1

CAUSAS E ORIGENS DA TRANSPARÊNCIA NO BRASIL

VANESSA RODRIGUES DE MACEDO1

RESUMO: O debate sobre transparência ganhou popularidade a partir da década de 90,

face às mudanças políticas e econômicas do final do século. Até 1990, apenas 13 países

haviam adotado leis de direito à informação. Atualmente, mais de 70 países já

implementaram leis similares. O objetivo deste trabalho é analisar como ocorreu a difusão

da transparência no Brasil, focando no processo que levou à publicação da lei de acesso à

informação no país. Espera-se contribuir com o estudo da transparência no campo da

ciência política, bem como auxiliar a compreensão da consolidação de normas

democráticas no Brasil.

PALAVRAS-CHAVE: TRANSPARÊNCIA; NORMAS; DEMOCRACIA; INFORMAÇÃO

1. INTRODUÇÃO

O tema da transparência tem sido cada vez mais utilizado nos discursos políticos, nas

reivindicações da sociedade civil e nas recomendações das organizações internacionais.

Embora não seja um termo novo, o conceito adquiriu proeminência internacional a partir da

década de 90. A cultura do segredo, prática tradicional do estado moderno, ficou

enfraquecida em virtude da ascensão da premissa do livre acesso às informações

governamentais. Há quem defenda que a sociedade mundial vive uma revolução pela

abertura informacional: “we are entering a new era, in which international standarts and

expectations of openness play a more importante role than particular local political quarrels.

In fact, today we are beginning to see an extraordinary interation between freedom of

information and the globalization phenomenon” (Blanton, 2002: 16).

A difusão da transparência está relacionada com um complexo conjunto de fatores

decorrentes da nova ordem pós-Guerra Fria. Na perspectiva da segurança, o final da guerra

levou ao reconhecimento, tanto por parte dos países do leste quanto do oeste, da

importância de abertura de seus territórios e informações para inspeção pelo outro lado.

1 Doutoranda pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de

Janeiro (IESP/Uerj). Email: macedovr@gmail.com.

2

Desde então, a transparência tem se disseminado cada vez mais por meio de acordos

multilaterais de controle de armamento (Florini, 2002: 17).

O fim da Guerra Fria também contribuiu para a exposição do problema da corrupção que

até então costumava ser constantemente encoberto em virtude das alianças ideológica. A

situação da corrupção se agravou e piorou com a liberalização econômica que promoveu

uma série de processos de privatização e empréstimos de credores multilaterais sem

visibilidade de informações. Com o surgimento da internet, os investidores adquiriram

agilidade na movimentação de seus recursos. Neste sentido, a opacidade por parte dos

governos e instituições financeiras internacionais e a falta de gerenciamento monetária e

fiscal levava os investidores a movimentarem rapidamente os investimentos sob qualquer

suspeita de queda nos mercados, o que acabou levando a uma série de crises econômicas

no período (crise da Tequila no México em 1995, a crise asiática em 1997 dentre outras).

Tais crises estimularam a consciência internacional sobre a importância da boa governança

e do conjunto de normas atrelado a esta governança, sobretudo a transparência. É neste

cenário que surge a organização Transparência Internacional, indicando a globalização do

conceito e uma preocupação mundial com o assunto (Ibid: 5).

Na esfera política, a transição democrática no leste europeu, na América Latina, no leste

asiático e na África suscitou um amplo debate sobre democracia e suas instituições. A

utilização do termo ‘glasnost’, significando abertura na Rússia contribuiu para a

disseminação da idéia de transparência (Michener, 2011: 3,4). Com o fim da bipolaridade,

emerge um mundo multipolar. A antiga e estagnada agenda mundial pautada pela Guerra

Fria se diversifica abrindo espaço para novos temas, tais como direitos humanos, meio-

ambiente e desenvolvimento social. (Fonseca Junior, 1998). Estes fatores estimularam o

aumento e fortalecimento de movimentos e redes transnacionais de advocacy aproveitando

a diversificação da nova agenda global.

A essas mudanças soma-se a emergência de uma revolução tecnológico-informacional que,

a partir da inserção de novas tecnologias da informação nas estruturas de organização

sócio-político-econômicas globais, passa a acelerar os fluxos de comunicação e

interconexão em todo o mundo levando à consolidação e popularização do fenômeno da

globalização (Castells, 1999: 499). Este novo cenário altera significativamente a relação da

sociedade com a informação e o seu uso. O cidadão passa a dispor de ferramentas

eficazes para o controle da corrupção, para acompanhar e cobrar atitudes dos líderes e

para contribuir mais efetivamente com os processos decisórios (Mendel, 2009: 4).

3

Estas condições favoreceram a intensificação de movimentos transnacionais defensores do

direito à informação. “Por direito à informação entende-se aqui um leque relativamente

amplo de princípios legais que visam assegurar que qualquer cidadão ou organização tenha

acesso a dados sobre si mesmo [...], bem como o acesso a quaisquer informações sobre o

próprio governo, a administração pública e o país, ressalvados o direito à privacidade, o

sigilo comercial e os segredos governamentais previstos em lei” (CEPIK, 4: 2005). A

popularização do direito à informação contribui para modificar a percepção por parte da

sociedade em relação às informações públicas. Os órgãos públicos passam a ser vistos não

como detentores das informações eles próprios, mas como guardiões do bem público.

O direito à informação reflete a premissa fundamental de que o governo tem o dever de

servir ao povo, que, para participar do processo de tomada de decisões que o afeta, precisa

ter acesso às informações mantidas por órgãos públicos. (Mendel, 2009: 4,5). A principal

norma reivindicada pelos movimentos de direito à informação é a lei de acesso à

informação, conhecida internacionalmente como Freedom of Information Act (FOI laws) ou

Right to Informaction Act (RIA). À parte as especificidades de cada país, em linhas gerais,

as leis de acesso obrigam órgãos públicos (geralmente de todos os níveis de governo), bem

como entidades privadas sem fins lucrativos que recebem recursos públicos, a prestarem

informações sobre suas atividades a qualquer cidadão interessado.

Até 1990, apenas 13 países haviam adotado leis de direito à informação2. Atualmente, mais

de 70 países já implementaram leis similares, desde os mais desenvolvidos como

Inglaterra, Alemanha, Japão e China, até os emergentes, como África do Sul e México. Há,

ainda, cerca de 20 a 30 países que estão discutindo a sua implementação (ROBERTS,

2010). Nos Estados Unidos já vigora o Freedom of Information Act (FOIA – lei de acesso à

informação norte-americana) desde 1966. Países como a África do Sul, Lituânia e Israel

aprovaram nos últimos anos legislações baseadas diretamente no FOIA (CEPIK, 2005: 5).

Em 1990, as organizações intergovernamentais não reconheciam o direito à informação.

Este cenário alterou-se nos últimos anos e, atualmente todos os bancos multilaterais de

desenvolvimento, bem como instituições financeiras internacionais adotaram políticas de

divulgação de informações. Esta mudança de comportamento das OIs estimulou a

implantação das leis de acesso em muitos países. Organismos como o Banco Mundial e a

Transparência Internacional passaram a sugerir a implantação da lei como mecanismo de

controle à corrupção (Roberts, 2010).

2 Algumas leis de direito à informação já existem há mais de 200 anos, como é o caso da Suécia, que

foi a precursora na matéria.

4

Estudos realizados em diversos países vêm demonstrando o potencial das leis de acesso

para assegurar transparência e o accountability, bem como para aprimorar o processo

decisório, melhorar o entendimento da sociedade sobre o funcionamento do governo e

aumentar a participação pública e a confiança na burocracia3 (WORTHY, 2011). Na

Inglaterra verificou-se que nos primeiros anos, a lei promoveu maior transparência e

accountability além de melhorar o entendimento da sociedade sobre as questões públicas.

Outros objetivos atingidos em menor grau foram a melhora no processo decisório e o

aumento da participação e da confiança da população no governo (WORTHY, 2011). Na

África, estudo de Sendugwai destacou a importância do papel dos atores da sociedade civil

para a consolidação da lei tendo em vista a promoção da participação democrática

(SENDUGWA, 2011).

As redes transnacionais, estruturadas pelas atuações de algumas ONGs atuantes na

questão do direito à informação, têm sido fundamentais para a disseminação da cultura do

acesso às informações e no monitoramento da execução das leis ao redor do mundo. A

organização Artigo 19, fundada em 1987, a International Freedom of Expression Exchange,

fundada em 1992, e a Transparência Internacional, fundada em 1993, mantêm em conjunto

uma rede global com escritórios e parceiros locais. Esses atores conduzem campanhas

internacionais disseminando informações, realizando lobby nos governos, publicando

modelos de legislação e conduzindo campanhas na imprensa sobre transparência e

liberdade de informação. Em 2002 foi fundada a rede global Freedom of Information

Advocates Networks, que reúne cerca de 450 organizações não-governamentais e

desenvolve um trabalho que se tornou peça-chave na compreensão da disseminação das

leis de acesso no cenário internacional ao longo dos últimos anos (BERLINER, 2011: 1,2).

A aplicação da lei e seus desdobramentos vêm despertando o interesse de muitos

estudiosos e estimulando uma série de pesquisas como as já mencionadas acima. Algumas

privilegiam indicadores quantitativos para avaliar o grau de abertura promovido pela lei,

outras desenvolvem pesquisas focadas em usuários específicos da lei, tais como os

jornalistas. Uma boa parte dos estudos se aprofunda na investigação sobre o impacto da lei

em um país e há também aqueles que fazem uso da lei em si para medir se houve aumento

da transparência. (WORTHY, 2011). Estas últimas consistem em pesquisas voltadas para

fenômeno da transparência no mundo. São estudos que procuram compreender a difusão

global da transparência, os atores relacionados a este processo, os mecanismos de

3Alguns estudos podem ser encontrados em Worthy (2011) Roberts (2010) e Sendugwa (2011).

5

pressão e resistência à norma e a relação entre as esferas doméstica e internacional nesta

dinâmica. Para muitos desses estudos4 a lei de acesso à informação é o principal indicador

de transparência, por consistir no principal mecanismo de acesso às informações

governamentais pela sociedade: “FOI laws are specific type of governance reform aimed at

bringing about greater transparency in domestic politics and policy-making, with goals

ranging from reducing corruption, greater citizen empowerment, end economic efficiency”

(Berliner, 2013: 23).

O cenário exposto acima demonstra a complexidade do fenômeno da transparência e a

intricada rede de temas e atores na qual está relacionada. Ora como reivindicação da

sociedade civil nas perspectivas de direito à informação; ora demandada pelos atores

econômicos, tendo em vista o bom funcionamento da economia global; outras vezes

requisitadas pelos regimes internacionais e atores políticos para a melhor governança

global; também manifestada no próprio desdobramento da revolução tecnológico-

informacional; e finalmente utilizada nos discursos governamentais de governo aberto e

accountability. O debate sobre a transparência permeia múltiplas dimensões da

comunidade internacional. Dela dependem o bom andamento da economia, dos governos,

da cooperação internacional, dos regimes internacionais e da sociedade global.

Assim sendo, a importância do tema da transparência suscita um aprofundamento do

estudo deste fenômeno nos estudos da ciência política. Nos últimos anos, em virtude da

propagação global de leis de acesso à informação, intensificaram-se as pesquisas e as

formas de abordagens do assunto. Muitos estudos passaram a se debruçar sobre a relação

transparência e democracia, procurando responder perguntas como: transparência é parte

integrante da definição de democracia ou seria um indicador da qualidade da democracia?

Seria uma norma democrática ou um efeito da democracia? Regimes democráticos seriam

mais transparentes? Outros estudos concentram-se no papel das organizações

internacionais e de blocos regionais na transparência governamental. Algumas discussões

no âmbito da governança global procuram trabalhar os impactos da transparência na

qualidade da democracia. Há também trabalhos que investigam as causas e origens da

transparência, bem como a forma como a norma vem sendo difundida nos países.

O objetivo deste trabalho é seguir nesta última abordagem, analisando como ocorreu a

difusão da transparência no Brasil, focando no processo que levou à publicação da lei de

acesso à informação no país. Procura-se entender os mecanismos de pressão e resistência

4 Berliner, 2013 e 2014; Kasuya, 2012; Grigorescu, 2002, 2003 e 2007; Stubbs, 2011; Florini, 2007;

Finel e Lord, 2002; Michener, 2011.

6

e os atores envolvidos neste processo. O argumento sustenta que os motivos que levaram

à publicação da lei foram instrumentais, derivados da política externa brasileira. Contudo, a

pressão doméstica por parte da sociedade civil (jornalistas, acadêmicos, redes de advocacy

e partidos políticos) e a pressão internacional (por parte de organismos internacionais,

redes de advocacy e até mesmo a ação individual de países) foram fundamentais para a

construção de uma norma de boa qualidade5.

Este trabalho se constitui, portanto, em uma tentativa de contribuir com o estudo da

transparência no campo da ciência política. O caso brasileiro pode auxiliar a compreensão

da consolidação de normas democráticas no Brasil. A próxima seção abordará

primeiramente a definição de transparência, haja vista a diversidade de entendimentos e a

necessidade de um alinhamento conceitual, e seus mecanismos de medição. Em seguida,

serão discutidas algumas teorias sobre os fatores que contribuem com a difusão da

transparência. Posteriormente será apresentado o processo decisório que levou à

publicação da lei de acesso à informação no Brasil. Por último, à luz das teorias sobre a

difusão da transparência e outras, como difusão de normas, dimensão internacional da

democratização, apresento uma análise das forças e resistências que operaram na

publicação da lei de acesso à informação no Brasil.

2. AS DEFINIÇÕES DE TRANSPARÊNCIA E SEUS MECANISMOS DE MEDIÇÃO

A literatura sobre transparência tem sido bastante criteriosa na sua definição conceitual.

Para Finel e Lord (2002: 3), transparência corresponderia à condição na qual as

informações mantidas pelo governo estão disponíveis para qualquer cidadão ou agente

externo, inclusive quando não for de interesse do governo. Se realiza a partir de qualquer

mecanismo de abertura de informações tais como liberdade de imprensa, relatórios para

organizações internacionais, ouvidorias públicas, sites públicos, mas sobretudo, a partir de

instituições capazes de garantir o direito à informação (Finel e Lord, 2002:3).

Hollyer, Rosendorff e Vreeland (2001) sustentam uma definição minimalista: disposição do

governo em abrir informações relevantes sobre políticas públicas. Mitchell (1998: 109)

chama a atenção para a veracidade das informações prestadas, enquanto que Vishwanath

e Kaufmann (1999) acrescentam a importância da confiabilidade da informação e do tempo

nas respostas. Stasavage (2003) reivindica que as informações disponibilizadas não sejam

5 A qualidade da lei tem que ver com a sua força, que está relacionada com os seguintes critérios:

escopo – em termos de alcance de poderes e níveis de governo -, procedimentos de requisição de informação, de classificação de documentação, formas de sanções e de monitoramento do cumprimento da lei (Kasuya, 2012: 13 – 17).

7

apenas relacionadas com as políticas, mas também com o processo de tomada de decisão.

Florini (1999: 5) ressalta que as informações disponibilizadas devem ser capazes de

permitir a avaliação das instituições governamentais (Hollyer, Rosendorff e Vreeland, 2001:

8,9). Grigorescu (2002: 3) defende que existem duas principais instituições de apoio à

transparência governamental: a legislação de acesso à informação e a liberdade de

imprensa. Hollyer, Rosendorff e Vreeland destacam ainda outras intituições, que segundo

eles, regulam o fluxo de informações: “Freedom of Information Acts, Sunshine Policies,

protections of media and speech freedom, or more generally protections of the public`s right

to know”( Hollyer, Rosendorff e Vreeland, 2001: 9).

Para medir a transparência, Islam (2006) desenvolveu dois indicadores: 1) atualidade da

disponibilização de dados governamentais, avaliando a velocidade com a qual os dados

aparecem nos indicadores de desenvolvimento mundial do banco mundial (WDI) e nas

estatísticas financeiras internacionais do FMI; 2) a variação nos textos das leis de acesso à

informação entre os países. Hollyer, Rosendorff e Vreeland desenvolveram uma medida a

partir das informações faltantes na compilação de dados do Banco Mundial, cujos dados

são provenientes de organizações internacionais e de governos. O objetivo dos autores é

avaliar a habilidade dos governos em reportar dados para o Banco Mundial.

Além dessas tentativas de gerar medidas quantitativas, há também uma outra linhas de

pesquisadores que procura medir a transparência a partir da existência de regras e

instituições. Berliner (2014, 2013), Grigorescu (2002 e 2003), Kasuya (2012), Stubbs (2011)

e outros utlizam a lei de acesso à informação como principal indicador de transparência: “A

related body of thought sees freedom of information as an important mechanism for ensuring

that public authorities are responsive, efficient, and effective in the formulation and execution

of policy “(McClean, 2010: 392).

Outro aspecto importante relacionado à definição conceitual de transparência diz respeito à

sua relação com a democracia. Embora para alguns transparência e democracia sejam

conceitos distintos (Hollyer, Rosendorff e Vreeland, 2001; Kasuya: 2012), muitos sustentam

que a transparência seja parte integrante do próprio conceito de democracia. Para Dahl

(1971: 25) a principal característica da democracia é a “contínua responsividade do governo

às preferências de seus cidadãos, considerados como politicamente iguais”. Neste sentido,

o autor defende que o acesso à informação é requisito essencial para as condições básicas

da democracia: 1) formular preferências; 2) expressar suas preferências; 3) ter sua

preferência igualmente considerada na conduta do governo. Em outras palavras, a

definição de Dahl a respeito da democracia implica na transparência.

8

Whitehead enfoca o processo de democratização e defende que não se trata apenas de um

debate sobre desenho institucional e sistema representativo. A democratização seria, então,

uma dinâmica de longa duração e um processo aberto de construção de um regime que

incluiria a construção de bases normativas relativas a temas como accountability, debates

sobre normas e proteção de direitos, políticas anticorrupção, segurança dos cidadãos,

democracia local e tantos outros que requerem interação e apoio internacional (Whitehead,

1996: 445).

Independente do debate sobre se transparência é parte integrante do conceito de

democracia ou não, o fato é que sua importância é vital para a democracia. “As democratic

norms become entrenched more widely around the world, it is becoming apparent that a

broad right of acess to information is fundamental to the functioning of democratic society.

The essence of representative democracy is informed consent, which requires that

information about government practices and policies be disclosed. And in democracies, by

definition, information about government belongs to the people, not to the government”

(Florini, 2007).

Este trabalho irá utilizar a definição conceitual de Finel e Lord já citada acima, para os quais

a transparência é a condição na qual as informações mantidas pelo governo estão

disponíveis para qualquer cidadão ou agente externo, inclusive nas condições em que não

for de interesse do governo. (Finel e Lord, 2002:3). Como indicador de transparência, a

pesquisa seguirá a linha de pesquisadores que utilizam a lei de acesso à informação,

devido ao fato da mesma funcionar como um forte mecanismo de garantia de acesso às

informações governamentais pela sociedade. Com relação ao debate sobre transparência e

democracia, este trabalho irá considerar a transparência como parte integrante das bases

normativas que fazem parte do processo de consolidação democrática tal como estabelece

Whitehead.

Em síntese, a definição adotada neste trabalho para transparência é: uma norma integrante

do processo de consolidação democrática, que diz respeito à capacidade de disponibilizar

informações por parte do governo para a sociedade e que pode ser avaliada por meio do

estudo sobre a lei de acesso à informação.

3. OS FATORES QUE CONTRIBUEM PARA A DIFUSÃO DA TRANSPARÊNCIA

Esta seção apresentará algumas abordagens utilizadas para a compreensão da difusão da

norma de transparência no Brasil. Primeiramente, serão apresentados alguns estudos sobre

difusão de normas em geral, bem como os aspectos internacionais deste processo. Em

9

seguida, serão trabalhados alguns estudos que procuram entender especificamente a

difusão da transparência.

Finnemore e Sikkink observaram um padrão de desenvolvimento global de normas que se

reproduz em trabalhos sobre normas de diferentes campos de pesquisa, desde as

perspectivas legais ou quantitativas até as sociológicas institucionalistas ou políticas. De

acordo com as autoras, uma norma passa por um processo em três estágios que pode ser

considerado como o ciclo de vida da norma: 1) “norm emergence”; 2) “norm cascade”; 3)

“Internalization”. O primeiro estágio diz respeito à emergência da norma, quando um grupo

de defensores da norma (norm entrepreneurs) se organiza e realiza um trabalho de

persuasão de uma massa crítica de estados tendo em vista a adesão à norma. Em geral

estes grupos iniciam sua atuação em um contexto normativo já estruturado e pouco

receptivo às suas propostas e, portanto, precisam competir com outras normas e

percepções de interesse. Costumam também atuar a partir de plataformas organizacionais,

seja através de organizações não governamentais ou redes transnacionais criadas para

este fim ou por meio de organizações internacionais, como Banco Mundial ou ONU, haja

vista a força destas instituições na disseminação de padrões de comportamento mundiais

(Finnemore e Sikkink, 1998: 895-899).

Antes do segundo estágio, ocorre o que as autoras chamam de um “tipping” point, ou seja,

um momento em que uma massa crítica de atores relevantes adere à norma. O segundo

estágio (norm cascade) representa o momento em que cada vez mais atores começam a

adotar a norma mais rapidamente. Neste momento, observa-se que mesmo nos casos em

que a pressão doméstica seja pequena, a influência regional ou internacional é tão intensa

que promove a adesão pelo efeito de “contágio”, ou seja, propensão à cópia de um país

pelo outro. O último estágio (internalization) consiste em um extremo do estágio anterior,

quando a norma passa a ser amplamente aceita e passa a ser internalizada no âmbito do

estado pelos atores domésticos (Finnemore e Sikkink, 1998: 895, 904).

Whitehead identifica ainda outros dois mecanismos de influência internacional na difusão de

normas além do “contágio” acima referido: controle e consenso. O controle ocorre quando

há promoção da norma de um país para outro por meio de políticas explícitas como

utilização de sanções positivas ou negativas. Consenso inclui uma rede complexa de

interações entre processos internacionais e grupos domésticos e em muitos casos está

relacionado aos incentivos provenientes da adesão a blocos regionais (Whitehead, 1996).

Schmitter adicionou ainda mais uma categoria à abordagem de Whitehead:

condicionalidade. Trata-se do uso deliberado da coerção por parte de instituições

10

multilaterais, tais como FMI, OEA e Comunidade Europeia. Esta condicionalidade se

manifestaria por meio de estabelecimentos de condições específicas para a distribuição de

benefícios ou da imposição de padrões de comportamento como condição de pertencimento

ao grupo (Schmitter, 1996: 30)

Face à explosão global da lei de acesso à informação nos últimos anos, não resta dúvida de

que a norma da transparência já ultrapassou o estágio de “norm cascade” e alcança,

portanto, o terceiro estágio de internalização. Enquanto os dois primeiros estágios são

observados no nível global, a internalização ocorre em graus diferentes no âmbito de cada

país e tem que ver com a forma como a norma é socializada no plano doméstico, o que

depende de uma série de fatores.

Esses fatores estão relacionados com a motivação inicial que leva um país a se posicionar

a favor da norma, a força dos grupos internos de pressão, as conexões destes grupos com

as redes transnacionais que advogam pela norma e a força das mesmas junto aos

organismos internacionais no cenário global (RISSE, ROPP e SIKKINK, 1999: 5). Este

processo de socialização começa quando os atores adaptam seus comportamentos à

norma por razões instrumentais assumindo um discurso retórico sem ações práticas. A

partir deste momento, inicia-se o modelo espiral proposto por Risse, Ropp e Sikkink para o

processo de socialização, dividido em cinco fases: 1) “repression and activation of

network” – quando o governo ainda não sofre pressões por desrespeitar a norma porque as

redes transnacionais estão em fase de busca por informações sobre as condições de direitos

humanos no país; 2) “denial” – Após adquirirem as informações, as redes transnacionais

realizam um forte lobby internacional, junto às organizações de direitos humanos, aos

gestores governamentais e à opinião pública dos estados ocidentais e o estado ganha destaque

na agenda internacional por estar violando a norma; 3) “tactical concessions” – quando o

estado procura realizar mudanças superficiais para diminuir as críticas que vem sofrendo, o

que termina por estimular a mobilização social e encorajar grupos domésticos de oposição; 4)

“prescriptive status” – quando os estados ratificam a norma internacional incluindo a

assinatura de protocolos opcionais, institucionalizam as normas na constituição e na

legislação nacionais; 5) “rule-consistent behavior” – quando os governos finalmente aceitam

e internalizam as normas nas instituições e hábitos da sociedade (IDEM: 16-35).

Keck e Sikkink (1998) chamam a atenção para uma das estratégias mais utilizadas pelas

redes transnacionais tendo em vista estimular a socialização da norma: o modelo

boomerang. Este mecanismo é aplicado aos casos em que um governo viola ou se recusa a

11

reconhecer os direitos de específicos grupos domésticos e os mesmos se encontram atados

sem nenhum recurso jurídico que possa ser tomado. Nesta situação, os atores das redes

transnacionais procuram contato com seus pares internacionais solicitando apoio (Keck e

Sikkink, 1998: 1-13, 25). “When channels between the state and its domestics actors are

blocked, the boomerang pattern of influence characteristic of transnational networks may

occur: domestic NGOs bypass their state and directly search out international allies to try to

bring pressure on their states from outside” (Ibid: 12).

Acharya destaca a capacidade de agência dos atores locais na difusão da norma e

desenvolve o conceito de localização para defender que, ao ser internalizada, a norma sofre

um processo de reinterpretação pelos atores locais que leva à sua reconstrução. Neste

sentido, o papel dos atores locais seria mais crucial do que o dos atores externos. A

interação da norma com o ambiente normativo doméstico se estabeleceria numa relação

mutuamente constitutiva que levaria à produção de uma norma peculiar, específica deste

entrelaçamento. “It reshapes both existing beliefs and practices and foreign ideas in their

local context. Localization is an evolutionary or ‘everyday’ form of progressive norm diffusion’

(Acharya, 2004: 244, 252).

Algumas abordagens específicas sobre a difusão da transparência consideram o arcabouço

conceitual acima mencionado e sustentam que a transparência segue, enquanto norma

global, o modelo de cascata definido por Finnemore e Sikkink (1998), ou seja, se

reproduzem transversalmente aos estados. Na medida em que mais países aprovam a lei, a

mesma passa a ser vista como uma conduta apropriada para a participação na ordem

liberal. Assim, o país que aprova uma lei de acesso à informação melhora a sua imagem

internacional e adquire confiança externa (Berliner, 2014:8). Nesta linha de interpretação, o

cenário regional se destaca como um ambiente de inspiração e exemplo para os países que

ainda não possuem LAI. Berliner sustenta que além do efeito cascata que estimula a

reprodução de leis pelos países, o cenário regional cumpre o papel de padronizar os

formatos da lei, ou seja, dentro de uma mesma região os países tendem à replicar os

modelos já utilizados pelos países vizinhos (Berliner, 2013: 3).

Apesar de considerar as pressões externas acima mencionadas, Berliner defende que o

sistema político doméstico é determinante para a publicação ou não da LAI. Segundo o

autor, quanto maior for o ambiente de incerteza política e competitividade no plano nacional,

maior será a propensão à publicação da lei. Os benefícios estariam associados à constante

alternância de poder nestes ambientes. Os atores com poder num determinado momento

não o têm em outro, a manutenção do poder é mais difícil. Esta condição favoreceria o

12

apoio à lei. Em outras palavras, a lei de acesso garantiria ao atores políticos fora do poder

tanto o acesso à informações públicas necessárias para suas atividades, quanto para o

monitoramento de seus adversários. Neste sentido, partidos políticos costumam utilizar a lei

para expor os erros dos seus oponentes e criar escândalos (Berliner, 2014: 6-7).

Outras abordagens divergem da argumentação de Berliner e sustentam que atores políticos

no poder não teriam interesse em promover a transparência porque perderiam a vantagem

informacional de que dispõem, teriam medo do uso das informações de forma manipulada

por parte da oposição e teriam receio de que seus erros fossem expostos levando a uma

queda no apoio do eleitorado. Neste sentido, os partidos de oposição, por sua vez, teriam

interesse em apoiar a lei, pois, além de melhorarem a sua imagem associando-a à

transparência ainda poderiam acessar as informações de governo com propósitos políticos

(Kasuya, 2012: 8,9).

Para Kasuya, as pressões externas ao governo tais como jornalistas, redes de ativismo

(domésticas e internacionais), exercem papel fundamental na promoção da transparência,

enquanto que as mudanças de governo e a vulnerabilidade do chefe do executivo atenuam

a forma como a norma é internalizada. Em outras palavras, leis de acesso à informação têm

maiores chances de serem publicadas quanto maior for a vulnerabilidade do chefe do

executivo vis-à-vis o legislativo e quanto maior for a pressão externa. A mesma relação de

forças irá atuar na definição do formato da lei, que, em última instância, definirá a sua força.

A lei pode ser forte ou fraca dependendo de critérios relacionados com o escopo – em

termos de alcance de poderes e níveis de governo – , procedimentos de requisição de

informação, de classificação de documentação, formas de sanções e de monitoramento do

cumprimento da lei. Assim, o executivo pode concordar com a publicação da lei, mas atuar

no sentido de aprovar um texto fraco com poucos instrumentos de garantia da

transparência. A mudança deste cenário vai depender da força dos atores externos ao

governo (Kasuya, 2012: 13-17).

Um estudo realizado sobre a difusão da transparência nos países da Europa Central e

Oriental (Grigorescu, 2002) também ressalta a importância das pressões internacionais na

difusão da transparência. De acordo com o estudo, os mecanismos de pressão que teriam

levado estes países a implementar instituições de transparência não teriam partido de

demandas domésticas, mas da necessidade de fornecimento de um grande fluxo de

informações para adesão às organizações internacionais ocidentais. O estudo aponta para

o papel de instituições internacionais como promotoras da transparência. É o caso do

Conselho Europeu, que vem demonstrando um grande esforço na promoção da

13

transparência e, como protetor da Convenção européia de Direitos Humanos e defensor da

liberdade de opinião e do acesso à informação, adotou um posicionamento sobre acesso às

informações mantidas pelos governos. (Grigorescu, 2002: 67, 73, 74).

4. O PROCESSO DECISÓRIO QUE LEVOU À

PUBLICAÇÃO DA LAI NO BRASIL

O Brasil promulgou a sua legislação de acesso a informação em 2012, depois de quase 30

anos da redemocratização. A sociedade civil brasileira se encontrava em condições de

maior organização com um diversificado conjunto de federações de classe (industriais,

agricultores, banqueiros, operários, comerciais e consumidores), bem como uma maior

estabilidade política e econômica (Cervo, 2012: 41). Desde o início da redemocratização o

país já vinha ampliando sua adesão aos mecanismos internacionais de direitos humanos e

especificamente a partir da nova constituição de 1988 o governo passou adotar uma política

de respeito às regras do regime multilateral de direitos humanos, chegando a formular em

1996, o primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos. (Milani, 2012: 44, 45).

Por volta da primeira metade da década de 2000, surgem no Brasil os principais atores e

movimentos militantes do direito à informação e do combate à corrupção. Em 2000 é criada

a ONG Transparência Brasil, voltada para ações de abertura das informações

governamentais. Em 2004 é formalizado o Fórum de Direito de Acesso à Informações

Públicas, representando os jornalistas brasileiros, e a partir de 2005 a ONG internacional

Artigo 196, defensora do direito à informação inicia suas atividades no Brasil. Influenciados

pelo movimento mundial em defesa do direito à informação e, sobretudo, pelo processo

mexicano que conduziu à publicação da LAI neste país em 2002, estes novos atores iniciam

no país um movimento organizado pelo direito à informação.

A mobilização é liderada pela Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji),

que tem como uma de suas principais causas a luta por uma legislação que garanta o

direito de qualquer cidadão ter acesso a informações produzidas por qualquer um dos três

Poderes. Em 2003, a Abraji realiza o Seminário Internacional sobre Direito de Acesso a

Informações Públicas, onde é acordada a criação de um Fórum específico para este tema.

Como desdobramento do seminário, imprensa e autoridades públicas começaram a dar

mais importância e atenção à necessidade da regulamentação do direito de acesso. No

6 A Artigo 19 desenvolve atividades no Brasil desde 2005 e desde 2007 possui escritório em São Paulo. As estratégias de atuação da ARTIGO 19 incluem advocacy e campanha pela implementação de padrões internacionalmente reconhecidos nas áreas de liberdade de expressão e informação; monitoramento e pesquisa; desenvolvimento jurídico; litígio e formação.

14

mesmo ano, no âmbito do legislativo, o deputado federal Reginaldo Lopes (PT-MG)

apresenta PL 219/2003 sobre o assunto (que mais tarde, em 2009, veio a ser aglutinado ao

PL redigido pelo Poder Executivo que se constitui na Lei de Acesso).

O executivo, por sua vez, demonstrando preocupação com a questão da transparência,

estabelece a criação do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, órgão

colegiado e consultivo que tem por finalidade sugerir e debater medidas de aperfeiçoamento

dos métodos e sistemas de controle e incremento da transparência na gestão da

administração pública e estratégias de combate à corrupção e à impunidade. O conselho é

coordenado pela Controladoria Geral da União (CGU) e formado por representantes

governamentais e da sociedade civil. Do lado do Estado há representantes de diversos

ministérios (entre os quais a Casa Civil), da Advocacia Geral da União, do Ministério Público

Federal, da Comissão de Ética Pública e do Tribunal de Contas da União. Do lado da

sociedade civil estão representadas as seguintes entidades/segmentos: Ordem dos

Advogados do Brasil (OAB), Associação Brasileira de Imprensa (ABI), Associação Brasileira

de Organizações Não Governamentais (ABONG), Conferência Nacional dos Bispos do

Brasil (CNBB), Igrejas Evangélicas de âmbito nacional, Instituto Ethos de Empresas e

Responsabilidade Social, uma central sindical, uma entidade empresarial de âmbito

nacional e a ONG Transparência Brasil.

Em 2004 é formalizada a criação do Fórum de Direito de Acesso a Informações Públicas7,

com participação de diversas entidades da sociedade civil, tais como OAB, ABONG,

Federação Nacional dos Jornalistas (Fenaj) e Grupo Tortura Nunca Mais (Rio de Janeiro).

No ano seguinte, a Transparência Brasil sugere, no Conselho de Transparência da CGU, a

formação de um Grupo de Trabalho (GT) para estudar a criação de medidas legais e

administrativas destinadas a tornar realidade o acesso às informações detidas pelo Estado8.

O GT foi constituído, além do Jurídico da CGU, pelos representantes da ABONG, da ABI,

do Ministério Público Federal, do Itamaraty e da Transparência Brasil. A partir dos trabalhos

apresentados por este GT decidiu-se então que a CGU prepararia uma minuta de

anteprojeto de lei. Em 2006 a minuta é submetida à Casa Civil (chefiada na ocasião por

Dilma Rousseff).

7 http://www.informacaopublica.org.br/

8 Regulamentação do inciso XXXIII do Artigo 5º da Constituição Federal: “todos têm direito a receber

dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”;

15

No período que antecedeu as eleições de 2006, a Transparência Brasil negocia a inclusão,

no programa reeleitoral do presidente Lula, da promessa de enviar, ao Congresso, projeto

de lei regulamentando o acesso a informação. A promessa foi feita publicamente pelo

presidente pelo menos três vezes.9. Em março de 2007, durante reunião do Fórum de

Direito de Acesso a Informações Públicas, é criada a Frente Congressual pró-Direito de

Acesso a Informações Públicas, formada por mais de 30 parlamentares. Os deputados

Reginaldo Lopes (PT-MG) e Fernando Gabeira (PV-RJ) foram escolhidos como

representantes do grupo, que lutaria no Congresso Nacional por uma legislação específica

sobre o tema. No mesmo período, mais dois PLs sobre acesso a informações são

apresentados na Câmara por Chico Alencar (PSOL-RJ) (PL 1924/2007) e Celso

Russomano (então PP-SP) (PL 1019/2007). Ambos foram também aglutinados ao PL que

mais tarde se constituiria na Lei de Acesso.

Em março de 2009, a CGU circulou entre os membros do Conselho de Transparência o

texto do anteprojeto de lei com as alterações realizadas pela Casa Civil. O texto não

agradou aos representantes da sociedade civil por conta da retirada dos poderes estaduais

e municipais da abrangência da lei e o texto volta à Casa Civil. As pressões para que o

projeto voltasse à sua abrangência original se intensificaram durante o Seminário

Internacional de Acesso às Informações Públicas promovido pelo Fórum de Direito de

Acesso à Informação Pública realizado em Brasília no mês de abril, quando não houve

quem discordasse dessa necessidade. O seminário internacional demonstra a articulação

da sociedade civil brasileira com atores internacionais militantes do direito à informação,

bem como indica a abrangência que o assunto assumia no governo e na sociedade

brasileira, o que pode ser observado pela presença de palestrantes tais o presidente do

Supremo Tribunal Federal; o presidente do Senado Federal; o presidente da Câmara dos

Deputados; a ministra-chefe da Casa Civil; o representante da UNESCO no Brasil; a

Comissionada do Instituto Federal de Acesso à Informação Pública do México; o Diretor do

Programa Jurídico da Artigo 19, sediado no Canadá; o presidente do Conselho para a

Transparência do Chile dentre outros.

Em maio, finalmente o Executivo Federal submete à deliberação do Congresso Nacional o

projeto de Lei de Acesso à Informação Pública10. A Câmara dos Deputados instala

9 Informação retirada em artigo escrito por Claudio Abramo no Observatório da Imprensa disponível

em http://www.observatoriodaimprensa.com.br/news/view/a-cesar-o-que-e-de-cesar-mas-devagar-com-o-andor 10

PL 5228/2009 (ao qual é anexo os demais projetos de leis já submetidos) , que "regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição, e dá outras providências.

16

oficialmente uma Comissão Especial destinada a analisar o projeto. A Comissão Especial

promove quatro audiências públicas, nas quais comparecem membros do governo, do

Judiciário, do Ministério Público (Associação Nacional dos Procuradores da República; da

Associação Nacional do Ministério Público; e da Associação dos Magistrados do Brasil),

além de representantes da imprensa (Associação Nacional de Jornais, Associação

Brasileira de Jornalismo Investigativo, Fórum de Acesso de Informações Públicas; e

Associação Brasileira de Imprensa) e da sociedade civil, entre outros.

Em 2010, a comissão especial conclui o texto que passa a tramitar em regime de urgência

no Plenário da Câmara (presidida por Michel Temer). Em março mais de 30 organizações

de todo o país enviam uma carta para o presidente da Câmara, Michel Temer, pedindo

urgência na tramitação do PL 219/03. A Voz do Cidadão, Ação Educativa, Artigo 19, IDEC,

Instituto Ethos, Instituto Pólis, Intervozes e Movimento Voto Consciente estão entre as

organizações que assinaram a carta. Em seguida, é enviada outra carta a Temer pedindo

urgência na tramitação, desta vez, escrita por organizações de todo o mundo (provenientes

da Bulgária, Guatemala, Caribe, Argentina, Bolívia, Turquia, Estados Unidos, Uruguai,

Nepal, Panamá, Armênia, Honduras, Colômbia, Macedônia, Chile, Equador, México,

Canadá, Russia etc)11.

No mesmo período um jornalista da Abraji (Fernando Rodrigues) publica em seu blog que o

projeto de lei de acesso a informações públicas estava sofrendo um “bombardeio” final do

Ministério das Relações Exteriores. Diplomatas teriam reivindicado junto à Câmara a

alteração do trecho do projeto que acaba com o chamado “sigilo eterno”. Essa pressão

atrasou a votação, que já poderia ter ocorrido. Em abril, a Artigo19 envia um pedido de

informação ao Ministério das Relações Exteriores requerendo a posição formal da

instituição em relação ao projeto de lei. De acordo com a A19, o pedido foi motivado após

declarações de assessores de deputados e da imprensa dando conta que o Itamaraty

interferiu em votações do projeto 219/03. Na resposta do Itamaraty, o embaixador Helio

Vitor Ramos Filho, em nome do ministro Celso Amorim, afirmou que o projeto apresentado

ao Congresso não correspondeu exatamente às expectativas do ministério, mas que foi a

“solução de compromisso entre os diversos vetores que atuaram nas discussões atinentes

ao tema”.

No dia 13/04 o projeto de lei é aprovado na Câmara dos Deputados. Em maio, por ocasião

das comemorações do Dia Internacional de Liberdade de Imprensa, a A19 veicula nas

rádios comunitárias, públicas e comerciais, a campanha “A informação é um direito seu!”,

11

Disponível em http://artigo19.org/infoedireitoseu/?p=450

17

após mobilizar pela internet indivíduos e organizações para pressionar o legislativo a

aprovar o projeto de lei de acesso à informação pública. Para celebrar a data, a UNESCO

no Brasil ficou à frente de uma série de ações junto à mídia brasileira, como debates com

jornalistas, campanhas de conscientização e eventos que salientavam a importância do

direito à informação para uma democracia participativa, um governo transparente e um

jornalismo de qualidade.

No dia 30 de abril, o PL é enviado ao Senado12. No final de 2010, a Abraji, em parceria com

a Transparência Brasil e a Artigo19, enviou cartas aos candidatos a senador com mais

chances de eleição cobrando-lhes compromisso de trabalhar pela celeridade da aprovação

da Lei de Acesso. Dos eleitos naquele ano, 18 assumiram o compromisso.

A ação da sociedade civil foi fundamental para mobilizar o executivo sobre a importância da

lei, pressioná-lo a preparar um texto e submetê-lo ao congresso nacional. Contudo, já

haviam se passado sete anos de mobilização e a lei ainda não havia sido publicada. Foi

então que entrou em cena no jogo político um novo componente que seria um forte

incentivo para a publicação da LAI: o convite por parte dos Estados Unidos ao Brasil para

presidir juntamente com este país a iniciativa Open Government Partnership (OGP).

Em junho de 2011, durante a reunião do Conselho de Transparência, o ministro da CGU

Jorge Hage apresenta a iniciativa Open Government Partnership (OGP). Lançada em

setembro de 2010, em Nova York, pelo Presidente Barack Obama. Explica que a OGP

pretendia difundir e incentivar globalmente práticas governamentais como transparência

orçamentária, acesso público à informação e participação social. O ministro informou13 que

o Brasil, em razão dos seus avanços em matéria de controle social, transparência, combate

à corrupção e de promoção de medidas preventivas através de um governo aberto, recebeu

convite do presidente norte americano para ser o primeiro parceiro nesta iniciativa. A

propota era realizar na próxima Assembleia Geral da ONU, em setembro, uma conclamação

para que todas as nações priorizassem essas iniciativas de abertura de governo, quer seja

pela transparência de dados quer pela instituição de canais para participação do cidadão na

formulação, monitoramento e fiscalização das políticas públicas.

No dia 20 de setembro, na mesma semana em que aconteceu a 66ª Assembleia Geral da

Organização das Nações Unidas (ONU), Hage participou, em Nova York, do lançamento

12

PLC 41/2010. 13

Conteúdo da ata de reunião disponível em http://www.cgu.gov.br/ConselhoTransparencia/Documentos/Atas/ExtratodaAta13.asp

18

oficial da Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership - OGP)14. Co-

presidida pelos Estados Unidos e pelo Brasil, a OGP foi lançada pela presidenta Dilma

Rousseff, por seu colega norte-americano Barack Obama e pelos chefes de Estado do

Reino Unido, África do Sul, Filipinas, Indonésia, México e Noruega. Esses oito países

integraram o Comitê Diretor da OGP juntamente com nove organizações não

governamentais, incluindo o brasileiro Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc)15.

Durante o lançamento da OGP, os membros do Comitê Diretor endossaram uma

Declaração de Princípios e apresentaram os Planos de Ação nacionais, comprometendo-se

a adotar medidas concretas para o aumento da integridade pública, a gestão mais efetiva

dos recursos e dos serviços públicos, a criação de comunidades mais seguras, e o aumento

da integridade no setor privado. Concordaram também em se submeter a um mecanismo

independente de avaliação da implementação desses compromissos.

No mesmo mês de setembro, a presidenta Dilma Rousseff criou o Comitê Interministerial

para Governo Aberto (CIGA), com o objetivo de concentrar os debates e ações em torno da

implementação e atualização dos Planos de Ação para Governo Aberto do Brasil na OGP.

O CIGA foi composto por representantes de 18 ministérios sob a coordenação da Casa Civil

da Presidência da República. Uma das atribuições do CIGA é a elaboração dos planos de

ação, documento no qual são assumidos compromissos concretos relacionados às áreas de

transparência, participação cidadã, prestação de contas (accountability) e tecnologia e

inovação. O 1° Plano de Ação Brasileiro foi apresentado em 2011, para vigorar entre

setembro de 2011 até setembro de 2012. Por meio dele, o país assumiu 32 compromissos

relativos a políticas de governo aberto, que passaram a fortalecer ainda mais a necessidade

da publicação da Lei de Acesso à Informação16.

Em agosto de 2011, o Fórum de Acesso envia uma carta à presidente Dilma Rousseff

solicitando a sua interferência no Senado para pressionar a aprovação rápida da Lei. No dia

20 de setembro, o PL é aprovado pela comissão e segue para votação no Plenário. No dia

25 de outubro, o projeto de lei é aprovado pelo Senado sem alterações no texto aprovado

na Câmara. Em 19 de novembro de 2011, foi publicada a sanção presidencial, com um

prazo de 6 meses para a lei passar a vigorar. No dia 16 de maio de 2012 a lei entrou em

vigor.

14

http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2011/noticia16611.asp 15

Interessante observar que a participação do Inesc aconteceu a convite dos Estados Unidos e não por indicação do Governo Brasileiro. 16

Ver referência à LAI no Plano de Ação disponível em http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/CompromissosInternacionais/GovernoAberto/documentos/arquivos/ogp-brazil-actionplan.pdf

19

5. CONCLUSÃO

O surgimento de atores e movimentos militantes do direito à informação a partir dos anos

2000 assinala o início da fase de emergência da norma e a ativação de rede no Brasil,

conforme os modelos de ciclo da norma (Finnemore e Sikkink, 1998) e socialização (Risse,

Rop e Sikkink, 1999). Observa-se que o movimento que iniciou o debate sobre lei de acesso

à informação no país partiu da articulação de atores da sociedade civil, sobretudo jornalistas

e ONGs, com atores externos. Este movimento está representado na constituição do

seminário internacional sobre Direito de Acesso a informações Públicas, que contou com a

participação da Unesco, do IFAI (México) e de uma série de ONGs internacionais. Também

se manifesta na carta de pressão enviada ao então presidente da Câmara Michel Temer

assinada por organizações de todo o mundo, bem como na atuação da Unesco e Artigo 19

no Brasil com campanhas sobre direito à informação. Este movimento também demonstra

como as categorias “contágio” e “controle” desenvolvidas por Whitehead se aplicam ao caso

brasileiro, pois dizem respeito à dinâmica entre atores externos e domésticos para a criação

de consenso e disseminação de normas.

A forma como foi solucionada a resistência do Ministério das Relações Exteriores (MRE) é

um bom exemplo do efeito boomerang desenvolvido por Keck e Sikkink (1998) que

demonstra como pequenos poderes domésticos podem utilizar articulações externas para

pressionar seus governos. Quando jornalistas nacionais perceberam que o MRE estava

apresentando dificuldades para o andamento do projeto, acionaram as ONGs internacionais

que enviaram cartas a este ministério pedindo esclarecimentos.

Com relação à postura do governo, não se pode concluir que houve resistência ou violação

da norma tal como seriam as condições da fase 2 (denial) do modelo de socialização de

Risse, Rop e Sikkink ou ainda que o chefe do executivo estivesse em situação de

vulnerabilidade em relação ao legislativo. O que se observa é um aumento de

conscientização a respeito do tema pelas instâncias governamentais e também pelo

legislativo, influenciado, inclusive, pela sociedade civil. A criação do Conselho de

Transparência no âmbito da Controladoria-Geral da União (CGU) com alta

representatividade da sociedade civil (advogados, imprensa, ONGs, igrejas, sindicatos,

empresários) demonstra a intenção do governo em promover não apenas um debate

democrático sobre o tema, mas também a proposição de medidas de transparência

conjuntamente com a sociedade. Este comportamento condiz com o argumento de Berliner

sobre a preponderância dos benefícios em relação aos custos para os atores políticos, ou

seja, a garantia do acesso às informações em um cenário futuro. Esta postura dos atores

20

políticos a favor do debate da norma também pode ser explicada no âmbito da fase 3 do

processo de socialização (tactical concession), quando o governo opta por algumas

mudanças – geralmente retóricas - a favor da norma tendo em vista a pressão internacional

e a melhoria de sua imagem externa.

De toda forma, no que diz respeito à inclusão do tema na ordem do dia - seja qual tenha

sido o motivo de cada um - governo, legislativo e sociedade civil convergiram a respeito da

sua importância e urgência. Entretanto, o ponto em que se observa divergência nas

intenções da sociedade civil em relação ao executivo e ao legislativo se refere à elaboração

do texto da lei. Ainda que muitos pontos do texto tenham sido emulados de legislações em

outros países, no que diz respeito à pontos chaves da lei, se aplica o argumento de Kasuya

sobre as restrições dos atores políticos em relação à LAI. Por insegurança em perder a

vantagem informacional de que dispõem ou uso manipulado das informações por parte da

oposição ou ainda receio de que seus erros fossem expostos, os atores políticos atuaram

no processo de elaboração do texto de forma resistente tendo em vista pressionar para uma

neutralização do empoderamento do cidadão concedido pela lei. A análise da sociedade

civil demonstra que a mesma foi fundamental para pressionar o executivo e o legislativo no

sentido oposto, ou seja, a garantir um texto de lei capaz de contemplar pontos fundamentais

para a consolidação da norma, como, por exemplo, a abrangência da lei incluindo os três

poderes e os níveis estaduais.

Apesar de todo o empenho dos atores da sociedade civil, observa-se que o fator decisivo

que levou à publicação da lei foi uma questão instrumental de cooperação internacional por

parte da política externa brasileira. O convite dos Estados Unidos ao Brasil para a

participação e co-presidência da iniciativa de Governo Aberto representava uma projeção

do país na liderança regional e fortalecia a parceria com os Estados Unidos. Dois grandes

objetivos da política externa brasileira17.

Assim, é possível observar na ação dos Estados Unidos por meio da OGP um

comportamento que se explica a partir da categoria controle, desenvolvida por Whitehead,

que trata da promoção de normas de um país para outro através de políticas explícitas,

como o convite ao Brasil para a co-presidência da OGP. Também pode ser observada a

categoria condicionalidade, que identifica determinadas condições para pertencimento. O

plano de ação, que incluía a publicação da LAI, constitui o conjunto de condições para

participar da iniciativa, bem como exercer a co-presidência.

17

Para referências sobre a política externa brasileira: cervo (2012) e Pinheiro e Milani (2012)

21

Por último, ainda cabe observar aspectos específicos do caso brasileiro que podem ser

interpretados à luz da abordagem de Achyaria sobre localização de normas, ou seja, a

agência dos atores locais sobre as práticas a serem internalizadas. O papel protagonista do

executivo durante todo o processo decisório impediu a recomendação de estabelecimento

de uma instância neutra em relação ao governo para monitorar o cumprimento da lei após a

sua publicação. Enquanto no México, por exemplo, optou-se pela consolidação do Instituto

Federal de Acesso à la Information y Protección de dados (IFAI) – organismo independente

e autônomo em relação ao governo criado para monitorar o cumprimeiro da lei - no Brasil

este papel ficou por conta da Controladoria-Geral da União, que, por seu um órgão

integrante da Administração Püblica, corre o risco de não possuir a autonomia necessária

para exigir o cumprimento da lei.

Em síntese, a análise do processo decisório que levou à publicação da LAI no Brasil,

demonstra a importância de atores externos sobretudo no momento inicial de

conscientização da sua importância e articulação de movimentos domésticos engajados na

sua defesa. No momento seguinte, quando o debate sobre a norma já se encontra em

estágio avançado no plano interno, os atores domésticos assumem um papel fundamental

para o resultado do debate, ou seja, para a qualidade do texto da lei. Contudo, o peso das

forças externas e domésticas e o seu grau de influência no resultado final, vão depender de

outro elemento decisivo: a relação bilateral Brasil-Estados Unidos.

22

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Teses e Dissertações: MICHENER, Robert Gregory. The Surrender of Secrecy: Explaining the Emergence of Strong Access to Information Laws in Latin America. The University of Texas at Austin. 2010.

STUBBS, Rhys. A Case Study in The Rise of Public Sector Transparency: Undestanding The Global Diffusion of Freedom of Information Law. University of Tasmania. Set. 2011.

Capítulos em coletâneas: GRIGORESCU, Alexandru. Transferring Transparency: The Impact of European Institutions on East and Central Europe, in Ronald Linden ed., Norms and Nannies: The Impact of International Organizations on the Central and East European States. (Boulder, CO: Rowman & Littlefield), 59-87. 2002.

MITCHELL, Ronald B. Sources of Transparency: Information Systems in International Regimes. In Finel, Bernard I e Lord, Kristin M. Power and Conflict in the Age of Transparency. Palgrave Macmillan. 2002.

MILANI, Carlos R. S. Atores e agendas no campo da política externa brasileira de direitos humanos. In Pinheiro, Leticia e Milani, Carlos R. S. (org) (2012) Política Externa Brasileira. As práticas da política e a política das práticas. Editora FGV.

SCHIMITTER, Philippe C. The Influence of The International Context upon the Choice of Natural Institutions and Policies in Neo-Democracies in Whitehead, Laurence. (ed) The International Dimensions of Democratization. Europe and the Americas. Oxford Studies in Democratization. 1996.

Livros: CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. São Paulo: Paz e Terra, 1999. v. 1.

DAHL, Robert A. Polyarchy: Participation and Opposition. Yale University Press. 1971.

FINEL, Bernard I e LORD, Kristin M. Power and Conflict in the Age of Transparency. Palgrave Macmillan. 2002.

FLORINI, Ann. The Right to Know: Transparency for an Open World. New York. Columbia University. 2007. FONSECA, Jr, Gelson. A Legitimidade e Outras Questões Internacionais: Poder e Ética entre as Nações. São Paulo: Paz e Terra. 1998.

KECK, Margaret E. And SIKKINK, Kathryn. Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Cornell University Press: Ithaca, NY. 1998.

MENDEL, Toby. Liberdade de Informação: um estudo de direito comparado. 2 ed. Brasília, UNESCO. 2009.

23

PINHEIRO, Leticia e MILANI, Carlos R. S. (org) Política Externa Brasileira. As práticas da política e a política das práticas. Editora FGV. 2012.

OLIVEIRA, Miguel Darcy. Cidadania e Globalização: a política externa brasileira e as ONGs. Coleção Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco. Fundação Alexandre Gusmão. 1999.

RISSE, Thomas; ROPP, Stephen C; e SIKKINK, Kathryn. The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change. Cambridge University Press. 1999.

WHITEHEAD, Laurence. (ed) The International Dimensions of Democratization. Europe and the Americas. Oxford Studies in Democratization. 1996.

Artigos: ACHARYA, Amitav. How Ideas Spread: Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism. International Organization. Vol. 58/ issue 02 / abril 2004.

BARNETT, Michael e FINNEMORE, Martha. Rules for the World. International organizations in Global Politics. Cornel University Press. 2004.

BERLINER, Daniel. The strength of Freedom of Information Laws After Passage: The Role of Transnational Advocacy Networks. Paper for the 1st Global Conference on Transparency Research. Rutgers University, Newark, May 19-20.2011.

BERLINER, Daniel. Follow Your Neighbor? Regional Emulation and the Design of Transparency Policies. KFG Working Paper Series. The Transformative Power of Europe. No 55 / Nov 2013.

BERLINER, Daniel. The Political Origins of Transparency. The journal of Politics. 2014.

BLATON, T. S. The Openness Revolution: The Rise of Global Movement for Freedom of Information. Development Dialogue. No 2 (2002).

CEPIK, Marco. Direito à Informação: Situação legal e Desafios. In: Informática Pública, Bel Horizonte (MG), v. 02, n 02, pp.43-56. 2000.

CERVO, Amado Luiz. O Brasil na atual ordem mundial. In Austral: Revista Brasileira de Estratégia e Relações Internacionais v.1, n.2, Jul-Dez 2012 | p.37-59. 2012. FINNEMORE, Martha e SIKKINK, Kathryn. International Norm Dynamics and Political Change. International Organization. 52, 4, Autumn 1998. FLORINI, Ann M. Increasing Transparency in Government. In International Journal on World Peace 19.3 (sept.2002) p. 3

GRIGORESCU, Alexandru. Transparency of Intergovernmental Organizations: The Roles of Member States, International Bureaucracies and Nongovernmental Organizations. In International Studies Quarterly, 51, pp 625-648. 2007

GRIGORESCU, Alexandru. International Organizations and Government Transparency:

24

Linking the International and Domestic Realms. In International Studies Quarterly, 47, pp 643-667. 2003.

HOLLYER, James R; ROSENDORFF, Peter B.; VREELAND, James R. Democracy and Transparency. Journal of Politics. Vol 73. Issue 4. October. 2011.

ISUNZA-VERA, Ernesto. O sistema Mexicano de Transparência e Acesso à Informação Pública Governamental. Texto elaborado pra o Seminário “Sociedade Civil e as novas institucionalidades democráticas na América Latina: dilemas e perspectivas”. Brasília, 9-12 de novembro de 2008.

KASUYA, Yuko. Democracy and Transparency: Enacting the Freedom of Information Acts around the World. International Transparency Conference. Junho 2012.

MCCLEAN, Tom. Who Pays the Piper? The Political Economy of Freedom of Information. Government Information Quartely. 27 (2010).

MEDEIROS, Karl Marx; Moreira, Tito Belchior Silva Moreira; Loureiro, Paulo R. A. Efeitos da corrupção sobre as taxas de juros. Economia e Desenvolvimento, Recife (PE). V. 11 n 1. 2012.

MICHENER, Greg. Conceptualizing the Quality of Transparency. Paper prepared for the 1st Global Conference on Transparency. Rutgers University, Newark. May 17-20. 2011.

MICHENER, Robert Gregory. FOI Laws Around the World. Journal of Democracy, vol 22 n 2 abril 2011 pp. 145-159. 2011.

MICHENER, Robert Gregory. Open Government Partnership (Parceria para Governo Aberto) – Um novo rumo para a política exterior dos EUA? Fórum de Direito de Acesso às Informações Públicas. Disponível em http://www.informacaopublica.org.br/node/1672 . 2013

PEVEHOUSE, Jon C. Democracy from the Outside-In? International Organization and Democratization. In International Organization 56, 3, Summer pp. 515-549. 2002.

RELLY, Jeannine e SABHARWAL, Meghna. Perceptions of transparence of government policymaking: a cross-national study. In Government Information Quarterly 26, 148-157. 2009.

ROBERTS, Alasdair. A Great and Revolutionary Law? The First Four Years of India’s Right to Information Act. In Public Administration Review n70 nov/dez, pp. 925 – 933. 2010.

SENDUGWA, Gilbert Ronald. Legislating and Implementating Public Access to Information in Africa: What are the Incentives for Government and Civil Society Actors? Paper for 1st Global Conference on Transparency Research. 2011.

WHITEHEAD, Laurence. Consecuencias de la democratización en la política exterior de México. In Covarrubias, Ana. Temas de Política Exterior. El Colegio de México. 2008.

WORTHY, Ben. Does FOI Work? The impacto f Freedom of Information on Local and Central Government in England. Paper for 1st Global Conference on Transparency Research. 2011.

25

Documentos: BRASIL. Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Produzido pela Controladoria Geral da União. Brasilia, 2008.

BRASIL. Declaração de Princípios sobre Governo Aberto. disponível em http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/acesso-informacao-mundo/governo-aberto/ogp-declaracao-de-governo-aberto.pdf

WHITE HOUSE. The Open Government Partnership Government Self-assessment Report for The United States of America. Disponível em 13.06.2013 no link http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/ogp_selfassessment_march2013.pdf

Freedom of Information Act – Memorandum for the heads of executive departments and agencies disponível em http://www.whitehouse.gov/the_press_office/FreedomofInformationAct/

Site do escritório das Nações Unidas Contra Drogas e Crime disponível em http://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/corrupcao/index.html