture necessarie per la connessione mobile5G, in primo luogo attraverso una diffu-sione capillare di small cell, gli interventidovranno essere, secondo quanto indicatonella delibera AGCOM 231/18/CONS, par-ticolarmente stringenti: entro 54 mesidalla disponibilità nominale delle fre-quenze, gli aggiudicatari dei lotti di fre-quenza in banda 700 MHz FDD sonocollettivamente tenuti a raggiungere, sullabase di accordi reciproci nel rispetto dellenorme sulla concorrenza, la copertura del99.4 per cento della popolazione nazionalecon avvio del servizio commerciale.

Per quanto riguarda gli aggiudicataridelle bande di frequenza 3,6-3,8 MHz (perfrequenze pari ad almeno 80 MHz su basenazionale), essi devono presentare, entro90 giorni dall’aggiudicazione, « una listad’obbligo » che comprenda almeno il 10per cento di tutti i comuni italiani conpopolazioni inferiore ai 5.000 abitanti, incui sono presenti richiedenti prioritari (1),comprovando di essere pronto a fornire,

entro 72 mesi, il servizio a tutti i richie-denti prioritari nei comuni dichiarati nellapropria lista d’obbligo.

Proprio l’importanza di tale investi-mento dà luogo alla medesima criticitàevidenziata con riguardo all’infrastrutturain fibra: potrebbe essere meno onerosauna sinergia tra gli operatori mobili al finedi contenere i costi, resi assai elevati anchedall’esito della gara per l’assegnazionedelle frequenze e dalle condizioni di mer-cato che hanno visto una progressiva ero-sione dei margini di utile.

Sull’integrazione delle infrastrutturemobili nel corso delle audizioni non hannoespresso posizioni precise le compagnietelefoniche TIM e Vodafone, ancorché suc-cessivamente abbiano concluso accordi re-lativi alla condivisione della componenteattiva della rete 5G, alla condivisione degliapparati attivi della rete 4G e all’amplia-mento dell’attuale accordo di condivisionedelle infrastrutture di rete passive; Fa-stweb ha manifestato l’intendimento dicostruire una propria rete indipendenteanche al fine di poter meglio organizzarela sua offerta commerciale (successiva-mente all’audizione è stato concluso unaccordo con Wind Tre), mentre ILIAD hasegnalato la sottoscrizione di accordi conWind Tre e con le principali tower com-panies italiane, tra le quali nel corsodell’audizione è stata ricordata Inuit.

Come ha segnalato nel corso della suaaudizione AGCOM, sono comunque incorso (non solo in Italia, ma anche in altriPaesi europei) dei processi di consolida-mento fra le società (ad es. tra quelle chedispongono delle torri per l’installazionedegli apparati radio) e sono in discussioneaccordi di condivisione delle infrastrutturedi rete (sia di accesso che core), al fine dicondividere gli sforzi nella realizzazionedell’architettura di rete 5G e creare sinergiein grado di liberare risorse per fronteggiareal meglio i necessari investimenti che, comericorda sempre l’Autorità stessa, sono assaisignificativi non solo per l’acquisizionedelle frequenze radio, ma anche nell’interaarchitettura di rete così da consentire larealizzazione, tra l’altro, delle funzionalitàdi network slicing e orchestrazione.

(1) È inteso richiedente prioritario qualunque personafisica o giuridica domiciliata, anche non stabilmente, pressounità immobiliari che, per ciascuna regione del territorionazionale, sulla base dei progetti riguardanti il piano stra-tegico BUL nazionale, relativi ai bandi di gara gestiti daInfratel, non risultano interessate da servizi di connettività abanda ultra-larga, nei comuni con numero di abitanti inferioria 5.000 unità. Per ciascuna regione italiana, il Ministero,eventualmente sentita Infratel, pubblica con il bando di garal’elenco delle stesse al fine di determinare il bacinodell’obbligo (articolo 14, comma 3, della delibera AGCOM231/18/CONS).


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In relazione a questo processo, con par-ticolare riferimento alla rete centrale infibra, si pone per l’Italia il problema direalizzare un’infrastruttura nazionale par-tendo da una situazione per la quale l’ope-ratore storico, secondo quanto indicato nelcorso dell’audizione dell’AGCOM, è tuttoratitolare della rete più sviluppata mentre lasocietà Open Fiber, che ha individuato ilproprio modello di business inquadrandolonel modello wholesale only, sta realizzandoanch’essa una propria rete in fibra.

L’integrazione tra tali reti comporte-rebbe una ottimizzazione degli investi-menti ma le modalità di realizzazione ditale integrazione appaiono estremamenteproblematiche, considerate le inefficienzerappresentate da parte della società TIM.

Occorre peraltro ricordare che la so-cietà Open Fiber è nata proprio perchél’operatore storico aveva privilegiato larealizzazione di una rete FTTC capillaresul territorio nazionale, ad eccezione dellearee bianche, piuttosto che sviluppare unarete FTTH secondo il modello adottato daOpen Fiber, che ha anche rappresentatouno stimolo per l’incumbent ad estenderela propria infrastruttura FTTH.

Pur nel rafforzamento degli investimentiderivanti dallo stimolo proveniente da OpenFiber, la medesima società segnalava che, afine gennaio 2019, gli abbonati alla fibra tothe home sono per l’80 per cento abbonati suinfrastruttura Open Fiber. Tuttavia, i clientiFTTH di Open Fiber, a fine 2019, rappresen-tano solo il 7 per cento degli accessi totaliBB+UBB del Paese e meno di un settimo de-gli accessi totali FTTC.

In tale quadro quindi, le modalità se-condo le quali tale possibile integrazione sirealizzerà appaiono assolutamente incertee non neutrali per le due società coinvoltesotto il profilo dei risultati patrimonialima anche con riferimento al controllodell’infrastruttura medesima.

In secondo luogo, è stata affrontata latematica della semplificazione delle proce-dure per effettuare la posa della fibra. Nelcorso della legislatura sono stati posti inessere una serie di interventi volti a sempli-ficare tali iter (si veda il paragrafo relativo

al SINFI e alle semplificazioni in materia distesura della fibra ottica). Tuttavia è statasegnalata la rilevanza dell’onere regola-mentare con particolare riferimento nonsolo alla disciplina normativa, che purepresenta la sua complessità, ma soprattuttoalla difficoltà di interfacciamento con lamolteplicità di amministrazioni locali ecentrali coinvolte e alla persistenza di unaricca e articolata regolamentazione secon-daria locale che comporta alcune significa-tive complicazioni operative.

Tale aspetto è stato sottolineato nelcorso dell’audizione dell’Autorità garantedella concorrenza e del mercato, che hasegnalato che « risultano emanate una se-rie di normative locali e regionali che sonodifformi dal quadro regolatorio nazionalee si traducono in una serie di ostacoli perl’implementazione delle infrastrutture ne-cessarie affinché il 5G possa funzionareveramente » e che « la frammentazionedelle regolazioni spesso ingiustificatamenterestrittive della possibilità di installarequesti impianti si può tradurre nella per-dita del tempo che invece abbiamo gua-dagnato rispetto ad altri Paesi europei eche sarebbe bene non perdere ».

In particolare, Vodafone ha segnalatol’opportunità di importanti interventi disemplificazione per quanto concerne le retimobili, con riferimento all’estensione del re-gime autorizzativo semplificato per impiantimicrocellulari, l’introduzione della possibi-lità di ricorrere ad autocertificazione permodifiche non rilevanti agli impianti esi-stenti e la riduzione dei termini massimi didurata dei procedimenti di sovrintendenze ealtri enti; con riferimento alle realizzazionedelle reti fisse in fibra, fondamentali per losviluppo delle reti anche in tecnologia 5G, siauspicava la predisposizione di un regola-mento nazionale sugli scavi, che privilegi l’u-tilizzo di tecnologie non invasive, l’esten-sione dell’istituto del silenzio/assenso ai pro-cedimenti per l’ottenimento di ordinanza diviabilità del traffico e l’introduzione di unadisciplina semplificata per l’accesso agliscavi condominiali.

La società Open Fiber ha segnalatocome per la realizzazione del proprio pro-getto infrastrutturale sono stati stimati ben


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100.000 permessi da ottenere fino alla finedel progetto (solo nella città di Roma neserviranno 25.000) mentre Fastweb ha se-gnalato che sono necessari « nel caso dellafibra fino a venti permessi », ricordandocome più rapido sarà il rilascio dei per-messi più veloce sarà il roll out della rete.

In conclusione, con riferimento allasituazione relativa allo sviluppo delle reti,nel corso dell’audizione di AssTel sonostati forniti i dati relativi allo stato attualedella realizzazione delle stesse. È stato inparticolare ricordato come nel 2014 l’Italiaaveva un ritardo di oltre 20 punti percen-tuali nel dispiegamento delle reti a 30megabit mentre negli anni successivi que-sto ritardo è stato completamente colmato,e ora l’Italia si trova marginalmenteavanti, rispetto alla media europea.

Con riferimento alle reti in fibra a 100megabit al secondo il tasso di adozione deicollegamenti a 100 megabit è solo il 5 percento mentre a livello europeo è del 15 percento. La copertura in fibra in Italia nel2017 aveva raggiunto il 22 per cento,mentre a livello europeo tale copertura èassai maggiore (essendo pari al 58 percento). Tuttavia il 58 per cento europeo ècomposto per circa la metà da reti in fibra(27, per la precisione) e poco più dellametà (31) invece dalle reti in cavo coas-siale delle reti televisive (via cavo) che inItalia non si sono mai affermate.

Da ultimo il rapporto DESI 2020 sull’in-dice di digitalizzazione dell’economia e dellasocietà dà conto del fatto che « Rispetto al2018, la diffusione (“take-up”) complessivadella banda larga fissa è aumentata di unpunto percentuale. La diffusione dellabanda larga fissa ad almeno 100Mbps è pas-sata dal 9 per cento nel 2018 al 13 per centonel 2019 (...). Tutti i dati sopra riportati sulladiffusione della banda larga sono inferiorialla corrispondente media UE. La coperturadelle reti d’accesso di prossima generazione(NGA) ha continuato ad aumentare, ma solodi un punto percentuale, raggiungendo l’89per cento delle famiglie e superando così ditre punti percentuali la media UE (86 percento). Per quanto riguarda la coperturaVHCN, l’Italia ha accelerato il ritmo di diffu-

sione della fibra ma resta ancora indietro(con solo il 30 per cento) rispetto alla mediaUE del 44 per cento (che tuttavia comprendeanche il passaggio delle reti via cavo al DOC-SIS 3.1) ».

Il piano industriale di Open Fiber hacome obiettivo la copertura, con una retein fibra, di 19 milioni di unità immobiliarientro il 2023 (alla fine del 2018 erano giàcoperte circa 5 milioni di unità immobi-liari). I 19 milioni di unità immobiliari sidividono sostanzialmente in due grandicluster: 9 milioni si riferiscono alle areemetropolitane (cluster A e B) e 9,6 milionicirca si collocano nei cluster C e D (afallimento di mercato) con riferimento aiquali Open Fiber risulta aggiudicataria deibandi pubblici Infratel. Per tali unità im-mobiliari Open Fiber assicurerà un colle-gamento ad almeno 100 mb (scalabile a 1Gb) per 8 milioni di unità immobiliari e di30mb per le unità immobiliari residue (1,6milioni, per le quali si prevede essenzial-mente l’utilizzo delle connessioni FWA). IlPiano di Open Fiber non copre invece lecosiddette « aree grigie » (ossia quelle perle quali erano previsti investimenti daparte di un singolo operatore).

Proprio con riferimento al dispiega-mento della fibra ottica da parte di OpenFiber nelle aree a fallimento di mercato,sono emersi dati (tratti da notizie distampa) che hanno destato preoccupa-zione con riferimento al ritardo con ilquale procede la realizzazione dei lavori diinfrastrutturazione.

Con riferimento allo stato dei lavori didispiegamento della fibra ottica, secondo gliultimi dati ad oggi disponibili sul sito delMinistero dello sviluppo economico, su untotale complessivo di 7146 comuni previsticon copertura in fibra ottica, solo 296 co-muni risultano collaudabili (per un totale di370 mila unità immobiliari), mentre i co-muni già disponibili agli operatori sono 172(per un totale di 105mila unità immobiliari).

Più in particolare, in data 15 giugno2020, Infratel ha messo on-line unanuova piattaforma con lo stato attuale


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dei lavori dei comuni OF del piano BUL(https://bandaultralarga.italia.it/mappa/?indi-cator=fiber).

Lo stato di avanzamento pubblicato al15 giugno 2020 è riportato nella tabellaseguente. Il totale dei comuni a piano è

pari a 7.146, a seguito della eliminazionedi 349 comuni dai piani OF sulla base disopralluoghi congiunti Infratel-OF in cui siè riscontrata la presenza di infrastruttureUBB in aree precedentemente ritenutebianche.

A differenza del passato, viene, inoltre,fornito un file di Open Data (in allegato)che, per tutti i comuni fibra, riporta: (i) lostato di avanzamento dei lavori di coper-tura in fibra, (ii) la data prevista di avviodei lavori fibra; (iii) la data prevista dichiusura dei lavori fibra; (iv) la dataprevista di operatività del servizio. Infor-mazioni analoghe sono riportate anche peri comuni wireless per i quali, in oltre il 90per cento dei casi l’avvio lavori è riman-dato a metà 2022.

Al netto di alcune discrepanze sul nu-mero totale dei comuni OF fibra (che

risultano 7.349 anziché 7.146) dal file diOpen Data si può desumere il seguentepiano di completamento dei lavori e ope-ratività del servizio che conferma lo sfo-ramento di oltre 2 anni dei tempi per larealizzazione dei bandi BUL 1 e 2 (chedovevano essere completati a giugno enovembre 2020) e, inoltre, lascia prevedereil rischio di un ritardo ancora maggiore, inquanto 3.877 comuni (pari al 52,6 percento) dovrebbero diventare operativi nelcorso del 2022 e, tra questi, ben 2.456(33,4 per cento) sono stati tutti concentratinella deadline del 31/12/2022.


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Un ultimo profilo emerso dalle audi-zioni, anche per le sue ricadute in terminidi redditività per le compagnie di teleco-municazione, è quello della limitata do-manda da parte dell’utenza italiana diservizi di connessione fissa ultraveloce(meccanismo che potrebbe replicarsi conriferimento all’utilizzo dei servizi del 5G).Le ragioni sono in parte legate alla com-posizione sociale e demografica italiana(utenza anziana e meno interessata allenuove possibilità tecnologiche) e in parte,come ricordato dall’AGCOM, dalla man-canza di contenuti idonei ad invogliareall’uso di tali nuove possibilità. Da piùparti è emersa l’esigenza di favorire, at-traverso lo strumento dei voucher per iquali sono disponibili ingenti risorse (1,3miliardi di euro), l’acquisto delle connes-sioni basate sulla nuova tecnologia. In talsenso si è espressa anche, nella sua audi-zione, la sottosegretaria allo sviluppo eco-nomico Liuzzi.

In senso parzialmente contrario si èorientato il Presidente dell’AGCOM cheritiene che il mercato (ossia l’offerta diprestazioni allettanti per l’utenza) sia as-solutamente in grado di garantire la pro-gressiva crescita della domanda mostrandoquindi scetticismo sulla effettiva necessitàdi tale strumento.

Nel corso di un’audizione del 3 dicem-bre 2019 (svoltasi al di fuori dell’indagineconoscitiva, nell’ambito dell’esame dellarisoluzione n. 7-00351 relativa all’introdu-zione di incentivi per l’attivazione di ser-vizi di connessione alla rete internet adalta velocità) Infratel ha fornito elementiinformativi con riferimento alla possibiledestinazione dei voucher.

La destinazione del beneficio dovrebbeconcernere le piccole e medie imprese(fino a 250 addetti, pari a 3.911.000 unità),tutte le scuole (si tratta di 39.966 plessiscolastici) e centri per l’impiego (561) e lefamiglie (13.822.000 linee residenziali ido-nee). Peraltro, considerato l’obiettivo eu-ropeo della connessione a 100 mb indownload (e 50 in upload), si prevede chetale incentivo possa essere assicurato an-che per tecnologie diverse dalla fibra ot-tica « fino a casa » (ad esempio l’FWA o la

VDSL purché assicurino un collegamentooltre i 100 mb). L’incentivo potrà operaredove sono disponibili le connessioni di retecon le caratteristiche sopra indicate.

2.2. Le caratteristiche del 5G e delle di-verse bande di frequenza oggetto del-l’asta.

Il termine 5G indica sinteticamente lecomunicazioni mobili di quinta genera-zione. Tuttavia, come si vedrà, la tecno-logia 5G presenta caratteristiche ed im-patti assai più complessi che sono allabase di trasformazioni assai radicali nelcomplesso del sistema delle comunicazionie, ancor di più, sull’economia, sui modellidi business, sulle modalità di lavoro e suiservizi che potranno essere assicurati acittadini, pubbliche amministrazioni e im-prese. In tal senso il 5G è un fattoreabilitante in grado di accelerare la tra-sformazione digitale che investe la nostrarealtà sociale ed economica.

Come segnalato dall’AGCOM « il 5Gsarà in grado di abilitare nuovi modelli dibusiness non solo per gli operatori ditelecomunicazioni, ma anche per nuoviplayer, quali ad esempio Over The Top(OTT), service provider, aggregator, broker,asset developer, etc., che potranno giocareun importante ruolo all’interno delle ca-tene del valore. D’altronde anche il con-cetto di utente, come visto, si svilupperàdai “classici” consumatori retail fino aimercati verticali passando per le ’cose’ (inambito IoT) ».

Da un punto di vista funzionale, comericordato dall’AGCOM nel corso dell’audi-zione del suo Presidente, il 5G rispondeinnanzitutto all’aumento della « domandadi traffico dati da parte degli utenti, do-vuta non solo al massivo consumo dicontenuti multimediali da parte degliutenti finali, ma anche al continuo au-mento di dispositivi Machine to Machine/Internet of Things (M2M/IoT) connessi allarete e alla significativa dimensione rag-giunta dalle comunicazioni mobili real-time che necessitano anche di elevataaffidabilità ».


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In tale contesto – prosegue l’AGCOM –l’International Telecommunication Union(ITU) ha definito tre categorie di possibilicasi d’uso per il 5G, corrispondenti aipredetti scenari applicativi:

1) enhanced Mobile Broadband(eMBB), ossia « banda ultralarga miglio-rata »;

2) massive Machine Type Communi-cations (mMTC), ossia « comunicazionimassive tra dispositivi »;

3) Ultra Reliable Low Latency Com-munications (URLLC), ossia « comunica-zioni ultra affidabili a bassa latenza ».

Il 5G, come tutte le tecnologie mobili,nasce da uno sforzo di standardizzazionea livello mondiale.

A livello internazionale, sin dall’iniziodegli anni 2000, è nato il gruppo 3GPP(Third generation partnership project), alquale partecipano tutti i maggiori opera-tori mondiali (i maggiori fornitori, gli entidi ricerca e gli enti governativi). Talegruppo ha provveduto alla standardizza-zione della tecnologia 3G e ancora adessogarantisce la verifica degli aspetti tecnicinecessari per la standardizzazione dellediverse tecnologie.

A differenza del 3G, il 5G è unostandard a tutt’oggi in evoluzione. Il primostandard di rete 5G (3rd Generation Part-nership Project o 3GPP Release 15) è statoadottato nel dicembre 2017 ed è ancheconosciuto come 5G NR Non-Stand-alone(NSA), in quanto la rete è supportatadall’infrastruttura 4G esistente, in parti-colare per ciò che riguarda le funzioni dicontrollo non direttamente legate al tra-sferimento dei dati d’utente. Il processo distandardizzazione sta però continuando alfine di affinare e abilitare una serie diapplicazioni innovative. Recentemente ènato il 5GPP (Fifth generation partnershipproject) che si occupa di estendere e diincrementare tutto quanto già fatto nelleprecedenti reti verso le nuove.

Il 5G vivrà sostanzialmente due fasi.La prima è la cosiddetta « non-stand-alone » ed è quella che attualmente gli

operatori e anche lo standard hannomaggiormente definito e che si baseràsulle infrastrutture esistenti della parte4G e 4.5G, sia come rete di accesso, siaper la cosiddetta « rete core », che go-verna tutta la parte di servizi.

Gli operatori che hanno investito finoranel 4G e nel 4.5G potranno quindi otti-mizzare i loro investimenti in una primafase semplicemente aggiungendo un nuovotipo di accesso radio, che darà immedia-tamente la possibilità di sfruttare le fre-quenze che loro hanno acquisito durantel’asta delle frequenze per il 5G e dicominciare a monetizzare i primi servizi,che saranno ancora di tipo tradizionaleutilizzando anche le applicazioni fixedwireless access per assicurare in quellearee dove la fibra non sarà immediata-mente presente un accesso a larga banda.

Si arriverà in un secondo momento –ma questo dipenderà molto dal mercato,dagli operatori, dalla disponibilità di in-vestimento – alla « fase stand-alone », doveci sarà una nuova rete core 5G, che saràquella che abiliterà i nuovi servizi offertidalla potenzialità di questa infrastruttura,come i servizi di tipo URLLC e mMTC eopererà senza il supporto dell’infrastrut-tura 4G. Tale versione dello standard,rilasciata dal 3GPP intorno alla metà del2018, consentirà alcuni vantaggi in terminidi semplificazione dei protocolli di comu-nicazione e miglioramento dell’efficienzadel sistema, con conseguenti benefici diriduzione dei costi e incremento delleprestazioni.

Nonostante quindi l’evoluzione del pro-cesso di standardizzazione sia ancora incorso, è già possibile delineare, con unsufficiente grado di precisione le caratte-ristiche fondamentali del 5G che non lorendono semplicemente una nuova gene-razione di telefonia mobile, ma incidonoprofondamente sulla natura stessa dellereti.

In effetti il primo elemento fondamen-tale che va sottolineato è che con il 5Gviene in un certo senso a cadere la tra-dizionale distinzione tra infrastrutturefissa e mobile, in quanto la stessa retediventa essa stessa virtuale. In conse-


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guenza di ciò, una stretta combinazione diinfrastrutture e software potrà garantirenon soltanto prestazioni assai superioririspetto a quelle fino ad oggi disponibili,ma una coesistenza su una medesimainfrastruttura fisica di vere e proprie retiparallele con caratteristiche specializzatein relazione ai servizi da offrire.

Data questa differenza essenziale ri-spetto al passato, si possono identificare leseguenti caratteristiche dell’ecosistema 5G:

Maggiore velocità e maggiore quan-tità di dati trasmissibile. Il 5G aumentaesponenzialmente la velocità di trasmis-sione in quanto è venti volte più veloce del4G. Quanto alla quantità di dati chepossono essere trasportati, una rete 5Gpuò assicurare una velocità di più di 10gigabit al secondo, mentre oggi un’ottimafibra FTTH o un 4.5G arrivano o superanoappena un gigabit al secondo.

Maggiore affidabilità. Il 5G presentaun livello di affidabilità assai superiore aquello delle tecnologie di trasmissione didati attuali. Si stima infatti che su centomilioni di pacchetti trasmessi possa veri-ficarsi la perdita di un singolo pacchettocon una percentuale quindi pari allo0,000000001 per cento dei pacchetti tra-smessi.

Basso consumo energetico. Le infra-strutture 5G richiedono l’utilizzo di moltameno energia per il proprio funziona-mento rispetto alle connessioni attuali.Sebbene questo aspetto non sia tra i piùenfatizzati nelle società industrializzate,ciò è assai importante per le aree piùsvantaggiate del pianeta che potranno ot-tenere connessioni di eccellente livello an-che con un uso limitato di fonti energe-tiche. Ciò contribuirà quindi a ridurreparzialmente i problemi di digital dividetra nazioni ricche e nazioni povere nelmondo.

Bassa latenza. La latenza indica ladistanza temporale tra il momento in cuiun evento succede e viene raccolto comedato (o dal momento in cui il dato èrichiesto) e quello in cui un’azione con-segue (o il dato è reso disponibile all’u-tente).

Le reti 4G assicurano una latenza paria 40-50 millisecondi. Con il 5G si prevedeuna latenza anche molto al di sotto dei 10millisecondi (da 5 fino a 1 o 2 millise-condi).

Per comprenderne le implicazioni ditale riduzione della latenza, basti pensareche un cervello umano ad altissimo quo-ziente intellettivo, molto allenato, riesce apercepire con fino a 5-6 millisecondi dilatenza, mentre la latenza di un battito diciglia è di 10 millisecondi. Ciò comportatempi di reazione ad un impulso assaimigliori di quelli di un cervello umano almassimo delle sue possibilità.

Questa caratteristica permetterà l’abi-litazione di una serie di servizi, in cuil’interazione in tempo reale è fondamen-tale per svolgere un’attività: tra interventichirurgici di altissima precisione svolti adistanza o anche, per profili di moltominore impatto da un punto di vistasociale ma con significative prospettiveeconomiche, il gaming in real-time che habisogno di livelli di latenza di quest’ordinedi grandezza. Allo stesso modo, in ambitoindustriale, la bassa latenza nella reazionedei robot consente di assicurare maggioristandard di sicurezza e quindi di raffor-zare l’integrazione tra lavoro umano e nonumano superando problematiche connesseai rischi per la sicurezza.

Aumento della connettività (Maggiorequantità di dispositivi connessi). Il 5Gconsente la moltiplicazione delle connes-sioni in uno spazio finito. Si passa da circa100.000 a circa un milione di connessioniper chilometro quadrato (con la rete 4G siriescono a connettere 10-15.000 sensoriper chilometro quadrato). Ciò sarà unelemento fondamentale in considerazionedella sempre maggiore diffusione dell’in-ternet delle cose (Internet of Things), in cuimilioni di dispositivi si scambieranno datied informazioni a prescindere da qualsi-voglia interazione umana e che è uno deglielementi più innovativi delle reti 5G oltreche uno dei suoi campi di attuazionefondamentali.

Alcune stime, riportate da AGID nellasua audizione, indicano che entro il 2020


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si passerà da circa 6,5 miliardi di dispo-sitivi oggi attivi e connessi alla rete a circa20,8 miliardi (secondo il DIS si potrebbearrivare addirittura a 50 miliardi di di-spositivi). La realizzazione di una rete 5Gad alte performance diventerà quindimolto presto una risposta essenziale al-l’aumento dei volumi di traffico.

Direzionalità del segnale. Il segnaletrasmesso dalle antenne nel 5G, a diffe-renza del 4g, è direzionale, le antennesono « adattive » (secondo la tecnologiaMIMO ossia multiple in multiple out): nonvi è quindi un fascio statico di illumina-zione radio, ma un fascio dinamico desti-nato a ognuno dei terminali che stannosotto quella copertura. In tal modo vi saràun dialogo tra smartphone (o altri termi-nali) e antenna, che farà sì che l’antennapotrà seguire il device nei suoi movimentiorizzontali e verticali per dare una pre-stazione ottimizzata con una minore emis-sione di potenza da parte sia dell’antennasia soprattutto del terminale.

Ciò avrà effetti sulle emissioni radio acontatto (ossia quelle del telefono cellu-lare), che dovrebbero ridursi.

Slicing. Una delle caratteristiche pro-prie del 5G sarà quella di consentire, comedetto, che su una stessa infrastrutturafisica si creino reti virtualizzate dedicate,isolate e specializzate per i diversi servizi(Network Slice).

In altri termini, a differenza di tutte legenerazioni precedenti, la rete 5G è es-senzialmente una rete virtuale.

La particolare struttura dell’ecosistema5G consentirà che ogni servizio (con esi-genze specifiche) avrà la sua « fetta » (slice)di rete, e si potranno costruire delle « fettedi servizio » con caratteristiche specificheche verranno riconosciute dagli utenti fi-nali (e quindi anche dalle « cose » o dai« mercati verticali ») come un singolo col-legamento dedicato e indipendente, anchese fisicamente condiviso in maniera dina-mica nell’ambito della stessa infrastrutturadi rete.

Da un punto di vista tecnico talepossibilità è assicurata delle tecnologieSDN (Software Defined Networks) e NFV

(Network Function Virtualization), cherappresentano gli strumenti principali perrealizzare il concetto di « affettamento »virtuale della rete 5G (così detto 5Gnetwork slicing), permettendo così di con-figurare dinamicamente su un’unica in-frastruttura le necessarie istanze di retein base alle specifiche esigenze delle varieapplicazioni.

Come ricordato dall’AGCOM, un ruolochiave in tale processo sarà svolto dallacosiddetta piattaforma di « orchestra-zione », che in maniera automatizzata ecentralizzata provvede alla gestione dina-mica e coordinata delle varie funzioni direte virtualizzate.

Sotto il profilo pratico ciò comportaper esempio che sulla medesima infra-struttura fisica potranno operare un ser-vizio generico di navigazione Internet, cheavrà specifiche caratteristiche di latenza,di affidabilità e di sicurezza e applicazionimission critical (ad esempio il controllo daremoto di un veicolo, di un robot o unintervento di natura chirurgica invasiva daremoto) in modo particolare in termini diprestazione, livello di sicurezza, livello diprotezione, di affidabilità, dando poi contoche la prestazione richiesta sia effettiva-mente erogata, quindi con un service-levelagreement reso noto. Tutti questi servizinon sono l’accesso « normale » a internet equindi la differenziazione necessaria delleprestazioni resa possibile dallo slicing nondovrebbe porsi in contrasto con il princi-pio di neutralità della rete.

Su tale aspetto tuttavia l’Autorità ga-rante della concorrenza e del mercato hasottolineato, nel corso della sua audizione,come sia essenziale che i singoli servizi,ragionevolmente differenziati, debbano es-sere comunque messi a disposizione ditutti i richiedenti evitando ogni forma didiscriminazione.

Naturalmente ciò ha influenza sotto ilprofilo della sicurezza. In primo luogo,visto che la medesima infrastruttura fisicacontiene più « infrastrutture virtuali », ènecessaria un’attenta gestione dei diversioperatori garantendo la piena segretezza ela piena adeguatezza del servizio assicu-rato ai diversi soggetti che interagiscono


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sulla medesima infrastruttura fisica (masu infrastrutture virtuali differenti). Ciòconsente al gestore di offrire livelli disicurezza personalizzati a seconda dellanatura del servizio, naturalmente anche intal caso mediante l’interazione tra infra-strutture hardware e software e di co-struire moduli software che implementanospecifici servizi di sicurezza (ad esempio dimonitoraggio).

Va segnalato che lo slicing assicura checiascuna rete virtuale sia isolata rispettoalle altre e non interagisca con le mede-sime.

Tale caratteristica quindi, unitamentealle altre connotazioni della rete 5G, ponespecifici e complessi problemi in terminidi sicurezza sia con riferimento ai flussicircolanti sulla rete che agli apparati direte che la compongono (si veda l’appositocapitolo).

Le caratteristiche delle diverse bande difrequenza oggetto dell’asta

Le caratteristiche tecniche delle fre-quenze destinate al 5G oggetto della re-cente gara, come indicati nel corso delleaudizioni, presentano alcune differenzeche le rendono più o meno adatte aspecifiche destinazioni funzionali.

Le frequenze più basse (a 700 me-gahertz) disponibili da luglio 2022 sonoquelle frequenze su cui oggi viaggia latelevisione digitale terrestre. Da un puntodi vista tecnico, più bassa è la frequenzapiù facile è raggiungere una coperturacompleta, ma a costo di una velocità dibanda più bassa. Tali frequenze sonoquindi quelle più simili alle attuali fre-quenze in uso per il 4G, offrendo velocitàassai simili in quanto la banda disponi-bile (10 MHz per operatore) non è moltogrande, e risultano idonee a garantire ilmassimo standard di copertura e ad as-sicurare adeguatamente il servizio in mo-bilità. Esse inoltre garantiscono una ec-cellente penetrazione all’interno degli edi-fici.

Le frequenze centrali (a 3,4 e a 3,6GHz) sono le frequenze su cui si potràvedere pienamente il « cambio di scala »tipico del 5G, in quanto si tratta di unabanda molto larga, che darà la possibilitàdi avere diversi gigabit al secondo (anchein considerazione del fatto che le quote dibanda acquisita all’asta dalle compagnietelefoniche è più ampia che sulla bandadei 700, Vodafone e Tim hanno acquisitobanda per 80 MHz). Tuttavia su tali fre-quenze la propagazione è minore e quindiè necessario costruire un numero di ma-glie della rete più stretto. Le capacità dipenetrazione in mobilità di queste ondesono di buona qualità. Anche in ragione diciò si tratta delle frequenze per assicurarsile quali gli operatori hanno effettuatol’esborso più rilevante.

Come sottolineato dall’AGCOM, talebanda, per le sue caratteristiche di pro-pagazione, non si presta ad essere utiliz-zata da sola per l’offerta di servizi acopertura nazionale, necessitando dell’im-piego complementare delle più tipiche fre-quenze radiomobili fino a 3 GHz, e inparticolare di quelle sub-GHz (ivi com-prese le citate frequenze della banda 700MHz), più idonee alla copertura estensivadel territorio, anche all’interno degli edi-fici. Tuttavia, fino a che le frequenze dellabanda 700 MHz non saranno disponibili (eciò avverrà in Italia dal 2022) per l’offertadi servizi a banda larga e ultra-largasecondo un’architettura 5G NR NSA glioperatori dovranno avvalersi delle fre-quenze di cui già detengono l’uso su bandeidonee, come la banda 800 MHz e labanda 1800 MHz.

In tal senso, la realizzazione dell’ar-chitettura 5G NR NSA assicura un’ampiadisponibilità di servizi wireless a bandalarga e ultra-larga sul territorio nazionalein virtù dell’elevata percentuale di coper-tura fornita oggi dalle reti 4G e 4.5G cheimpiegano le predette frequenze radio-mobili.

Le frequenze più alte oggetto dell’asta,nello specifico a 26-28 gigahertz, sonostate assegnate per uno spettro moltoampio (i lotti acquisiti sono di 200 me-gahertz di banda), cosa che consentirà un


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ulteriore crescita della velocità: se nellefrequenze centrali ci saranno velocità dialcuni gigabit al secondo, a 26 gigahertzsaranno attese velocità nell’ordine di 10,20 gigabit al secondo. Velocità così elevatesaranno essenzialmente riservate ai pro-cessi industriali. Tali onde sono peraltroottimali nei servizi point to point in cui leantenne non incontrano ostacoli fisici allatrasmissione.

Una ulteriore differenza concerne ladimensione delle antenne necessarie per latrasmissione sulle citate frequenze. Taledimensione diminuisce al crescere dellefrequenze. Per cui le antenne per trasmet-tere sulla banda 700 megahertz sarannopiù grandi di quelle sulla banda 3,4/3,6che, a loro volta, saranno più grandi diquelle relative alla trasmissione/ricezionesulle frequenze 26-28 gigahertz. Tali ul-time frequenze sono quindi particolar-mente indicate per l’utilizzo delle tecno-logie FWA (su cui si veda il prossimoparagrafo).

2.3. Il FWA: l’integrazione tra banda ul-tralarga e 5G per il superamento deldigital divide nelle aree remote.

Il Fixed wireless access rappresenta untipo di connessione a banda larga o ul-tralarga caratterizzata dal fatto che i dativiaggiano attraverso onde radio, in ma-niera simile a quanto avviene con le con-nessioni cellulari. Segnatamente i dati uti-lizzano l’infrastruttura in fibra fissa finoall’ultima parte del percorso di connes-sione, combinando quindi tale forma diconnessione su cavo con la connessionewireless.

Nel corso delle audizioni degli opera-tori di telefonia è stata affrontata la pos-sibilità di utilizzare la tecnologia Fixedwireless access come uno strumento utile asuperare le problematiche concernenti ildispiegamento della rete in fibra otticafino all’appartamento dell’utente secondoil paradigma FTTH, nonché a risolveredefinitivamente il problema del digital di-vide, nelle aree periferiche del Paese e nonsolo.

Tale scelta tecnologica è stata realiz-zata negli Stati Uniti d’America da Veri-zon, che ha offerto un servizio commer-ciale basato su questa tecnologia in diversegrandi città americane come Los Angeles,Sacramento, Houston e Indianapolis.

Tutti gli operatori auditi hanno con-cordato nel ritenere tale tecnologia estre-mamente utile per superare il digital dividein ragione dei costi molto più contenutidel suo dispiegamento e della minore com-plessità burocratica nella programmazionedegli interventi.

Riguardo tale possibilità, Vodafone inparticolare ha sostenuto che si tratta diuna tecnologia interessante nell’otticadella possibilità più capillare di raggiun-gere in maniera mirata e anche più effi-ciente e meno costosa determinate areepiù remote e scarsamente abitate (tipica-mente le zone rurali), ma che è difficileipotizzare adesso che possa essere sosti-tutiva dell’ultimo miglio tout court, specienei grandi centri urbani.

Tim ritiene che il FWA sarà una pos-sibile opzione tecnologica e il suo utilizzodipenderà da logiche economico-commer-ciali che tengano conto dei costi ma anchedei tempi di realizzazione, in quanto co-prire con una soluzione radio è comunquemolto più veloce che coprire un territoriocon una soluzione cablata « fino a casa ».In ogni caso, anche secondo TIM, il FWApuò diventare un elemento in più persanare situazioni di divario digitale diprima generazione (zone nelle quali inter-net non è presente) o di seconda genera-zione (dove arriva con caratteristiche deltutto inadeguate per le applicazioni dioggi).

Fastweb ha manifestato la convinzioneche si andrà verso un’integrazione moltoforte tra cablaggio in fibra (fino all’arma-dio di distribuzione) e la fornitura diservizi 5G per le utenze domestiche basatesu connessioni mobili, ricordando come ilFWA sarà uno strumento importante so-prattutto nelle aree bianche in cui contri-buirà a ridurre drasticamente i costi didispiegamento della rete. Inoltre anche neicentri urbani potrà essere un ottimo stru-mento di integrazione. Fastweb ha infatti


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sottolineato come tale modalità di connes-sione potrebbe agevolare nel superamentodi tutti i problemi ingegneristici e buro-cratici connessi al cablaggio in fibra « finoalla casa » dell’utente (ad esempio la ne-cessità di interagire con i condomini, l’u-tilizzo delle canaline sugli edifici, ecce-tera), invitando anche a non considerarein termini dogmatici la fornitura dellafibre « fino a casa » ma di valutare intermini equanimi le opportunità offerte dasoluzioni tecnologiche idonee ad assicu-rare il medesimo risultato (come appuntol’FWA).

Anche Samsung Spa ha dato conto deirisultati incoraggianti derivanti dalla spe-rimentazione sulla tecnologia condotta in-sieme a Fastweb nella città di Milano, inparticolare con riferimento all’utilizzodella tecnologia per diffondere all’internodegli edifici connessioni 5G, evitando per-tanto la cablatura interna.

Open Fiber infine farà uso di serviziFixed Wireless Access ai fini della coper-tura a circa 2 milioni di unità immobi-liari nell’ambito delle concessioni dei clu-ster C e D del Piano per la bandaultralarga (ossia le zone a fallimento dimercato), ma ha altresì segnalato la dif-ficoltà di un utilizzo diffuso di tale tec-nologia nel contesto europeo connotatospesso da edifici alti e con mura spessee strade anguste, che rendono difficile lapropagazione delle onde radio, a diffe-renza degli Stati Uniti che, nelle areeperiferiche, vedono un tessuto urbanomeno denso ed immobili in legno chenon costituiscono un ostacolo strutturalealla propagazione delle onde.

Anche Iliad, che ha segnalato che almomento non vi è da parte sua un inte-resse commerciale a fornire servizi ditelefonia fissa, ha comunque riconosciutole potenzialità di tale tecnologia.

L’operatore Eolo considera invece talescelta tecnologica un punto di riferi-mento, essendo la mission propria del-l’azienda quella di assicurare coperturanei piccoli comuni, offrendo una velocitàa 100mbps per secondo basata su taletecnologia. Con riferimento alle bandeutilizzabili, Eolo ha rappresentato l’op-

portunità di consentire agli operatoriFWA di usare le frequenze a 5,8 Gi-gahertz, oggi riservate al Ministero delladifesa. Tali frequenze sarebbero utilizza-bili proficuamente per gli operatori chegià fanno uso delle frequenze di bandaadiacenti (5,4 Gigahertz). Eolo risulta pe-raltro licenziatario, fino al 2022, di fre-quenze sulla banda dei 28 Gigahertz,particolarmente idonee, come detto, perlo svolgimento di questa tipologia di ser-vizio.

2.4. Le sperimentazioni 5G.

Nel suo Action Plan per il 5G (Comu-nicazione CE n. 2016/588) la Commissioneeuropea aveva invitato gli Stati membri adindividuare entro il 2018 almeno una cittàdove avviare la sperimentazione del 5Gper far sì che in ogni Stato membro siapresente almeno una città principale « abi-litata al 5G » entro la fine del 2020.

L’Italia è riuscita, in questo ambito, aconseguire un brillante risultato, operandoin anticipo rispetto alle tempistiche deli-neate dall’Unione europea e realizzandosperimentazioni di portata assai ampia.Ciò ha altresì comportato che, con riferi-mento allo specifico profilo riguardante lapreparazione al 5G, l’Italia si collochi alsecondo posto in Europa secondo gli indiciDESI (ossia gli indici europei di digitaliz-zazione dell’economia e della società) perl’anno 2019.

Già a marzo 2017, l’Italia aveva avviatole sperimentazioni della tecnologia 5G; inparticolare, il Ministero dello sviluppo eco-nomico aveva autorizzato una serie disperimentazioni pre-commerciali 5G nellaporzione di spettro 3.6-3.8 GHz, in trearee del Paese.

Le città sono state selezionate sullabase di criteri relativi alla distribuzionegeografica, alla capillarità di connettivitàultraveloce, alla disponibilità di frequenzenella banda 3,7-3,8 GHz e all’apparte-nenza ai corridoi europei.


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Alla selezione per la sperimentazionehanno potuto partecipare le imprese au-torizzate per la fornitura di reti e servizidi comunicazione elettronica accessibile alpubblico ai sensi dell’articolo 25 del de-creto legislativo n. 259/2003, o quelle chesi impegnassero a conseguirla entro uncerto termine come capofila di progetti aiquali partecipano soggetti quali universitàe centri di ricerca etc., con l’obbligo dellarealizzazione entro quattro anni dei rela-tivi progetti.

Le sperimentazioni 5G sono state affi-date tramite una procedura selettiva ini-ziata a marzo 2017 e della quale sonorisultate aggiudicatarie le seguenti società:

Area 1 – Area metropolitana di Mi-lano: Vodafone;

Area 2 – Prato e l’Aquila: Wind3 Spae Open Fiber Spa;

Area 3 – Bari e Matera: affidato adun consorzio tra Telecom Italia spa, Fa-stweb spa ed Huawei Technologies ItaliaS.r.L.

La sperimentazione nelle città è stataconcretamente avviata il 22 settembre2017 con il rilascio, alle società aggiudi-catarie dei progetti, delle autorizzazioniper l’assegnazione del diritto d’uso di 100MHz nella porzione di spettro 3.6-3.8GHz.

La sperimentazione è prevista fino al30 giugno 2020 e i risultati sono monito-rati dal Ministero con il supporto tecnicodella Fondazione Ugo Bordoni.

Quanto ai contenuti delle sperimenta-zioni, se la fase iniziale del 2018 è stataprevalentemente incentrata sulla realizza-zione delle nuove reti, nel 2019, comericordato nell’audizione della sottosegreta-ria allo sviluppo economico Liuzzi, leattività si sono incentrate sui casi di ap-plicazione del 5G nei diversi campi: salute(diagnostica remota, ospedali di e-lear-ning), industria (digitalizzazione dei pro-cessi, robotica collaborativa, catena di pro-duzione), monitoraggio ambientale (am-biente intelligente, infrastrutture intelli-genti), mobilità e sicurezza stradale (guida

assistita, logistica, monitoraggio della su-perficie stradale), turismo e cultura (visitevirtuali, realtà aumentata), agricoltura(agricoltura di precisione, monitoraggiodella produzione), sicurezza pubblica (si-curezza della popolazione e supporto perl’applicazione della legge), porti e città(monitoraggio, logistica e altro), energia(smart grid e ottimizzazioni), università(campus intelligente).

Successivamente il Ministero dello svi-luppo economico, con decreto 26 marzo2019, ha approvato il « Programma disupporto tecnologie emergenti nell’ambitodel 5G », a valere sulle risorse disponibilidalla Delibera CIPE 61/2018, per un im-porto complessivo fino a 45 milioni dieuro, con l’obiettivo di realizzare progettidi sperimentazione, ricerca applicata etrasferimento tecnologico, da sviluppareanche in collaborazione con gli enti ter-ritoriali, relativi alle tecnologie emergenti,quali Blockchain, Intelligenza Artificiale(AI), internet delle cose (IoT), collegate allosviluppo delle reti di nuova generazione.La dotazione finanziaria del Programma èstata successivamente rimodulata dal de-creto del Ministero dello sviluppo econo-mico 5 giugno 2019, in relazione al nu-mero delle manifestazioni di interesse ri-cevute dalle amministrazioni comunali (2).

Il Programma ha l’obiettivo di realiz-zare framework progettuali basati sull’uti-lizzo di tali tecnologie che possano costi-tuire dei volani per lo sviluppo imprendi-toriale sul territorio. Le fasi di progetta-zione e di realizzazione degli interventi delProgramma avverranno tramite il coinvol-gimento, a vari livelli, delle amministra-zioni pubbliche, con gli « ambienti 5G » incorso di sperimentazione ovvero in fase diavvio, al fine di rendere efficaci gli obiet-tivi del Programma con progetti immedia-tamente cantierabili. Il Programma è di-viso in due Assi di intervento, con leindicate dotazioni finanziarie, come rimo-dulate:

(2) In particolare le risorse per l’Asse I – « Casa delletecnologie emergenti » sono state portate da 30 a 40 milionidi euro. Le risorse per l’Asse II – « Progetti di ricerca esviluppo » sono state ridotte da 15 a 5 milioni di euro.


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Asse I – Casa delle tecnologie emer-genti

Scegliendo tra i comuni oggetto di spe-rimentazione 5G, ovvero Torino, Roma,Catania, Cagliari, Genova, Milano, Prato,L’Aquila, Bari e Matera (alla quale sa-ranno assegnati 15 milioni di euro) e/oogni altro comune che dovesse avviare unasperimentazione 5G nel corso di svolgi-mento dell’intervento, saranno realizzatele Case delle tecnologie emergenti: centridi trasferimento tecnologico volti a sup-portare progetti di ricerca e sperimenta-zione, a sostenere la creazione di startupe il trasferimento tecnologico verso le PMI,sui temi aventi ad oggetto l’utilizzo delBlockchain, dell’IoT e dell’Intelligenza Ar-tificiale. La dotazione finanziaria dell’asseI, pari a 40 milioni di euro, è destinata allarealizzazione delle Case.

Asse II – Progetti di ricerca e sviluppo

Pubbliche amministrazioni – in parti-colare enti pubblici, agenzie, enti di ri-cerca, e università – potranno candidarsialla realizzazione di specifici progetti disperimentazione e ricerca applicata rela-tivi alle tecnologie emergenti e collegatiallo sviluppo delle reti di nuova genera-zione. I progetti, finalizzati al migliora-mento dei servizi attraverso l’adozione ditali tecnologie, dovranno essere realizzatiattraverso l’aggregazione di più soggetti,tra i quali dovrà essere individuato ilcapofila dell’aggregazione, con la parteci-pazione obbligatoria di almeno un entepubblico di ricerca o università, ed incollaborazione con gli operatori titolari difrequenze utilizzabili per il 5G. I progettioggetto di finanziamento in questo assedovranno avere caratteristiche di sosteni-bilità e replicabilità sul territorio nazio-nale. La dotazione finanziaria dell’asse II,pari a 5 milioni di euro, è destinata alcofinanziamento, fino ad un massimodell’80 per cento dell’investimento di ognisingolo progetto selezionato. Alla scadenzadel bando per l’assegnazione delle citaterisorse sono stati presentati 20 progetti.

Da ultimo con un decreto del Ministerodello sviluppo economico, unitamente al

Ministero delle infrastrutture e dei tra-sporti, sono stati finanziati interventi fi-nalizzati alla sicurezza delle infrastrutturestradali attraverso la tecnologia 5G. I pro-getti saranno selezionati tramite un appo-sito bando e le risorse assegnate dal Mi-nistero dello sviluppo economico sono paria 2 milioni di euro.

Infine, come ricordato dall’AGCOM,sulla base di accordi volontari tra opera-tori e amministrazioni locali, dal 2017sono state avviate ulteriori sperimenta-zioni 5G in altre città italiane. Tali spe-rimentazioni sono state avviate a Torino,Roma, Genova, Modena, Cagliari e Cata-nia, e si sono affiancate alle sperimenta-zioni ufficiali, in particolare in tema disicurezza delle infrastrutture stradali(smart road) e e-Health.

Nel corso delle audizioni gli operatoricoinvolti nelle sperimentazioni hanno il-lustrato alcune delle attività in corsodando conto dell’amplissima varietà di usecase che la nuova tecnologia è in grado disviluppare nei più svariati settori.

Ad esempio, Vodafone sta curando lasperimentazione 5G a Milano con un in-vestimento di 90 milioni di euro in colla-borazione con un network di 38 aziende(aziende private e aziende pubbliche,aziende grandi e aziende piccole, aziendeinternazionali e aziende prettamente lo-cali), realizzando 41 use case, ossia « nuoviservizi », in diversi settori tra i quali sanità(ambulanza connessa), sicurezza, mobilità,industria 4.0, istruzione e turismo. Tra gliobiettivi assunti figura la copertura dell’80per cento della città di Milano entro il2018, completandone la copertura entro il2019.

Wind Tre, a settembre del 2017, havinto il bando per la sperimentazione 5Gnell’area 2, che comprende Prato e L’A-quila, ed è capofila del partenariato in-sieme a Open Fiber, altra società forte-mente coinvolta nel processo di aggiorna-mento delle infrastrutture in banda ultra-larga. È stato creato un consorzio di 19partner, mettendo insieme università edenti di ricerca, come l’Università dell’A-quila, l’Università di Firenze, l’Università


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di Prato e con la collaborazione dell’Uni-versità di Genova, dell’Università di Bolo-gna e della Fondazione Bruno Kessler.L’obiettivo è quello di cominciare a creareservizi (e quindi ecosistemi) mettendo in-sieme società che hanno competenze spe-cifiche in settori su cui si svilupperanno inuovi servizi. Il tutto per creare i primitentativi di costruzione in comune di ser-vizi per testare tecnologie, modelli di bu-siness e relazioni.

I settori più significativi della speri-mentazione illustrati nel corso dell’audi-zione riguardano: sicurezza delle città(mediante l’utilizzo di droni); monitoraggiodelle infrastrutture (in particolare, vista lalocalizzazione a L’Aquila della sperimen-tazione, in contesti di rischio sismico);agricoltura (anche mediante l’utilizzo dellablockchain).

A Bari e Matera – una delle sperimen-tazioni messe a gara dal Ministero dellosviluppo economico nel 2016 – Fastwebinsieme a TIM e Huawei si è aggiudicatail bando di gara del Ministero dello svi-luppo economico per la sperimentazionedella nuova tecnologia 5G e insieme ai 52partner coinvolti tra privati, centri di ri-cerca, università e pubbliche amministra-zioni, ha messo in campo attività persperimentare servizi innovativi in settoricome la sanità, l’industria 4.0, il turismo,la cultura e la sicurezza pubblica. L’inve-stimento dei soggetti coinvolti è stato paria 100 milioni di euro. Tra gli oggetti di talesperimentazione sono state realizzate ap-plicazioni nei settori della realtà virtualeper il turismo digitale, realtà aumentata asupporto dei processi produttivi e dell’in-dustria 4.0, nonché interventi sulla senso-ristica e sulla videosorveglianza, per losviluppo della telemedicina e per la sicu-rezza nei porti.

Nella sperimentazione nel porto diBari, sistemi di videosorveglianza evoluta edi people counting, controllano tutti gliaccessi, grazie a sistemi di videosorve-glianza evoluti e ad altissima definizione esistemi di sensoristica che abiliterannouna trasformazione digitale della logistica,

idealmente anche in connessione con altreforme di trasporto per ottimizzare tutto ilciclo.

Con riferimento alle sperimentazionivolontarie, sono state ricordate nel corsodelle audizioni quella di Fastweb che, asettembre 2017, attraverso un protocollod’intesa con Roma Capitale, ha avviato unprogetto di sperimentazione basato su tec-nologie 5G e WI-FI per lo sviluppo diservizi di ultima generazione da realizzareentro il 2020 nei settori turismo e cultura,mobilità e sicurezza pubblica, in sinergiacon la piattaforma WI-FI già diffusa eattiva in città e quella condotta sempre daFastweb, insieme ad Ericsson, nella città diGenova.

TIM, sempre nel corso delle audizioni,ha dato conto delle sperimentazioni del 5Gnelle città di Torino e Roma; in partico-lare, è stata sperimentata la guida daremoto (da Roma è stato guidato unveicolo fisicamente a Torino) sfruttando labassa latenza del 5G.

2.5. La transizione verso il 5G. Le con-seguenze del 5G e la necessità dicostruire un ecosistema integrato.

La transizione verso l’ecosistema 5G,come risulta da tutte le audizioni svolte,deve essere considerata prioritaria.

Gli operatori hanno segnalato alcuneproblematiche che possono ritardare oaddirittura compromettere il vantaggiocompetitivo dell’Italia nella realizzazionedella rete.

Un primo problema già segnalato conriguardo alla realizzazione della rete fissaa banda ultralarga concerne la semplifi-cazione degli iter e dei permessi necessariper l’installazione degli impianti.

Un secondo problema, che sarà appro-fondito nella sezione dedicata ai rischi perla salute, concerne la ridefinizione deilimiti di emissione che, in Italia, sono assaipiù bassi dei livelli consigliati dai compe-tenti organismi tecnici internazionali.

Un terzo problema, segnalato dagli ope-ratori di telefonia, in particolare, concernela progressiva contrazione dei ricavi del


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settore a fronte di ingenti investimenti (siveda il successivo paragrafo). Ciò potrebbeportare, ancora una volta, a un rallenta-mento nella realizzazione delle infrastrut-ture. A ciò si affianca un livello storica-mente basso di domanda di tecnologie abanda ultralarga derivante da alcune ca-ratteristiche storiche del mercato italiano:dalla mancanza della tv via cavo al grandenumero di utenti anziani, e quindi menopropensi ad investire su tecnologie inno-vative.

Un quarto profilo, non strettamenteconnesso alla realizzazione dell’infrastrut-tura ma altrettanto rilevante, è infineemerso chiaramente dall’esame dei risul-tati delle sperimentazioni.

Come si può comprendere sia dallecaratteristiche fortemente innovative del5G sia dalle modalità secondo le quali glioperatori di telefonia hanno condotto leloro sperimentazioni, il 5G si presentacome un potente driver di innovazionecostituendo il fattore abilitante di nuovimodelli di business, di nuovi modi per losvolgimento di attività attuali con maggiorilivelli di sicurezza e di nuove performancecon potenzialità molto grandi.

Tutte le sperimentazioni hanno infattidimostrato in modo inequivocabile che il5G è una leva fondamentale per l’effi-cienza e la competitività dei settori pro-duttivi e che senza uno sviluppo rapido edomogeneo di questa rete l’Italia rischia diessere fortemente penalizzata.

A differenza delle altre generazionidella telefonia mobile tuttavia, le poten-zialità del 5G potranno concretamenterealizzarsi, anche secondo quanto le com-pagnie di telecomunicazioni hanno unani-memente sostenuto, solo se si verificheràuna forte integrazione di sistema in gradodi coinvolgere, sia nella formulazione degliobiettivi che nella stessa strutturazione deiprocessi, i vari soggetti interessati, inquanto sarà proprio il lavoro coordinatotra gli operatori della rete e i fruitori deiservizi a fare in modo che le potenzialitàdel 5G potranno concretamente svilup-parsi.

È quindi essenziale mettere in rela-zione una rete, una piattaforma e soggetti

diversi che potranno contribuire con ilproprio know how allo sviluppo di speci-fiche applicazioni nei vari settori di inter-vento.

Secondo gli operatori (ad esempio,TIM), le opportunità offerte dal 5G riguar-deranno allo stesso modo cittadini, pub-bliche amministrazioni e imprese.

Per quanto riguarda le imprese, lanuova fase che si apre sarà una veraevoluzione dell’Industria 4.0, che consi-sterà in una logistica completamente rin-novata, nell’utilizzo dello spazio e deimezzi completamente digitalizzati, e chequindi, oltre al cambio dei macchinari,porterà fatalmente le imprese a entrare inuna nuova fase di sviluppo digitale.

Per le pubbliche amministrazioni e lerealtà urbane sarà indispensabile immagi-nare sedi e strumenti per condividere congli operatori una cornice che tutte lepubbliche amministrazioni possano utiliz-zare per beneficiare del 5G. In particolareil 5G sarà il motore vero che potrà daremaggiore concretezza all’idea di smart city.

I cittadini infine beneficeranno di tuttele nuove opportunità offerte nei diversiambiti nei quali il 5G potrà essere infra-struttura abilitante: dall’utilizzo della re-altà aumentata nel turismo e nell’istru-zione, a un maggior livello di sicurezza neitrasporti e sui posti di lavoro, alla tele-medicina. Più in generale essi potrannoutilizzare più efficacemente il propriotempo e le proprie risorse.

Tuttavia non tutte le applicazioni del5G arriveranno contemporaneamente sulmercato e non si verificherà un immediatosuperamento delle precedenti generazionidi comunicazione via etere; esse segui-ranno dunque l’evoluzione derivante dalpassaggio dalla fase non-stand alone allafase stand alone (si veda il paragrafoconcernente le caratteristiche del 5G).

Quanto alle principali novità applica-tive, sulla base dei dati elaborati dallesocietà di analisi e nell’ambito della co-munità che studia il fenomeno del 5G daqui ai prossimi dieci-quindici anni, l’im-patto riguarderà tre aree su cui il 5G si stasviluppando.


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In primo luogo, il mobile broadband,ossia le connessioni sugli smartphone, ri-spetto alle quali si avrà un salto di un« fattore dieci » in termini di velocità. Ciòandrà ad abilitare di una nuova serie diapplicazioni di realtà aumentata, di virtualreality, di video in tre dimensioni cheinvece oggi non sono sul mercato proprioper la limitatezza delle velocità disponibili.

La seconda area, assai ampia, concernele « comunicazioni ad altissima affidabilitàe bassa latenza », che andranno ad abili-tare una serie di applicazioni nell’ambitodei connetted vehicles, della gestione deidroni, dello smart manufacturing ed altro.

La terza area, invece, riguarda l’internetof things e le massive machine-type com-munication: sensoristiche sparse sul terri-torio per le smart city, con una densità disensori che probabilmente crescerà di unfattore mille rispetto alla data odierna.Anche questo sarà consentito dalle carat-teristiche del 5G sopra ricordate.

2.6. Gli investimenti delle società di tele-comunicazione sulle reti. La contra-zione dei ricavi.

Nel corso delle audizioni è emersa larappresentazione da parte degli operatoridi telecomunicazione di una complessasituazione finanziaria, legata ad alcunepeculiarità della situazione italiana.

Negli ultimi anni infatti tali operatorihanno contestualmente constatato l’au-mento degli investimenti da porre in es-sere sia con riferimento all’ammoderna-mento delle reti sia con riferimento allenuove tecnologie mobili (4G e, come sopraricordato, 5G), l’aumento dei volumi diservizio erogati (sulle reti di telecomuni-cazioni fisse nel periodo 2007-2017 i vo-lumi sono quintuplicati mentre nel trafficomobile i volumi si sono decuplicati) e laprogressiva riduzione dei margini di utile.Con riferimento ai trend attesi, con i tassidi crescita dei volumi appena ricordati, neiprossimi cinque anni potrebbe ragionevol-mente prevedersi un aumento di volumi didieci volte mentre, su un arco di dieci

anni, mantenendo tassi di crescita analo-ghi, i volumi di traffico arriverebberoaddirittura a centuplicare.

Con riferimento all’andamento degli in-vestimenti nel medesimo periodo AssTelha rilevato che esso è stato in crescita inparticolare dall’anno 2013, anno in cui siè verificata una accelerazione con ri-guardo alla costruzione della rete 4G e,successivamente, anche delle reti in fibra.Il dato più recente fornito da AssTelconcerne l’anno 2017, in cui si sono regi-strati oltre 7 miliardi di investimenti incapitale fisico, oltre a una quota di 1,8miliardi per licenze (assai superiori agliinvestimenti effettuati negli altri settoriconcernenti i servizi di pubblica utilità,come elettricità, gas e acqua).

Anche in rapporto agli investimentieffettuati nell’ambito dell’economia nazio-nale dal 2008 al 2017, mentre gli investi-menti del settore telecomunicazioni sonocresciuti del 10 per cento, gli investimenticomplessivi dell’economia italiana si sonocontratti di un’analoga percentuale (-10per cento).

Infine le società hanno segnalato comelo svolgimento delle aste per l’assegnazionedelle frequenze per il 5G abbia prodottoun esborso da parte delle compagnie assaisuperiore a quello effettuato in altri paesieuropei (il corrispettivo pagato nelle aste èstato pari a diciotto volte il prezzo dellefrequenze pagato nella Repubblica Ceca efino a tre volte quello pagato in RegnoUnito e Spagna).

In relazione a questo aspetto il Presi-dente dell’AGCOM, nel corso della suaaudizione, ha argomentato nel senso che ilprezzo pagato nelle aste, secondo unalogica di mercato non può essere consi-derato incongruo, posto che il meccanismod’asta è definito come il meccanismo nelquale l’acquirente paga esattamente il va-lore monetario delle proprie preferenze.Ciononostante, tutto considerato, nonviene ritenuta irragionevole una « restitu-zione al mercato » di parte delle risorseanche attraverso investimenti che vadanoa vantaggio di tutti gli operatori e quindi,implicitamente, dei consumatori.


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A fronte di ciò, come rappresentato daAssTel, nel corso dell’audizione svoltasi il9 aprile 2019, nel periodo tra il 2007 e il2017 i ricavi complessivi del settore si sonoridotti da 36 a 27 miliardi (-9 miliardi dieuro), con una riduzione del margineoperativo lordo del 30 per cento e unariduzione dei flussi di cassa operativi da9,6 a 4,6 miliardi, una riduzione pariquindi al 52 per cento.

Tale riduzione dei ricavi discende es-senzialmente dal crollo dei prezzi che, asua volta, si collega alle peculiarità delmercato italiano, assai competitivo, che hafatto sì che i volumi offerti ai consumatoriin Italia a parità di prezzo rispetto aglialtri Paesi europei siano particolarmentesignificativi: per una spesa di 10 euro fissain Italia un cliente può comprare 9,3gigabyte di dati, mentre la media europea,esclusa l’Italia, è 2,3 gigabyte.

Nel corso della sua audizione anche ilrappresentante di Wind spa ha ricordatocome tale riduzione sia stata assai piùaccentuata rispetto agli altri Paesi europei:negli ultimi 16 anni, infatti, a fronte di uncalo dei prezzi in Italia del 43 per cento,in Europa i prezzi sono calati di poco piùdel 20 per cento.

Accanto a ciò, hanno contribuito allariduzione dei ricavi interventi di regola-mentazione (in particolare l’obbligo di fat-turazione mensile e la cancellazione delroaming internazionale).

A livello di investimenti futuri per iltotale Europa la stima attesa è pari a 515miliardi di investimenti fino al 2025; laquota parte estrapolabile e riferibile all’I-talia è verosimilmente nell’ordine di 55-70miliardi in un periodo di circa sette-ottoanni. In particolare, per 5G e fibra sistimano circa 22-27 miliardi, sommando ilcosto delle infrastrutture con il costo dellefrequenze.

In ragione di tali dati AssTel segnalacome il settore appaia in una situazione diipercompetitività, con fortissimo trasferi-mento di valore ai clienti (in termini dicosti assai contenuti), ma anche un for-tissimo trasferimento di valore ai fornitoridelle tecnologie e agli over the top. Talesituazione, ad avviso dell’associazione, va

tenuta presente in quanto, dipendendo leprospettive di sviluppo del settore dall’e-quilibrio della catena del valore che, se-condo l’associazione, presenta delle distor-sioni, potrebbero emergere dei rischi sottoil profilo di sostenibilità per il futuro. Inragione di ciò auspica un riequilibrio deiricavi in modo tale da sostenere gli inve-stimenti previsti, fondato anche su unariduzione dei costi derivanti dal caricoburocratico, dalla normativa in materia dilimiti alle emissioni radio (fattore sulquale si sono concentrati molti interventidegli auditi e su cui si veda l’appositocapitolo) nonché dalla frammentazionedella regolamentazione.

2.7. L’inquinamento elettromagnetico e irischi per la salute.

Nel corso dell’indagine conoscitiva èstata dedicata particolare attenzione altema dell’esposizione alle onde elettroma-gnetiche e dei possibili rischi per la salute.

Come evidenziato dai rappresentantidell’Istituto superiore di sanità sia in au-dizione che nel « Documento divulgativosui rischi per la salute connessi al 5G » (3),occorre anzitutto operare una distinzionetra effetti a breve termine dell’esposizioneai campi elettromagnetici, oramai accertatidalla ricerca scientifica, dagli effetti alungo termine, per i quali i numerosissimistudi sul punto non hanno prodotto evi-denze scientifiche certe.

Gli effetti a breve termine sono effettidi natura termica, connessi al riscalda-mento dei tessuti del corpo umano. L’e-nergia trasportata dall’onda elettromagne-tica viene infatti in parte riflessa, in partetrasmessa e in parte assorbita dal corpoumano; la parte assorbita è convertita incalore e provoca dunque un aumento dellatemperatura corporea, generalizzato o lo-calizzato a seconda delle modalità di espo-sizione, la cui entità dipende dai mecca-nismi di termoregolazione corporea. I li-miti di esposizione internazionali sonoappunto fissati in base a considerazioni

(3) Il documento è stato pubblicato l’8 agosto 2019.


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termiche: nel caso di esposizione a corpointero si considera tollerabile un incre-mento della temperatura interna del corpoentro 1o C. Al livello di esposizione ingrado di generare tale incremento di tem-peratura vengono applicati fattori di ridu-zione per personale professionalmenteesposto e, maggiori, per la popolazione.

Per quanto riguarda gli effetti a lungotermine relativi ad esposizione ai campielettromagnetici a radiofrequenza emessidai telefoni cellulari, da antenne radiote-levisive e antenne fisse per telefonia cel-lulare, a livelli inferiori da quelli racco-mandati a livello internazionale, l’Istitutosuperiore di sanità richiama la classifica-zione operata dall’Agenzia internazionaleper la ricerca sul cancro (IARC) sugliagenti cancerogeni.

In base a tale classificazione, nelgruppo 1 rientrano gli agenti « cancerogeniper gli esseri umani », come il fumo, lebevande alcoliche, i raggi solari e la carnerossa lavorata. In un secondo gruppo 2Arientrano gli agenti « probabilmente can-cerogeni per gli esseri umani » ove figu-rano, a titolo di esempio, agenti quali lacarne rossa non lavorata o l’acrilamnide(sostanza che tra l’altro si forma nel corsodella frittura o della cottura a temperatureelevate di alimenti contenenti amido). Nelgruppo 2B sono invece classificati gliagenti « possibilmente cancerogeni per gliesseri umani », ove, sempre a titolo esem-plificativo, figurano agenti come il talco inpolvere e, almeno fino a poco tempo fa, ilcaffè.

L’Agenzia internazionale per la ricercasul cancro (IARC) ha classificato nelgruppo 2B anche i campi elettromagneticia radiofrequenza, poiché, pur ritenendoche il complesso degli studi non supportil’ipotesi di cancerogenicità dei campi elet-tromagnetici, ha individuato un’eccezionein alcuni studi epidemiologici di tipo caso-controllo che hanno evidenziato, a diffe-renza di altri analoghi studi, un aumentodel rischio di glioma (un tumore malignoal cervello) e di neurinoma del nervoacustico (un tumore benigno) unicamentein relazione all’uso intenso di telefonicellulari.

Nel corso delle audizioni svolte l’Isti-tuto Ramazzini ha presentato i risultati diun recente studio, svolto esponendo concontinuità e per tutta la durata della lorovita animali da laboratorio a campi elet-tromagnetici di diversa intensità (0 volt/metro, 5 volt/metro, 25 volt/metro e 50volt/metro), che ha evidenziato, nel caso diesposizione all’intensità di campo più ele-vata, un aumento statisticamente signifi-cativo di particolari tipi di tumore (1,5 percento a fronte di un background naturaledello 0,6 per cento).

Il significato dei risultati di questostudio (4), così come di un analogo studionell’ambito del National Toxicology Pro-gram del governo degli Stati Uniti, sonoperaltro controversi a livello scientifico. Ilcitato Documento divulgativo dell’Istitutosuperiore di sanità evidenzia, però, che« questi due nuovi studi forniscono evi-denze sicuramente importanti, ma presen-tano anche aspetti poco chiari e risultatinon coerenti tra loro e con i risultati dimolti altri studi sperimentali sulla cance-rogenicità dei campi a radiofrequenza.Questi due studi non sembrano pertantomodificare in modo sostanziale il quadrod’insieme delle evidenze scientifiche ri-guardo al potenziale rischio cancerogenoda esposizione ai campi elettromagnetici aradiofrequenza (in particolare i campiemessi dai telefoni cellulari), né ridurre leincertezze che tuttora sussistono su questaproblematica. Le evidenze fornite da que-sti studi possono tuttavia fornire indica-zioni per ulteriori ricerche al riguardo. »Nello stesso senso si è espresso l’ICNIRP inuna nota pubblicata nell’agosto del2019 (5), in cui rileva alcune limitazioni e

(4) Falcioni L., Bua L., Tibaldi E., Lauriola M., DeAngelis L., Gnudi F., Mandrioli D., Manservigi M., Man-servisi F., Manzoli I., Menghetti I., Montella R., PanzacchiS., Sgargi D., Strollo V., Vornoli A. and Belpoggi F. (2018).Report of final results regarding brain and heart tumors inSprague-Dawley rats exposed from prenatal life until naturaldeath to mobile phone radiofrequency field representative ofa 1.8 GHz GSM base station environmental emission.Environmental Research. https://doi.org/10.1016/j.envres.2018.01.037.

(5) ICNIRP Note: critical evaluation of two radiofre-quency electromagnetic fields animal carcinogenicity studiespublished in 2018.


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anomalie dei predetti studi, che preclu-dono la possibilità di trarre conclusionicon riferimento alla correlazione tra espo-sizione a campi elettromagnetici a radio-frequenze e aumento dell’incidenza deitumori rispetto al tasso naturale. In par-ticolare, una nota dell’ICNIRP del 2018 (6)osserva che secondo lo studio dell’IstitutoRamazzini l’aumento dell’incidenza di tu-mori nei ratti avverrebbe solo negli esem-plari maschi (ma non nelle femmine) e chel’anomalia dei risultati sarebbe il valore di« zero casi » nel gruppo di controllo,quando, secondo quanto esposto nell’arti-colo dell’Istituto Ramazzini, questo valoredovrebbe essere almeno di « due casi ».Secondo l’ICNIRP, l’aumento da 2 casi (su412 animali: 0,6 per cento) a 3 casi (su 207animali: 1,4 per cento) non sarebbe stati-sticamente significativo ma una semplicefluttuazione.

Passando ad esaminare più specifica-mente la nuova tecnologia del 5G, essacomporta l’esposizione a campi elettroma-gnetici a radiofrequenza emessi in bandedi frequenza (694-790 MHz, 3,6-3,8 GHz e26-27,5 GHz) diverse da quelle allo statoin uso per la telefonia mobile (compresetra 800 MHz e 2,6 GHz).

Le bande di frequenza 694-790 MHz e3,6-3,8 GHz sono prossime alle bande difrequenza già utilizzate per le reti 2G, 3Ge 4G e saranno impiegate per realizzare lacopertura del territorio nazionale, in lineacon gli obblighi sanciti dalle licenze per ildiritto d’uso delle frequenze medesime; lacopertura nazionale sarà primariamenteassicurata mediante l’utilizzo delle infra-strutture esistenti che attualmente contanocirca 60.000 stazioni radio base, cosiddettemacro-celle, con incrementi limitati aquelli necessari in funzione della domandadi servizi.

In particolare, la banda 26-27,5 GHz èuna banda molto diversa da quelle attual-mente in uso perché caratterizzata dallecosiddette « onde millimetriche », con fre-quenza molto elevate. Rispetto alle onde inuso, le onde millimetriche sono dotate di

una minore capacità di penetrazione cor-porea, coinvolgendo in pratica solo l’epi-dermide, risultando quindi meno invasive.Inoltre tali onde non riescono a penetrareattraverso edifici e a superare ostacoli esono altresì facilmente assorbite dallapioggia o dalle foglie.

Limitatamente alla banda di frequenza26-27,5 GHz – banda di frequenza cheperaltro in una prima fase non sarà uti-lizzata – la tecnologia 5G potrebbe richie-dere un aumento delle antenne, mediantel’impiego delle cosiddette microcelle carat-terizzate da potenze minori, ed una lorodiffusione più capillare sul territorio, inquanto le onde millimetriche non possonopropagarsi per lunghe distanze. Contraria-mente a quanto comunemente si ritiene,l’aumento del numero di antenne com-porta in sé una riduzione delle emissionielettromagnetiche: le antenne saranno in-fatti più vicine agli utenti e ciò consentiràuna minore potenza di trasmissione.

Bisogna d’altro canto considerare chenell’Internet of Things sarà molto più altoil numero di collegamenti alla rete, cheriguarderanno appunto non più solo lepersone ma anche le cose, così come latrasmissione dei dati a velocità più elevaterispetto al passato richiederà una mag-giore potenza.

Un vantaggio è comunque dato dalfatto che le nuove antenne utilizzeranno latecnica del beamforming, ossia della for-mazione del fascio, nel senso che sarannoin grado di orientare il fascio verso l’ap-parato ricevente, limitando la potenza alvalore necessario per raggiungerlo e l’e-sposizione alla sola zona interessata alfascio.

Ampio oggetto di dibattito nel corsodelle audizioni sono stati i limiti alleemissioni elettromagnetiche prevista dallanormativa vigente (v. « La normativa na-zionale »).

L’Italia ha infatti adottato dal 1998 econfermato nel 2003 il limite di 6 volt almetro (definito come « valore di cautela »),che si applica negli edifici e nelle areeall’aperto intensamente frequentate, cherisulta notevolmente più basso rispetto aquello raccomandato a livello internazio-

(6) ICNIRP Note on recent animal carcinogenesis studies(04.09.2018).


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nale ed europeo, pari a 61 volt al metroper frequenze comprese tra 2 e 300 GHz.

Tale limite è stato individuato, in ap-plicazione del principio di precauzione, atitolo di misura di cautela per la prote-zione da possibili effetti a lungo termineeventualmente connessi con le esposizioniai campi elettromagnetici. Esso non ha unpreciso fondamento scientifico, come di-mostrato dal fatto che esso è unico pertutte le frequenze d’onda, laddove è notoche gli effetti delle onde elettromagnetichecambiano notevolmente in base alle fre-quenze e che dunque i limiti di emissionedovrebbero considerare queste variazioni.

La maggior parte dei Paesi europeiadotta come limite lo standard internazio-nale dei 61 volt al metro, con l’eccezionedi Grecia, Croazia, Lituania, Belgio (solo inalcune regioni, in assenza di normativanazionale), e Bulgaria. Tra i paesi cheadottano limiti inferiori a quelli interna-zionali nel corso della audizioni figuravaanche la Polonia, che all’inizio del 2020 hamodificato la propria normativa nazionalee che ora applica i limiti internazionali.

Bisogna comunque considerare che, aseguito di una modifica della normativaavvenuta nel 2012, il valore di cautela di6 volt al metro non deve più esseremediato su qualsiasi intervallo di 6 minuti,come avviene per i limiti raccomandati alivello internazionale, ma deve intendersicome media dei valori nell’arco delle 24ore. Ciò consente dunque, in considera-zione dei minori livelli di traffico telefo-nico e di dati durante le ore notturne, cheil valore di cautela di 6 volt al metro possaessere superato nelle ore diurne.

Le audizioni svolte dalla Commissione,che ha ritenuto di coinvolgere istituti ecentri di ricerca pubblici e privati, espertidella materia, operatori delle telecomuni-cazioni ed anche associazioni ambientali-ste e di medici, hanno evidenziato lediverse posizioni sul punto.

Gli operatori delle telecomunicazionihanno fortemente richiesto di adeguareagli standard internazionali ed europei ilimiti di emissione nazionali, che compor-tano conseguenze notevoli in termini dimaggior numero di macro-celle da realiz-

zare per le nuove reti 5G e, quindi, intermini di occupazione del territorio edaffollamento nelle aree urbane.

La ONLUS Associazione Medici perl’Ambiente – ISDE Italia ha espresso unaposizione estremamente critica nei con-fronti della tecnologia 5G, ritenendo cheessa possa avere effetti potenzialmentenocivi sulla salute umana, e hanno con-seguentemente auspicato il mantenimentoo, preferibilmente, l’abbassamento degliattuali limiti all’esposizione.

L’Istituto Ramazzini, sulla base del giàcitato studio, ha sottolineato l’importanzadi svolgere ulteriori ricerche, mentre ilCentro Radioelettrico sperimentale G.Marconi (CReSM) ha richiamato la neces-sità di rispettare la normativa italiana.

Legambiente ha invitato alla massimacautela sul punto, ritenendo che l’adozionedel 5G dovrebbe essere preceduta da unaricerca indipendente su tutti i possibilieffetti e richiamando uno studio delloScientific committee on health, envi-ronmental and emerging risks (SCHEER),che opera presso la Commissione europea,che include la tecnologia 5G tra i 14 temiche in futuro possono generare rischi perla salute dei cittadini e dell’ambiente.

Il Centro nazionale di ricerca interu-niversitario sulle interazioni fra campielettromagnetici e biosistemi (ICEmB) haritenuto invece che la normativa italianasui limiti di emissione dovrebbe esseremodificata per adeguarsi agli standard in-ternazionali, in quanto gli studi condottinegli anni da soggetti istituzionalmenteindipendenti quali università e centri diricerca hanno confermato la validità diquegli standard. Ha inoltre evidenziato chelo studio dello SCHEER richiamato daLegambiente è uno studio che essenzial-mente si basa sulla percezione del rischio,mentre il rapporto pubblicato nel 2015dallo Scientific committee on emerging andnewly identified health risks (SCENIHR),che opera anch’esso presso la Commis-sione europea, non mette in luce partico-lari pericoli.

L’Istituto superiore di sanità concludenel senso che i dati disponibili non fannoipotizzare particolari rischi per la salute


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della popolazione connessi all’introdu-zione del 5G. Considera tuttavia necessarioche l’introduzione di questa tecnologia siaaffiancata da un attento monitoraggio deilivelli di esposizione e che proseguano lericerche sui possibili effetti a lungo ter-mine.

La Fondazione Bordoni si è soffermatasull’importanza di una buona progetta-zione dei trasmettitori e delle reti e harichiamato l’attenzione sulla necessità diprestare la massima attenzione nei periodidi transizione tra le diverse tecnologie (2G,3G, 4G e 5G).

La posizione del Governo è stata rap-presentata dalla sottosegretaria allo svi-luppo economico Mirella Liuzzi che, ri-chiamando una riunione svoltasi il 30ottobre 2019 tra il Ministero dello sviluppoeconomico, il Ministero della salute, ilMinistero dell’ambiente, l’Istituto supe-riore di Sanità, l’ISPRA e la FondazioneUgo Bordoni, ha affermato che non risultanecessario modificare gli attuali limiti diemissione.

Tale posizione appare condivisibile, inquanto gli attuali limiti appaiono suffi-cientemente cautelativi.

Il fatto che gli studi non abbiano di-mostrato una maggiore incidenza di rischiper la salute nei Paesi che adottano i menostringenti standard internazionali (che pre-vedono limiti di 10 volte superiori) po-trebbe comunque far avviare una rifles-sione sulla possibilità di un lieve aumentodei limiti previsti, tenendo altresì contoanche delle modalità di misurazione delleemissioni, che nel nostro Paese conside-rano una media nelle 24 ore.

Più in generale, occorre richiamarel’attenzione sulla necessità di una correttainformazione della popolazione, che, inassenza di dati chiari, semplici e precisirelativi alle conoscenze scientifiche sulleemissioni elettromagnetiche, è soggetta acampagne inutilmente allarmistiche chediffondono dati confusi, spesso infondati,ed in alcuni casi vere e proprie fake news.La disinformazione riguarda spesso nonsolo i cittadini ma – cosa ancor più grave

– gli amministratori locali, talora indotti arallentare i procedimenti relativi allenuove tecnologie.

La presente indagine conoscitiva hainfatti chiarito alcuni aspetti che dovreb-bero essere portati alla conoscenza ditutti, anche con apposite campagne infor-mative di natura istituzionale, come ilfatto che l’introduzione della nuova tec-nologia del 5G, sulla base delle attualiconoscenze scientifiche e nel rispetto deilimiti alle emissioni imposti dalla norma-tiva, non risulta comportare rischi mag-giori di quelli delle altre tecnologie delletelecomunicazioni, oramai in uso da moltianni. O come il fatto che le emissioni delleantenne di trasmissione non risultanocomportare rischi per la salute, a menoche non ci si ponga all’interno del previstovolume di rispetto (in cui è vietato l’in-gresso se non per motivi di manutenzione,in modo controllato), e che queste emis-sioni sono meno potenti quanto più nu-merose sono le antenne. O come il fattoche le emissioni degli apparecchi wi-fi eancor di più quelle degli apparecchi blue-tooth hanno potenze molto deboli e quindinon risultano nocive.

Ancor più importante è richiamare l’at-tenzione dei cittadini sui comportamentiche dovrebbero essere adottati, in viameramente cautelativa, al fine di minimiz-zare i rischi eventualmente legati ad unuso molto intenso dei cellulari, rischi chele attuali conoscenze scientifiche nonhanno ancora escluso in via definitiva. Dalmomento che un fondamentale elementoper la riduzione delle emissioni ricevute èla distanza dalla fonte di emissione, èimportante che quando il cellulare è infase di trasmissione sia tenuto ad unacerta distanza dal corpo, attraverso l’usodi auricolari o del sistema vivavoce. Allostesso modo, i cittadini dovrebbero essereinoltre sensibilizzati su tutti gli altri com-portamenti che potrebbero essere adottaticome pura misura di cautela nell’uso delcellulare.

È naturalmente necessario che prose-gua la ricerca sugli effetti a lungo terminedelle emissioni elettromagnetiche, che deve


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essere adeguatamente sostenuta a livellopubblico, nell’ambito delle istituzioni com-petenti in materia.

Occorre inoltre assicurare il coinvolgi-mento degli operatori del settore, che sonoattori imprescindibili nella progettazionedelle reti, nel rispetto della normativanazionale e delle esigenze di qualità delservizio.

Per quanto riguarda i produttori didevice, un’azione potrebbe essere intra-presa a livello europeo, pretendendo unaparticolare attenzione al tema della ridu-zione della esposizione alle emissioni in-quinanti provenienti dai cellulari.

Massima attenzione deve poi essererivolta al monitoraggio delle emissioni daparte delle ARPA/APPA, che deve esserecostante continuo e completo, al fine ditutelare pienamente la cittadinanza, allaluce del momento particolare di transi-zione dalle tecnologie precedenti a quelledi ultima generazione.

2.8. La saturazione dello spazio elettro-magnetico.

Come risulta dalla memoria depositatanel corso dell’indagine conoscitiva daISPRA, a proposito dello spazio elettro-magnetico a disposizione dei gestori, re-centemente le ARPA/APPA hanno prepa-rato un documento per rispondere allasegnalazione dell’Autorità garante dellaconcorrenza e del mercato relativa agliostacoli nell’installazione di impianti ditelecomunicazione mobile e broadbandwireless access e allo sviluppo delle reti ditelecomunicazione in tecnologie 5G. Inquesto documento le ARPA/APPA hannoespresso un parere sulla compatibilità deiprogetti di modifica e installazione degliimpianti radioelettrici con i limiti di leggeai sensi degli articoli 87 e 87-bis deldecreto legislativo n. 259 del 2003, recanteil codice delle comunicazioni elettroniche.Tale decreto, (cfr. Allegato 13, modello A)prevede che il gestore alleghi per le valu-tazioni di ARPA i dati tecnici dell’impiantotra i quali la dichiarazione della potenzafornita al connettore d’antenna. I pareri

delle Agenzie si basano quindi, ai sensi dilegge, su tali dati, cioè sui dati di potenzanominali forniti dai gestori nella fase pre-visionale e non su quelli effettivamenteerogati. Le potenze richieste e quindi au-torizzate sono spesso superiori a quellenecessarie al funzionamento degli im-pianti. In altri termini le richieste da partedel gestore di potenze superiori a quellaesperite riducono lo spazio elettromagne-tico autorizzabile anche se in realtà esi-sterebbe altro spazio realmente utilizza-bile. Tale criticità è già stata evidenziatadalle Agenzie e da ISPRA in molti tavoli,sottolineando che la richiesta di spazioelettromagnetico per potenze superiori alnecessario spesso comporta anche l’emis-sione di pareri negativi da parte delleARPA che potrebbero essere evitati. Neldocumento preparato per rispondere allasegnalazione dell’Autorità garante dellaconcorrenza e del mercato le ARPA/APPAsegnalano che tale difficoltà potrebbe es-sere superata con una diversa disposizionenormativa che preveda che il gestore,nell’istanza di autorizzazione, dichiari lapotenza massima effettivamente erogata alconnettore d’antenna.

2.9. Le problematiche relative alla cyber-sicurezza.

Il tema del rafforzamento dei livelli disicurezza dei sistemi e delle reti di tele-comunicazioni, in parallelo al crescentesviluppo delle infrastrutture di nuova ge-nerazione, è da alcuni anni al centrodell’attenzione di tutti i Paesi occidentali.Esso rappresenta del resto un terreno diconfronto fra diverse, e in qualche casocontrapposte, esigenze, che fanno capo daun lato alle strutture statali e dall’altro adaziende e singoli cittadini.

La fruizione di sempre più veloci edefficienti modalità di collegamento e direperimento di informazioni, garantitodalla rete internet, ha contestualmenteprodotto una esposizione dei dati affidatiagli archivi informatici ad attacchi e in-trusioni da parte sia di organizzazionicriminali di hacker singoli o più spesso


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organizzati, sia di gruppi indirettamentericonducibili a entità statuali. Si registraun crescente attivismo di queste organiz-zazioni e gruppi, correlato a diverse fina-lità, e spesso idoneo a mettere in pericolola sicurezza dei dati di cittadini, di aziendee di enti e organismi pubblici.

I Paesi dell’Unione europea hanno av-viato da tempo una strategia di contrastodi tali rischi, attraverso l’implementazionedi strumenti normativi che peraltro solonegli ultimi anni sono divenuti concreta-mente operativi, anche e soprattutto inrelazione all’imminente avvento dellenuove reti di quinta generazione (5G), che,grazie al notevole incremento di velocità epotenza rispetto alle precedenti, rende-ranno potenzialmente più vulnerabile ilsistema.

2.9.1. Il concetto di spazio cibernetico.

Lo « spazio cibernetico » rappresentaun nuovo dominio operativo di naturaartificiale, trasversale agli altri quattrodomini tradizionali (dominio terrestre, do-minio aereo, dominio marittimo, dominiospaziale), nel quale gli esseri umani, e nelprossimo futuro verosimilmente anche leintelligenze artificiali, possono agire e in-teragire a distanza. Si tratta di un dominiodi importanza strategica per lo sviluppoeconomico, sociale e culturale dei diversiPaesi ma al contempo di un nuovo « spaziovirtuale » di competizione economica egeopolitica per l’ampiezza dei settori chene sono coinvolti.

Grazie ai progressi delle tecnologie dicomunicazione e l’impiego diffuso di di-spositivi elettronici e di monitoraggio, siintrecciano quotidianamente nello spaziocibernetico miliardi di interconnessioni, siscambiano conoscenze a livello globale eviene raccolto un gigantesco numero didati e di informazioni compresi quelli dinatura personale e sensibile (cosiddetti bigdata).

In quanto dominio creato dall’uomo lospazio cibernetico è, inoltre, in continuaevoluzione e implementazione, in connes-sione con la rapida e pressoché ininter-

rotta evoluzione delle tecnologie dell’infor-mazione e della comunicazione (informa-tion and communication technology, ICT),grazie alle quali vengono erogati in misuracrescente servizi essenziali per la colletti-vità e strategici per il Paese.

A questo proposito la dottrina che datempo si occupa del tema della sicurezzacibernetica invita a riflettere sulla vastitàdei settori che nelle moderne società siavvalgono dei servizi digitali. Servizi eco-nomici e finanziari, sistemi di comando econtrollo militare, sistemi di fornitura dienergia elettrica o acqua, assistenza sani-taria, telecomunicazioni, dispositivi fisicicon cui interagiamo giornalmente sonocontrollati da sistemi informatici.

Nello scenario di un futuro prossimo,osservano inoltre gli analisti, la diffusionedi registri distribuiti in grado di registraree gestire transazioni di vario tipo(Blockchain), di criptovalute (come Bit-coin, LiteCoin, Ether e Ripple), di sistemidi Artificial Intelligence (AI) e di smartcities (o città intelligenti) contribuirà ad unulteriore ampliamento del dominio ciber-netico e di conseguenza della superficie diattacco.

In quanto dominio artificiale il dominiocibernetico presenta delle « vulnerabilità »,ovvero dei punti di debolezza attraverso iquali è possibile acquisire illegalmente datie informazioni che « transitano » nellospazio cibernetico oppure comprometterein tutto o in parte il funzionamento diservizi e sistemi digitali.

Le vulnerabilità del dominio ciberne-tico rappresentano pertanto il rovesciodella medaglia del progresso tecnologicoed informatico.

2.9.2. Elementi informativi e spunti pro-blematici emersi nel corso delle au-dizioni sulla cybersicurezza.

Allo scopo di approfondire gli aspettipiù rilevanti relativi alla sicurezza ciber-netica derivanti dal processo di transizioneverso la tecnologia del 5G, la Commissioneha chiamato in audizione i rappresentantidel Dipartimento delle informazioni per la


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sicurezza (DIS), dell’Istituto superioredelle comunicazioni e delle tecnologie del-l’informazione (ISCOM), dell’Agenzia perl’Italia digitale (AgID) e della Polizia po-stale.

In particolare il contributo di tali sog-getti, ciascuno nell’ambito delle propriecompetenze, è stato particolarmente utileper acquisire elementi in ordine allo statodell’architettura istituzionale e alla suaadeguatezza rispetto agli obiettivi di sicu-rezza prefissati dalla normativa europea enazionale vigente, alle caratteristiche dellaminaccia cibernetica attualmente presentenel nostro paese, alle specifiche proble-matiche di sicurezza relative alle futureapplicazioni della tecnologia del 5G e inordine agli eventuali interventi necessari alfine di potenziare gli attuali strumentinormativi e amministrativi.

La sicurezza delle infrastrutture di rete ela gestione dei big data.

I rappresentanti del DIS hanno messoin evidenza i rischi in termini di sicurezzanazionale derivanti innanzitutto dalla fles-sibilità architetturale delle reti 5G com-poste da una pluralità di segmenti e ter-minali che presenteranno diversi aspetti divulnerabilità e per le loro caratteristiche siconfigurano come possibili sedi di attacchimai affrontati finora nelle attuali reticellulari.

È stato preliminarmente sottolineatoche entro il 2020 saranno connessi allarete circa 50 miliardi di dispositivi smartcon un mercato potenziale di 12 trilioni didollari entro il 2035 e che l’architetturadel 5G, creando delle partizioni di rete,potrebbe configurare tre categorie di sta-keholder: i fornitori di tecnologia per l’in-frastruttura, gli operatori mobili che siaggiudicano le frequenze e i soggetti terzi,i cosiddetti « inquilini », che mettono adisposizione dei loro clienti servizi digitaliavanzati.

Un’architettura così complessa presentarischi in termini di accessi non autorizzati,vulnerabilità delle diverse partizioni direte, intercettazione del traffico, possibili

conflitti nella gestione della banda asse-gnata a ciascuna tipologia di traffico. Inol-tre, il 5G, proprio tramite le sue soluzionitecniche, basate sullo sfruttamento di ele-vate porzioni dello spettro elettromagne-tico e anche sulla diffusione capillare diantenne e microcelle, promettendo estesacopertura della rete, grande velocità ditrasferimento, elevato numero di connes-sioni simultanee a bassissima latenza, faràesplodere l’utilizzo dell’Internet of Things(IoT) e dei big data all’interno della so-cietà.

Il pericolo deriva essenzialmente dalfatto che ben presto gli oggetti perenne-mente connessi a internet attraverso l’in-frastruttura 5G e onnipresenti nelle case enegli uffici diventeranno possibili punti diaccesso di minacce alla sicurezza nazio-nale: l’incremento nell’uso di dispositivi ecomponenti di internet delle cose incre-menterà e implementerà le potenziali vul-nerabilità delle infrastrutture di rete, so-prattutto se i produttori e i fornitori diquesti dispositivi e servizi privilegerannol’abbattimento dei costi rispetto alle fun-zionalità di sicurezza e se non verrà postoil giusto accento sulle misure di sicurezzacibernetica e sul controllo della catena diapprovvigionamento.

Con riferimento allo specifico tema deibig data, visto dalla prospettiva della si-curezza nazionale, è stato sottolineato unduplice risvolto: utilità dei big data comepilastro essenziale in attività che sonosempre più interconnesse e asset essen-ziale per l’esecutivo per la cui gestioneserve pertanto un approccio strategico allagovernance.

È stato quindi evidenziato che se latecnologia digitale è fondamentale perdare valore ai dati e se l’obiettivo finale èche i dati possano diventare la base delprocesso decisionale, strategico e operativoa tutti i livelli di governo, ne consegue chesi rivelano comunque necessarie soluzionitecnologiche che permettano di trasfor-mare i dati grezzi in informazioni.

In questo quadro è stata inoltre sotto-lineata la centralità del problema dellegaranzie, essendo in gioco diritti fonda-


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mentali della persona, quali la riserva-tezza, l’identità personale, l’onore, la di-gnità, la reputazione.

I big data, in quanto enormi quantità didati generati da un numero incalcolabiledi sorgenti devono quindi essere struttu-rati nell’ambito di nuovi sistemi di datastorage inseriti in enormi data center, ingrado di gestire quantità innumerevoli diinformazioni a velocità elevatissima.

In tale contesto il nuovo obiettivo ditutte le forze e degli attori in camporiguarda innanzitutto il terreno della pre-venzione, nel presupposto che chi disporràdei dati avrà la conoscenza e quindi ilcontrollo dei medesimi, mettendo a si-stema le capacità e le competenze del DISe delle agenzie operative AISE (Agenziainformazioni e sicurezza esterna) e AISI(Agenzia informazioni e sicurezza interna)nell’ottica di una strategica unitaria dicomparto.

In questo contesto, le esigenze sullequali gli operatori dell’intelligence hannorichiamato l’attenzione del legislatore sonorappresentate da tre principali ambiti:l’ampliamento delle capacità di immagaz-zinamento delle informazioni acquisite;l’individuazione e lo sviluppo di algoritmiin grado di analizzare le informazionicontenute e le loro correlazioni; la forma-zione specializzata, costruendo professio-nalità adeguate, una fra tutte quelle deldata scientist. Si tratta in sostanza dipromuovere una sempre maggiore integra-zione tra TECHINT (technical intelligence)e HUMINT (human intelligence), ovverotra le attività di raccolta ed elaborazionedelle informazioni svolte mediante stru-mentazione tecnica e quelle svolte tramitecontatti interpersonali.

Al fine di affrontare le descritte criti-cità è stata quindi evidenziata la necessitàdi linee di azione concrete, un elevatolivello di sinergie istituzionali, chiarezza diattribuzione di responsabilità interve-nendo, laddove necessario, con le oppor-tune iniziative legislative.

Queste le tre principali direttrici diintervento indicate: stima precoce dellaminaccia, sicurezza dell’ecosistema dell’in-formazione, ascolto attivo e ingaggio re-

sponsabile di tutti i componenti del si-stema Paese in un quadro di flessibilità eadattabilità al cambiamento.

Alcuni dati sulla minaccia cibernetica.

I rappresentanti della Polizia postalehanno quindi fornito uno specifico con-tributo riportando i dati relativi al cdcyber crime, principale causa di attacchi,attacchi dei quali i quattro quinti sonoeffettuati per ottenere denaro o dati chesuccessivamente verranno monetizzati.

L’escalation che il cyber crime ha avutonegli anni è esponenziale: nel raffronto trail 2014 e il 2018, gli attacchi gravi sonoaumentati di oltre il 77 per cento, con unaumento percentuale che sfiora l’80 percento, essendo oltretutto in aumento an-che gli attacchi ordinari.

Gli attacchi gravi sono aumentati di 10volte nell’ultimo biennio e del 37,7 percento rispetto all’anno precedente. Il peg-gioramento non riguarda soltanto la quan-tità degli attacchi, ma anche la qualitàdegli attacchi.

Un altro dato che risulta significativorappresentare è che questi aumenti nonsono esaustivi dello scenario criminale,perché un grandissimo numero di aggres-sioni non diventa mai di dominio pubblico.Esiste infatti un sommerso di aggressionirilevantissimo, che non viene mai resonoto o viene reso noto soltanto a distanzadi tempo.

In tale contesto il cyber crime generico,cioè quello dovuto alla monetizzazionedegli attacchi, rappresenta la percentualepiù alta. Più bassa, anche se molto insi-diosa, è la percentuale che riguarda gliattacchi compiuti per ragioni varie, ascri-vibili alle formazioni antagoniste, allospionaggio industriale, alla guerra delleinformazioni, attacchi dovuti a potenzeostili nei confronti del nostro Paese.

È stato pertanto sottolineato che loscenario degli attacchi cyber ha da temposuperato i livelli di guardia, rappresen-tando una delle principali minacce, se nonla principale, alla tenuta economica delPaese.


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In tale contesto fattore determinante èinnanzitutto la capillare accessibilità disoftware: si tratta di software malevoli cheservono per colpire e per realizzare cri-mini anche di altissimo livello che sitrovano comunemente nel dark web a cifreeconomiche decisamente modeste, ren-dendo evidente che per realizzare la difesadi un’azienda, di un’amministrazione pub-blica, di una struttura sanitaria, ci vuoleun investimento consistente, mentre gliattacchi richiedono risorse quantitativa-mente modeste.

Le evidenze nelle investigazioni ci di-cono che le organizzazioni criminali alivello internazionale, le più « professio-nali », così come le mafie nazionali, si sonodedicate largamente al settore del cybercrime che consente grandissimi introiti,con un rischio relativamente modesto.

In questo scenario proprio i dati, leinformazioni che vengono immesse nellarete, rappresentano la miniera d’oro: leaggressioni ai dati sanitari sono aumentatedel 99 per cento, mentre il crimine finan-ziario attualmente è uno dei settori chepreoccupa maggiormente. La polizia po-stale nel 2019 ha ricevuto, rispetto all’annoprecedente, un aumento del 320 per centodi segnalazioni di attacchi alle aziende.

Sul piano tecnico è stato quindi evi-denziato che per le sue caratteristiche larete 5G, come le altre reti radiomobili, sibaserà su un sistema di antenne terrestridistribuite sul territorio in diversi settori,lungo una dorsale detta backbone, reteattraverso la quale riuscirà a passare unamole enorme di dati, incomparabile conquella attuale, con una velocità di connes-sione decisamente maggiore e una notevolediminuzione della latenza della connes-sione.

A fronte di enormi potenzialità di svi-luppo economico e di utilizzo di unatecnologia sofisticatissima, che contrarrà itempi di utilizzo con la conseguente ac-celerazione dei processi di scambio, si avràcome contraltare l’acuirsi di enormi rischi.Alcuni rischi che si sono già aggravati conil 4G diventeranno ancora più insidiosicon il 5G, a cominciare dalla delicataquestione dell’ostacolo all’esatta identifica-

zione e localizzazione dei dispositivi mo-bili, rendendo più complessa la gestionedel crimine informatico.

In tale contesto sarà necessaria un’at-tenta valutazione dei gestori delle infra-strutture di comunicazione, intensificandoa ogni livello l’attività di protezione dellereti.

Lo scenario descritto richiede quindi diagire sia sul versante della legislazionenazionale che sui tavoli europei, unifor-mando le legislazioni e tenendo soprat-tutto conto delle maggiori esigenze ditutela dei dati e di contrasto al cybercrime.

Il processo di digitalizzazione nella pub-blica amministrazione.

Il contributo all’indagine conoscitiva diAgID ha riguardato soprattutto l’analisidei dati gestiti nell’ambito del circuitodelle pubbliche amministrazioni e dell’im-portanza di garantire il valore intrinsecodella grande mole di dati in loro possessoprevedendo un adeguato sistema di gover-nance della transizione al digitale.

Preliminarmente è stato infatti sottoli-neato che la pubblica amministrazionedispone di un grande patrimonio di datiche non sono all’origine dati di qualità,che però non è sufficientemente valoriz-zato e immediatamente utilizzabile perquello che può generare in termini divalore.

Al riguardo si è infatti evidenziatocome l’utilizzo del dato da un punto divista di intelligenza artificiale – sfida sucui si stanno confrontando grandi playerinternazionali – consente di avere dei datidi elevata qualità, anonimizzati per nonconfliggere con le regole di protezione deidati personali.

In questo quadro la tecnologia 5G,intesa come fattore abilitante, può certa-mente aiutare a erogare una serie diservizi a cittadini e imprese e alla pubblicaamministrazione, incentivando iniziativedi sviluppo di nuovi servizi digitali, acondizione che si individui un efficientesistema di governance anche capillaredella transizione al digitale.


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In tale quadro è emersa quindi lanecessità di procedere ad una reingegne-rizzazione dei processi mutando il para-digma operante all’interno della pubblicaamministrazione affinché essa si trasformida ostacolo generatore di adempimentiburocratici, in driver di crescita.

In questo senso la chiave di voltaappare essere l’applicazione del principioonce only esteso, in base al quale lepubbliche amministrazioni debbono com-portarsi come un’unica pubblica ammini-strazione. L’utilizzo di processi digitaliuniformi consentirà ai cittadini e alleimprese la possibilità di avere un dialogonon incerto con la pubblica amministra-zione, ottenendo l’accessibilità, la traspa-renza e garantendo adeguata tutela dellaprivacy e della security.

Nell’ambito di servizi completamentefull digital, è stata inoltre evidenziata, atitolo esemplificativo, la profonda trasfor-mazione del mondo della logistica e deitrasporti. La logistica rappresenta infattiun settore strategico per l’economia na-zionale utilizzabile come strumento di po-litica industriale allo scopo di valorizzareanche le eccellenze del sistema produttivoe per promuovere lo sviluppo del trasportoecosostenibile. Occorre infatti considerareche quello logistico è un sistema ampio ecomplesso, composto da una pluralità dinodi logistici, porti, aeroporti, fino alleaziende manifatturiere. In tale quadro latecnologia del 5G può essere utile percostruire un sistema in cui infrastruttureimmateriali riescono a mettere in rete ilsistema logistico (porti, aeroporti e inter-porti) innestando maggiore efficienza nelsistema logistico nel suo complesso.

Altro tema di fondamentale importanzaevidenziato riguarda, come già anticipato,il tema della governance che riguardaanche lo sfruttamento dei fondi europei.Anche in quest’ambito, in particolare neitrasporti e nella logistica, evidente risultala necessità di far convergere le iniziativedi tutte le pubbliche amministrazioni edell’attuale insieme di piani operativi na-zionali e regionali.

È stata quindi evidenziata l’importanzadi lavorare nell’ambito della programma-

zione europea 2021-2027, non solo perutilizzare i fondi strutturali in modo co-ordinato, ma anche per sfruttare con piùintensità i fondi di ricerca e sviluppo, checonsentono di attuare una stretta partner-ship con le imprese con l’obiettivo di unacrescita inclusiva che non ripeta la situa-zione a macchia di leopardo attuale, evi-tando di avere la copertura 5G solo nellezone ad alta redditività.

A livello nazionale occorre elaborarepiani di sviluppo per favorire il partena-riato pubblico/privato e incentivare gliinvestimenti nelle zone a fallimento dimercato, con particolare riferimento aglispecifici profili della cybersicurezza e dallaprotezione dei dati.

In presenza di dati assai preoccupantirelativi alla minaccia cibernetica si rive-lano necessarie linee guida per la scritturadel software sicuro, per la sicurezza nelprocurement, perché proprio nelle attivitàdi procurement attraverso le quali le am-ministrazioni si approvvigionano di beni eservizi si possono nascondere gravi rischiin termini di sicurezza.

Riguardo alle politiche di contrastocyber, risultano quindi determinanti igruppi tecnicamente definiti i CERT, Com-puter Emergency Response Team, mettendoa fattor comune anche aspetti quali laclassificazione di un incidente e la nomen-clatura da utilizzare.

Fattore determinante risulta inoltre ilgoverno dei dati gestiti nel circuito dellePubbliche amministrazioni e la loro esfil-trazione da parte della criminalità infor-matica e degli attivisti.

Nel contesto specifico dei big data,occorre quindi promuovere la cultura de-gli open data nella pubblica amministra-zione, ampliando i dati disponibili e sti-molando il settore privato a investire nellepiattaforme di big data, anche mediante lacreazione di cataloghi nazionali dei dati ditipo aperto, affinché tutte le pubblicheamministrazioni rendano disponibile il piùampio spettro di data set.

In estrema sintesi, ciò che è statoevidenziato è che, per fronteggiare ade-guatamente l’economia digitale, servonopolitiche di valorizzazione del patrimonio


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informativo pubblico nazionale e politicheper migliorare la qualità del dato nellepubbliche amministrazioni, prevedendonecessariamente la reingegnerizzazionedei processi e la riprogettazione dei ser-vizi, introducendo una cultura del projectmanagement e dell’analisi dei processi an-che nel contesto delle pubbliche ammini-strazioni e immaginando, a tal fine, nuovesinergie con l’accademia, con l’università,con tutte le componenti della società, alloscopo di migliorare l’approccio ai serviziofferti dalla pubblica amministrazione so-prattutto nei settori della mobilità logi-stica, della telemedicina e del welfare.

2.9.3. Le conclusioni del Comitato parla-mentare per la sicurezza della Re-pubblica.

Ad ulteriore sostegno delle criticità de-scritte così come emerse nel corso delleaudizioni svolte, appare utile segnalare leconclusioni del Comitato parlamentare perla sicurezza della Repubblica, che hasvolto una breve indagine conoscitiva altermine della quale ha presentato, in data12 dicembre 2019, una relazione « sullepolitiche e gli strumenti per la protezionecibernetica e la sicurezza informatica, atutela dei cittadini, delle istituzioni, delleinfrastrutture critiche e delle imprese diinteresse strategico nazionale » (Doc.XXXIV, n. 1).

In particolare, nell’ambito delle valuta-zioni conclusive si evidenzia innanzituttol’incremento costante degli attacchi ciberne-tici non solo sul piano quantitativo, ma an-che sul piano della capacità innovativa mo-strata dai soggetti autori di tali iniziative.

Risultano inoltre confermate le preoc-cupazioni circa l’ingresso di aziende ap-partenenti a paesi esteri extraeuropei nelleattività di installazione, configurazione emantenimento delle infrastrutture dellereti 5G, rendendo necessario un innalza-mento degli standard di sicurezza.

Sul tema della concorrenza si evidenziaaltresì il problema del cosiddetto dumpingpraticato da determinate aziende estereanche se, in un contesto normativo di

tutela del mercato e della concorrenza,appare di difficile prevedere l’esclusione diprogetti ritenuti essenziali per lo sviluppodelle nuove tecnologie.

Più in generale, si richiama l’attenzionesul fatto che il Governo ritenga fondamen-tale l’attuazione delle misure contenutenel decreto-legge istitutivo del perimetrodi sicurezza nazionale cibernetica e diquelle concernenti il Centro di valutazionee certificazione nazionale (CVCN), che harafforzato i poteri speciali attivabili neiconfronti dei soggetti che operano nelleattività di infrastrutturazione di rete.

Si evidenzia, altresì, l’opportunità diinnalzare il livello di sicurezza ciberneticaanche nella fase di definizione dei con-tratti di acquisto dei prodotti e dei servizidestinati alla pubblica amministrazione.

Un ulteriore profilo oggetto di partico-lare attenzione riguarda la tutela dei datipersonali, soprattutto rispetto al fenomenodel massiccio prelievo di dati da partedelle grandi piattaforme che operano inrete utilizzati nelle attività di « profila-zione » degli utenti a scopi prevalente-mente commerciali. Su tale specificoaspetto si ritiene opportuna un’iniziativadell’Unione europea e in ambito di legi-slazione nazionale idonea a garantire ilrispetto e la tutela dei dati personali,disciplinando le attività consentite allepiattaforme e ai social network nei ri-guardi degli utenti.

Altro aspetto di particolare rilievo ri-guarda il tema delle risorse umane e dellaformazione degli operatori del settore, perla quale occorre valutare con attenzioneinvestimenti aggiuntivi anche al fine disuperare il divario significativo esistentefra i Paesi europei e gli Stati Uniti, laRussia e l’India.

Nella recente relazione del 9 ottobre2019, si evidenzia inoltre l’opportunità diuna attiva partecipazione dell’Italia allafase di elaborazione dei futuri interventi inambito europeo e di verifica circa l’ade-guatezza degli strumenti normativi attual-mente previsti, valutando un rafforza-mento della strategia di difesa comune nelsettore della sicurezza cibernetica nonchél’individuazione di nuove specifiche fatti-


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specie di reato adeguati a fronteggiare ildescritto incremento esponenziale degli at-tacchi cibernetici a infrastrutture econo-miche critiche e nel settore economico-finanziario.

Si tratta infatti di fenomeni in continuaevoluzione che richiedono strumenti nor-mativi adeguati, prevedendo possibili ri-sposte di tipo proattivo e non solo difen-sivo agli attacchi di tipo cibernetico.

2.10. I « big data » e gli algoritmi: unbinomio fortemente integrato.

Come segnalato dal professor Talia nelcorso della sua audizione, il 5G consentiràforme di interazione di nuovi servizi,nuove applicazioni, cambiando lo scenariodigitale. Ciò indubbiamente comporteràun aumento della velocità e una diminu-zione dei tempi di comunicazione ma ilnuovo scenario digitale che si andrà adisegnare si caratterizzerà soprattutto peril fatto che i dispositivi personali convive-ranno molto più strettamente con i servizipubblici, con i servizi sanitari, con i con-tenuti in streaming, la mobilità autonoma,l’industria 4.0, ossia i dati prodotti dallenostre interazioni con il mondo e i datigenerati nella rete delle cose diventerannoun ecosistema strettamente integrato.

Questo stato di cose implicherà un saltoesponenziale con riferimento all’economiadei dati, posto che la quantità dei dati digi-tali che transiteranno attraverso il 5G cam-bierà le dimensioni delle informazioni chesi hanno a disposizione con un impattomolto forte su vari aspetti del lavoro e dellavita quotidiana delle persone.

Con il 5G i dati che i cittadini inseri-ranno e lasceranno sulla rete diventerannouna moneta di scambio ancora maggiore,per la quale vengono offerti i serviziinternet che apparentemente sono gratuiti.

Uno degli effetti dello sviluppo del 5Gè quindi relativo alle possibilità che talenuovo ecosistema potrà fornire con rife-rimento alla nuova grande ricchezza delventunesimo secolo, vale a dire la capacitàdi trarre valore (non soltanto economico,ma anche politico) dall’utilizzo dei cosid-detti big data.

L’espressione anglolatina big data in-dica uno degli elementi più caratteristicidell’evoluzione tecnologica nelle societàcontemporanee. Il termine è stato origi-nariamente coniato negli Stati Uniti perindicare una quantità di dati così ampia(ma non definibile ex ante in terminiquantitativi) da essere di difficile gestionecon le capacità tecnologiche degli elabo-ratori elettronici.

I big data si caratterizzano per alcuniprofili che vanno tuttavia al di là dellasemplice massa dimensionale (o volumedei dati, che costituisce la prima caratte-ristica dei big data).

Un secondo elemento è infatti la naturaeterogenea di tali dati che si presentanonelle forme più varie: i dati oggi disponi-bili consistono in immagini, video, testo,parlato, archivi documentali (varietà).

Un terzo elemento è la velocità diproduzione e diffusione dei medesimi dati.

Come rappresentato dal professor Ra-setti, nel solo anno 2018 sono stati prodotti(e registrati) tanti dati quanti ne sono statiprodotti nell’intera storia umana fino al2017. Il tempo di raddoppio (ovvero iltempo di produzione e registrazione di unamassa di dati doppia rispetto a quella presain considerazione nella misurazione prece-dente) è stato quindi pari ad un anno nel2018 ma continuerà in prospettiva a scen-dere in quanto, oltre ai dati prodotti dagliesseri umani, cresceranno esponenzial-mente i dati prodotti dalle macchine. Se-condo quanto indicato nella medesima au-dizione, entro cinque o sette anni sarannoin rete, oltre agli umani, 150 miliardi didispositivi che interagiscono tra loro e congli umani. Per quanto sconvolgente possaapparire, in un futuro assai prossimo (5/7anni) basteranno 12 ore per produrre tantidati quanti ne sono stati prodotti nella pre-cedente storia dell’umanità.

I dati rappresentano da sempre la basedella conoscenza scientifica, posto cheproprio dai dati ricavati dall’esperienza sitraggono elementi sulla base dei qualiricavare le leggi di natura.

L’elemento rivoluzionario derivantedall’utilizzo di tali dati è legato al fatto cheuna tale massa di dati potrà consentire di


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studiare in modo assai più dettagliato lacomplessità dei comportamenti umani edassicurare, in vari ambiti, conoscenze assaipiù approfondite.

Se da una parte ciò rende evidente il va-lore (quarta caratteristica dei big data), an-che economico, di tali dati, lo strumento at-traverso il quale tale enorme massa di datipuò essere utilizzata per ottenere un valoreaggiunto non può essere ovviamente la let-tura e l’analisi di singoli studiosi, che nonavrebbero fisicamente né il tempo né le ca-pacità di trarre elementi utili da una massaindeterminata di elementi informativi.

Il meccanismo attraverso il quale vieneestratto tale valore comincia quindi dallaricerca, dall’analisi e dall’estrazione dipattern di informazione, volti a individuarerelazioni tra i dati. Sulla base di tali dati,correlati tra loro in maniera adeguata siottiene una « informazione strutturata »ossia una conoscenza che consiste in unarappresentazione fedele del sistema a cuii dati si riferiscono e che consente dicostruire dei modelli e di realizzare deglialgoritmi predittivi.

L’economia dei dati si fonda nell’eco-nomia digitale essenzialmente su cinqueelementi: la rete, i dati, la disponibilità dispazi di archiviazione, gli algoritmi dianalisi e la potenza di calcolo. Tra questigli algoritmi sono senza dubbio il profilopiù rilevante, anche se tutti gli altri fattorine costituiscono il necessario presupposto.

Secondo la definizione contenuta nellaenciclopedia Treccani, ripresa da vari stu-diosi, tecnicamente si definisce algoritmouna sequenza finita di operazioni elemen-tari, eseguibili facilmente da un elaboratoreche, a partire da un insieme di dati I (in-put), produce un altro insieme di dati O(output) che soddisfano un preassegnatoinsieme di requisiti. Spesso i requisiti ven-gono distinti in due categorie: i vincoli, os-sia requisiti che devono essere soddisfatti inogni caso, e gli obiettivi, ossia requisiti chedevono essere soddisfatti il meglio possibilesecondo un qualche criterio specificato.

Un algoritmo è caratterizzato essenzial-mente da due elementi: la complessitàcomputazionale, relativa al numero dioperazioni elementari necessarie per pro-

durre l’output (direttamente legato altempo di calcolo necessario per eseguirel’algoritmo), e l’approssimazione, relativa aquanto vengono soddisfatti gli obiettivisecondo il criterio specificato.

Dalla metà degli anni 1980 le tecnichealgoritmiche hanno subito notevoli evolu-zioni sotto diversi aspetti: una migliore uti-lizzazione delle crescenti possibilità offertedai moderni mezzi di elaborazione (in par-ticolare sfruttando in modo adeguato lepossibilità di parallelismo, sia attraversol’esecuzione simultanea di operazioni ana-loghe, come nell’elaborazione vettoriale, siaattraverso l’uso di opportune reti di ele-menti di elaborazione, quali, per es., le retineurali, generalmente calibrate su specifi-che applicazioni); l’uso di strutture dati piùsofisticate adatte alle particolari classi diproblemi trattati; l’uso di euristiche più po-tenti e flessibili di quelle usate precedente-mente (sfruttando a fondo i concetti di ri-cerca locale con memoria, inserendo spessoalcuni elementi di tipo probabilistico).

Nel corso delle audizioni è emerso chel’analisi dei dati è ormai uno dei punticentrali di moltissimi operatori. Vodafonead esempio ha investito molto per larealizzazione di sistemi di analisi deiflussi, in modo da analizzare le informa-zioni generate dalla propria rete 4G e 4.5Ge da ricavare, dopo aver anonimizzatoirreversibilmente e aggregato tali informa-zioni, analisi su presenze, mobilità e flussidella popolazione. Il valore aggiunto delleinformazioni si collega ancora una voltaalla massa di dati oggetto di analisi che,per Vodafone, sono pari a 25 miliardi dinuovi record di informazioni ogni giorno.

Gli algoritmi sono quindi sia il punto dipartenza avvalendosi dei quali si estrae va-lore dai dati sia il punto di arrivo che, sullabase di tali dati adeguatamente organizzaticonsente di costruire modelli predittivi inambiti nei quali non troppo tempo fa eraimpossibile trarre informazioni ordinate.In altre parole i big data sono valorizzatisolo quando un algoritmo li utilizza e litrasforma in informazioni di qualità.

Come sottolineato dal prof. Sassano,presidente delle Fondazione Ugo Bordoninel corso dell’audizione svolta presso la


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Commissione, non bisogna ritenere che glialgoritmi in sé siano una novità. Essi sonoin uso da lungo tempo nell’ambito tecno-logico e non solo. Tuttavia la novità risiedeproprio nella capacità di trattare questaenorme massa di elementi fornitori diconoscenza producendo valore aggiunto.

I grandi player (Google, Facebook, Ama-zon, Netflix) e i grandi broker (in ossia idata broker che vivono della raccolta didati sulla rete e li rivendono) hanno già eavranno grandi benefici, perché riesconoad estrarre valore dai dati e dalla loroanalisi. Si tratta di valori economici maanche, almeno in astratto, di un enormepotere di conoscenza utilizzabile ai finipiù svariati (politici, culturali, ecc.) capacidi intervenire pesantemente sulla stessaformazione delle pubbliche opinioni.

Peraltro, con riferimento alla gestionedi tali dati, Wind ha segnalato come lecompagnie telefoniche siano assoggettate aregole assai stringenti, sotto il profilo dellaprivacy, mentre per i cosiddetti over thetop esiste un sistema di regole decisamentepiù snelle, auspicando quindi un rialline-amento della disciplina.

Pertanto appare chiaro come, mentre ladisponibilità dei dati è semplicemente undato di realtà, diventa essenziale compren-dere, conoscere e, in un certo senso anchegovernare ciò che dai dati riesce a trarrevalore: ossia gli algoritmi. Gli algoritmi e isistemi software basati su questi algoritmistanno evolvendo con modalità spesso nonconosciute, se non per gli esperti, con ciògenerando una sorta di « digital divide delleconoscenze » estremamente minaccioso peril nostro sistema informativo favorendo fe-nomeni distorsivi della realtà e non imme-diatamente percepibili dagli stessi destina-tari dell’informazione.

A fronte delle opportunità offerte dalcomplesso di tali tecnologie occorre svi-luppare rapidamente forme di tutela eregole, che devono essere idonee a pro-teggere i nostri valori fondamentali ri-spetto all’evoluzione della tecnologia.

Il rischio (come ricordato dal professorTalia nel corsodelle audizioni) è quello che sisviluppi una sorta di algocrazia, altro neolo-gismo, cioè che siano gli algoritmi (e quindi

coloro che li generano, li comprendono e licontrollano) a detenere il potere. È evidentel’impatto che questo potrebbe avere sui si-stemi democratici: il fulcro della decisione edel potere finirebbe per spostarsi dai Parla-menti e dai Governi nazionali a pochi grandioperatori spesso sovranazionali capaci dicondizionare (fino a determinare) come siorganizza la vita dei cittadini.

In conseguenza di ciò, come sottolineatodal professor Sassano, si pone il problemadi affrontare la questione delle competenze,posto che la realizzazione di algoritmi ido-nei a trarre adeguati dividendi in termini divalore aggiunto conoscitivo ed economicorichiede competenze specialistiche chevanno molto al di là della semplice forma-zione STEM, che pure ne rappresenta unpresupposto (si veda il paragrafo sulle ini-ziative di formazione necessarie).

Infine gli auditi hanno rappresentatocome tale massa di dati, consentendo ana-lisi assai approfondite, potrebbe portaread avere un « ritratto digitale » delle per-sone assai realistico con intuibili rischi siacon riguardo alla privacy dei cittadinimedesimi, sia con riferimento alla possi-bilità di condizionarne le decisioni e lescelte con evidenti rischi per la liberaformazione del pensiero. Tuttavia, allostato, non esiste alcun diritto dell’indivi-duo ad essere considerato « proprietario »dei dati che genera, sebbene le nuovedisposizioni (in particolare il nuovo rego-lamento europeo sulla protezione dei datipersonali, il GDPR) tendono a garantire unmaggior controllo sui propri dati perso-nali.

Come ha sottolineato il professor Talia« i dati hanno anche un grande valorepolitico ». A parte casi molto noti in Oc-cidente come Wikileaks e CambridgeAnalytica meritano attenzione anche leapplicazioni fatte altrove, come ad esem-pio il social ranking attraverso i big dataeffettuato dalla Cina nei confronti deipropri cittadini. Nonostante le differenzedi struttura politica tra la Cina e ledemocrazie occidentali, non si può esclu-dere che questi rischi si presentino anchenei nostri sistemi democratici.


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L’avvento del 5G potrebbe essere unostimolo per costruire quindi una culturadei dati non solo per le implicazionieconomiche dell’uso degli stessi ma per lastessa natura politica che la loro gestionemalevola potrebbe produrre. Sarebbequindi opportuna la definizione di nuoveregole di garanzia per la produzione, lacomunicazione, la raccolta e l’analisi deidati e degli algoritmi necessari per l’analisidei medesimi.

2.11. L’intelligenza artificiale e il 5G.

Il 5G, assicurando la trasmissione digrandi quantità di dati, con estrema ra-pidità e bassissima latenza, processati da-gli algoritmi per produrre nuovi fattori diconoscenza (ed eventualmente nuovi algo-ritmi) incrocia anche le problematicheconnesse ai recenti sviluppi dell’intelli-genza artificiale.

Occorre preliminarmente chiarire che,allo stato attuale delle conoscenze, siamotecnologicamente ancora ben lontani dallosviluppo di una superintelligenza in gradodi soppiantare le capacità umane in ma-niera completa ed in ogni campo di azione.

Ciononostante negli ultimi anni la com-binazione di tre fattori essenziali ha apertola strada ad un rapidissimo progresso nelcampo dell’intelligenza artificiale.

In primo luogo l’aumento esponenzialedella potenza di calcolo ha costituito ilpresupposto per costruire macchine suffi-cientemente potenti da effettuare le ope-razioni necessarie per sviluppare l’intelli-genza artificiale. In secondo luogo, altret-tanto determinante, è la presenza e ladisponibilità di enormi quantità di dati (icosiddetti big data) classificati in manierapiù o meno raffinata che costituiscono ilnecessario « carburante » per svilupparel’intelligenza artificiale. Il terzo aspetto èlegato al recupero delle cosiddette retineurali che, pur essendo state oggetto distudio e ricerca fin dagli anni Quarantadel secolo scorso, non erano state fino atempi recentissimi utilizzate in manieraefficace.

Lo sviluppo del cosiddetto deep lear-ning, cioè la creazione di un meccanismoche consente un apprendimento rapidodelle reti neurali utilizzando in manieraoriginale la potenza di calcolo offerta dalleGPU (Graphical Processing Unit), ha con-sentito in tempi piuttosto rapidi di crearereti a più strati corrispondenti a diversilivelli di astrazione concettuale. L’aumentodei livelli di astrazione è stato nel corsodegli ultimi anni assai significativo. Ima-genet, uno dei prodotti di deep learning nel2015 riuscì a realizzare 152 livelli diastrazione, e questo consente alla mac-china di classificare in maniera efficientee gerarchizzata un numero estremamenteampio di informazioni, portando la capa-cità di comprensione della realtà dei com-puter a livelli inimmaginabili solo pochianni fa in quanto i computer possono inmaniera del tutto automatica, riconoscere,elaborare e persino creare immagini, testiin maniera simile (ma ancora non identicaquanto alla qualità dei risultati) a quantofa l’uomo.

In considerazione di quanto si è dettoil termine intelligenza artificiale è quindiparzialmente fuorviante posto che quelloche è stato realmente oggetto di unaprofonda trasformazione è stato il ma-chine learning ossia l’apprendimento au-tomatizzato delle macchine.

Fino a pochi anni fa infatti la modalitàdi « allenamento » delle macchine preve-deva, come ricordato dal professor Zec-china, nel corso della sua audizione, che,una volta caricato sulla macchina un da-tabase di elementi su cui si doveva fondarel’analisi, si richiedesse allo strumento diverificare se all’interno dei dati fornitifossero presenti alcune caratteristiche (de-cise in anticipo dagli esseri umani) e, sullabase della presenza di queste caratteristi-che, di ottenere un output pertinente.Questa modalità di classificazione non hatuttavia mai realmente funzionato, adesempio con riferimento al riconoscimentodi immagini.

Oggi l’intelligenza artificiale consiste inmacchine che imparano da grandi quan-tità di esempi, attraverso algoritmi chemodificano un numero amplissimo di pa-


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rametri (nell’ordine delle centinaia di mi-lioni) richiedendo grandi potenze di cal-colo. Sono tuttavia le reti (e non più gliuomini) a decidere cos’è rilevante nell’in-put e a classificare i dati. Tuttavia, seb-bene i risultati di queste operazioni sianoestremamente accurati non si è ancoracapito nel dettaglio come funzionino que-sti sistemi (benché funzionino).

Un aspetto che va tuttavia sottolineatonegli attuali sistemi di machine learning èche gli algoritmi riescono a trovare rela-zioni e a produrre dei risultati sulla basedi tali esami talvolta non comprensibiliper gli esseri umani. Proprio per questonelle recenti comunicazioni dell’Unioneeuropea sull’intelligenza artificiale si fasempre riferimento a un’intelligenza arti-ficiale « centrata sull’uomo » (si veda inparticolare la Comunicazione del 4 aprile2019 COM(2019) 168 Final « creare fiducianell’intelligenza artificiale antropocen-trica »).

Tuttavia tali sistemi non sono ancora ingrado di individuare (e men che menospiegare) nessi causali sebbene tale po-trebbe essere la frontiera verso la quale siindirizza la ricerca sul machine learning.

Un ulteriore problema che sta emer-gendo, e che è anzi al centro delle discus-sioni in termini di etica dei sistemi diintelligenza artificiale, concerne la possi-bilità di generare risultati viziati da « biastecnologici » ossia sostanzialmente da pre-giudizi che associno, in maniera fuorvianteo comunque socialmente inaccettabile, de-terminati risultati a input derivanti dallebasi dati di allenamento delle macchineviziate o da « pregiudizi umani » (quindida un’errata classificazione dei dati) ov-vero dalla mera disponibilità « squili-brata » dei dati nell’ambito dell’apprendi-mento non supervisionato.

2.12. Il sistema delle nuove tecnologie egli effetti sul mercato del lavoro:una questione aperta.

Nel corso delle audizioni in diversiinterventi è stato trattato il tema degli

effetti che il nuovo ecosistema digitalegenererà sul mercato del lavoro.

La questione è da tempo oggetto diinteresse e fonte di inquietudine per glieffetti che tale combinazione di innova-zioni potrà comportare nel nostro sistemaeconomico.

Nel corso della XVII legislatura la 11a

Commissione Lavoro del Senato della Re-pubblica ha svolto un’indagine conoscitivasul tema specifico dell’« impatto sul mer-cato del lavoro della quarta rivoluzioneindustriale ».

Nelle conclusioni della citata indagineconoscitiva si dava un approccio sostan-zialmente ottimistico del futuro del mondodel lavoro in relazione ai progressi deri-vanti dall’innovazione tecnologica (con unfocus particolare sui cambiamenti intro-dotti nel mondo industriale dall’industria4.0). Infatti nelle conclusioni dell’indaginesi affermava che « Il tratto dominante delfuturo prevedibile del tessuto produttivonon sarà comunque costituito dalla “finedel lavoro”. Il progresso tecnologico nonavrà negli anni a venire, come non ha maiavuto negli ultimi due secoli segnati da unprogresso tecnologico continuo, il potere direndere definitivamente inutile il lavoroumano » in quanto « sarà la stessa dispo-nibilità di lavoro umano generata dallascomparsa dei vecchi mestieri a stimolarela capacità di inventarne di nuovi ». Siprecisa tuttavia come « l’avvento della ro-botica e dell’intelligenza artificiale pone arischio di sostituzione non più soltanto imestieri di basso contenuto professionale,bensì anche quelli di contenuto elevato. Eciò potrà rendere più lunga e impegnativala transizione dai vecchi ai nuovi lavori ».

Nel corso dell’indagine conoscitiva con-dotta dalla X Commissione Attività pro-duttive della Camera dei deputati nellaXVII legislatura su « Industria 4.0: qualemodello applicare al tessuto industrialeitaliano. Strumenti per favorire la digita-lizzazione delle filiere industriali nazio-nali » uno specifico intervento sugli effettioccupazionali delle trasformazioni digitaliè stato effettuato dall’amministratore de-legato di Fabbrica digitale che ha espressoposizioni meno ottimistiche sulle prospet-


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tive del lavoro, segnalando come, mentre ildigitale della terza rivoluzione industrialeera un digitale integrativo delle capacitàumane, « la quarta rivoluzione industriale,quella nella quale noi siamo, è quella deldigitale sostitutivo. Le tecnologie (...) sonosostitutive dell’attività dell’uomo ».

In alcuni studi condotti sugli effettidella trasformazione digitale del lavoro ineffetti le considerazioni relative ai tassi disostituzione appaiono meno nette.

Se in uno studio del World EconomicForum del 2017 il team di Katja Gracedell’Istituto sul futuro dell’umanità dell’u-niversità di Oxford ha calcolato che latotalità dei lavori sarà automatizzata in unarco temporale di 120 anni ma c’è il 50per cento delle possibilità che ciò avvengaentro soli 45 anni con rischi concreti ditagli salariali di massa, collasso dell’impo-sizione sul reddito e, in associazione a ciò,sovraccarico dei sistemi di protezione so-ciale (Thomas Metzinger), in altri studiemerge invece un saldo positivo a livellooccupazionale, soprattutto nel breve pe-riodo.

Il report del World Economic Forumdal titolo « The Future of Jobs 2018 »prevede ad esempio che entro il 2022l’intelligenza artificiale creerà 133 milionidi nuovi posti di lavoro, ma al contempo75 milioni andranno persi.

Anche da importanti esperti di tecno-logie industriali del settore sono stateespresse preoccupazioni con particolareriguardo alle implicazioni dell’intelligenzaartificiale e del nuovo paradigma tecnolo-gico: nel 2014 Elon Musk (CEO di Tesla)ha ammonito sul fatto che « l’intelligenzaartificiale è il più grande rischio cui lanostra civilizzazione si trova a far fronte »,evidenziando i rischi che potrebbero de-rivare dall’abuso dell’intelligenza artifi-ciale, e, in modo meno netto ma non intotale contraddizione con gli assunti diMusk, Stephen Hawking ha dichiarato:« non siamo in grado di prevedere cosariusciremo a fare quando le nostre mentisaranno amplificate dall’Intelligenza Arti-ficiale. Forse, con strumenti nuovi, riusci-remo anche a rimediare a tutti i danni chestiamo provocando alla natura, e magari

saremo anche in grado di trovare soluzionidefinitive a povertà e malattie. Ma... èanche possibile che con la distruzione dimilioni di posti di lavoro venga distrutta lanostra economia e la nostra società ».

Più ottimista Bill Gates che ritiene chelo sviluppo tecnologico ci renderà piùproduttivi e creativi. Allo stesso modo RayKurzweil, ingegnere capo di Google, ritieneche anche se i robot porteranno via illavoro, cosa molto probabile, gli uomini netroveranno altri (conclusione assai simile aquella cui giunge anche l’indagine cono-scitiva condotta dal Senato).

Il professor Häggström, riprendendo leconsiderazioni formulate nel libro « Lanuova rivoluzione delle macchine. Lavoroe prosperità nell’era della tecnologia trion-fante » di Erik Brynjolfsson ed AndrewMcAfee, ritiene che l’automazione di unagrandissima quantità di lavoro intellet-tuale potrebbe condurre nel lungo periodoa problemi significativi di disoccupazione(e quindi di distribuzione del reddito e delbenessere) arrivando a definire « non ir-realistico » nel lungo periodo uno scenariodi « disoccupazione 100 per cento ». Anchenell’ipotesi di un approdo finale alla « so-cietà del tempo libero » immaginata dalprofessor Brundage (7), si porrebbe co-munque il problema di gestire la transi-zione senza creare un livello mai vistonella storia di disuguaglianza economica edisordini sociali.

(7) Il professor Brundage, nel suo contributo allo Scienceand Technology Options Assessment (STOA) del Parlamentoeuropeo, pubblicato a marzo 2018 « Dobbiamo aver pauradell’intelligenza artificiale ? », nel rilevare la natura versatiledell’intelligenza artificiale e, conseguentemente, la possibilitàdella stessa di essere utilizzata tanto a fin di bene che perscopi malevoli o addirittura criminali, considera comunqueassai probabile un progressivo sviluppo di sistemi di intel-ligenza artificiale idonei a sostituire una grande quantità (senon la totalità) del lavoro umano (senza tuttavia indicaretempistiche ma orizzonti temporali: « nel corso di questosecolo »). Naturalmente in un tale scenario l’utopia (una« società del tempo libero » pacifica e nella quale gli uominisi dedicano solo a ciò che è a ciascuno gradito) e la distopia(una società autoritaria fondata sulla sorveglianza automatiz-zata, sulla coercizione e sulla repressione del dissensoassicurati con livelli di efficienza prima impossibili), oltre atutte le possibili situazioni intermedie tra tali due estreme,sono sicuramente possibili ma le sue conclusioni sull’inte-razione tra esseri umani ed evoluzione tecnologica sonotendenzialmente ottimistiche.


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Come risulta da tale, pur breve, disa-mina sebbene non vi siano posizioni con-cordi su quello che sarà l’esito finale ditale processo (maggiori posti di lavoro, piùqualificati e meglio pagati; riduzione delleopportunità lavorative e crisi occupazio-nale e dei sistemi di welfare o addiritturauna « società del tempo libero » tutta daorganizzare), il punto di partenza sulquale sembra emergere un consenso dif-fuso è che tale evoluzione del lavoro e lavelocità delle trasformazioni in corso com-porteranno, indipendentemente dal saldofinale nel lungo periodo, una difficile fasedi transizione, che è quella che stiamovivendo e che connoterà i nostri sistemieconomici e sociali nei prossimi anni.

Anche gli intervenuti che hanno trat-tato tale problematica nel corso delle au-dizioni si sono trovati concordi sul fattoche nei prossimi anni si vivrà una fasestorica nel corso della quale scompari-ranno, anche assai rapidamente, alcunilavori ma se ne creeranno altri che, tut-tavia, assai difficilmente potranno esseresvolti da coloro che verranno espulsi dalmercato del lavoro.

Questa è la prima importante questionerelativa alla gestione politica del periodo« transitorio »: la sostituzione asimmetricadel lavoro. Mentre nella prima rivoluzioneindustriale i contadini divennero abba-stanza facilmente manodopera per la na-scente produzione industriale, appare as-sai più difficile che i soggetti espulsi dalmercato del lavoro possano rapidamenteriqualificarsi per lavorare nei settori adalta tecnologia.

A ciò va anche aggiunto quanto ricor-dato dal professor Zecchina nel corso dellasua audizione, ossia che « la velocità concui vengono distrutti i lavori è maggiorerispetto alla velocità con cui vengono cre-ati nuovi lavori ».

Da un punto di vista sociale, in questafase « transitoria » si collocano generazionidi persone (ad esempio tra i 55 anni e l’etàdella pensione) che non hanno avuto unaformazione sul digitale, per i quali saràdifficile (o comunque economicamentepoco conveniente) un’attività di reimmis-sione nei flussi produttivi.

Si potrebbe realizzare quindi in unaprospettiva non troppo lontana una graveproblematica sociale di espulsione di talisoggetti dal mondo del lavoro (con tutte leconseguenze sul piano umano, sociale edeconomico che ne derivano) che rischia diinfoltire la pattuglia, che già oggi conta unnumero congruo di soggetti, « di coloro chePapa Francesco I ha chiamato “scartati” »(professor Rasetti).

Nel documento conclusivo dell’indagineconoscitiva svolta dalla Commissione La-voro del Senato a questo proposito sisegnala che « è indispensabile (...) un con-gruo sostegno del reddito delle personecoinvolte ».

Anche l’Unione europea ha espressouna propria posizione su questa transi-zione.

Nella « Comunicazione della Commis-sione al Parlamento europeo, al Consiglioeuropeo, al Consiglio, al Comitato econo-mico e sociale europeo e al Comitato delleregioni — L’intelligenza artificiale perl’Europa » (COM 2018 137 Final) la Com-missione, nell’invitare a « prepararsi aglieffetti socioeconomici » derivanti dall’uti-lizzo dell’intelligenza artificiale evidenziacome « per effetto dell’IA comparirannonuovi posti di lavoro e nuove mansioni »,segnalando tuttavia che « altri lavori emansioni saranno sostituiti ». Pur rite-nendo che « la quantificazione precisa del-l’impatto dell’IA sul lavoro è difficile dadefinire in questa fase », gli interventi darealizzare concernono: la preparazionedella società nel suo complesso alle tra-sformazioni in atto; la predisposizione distrumenti di protezione per i lavoratorinelle occupazioni che probabilmente su-biranno le maggiori trasformazioni oscompariranno per effetto dell’automa-zione, della robotica e dell’IA senza di-stinguere tra lavori subordinati ed auto-nomi individuando strumenti di prote-zione sociale; l’aumento degli specialisti inintelligenza artificiale.

Il Comitato economico e sociale euro-peo, nel proprio parere sulla citata Co-municazione si concentra proprio sull’im-patto concernente un’ampia fascia di la-voratori, affermando a questo proposito


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che: « La Commissione europea dovrà ef-fettuare un’attenta valutazione degli effettidell’intelligenza artificiale sul mercato dellavoro. Questa rappresenta una delle mag-giori preoccupazioni per molti lavoratorieuropei già avanti nella loro carriera maancora lontani dall’età pensionabile, iquali guardano all’evoluzione in corso condiffidenza e timore. L’analisi deve tenereconto sia della possibile sostituzione dialcuni lavoratori da parte di dispositivielettronici o robot, sia del fatto che alcunefunzioni, anche se non saranno comple-tamente automatizzate, risulteranno pro-fondamente modificate da nuove tecnolo-gie. Occorre quindi concentrare la valuta-zione e l’analisi non solo sull’inevitabile eattesa modifica delle linee di produzione,ma anche sul ripensamento dei processiorganizzativi e degli obiettivi aziendali aseguito di un adeguato dialogo sociale coni lavoratori ».

Come si comprende, quindi, è emersauna sostanziale condivisione della neces-sità di essere preparati a tutti gli scenaripossibili derivanti da tali trasformazionicon la consapevolezza che alcune serieproblematiche sociali potrebbero emer-gere.

In termini generali, secondo il profes-sor Rasetti, la trasformazione digitale por-terà a un miglioramento significativo dellasituazione degli esseri umani anche conriferimento al mondo del lavoro, a pattotuttavia che si comincino a introdurrerapidamente cambiamenti significativi ainostri modelli sociali (come peraltro èsempre avvenuto nel corso delle grandirivoluzioni industriali) anche con riferi-mento ad aspetti come la distribuzionestessa del lavoro e del reddito.

Un altro punto di concordia tra glioperatori (ricordato sia da Vodafone cheda Tim nel corso delle audizioni) concerneil tema della formazione delle competenzedigitali, che appare evidentemente con-nesso anche ai possibili effetti di taletrasformazione sul mondo del lavoro.

Secondo gli auditi l’attuale situazionedel mercato del lavoro italiano con ri-guardo alle professionalità tecniche neces-sarie ad operare in questi nuovi mercati

propone una situazione di mismatch, valea dire che, pur vivendo in un contestoeconomico caratterizzato da un alto tassodi disoccupazione, in particolare giovanile,non si riescono a reperire i tecnici neces-sari. La questione della flessibilità e dellariqualificazione dei lavoratori rappresentaquindi un problema centrale la cui esi-stenza è ben presente nella riflessioneintellettuale e politica a livello globale. Perprovare a ridurre tale « mismatch digitale »in Italia nel corso delle audizioni sonostate presentate alcune iniziative da partedegli operatori delle telecomunicazioni edegli operatori nei settori più innovativi.

Tale situazione, purtroppo significativanel nostro Paese, secondo quanto soste-nuto dal professor Talia nel corso dellasua audizione fornisce una prima (e nonincoraggiante) possibile risposta agli effettisul lavoro della rivoluzione in corso, conspecifico riguardo alla realtà italiana.

Se sono effettivamente incerti gli effettidi lungo periodo ed è quindi una questioneaperta quale sarà il risultato al terminedella transizione, si può ritenere, con undiscreto margine di certezza, che se l’Italiasarà pronta a gestire la trasformazione di-gitale, offrendo le competenze adeguate,senza quindi essere un mero importatore/consumatore di tecnologie, ciò potrà com-portare, almeno nella fase storica chestiamo vivendo, un saldo occupazionale po-sitivo, mentre è certo che porterà un saldonegativo la circostanza (non auspicabile)che il nostro sistema Paese non si trovi nellecondizioni di affrontare da posizioni diforza il cambiamento in essere.

2.13. L’esigenza di promuovere la forma-zione di specifiche competenze digi-tali.

Tra le tematiche emerse in alcune delleaudizioni svolte soprattutto relative ai rap-presentanti del mondo accademico e delleistituzioni di ricerca, vi è quella relativaall’esigenza di promuovere lo sviluppo e ladiffusione di specifiche competenze digitaliin grado di affrontare il processo di tran-sizione verso nuove tecnologie e i profondi


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mutamenti che riguarderanno l’organizza-zione del lavoro nei settori più disparati.

Una prima definizione di CompetenzeDigitali è stata proposta, nel 2006, dalParlamento Europeo e successivamentenella Raccomandazione del Consiglio eu-ropeo del 22 maggio 2018 relativa allecompetenze chiave per l’apprendimentopermanente, che indicava le otto compe-tenze chiave per l’apprendimento perma-nente: « La competenza digitale presup-pone l’interesse per le tecnologie digitali eil loro utilizzo con dimestichezza e spiritocritico e responsabile per apprendere, la-vorare e partecipare alla società. Essacomprende l’alfabetizzazione informaticae digitale, la comunicazione e la collabo-razione, l’alfabetizzazione mediatica, lacreazione di contenuti digitali (inclusa laprogrammazione), la sicurezza (compresol’essere a proprio agio nel mondo digitalee possedere competenze relative alla cy-bersicurezza), le questioni legate alla pro-prietà intellettuale, la risoluzione di pro-blemi e il pensiero critico ». Questa defi-nizione è stata in un secondo momentoadottata anche dall’Agenzia per l’ItaliaDigitale (Agid), che fra le proprie attribu-zioni ha anche quella di promuovere ladiffusione delle competenze digitali percittadini, imprese e pubblica amministra-zione.

L’Osservatorio delle Competenze Digi-tali – promosso da Aica, Anitec-Assin-form, Assintel e Assinter Italia, in colla-borazione con Miur e Agid – ha provato,a cominciare dal Rapporto annuale per il2016, a schematizzare i livelli di cono-scenze e competenze, riconducendoli aquattro categorie: (i) le competenze per lacittadinanza digitale, necessarie a tutti icittadini per potersi allineare alla digita-lizzazione del contesto sociale; (ii) le com-petenze digitali dei lavoratori, che rispec-chiano la capacità di saper usare nellaquotidianità lavorativa strumenti informa-tici, a prescindere dalla funzione aziendaledi appartenenza; (iii) le competenze spe-cialistiche ICT, tipiche di figure che ope-rano all’interno delle strutture ICT direaltà private e pubbliche o all’internodelle divisioni operative di fornitori di

tecnologie e servizi ICT; (iv) le competenzedi e-Leadership, che caratterizzano chiassocia alla cultura digitale particolari at-titudini e talenti che consentono di im-maginare determinati percorsi di cambia-mento e di contestualizzarli all’internodella propria organizzazione.

In generale, le Competenze Digitali sipossono ricondurre a due macro categorie:le digital hard skill e le digital soft skill. Ledigital hard skill sono le Competenze Di-gitali tecniche di base, specifiche, chedefiniscono una figura professionale. Sipossono acquisire a scuola, all’università,con master e corsi di perfezionamento, maanche sul posto di lavoro spesso attraversocorsi di formazione mirati. In particolare,in questa categoria rientrano le compe-tenze tecniche che riguardano l’areaSMAC (Social, Mobile, Analytics, Cloud),cui si aggiungono quelle su IntelligenzaArtificiale, Robotica, IoT, Cybersicurezza.Alle Digital Soft Skill fanno capo le abilitàtrasversali, che riguardano relazioni ecomportamenti delle persone in qualsiasicontesto lavorativo, consentendo di utiliz-zare efficacemente i nuovi strumenti digi-tali. Le Digital Soft Skill non si imparanoa scuola o a lavoro, e sono difficilmentequantificabili: dipendono dalla cultura,dalla personalità e dalle esperienze vissutedal singolo, sono strettamente connesse almodo di interagire, comunicare e coope-rare in team e connotano comunque unapiù evoluta professionalità: apertura alcambiamento, conoscenza dell’inglese,problem solving, team working, pensierocreativo, capacità di parlare in pubblico, digestire il tempo e di comunicare con iclienti/utenti.

Nel corso delle audizioni svolte dallaCommissione il tema della formazione edelle competenze digitali è stato affrontatosotto diverse angolazioni.

In particolare, il professor Nicola Ble-fari Melazzi, direttore del Consorzio Na-zionale Interuniversitario per le Teleco-municazioni (CNIT), evidenziando come inprospettiva l’intera rete diventerà pro-grammabile e quindi non più solo unoggetto hardware non modificabile ma un


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vero e proprio software, ha evidenziato chein tale quadro l’operatore avrà un compitodifficile perché dovrà saper orchestrare egestire il nuovo ecosistema fatto di diversecomponenti e diversi player. Ciò compor-terà la necessità di persone (laureati, tec-nici, professionisti, ricercatori) che si oc-cupino di diversi e delicati profili. Inparticolare è stato evidenziato che man-cano le necessarie professionalità e che inEuropa l’Italia è, secondo i dati elaboratidall’Istat, terz’ultima per livelli di istru-zione secondaria e per laurea.

Servono quindi persone che si occupinodi scienza e tecnologia, dal momento chei pochi laureati nelle materie ITC emi-grano all’estero con sempre maggiore fre-quenza. Con riferimento alle best practiceall’estero, sono state citate le aggregazioniche, ad esempio in Cina, le aziende fannonelle università. Il centro di aggregazioneè quindi considerato uno strumento digrande potenza, perché crea delle colla-borazioni virtuose: i grandi centri di ag-gregazione, dalla Silicon Valley a Israele,sono realtà che portano beneficio a tuttigli attori.

Anche il professor Domenico Talia del-l’Università della Calabria ha evidenziatol’importanza delle competenze digitali alfine di creare più opportunità di lavoronell’attuale prospettiva di forte evoluzioneverso una società digitale.

In tal senso dirimente sembra essere laformazione degli esperti, a condizione chele competenze presenti nel mondo acca-demico, nelle aziende e nelle start up sianoadeguatamente valorizzate per formare icittadini, gli operai, i lavoratori, i profes-sionisti. Bisognerebbe quindi fare in modoche a livello universitario tutti i corsi dilaurea prevedano una formazione infor-matica, così come anche nei licei, sfrut-tando inoltre il coding fin dalle scuoleelementari al fine di assicurare un gradoelevato di competitività all’Italia e di evi-tare la fuga all’estero dei migliori espertie che l’importazione di nuovi modelli dibusiness dall’estero.

Il professor Riccardo Zecchina, profes-sore ordinario di Fisica Teorica pressol’Università Bocconi di Milano, in linea

con tali posizioni, ha sottolineato l’impor-tanza di una formazione di base che partadalle materie fondamentali sostenendo inparticolare come fare formazione sull’in-telligenza artificiale significhi, in realtà,sapere più matematica, sapere più fisica,materie che aumentano le capacità cogni-tive, potenziando una solida cultura mul-tidisciplinare. In questo quadro si ponecon chiarezza anche il tema della forma-zione degli insegnanti, a tutti i livelli.

Il professor Mario Rasetti, presidentedella Fondazione ISI – Istituto per l’in-terscambio scientifico, è intervenuto anchesul tema della formazione, ritenendo laquestione quanto mai urgente, data l’ar-retratezza dell’Italia su questo versante edevidenziando come le università italiane sisiano rese conto, forse con ritardo, che suibig data e l’intelligenza artificiale nonavevano gli strumenti adeguati e non sta-vano educando nessuno in grado di stareal passo con l’evoluzione tecnologica. Que-st’ultima, in considerazione dei passi dagigante che si stanno compiendo, puòessere paragonata alla nascita dellastampa a caratteri mobili di Gutenberg,che ha consentito al mondo di evolversi:secondo la visione del professore infatti,rinascimento, illuminismo e rivoluzioneindustriale derivano essenzialmente dal-l’invenzione di Gutenberg. Anche nellaformazione delle competenze digitali, nonsi deve pertanto immaginare di creare unasocietà solo di informatici ma piuttosto difavorire un processo analogo a quello cheha seguito l’invenzione della stampa, cioècreare e diffondere una cultura digitale.

2.14. Il 5G per gli operatori radiotelevi-sivi: opportunità e problematiche.

A seguito dell’asta per il 5G la banda difrequenza dei 700 MHz, oggi dedicata allatelevisione digitale terrestre sarà, a partiredal 2022, destinata al 5G.

In ogni caso, il ruolo della radiotelevi-sione nello stesso successo di tale tecno-logia, soprattutto con riferimento alla for-nitura di contenuti in alta definizione,sarà assai rilevante nello stimolare la do-manda.


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Confindustria Radio Televisioni a talproposito ha esplicitamente segnalatocome « uno dei volani principali per in-centivare la domanda dei servizi ultrabroadband verso la 5G sia rappresentatoproprio dalla trasformazione della piatta-forma televisiva broadcasting on-demandverso la TV 4.0 con dimensioni, risoluzionie user experience di altissimo livello, ininterazione con il servizio di TV enhan-ced ».

Nel corso dell’indagine conoscitiva, in-fatti, dal punto di vista dei broadcaster èemersa la consapevolezza delle possibilitàche tale nuovo ecosistema tecnologico puòfornire e di come esso possa intersecarsicon le attività dei fornitori di contenutiaudiovisivi tradizionali.

La Rai-Radiotelevisione italiana Spa haprecisato che il proprio ruolo nello svi-luppo delle tecnologie 5G è imposto dadiverse disposizioni del contratto di servi-zio che regolamenta le attività che devesvolgere il servizio pubblico radiotelevi-sivo. In particolare, uno dei compiti dellaRAI è proprio quello di assicurare e con-tribuire alla ricerca e all’innovazione tec-nologica « al fine di favorire lo sviluppoindustriale delle infrastrutture fondamen-tali del Paese » (articolo 2 del contratto diservizio), individuando anche un’organiz-zazione dedicata a questo scopo, rappre-sentata dal Centro ricerche e innovazionetecnologica di Torino (articolo 5), e pre-vedendo espressamente per la RAI l’ob-bligo di sperimentare la diffusione di con-tenuti « mediante l’uso di nuove tecnologietrasmissive ».

In particolare, la Rai-Radiotelevisioneitaliana Spa ha evidenziato l’idoneità delleconnessioni 5G ad agevolare la produzioneremota di eventi, considerato che i flussidella produzione televisiva constano didiverse attività che possono svolgersi inmomenti diversi (riprese, montaggio epost-produzione, color grading, sonorizza-zione, ecc.). Tale produzione se realizzatasu reti IP presenta attualmente limiti perfattori tecnici (latenza, sincronizzazione,affidabilità) e derivanti dal costo e dalladisponibilità della larghezza di banda ne-cessaria (diversi Gbit/s).

Inoltre nel caso di eventi « in esterna »,quali news gathering oppure gare sportive,la disponibilità di collegamenti di altaqualità su base temporanea consentirebbeuna riduzione dei tempi di allestimento euna riduzione dei costi (essendo possibileattraverso le connessioni 5G, utilizzaremeno personale e meno attrezzature dainviare sul posto).

Per quanto riguarda gli ambiti di uti-lizzo della rete 5G nella trasmissione dicontenuti televisivi sono state indicate (inparticolare dalla RAI) le modalità secondole quali tale nuovo ecosistema può essereconcretamente utilizzato rispetto alle at-tuali connessioni basate sulle infrastrut-ture satellitari, su punti fissi in fibra e suiponti radio.

Già adesso infatti i contenuti televisivitradizionali sono veicolati sia via etere siaattraverso le reti mobili per essere fruibilitramite computer, smartphone, tablet inmobilità. Ciò dipende dal fatto che latrasmissione via etere è universale ed è dialta qualità e richiede impianti moltograndi ma relativamente poco numerosi,che irradiano il segnale con grande po-tenza.

Tuttavia questo tipo di trasmissionenon è ricevibile tramite i device mobili esoprattutto può essere fornito solo in di-retta (mentre è ormai diffusa l’esperienzadell’on demand). Queste ultime caratteri-stiche sono assicurate dalle reti mobili, chetuttavia non garantiscono, allo stato, né laqualità né l’affidabilità delle connessionivia etere. Per servire grandi audience conservizi live senza sovraccaricare la retemobile, è stata quindi prevista una moda-lità simile al broadcast, detta « multica-sting ». Le due modalità « unicast » (servizion-demand) e «multicast » (servizi live)convivono sulla stessa rete e si completanoa vicenda.

Con lo sviluppo delle reti 5G, la mo-dalità multicast potrà essere utilizzata an-che in architetture di rete con torri alte(HPHT) e distanze tra i siti di 50-60 km.Ciò permetterebbe di ridurre di un fattore100 (rispetto alle reti mobili LPLT) ilnumero di torri necessarie a coprire vastearee rurali o urbane.


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Tuttavia l’avvento del 5G non compor-terà nell’immediato un abbandono dellatradizionale distribuzione televisiva viaetere verso le antenne televisive domesti-che (quindi della riproduzione video daterminale fisso). Infatti, considerata la di-versa dimensione fisica dei terminali mo-bili e delle televisioni fisse, sarebbe neces-sario un utilizzo di banda assai diverso.Inoltre la potenza necessaria per i serviziin mobilità sarebbe assai maggiore rispettoalla ricezione tramite le antenne domesti-che dei contenuti televisivi. Peraltro, vistal’ormai ampia diffusione delle connessioniveloci, i servizi on demand potranno essereassicurati adeguatamente con i collega-menti fissi in banda larga. In un futuronon troppo remoto potrà realizzarsi un’u-nica macrorete 5G, che abbia le capacitàanche di trasferire segnali televisivi, pur-ché in alcuni casi utilizzata nella suasotto-natura broadcast, che è stata comun-que standardizzata e allora, come affer-mato anche da Mediaset, sarà un’ulterioremodalità con cui potrà essere sviluppatal’offerta di contenuti.

Da un punto di vista strettamente tec-nico i broadcaster hanno segnalato come lariduzione delle frequenze disponibili (visaranno quattordici frequenze invece delleoltre venti disponibili precedentemente) siaccompagnerà al passaggio della piatta-forma televisiva terrestre al nuovo stan-dard trasmissivo DVB-T2, che consentiràun utilizzo più efficiente delle bande de-stinate alla trasmissione televisiva. Ciò na-turalmente comporterà dei costi per glioperatori televisivi che dovranno effet-tuare investimenti significativi.

Tuttavia, allo stato, ben 17,8 milioni difamiglie italiane su un totale di 24,3 (oltrel’82 per cento del totale) hanno apparecchitelevisivi di prima generazione che nonrisulta idonea alle trasmissioni DVB-T2. Inconcreto ciò implica che siano da ade-guare complessivamente, tra prime e se-conde case, comunità, alberghi ed esercizipubblici, oltre 35 milioni di ricevitori te-levisivi che sono ancora DVB-T, primagenerazione del digitale terrestre, entro ilgiugno 2022 (dati stimati sulla base di

un’indagine Ipsos per Auditel). Secondoquanto emerso nel corso dell’indagine,sarà tuttavia sufficiente l’utilizzo di deco-der e non sarà obbligatoria la sostituzionedi alcun apparecchio televisivo.

Sarà, ad avviso dei broadcaster, in tuttii casi necessaria un’adeguata campagnainformativa al fine di far comprendereall’utenza la natura dell’intervento e lemodalità di realizzazione dello stesso nelmodo meno traumatico possibile.

Le risorse per una parziale compensa-zione dei costi a carico degli utenti per lasostituzione degli apparecchi obsoleti, pre-viste dalla legge di bilancio 2018 e incre-mentate dalla legge di bilancio 2019, sonopari a 151 milioni di euro. Questi contri-buti sono sufficienti a coprire le fasce piùdisagiate solo nel passaggio da PEG2 aPEG4 ma, ad avviso di Confindustria Ra-dio Televisioni, andrebbero incrementati,anche nella forma di incentivi alla rotta-mazione dei vecchi televisori.

Un aspetto assai rilevante per i bro-adcaster, in considerazione della progres-siva integrazione tra offerta televisiva (an-che non lineare) e reti 5G, è stato quellodella notevole differenza di regolamenta-zione tra operatori globali over the top ebroadcaster tradizionali. Mediaset ha inol-tre sottolineato che il digitale terrestrepresenta già un ampio livello di offerta edi concorrenza.

In particolare, gli operatori globali (adesempio Google, Amazon, Youtube,Netflix ...) secondo i dati dell’Osservatorioeuropeo dell’audiovisivo, generano inmolti casi fatturati riferibili al settoretelevisivo ben più alti degli editori tra-dizionali e radicati sul territorio.

Confindustria Radio Televisioni ha sot-tolineato che queste imprese presentanoun impatto diretto nei mercati dell’audio-visivo. In particolare, esse « competono peril tempo e l’attenzione degli utenti – è ilcaso dei social, degli aggregatori e conte-nitori di notizie e delle piattaforme digaming –, per la fruizione dei contenutiaudiovisivi attraverso device proprietari enon interoperabili (Apple TV, GoogleChromecast e costruttori di smart TV), ladistribuzione di contenuti in modalità


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streaming gratuito o a pagamento (i canaliYouTube, Netflix, Amazon Prime Videoeccetera) e la produzione di contenutioriginali (Netflix stessa, Yahoo, Amazon) ».

Tali imprese globali, anche in conside-razione della loro natura, realizzando unadisintermediazione nel rapporto con l’u-tente a fini pubblicitari ed editoriali, pro-ducono riflessi importanti su vari ambitidalla struttura del mercato pubblicitario,alla remunerazione della filiera creativa e,nel settore dell’informazione, sul controllo,la veridicità e la riferibilità delle fonti edelle notizie (ponendo il problema assaisignificativo delle cosiddette fake news).

Da un punto di vista strutturale, sitratta inoltre di soggetti sostanzialmente« apolidi », secondo Confindustria « al disopra delle leggi dal punto di vista fiscalee regolamentare: tasse, copyright, occupa-zione, obblighi di trasmissione, investi-mento, norme sui minori, eccetera ». Inragione di ciò gli interventi di regolazione(come il GDPR, ossia il Regolamento (Ue)2016/679, sulla protezione dei dati) hannorappresentato un importante passo inavanti nell’omogeneizzazione delle condi-zioni giuridiche di esercizio.

In relazione a questo specifico profilo,la raccolta dei dati fatta dai principalisocial network produce peraltro un depau-peramento di risorse economiche perquanto riguarda gli investimenti pubblici-tari e i big data, asset centrale di sviluppoe innovazione, principalmente in dannodelle imprese audiovisive nazionali, cheessendo oggetto di forte regolazione, sitrovano in una situazione di sostanzialesvantaggio competitivo, ferma restando l’e-sigenza di garantire produzione di infor-mazione professionale e contenuti identi-tari di qualità.

La natura identitaria dell’offerta cultu-rale della televisione generalista è statasottolineata dagli operatori intervenuti.

Nel corso delle audizioni, Rai-Radiote-levisione italiana Spa ha segnalato infinele modalità di utilizzo, da parte dell’a-zienda, dei cosiddetti big data per le fina-lità della propria attività di produzionetelevisiva, segnalando come tali dati siano

rigorosamente non commercializzati(siano cioè utilizzati solo per finalità in-terne all’azienda).

Anche in tal caso l’infrastruttura tecno-logica e le piattaforme di supporto costitui-scono i presupposti per l’utilizzo dei dati inmodo da ricavare valore aggiunto per l’im-presa medesima, sia sotto il profilo dell’a-nalisi in tempo reale delle reazioni al pro-dotto offerto, sia attraverso tutti gli stru-menti caratteristici dell’analisi avanzata deidati, che possono consentire all’aziendastessa di ottenere informazioni nuove me-diante l’emergere di correlazioni tra datisulla base di specifiche applicazioni.

2.15. La posizione degli over the top e lenuove problematiche della societàiperinterconnessa. I rischi di mani-polazione e le politiche di contrastoalla disinformazione. Gli effetti e irischi della « digitalizzazione dellereti sociali ».

Lo sviluppo sopra descritto delle nuovetecnologie e la possibilità di costruirenuove catene di valore vede senza dubbionelle grandi società multinazionali over thetop i soggetti maggiormente interessati inquanto, ben prima di tutti gli altri opera-tori economici, hanno colto l’importanzadei dati quale fattore di posizionamentocentrale nel sistema economico interna-zionale.

Per « over the top (OTT) » l’AGCOMdefinisce, già nella propria relazione an-nuale del 2012, « imprese prive di unapropria infrastruttura e che in tal sensoagiscono al di sopra delle reti, da cuiover-the-top », che forniscono, attraversole reti IP, servizi, contenuti e applicazionidi tipo rich media, basati sulla forte pre-senza di contenuti audiovisivi, e traggonoricavo, in prevalenza, dalla vendita dicontenuti e servizi agli utenti finali (adesempio nel caso di Apple e del suoiTunes) e di spazi pubblicitari, come nelcaso di Google e Facebook.

Nel corso degli anni tuttavia è divenutochiaro come la vera forza economica (esuccessivamente anche politica) di questi


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soggetti sia dipesa dall’accumulazione disterminate basi di dati e di capacità dianalisi e utilizzo degli stessi.

Come ricordato dai rappresentanti deibroadcaster tradizionali (si veda l’appositoparagrafo), gli over the top, contando sullaloro natura sostanzialmente sovranazio-nale sia sotto il profilo regolamentare chefiscale, riescono ad operare con risorselimitate in quanto le infrastrutture dicomunicazione sono messe a disposizionedai costruttori delle medesime e dai for-nitori di servizi di connessione, mentre icontenuti offerti e veicolati attraverso talisoggetti, non sono sottoposti a nessuncontrollo editoriale, in quanto essi nonsono assimilabili giuridicamente né aglieditori né ai broadcaster, e quindi nonsono giuridicamente tenuti a un controllopreventivo dei contenuti né ad assicurareuna « linea editoriale ».

Su tali premesse, si sono sviluppati gliinterventi dei rappresentanti di GoogleItalia e di Facebook nell’ambito dell’inda-gine conoscitiva.

Il rappresentante di Facebook ha inprimo luogo rappresentato come il busi-ness di Facebook, che è una piattaforma dicondivisione che non prevede pagamentiper l’utilizzo, derivi essenzialmente dallaraccolta pubblicitaria, ancorché le temati-che trattate nell’intervento si siano orien-tate maggiormente sulla gestione dei con-tenuti e delle criticità a ciò connesse. Ilrappresentante di Google viceversa haprincipalmente incentrato il proprio inter-vento sulle modalità di creazione di valoreattraverso la pubblicità offerta in rete, che,nel 2012, l’AGCOM indicava come fonteprimaria del finanziamento di Google me-desimo.

In particolare, il rappresentante di Go-ogle si è soffermato su due aspetti: comeil business di Google sia influenzato daidati e come le piattaforme di Googlepermettano ad altri soggetti di entrarenella cosiddetta economia dei dati. Il fun-zionamento di Google prevede che unaparte dei risultati delle ricerche dipendadagli algoritmi e sia indipendente da qual-sivoglia contributo economico da parte dicoloro che risultano in cima ai risultati

delle ricerche, mentre un’altra parte con-cerne risultati derivanti da contributi pub-blicitari pagati al motore di ricerca daparte degli operatori economici. I risultatiderivanti da annunci pubblicitari sonoconnotati espressamente come tali.

La cosa che connota l’efficienza dellacombinazione dei due metodi è sostanzial-mente collegata all’effettiva possibilità chela ricerca (o l’annuncio pubblicitario)siano veicolati al momento giusto pressol’utente interessato. Il beneficio di Googlerisiede nel corrispettivo pagato dalla so-cietà che richiede l’annuncio per ognicontatto che questa riesce a ricevere aseguito della pubblicità realizzata.

Un meccanismo analogo viene utiliz-zato anche da Facebook, che veicola leinformazioni degli inserzionisti agli utentisulla base dell’analisi delle attività degliutenti sulla rete e delle informazioni chegli utenti medesimi hanno fornito a Fa-cebook al momento della loro iscrizione.

Google trae tuttavia profitto anche dauna forma diversa di raccolta pubblicita-ria, offrendo cioè dei sistemi di pubblicità« dinamici » ai titolari dei siti che propon-gono contenuti (come ad esempio i gior-nali online). Tali soggetti, traendo essistessi utili essenzialmente dalla pubblicità,lasciano degli spazi liberi sul proprio sitoper ospitare, appunto, degli annunci pub-blicitari. Google offre a tali operatori unservizio per il quale chi crea il contenutoweb non solo non ha bisogno di preoccu-parsi di vendere la pubblicità, ma soprat-tutto, in partnership con Google, mone-tizza gli annunci pubblicitari riuscendo adavere una pubblicità di qualità maggiore.Ciò in quanto sul sito ospite ciascun utentevedrà una pubblicità diversa, quando èfornita da Google plasmata sugli effettiviinteressi degli utenti (sulla base di dati cheGoogle stessa è in grado di raccogliere eprocessare). Google riconosce una quotamolto alta di quanto guadagna in pubbli-cità, che è comunque oggetto di contrat-tazione commerciale.

Quanto alla trasparenza nella selezionedei contenuti da sottoporre agli utenti,Facebook ha sottolineato che i serviziofferti consentono alle persone di vedere


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le ragioni per le quali viene loro sottopostoun contenuto pubblicitario, controllarequali siano le categorie che Facebook haassociato al loro profilo e, se lo ritengono,di modificare attivamente queste categorie.

Con riferimento al secondo aspetto, ilrappresentante di Google ha segnalato lemodalità secondo le quali la raccolta el’analisi di dati, tipica caratteristica chefonda l’efficacia degli algoritmi di Google,può essere utilizzata per acquisire ele-menti informativi a fini commerciali daparte delle « imprese clienti ». In partico-lare Google offre una piattaforma gratuita,Google Market Finder, che attraverso un’a-nalisi di big data restituisce due indicatorichiave: il volume di ricerche per i prodottiindicati in tutti i Paesi del mondo e il datodi affollamento del citato mercato secondoun indicatore basato sul costo medio dellapubblicità offerta su ciascun mercato. Taleindicatore segnala quanti competitor cheoffrono gli stessi prodotti stiano com-prando pubblicità in quel mercato.

Oltre a tali aspetti Google sfrutta la suainfrastruttura e il suo know how al fine dioffrire infrastrutture e strumenti all’u-tenza commerciale e imprenditoriale perl’utilizzo dei propri dati. Tali ultime ap-plicazioni avvicinano di più Google al verocuore della rivoluzione dell’economia deidati, mostrando anche alcuni dei servizichiave da cui Google stesso trae il mas-simo vantaggio economico: le infrastrut-ture di archiviazione, la potenza di calcoloe gli algoritmi.

Con riferimento alle infrastrutture diarchiviazione (server, data center, eccetera)Google ha costruito una infrastruttura trale migliori e più efficaci al mondo e lamette a disposizione (sulla base di accordicommerciali) a soggetti che altrimenti sitroverebbero costretti ad investimenti as-sai significativi.

Con riferimento alla potenza di calcolonecessaria all’utilizzo dei propri datiaziendali Google offre ai clienti businesscome servizio la potenza di calcolo co-struita per offrire i propri servizi.

Con riferimento infine agli algoritmiattraverso i quali ottenere valore dai dati,occorre tornare alle strategie di machine

learning che rappresentano, come sopradescritto, il cuore dell’intelligenza artifi-ciale. Google sta fornendo offerte com-merciali con l’ambizione di « mettere adisposizione di qualsiasi impresa i nostrimoduli di intelligenza artificiale per uti-lizzarla in prodotto nei loro servizi ». Danovembre 2016 è stato reso open sourceTensorFlow, ossia la library di strumentidi intelligenza artificiale di Google, con ciòconsentendo a qualsiasi sviluppatore deltutto gratuitamente di utilizzarli per pro-durre i propri moduli di intelligenza ar-tificiale. L’altro aspetto concerne la messaa disposizione nel cloud di moduli diintelligenza artificiale e di machine lear-ning.

Oltre a tali aspetti tuttavia Google e glialtri over the top presentano un impattosignificativo, con riferimento alla selezionedei contenuti delle ricerche libere, in set-tori che vanno al di là del tradizionalerapporto commerciale e pubblicitario,considerato che la rete, e nella specie imotori di ricerca e i social network, sonoormai luoghi nei quali ricercare informa-zioni attinenti a profili come la salute, lapolitica, e, in generale, la vita personaledei singoli cittadini e le cui risposte pos-sono avere effetti non secondari sullacapacità di orientare le opinioni mede-sime.

Tali profili sono stati segnalati nelcorso dell’audizione di Google ed hannoformato l’argomento principale dell’audi-zione di Facebook, con particolare riferi-mento alle responsabilità di tutti gli ope-ratori OTT in merito a problematicheconcernenti la diffusione delle fake newsattraverso siti di disinformazione, il dirittoall’oblio, l’hate speech, la propaganda ter-roristica, l’istigazione al suicidio, la por-nografia (nelle forme del revenge porn edella pedopornografia).

Gli auditi hanno fatto il punto sullostato dell’arte in merito al contrasto alladiffusione di tali contenuti e ai limiti chel’automazione tecnologica continua tutta-via ad incontrare.

La relazione di Facebook, pur ricor-dando la peculiare natura dei servizi of-ferti da Facebook, Instagram e Whatsapp,


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il cui modello operativo non consente uncontrollo preventivo dei contenuti immessie, men che meno, un controllo editoriale,ha riconosciuto come, vista la pervasivitàed i rischi connessi ad una realtà virtualesempre più connessa e impattante sullavita reale delle persone, la regolamenta-zione e l’autoregolamentazione siano di-ventate essenziali per risolvere le comples-sità derivanti dall’utilizzo di questi mezzi.

Con riferimento alla diffusione di con-tenuti critici, come la diffusione di pro-paganda terroristica, sia Facebook cheGoogle hanno segnalato i grandi beneficiderivanti dall’utilizzo dell’intelligenza ar-tificiale.

Facebook ha ad esempio rappresentatocome attraverso i sistemi di intelligenzaartificiale abbia conseguito efficaci risul-tati con riguardo alla rimozione di talicontenuti (il 99 per cento dei contenuti diapologia del terrorismo o legati in qualchemodo al terrorismo vengono identificatiattraverso sistemi di intelligenza artifi-ciale, e rimossi spesso ancor prima diessere caricati). Anche Google ha segnalatoche rispetto ai contenuti critici (ad esem-pio attinenti al terrorismo e ad altri cri-mini) si provvede alla rimozione di talicontenuti, in oltre l’80 per cento dei casi,prima che siano visti dieci volte.

Con riguardo al contrasto della pedo-pornografia e del revenge porn, Facebookha rappresentato come utilizzi uno stru-mento sviluppato da Microsoft (Pho-toDNA) che permette di mettere una sortadi impronta digitale sui contenuti pedo-pornografici o di sfruttamento, e consenteautomaticamente di individuare un conte-nuto così caratterizzato che qualcuno stapostando, impedirne il caricamento, e so-prattutto segnalare la persona che sta perpostare questo contenuto alle Forze del-l’ordine.

Con riferimento alla combinazione traintelligenza artificiale e operatori umani,Google ha inoltre sviluppato delle partner-ship (con l’Istituto italiano privacy, il Cen-tro nazionale anti-cyberbullismo, oltre ov-viamente al lavoro con la Polizia postale)con riguardo a questa tipologia di contri-

buti per rendere ancora più efficace erapida la segnalazione e la rimozione deicitati contributi.

Anche Facebook ha segnalato che atti-vità di cyberbullismo possono essere con-trastate con l’uso dell’intelligenza artifi-ciale associata a un’attività umana, ma conmaggiori difficoltà rispetto al revenge porn.Ciò perché spesso le attività di cyberbul-lismo sono più ampie di quelle di revengeporn, in quanto possono constare di video,ma anche di commenti offensivi. Esistonoapplicazioni dell’intelligenza artificiale ingrado di elaborare tali informazioni efornire una segnalazione agli esperti disicurezza (umani) che possono procedere,se del caso, alla rimozione dei contenuti.

Allo stesso modo Facebook fa uso consuccesso dell’intelligenza artificiale al finedi segnalare (e talora risolvere) casi dirischio di suicidio attraverso l’interventoumano. In tali circostanze l’intelligenzaartificiale è in grado di identificare dellecaratteristiche simili nell’espressione enelle modalità di espressione che hanno lepersone a rischio, consentendo quindi diidentificare automaticamente questi po-tenziali casi a rischio e di segnalarli allepersone che in tutto il mondo si occupanoper Facebook di questo tema specifico.Solo nello scorso anno Facebook ha presocontatto con 3.500 persone che presenta-vano potenzialmente questo tipo di rischio(talora segnalando il caso alle forze dipolizia che sono riuscite a impedire ilgesto autolesionista).

Tuttavia sia Facebook che Googlehanno rappresentato che quando si passada contenuti espressamente criminali acontenuti di « odio » la selezione automa-tica diviene assai più incerta e menoefficace. Facebook ha segnalato che, men-tre per il terrorismo si ha il 99 per centodi contenuti rimossi automaticamente, perl’hate speech si arriva appena sopra il 50per cento. Ciò dipende dal fatto che peridentificare parole di odio è necessariol’intervento di un operatore umano ingrado di comprendere il contesto. Face-book ha segnalato come ci siano 30.000persone che nel mondo si occupano avario titolo di rivedere e rimuovere i


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contenuti che sono sulla piattaforma e chenon dovrebbero esserci (numero triplicatorispetto al 2017).

Con riguardo a tali contenuti ancheGoogle ha avviato delle sperimentazioninelle quali strumenti di intelligenza arti-ficiale segnalano a operatori umani con-tenuti dubbi. In tal caso l’intelligenza ar-tificiale è stata utilizzata per la primavolta non per rimuovere automaticamente,ma per segnalare ai revisori umani qualicontenuti possono essere problematici.

Una ulteriore problematica connessaalla diffusione dei contenuti tramite gliover the top concerne da un lato la pro-paganda politica e dall’altro problematichecome la diffusione massiva di notizie false(anche tramite identità digitali false), ildiritto alle rettifiche e il diritto all’oblio.

Con riferimento a queste problemati-che il rappresentante di Google, nel corsodella sua audizione ha chiaramente rap-presentato che, mentre la piena confor-mità alle norme in tema di diritto all’oblio(salvo i casi di contrasto interpretativo) èabbastanza agevole da assicurare, non è alcontrario così semplice la rimozione dicontenuti « falsi » in termini automaticiproprio per la difficoltà di conciliare ildiritto ad un’informazione corretta conquello della libertà di espressione. In taleambito Google ha manifestato il supportoa coloro che svolgono l’attività di factchecking.

Anche Facebook, con riferimento all’u-tilizzo dell’intelligenza artificiale per larimozione di contenuti finti e fake news,ha precisato che al momento tale stru-mento è utilizzabile per svolgere attivitàche non richiedono di analizzare il con-testo. In tal caso si potrebbe comunqueutilizzare solo per segnalare contenuti po-tenzialmente negativi che però poi do-vranno essere rivisti da persone umane.

Facebook provvede comunque all’usodell’intelligenza artificiale per identificarei contenuti potenzialmente falsi, anchegrazie alla collaborazione con agenzie difact-checking, sviluppate in tutto il mondoper riconoscere i segnali che potenzial-

mente possono caratterizzare un conte-nuto falso o una pagina che diffondecontenuti falsi.

Anche in tale circostanza si rileva l’im-portante interazione tra intelligenza arti-ficiale e attività umana. Il procedimentoprevede che se Facebook identifica unanotizia falsa (o anche un’immagine o unvideo) segnalata da un utente o attraversol’intelligenza artificiale, trasmette la segna-lazione all’associazione di fact-checkingcon cui opera (in Italia, Pagella Politica),che rivedrà la notizia: se tale soggettovaluta che effettivamente la notizia è po-tenzialmente falsa, produrrà un’analisidelle ragioni della falsità della stessa checomparirà sotto la notizia medesima.Comparirà anche un’ulteriore segnala-zione se un utente cerca di condividere lanotizia invitandolo a riflettere sul fatto chela notizia è potenzialmente falsa. Anchequando le notizie false non vengono ri-mosse ne viene comunque ridotta notevol-mente la visibilità: c’è infatti l’80 per centoin meno di possibilità che la notizia vengavista dagli utenti.

Altrettanto complicata, secondo Google,è la gestione della problematica delle ret-tifiche di informazioni o di aggiornamentidelle medesime (ad esempio, il collega-mento tra la notizia di apertura di un’in-dagine su un determinato soggetto e la suasuccessiva archiviazione) proprio per lamodalità di funzionamento dell’indicizza-zione delle notizie, rimessa ad algoritmiche tengono conto di ciò che ha unamaggiore evidenza e che riceve più link.

Anche Facebook ha sottolineato che, adesempio in ambiti delicati come quellirelativi alla propaganda politica, non do-vrebbe spettare a una società privata ilcompito di definire limiti alla libertà diespressione ma, quanto meno alcune delledecisioni relative alla rimozione di conte-nuti debbano essere prese dalla societàcivile, ma soprattutto dal legislatore.

Al contempo Facebook ha comunquepredisposto modalità per rendere quantopiù trasparente e riconoscibile possibile lapropaganda politica. Anche in tale ambitoelettorale, peraltro è utilizzata l’intelli-genza artificiale soprattutto allo scopo di


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rimuovere i profili falsi da Facebook. Solonegli ultimi due trimestri del 2018 sonostati rimossi oltre 1,5 miliardi di profilifake, addirittura prima ancora che ven-gano caricati.

In conclusione, sono comunque evi-denti i conflitti che emergono tra valoriegualmente importanti a livello sociale:occorre trovare soluzioni regolamentariche riconoscano l’equilibrio e la concor-renza tra i vari diritti in gioco. Bastipensare al conflitto tra il diritto allaprivacy rispetto al diritto alla sicurezza oal diritto di proteggere le persone control’hate speech, ma anche di rispettare lalibertà di espressione. Tale equilibrio do-vrà essere trovato o nell’ambito dell’auto-regolazione, attraverso rigorosi codici dicondotta da parte degli operatori, anche inrelazione al progressivo miglioramento de-gli strumenti informatici di controllo, o, sedel caso, attraverso interventi regolamen-tari più pervasivi che dovranno appuntooperare le scelte necessarie a definire ilpunto di equilibrio tra tutti i valori ingioco.

Tutto ciò va anche inquadrato, come haricordato il professor Rasetti nella suaaudizione, in una realtà di fruitori edutilizzatori di tali tecnologie che in partiassai significative sono del tutto privi deglistrumenti culturali per farne un uso con-sapevole e che, proprio in conseguenza delfunzionamento delle reti di comunica-zione, diventano sempre più polarizzati edifficili da indurre al pensiero critico eall’accettazione di opinioni diverse daquelle del cluster di riferimento.

In Italia quasi una persona su cinquenon è in grado di comprendere un testoscritto, ancorché sia in grado di leggere escrivere. Ma in tempi assai brevi (entro il2030) oltre agli analfabeti funzionali nelmondo fruiranno di internet circa 1,3miliardi di persone totalmente analfabetee, purtroppo, i messaggi veicolati da in-ternet a queste masse di persone cultural-mente indifese (ma non solo) non sononecessariamente forieri di una crescitaeducativa e culturale.

Sebbene infatti la grande funzione diinternet, e del digitale in senso lato, sia

quella di aumentare la nostra connettività,le reti di persone che si vengono a crearehanno delle proprietà che sono già statestudiate in ambito scientifico. Una di que-ste proprietà è il fatto che gli utenti diqueste reti in maniera naturale, in base ailoro interessi e al modo con il qualeoperano, si raggruppano in cluster. All’in-terno di un cluster l’informazione si pro-paga con velocità altissima, mentre fracluster diversi la comunicazione è moltopiù lenta, difficile e problematica. Ciòproduce due effetti. Il primo è che natu-ralmente la tendenza di chi appartiene aqueste reti sociali è di considerare il suocluster di riferimento come il tenutario ditutte le verità. Dunque, si induce la quasitotale mancanza di senso critico, cioè ilcluster diventa riferimento unico e percerti versi indiscutibile. Un altro effetto èla generazione di nuove solitudini prodotteparadossalmente dalle nuove forme di in-terazione e dalla ricerca di risposte « tec-nologiche » ad esigenze strettamenteumane.

2.16. Le nuove tecnologie e la digitalizza-zione nella pubblica amministra-zione. Un patrimonio utilizzatopoco: i big data amministrativi.

La pubblica amministrazione rappre-senta, anche per le sue dimensioni, unodei driver fondamentali dell’innovazionenel campo digitale.

Le pubbliche amministrazioni infattipossono realizzare ingenti investimenti e,come si ricorda nei documenti dell’Unioneeuropea, sono anche tra i principali de-stinatari degli obiettivi di digitalizzazione.

L’Italia in questo processo di moder-nizzazione è ancora abbastanza lontanada Paesi, come l’Estonia, che rappresen-tano esempi avanzati di digitalizzazionedei processi amministrativi e di un vero eproprio cambio di paradigma nei rapportitra cittadini e pubbliche amministrazioni.

Tuttavia proprio la posizione di leader-ship che l’Italia ha conseguito con riferi-mento al 5G può essere un’importanteopportunità di cambiamento per il sistemaPaese.


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L’ambito delle pubbliche amministra-zioni in Italia è estremamente articolato:si tratta di 22.000 pubbliche amministra-zioni e, anche riducendo a una sola unitàil comparto scuola, si fa riferimento alragguardevole numero di 13.500 pubbli-che amministrazioni che erogano servizie che fungono, soprattutto, da enti ag-gregatori. A queste vanno aggiunte 427società in house con circa 15.000 dipen-denti.

Ovviamente non tutte le pubbliche am-ministrazioni presentano il medesimo li-vello di abilità, le medesime risorse dainvestire e la medesima missione. Proprioin ragione di ciò il processo di ammoder-namento e digitalizzazione comporta ungrandissimo sforzo di coordinamento.

L’organizzazione del processo di diffu-sione della digitalizzazione è stato oggettodell’audizione svolta da Agid che ha de-scritto le modalità secondo le quali haoperato per una definizione del perimetrodelle proprie azioni.

In particolare Agid ha realizzato unaclusterizzazione della platea su cui inter-venire e a tal fine individuando i maggioriplayer in un numero pari a 150 soggettiricomprendendo le regioni, le società inhouse più importanti, gli enti e le agenzie.In tale lavoro di coordinamento è ancheoggetto di verifica l’impatto sulle impresee i cittadini dei processi e le modalitàsecondo le quali imprese e cittadini vivonola digitalizzazione, come la comprendonoe come la attuano.

L’Agid ha come propria mission ladigitalizzazione del Paese e, a tale scopo,essa opera su tre livelli.

A livello nazionale, individua propriogli ambiti in cui le tecnologie emergentipossono fungere da acceleratore della di-gitalizzazione, intesa come nuovo para-digma al quale il Paese deve conformarsi.A tale scopo definisce quindi progetti,azioni e iniziative nel piano triennale perl’informatica nella Pubblica Amministra-zione, che è il documento guida per ladigitalizzazione del Paese.

A livello europeo, presidia gruppi ecomitati che a vario titolo trattano ditecnologie emergenti in coerenza con le

strategie nazionali, quindi porta ancheall’interno di questi gruppi e di comitati lavisione e la strategia elaborata a livellonazionale.

A livello internazionale l’Agid si occupadi standardizzazione e regolamentazioneinternazionale anche in quest’ambito. Intale attività monitora e influenza il pro-cesso di standardizzazione. Di particolarerilevanza, Agid coordina il gruppo OCSE,che si occupa proprio di tecnologie emer-genti, in particolare di intelligenza artifi-ciale e blockchain.

Il principale capitale delle pubblicheamministrazioni nel sistema di gestionegarantito dalle moderne tecnologie è es-senzialmente basato sull’enorme massa didati da esse posseduti che, come si è visto,se adeguati e di qualità, rappresentano unpatrimonio fondamentale per garantire unmiglioramento dei servizi offerti.

Tale patrimonio di dati però, comeevidenziato dall’AGID, non è sufficiente-mente valorizzato e immediatamente uti-lizzabile per quello che può generare intermini di valore. Il principale motivo ditale limitata valorizzazione dipende dalfatto che non si tratta diffusamente di datidi qualità. Come si è visto l’utilizzo deldato da un punto di vista di intelligenzaartificiale consiste nell’avere dei dati digrande qualità, e anonimizzati.

Ciò implica la necessità di assicurarealle pubbliche amministrazioni, al più pre-sto, un utilizzo massivo, ma di qualità, deidati a disposizione come patrimonio pub-blico.

La problematica relativa alla gestionedei dati si ricollega da un lato alla neces-sità di partire dal presupposto che il livellodelle amministrazioni pubbliche in Italianon è, come detto, omogeneo e quindioccorre un notevole sforzo di carattereformativo ed informativo per evitare che siaccentuino i divari tra i diversi soggettidella pubblica amministrazione, indivi-duando quindi un sistema di governancedella transizione al digitale che individui ilpunto di partenza da cui avviare i processiinnovativi.


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Dall’altro occorre superare due ostacolidi carattere culturale che frenano lo svi-luppo di una cultura digitale efficace e alpasso coi tempi.

Il primo aspetto concerne la visionemedesima delle pubbliche amministrazionicome produttori di servizi a cittadini eimprese sfruttando le opportunità dellenuove tecnologie. Ciò implica la necessitàdi un approccio all’innovazione tecnolo-gica che porti, ove necessario o anchesolamente opportuno, ad una reingegne-rizzazione dell’intero processo ammini-strativo anche operando le modifiche nor-mative e regolamentari idonee ad assecon-darne il pieno sviluppo.

Talora infatti la normativa vigente di-viene un ostacolo alla semplificazione eall’innovazione proprio perché pensata inun’ottica diversa: si richiede in tali casiche il processo di innovazione includaanche le revisioni normative necessarieper renderlo funzionale. In mancanza diciò la tensione tra passato e futuro (ten-sione peraltro inevitabile a fronte di in-novazioni che mutano in profondità iprocessi) può divenire irriducibile.

Non sempre tale approccio è proprio ditutte le amministrazioni, con la conse-guenza che diviene necessario attivaredelle leve di informazione e formazione(oltre che di creazione del consenso al-l’innovazione) che rappresentano un mo-mento irrinunciabile per una transizioneefficace.

Il secondo aspetto, strettamente con-nesso alla natura stessa delle nuove tec-nologie, è quello, già descritto nell’esamedelle implicazioni del 5G, della necessità diun approccio di sistema che coinvolga tuttii portatori di interesse nelle operazioni direingegnerizzazione dei processi.

Si va infatti verso un’integrazione degliecosistemi passando da ecosistemi verticalinei quali la pubblica amministrazione, leimprese e i cittadini pur interagendo sitrovano a operare su piani diversi, a unecosistema cittadino/imprese, e poi a ununico ecosistema in cui pubbliche ammi-nistrazioni, cittadini e imprese interagi-scono in termini di integrazione.

Spesso i progetti di innovazione ven-gono invece affrontati guardando solo alsegmento digitalizzazione e processi. I co-sti, gli obiettivi e le azioni di un progettodevono, al contrario tenere conto di tuttaquella serie di iniziative ulteriori, sopraricordate, che ne costituiscono una parteessenziale: la verifica di una sufficienteformazione, che deve essere parte inte-grante del progetto; la fornitura di un’a-deguata informazione; la realizzazione al-l’interno delle amministrazioni, ma ancheall’interno delle imprese che dovrannoutilizzare le innovazioni, delle dovute mo-difiche organizzative, eccetera.

In tal senso l’AGID ha segnalato lanecessità di applicare in termini decisil’approccio, peraltro già richiesto dal Co-dice dell’amministrazione digitale, onceonly esteso, ovvero il principio per il qualele pubbliche amministrazioni debbonocomportarsi rispetto ai cittadini e alleimprese come un’unica pubblica ammini-strazione integrando tra loro i dati nel-l’ottica non dell’adempimento amministra-tivo o dei rapporti burocratici tra le stessema come mezzo attraverso il quale ero-gare in maniera più semplice, efficace edefficiente i servizi.

Ancora una volta il problema non ètanto quello dell’integrazione dei databasequanto quello di reingegnerizzare i pro-cessi amministrativi affinché le ammini-strazioni pubbliche, attraverso la leva of-ferta dalle nuove tecnologie si comportinocome un’amministrazione unica.

Se tale processo verrà portato effica-cemente a termine i benefici che ne de-riveranno per il Paese saranno, ad avvisodell’AGID, enormi.

In primo luogo, emergerà la possibilitàdi agire chirurgicamente sulla normativa,che è assolutamente stratificata e generadegli enormi costi di incertezza su impresee cittadini. Nel momento in cui, infatti, inuovi processi saranno attuati, le norme diattuazione indicheranno la nuova cornicenormativa e le norme o le normative daabolire. È evidente che ciò comporteràun’immediata riduzione di spesa, perché siavrà una ricaduta positiva anche sul backoffice delle amministrazioni, che lavore-


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ranno finalmente con processi digitali ar-monizzati. Ogni amministrazione conser-verà il suo segmento di controllo, masenza far ricadere sul cittadino o sull’im-presa tale onere, perché i controlli sa-ranno finalmente basati sul controllo in-tegrato tramite un’analisi dei rischi basatisul profilo soggettivo dell’impresa o delcittadino.

Ciò peraltro potrà portare a una realesemplificazione burocratica e a una signi-ficativa limitazione degli oneri per i cit-tadini e le imprese oltre che per le stesseamministrazioni controllanti. Ad esempio,i controlli amministrativi sulle imprese,che adesso mediamente ammontano a 23diversi controlli eseguiti in serie, potreb-bero essere ridotti, secondo quanto risultadalle best practice utilizzate, a un solocontrollo.

Nel piano triennale per l’informaticanella Pubblica Amministrazione 2019-2021, che individua 90 azioni per la cre-scita del paese, nel quadro sopra deline-ato, ha introdotto alcune novità in terminidi approccio alla digitalizzazione da partedella pubblica amministrazione.

La principale novità del piano triennaleè di aver articolato le azioni del pianotriennale secondo tre aree di interventoper misurare l’impatto su cittadini, im-prese (novità espressamente presa in con-siderazione in tale ultimo piano) e pub-bliche amministrazioni nel breve, medio elungo periodo.

Il nuovo piano triennale ha costruitopoi una struttura di governance capillare,che si basa proprio sulle molteplicità dellepubbliche amministrazioni sopra descritta:è stata a tal fine costruita via via la retedei responsabili della transizione al digi-tale che sono supportati dall’AGID nel lororuolo dando leve di intervento per poteragire più efficacemente all’interno dellapubblica amministrazione in cui operano.L’AGID cura anche il monitoraggio degliinterventi sia a supporto di chi il pianodeve coordinarlo sia a supporto delle pub-bliche amministrazioni che devono at-tuarlo.

Le modalità di realizzazione del pianosi fondano sui modelli classici di dialogo e

acquisizione degli elementi informativi datutti i portatori di interessi in tutte le fasidel medesimo al fine di conseguire lacondivisione consapevole degli obiettivi edei risultati.

Nel corso dell’audizione l’AGID si èsoffermata infine anche sulle attività svoltein tema di big data e qualità dei dati nellapubblica amministrazione.

In primo luogo l’AGID promuove lacultura degli open data nella pubblicaamministrazione. A tale scopo l’AGID:

gestisce i cataloghi nazionali dei datidi tipo aperto, che sono uno strumento diriferimento per la ricerca dell’insieme didati resi disponibili già della pubblicaamministrazione, stimolando le pubblicheamministrazioni affinché rendano dispo-nibile il quanto più ampio spettro di dataset e assicurando la realizzazione di ini-ziative diretti a rendere noti i dati messia disposizione dalle pubbliche amministra-zioni;

promuove le politiche di valorizza-zione del patrimonio informativo pubbliconazionale cercando attraverso opportuneiniziative di migliorare progressivamentela qualità dei dati in possesso della pub-blica amministrazione;

elabora linee guida per la valorizza-zione del patrimonio informativo e defi-nisce gli standard per la metadatazione (inquesto campo l’Italia è tra i Paesi trendsetter a livello europeo) favorendo quindil’interoperabilità semantica per rendereomogenei i processi di accesso e di scam-bio delle informazioni, non solo tra lepubbliche amministrazioni, ma soprattuttotra le pubbliche amministrazioni, i citta-dini e le imprese e cura il repertorionazionale dei dati territoriali che è parteintegrante dell’infrastruttura nazionale perl’informazione territoriale e del monito-raggio ambientale.

3. CONCLUSIONI

Il quadro emerso dall’indagine conosci-tiva, che questo documento ha sintetizzato,si colloca in una realtà in continua etumultuosa trasformazione.


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Le innovazioni tecnologiche e le analisiche vengono realizzate sia nel nostro Paesesia dalle istituzioni europee ed internazio-nali hanno delineato un quadro di nuoveopportunità e nuove complessità che ilnostro Paese, se vuole essere protagonistadella nuova realtà e non soltanto acqui-rente presso terzi di soluzioni tecnologi-che, deve cercare di affrontare con effi-cacia al fine di non perdere i vantaggicompetitivi derivanti dalla velocità con cuiha avviato le sperimentazioni delle piat-taforme 5G.

In tale quadro, dalle risultanze delleaudizioni e dall’esigenza di ottimizzarel’uso delle risorse finanziarie disponibiliper evitare inefficienze e duplicazioni diinvestimenti appare ineludibile, ad avvisodella Commissione, assumere le necessarieiniziative per favorire la costituzione diuna rete unica sul territorio nazionale chepossa garantire il raggiungimento degliobiettivi di connessione ultraveloce « aprova di futuro » previsti a livello europeoe nazionale, mettendo a fattor comune leinfrastrutture già esistenti sul territorio.

Con riferimento alle scelte infrastrut-turali diventa essenziale superare quantoprima le criticità legate alla diffusionedelle connessioni in fibra ottica, sia conriferimento alla realizzazione della rete siacon riferimento alla promozione dell’uti-lizzo della stessa. Come emerso dalle au-dizioni i benefici del 5G potranno essereconseguiti solo con un’infrastruttura infibra ottica completa ed efficiente quantomeno per quanto riguarda la connessionecon l’infrastruttura « mobile » delle an-tenne 5G.

Andrà inoltre valutata la possibilità diconsentire l’utilizzo di soluzioni diversedalla connessione FTTH per le aree re-mote, anche avvalendosi di tecnologiecome l’FWA, che potrebbe consentire unasignificativa riduzione dei costi e dei tempidi realizzazione dell’infrastruttura e diassicurare prestazioni di grande qualitànelle aree remote. Sempre in questo qua-dro la realizzazione delle connessioni infibra nelle « aree grigie », in cui peraltro sitrovano frequentemente importanti realtàproduttive, è un presupposto essenziale

per evitare che, proprio le realtà impren-ditoriali più dinamiche possano subireun’inaccettabile penalizzazione derivanteda ritardi infrastrutturali.

Con riguardo invece alla realizzazionedell’infrastruttura 5G, è di primaria im-portanza seguire le dinamiche di mercatoe le scelte degli operatori sia nell’ottica diassicurare il conseguimento di un obiettivodi interesse nazionale sia di verificare,come pure richiesto nel corso delle audi-zioni da parte degli operatori, se le carat-teristiche del mercato italiano, caratteriz-zato da una forte erosione dei margini,possa giustificare e a quali condizioni, unaqualche forma di sostegno o partecipa-zione pubblica.

Sarebbe inoltre necessario concentrarsiin futuro su tre interventi: (i) la riduzionedel bit rate attraverso la compressionevideo (ii) la riduzione della perdita dipacchetti tramite algoritmi di IntelligenzaArtificiale per la stabilizzazione delle li-nee, e (iii) la riduzione della latenza (ossiadel Round Time Trip) con l’Edge Compu-ting e le tecnologie associate, fra cui ilcaching trasparente. Il principale risultatoè che l’azione concertata e correttamenteprevista da queste tre misure può consen-tire agli operatori delle telecomunicazionidi uscire dalla « trappola » dell’UltraBro-adBand, ovvero quella di investire in retedi accesso per ottenere bit rate nominal-mente sempre più elevati senza però riu-scire comunque ad offrire alla clientelauna qualità sufficiente, riconducendo larete a condizioni che ne assicurino lasostenibilità economica, e di aprire inoltreallo sviluppo di nuovi modelli di businessche ne migliorino la monetizzazione.

Dal punto di vista della sicurezza, nonsi può non rilevare che un sistema flessi-bile e complesso come quello delle reti 5Gpuò risultare più facilmente vulnerabile adattacchi cibernetici, fenomeno in aumentoesponenziale e sempre più insidioso.

Risulta dunque fondamentale prose-guire nella strada intrapresa con l’istitu-zione del perimetro di sicurezza nazionalecibernetica e con il rafforzamento deipoteri speciali attivabili nei confronti deisoggetti che operano nelle attività di in-


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frastrutturazione di rete, operando nelquadro di sicurezza comune europea.

Per quanto riguarda i profili legatiall’inquinamento da emissione elettroma-gnetiche, è necessario che prosegua laricerca sugli effetti a lungo termine delleemissioni elettromagnetiche.

L’introduzione della nuova tecnologiadel 5G, sulla base delle attuali conoscenzescientifiche e nel rispetto dei limiti alleemissioni imposti dalla normativa, nonrisulta comunque comportare rischi mag-giori di quelli delle altre tecnologie delletelecomunicazioni, oramai in uso da moltianni.

Occorre in proposito richiamare l’at-tenzione su una corretta informazionedella popolazione, che, in assenza di datichiari, semplici e precisi relativi alle co-noscenze scientifiche sulle emissioni elet-tromagnetiche, è soggetta a campagneinutilmente allarmistiche che diffondonodati confusi, spesso infondati, ed in al-cuni casi vere e proprie fake news. Ladisinformazione riguarda spesso non soloi cittadini ma – cosa ancor più grave –gli amministratori locali, talora indotti arallentare i procedimenti relativi allenuove tecnologie.

Allo stesso modo i cittadini devonoessere informati sui comportamenti daadottare, in via meramente cautelativa, alfine di minimizzare i rischi eventualmentelegati ad un uso molto intenso dei cellu-lari, rischi che le attuali conoscenze scien-tifiche non hanno ancora escluso in viadefinitiva.

Anche in questo settore deve essereassicurato il coinvolgimento degli opera-tori del settore, che sono attori imprescin-dibili nella progettazione delle reti, nelrispetto della normativa nazionale e delleesigenze di qualità del servizio.

Occorre inoltre assicurare una signifi-cativa semplificazione dei regimi autoriz-zatori a livello locale per il dispiegamentodelle connessioni su rete fissa e mobile,tenendo presente, come è emerso dalleaudizioni, che la frammentazione regola-toria e la debolezza delle strutture tecni-che a livello locale sono fattori stretta-mente connessi.

Sarebbe pertanto importante, oltre adinterventi normativi di semplificazione, as-sumere le iniziative per il raggiungimentodi un protocollo di intesa tra Governo,Conferenza delle regioni ed ANCI perarmonizzare le autorizzazioni amministra-tive sul territorio nazionale, favorendotuttavia un approccio che privilegi il dia-logo, il supporto tecnico e anche un’ini-ziativa di informazione nei confronti dellestrutture amministrative e politiche localiche contribuisca a generare un clima difiducia e sicurezza sulle implicazioni dellenuove tecnologie.

Più in generale, tale attività di supportoagli enti locali potrebbe agevolare anche ilgenerarsi di un circolo virtuoso rispetto aquella quota di cittadini, sicuramente mi-noritaria ma non irrilevante, che guardanocon sospetto se non con paura a questenuove tecnologie. Ciò avviene anche inragione della disinformazione che pur-troppo è ampiamente diffusa sulla rete eche fornisce ricostruzione deformate etendenziose della effettiva natura di questenuove tecnologie.

Potrebbe essere utile, ad avviso dellaCommissione, un maggiore coinvolgimentodel servizio pubblico radiotelevisivo nelfornire un’informazione equilibrata e cor-retta che consenta ai cittadini di poteracquisire una conoscenza più precisa diconcetti, che pur avendo una loro com-plessità tecnica, possono e devono essereaccessibili ai nostri cittadini. Ciò potràcontribuire in maniera decisiva a contra-stare la disinformazione.

Sarebbe quindi auspicabile che la RAIpossa essere coinvolta nella realizzazionedi campagne di sensibilizzazione della po-polazione, ad esempio sulla tecnologia 5G,e, più in generale, nella promozione dellaconoscenza del settore del digitale e del-l’uso corretto degli strumenti digitali.

Come prevedono tutti i documenti stra-tegici a livello nazionale ed europeo, lenuove tecnologie devono essere orientatealla tutela e al miglioramento delle con-dizioni della persona umana ma occorreche i cittadini siano consapevoli dell’uso,anche malevolo, che può essere fatto dellestesse. Per questo sia il sistema di istru-


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zione che il servizio pubblico devono con-tribuire a sviluppare una nuova educa-zione alla dimensione del digitale che nonè e non può essere una zona franca,aiutando la popolazione a comprendere leimplicazioni delle proprie condotte nelmondo digitale (una sorta di « educazionecivica digitale »).

Un elemento che va senza dubbio va-lorizzato dell’esperienza delle sperimenta-zioni del 5G, che appare assai positiva, èlegato alla necessità di un nuovo quadro dirapporti tra operatori pubblici e operatoriprivati e, soprattutto, all’interno del nostrosistema imprenditoriale e di formazionedelle competenze. Fare sistema come Pa-ese, con un’integrazione virtuosa tra pub-blico e privato, centri di sviluppo delleidee (università, centri di alta formazione,ecc.) e sistema delle imprese, infatti nonpuò più considerarsi una sfida per losviluppo del nostro sistema industriale mauna vera e propria necessità per la so-pravvivenza stessa del ruolo dell’Italiacome Paese all’avanguardia nello sviluppomondiale.

Ciò che hanno dimostrato le sperimen-tazioni sul 5G è proprio l’assoluta impos-sibilità, in questo settore, di conseguire unqualsivoglia risultato concreto senza pas-sare per un continuo processo di con-fronto e integrazione di competenze tratutti gli attori del sistema economico ecivile del Paese, rendendo evidente come,per poter essere competitivi, non è piùsufficiente possedere eccellenze isolate escarsamente integrate ma è necessaria lacreazione di un nuovo sistema di relazioniindustriali e di un nuovo modo di farebusiness. Tale consapevolezza è emersanelle audizioni sia delle società fornitricidell’infrastruttura sia degli stessi operatorieconomici. Sarà quindi necessario orien-tare la politica industriale per favorire inogni modo questi processi.

In tale logica andranno assunte le ne-cessarie iniziative di protezione sociale perfar fronte alle trasformazioni in corso.Andrà, ad avviso della Commissione, evi-tata una logica emergenziale formulandoper tempo strategie volte da un lato arecuperare, quanto più possibile, il perso-

nale che potrà essere espulso dai processiproduttivi nei nuovi ambiti e nello stessotempo andranno valutate le soluzioni ne-cessarie ad alleviare eventuali situazioni diinsicurezza sociale e sacche di esclusioneche, alla luce di quanto emerso dalleaudizioni, potrebbero riguardare unaparte della popolazione.

Nel processo di innovazione un ruoloimportante sarà svolto dagli investimentipubblici sia con riferimento al processo didigitalizzazione della pubblica ammini-strazione sia al ruolo di committenza chele pubbliche amministrazioni potrannoavere per quanto riguarda gli sviluppi piùinnovativi basati sull’applicazione del 5G(ad esempio la realizzazione delle infra-strutture necessarie per la guida auto-noma, il monitoraggio dinamico delle areea rischio sismico, ecc.). Se svolta in ter-mini adeguati tale attività potrà anchefavorire lo sviluppo di nuove realtà tec-nologiche e industriali ad alto valore ag-giunto che potranno assicurare nuova ric-chezza alla comunità nazionale.

Con riferimento alla progressiva inte-grazione dei dati nella pubblica ammini-strazione, prospettata nel corso delle au-dizioni, fino alla creazione di un cloudnazionale che potrebbe agevolare l’effet-tiva attuazione del principio once only, laCommissione intende sottolineare l’oppor-tunità che tale attività si integri e siarmonizzi con quella meritoriamente con-dotta dalle regioni in modo da favorireuno sviluppo sinergico ed efficace delprogresso tecnologico anche valorizzandoeventuali buone pratiche che potrebberoemergere se si favorirà un approccio fon-dato sul dialogo tra i diversi livelli istitu-zionali.

Altro elemento di criticità emerso nelcorso delle audizioni è la carenza diadeguate figure professionali in grado dipromuovere e supportare le trasforma-zioni in corso.

Da questo punto di vista, sono fonda-mentali le iniziative volte a creare e raf-forzare una cultura digitale diffusa: par-tendo dall’insegnamento del coding nellescuole elementari, passando per la scuolasuperiore per arrivare a livello universi-


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tario, dove in tutte le facoltà dovrebbeessere assicurata una formazione digitaledi base. Un problema cruciale a questoproposito è quello della formazione degliinsegnanti.

Allo stesso modo, devono essere raffor-zate le competenze specializzate. Dall’in-dagine conoscitiva è emersa infatti l’esi-stenza di un mismatch digitale, dovuto alladifficoltà di reperire le competenze tecni-

che necessarie – non solo per le attivitàintellettuali ma anche per quelle manuali– in un contesto caratterizzato peraltro daun elevato tasso di disoccupazione, soprat-tutto giovanile. A questo proposito, esempivirtuosi sono quelli, provenienti dall’e-stero, dei poli di aggregazione tra univer-sità e centri di ricerche e imprese, puntodi incontro tra domanda e offerta dilavoro.


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FOCUS: APPROFONDIMENTI NORMATIVI

1. La normativa europea.

1.1. Le disposizioni in tema di spettroradio.

Con la decisione n. 243/2012/UE del 14marzo 2012, è stato definito un pro-gramma pluriennale europeo in materia dispettro radio (« Radio Spectrum PolicyProgramme »- RSPP), che prevede che gliStati membri e la Commissione europeacooperino per sostenere e conseguire unaserie di obiettivi strategici, in particolareche adottino tutte le misure necessarie pergarantire la disponibilità di spettro radiosufficiente (almeno 1.200 MHz) per coper-tura e capacità all’interno dell’Unione, alfine di consentire di disporre della bandalarga più veloce e fare in modo che leapplicazioni senza fili ed il ruolo guidaeuropeo nei nuovi servizi possano contri-buire efficacemente alla crescita econo-mica e alla realizzazione dell’obiettivo del-l’accesso ad una velocità della banda largadi almeno 30 Mbps entro il 2020 per tutticittadini (Risoluzione del Parlamento eu-ropeo del 19 gennaio 2016).

La comunicazione della Commissionedel 6 maggio 2015 « A Digital Single MarketStrategy for Europe » e la successiva lacomunicazione, cosiddetta « Gigabit So-ciety » del 14 settembre 2016[COM(2016)587 final], hanno evidenziatoche la disponibilità di un idoneo quanti-tativo di spettro radio rappresenta uno deipresupposti essenziali per la fornitura ediffusione dei servizi wireless a bandalarga e ultra-larga, insieme ad adeguatistandard a garanzia di una comunicazioneefficiente tra i vari componenti digitali(quali dispositivi, reti e archivi di dati),sottolineando l’importanza delle reti ditelecomunicazione ad alta capacità, rite-nute un asset fondamentale affinché l’U-nione europea possa competere nel mer-cato globale.

La decisione (UE) 2017/899 del Parla-mento europeo e del Consiglio, ha quindi

ridefinito l’uso dell’intera banda di fre-quenza 470-790 MHz, attualmente utiliz-zata in tutta l’Unione per la televisioneterrestre digitale (« DTT ») e per le appa-recchiature PMSE audio senza fili (micro-foni senza fili per la realizzazione diprogrammi e di eventi speciali). Nell’am-bito di tali frequenze, la cosiddetta bandadei 700 MHz (frequenze da 694 a 790MHz), è in particolare oggetto di unaspecifica Roadmap che fissa al 2020 pertutta Europa lo switch off per la sualiberazione a favore dei servizi 5G, preve-dendo però la possibilità per gli Statimembri di arrivare fino al 2022 per com-pletare il percorso.

Tale percorso fa seguito alla Confe-renza mondiale (WRC15), che ha portato atermine i negoziati internazionali per l’usodella « banda dei 700 MHz », stabilendoche questa sia assegnata alle comunica-zioni a banda larga senza fili (broadbandmobile), anziché alla televisione digitaleterrestre. Tale banda consente infatti disupportare comunicazioni senza fili di altaqualità e fornisce allo stesso tempo capa-cità aggiuntiva e copertura universale, inparticolare nelle zone rurali, montane einsulari nonché in altre zone isolate e perl’uso in ambienti interni e per le comu-nicazioni tra macchine ad ampio raggio.

1.2. Lo sviluppo del 5G e il nuovo Codicedelle comunicazioni elettroniche.

Le politiche europee per lo sviluppo del5G sono esposte nel « Piano di azione peril 5G » della Commissione europea, di cuialla comunicazione della Commissione eu-ropea del 14 settembre 2016,COM(2016)588 final. La Comunicazioneprevede una serie di azioni mirate aldispiegamento tempestivo e coordinato inEuropa delle reti 5G. In particolare l’o-biettivo è quello di assicurare l’allinea-mento delle tabelle di marcia e dellepriorità per il dispiegamento coordinatodelle reti 5G per una loro rapida intro-duzione entro il 2018 e per una progres-siva introduzione su larga scala entro il2020.


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In tale ambito il Radio Spectrum policygroup ha individuato a partire dal 2016, incoerenza con le normative internazionali,le frequenze della banda 700 megahertz,quelle della banda 3,4-3,8 gigahertz e lefrequenze 26 gigahertz quali bande prio-ritarie a supporto dell’introduzione del5G.

I lavori per la standardizzazione e losviluppo dei sistemi 5G, iniziati nel 2013 (apartire dall’iniziativa della CommissioneUE: « 5G Public Private Partnership » e delgruppo di lavoro « 5G Architecture Wor-king Group », sono tuttora in corso, conimpiego di risorse europee che stannofinanziando numerosi progetti di ricerca(19 progetti).

È stato poi approvato l’11 dicembre2018 il nuovo Codice europeo delle comu-nicazioni elettroniche (direttiva 2018/1972/UE), che persegue un ulteriore obiettivo inmateria di connettività: ampio accesso allaconnettività fissa e mobile ad altissimacapacità e diffusione della stessa per tuttii cittadini e le imprese dell’Unione, tute-lando nel contempo gli interessi dei citta-dini attraverso un maggiore livello di pro-tezione uniforme in tutta l’UE. In questoambito si prevede la promozione degliinvestimenti nel 5G, disponendo che gliStati membri dovranno garantire agli ope-ratori, in linea generale, la prevedibilitànormativa per un periodo di almeno 20anni per quanto riguarda la concessione dilicenze relative allo spettro per la bandalarga senza fili.

1.3. La banda ultralarga.

Le disposizioni concernenti la realizza-zione della banda ultralarga, che rappre-senta un presupposto essenziale per losviluppo del 5G, hanno formato oggettodella programmazione europea di lungoperiodo.

Già il 19 maggio 2010 infatti, con lacomunicazione « Un’agenda digitale euro-

pea » (COM(2010)245), si è avviato il pro-cesso di realizzazione della banda larganei paesi europei (8).

Nel 2016, con la ComunicazioneCOM(2016) 587 final « Connettività per unmercato unico digitale competitivo: versouna società dei Gigabit europea » la Com-missione Europea ha annunciato gli obiet-tivi per il 2025:

1. connettività di almeno 1 Gbps perscuole, biblioteche e uffici pubblici;

2. connettività di almeno 100 Mbps,espandibile a Gigabit, per tutte le famiglieeuropee;

3. copertura 5G ininterrotta in tuttele aree urbane e lungo i principali assi ditrasporto terrestre.

Nella medesima comunicazione si invi-tavano gli Stati membri a riesaminare iprogressi dei rispettivi piani nazionali perla banda larga e ad aggiornarli entro lafine del 2017, adottando come orizzontetemporale il 2025, in linea con gli obiettivistrategici istituiti nella presente comuni-cazione e nel piano d’azione sul 5G.

In relazione allo stato di realizzazionedella banda ultralarga in fibra ottica, nellarecente comunicazione della Commissioneeuropea – « Plasmare il futuro digitaledell’Europa (COM(2020)67 final) », laCommissione ha ribadito come il presup-posto essenziale di un futuro digitale perl’Europa sia proprio una connettività af-fidabile e sicura sia con riferimento siaalla banda ultralarga fissa in fibra sia conriferimento alle infrastrutture per le reti5G (e per le future reti 6G). Con riferi-mento allo stato degli investimenti, laCommissione rileva tuttavia che: « Per le

(1) L’Agenda rappresenta una delle sette « iniziativefaro » della Strategia per la crescita « Europa 2020 ». TaleComunicazione prevedeva tre obiettivi in tema di banda largaed ultra larga, con diverse scadenze temporali:

– Banda larga di base per tutti entro il 2013;– Banda larga veloce (pari o superiore a 30 Mbps) per

tutti entro il 2020.– Banda larga ultraveloce (velocità superiore a 100

Mbs) per almeno il 50 per cento degli utenti domesticieuropei entro il 2020.


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sole infrastrutture e reti digitali, l’UE hauna carenza di investimenti pari a 65miliardi di EUR all’anno ».

1.4. Gli interventi in materia di cybersi-curezza.

In materia di Cybersicurezza delle reti5G, la Commissione europea ha approvatoil 26 marzo 2019 la Raccomandazione2019/534, che affronta i rischi di cybersi-curezza nelle reti 5G, considerati di im-portanza strategica per l’Unione, presen-tando orientamenti sulle opportune mi-sure di analisi e gestione dei rischi a livellonazionale, sullo sviluppo di una valuta-zione dei rischi coordinata a livello euro-peo e sulla definizione di un processo perlo sviluppo di un insieme di strumenticomuni volti a garantire la migliore ge-stione dei rischi.

In questo ambito, l’Unione europea haanche istituito una serie di organismi dicooperazione, tra cui l’Agenzia dell’Unioneeuropea per la sicurezza delle reti e del-l’informazione (ENISA) ed il Gruppo dicooperazione, istituito dalla direttiva 2016/1148/UE (la cosiddetta direttiva NIS, sullemisure per un livello comune elevato disicurezza delle reti e dei sistemi informa-tivi nell’Unione), che riunisce le autoritàcompetenti al fine di sostenere e facilitarela cooperazione, in particolare fornendoorientamenti strategici per le attività dellarete dei gruppi di intervento per la sicu-rezza informatica in caso di incidente eche agevola la cooperazione operativa alivello tecnico.

Il 17 aprile 2019 è stato quindi appro-vato il Regolamento UE 2019/881, il nuovo« regolamento sulla cybersicurezza », cheintroduce una certificazione europea dellasicurezza cibernetica di hardware e sof-tware trasponendo in campo informaticogli stringenti standard già applicati allasicurezza fisica dei beni prodotti nell’U-nione europea. Responsabile delle certifi-cazioni è l’Agenzia europea per la sicu-rezza delle reti e dell’informazione (Eu-ropean Network and Information SecurityAgency, ENISA).

In attuazione della Raccomandazionen. 2019/534, il Gruppo di cooperazione hapubblicato il 9 ottobre 2019, la relazionesulla valutazione coordinata a livello di UEdei rischi per la cybersicurezza delle retidi quinta generazione (5G) (EU coordina-ted risk assessment of the cybersecurity of5G networks).

Una serie di misure di attenuazioneconcordate da applicare a livello nazionaleed europeo e si basa sui risultati dellevalutazioni nazionali dei rischi per lacybersicurezza, effettuate da tutti gli Statimembri dell’UE (tale documento è statopubblicato il 29 gennaio 2020).

La relazione individua le minacce piùrilevanti e i principali autori di tali mi-nacce, le risorse più sensibili e le princi-pali vulnerabilità (di natura tecnica e dialtro tipo), nonché diversi rischi strategici,sottolineando in particolare i potenzialiscenari di rischio connessi alla implemen-tazione delle nuove reti:

- maggiore esposizione agli attacchi eaumento del numero dei potenziali puntidi accesso per gli autori di tali attacchi;

- maggiore sensibilità di alcune ap-parecchiature e funzioni di rete, quali lestazioni base o le principali funzioni digestione tecnica delle reti;

- maggiore esposizione ai rischi legatialla dipendenza degli operatori di retimobili dai fornitori, che aumenterà ancheil numero dei percorsi di attacco sfrutta-bili dagli autori delle minacce (ivi com-presi gli stati non membri dell’UE) edesacerberà la potenziale gravità dell’im-patto di tali attacchi;

- aumento dei rischi derivanti da unaforte dipendenza da un unico fornitore,che accresce l’esposizione al rischio deri-vante da un’eventuale interruzione dell’ap-provvigionamento;

- sviluppo delle minacce alla dispo-nibilità e all’integrità delle reti, che diven-teranno importanti problemi in materia disicurezza, in aggiunta alle minacce allariservatezza e alla tutela della privacy.


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Le sfide per la sicurezza sono soprat-tutto legate a:

le Innovazioni chiave nella tecnologia5G (che introdurranno anche diverse mi-gliorie specifiche in termini di sicurezza),in particolare la parte importante delsoftware e l’ampia gamma di applicazionie servizi resi possibili dal 5G;

il ruolo dei fornitori nella realizza-zione e nell’uso delle reti 5G e il grado didipendenza da singoli fornitori per i sog-getti che dovranno realizzare le reti.

Entro il 1o ottobre 2020 gli Stati mem-bri, in cooperazione con la Commissione,dovrebbero quindi valutare gli effetti dellaraccomandazione per determinare se vi siabisogno di ulteriori interventi, tenendoconto dell’esito della valutazione europeacoordinata dei rischi e dell’efficacia dellemisure.

In questo contesto, l’Agenzia europeaper la cybersicurezza (ENISA) il 21 no-vembre 2019 ha pubblicato una mappa-tura specifica del panorama delle minacceper le reti 5G, che esamina più in dettaglioalcuni aspetti tecnici della relazione.

Si ricorda anche che il 20 giugno 2019è stata adottata la Direttiva (UE) 2019/1024 relativa all’apertura dei dati e alriutilizzo dell’informazione del settorepubblico (direttiva Open data), che hal’obiettivo di agevolare la creazione diprodotti e servizi a contenuto informativoestesi all’intera Unione europea basati sudocumenti del settore pubblico e di pro-muovere l’effettivo uso, oltre i confininazionali, dei documenti del settore pub-blico, da un lato, da parte delle impreseprivate, in particolare delle PMI, per ri-cavarne prodotti e servizi a contenutoinformativo a valore aggiunto e, dall’altro,da parte dei cittadini per facilitare lacomunicazione e la libera circolazionedelle informazioni.

Vanno infine segnalate le conclusionidel recente Consiglio dell’Unione europeaTrasporti, telecomunicazioni ed energia,svoltosi il 3 e 4 dicembre 2019, e la

Dichiarazione di Londra approvata dalVertice dei Capi di Stato e di Governodella NATO, anch’esso svoltosi il 3 e il 4dicembre 2019. Il Consiglio della UE, sultema dei rischi connessi alle reti 5G,evidenzia la necessità di considerare fra ifattori di rischio per la sicurezza non soloi profili attinenti la tecnologia ma altresìquelli derivanti da fattori extra-tecnici, ecollegati alle politiche e ai sistemi legalivigenti nei Paesi terzi, con i quali venganoinstaurati rapporti per la fornitura diservizi e prodotti. Nella Dichiarazione diLondra, i Paesi della NATO si impegnano,tra l’altro, a garantire la sicurezza dellecomunicazioni, anche con riferimento allereti 5G, rilevando l’esigenza di poter fareaffidamento su sistemi informatici sicuri eresilienti.

1.5. Intelligenza artificiale, big data eblockchain.

In materia di intelligenza artificiale(AI), la Commissione europea ha adottatoil 25 aprile 2018 una apposita Comunica-zione (COM(2018)237 final), che ne ana-lizza le caratteristiche e gli aspetti. Il 10aprile 2018, venticinque paesi europei, tracui l’Italia, hanno firmato una dichiara-zione di cooperazione sull’intelligenza ar-tificiale. Il 7 dicembre 2018 la Commis-sione UE ha presentato il « Piano coordi-nato sull’intelligenza artificiale »(COM(2018)795), accolto con favore dalConsiglio dell’UE che si è pronunciato il 18febbraio 2019. Successivamente con la Co-municazione COM(2019) 168 Final, dell’8aprile 2019, « Creare fiducia nell’intelli-genza artificiale antropocentrica », ha ri-badito la necessità di uno sviluppo del-l’intelligenza artificiale che ponga comun-que al centro l’essere umano, rigidamenteancorato ai valori essenziali dell’Unione,individuando gli orientamenti e i requisitifondamentali per garantire l’affidabilitàdell’IA anche sotto il profilo etico. Con lacomunicazione COM/2020/65 del 19 feb-braio 2020 è stato definito un libro biancosull’intelligenza artificiale che individua leprime linee di intervento anche sotto il


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profilo regolamentare che potranno con-notare l’azione europea in tema di intel-ligenza artificiale sottolineando l’opportu-nità di una iniziativa coordinata a tuteladell’unità del mercato comune.

Con riferimento alla tematica dei bigdata, strettamente connessa a quella rela-tiva all’intelligenza artificiale, il 19 feb-braio 2020 la Commissione ha pubblicatola Comunicazione COM(2020) 66 Final chedelinea « una strategia europea per i dati ».

L’Italia ha aderito il 27 settembre 2018alla European Blockchain Partnership Ini-tiative, promossa dalla Commissione UEcon l’intento di creare una piattaformaeuropea basata sulla tecnologia blockchainper lo sviluppo di servizi pubblici digitali.L’Italia ha inoltre sottoscritto il 4 dicem-bre 2018 una dichiarazione sullo sviluppodella Blockchain nell’ambito del MED7, ilgruppo costituito da sette Paesi del SudEuropa (Italia, Spagna, Francia, Malta,Cipro, Grecia e Portogallo).

1.6. I limiti all’esposizione ai campi elet-tromagnetici a radiofrequenza.

Con riferimento alla normativa in temadi esposizione della popolazione generaleai campi elettromagnetici a radiofre-quenza la disciplina di riferimento è co-stituita dalla Raccomandazione 1999/519/CE, con la quale il Consiglio ha racco-mandato agli Stati membri l’adozione deilimiti proposti dall’ICNIRP (InternationalCommission on Non Ionizing RadiationProtection), pur lasciando agli Stati mede-simi la facoltà di fornire un livello diprotezione più elevato di quello indicatonella raccomandazione stessa.

Sono state recentemente pubblicate (amarzo 2020) dall’ICNIRP le nuove lineaguida « for limiting exposure to electroma-gnetic fields (100 kHz to 300 GHz) » chesostituiscono le Guidelines for limiting ex-posure to time-varying electric, magneticand electromagnetic fields (up to 300 GHz),emanate nel 1998.

Le linee guida dell’ICNIRP costitui-scono il principale riferimento mondiale intema di protezione dagli effetti delle espo-

sizioni ai campi elettromagnetici a radio-frequenza e stabiliscono i criteri per limi-tare l’esposizione della popolazione e deilavoratori in modo da ottenere la massimaprotezione contro gli effetti negativi notisulla salute umana.

Le nuove linee guida presentano alcunielementi di novità rispetto alle disposizionidel 1998. In primo luogo, in vista del 5G(che prevede che le antenne fisse indiriz-zino la radiazione emessa verso gli utiliz-zatori che in genere si troveranno inposizioni sempre diverse, per cui nonemetteranno costantemente in tutte le di-rezioni come le antenne attuali), è statopreso in considerazione il fatto che in unadata direzione le emissioni possono essereanche molto brevi, per cui sono statidefiniti limiti per esposizioni di duratamolto breve, comunque inferiori ai 6 mi-nuti (indicati alle tabelle 3 e 7 delle lineeguida).

Questi limiti per esposizioni di duratacompresa tra 0 e 6 minuti non sonoattualmente previsti dalla normativa ita-liana.

Il limite di intensità di campo elettricofissato dall’ICNIRP nel 1998 con riferi-mento alle frequenze da 2 a 300 gigahertz(GHz) era di 61 Volt al metro (V/m)corrispondente a un valore di densità dipotenza pari a 10 Watt per metro quadro(W/m2) e tale valore è utilizzato comeriferimento nella massima parte dei Paesieuropei.

Le nuove linee guida pubblicate amarzo 2020 presentano alcuni elementi dinovità con riguardo alle modalità di rap-presentazione dei limiti di esposizione peril pubblico (e per i lavoratori).

In particolare i valori di riferimentoper il pubblico per l’intensità di campoelettrico non vengono ritenuti appropriatiai fini del rispetto delle linee guida per gliintervalli di frequenza riguardanti il 5Gsuperiori a 2 GHz.

Infatti, con riguardo ai valori di rife-rimento mediati per trenta minuti e con-cernenti l’esposizione di tutto il corpo, perl’intervallo di frequenza (400 MHz-2 GHz)si riscontra un valore di riferimento per


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l’intensità di campo elettrico da rispettare(esso è calcolato secondo la formula 1,375fMHz0,5, con valori corrispondenti a 27,5V/m per frequenze a 400 MHz fino a 61,49V/m per le frequenze a 2 GHz). Per lefrequenze oltre i 2 GHz viene invece presoin considerazione, ai fini del rispetto dellelinee guida, solo il valore della densità dipotenza incidente (espressa in W/m2 e paria un valore di 10) e non quello dell’in-tensità di campo elettrico (il cui valore puòcomunque essere calcolato come pari a61,4 V/m).

Tale scelta è coerente con la maggioreidoneità del primo valore a rappresentarein forma più adeguata, per le frequenzepiù elevate, la quantità effettiva di energiaassorbita dal corpo umano.

Allo stesso modo con riferimento all’e-sposizione locale (ossia di zone del corpo),mediata su un periodo di sei minuti, ilimiti per le frequenze tra 400 MHz-2 GHzin termini di intensità di campo elettricosono calcolati con la formula 4.72fMHz0.43 (da 62,06 V/m per frequenze a400 MHz a 123,98 V/m per frequenze a 2GHz) mentre con riferimento alle fre-quenze superiori viene preso in conside-razione, ai fini del rispetto delle lineeguida, il valore della densità di potenzaincidente. I valori di riferimento sono paria 40 W/m2 per le frequenze tra >2 e 6 GHz(cui corrisponde un valore di intensità dicampo elettrico equivalente pari a 122,8V/m) mentre per l’intervallo di frequenzetra >6 GHz e fino a 300 GHz i valori diriferimento sono calcolati secondo la for-mula 55 ù GHz 0,177 (tali valori diminui-scono all’aumentare della frequenza esono compresi tra 40 W/m2 e 20 W/m2. Ilvalore di 20 W/m2 è applicato per lafrequenza a 300 GHz). I valori di intensitàdi campo elettrico corrispondenti, che di-minuiscono all’aumentare della frequenza,sono compresi tra 122,8 V/m fino a 86,8V/m.

1.7. Le piattaforme digitali.

In materia di piattaforme digitali èstato approvato il Regolamento UE 2019/

1150, che si applica ai servizi di interme-diazione online e ai motori di ricercaonline ed avrà efficacia dal 12 luglio 2020.Il regolamento ha la finalità di garantireche gli utenti commerciali di servizi diintermediazione online e gli utenti titolaridi siti web aziendali che siano in relazionecon motori di ricerca online, disponganodi un’adeguata trasparenza, di equità e diefficaci possibilità di ricorso.

2. La normativa nazionale.

Nei paragrafi che seguono verrà de-scritta la normativa nazionale riferita alletematiche di interesse emerse nel corsodelle audizioni. In primo luogo si daràconto dei presupposti normativi relativialla complessa vicenda relativa all’assegna-zione delle frequenze per il 5G, con ladescrizione della procedura di assegna-zione delle frequenze. Quindi si daràconto della (contestuale) disciplina concer-nente la riorganizzazione delle frequenzeradiotelevisive derivante proprio dalla de-stinazione delle frequenze in banda 700MHz alle reti 5G.

Una seconda tematica, affrontata nel-l’ambito dell’indagine concerne la realiz-zazione delle infrastrutture di banda larga,che costituiscono il presupposto affinché lereti 5G possano offrire le proprie presta-zioni. Si riportano a tal proposito gliinterventi normativi di semplificazione in-trodotti nel corso degli anni, e, nellospecifico in questa legislatura, per renderemeno complesso il dispiegamento dellarete in fibra.

Si fa infine cenno alle disposizioni intema di intelligenza artificiale e nuovetecnologie introdotte nel corso della legi-slatura.

Gli ultimi paragrafi concernono l’in-quadramento generale del piano triennaleper l’informatica nella Pubblica Ammini-strazione 2019-2021, oggetto dell’audizionedi AGID, la disciplina delle emissioni ra-dioelettriche e quella attinente alla cyber-sicurezza e all’esercizio dei poteri speciali,di recente introduzione e riferita proprioalle reti 5G.


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2.1. L’assegnazione delle frequenze per il5G.

La legge di Bilancio 2018 (legge n. 205del 2017, commi 1026-1046) ha previstoun articolato programma di redistribu-zione delle frequenze destinate alla tra-smissione televisiva sulle due bande UHF(470-613 MHz) e III-VHF (banda 174- 230MHz) e di attribuzione al 5G delle fre-quenze in banda 700MHz, che si conclu-derà con la liberazione della banda e lariassegnazione agli operatori di bandalarga mobile solo il 1o luglio 2022.

Oltre alla banda dei 700 MHz (la bandadi frequenza 694-790 MHz), le bande difrequenze interessate dal 5G sono labanda 3,6-3,8 GHz e quella 26,5-27,5 GHz(la cui liberazione è invece prevista già dal1 dicembre 2018). Dall’attribuzione di ri-sorse frequenziali agli operatori per larealizzazione del 5G si prevedevano pro-venti in misura non inferiore a 2.500milioni di euro (comma 1045).

Per le bande di frequenza 694-790MHz, 3,6-3,8 GHz e quella 26,5-27,5 GHzla legge di bilancio per il 2018 (leggen. 205 del 2017, commi 1026-1046) pre-vedeva che l’AGCOM definisse la proce-dura di assegnazione a operatori di co-municazione a banda larga. Tale defini-zione è stata effettuata con la delibera231/18/CONS.

A seguito della citata delibera, il Mini-stero dello sviluppo economico ha avviatola procedura di gara per l’assegnazione deidiritti d’uso di frequenze radioelettricheda destinare a servizi di comunicazioneelettronica in larga banda mobili terrestribidirezionali nelle bande 694-790 MHz,3600-3800 MHz e 26.5-27.5 GHz.

Con l’asta sono stati messi a gara 1275MHz di spettro nelle bande pioniere per il5G attuando il 5G Action Plan europeo.Più precisamente:

• 1000 MHz nella banda a 26GHzarticolati in 5 blocchi da 200 MHz inmodalità TDD (denominati D1-D5);

• 200 MHz nella banda a 3.7 GHzarticolati in due lotti da 80 MHz nominali

e due lotti da 20 MHz nominali (unospecifico e tre generici, denominati C1-C4);

• e 75 MHz in quella a 700 MHzarticolati in 6 blocchi di frequenze da 10MHz FDD (Frequence division duplex, A1-A6) e 4 blocchi da 5 MHz SDL (Supple-mental downlink B1-B4).

Secondo le previsioni della citata leggedi bilancio le frequenze sulle bande 3,6-3,8GHz e 26,5-27,5 GHz sono assegnate aglioperatori mentre il Ministero dello svi-luppo economico, previo adeguamento delPiano nazionale di ripartizione delle fre-quenze, assegnerà ad eventuali utilizzatoridi tali bande, frequenze sostitutive.

Per tutte le altre frequenze, la gara peril 5G si è conclusa il 2 ottobre 2018.L’ammontare totale delle offerte per lebande messe a gara ha raggiunto i6.550.422.258 euro, con un forte aumentodi introiti rispetto alla previsione dellalegge di bilancio 2018. Qui la tabella delleaggiudicazioni che hanno riguardato i lottiper la banda 700 MHz FDD, quelli per labanda 3700 MHz ed i lotti per la banda 26GHz. Nessuna offerta è stata fatta per ilotti 700 MHz SDL, pertanto i soggetti chene abbiano manifestato l’interesse po-tranno partecipare alla fase di gara suc-cessiva a partire dal 5 ottobre.

Entro il 1o dicembre del 2018 eraprevista la liberazione frequenze 3,6-3,8GHz e 26,5-27,5 GHz che quindi sono inuso agli operatori di banda larga mobile,mentre per le frequenze della banda 700MHz l’assegnazione è prevista con dispo-nibilità a far data dal 1o luglio 2022.

I diritti d’uso di tali frequenze, secondola delibera 231/18/CONS, scadono tutti il31 dicembre 2037.

2.2. Il sistema radiotelevisivo. La riorga-nizzazione delle frequenze televisive.

La riassegnazione alle reti 5G dellefrequenze sulla banda UHF da 694 a 790MHz concerne frequenze che sono attual-mente assegnate alla radiotelevisione.


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Si dovrà quindi procedere ad un rila-scio e redistribuzione delle frequenze de-stinate alla trasmissione televisiva anchesulle due bande UHF (470-613 MHz) eIII-VHF (ossia la banda 174- 230 MHz),che si concluderà con la liberazione dellabanda 700 MHz e l’assegnazione agli ope-ratori di banda larga mobile della fre-quenza dei 700 MHz solo dal 1o luglio2022. Per la banda di frequenza 470-694MHz (« al di sotto dei 700 MHz ») si èstabilito che rimanga primariamente asse-gnata ai servizi di radiodiffusione televi-siva. Dal punto di vista del servizio didiffusione radiotelevisiva la perdita dellefrequenze della banda dei 700 MHz com-porta una riorganizzazione totale dellefrequenze.

La legge di bilancio per il 2018 (n. 205del 2017) ha introdotto infatti norme perla riorganizzazione delle frequenze desti-nate alla diffusione radiotelevisiva, a se-guito della destinazione delle frequenzedella banda 700 MHz (694-790 MHz) allosviluppo delle connessioni radiotelefonichedi quinta generazione.

A differenza infatti del precedentecambio di tecnologia (lo switch off dallefrequenze analogiche a quelle digitali com-pletato a luglio 2012), a seguito dell’inter-vento previsto dalla legge di bilancio siverificherà una riduzione delle frequenzedisponibili, sulle quali andrà ripartita laprecedente capacità trasmissiva. Tale ri-duzione tuttavia non dovrebbe comportareuna compressione proporzionale della ca-pacità trasmissiva disponibile in quanto lanuova tecnologia DVB-T2, che sostituiràl’attuale sistema DVB-T, assicura unamaggiore possibilità di trasmissione.

Nel corso della propria audizione Con-findustria Radio Televisioni ha rappresen-tato che la tecnologia broadcast, nella suaversione il DVB-T2 è la più efficiente, lapiù ecologica e la meno costosa per ladiffusione dei contenuti a un numeromolto elevato di persone contemporanea-mente e in tempo reale. I sistemi broadcastsono i più rispettosi della privacy degliutenti e dei vincoli sulle emissioni elettro-magnetiche.

Anche in questo caso la nuova orga-nizzazione delle bande di frequenza tele-visive verrà attuata per aree geograficheassicurando un periodo transitorio dal 1o

gennaio 2020 al 30 giugno 2022.Anche in considerazione del cambio

tecnologico descritto, il passaggio allenuove frequenze comporterà che gli at-tuali impianti di ricezione televisiva do-vranno in larga parte essere adeguati concosti a carico degli utenti finali per l’ac-quisto di apparecchiature di ricezione te-levisiva. A compensazione di tali costi èstato previsto uno stanziamento di 100milioni di euro (aumentato di 51 milioni dieuro dalla legge di bilancio per il 2019).

2.3. Gli interventi normativi per la rior-ganizzazione delle frequenze radiote-levisive.

L’intervento di adeguamento richiedeperaltro una serie di adempimenti sia dicarattere programmatorio che nella rela-tiva fase attuativa.

In relazione a tale processo di libera-zione delle frequenze della banda700MHz, il Ministero dello Sviluppo Eco-nomico, con decreto ministeriale in data 4settembre 2018, ha stabilito la creazione diun Tavolo di coordinamento denominato« TV 4.0 » finalizzato ad armonizzare ecoordinare le attività di rilascio dellabanda 700MHz, delineate dalla legge 27dicembre 2017, n. 205, nonché ad elabo-rare strumenti volti a favorire la trasfor-mazione digitale del settore televisivo (Quila documentazione presentata dagli ope-ratori del settore nelle riunioni del 15ottobre 2018, del 27 novembre 2018, del 5novembre 2018, del 27 novembre 2018, del3 aprile 2019).

Anche in conseguenza degli elementiacquisiti nel citato tavolo, tale complessodi interventi è stato oggetto di significativemodifiche da parte della legge di bilancioper il 2019.

La ripartizione della capacità trasmis-siva disponibile tra le reti nazionali equelle locali, secondo la disciplina vigentefino al 31 dicembre 2018, prevedeva la


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riserva di un terzo della capacità trasmis-siva, determinata con l’adozione del pianodi assegnazione delle frequenze per ladiffusione televisiva su frequenze terrestri,ai soggetti abilitati a diffondere i propricontenuti in ambito locale (articolo 8,comma 2 del decreto legislativo n. 177 del2005).

La legge di bilancio per il 2019 (articolo1, comma 1101) ha superato questo vin-colo prevedendo una riserva di capacitàtrasmissiva per le televisioni locali masenza imporre il limite di un terzo estabilendo che l’entità di capacità trasmis-siva da attribuire alla diffusione televisivaper l’emittenza locale sia definita dalPiano nazionale di assegnazione delle fre-quenze.

Il Piano, peraltro, in ciascuna areatecnica (ossia le aree in cui, ai fini delladiffusione del segnale televisivo è diviso ilterritorio nazionale), dovrà assegnare piùfrequenze in banda UHF (ossia la banda470-694 MHz) per la realizzazione di reti,di cui almeno una con copertura noninferiore al 90 per cento della popolazionedell’area, finalizzate alla messa a disposi-zione di capacità trasmissiva ai fornitori diservizi di media audiovisivi in ambitolocale (nuovo comma 2-bis dell’articolo 8,comma 2, del decreto legislativo n. 177 del2005).

L’AGCOM aveva adottato, secondo ledisposizioni della legge di bilancio per il2018, con la delibera 290/18/CONS unnuovo Piano di assegnazione delle fre-quenze da destinare al servizio televisivodigitale terrestre. Tale piano concerneva lebande III VHF (174-230 MHz) e UHF(470-694 MHz), ossia le uniche bande difrequenza che resteranno assegnate alletrasmissioni televisive, con esclusivo rife-rimento alle frequenze destinate all’Italiadagli accordi internazionali. Tuttavia aseguito delle modifiche effettuate dallalegge di bilancio per il 2019 (prima fratutte la scomparsa del vincolo che preve-deva l’assegnazione obbligatoria all’emit-tenza locale di un terzo della capacitàtrasmissiva disponibile) l’AGCOM ha ema-nato un nuovo PNAF, con la DeliberaAGCOM n. 39/19/CONS, del 7 febbraio

2019, per le frequenze da destinare alservizio televisivo digitale terrestre (inDVB-T2).

Il PNAF pianifica le frequenze per leseguenti reti digitali terrestri:

12 reti nazionali in banda UHF, dicui una decomponibile per macroaree euna integrata da frequenze della bandaIII-VHF;

1 rete locale di 1o livello in bandaUHF con copertura non inferiore al 90 percento in ciascuna area tecnica (ad ecce-zione dell’area tecnica 3 in cui sono pia-nificate 2 reti locali di 1o livello e dellesub-aree tecniche 4a e 4b in cui sonopianificate ulteriori 3 reti locali di 1o

livello);

1 o più reti locali di 2o livello inbanda UHF senza vincolo di copertura nelbacino di riferimento, in ciascuna areatecnica.

Una ulteriore modifica prevista dallalegge di bilancio per il 2019 concerne ladestinazione delle frequenze in banda IIIVHF (174-230 MHz). Nella formulazionedella legge di bilancio per il 2018 talifrequenze sarebbero dovute essere piani-ficate per realizzare un multiplex regio-nale per la trasmissione di programmitelevisivi in ambito locale e per massimiz-zare il numero di blocchi coordinati de-stinabili in ciascuna regione alla radiofo-nia digitale. La nuova formulazione delladisposizione prevede invece che tali fre-quenze siano assegnate prioritariamentealla radiofonia digitale e soltanto « ovenecessario » al servizio televisivo digitaleterrestre.

La legge di bilancio per il 2019 hainoltre differito il termine, originariamentefissato al 30 settembre 2018, entro il qualel’AGCOM è tenuta a definire i criteri diconversione dei diritti d’uso delle fre-quenze di cui gli operatori di rete sonotitolari sulle bande di frequenza citati indiritti d’uso di capacità trasmissiva inmultiplex nazionali di nuova realizzazione.

L’AGCOM ha definito tali criteri diconversione con la delibera 129/19/CONS


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del 18 aprile 2019 prevedendo che talicriteri riguarderanno 10 dei 12 multiplexnazionali, rimanendo l’assegnazione degliulteriori due multiplex nazionali immessisul mercato secondo la procedura definitaai sensi della legge di bilancio 2019 indi-viduando anche le modalità di conver-sione. Con determine ministeriali rese noteil 5 agosto 2019 è stata effettuata l’asse-gnazione di 10 diritti d’uso di frequenzeper il servizio televisivo digitale terrestre.

2.4. Il Sistema Informativo Nazionale Fe-derato delle Infrastrutture (SINFI).Gli interventi normativi di semplifi-cazione.

Il decreto legislativo n. 33/2016 ha re-cepito nel nostro ordinamento la direttiva2014/61/UE, che prevede l’adozione di mi-sure per ridurre i costi dell’installazione direti di comunicazione elettronica ad altavelocità, disponendo la mappatura dellereti esistenti e l’istituzione di un Sistemainformativo nazionale federato delle infra-strutture (SINFI) per svolgere le funzionidi « catasto delle infrastrutture ».

Il SINFI è stato istituito con il decretodel Ministero dello sviluppo economico 11maggio 2016, con il quale sono state in-nanzitutto definite le regole tecniche per ladefinizione del contenuto di tale catasto,nonché le modalità di prima costituzione,di raccolta, di inserimento e di consulta-zione dei dati e le regole per il successivoaggiornamento, lo scambio e la pubblicitàdei dati territoriali detenuti dalle singoleamministrazioni competenti, dagli altrioperatori di rete e da ogni proprietario ogestore di infrastrutture fisiche funzionaliad ospitare reti di comunicazione elettro-nica. Il Sistema informativo nazionale fe-derato delle infrastrutture è gestito daInfratel Italia S.p.a.

Confluiscono nel Sistema informativonazionale federato delle infrastrutture, adopera dei gestori delle infrastrutture fisi-che, sia pubblici che privati, nonché adopera degli enti pubblici che ne sonodetentori, tutte le banche di dati conte-nenti informazioni sulle reti di comunica-

zione elettronica ad alta velocità e sulleinfrastrutture fisiche funzionali ad ospi-tarle, a carattere nazionale e locale, ocomunque i dati ivi contenuti sono resiaccessibili e compatibili con le regole tec-niche del Sistema informativo nazionalefederato delle infrastrutture. Il SINFI,quale sportello unico telematico, pubblicatutte le informazioni utili relative allecondizioni e alle procedure applicabili alrilascio di autorizzazioni per le opere,anche di genio civile, necessarie ai finidell’installazione di elementi di reti dicomunicazione elettronica ad alta velocità.

Con il decreto del Ministero dello svi-luppo economico 7 maggio 2019 è statoapprovato il Piano operativo SINFI.

Il decreto 11 maggio 2016 è statosuccessivamente modificato con il decretodel Ministero dello sviluppo economico 2settembre 2019 (Gazzetta Ufficiale del 22ottobre 2019), in particolare in relazionealle modalità ed ai soggetti legittimati allaconsultazione ed all’accesso ai dati delSINFI: queste sono consentite agli opera-tori di rete che forniscono reti pubblichedi comunicazione, alle pubbliche ammini-strazioni e ad altri soggetti che ne faccianorichiesta e ne abbiano interesse, secondoprofili differenziati in funzione dei livellidi accesso e consultazione riconosciuti aidiversi soggetti.

Il decreto-legge n. 135 del 2018 haprevisto norme per la semplificazionedelle procedure relative al dispiegamentodelle reti, in particolare per la semplifi-cazione nel rilascio delle autorizzazionirelative alla realizzazione delle opere civilinecessarie per la realizzazione delle retiultraveloce, modificando in tal senso ilCodice delle comunicazioni elettroniche(articolo 88). Con riferimento alla posa deicavi si è semplificata la procedura dirilascio dell’autorizzazione archeologicanei casi nei quali siano utilizzate infra-strutture fisiche esistenti e tecnologie discavo a basso impatto, prevedendosi ancheche nel caso di utilizzo di tecnologie abasso impatto possa essere, a determinatecondizioni, disposta l’esenzione dalla pro-cedura di verifica preventiva dell’impatto


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archeologico. Negli edifici privati (non tu-telati come beni culturali) possono essereequiparati ai lavori di manutenzione stra-ordinaria urgente (secondo le previsionidell’articolo 1135 del codice civile e quindipossono essere disposti direttamente dal-l’amministratore di condominio), i lavorinecessari alla realizzazione di infrastrut-ture interne ed esterne all’edificio predi-sposte per le reti di comunicazione elet-tronica a banda ultralarga, volte a portarela rete fino alla sede dell’abbonato. Siprevede poi un chiarimento con riguardoagli oneri cui possono essere soggetti glioperatori che forniscono reti di comuni-cazione elettronica ed alcune semplifica-zioni in materia di autorizzazioni edilizie.

Tra le misure per potenziare gli investi-menti in reti a banda ultralarga vanno in-fine segnalate quelle previste dal decreto-legge n. 119 del 2018, che ha apportatomodifiche al Codice comunicazioni elettro-niche potenziando gli ambiti di interventodell’Autorità per le garanzie nelle comuni-cazioni nelle ipotesi sia di separazione fun-zionale che di separazione volontaria dellarete, relativamente alla fornitura all’in-grosso di determinati prodotti di accesso. Inparticolare, l’AGCOM ha la facoltà di ordi-nare alle imprese verticalmente integrate laseparazione funzionale, ossia l’obbligo pertali imprese di collocare in un’entità indi-pendente le attività relative alla fornituraall’ingrosso (wholesale) di determinati pro-dotti di accesso: la mancanza di effettivaconcorrenza deve essere valutata anche inrelazione al livello di autonomia dei con-correnti rispetto all’infrastruttura di retedell’impresa verticalmente integrata aventesignificativo potere di mercato. Poteri del-l’AGCOM sono altresì previsti nel caso diseparazione volontaria da parte di un’im-presa verticalmente integrata.

2.5. Gli interventi nazionali e i bandi perla realizzazione della banda ultra-larga nelle aree a fallimento di mer-cato.

Affinché la banda 5G possa esserepienamente funzionale è necessario che

essa si integri su una rete in fibra otticadiffusa, che costituisce quindi uno deipresupposti del 5G.

L’Italia sulla base degli obiettivi europeirelativi alla prima fase (si veda il para-grafo concernente la normativa europea)ha adottato nel marzo 2015 la Strategiaitaliana per la banda ultralarga.

L’obiettivo del Piano di azione deline-ato nella Strategia è quello di avere entroil 2020 la sottoscrizione da parte di al-meno il 50 per cento della popolazione diservizi a più di 100 Mbps (velocità ditrasmissione dati), attraverso un più pre-ciso obiettivo di copertura per le retiultraveloci ad oltre 100 Mbps fino all’85per cento della popolazione e di portare il100 per cento della popolazione ad almeno30 Mbps. Si tratta quindi target superioria quelli stabiliti per il 2020 dall’Unioneeuropea. Tale Piano non è stato tuttaviaaggiornato alla luce dei nuovi obiettiviindividuati dalla Commissione europea peril 2025 (si veda l’apposito paragrafo).

Il programma operativo della strategiaitaliana per la Banda Ultra Larga, è statoapprovato con la delibera n. 65-2015 delCIPE che ha programmaticamente desti-nato, a valere sulle risorse del FondoSviluppo e Coesione (FSC) 2014-2020, 3,5miliardi di euro, di cui 2,2 miliardi di europer interventi di immediata attivazione,rinviando a una successiva delibera l’as-segnazione di ulteriori risorse nel limitemassimo di 1,3 miliardi di euro. Ulterioririsorse, fino a 1,4 miliardi di euro, po-tranno essere conferite al Piano Strategicoper la banda ultra larga, con successiviprovvedimenti normativi (previo reperi-mento delle coperture finanziarie) per untotale di 4,9 miliardi di euro.

Con la Delibera n. 71 del 7 agosto 2017il CIPE, sempre a valere sul Fondo Svi-luppo e Coesione ha approvato, per ilcompletamento del Piano Banda Ultra-larga, l’assegnazione di 1,3 miliardi di europer interventi a sostegno della domandadegli utilizzatori. Inoltre, con riferimentoalle risorse di 2,2 miliardi di euro, previstenella delibera n. 65 del 2015 non utiliz-zate, ha previsto la destinazione di 100


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milioni di euro per sostenere lo sviluppo dibeni e servizi di nuova generazione e di477,5 milioni di euro per interventi relativial completamento dell’infrastruttura nellearee grigie e nelle nuove aree bianche eper raggiungere le case sparse. InfratelSpa, società in house del Ministero dellosviluppo economico, agisce in qualità disoggetto attuatore degli interventi previstidall’accordo.

Quanto alle modalità di realizzazionedella banda ultra larga, il 2 marzo 2016,il Comitato per la Banda Ultra Larga(COBUL) ha stabilito di focalizzare l’in-tervento pubblico nelle aree a fallimentodi mercato mediante l’impiego del modelload « intervento diretto » ed il CIPE, nellariunione del 1o maggio 2016 ha recepitotale orientamento stabilendo che nellearee a fallimento di mercato si procedaesclusivamente con l’intervento diretto.Tale regime nazionale di aiuto è statodefinito in conformità alla normativa eu-ropea in materia di aiuti di Stato.

Gli obiettivi di realizzazione della retesulla base del piano concernono 7635comuni, 14 milioni di abitanti e 9,6 milionidi unità immobiliari.

Il 3 giugno 2016 è stato pubblicato(Gazzetta Ufficiale 5 Serie Speciale) ilprimo bando per la realizzazione dellarete in fibra nelle cosiddette « aree bian-che », quelle cioè a fallimento di mercato(ossia quelle aree nelle quali gli operatoridi mercato avevano dichiarato che nonavrebbero effettuato investimenti per larealizzazione della rete ultraveloce), rag-gruppate nei Cluster C e D previsti dalPiano nazionale banda ultralarga. Il bandoè diviso in cinque lotti e riguarda seiRegioni: Abruzzo, Molise, Emilia Roma-gna, Lombardia, Toscana e Veneto, con lequali sono stati siglati specifici accordi diprogramma e relative convenzioni opera-tive per l’utilizzo, insieme con il FondoSviluppo e Coesione nazionale, dei fondistrutturali FESR e FEASR. I fondi pub-blici saranno 1,4 miliardi, suddivisi in piùdi un miliardo di fondi statali (FSC) e 352milioni di fondi strutturali a livello regio-nale. La gara è stata aggiudicata all’ope-ratore economico Open Fiber spa, per tutti

e cinque i lotti posti a gara. Il bandointeressa 3.043 comuni di Abruzzo, EmiliaRomagna, Lombardia, Molise, Toscana eVeneto, 6,4 milioni di cittadini, circa 4,6milioni di unità immobiliari e oltre 500mila sedi di impresa e di Pubbliche Am-ministrazioni.

Il bando riguarda la progettazione, re-alizzazione, manutenzione e gestione diuna rete passiva e attiva di accesso inmodalità wholesale, che consenta agli ope-ratori di telecomunicazione di fornire ser-vizi agli utenti finali a 100 Mbps e co-munque non al di sotto dei 30 Mbps. Larete sarà data in concessione per 20 annie rimarrà di proprietà pubblica. Da unpunto di vista della modalità di connes-sione, il modello scelto è quello dellaconnessione in fibra « to the home » cioèfino a casa (FTTH). La fibra ottica è infattila migliore tecnologia « a prova di futuro »in quanto, pur richiedendo un grosso in-vestimento iniziale, presenta un periodo disostenibilità e di durata della tecnologiache i più importanti studi internazionalisul tema traguardano a 75-100 anni.

Il 24 agosto 2016 è stato pubblicato ilsecondo bando, suddiviso in sei lotti fun-zionali, per la costruzione della rete pub-blica a banda ultralarga nelle aree bian-che, cioè a fallimento di mercato concer-nente le regioni Piemonte, Friuli VeneziaGiulia, Valle d’Aosta, Lazio, Basilicata,Campania, Umbria, Sicilia, Marche, Ligu-ria e la Provincia di Trento. Anche in talcaso la procedura è stata aggiudicata al-l’operatore Open Fiber Spa, per tutti e seii lotti posti a gara. Il bando riguarda 3.710comuni per un totale di circa 4.7 milionidi unità immobiliari e 6.8 milioni di cit-tadini coinvolti.

A seguito di numerosi ricorsi giudiziaridi diversi operatori la sottoscrizione delcontratto con il soggetto aggiudicatario èstato concluso nel novembre 2017 (comerisulta dalla risposta data dal Governoall’interrogazione Capitanio 5-00885 nellaseduta del 23 gennaio 2019 della IX Com-missione Trasporti).

Il terzo bando di gara, relativo all’ag-giudicazione dei lotti riguardanti le treregioni rimanenti (si tratta di 882 comuni


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in Puglia, Calabria e Sardegna) è statopubblicato il 17 aprile 2018, la gara si èinvece conclusa il 18 dicembre 2018 ed èstata aggiudicata il 30 gennaio 2019. An-che in tal caso, è risultato aggiudicatarioper tutti i lotti l’operatore Open Fiber Spa.

L’inizio delle progettazioni da parte diOpen Fiber e la contemporanea gara adevidenza pubblica svolta dal concessiona-rio per individuare gli appaltatori incari-cati di realizzare le opere, si sono potuteavviare soltanto successivamente allafirma dei primi contratti.

Nel corso dell’audizione di Open Fiberè emerso che la realizzazione del piano èstata rallentata da ben 18 ricorsi giudi-ziari.

Il Piano di Open Fiber, ivi comprese leporzioni di rete da realizzare a seguitodella vittoria dei sopra citati bandi prevedela copertura, con una rete in fibra, di 19milioni di unità immobiliari entro il 2023divise tra aree a mercato (circa 9 milionidi unità immobiliari) e aree non a mercato(circa 9,5 milioni di unità immobiliari).Per quanto riguarda lo stato di realizza-zione delle infrastrutture da parte delconcessionario e l’effettivo livello di co-pertura ottenuto fino ad oggi, si rinvia aquanto già segnalato nello specifico capi-tolo di questa relazione.

Restano pertanto escluse dal Piano lecosiddette aree grigie. Sono invece stategià realizzate la rete di trasporto e quelladi backbone.

2.6. Intelligenza Artificiale, blockchain,IoT, big data.

Presso il Ministero dello sviluppo eco-nomico sono stati istituiti nel 2019 duegruppi di lavoro di esperti sui temi del-l’intelligenza artificiale e dellablockchain. Il Gruppo di esperti sull’Intel-ligenza Artificiale ha elaborato tra gennaioe giugno 2019, un documento contenentele Proposte per una strategia italiana perl’intelligenza artificiale. Il Ministero le haquindi sintetizzate il 31 luglio 2019 nellaStrategia nazionale per l’intelligenza arti-ficiale.

Dal punto di vista finanziario, la leggedi bilancio 2019 (legge n. 145 del 2018,articolo 1, comma 226), ha istituito unFondo per lo sviluppo delle tecnologie edelle applicazioni di Intelligenza Artifi-ciale, Blockchain e Internet of Things, conuna dotazione di 15 milioni di euro perciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021, perfinanziare progetti di ricerca e sfide com-petitive in questi campi.

Il Ministero dello sviluppo economico,con decreto 26 marzo 2019, ha quindiapprovato il « Programma di supporto tec-nologie emergenti nell’ambito del 5G », avalere sulle risorse disponibili dalla Deli-bera CIPE 61/2018 lettera c), per unimporto complessivo fino a 45 milioni dieuro, con l’obiettivo di realizzare progettidi sperimentazione, ricerca applicata etrasferimento tecnologico, da sviluppareanche in collaborazione con gli enti ter-ritoriali, relativi alle tecnologie emergenti,quali Blockchain, Intelligenza Artificiale(AI), Internet delle cose (IoT), collegateallo sviluppo delle reti di nuova genera-zione. La dotazione finanziaria del Pro-gramma è stata successivamente rimodu-lata dal decreto del Ministero dello svi-luppo economico 5 giugno 2019 in rela-zione al numero delle manifestazioni diinteresse ricevute dalle amministrazionicomunali. Il 5 agosto 2019, è stata avviatadal Ministero dello sviluppo economico laprocedura di selezione dei progetti disperimentazione, ricerca applicata e tra-sferimento tecnologico, in attuazione delladelibera del CIPE n. 61/2018, nell’ambitodell’Asse II del Programma di sviluppodelle tecnologie emergenti. La dotazionefinanziaria di questa parte del Programmaè di 5 milioni di €, finanziati da risorsedel Fondo Sviluppo e Coesione 2014-2020.

Con il decreto-legge n. 135 del 2018sono state inoltre introdotte nel nostroordinamento le definizioni di blockchain esmart contract.

Il 13 marzo 2019 presso il Ministerodello sviluppo economico è stato presen-tato il primo progetto pilota che promuovel’applicazione della tecnologia blockchainalle PMI per la tracciabilità del Made in


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Italy, con l’obiettivo di individuare i van-taggi della tecnologia blockchain in terminidi tracciabilità dei prodotti lungo la filiera,certificazione al consumatore della loroprovenienza, contrasto alla contraffazione,garanzia della sostenibilità sociale ed am-bientale delle produzioni del Made in Italy.I risultati della sperimentazione sono statipresentati il 14 novembre 2019 ed è statoredatto un Documento di Sintesi che de-scrive lo studio di fattibilità « LaBlockchain per la tracciabilità del Made inItaly », in tutte le sue fasi e riporta irisultati della sperimentazione realizzata.

Con riferimento ai big data va segnalatala pubblicazione, il 10 febbraio 2020 dellerisultanze dell’indagine conoscitiva con-dotta da AGCOM, AGCM e Autorità ga-rante della protezione dei dati personalesui big data.

2.7. I piani generali per la digitalizza-zione del Paese.

Con riferimento alle iniziative di si-stema per la digitalizzazione del Paese ilMinistro per l’innovazione tecnologica e ladigitalizzazione ha presentato, a dicembre2019, il piano Italia 2025, una strategiacomplessiva per la digitalizzazione del Pa-ese che indica tre sfide (società digitale,obiettivo innovazione e sviluppo sosteni-bile e inclusivo) per affrontare le qualisono delineate 20 azioni di innovazione indiversi ambiti: dall’identità digitale, allaprogettazione e sperimentazione di solu-zioni di intelligenza artificiale applicata aiprocedimenti amministrativi e alla giusti-zia, in coerenza con i principi europei,all’utilizzo dei big data prodotti ma scar-samente utilizzati dai fornitori di pubbliciservizi, alle modalità di trasferimento allaproduzione delle capacità innovative dellaricerca. La strategia sarà aggiornata ogni 4mesi per verificare lo stato di sviluppodelle azioni, l’inserimento di nuove azionie il raggiungimento della visione generale.Per approfondimenti si rinvia al citatodocumento.

Accanto a tale documento va ricordatoanche il Piano Triennale 2019-2021 perl’informatica nella Pubblica Amministra-zione, redatto dall’AGID in base alla Leggedi stabilità 2016 (articolo 1, comma 513 l.n. 208/2015), è stato approvato l’11 marzo2019 dal Ministro per la Pubblica Ammi-nistrazione. Esso aggiorna la strategia ditrasformazione digitale per lo sviluppodell’informatica pubblica italiana, già de-finita nel Piano Triennale per l’informaticanella Pubblica Amministrazione 2017-2019(approvato dal Presidente del Consiglio il31 maggio 2017), nel quadro della « Stra-tegia per la crescita digitale 2014- 2020 »e del « Piano Nazionale per la Banda Ultra-larga ». Esso è coerente con il Piano diazione europeo sull’e-Government 2016-2020.

Il Piano detta gli indirizzi per unastrategia condivisa con tutti gli attori dellatrasformazione digitale del Paese: Pubblicaamministrazione, cittadini, imprese, mer-cato, mondo della ricerca. Tra le novità visono le seguenti:

- il recepimento delle modifiche in-trodotte del Codice dell’AmministrazioneDigitale (CAD- decreto legislativo n. 82 del7 marzo 2005) e delle recenti direttive eregolamenti europei sull’innovazione digi-tale;

- il rafforzamento del paradigmaCloud della PA con l’applicazione del prin-cipio cloud first;

- la definizione di modelli e stru-menti per l’innovazione per la PA conun’attenzione ai temi dell’open innovation,dell’innovation procurement e al para-digma smart landscape;

- un maggiore risalto al ruolo delleamministrazioni territoriali, che sarannoaccompagnate nel loro percorso di trasfor-mazione digitale;

- la condivisione con le amministra-zioni degli strumenti di monitoraggio delleazioni;

- il rafforzamento del tema dellecompetenze manageriali e digitali all’in-terno delle pubbliche amministrazioni.


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2.8. La cybersicurezza e l’utilizzo dei po-teri speciali nel 5G.

Nel corso degli ultimi anni sono statiadottati una serie di provvedimenti nor-mativi volti a definire l’architettura stra-tegica nazionale per la sicurezza ciberne-tica al fine di potenziare progressivamentele capacità di difesa cibernetica del Paese.

La legge n. 133 del 2012 ha introdottonel testo della legge n. 124 del 2007,recante « Sistema di informazione per lasicurezza della Repubblica e nuova disci-plina del segreto », nuove specifiche com-petenze del Presidente del Consiglio, delComitato interministeriale per la sicurezzadella Repubblica (CISR) e del Diparti-mento delle informazioni per la sicurezza(DIS) in materia di sicurezza cibernetica.

Successivamente, nel 2013, con il co-siddetto « decreto Monti » (decreto del Pre-sidente del Consiglio dei ministri 24 gen-naio 2013), l’Italia ha provveduto a defi-nire le molteplici competenze di settoretra i diversi attori istituzionali delineandola governance nazionale in materia dicybersicurezza.

Il 17 febbraio 2017 è stato adottato ildecreto del Presidente del Consiglio deiministri recante la « Direttiva in materiaprotezione cibernetica e sicurezza infor-matica nazionali » (cosiddetto « decretoGentiloni ») che ha interamente sostituitoil precedente decreto del 2013, introdu-cendo importanti innovazioni volte, in par-ticolare, ad assicurare un maggiore coor-dinamento tra le diverse strutture istitu-zionali previste nel nuovo quadro strate-gico.

Nel maggio del 2018 con il decretolegislativo n. 65 del 2018 di recepimentodella direttiva 2016/1148 (cosiddetta « di-rettiva NIS ») sono stati delineati ulterioriinterventi di rafforzamento del sistema disicurezza cibernetica del Paese. Dal 2018trova, inoltre, applicazione il decreto legi-slativo n. 101 adottato per l’adeguamentodella normativa nazionale alle disposizionidel Regolamento (UE) 2016/679 (notocome « GDPR » General Data ProtectionRegulation), che impone a chi custodisce e

tratta dati personali (soggetti pubblici eprivati) l’adozione di standard di sicurezzapiù elevati rispetto al passato.

Da ultimo il Consiglio dei ministri,nella seduta del 19 settembre 2019, haapprovato il decreto-legge n. 105 del 2019(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 21settembre 2019) che introduce disposizioniurgenti in materia di « perimetro » di si-curezza nazionale cibernetica.

Il decreto-legge n. 105 del 2019 è fi-nalizzato ad assicurare, in particolare, unlivello elevato di sicurezza delle reti, deisistemi informativi e dei servizi informaticidelle amministrazioni pubbliche, nonchédegli enti e degli operatori nazionali, pub-blici e privati, attraverso l’istituzione di unperimetro di sicurezza nazionale ciberne-tica e la previsione di misure volte agarantire i necessari standard di sicurezzarivolti a minimizzare i rischi.

Più nel dettaglio, l’istituzione del peri-metro di sicurezza nazionale cibernetica,al fine di assicurare la sicurezza di reti,sistemi informativi e servizi informaticinecessari allo svolgimento di funzioni oalla prestazione di servizi, dalla cui di-scontinuità possa derivare un pregiudizioalla sicurezza nazionale, è demandata adun decreto del Presidente del Consiglio deiministri, da adottare su proposta del CISR(Comitato interministeriale per la sicu-rezza della Repubblica), previo pareredelle competenti Commissioni parlamen-tari, entro 4 mesi dall’entrata in vigoredella legge di conversione.

Ai sensi del successivo decreto-leggen. 162 del 2019, che ha modificato eintegrato il decreto-legge n. 105 del 2019,l’elencazione dei soggetti rientranti nelperimetro è contenuta in un atto ammi-nistrativo, adottato dal Presidente del Con-siglio dei ministri, su proposta del CISR.Tale atto, non accessibile, sarà trasmessoal Comitato parlamentare per la sicurezzadella Repubblica.

Entro 10 mesi dall’entrata in vigoredella legge di conversione spetta ad undecreto del Presidente del Consiglio deiministri – da adottare su proposta delCISR, previo parere delle competenti Com-missioni parlamentari – la determinazione


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delle procedure di notifica degli incidentiprodottisi su reti, sistemi informativi esistemi informatici inclusi nel perimetro disicurezza nazionale cibernetica e le misuredi sicurezza.

I suddetti decreti sono aggiornati – concadenza almeno biennale – con la mede-sima procedura prevista per la loro ado-zione. Secondo una modifica introdottacon il citato decreto-legge n. 162 del 2019essi e i relativi aggiornamenti sono tra-smessi anche al Comitato parlamentareper la sicurezza della Repubblica.

È infine rimessa ad un regolamento –da emanarsi con decreto del Presidentedel Consiglio dei ministri, entro 10 mesidalla data di entrata in vigore della leggedi conversione – la definizione delle pro-cedure, delle modalità e dei termini aiquali devono attenersi le amministrazionipubbliche, gli enti e gli operatori nazionali,pubblici e privati, inclusi nel perimetro disicurezza nazionale cibernetica, che inten-dano procedere all’affidamento di forni-ture di beni, sistemi e servizi ICT, destinatia essere impiegati sulle reti, sui sistemiinformativi e per l’espletamento dei serviziinformatici individuati nell’elenco tra-smesso alla Presidenza del Consiglio deiministri e al Ministero dello sviluppo eco-nomico. Si tratta, in particolare, dei beniappartenenti a categorie individuate da undecreto del Presidente del Consiglio deiministri sulla base di criteri tecnici chedovrà essere emanato entro 10 mesi dal-l’entrata in vigore della norma di conver-sione del decreto.

Sono poi individuati alcuni compiti delCentro di valutazione e certificazione na-zionale (CVCN), con riferimento all’ap-provvigionamento di prodotti, processi,servizi di tecnologie dell’informazione edella comunicazione (ICT) e associate in-frastrutture – qualora destinati a reti,sistemi informativi, sistemi informatici ri-compresi nel perimetro di sicurezza na-zionale cibernetica.

Al contempo sono determinati alcuniobblighi per: gli operatori dei servizi es-senziali; i fornitori di servizi digitali; leimprese che forniscono reti pubbliche dicomunicazioni o servizi di comunicazione

elettronica accessibili al pubblico, inclusinel perimetro di sicurezza nazionale ci-bernetica.

È altresì previsto che il Presidente delConsiglio – su deliberazione del CISR –possa disporre la disattivazione, totale oparziale, di uno o più apparati o prodottiimpiegati nelle reti, nei sistemi o perl’espletamento dei servizi interessati. Entro30 giorni il Presidente del Consiglio ètenuto a informare il Comitato parlamen-tare per la sicurezza della Repubblica(Copasir) delle misure disposte.

Al Presidente del Consiglio dei ministriè affidato inoltre il coordinamento dellacoerente attuazione delle disposizioni deldecreto-legge che disciplinano il perimetrodi sicurezza nazionale cibernetica, ancheavvalendosi del DIS che assicura gli op-portuni raccordi con le autorità titolaridelle attribuzioni e con i soggetti coinvolti.Il Presidente del Consiglio dei ministritrasmette alle Camere una relazione sulleattività svolte dopo l’adozione degli attinormativi secondari previsti dall’articolo 1del decreto-legge per l’attuazione dellemisure ivi stabilite.

È disposta inoltre l’istituzione di unCentro di valutazione (CEVA) presso ilMinistero dell’interno il quale, come quellodel Ministero della difesa, sono accreditatipresso il Centro di Valutazione e certifi-cazione nazionale (CVCN) e sono tenuti adimpiegare metodologie di verifica e testquali definiti dal medesimo CVCN. Condecreto del Presidente del Consiglio deiministri saranno inoltre definiti gli obbli-ghi di informativa di tali Centri con ilCVCN.

Il provvedimento reca quindi un arti-colato sistema sanzionatorio per i casi diviolazione degli obblighi ivi previsti edindividua le autorità competenti all’accer-tamento delle violazioni e all’irrogazionedelle sanzioni. Le autorità titolari delleattribuzioni quali configurate dal decreto-legge, sono chiamate inoltre ad assicurare« gli opportuni raccordi » con il Diparti-mento delle informazioni per la sicurezza(DIS) e con l’organo del Ministero dell’in-terno per la sicurezza e la regolarità deiservizi di telecomunicazione.


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Parallelamente è autorizzata l’assun-zione a tempo indeterminato di un con-tingente massimo di 77 unità di personale,di cui 67 di area terza e 10 di areaseconda, tenuto conto dell’esigenza di di-sporre di personale in possesso della pro-fessionalità necessaria per lo svolgimentodelle funzioni del Centro di valutazione ecertificazione nazionale (CVCN). A suavolta, la Presidenza del Consiglio è auto-rizzata ad assumere fino a 10 unità dipersonale non dirigenziale, per lo svolgi-mento delle funzioni in materia di digita-lizzazione. Il suddetto reclutamento delpersonale avviene attraverso l’espleta-mento di uno o più concorsi pubblici.

Alcune disposizioni sono dettate perassicurare il raccordo tra il decreto-leggee la normativa in materia di esercizio deipoteri speciali governativi sui servizi dicomunicazione a banda larga basati sullatecnologia 5G. È inoltre esteso l’ambitooperativo delle norme in tema di poterispeciali esercitabili dal Governo nei settoriad alta intensità tecnologica (cosiddettogolden power).

Nuove norme sono, al contempo, det-tate in materia di esercizio di poteri spe-ciali da parte del Governo. Il nuovo arti-colo 4-bis infatti, riprendendo ed inte-grando le previsioni del decreto-leggen. 64 del 2019, non convertito in legge,modifica il decreto-legge n. 21 del 2012 intema di poteri speciali del Governo neisettori della difesa e della sicurezza na-zionale, nonché per le attività di rilevanzastrategica nei settori dell’energia, dei tra-sporti e delle comunicazioni (cosiddettogolden power).

Sono in particolare previste le seguentimodifiche: viene in generale allungato iltermine per l’esercizio dei poteri specialida parte del Governo, con contestualearricchimento dell’informativa resa dalleimprese detentrici degli asset strategici; siamplia l’oggetto di alcuni poteri speciali;sono modificati e integrati gli obblighi dinotifica finalizzati all’esercizio dei poterispeciali; viene modificata la disciplina deipoteri speciali in tema di tecnologie 5G,per rendere il procedimento sostanzial-mente simmetrico rispetto a quello previ-

sto per l’esercizio dei poteri speciali neisettori della difesa e della sicurezza na-zionale; viene ridefinito il concetto di« soggetto esterno all’Unione europea » esono precisati i criteri per determinare seun investimento estero è suscettibile diincidere sulla sicurezza o sull’ordine pub-blico.

2.9. La normativa sulle emissioni radio.

La disciplina dei limiti all’esposizionealle esposizioni radio e ai campi elettrici,magnetici ed elettromagnetici è contenutaall’articolo 4, comma 2, lettera a) dellalegge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge qua-dro sulla protezione dalle esposizioni acampi elettrici, magnetici ed elettromagne-tici).

Tale disposizione rimette la definizionedi tali limiti a due decreti del Presidentedel Consiglio dei ministri rispettivamenteriguardanti la popolazione intesa in ter-mini generali (lettera a) e i lavoratori e lelavoratrici professionalmente esposti (let-tera b). Tale disciplina è stata attuata conriferimento alla popolazione con i duedecreti dell’8 luglio 2003.

Con riguardo ai valori limite di espo-sizione per i lavoratori è successivamenteintervenuto il decreto legislativo n. 81 del2008, in materia di tutela della salute edella sicurezza nei luoghi di lavoro, ogginovellato dal decreto legislativo n. 159 del2016, che ha disciplinato i limiti perl’esposizione dei lavoratori ai campi elet-tromagnetici da 0 Hz a 300 GHz. I valorilimite di esposizione (VLE) concernonoesclusivamente le relazioni scientifica-mente accertate tra effetti biofisici direttia breve termine ed esposizione ai campielettromagnetici e sono individuati nell’al-legato XXXVI al decreto legislativo (9).

(2) I limiti presenti nella tabella B1 dell’allegato XXXVI,con riferimento all’intervallo 400MHz fino a 2GHz, indicanoun valore d’intensità del campo elettrico variabile (essendocalcolato sulla base della formula 3*10-3√frequenza, cheproduce risultati compresi tra 60 e 134 Volt per metro, aseconda della frequenza utilizzata, mentre per le frequenze tra2 GHz e 300 GHz il valore è pari a 1,4*102 Volt per metro(ossia 140 Volt per metro).


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Passando all’esame dei valori di riferi-mento per la popolazione generale nono-stante l’ambito di applicazione della leggen. 36 del 2001 fosse esteso a tutti gliimpianti, i sistemi e le apparecchiaturesuscettibili di comportare l’esposizione acampi elettrici, magnetici ed elettromagne-tici con frequenze comprese tra 0 Hz e300 GHz (articolo 2), i citati decreti delPresidente del Consiglio dei ministri hannodistinti campi di applicazione. L’uno ri-guarda infatti i campi generati da sorgentifisse con frequenza compresa fra 100 kHze 300 GHz (impianti radioelettrici) ovveroi campi ad alte frequenze; l’altro si rife-risce invece ai campi generati da elettro-dotti (frequenza di rete di 50 Hz), ovveroai campi a basse frequenze. Nel merito, idue decreti del Presidente del Consiglio deiministri introducono valori limite com-plessivamente più restrittivi rispetto aquelli contemplati sia dalle disposizioniprevigenti sia dalle norme europee e in-ternazionali (si veda il paragrafo sullanormativa europea ed internazionale).

Il decreto del Presidente del Consigliodei ministri concernente gli impianti ra-dioelettrici prevede tre tipologie di valorilimite:

i limiti di esposizione (tabella 1 del-l’allegato B);

i valori di attenzione (tabella 2 del-l’allegato B);

gli obiettivi di qualità (che coincidonocoi valori di attenzione).

Si riportano di seguito esclusivamente ilimiti concernenti l’intensità di campoelettrico, che sono stati oggetto di esamenel corso delle audizioni, e di densità dipotenza che sono il riferimento essenzialenelle nuove linee guida dell’ICNIRP per ilrispetto dei limiti d’emissione per valorisuperiori ai 2 GHz.

Il limite di intensità di campo elettricoper le alte frequenze (tipiche della telefo-nia, delle antenne televisive e dei ripetitori5G) della tabella 1 dell’allegato B è pari a40 V/m per le frequenze da 3 a 300 GHzmentre è pari a 20 V/m per le frequenze

da 3 MHz a 3 GHz. Tali valori devonoessere rilevati ad un’altezza di m. 1,50 sulpiano di calpestio e mediati su qualsiasiintervallo di sei minuti (secondo quantoprevisto sia dal testo originario del decretodel Presidente del Consiglio dei ministrisia dalle modifiche intervenute con l’arti-colo 14, comma 8 del decreto-legge n. 179del 2012).

Il limite di intensità di potenza è paria 1 Watt per metro quadro con riferi-mento alle frequenze tra 3 MHz fino a 3GHz e di 4 W/m2 per le frequenze da 3 a300 GHz.

I valori di attenzione, definiti a titoloprecauzionale per la protezione da possi-bili effetti a lungo termine eventualmenteconnessi con le esposizioni ai campi ge-nerati alle suddette frequenze, indicatinella tabella 2 all’allegato B sono stabilitiin 6 V/m senza distinzioni tra le diversefrequenze. Tali valori sono altresì utilizzatianche come obiettivi di qualità (indicatialla tabella 3 dell’allegato B). Allo stessomodo i valori di densità di potenza sonostabili in 0,10 W/m2 senza distinzione difrequenza sia come valori di attenzioneche come valori obiettivo.

I valori di attenzione si applicano, aseguito delle previsioni del citato articolo14, comma 8 del decreto-legge n. 179 del2012:

all’interno di edifici adibiti a perma-nenze non inferiori a quattro ore giorna-liere;

nelle pertinenze esterne con dimen-sioni abitabili, quali balconi, terrazzi ecortili (esclusi i tetti anche in presenza dilucernai ed i lastrici solari con funzioneprevalente di copertura, indipendente-mente dalla presenza o meno di balaustreo protezioni anti-caduta e di pavimenta-zione rifinita, di proprietà comune deicondomini) solo nel caso di utilizzazioneper permanenze non inferiori a quattroore continuative giornaliere.

I valori di attenzione (ossia quelli re-lativi ai 6 V/m) devono essere rilevati adun’altezza di m. 1,50 sul piano di calpestio


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e sono da intendersi come media dei valorinell’arco delle 24 ore (ciò a seguito dellemodifiche intervenute con l’articolo 14,comma 8 del decreto-legge n. 179 del2012, posto che il testo del decreto delPresidente del Consiglio dei ministri pre-vedeva, analogamente alla verifica dei li-miti di intensità che i risultati fosseromediati su qualsiasi intervallo di sei mi-nuti).

I valori obiettivo (coincidenti con ivalori di attenzione) sono invece richia-mati in quanto applicabili nelle aree in-tensamente frequentate all’aperto.

Secondo il decreto del Presidente delConsiglio dei ministri per aree intensa-mente frequentate si intendono anche su-perfici edificate ovvero attrezzate perma-nentemente per il soddisfacimento di bi-sogni sociali, sanitari e ricreativi.

Anche tali valori di esposizione devonoessere determinati ad un’altezza di m 1,50sul piano di calpestio e sono da intendersicome media dei valori nell’arco delle 24ore ai sensi di quanto stabilito dal citatoarticolo 14, comma 8 del decreto-leggen. 179 del 2012 (anche in tal caso il testodel decreto del Presidente del Consiglio deiministri prevedeva, analogamente alla ve-rifica dei limiti di intensità che i risultatifossero mediati su qualsiasi intervallo disei minuti).

Come si comprende da tale disciplinanella quasi totalità delle aree urbane ita-liane il limite di esposizione è pari a 6 V/messendo residuali le possibilità di applica-zione dei limiti di soglia di 20 e 40 V/m.

3. Le scelte normative in materia di ap-plicazione e sviluppo del modello who-lesale only nel settore delle telecomu-nicazioni in Francia, Germania e RegnoUnito.

3.1. Francia.

Entro il 2022, il territorio francese saràcoperto da connessione Internet superve-loce (THD). Almeno questo è ciò a cuimira lo Stato francese con il suo piano per

la Francia ad altissima velocità (FranceTrès Haut Débit).

Lanciato nel 2013, questo piano mira afornire accesso a Internet a tutti gli alloggi,alle imprese e agli istituti privati e pubblici.In particolare, all’interno del piano si distin-guono due zone: zone di iniziativa privata ezone di iniziativa pubblica (le cosiddette« Réseaux d’Initiative Publique » – RIP).

L’obiettivo delle reti di iniziativa pub-blica è quello di compensare l’assenza diiniziativa privata in materia di rete. Glioperatori privati hanno già avviato la di-stribuzione (un francese su due ha giàaccesso al THD), ma gli investimenti pri-vati si sono rivelati finora insufficienti.L’idea è dunque quella di integrare gliinvestimenti privati con quelli pubblicitramite appunto le RIP.

Il piano è organizzato in due zonedistinte:

zone di iniziativa privata. Si tratta digrandi città e capitali dipartimentali. Inqueste aree, gli operatori privati si sonoimpegnati a investire nello spiegamentodella fibra entro il 2020. L’investimentorappresenta tra i 6 e i 7 miliardi di euro.Rende possibile offrire a singoli e profes-sionisti l’accesso a Internet tramite fibraottica ad altissima velocità;

zone di iniziativa pubblica. Corrispon-dono a tutte le zone non incluse nella primacategoria. Le aree isolate sono in effettimolto meno redditizie per gli operatori pri-vati e soffrono di una mancanza di investi-menti. Questo è il motivo per cui le autoritàlocali hanno deciso di offrire reti di inizia-tiva pubblica intese a sviluppare Internet adaltissima velocità. Per la costruzione di talireti ricevono una dotazione statale da 6 a 7miliardi di euro, mentre il resto è parzial-mente finanziato dalle entrate e dal cofi-nanziamento degli operatori.

L’articolo L. 1425-2 del CGCT (Codicegenerale delle collettività territoriali), cheintegra l’articolo L. 1425-1, stabilisce iprincipi e le misure che le autorità pub-bliche locali devono rispettare per rag-giungere gli obiettivi del piano Altissimavelocità.


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Le autorità locali possono svolgere tretipi di azioni:

installare infrastrutture passive direte per renderle disponibili agli operatori.Si tratta di opere di ingegneria civile,costituite in particolare da piloni e cavi;

eseguire un’attività di « operatoreoperatore », vale a dire prendere in caricoservizi all’ingrosso e mettere a disposi-zione degli operatori le strutture (modelloWholesale);

fornire servizi agli utenti finali, com-presa la commercializzazione di abbona-menti Internet a banda larga o THD, nonprima tuttavia di aver constatato la man-canza di iniziative private.

Dopo aver verificato l’insufficienzadelle iniziative private attraverso un bandodi gara non andato a buon fine, le autoritàpubbliche possono quindi intervenire afavore dello sviluppo digitale e sceglieretra differenti meccanismi giuridici gene-rali, più o meno orientati verso il settorepubblico o privato. Per fare ciò, le comu-nità locali devono prima rispettare le con-dizioni previste dalla normativa e in par-ticolare predisporre un progetto specifico,da trasmettere all’Autorità per le comu-nicazioni e le poste elettroniche (Autoritéde régulation des communications électro-niques, des postes et de la distribution de lapresse – ARCEP) (10).

Il progetto avviato nell’ambito di unarete di iniziativa pubblica deve rispettareuna serie di condizioni formali. Durante lapreparazione e almeno due mesi prima del-l’istituzione o della gestione di una rete, lacomunità deve presentare il proprio pro-getto all’ARCEP. In questo progetto, la co-munità deve in particolare dimostrare diagire a causa della mancanza di iniziativeprivate in grado di soddisfare le esigenzedegli utenti finali. Il progetto deve includerealtresì la descrizione precisa di ciascuno deiprogetti e i relativi metodi di attuazione.L’ARCEP verifica quindi che il progetto sia

conforme ai principi che regolano le RIP.Tutte le RIP devono in particolare esserecoerenti, il che implica un forte coordina-mento tra le diverse comunità. Devono inol-tre garantire l’uso condiviso delle infra-strutture, ma anche rispettare il principio diuguaglianza e libera concorrenza. L’Auto-rità può anche verificare la politica deiprezzi delle autorità pubbliche, che devonorispettare le sue direttive.

Una volta avviata l’attività, le autoritàpubbliche sono costantemente soggette acontrollo e devono rispettare i principiposti dall’ARCEP. Sono in particolare vin-colate dagli stessi obblighi degli operatoridi telecomunicazioni convenzionali. Inol-tre, al pari di ogni delegazione di serviziopubblico, le autorità locali devono sepa-rare le loro attività tradizionali da quellespecifiche delle telecomunicazioni.

Per quel che riguarda in particolare lostato di avanzamento delle reti di inizia-tiva pubblica in Francia, si ricorda chesono in corso non meno di 84 progetti,alcuni dei quali hanno una portata extra-dipartimentale.

Sul sito dell’ARCEP la pagina dedicataall’Osservatorio sull’altissima velocità con-sente inoltre di visualizzare e valutare lostato di avanzamento del piano.

In tale quadro normativo, ordinamen-tale ed economico si innesta l’attività diOrange Wholesale France (OWF) (11), cheha conosciuto una notevole diversifica-zione con l’aumento di potenza dello spie-gamento dell’FTTH (acronimo di Fiber tothe Home). Tenuto conto dell’entità degliinvestimenti da realizzare (Orange Whole-sale France ha previsto di investire 4,5miliardi di euro tra il 2015 e il 2018),l’ARCEP ha messo in atto un modelloinnovativo di cofinanziamento. Pertanto,prima che l’infrastruttura FTTH sia in-stallata in un determinato comune o areageografica, Orange consulta gli operatoridichiarati presso l’ARCEP e li invita apartecipare al suo intervento.

Gli operatori che si impegnano a cofi-nanziare le infrastrutture di Orange be-

(3) Per una ricostruzione del quadro normativo vigente inmateria è possibile consultare il dossier Le cadre réglemen-taire de la fibre (agg. 4 febbraio 2020) sul sito dell’Autoritàper le comunicazioni e le poste elettroniche.

(4) Orange S.A. (nuova denominazione sociale dal 1o

luglio 2013 di France Télécom) è la maggiore impresa ditelecomunicazioni in Francia. Con i suoi 148.000 dipendentie 266 milioni di clienti nel mondo, è una delle principaliaziende mondiali del settore.


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neficiano, in cambio, di un diritto di lungadurata sulle reti FTTH. Per contro, Orangepuò anche partecipare allo sforzo comunee impegnarsi a cofinanziare le infrastrut-ture realizzate da un altro attore sullazona ad alta densità (Tres Dense) – ZTD,o su una zona al di fuori della ZTD, equindi acquisire diritti di lunga durata.

Questo modello innovativo ha implicatoper OWF una diversificazione delle sue rela-zioni con gli operatori. Con la rete in rame –essenzialmente di proprietà di Orange – glialtri operatori erano semplicemente i clientidi Orange. Con l’FTTH, OWF deve gestireuna relazione spesso simmetrica. Per svilup-pare la banda larga su tutto il territorio entroil 2022, come già anticipato, gli operatori pri-vati e gli enti territoriali investiranno 20 mi-liardi di euro in dieci anni nel quadro delpiano Francia THD.

In particolare nell’ambito dell’attua-zione e dello sviluppo delle reti RIP, quandol’offerta di OWF è accettata dalla colletti-vità, OWF istituisce una struttura dedicata,al fine di realizzare il progetto: a secondadei compiti affidati, può trattarsi di co-struire infrastrutture di comunicazioneelettronica e/o di sfruttarle tecnicamente oaddirittura di assicurarne la commercializ-zazione. Si tratta quindi di attività specifi-che per OWF che richiedono un monitorag-gio particolare, anche se rientrano nel corebusiness di Orange: costruire e gestire reti.

In Francia, ARCEP agisce inoltre comeente di stimolo per preparare lo spiega-mento del 5G, le cui licenze non sono stateancora definitivamente assegnate.

Nel 2017 essa ha tuttavia in via tem-poranea rilasciato numerose autorizza-zioni per l’utilizzo della frequenza a finisperimentali, in particolare nelle bandeTDD a 2,6 GHz e 3,5 GHz in cui dovreb-bero essere introdotti nuovi servizi a brevetermine (reti mobili professionali, 5G).

All’inizio del 2018, ha aperto altresìuno sportello « pilotes 5G », che offre unospettro per testare il dispiegamento suvasta scala di piloti 5G (porti, ospedali,strade collegate, ecc.) e anticipare i mo-delli economici di domani.

Arcep ha inoltre implementato duenuove azioni per aiutare le aziende inno-vative:

gestione di un « box normativo », checonsente ad Arcep di ridurre temporane-

amente (fino a due anni) gli obblighi di unoperatore al fine di supportarlo nellosviluppo di una tecnologia o servizio in-novativo;

una presenza regolare nell’incubatoredi Station F come parte di French TechCentral, per incontrare le start-up, infor-mare le società innovative del quadrosperimentale in vigore e incoraggiarle apresentare richieste di sperimentazione ePiloti 5G.

Infine, a luglio 2018, lo Stato ha adot-tato una tabella di marcia per facilitare losviluppo e la diffusione del 5G, che pre-vede l’intervento a vari livelli di molti entipubblici coinvolti. Il suddetto sportello 5Gsupporta e verifica il dispiegamento diantenne sul territorio e garantisce il ri-spetto dei valori limite di esposizione pub-blica alle onde mentre l’Agenzia nazionaleper la sicurezza alimentare, l’ambiente ela sicurezza sul lavoro (ANSES) è respon-sabile della valutazione dell’impatto sullasalute associato allo spiegamento del 5G.

Per quel che riguarda invece il 4G,ARCEP ha assegnato le licenze 4G aglioperatori una prima volta alla fine del2011, quindi successivamente alla fine del2015. Le aste del 2011 hanno portato piùdi 3,5 miliardi di euro allo Stato, mentrequelle del 2015 2,8 miliardi.

All’esito dell’espletamento dei bandi digara sopra citati 4 operatori si contendonoa oggi il mercato:

Bouygues Telecom;

Free Mobile;

Orange S.A.;

SFR (unico operatore che non si èimpegnato ad ospitare operatori virtualisulla sua rete (12)).

(5) Un operatore di rete mobile virtuale, noto anche conl’acronimo MVNO (Mobile Virtual Network Operator), è unoperatore di telefonia mobile che, non avendo concessione dispettro di frequenza o propria infrastruttura di rete radio,contratta con operatori di telefonia mobile con una retemobile (MNO, acronimo di Mobile Network Operator) peracquistare da loro un pacchetto al fine di utilizzare la propriarete radio e rivenderlo con il proprio marchio ai propri clienti.


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Le prime tre compagnie hanno optatonon per un modello Wholesale, bensì perun modello che prevede la presenza anchedi altri operatori di telefonia mobile ac-canto a quelli che gestiscono la rete (l’in-frastruttura).

SFR si allontana ancor più da questotipo di modello, in quanto non contrattacon altri operatori, ma si occupa diretta-mente della commercializzazione dei pro-pri diritti oltre che di gestire la rete.

Una volta che le reti 4G sono stateimplementate, gli operatori virtuali, comead esempio Virgin Mobile (uno dei mag-giori), hanno lanciato abbonamenti 4G apartire dall’inizio del 2014 ad un prezzovicino ai 20 euro al mese.

Infine, occorre ricordare che la Loin. 2019-810 du 1er août 2019 visant àpréserver les intérêts de la défense et de lasécurité nationale de la France dans lecadre de l’exploitation des réseaux radio-électriques mobiles (legge volta a preser-vare gli interessi della difesa e della sicu-rezza nazionale della Francia nel contestodel funzionamento delle reti radio mobili,conosciuta anche come « legge 5G »), in-troduce un nuovo schema di autorizza-zione preventiva per l’uso di dispositivi direte 5G da parte degli operatori. Questalegge risponde, in particolare, a numerosepreoccupazioni sui possibili rischi di spio-naggio o sabotaggio ed è conosciuta anchecome legge « anti Huawei ».

Partendo dalla duplice constatazioneche le reti 5G presentano una maggiorevulnerabilità a possibili attacchi informa-tici a causa della loro ampia ramificazione(moltiplicazione di antenne, sensori e nodidi informazione) e che, potenzialmente,ciascuna antenna può diventare una partesensibile della rete (diversamente dalle reti3G e 4G che sono centralizzate), la leggeprevede che qualsiasi operazione di deter-minate apparecchiature radio connesseallo sviluppo del 5G sia soggetta all’auto-rizzazione preventiva del Primo Ministro.Le richieste di autorizzazione sono elabo-rate dalla’Agence nationale de la sécuritédes systèmes d’information (ANSSI) edun’autorizzazione può essere rifiutata se

sussiste « un grave rischio di danni agliinteressi della difesa e della sicurezzanazionale ».

3.2. Germania.

Il gruppo societario Deutsche Glasfasercon sede a Borken (Renania settentriona-le-Vestfalia) è un operatore di rete inte-ramente in fibra « wholesale only » (intedesco « ausschließlich auf der Vorlei-stungsebene tätige Unternehmen ») cheopera esclusivamente all’ingrosso offrendol’accesso a condizioni eque e non discri-minatorie a tutti gli operatori di mercatointeressati. Questo tipo di operatore èdefinito in particolare dall’articolo 80 delladirettiva 2018/1972/UE dell’11 dicembre2018 che istituisce il nuovo Codice euro-peo delle comunicazioni elettroniche. LaGermania, come tutti gli Stati membridell’UE, dovrà recepire (13) la direttivaentro il 21 dicembre 2020.

Con progetti di pianificazione e costru-zione innovativi la Deutsche Glasfaser re-alizza, in stretta collaborazione con glienti locali connessioni di rete con tecno-logia FTTH (Fiber to Home – in tedescoGlasfaser bis ins Haus) in modo rapido edeconomicamente efficiente, anche nell’am-bito dei programmi esistenti che promuo-vono l’espansione capillare della bandalarga. Finora il gruppo ha realizzato oltre500.000 connessioni FFTH in tutto il ter-ritorio tedesco, come nessun altro investi-tore o operatore delle telecomunicazioni.Per attuare il piano di espansione di unmilione di connessioni sono stati messi adisposizione circa 1,5 miliardi di euro dicapitale.

Il 6 dicembre 2019 sono stati avviati iprimi progetti di cooperazione traDeutsche Glasfaser e Vodafone Deutschlandin Assia: la prima svilupperà le reti FTTHper darle in affitto a Vodafone. Questa

(6) È stata pubblicata la sesta legge di modifica dellaTelekommunikationsgesetz (legge 14 febbraio 2020), che peròrecepisce soltanto l’articolo 113, commi 1 e 2 della direttiva2018/1972/UE limitatamente all’interoperabilità dei ricevitoriautoradio e dei ricevitori radio di consumo.


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collaborazione, che rientra nel modellowholesale (14), comporta un notevole ri-sparmio di risorse e, soprattutto, mira adaccelerare la digitalizzazione dell’intera re-gione. Il compito della Deutsche Glasfasersarà quello di portare la fibra ottica « findentro casa », mentre Vodafone – dopoun’efficace commercializzazione preventiva– prenderà a noleggio la rete gestendola incompleta autonomia e procurandosi clienticon allettanti offerte internet.

Recente (22 gennaio 2020) è la notiziadi un progetto di collaborazione traDeutsche Telekom (15) e Deutsche Glasfa-ser che, per la prima volta, prevede l’uti-lizzo comune dell’infrastruttura in fibra. Ilprogetto interessa alcune zone, in parti-colare Lüdinghausen, della Renania set-tentrionale-Vestfalia, in cui – secondo ladichiarazione di intenti sottoscritta dalleParti – Deutsche Glasfaser metterà a di-sposizione di Deutsche Telekom l’infra-struttura di rete esistente ai fini dell’uti-lizzo. Quest’ultima avrà quindi la possibi-lità di sfruttare la fibra ottica del princi-pale distributore di fibra (DeutscheGlasfaser) fin dentro la casa del cliente edi offrire così un portafoglio completo diprodotti. L’intesa raggiunta rappresentaun passo importante per accelerare l’e-spansione della fibra FTTH nell’interessedell’utente finale il quale avrà a disposi-zione una più vasta gamma di offerte tracui scegliere.

La principale fonte normativa tedescain materia di telecomunicazioni – nellaquale sono state trasposte molte disposi-zioni di diritto comunitario – è costituita

dalla Telekommunikationsgesetz del 22 giu-gno 2004, da ultimo modificata nel dicem-bre 2019 (16). Il nuovo Codice europeodelle comunicazioni non ha previsto unrimedio regolamentare sulla separazionesocietaria delle reti telecom dominanti,mantenendo le vecchie norme sulla sepa-razione funzionale e su quella volontaria.In ambito europeo si era cercato infatti dicontenere la posizione degli operatori do-minanti nel settore delle comunicazioniriducendo gli effetti di potenziali abusi ediscriminazioni con la direttiva 2009/40/UE, mediante la quale erano state intro-dotte specifiche disposizioni in merito allaseparazione funzionale, mirante a sepa-rare, all’interno dell’azienda dominante, lefunzioni wholesale da quelle retail. Perquanto concerne la separazione vera epropria, e cioè strutturale e societaria,dell’operatore dominante, essa è previstadalla stessa direttiva, ma soltanto come« volontaria ». In attesa che vengano rece-pite le novità introdotte dalla direttiva sulnuovo codice europeo delle telecomunica-zioni (17), anche per la Germania si con-fermano il § 40 (funktionelle Trennung) eil § 41 (freiwillige Trennung durch einvertikal integriertes Unternehmen) della Te-lekommunikationsgesetz, con i quali sonostati recepiti (18), rispettivamente, l’arti-colo 13-bis (separazione funzionale) e l’ar-ticolo 13-ter (separazione volontaria daparte di un’impresa verticalmente inte-grata) della direttiva 2002/19/CE relativaall’accesso alle reti di comunicazione elet-tronica e alle risorse correlate, e all’inter-connessione delle medesime, come modi-ficata dalla citata direttiva 2009/40/CE.

(7) Il termine sta ad indicare un modello di rete fornitoda operatori infrastrutturali « puri » a cui possono accederetutti gli operatori indipendentemente: in tale contesto glioperatori classici si occuperebbero solo della parte commer-ciale lasciando la fornitura e la gestione della rete ai fornitoriche, non avendo più bisogno di interagire col singolooperatore, potranno dedicarsi completamente allo sviluppodella rete.

(8) Con circa 178 milioni di contratti di telefonia mobile,28 milioni di utenze fisse e 20 milioni di connessioni a bandalarga, la Deutsche Telekom si configura come una delleprincipali società di telecomunicazioni a livello mondiale.Essa offre prodotti e servizi di rete fissa/banda larga, telefoniamobile, internet e internet TV per clienti privati nonchésoluzioni per grandi clienti o clienti d’affari nei settoridell’informatica e delle comunicazioni.

(9) La quinta legge di modifica della Telekommunika-tionsgesetz (5. TKG-Änderungsgesetz – 5. TKGÄndG), ap-provata dal Bundestag il 20 giugno 2019 e dal Bundesrat il20 settembre 2019, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficialefederale l’11 dicembre 2019.

(10) È in attesa di essere promulgata e pubblicata la sestalegge di modifica della Telekommunikationsgesetz, approvatadal Bundestag nella seduta del 18 ottobre 2019 e dalBundesrat l’8 novembre 2019, che però recepisce soltantol’articolo 113, commi 1 e 2 della direttiva 2018/1972/UElimitatamente all’interoperabilità dei ricevitori autoradio e deiricevitori radio di consumo.

(11) Tali disposizioni sono state introdotte dall’articolo 1della Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicherRegelungen del 3 maggio 2012.


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3.3. Regno Unito.

Il Digital Economy Act 2017 ha confe-rito al Governo britannico un ruolo pro-pulsivo nella definizione delle prioritàstrategiche nel settore delle telecomunica-zioni, nel presupposto che questo abbiarilievo determinante nell’ambito della stra-tegia industriale del Paese e sia indispen-sabile per la crescita e la competitività delsuo sistema economico. In esercizio di taleruolo, il Governo adotta atti di indirizzo(Statement of Strategic Priorities) ai quali siconforma l’attività regolatrice dell’autoritàdi settore, Ofcom.

La realizzazione di una rete di connet-tività digitale, tecnologicamente avanzataed estesa all’intero territorio nazionale, èil tema del documento pubblicato nel 2018con cui il Department for Digital, Culture,Media & Sport ha avviato una consulta-zione pubblica in materia (Future Tele-coms Infrastructure Review). Tale obiettivoè enunciato in relazione a alla coperturadel sistema di comunicazione in fibraottica nella modalità FTTP (Fibre to thePreMinistero dello sviluppo economicos) eal passaggio della rete delle telecomunica-zioni allo standard 5G.

Per quanto concerne la realizzazionedell’infrastruttura nazionale in fibra ot-tica, è stimato un livello di investimentipari a circa 30 miliardi di sterline, per ilcui reperimento si reputa necessario unassetto regolatorio in grado di attrarre gliinvestimenti privati e di assicurare nelcontempo la disponibilità dei servizi diconnettività nelle aree periferiche del Pa-ese. Se infatti per la realizzazione di taleinfrastruttura viene fatto affidamentoprincipalmente agli investimenti privati ealla regolazione del mercato da partedell’autorità di settore, il carattere « uni-versale » che deve connotarla, per contro,richiede il concorso pubblico affinché lacopertura sia inclusiva delle zone rurali: inquesto senso si è pronunciata la NationalInfrastructure Commission nel documentopubblicato nel luglio 2018.

Il mercato dei servizi di telecomunica-zione a banda larga nel Regno Unito si

distingue per il carattere fortemente com-petitivo e per l’ampia offerta verso i con-sumatori. Il principale operatore è BritishTelecom (BT) che nel 2017 ha provvedutoallo scorporo dalla compagine societaria diOpenreach, responsabile della messa inopera dei collegamenti dell’« ultimo mi-glio » della rete di distribuzione, reso di-sponibile su basi non discriminatorie aifornitori di contenuti digitali; Openreach èaltresì tenuta a consentire l’utilizzazionedella sua infrastruttura passiva da parte dialtri operatori al fine di consentire ad essila realizzazione di proprie reti.

Il secondo operatore per dimensioni èVirgin Media, gestore della rete di telefoniafissa con copertura pari a più delle metàdelle utenze su scala nazionale. Negli ul-timi decenni, questo operatore ha ammo-dernato la propria rete (adeguandola allostandard tecnologico DOCSIS) al fine difornire servizi di connessione super-ve-loce; caratterizzato da integrazione verti-cale, a differenza di BT esso non consentel’accesso alla propria rete da parte dioperatori concorrenti. L’offerta agli utentiè integrata dai servizi da gestori di minoridimensioni (ad es. KCOM, Hyperoptic, Gi-gaclear) hanno operatività limitata perlo-più all’ambito locale, urbano o rurale;alcuni di essi si caratterizzano per l’inno-vativo modello gestionale basato sul finan-ziamento delle comunità locali (B4RN),oppure per la destinazione della rete a« parchi aziendali » (Glide).

In tempi più recenti si è aggiuntal’offerta di CityFibre, caratterizzato da unainfrastruttura a fibra ottica resa disponi-bile in più di quaranta centri urbanisecondo il modello « wholesale-only », ido-neo a incentivare gli investimenti per larealizzazione delle reti della separazionedei fornitori di capacità di banda da quellidi servizi destinati ai clienti finali.

Al riguardo, nel documento di consul-tazione del 2018 (richiamato sopra) si èosservato come ad un modello competitivodenominato « in the market », poiché in-terno al mercato di riferimento e basatosulla concorrenza tra i soggetti che vioperano in relazione alla gestione di in-frastrutture di rete o fornitura di servizi


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agli utenti, si sia affiancato un secondomodello definito « for the market », orien-tato ad assegnare ai gestori, su base com-petitiva, il diritto ad operare in ambitigeografici esclusivi (a carattere locale onazionale). Peraltro, i due modelli nonsono intesi come necessariamente alterna-tivi, potendo essi coesistere in relazionealle differenti caratteristiche delle areeinteressate.

Circa la convenienza del modello« wholesale only », in particolare, il Go-verno britannico ha tratto l’orientamento(espresso negli allegati al documento sud-detto, anche sulla base di un’indaginecomparativa con le soluzioni adottate inaltri Paesi) che esso possa agevolare mi-gliori condizioni di competitività tra igestori e incoraggiarne gli investimenti perla realizzazione di nuove infrastrutture direte, con benefici per gli utenti in misuramaggiore rispetto ai vantaggi di un assettocompetitivo dell’accesso alla rete unitaria-mente gestita dall’« incumbent » British Te-lecom. A tale conclusione è peraltro giunta

la stessa Ofcom, che ad esito di un’inda-gine effettuata nel 2018 ha riconosciutonell’offerta resa in regime di concorrenzatra le reti un rilevante incentivo per in-vestimenti a carattere continuativo nelsettore, per l’innovazione tecnologica, perla riduzione dei costi e per assicurarebenefici duraturi ai consumatori.

Il modello suddetto, peraltro, è deline-ato unitamente ad una impostazione ri-volta a minimizzare l’impatto di nuoveregolamentazioni (regulatory forbearance),limitando l’intervento normativo allostretto necessario. Sotto questo profilo e inlinea di principio, l’approccio del RegnoUnito appare in linea con gli orientamentidelineatisi in seno all’Unione Europea (edora accolti nel « Codice europeo dellecomunicazioni elettroniche » istituito dallaDirettiva 2018/1972) in ordina alla sepa-razione funzionale – sebbene da intro-dursi su base volontaria – tra l’attivitàwholesale e l’attività retail esercitate daigestori di reti di telecomunicazione.


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*180170108180**180170108180*

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CAMERA DEI DEPUTATI · (DIS) della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di Filippo Arena, segretario ge-nerale dell’Autorità garante della concor-renza e del mercato, di Roberto