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Este documento se logró gracias a la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), Oficina Regional para las Américas a través del proyecto “Construyendo Capacidades para
la Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (ACC) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)”, financiado por financiamiento de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación – de
la Unión Europea. En América Latina, el trabajo contó con la colaboración estrecha de los ministerios de hacienda y planificación e instituciones nacionales de gestión del riesgo y el apoyo de consultores
nacionales de UNISDR en siete países de la región (Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay). Los representantes de los ministerios mencionados, elaboraron los estudios de línea de
base, estudios de caso y reportes de país y lideraron talleres nacionales para la diseminación de los mismos.
Acciones de Reducción de Riesgos en la Infraestructura Física Educativa (INFE) 31 marzo 2015 México
Serie Estudios de Caso:
¿Cómo se incorpora la gestión de riesgo en la práctica de la
inversión pública nacional?
Autor: Enrique Guevara
Resumen Ejecutivo ............................................................................................................................. 2
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En este trabajo se presenta como estudio de caso las acciones de reducción de riesgos de
desastres en el sector escolar como un ejemplo de los avances logrados en la
incorporación de la Reducción del Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático
en las inversiones pública en México. Se muestra cómo se han ido incorporando, desde los
distintos niveles de planeación del desarrollo y posteriormente en el diseño, inversión y
ejecución de obras de reducción de riesgos, algunos de los criterios, premisas y
parámetros determinados por una visión de Gestión del Riesgo de Desastres.
Particularmente se eligió este sector como estudio de caso, por su relevancia e impacto
social, precisamente porque su universo abarca 173,682 inmuebles escolares y un
matrícula total de 23’ 562, 183 estudiantes en el nivel básico y especial. Asimismo, resulta
relevante por el hecho de que el sector ha sido afectado de manera importante por el
impacto de los desastres ocurridos en el país, adicionalmente al deterioro de los planteles
educativos a lo largo del tiempo. Destacan también los esfuerzos realizados por el
gobierno para garantizar una educación de calidad, tomando en consideración como un
componente esencial, el tema de la seguridad de los inmuebles que albergan a los
estudiantes.
Así, se hace un repaso del marco jurídico relacionado a las inversiones públicas en el
sector educativo, las funciones del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa,
organismos con capacidad normativa, de consultoría y certificación de la calidad de la
infraestructura física educativa. En este sentido se describen los instrumentos normativos
y metodológicos aplicados en el sector escolar y los avances específicos que este sector ha
tenido al desarrollar normatividad, lineamientos, programas e inversiones que toman en
consideración particularmente la Reducción del Riesgo de Desastre.
Los recursos ejercidos para las inversiones públicas en cuanto construcción o
reconstrucción de inmuebles escolares provienen principalmente de dos vías de
financiamiento, el recurso asignado a este sector cada año a través del Presupuesto de
Egresos de la Federación y a través del Fondo de Desastres Naturales para atender y
reconstruir la infraestructura dañada por el impacto de los desastres. Adicionalmente el
Fondo para la Prevención de Desastres Naturales ha aportado recursos en años pasados
para acciones preventivas en la infraestructura escolar. En cada caso, se realiza como
primer paso del proceso, un diagnóstico del estado de los inmuebles escolares y un
análisis de las condiciones de riesgo. La ejecución de las obras y su posterior verificación
se llevan a cabo con apego a las normas y lineamientos que para tal efecto se han
desarrollado, tomando en consideración el análisis de riesgos y la seguridad estructural.
Las inversiones realizadas en los últimos cuatro años, del 2010 al 2014, en materia de
obras de reconstrucción en la Infraestructura Física Educativa ascienden a 5,713 millones
de pesos y un monto de 1,619.9 millones de pesos para asegurarla. Comparando estas
cifras con los resultados de un análisis del beneficio social de estas acciones, se obtiene
una relación beneficio costo de 2.7 a 1.
Para arribar a las conclusiones que se ofrecen al final, se tuvo que acceder a una cantidad
considerable de información, además de toda aquella a la que por alguna razón no se
pudo localizar, o bien, conocer a su debida profundidad; pero sí la suficiente para calificar
como “grandes” o “significativos” los logros y alcances en el renglón específico que ya
apuntábamos anteriormente. Pero aún con todo, esa conclusión inicial se tiene que tomar
con la debida prudencia, si atendemos a las necesidades sin resolver y al recorrido que
hay que seguir, aún en México, para poder afirmar con absoluta certeza que el subsector
de la Infraestructura Física Educativa representa ya una bandera blanca en el territorio
nacional en cuanto a los procesos de planeación de la inversión públicos y su vinculación a
la Gestión del Riesgo de Desastres.
a. Siglas y acrónimos
ACC Adaptación al Cambio Climático
ALdB Documento: “Línea de Base sobre la Gestión del Riesgo y el Cambio Climático en la Inversión Pública. México”
APF Administración Pública Federal
APIN Apoyo Parcial Inmediato
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CED Comité de Evaluación de Daños
CETES Certificados de la Tesorería de la Federación
D.O.F. Diario Oficial de la Federación
EdC Estudios de Caso: Acciones de Reducción de Riesgos en la Infraestructura Física Educativa
FONDEN Fondo Nacional de Desastres Naturales
FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres Naturales
FVM Faja Volcánica Mexicana
GRD Gestión del Riesgo de Desastres
INEE Instituto Nacional de Evaluación de la Educación
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INFE Infraestructura Física Educativa
INIFED Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa
MdP Millones de pesos
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Financiera
LGIFE Ley General de Infraestructura Física Educativa
LGPC Ley General de Protección Civil
LFMN Ley Federal sobre Metrología y Normalización
LOFONDEN Lineamientos específicos del FONDEN.
NOMs Normas Oficiales Mexicanas
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PSE Programa Sectorial de Educación
PIP Proyectos de inversión pública
RGFONDEN Reglas Generales del FONDEN
RRD Reducción del Riesgo de Desastres
SEGOB Secretaría de Gobernación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SEP Secretaría de Educación Pública
b. Glosario
Dependencias. Secretarías y las diferentes instituciones ubicadas en la Administración Pública Federal centralizada. Entidades. Órganos descentralizados, paraestatales y diversas instancias de la Administración Pública Federal no centralizada. Entidades federativas. (Ver Estado) Estado. Las partes que, con el carácter que les da la Constitución en su Artículo 40 de ser libres y soberanos, conforman a la República mexicana. Con la excepción hecha del Distrito Federal. Infraestructura Física Educativa (INFE). Por infraestructura física educativa se entiende los muebles e inmuebles destinados a la educación impartida por el Estado y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios (Art. 4, LGIFE).
Normas Mexicanas. Las elaboradas por un organismo nacional de normalización, o la Secretaría de Economía, en los términos de la LFMN, que se prevé para un uso común y repetido reglas, especificaciones, atributos, métodos de prueba, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado.
Normas Oficiales Mexicanas. Regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación, que deban reunir los productos y procesos cuando éstos puedan constituir un riesgo. Planeación. La planeación o Planeación Nacional de Desarrollo es la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen (Art. 3, LP).
Presupuestación. Las previsiones de gasto público para cubrir los recursos humanos, materiales, financieros y de otra índole, necesarios para el desarrollo de las actividades programadas (Art. 24, fracción II, LFPRH).
Programación. Las actividades que deberán realizar las dependencias y entidades para dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y metas con base en indicadores de desempeño, contenidos en los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo (Art. 24, fracción I, LFPRH).
Proyectos de Inversión Pública (PIP). Las acciones que implican erogaciones de gasto de capital destinadas a obra pública en infraestructura (Art. 2, fracción XXXIX, LFPRH).
Como parte del proyecto “Desarrollando capacidades para una mayor Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático y la Reducción del Riesgo de Desastres”1, se ha elaborado anteriormente el documento Línea de Base sobre la Gestión del Riesgo y el Cambio Climático en la Inversión Pública (ALdB) en México, que ha proporcionado una primera referencia sobre la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) y la Adaptación al Cambio Climático (ACC), en su calidad de políticas públicas vigentes, y con el acento puesto sobre los procesos de planeación, programación y presupuestación. Concretamente con el de la planeación de la inversión pública. Este primer ejercicio ha requerido un análisis del marco normativo, así como de las metodologías y los diversos instrumentos aplicados en los proyectos de inversión pública (PIP), con el fin de detectar las formas con las que se han vinculado a éstos, los criterios de la RRD y la ACC. Sin embargo, después de esta primera aproximación se requiere ahora evaluar a mayor detalle las incidencias entre aquellos casos en los que se ha encontrado una mejor evidencia sobre los beneficios de sumar los resultados del análisis de riesgo a las diferentes etapas del ciclo de inversiones en la infraestructura pública (ya sea dentro de la noción de la Gestión de Riesgos de Desastres (GRD) en general, así como incluyendo las particularidades del riesgo relacionado con la ACC). Con ese fin, este Proyecto ha determinado una selección casuística, para que mediante un estudio de caso (EdC) se puedan detectar tanto las fortalezas como las debilidades en su ejercicio, como las bondades o problemática a partir de la normativa y del conjunto de metodologías y procesos empleados. Y desde luego, establecer algún resultado o conclusión general que aporte elementos sobre la eficacia de esa implementación. Todo esto sin olvidar el objetivo final ya mencionado de ese Proyecto. Es decir, que a partir de esa evidencia se avance en el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades en México para integrar la ACC y la RRD en los sistemas de planificación en la inversión pública. Este deseado empoderamiento, como es de suponer no es gratuito. Debe pasar primero por comprobar la existencia de acervos y registros, y de las capacidades para el acopio y procesamiento del conocimiento disponible acerca de las consecuencias sociales y las mermas económicas sufridas a partir de las emergencias y desastres. Y, siguiendo esa línea, por la de los medios e instrumentos para detectar los riesgos y para determinar las medidas idóneas para su eliminación, reducción o mitigación.
1 Proyecto impulsado por la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres
(UNISDR), con financiamiento de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación (DEVCO) de la Unión Europea.
Luego entonces, contando ya con esa plataforma, se hace propicio iniciar una discusión de políticas públicas y de manejos financieros y presupuestales, que aporten elementos para discernir sobre un marco legal primero, y después, sobre las mejores estrategias para invertir los recursos que siempre son escasos, sobre todo frente a la incertidumbre que representan los desastres y sus consecuencias. En el presente EdC, se ofrecerán primero elementos que confirman lo que ya se había adelantado en el ALdB: que en México el ejercicio de una planeación de la inversión enriquecida con los criterios aportados por la GRD y la ACC no se ha asumido en forma estándar a lo largo de la Administración Pública Federal (APF). Sin embargo, en aquellos sectores en los que sí se ha optado por ese esquema, se ha obtenido una ventaja evidente por la vigencia de un marco jurídico actualizado tanto en materia de GRD como de ACC, así como de un sistema de inversión pública eficaz y que no presenta resistencias para la incorporación de elementos novedosos. El caso Establecido lo anterior, se precisa entonces que el presente EdC se enfocará al sector educación en México, específicamente en el subsector de la infraestructura física educativa (INFE), es decir, la que corresponde a los bienes “… muebles e inmuebles destinados a
la educación impartida por el Estado y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez
oficial de estudios” según lo define el Artículo 4 de la Ley General de Infraestructura Física Educativa (LGIFE). Uno de los subsectores de la APF, que año tras año se ve afectado por la ocurrencia de desastres, y una de las áreas de oportunidad más notables, tanto por el presupuesto anual asignado, así como por su relevancia social, para el desarrollo de las capacidades para la planeación de la inversión. Sin embargo, hace falta una precisión adicional. Dado que la INFE incluye en su universo tanto los bienes muebles e inmuebles que son dedicados a la educación, habría que hacer una reducción más al universo objeto de este EdC, ya que estando enfocado a los PIP, y visto que estos en virtud del Artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Financiera (LFPRH), se entienden como la obra pública, luego entonces dejaremos de lado todo lo relativo a los bienes muebles, para apuntar este estudio hacia los bienes inmuebles, es decir, relativo a las edificaciones e instalaciones utilizados para la educación. No es entonces, por la descripción que ya se ha hecho de la INFE, un problema menor. Todo lo contrario, pues además habría que añadir a su grado de dificultad, que por su naturaleza y las premisas que lo mueven, se trata de un universo muy grande y diseminado de instalaciones educativas que se extienden por toda la República mexicana, y que por lo mismo presentan diferentes circunstancias, necesidades y problemáticas, tantas como regiones, climas y condiciones existen. Edificios e instalaciones que además de las afectaciones originadas por su uso y por el paso del tiempo, deben atender los
daños provocados por los efectos de los elementos de la naturaleza, primordialmente los que son producto de los desastres.
Partiendo del ALdB, que ha implicado además de un diagnóstico sobre la GRD y la ACC y los marcos normativos que los sustentan, un examen sobre el estado-del-arte que guardan en México los instrumentos metodológicos de inversión pública, presupuestales y de los sistemas de información; sobre los que como ya se he expresado páginas atrás, sin ser ideales, si resultan óptimos para el desarrollo de las capacidades del Gobierno Federal en México para realizar una planeación de la inversión pública basada en el reconocimiento –entre otras igualmente relevantes- de las premisas propuestas desde la visión de la GRD y la ACC, y sobre todo, apegada a sus parámetros y valoraciones la hora de la toma de las grandes decisiones sobre el destino de la obra pública. En ese tenor, y tomando en cuenta que el presente EdC se centra en la experiencia obtenida en la planeación de los proyectos de inversión relativos a la infraestructura física educativa, conviene primero volver a hacer mención específica de esos instrumentos, incorporando además los que de manera concreta le atañen, como es el marco normativo y en el rubro metodológico las Normas Oficiales Mexicanas2 (NOMs), que a pesar de que su contenido bien puede ser considerado también como normativo, es su fuerte acento en las formas y los pasos a dar que se resuelve colocarlo en las columnas relativas a los instrumentos metodológicos.
Tabla 1 Instrumentos Principales para Inversiones Públicas y Gestión del Riesgo para la INFE en México
Instrumentos Legales Instrumentos Metodológicos Instrumentos
Presupuestales Sistemas de Información
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
Ley de Planeación
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2014
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Ley General de Protección Civil
Reglamento de la Ley General de Protección Civil
Ley General de Infraestructura Física Educativa
Reglamento de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa
Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión
Normas y Especificaciones para Estudios, Proyectos, Construcción e Instalaciones de Infraestructura Física Educativa
Norma Mexicana NMX-R-003-SCFI-2011. Escuelas-Selección del terreno para Construcción-Requisitos
Norma Mexicana NM-R-021-SCF-2013 Escuelas – Calidad de la Infraestructura Física Educativa-Requisitos
Norma Mexicana NMX-R-024-SCFI-2009 Escuelas – Supervisión de Obra
Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN)
Fondo para Prevención de Desastres (FOPREDEN)
Asignaciones presupuestales al Programa
Atlas Nacional de Riesgos
Sistema R-Fonden
Sistema de Información de la INFE
2 La Norma oficial mexicana es “… la regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes,
conforme a las finalidades establecidas en el artículo 40, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o
prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como
aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación…”. Según se establece en la fracción XI del Artículo 3 del Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN)
publicada en el Diario Oficial de la Federación (D.O.F.) el 1 de julio de 1992, y con última reforma publicada el
14 de julio de 2014.
Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales
Lineamientos de Operación Específicos del Fondo de Desastres Naturales
Reglas de Operación del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales
de la Infraestructura Física Educativa – Requisitos
Lineamientos Generales para la operación, aplicación de recursos, rendición de cuentas y transparencia del Programa Escuelas Dignas 2014
Ahora bien, como el presente EdC en su afán de alcanzar una conclusión provechosa en términos de conocimiento y experiencia; le es preciso poner en contacto a dos universos que por sí solos gozan de una vasta singularidad y complejidad, como son la GRD y el del Sistema de Inversión Pública, se considera necesario explicar cuando menos gráficamente, los actos y sucesos que los fueron perfilando y, en algún momento, los hicieron coincidir en el tiempo y, en algunos casos, en propósitos.
Tabla 2. Hitos en la Evolución de la Gestión del Riesgo en el Sistema Nacional de Inversión Pública
Gestión de Riesgos de Desastre Año Sistema de Inversión Pública
El FONDEN fue originalmente establecido como un instrumento presupuestario a través del cual fondos federales eran anualmente presupuestados para financiar gastos en respuesta a emergencias por desastres.3
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La publicación de las Ley General de Protección Civil del 2000, es una ley que tarda 14 años en darle una completa viabilidad y sustento jurídico al Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC). Es una ley que no contempla a la GRD y está básicamente enfocada hacia la atención a los desastres y emergencias una vez que han ocurrido. P
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Aunque no se trata de un texto jurídico específico sobre un sistema nacional de inversión pública, si contiene lineamientos para su funcionamiento: “Que se debe contar con procesos eficientes para la
asignación de recursos públicos en los programas y
proyectos de inversión que realizan las dependencias y
entidades, los cuales deben contar con un análisis costo y
beneficio elaborado con criterios uniformes; que se requiere
propiciar una asignación de responsabilidades clara y eficaz
en la planeación y ejecución de los programas y proyectos
de inversión; y que es fundamental mantener informada a la
sociedad sobre la evolución y los resultados obtenidos
mediante las inversiones realizadas con recursos público…” y que “…Que para otorgar mayor certidumbre y seguridad
jurídica al ejecutor del gasto, deben integrarse en un solo
documento las disposiciones que regulan el proceso
presupuestario …”.
3 El Fondo de Desastres Naturales de México-Una Reseña. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento /
Banco Mundial. Octubre de 2012 4 Texto localizable en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle_popup.php?codigo=720454.
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En reconocimiento de la necesidad de promover ex-ante el manejo proactivo del riesgo, el gobierno de México comenzó, a inicios de los años 2000, a asignar recursos específicamente destinados a actividades preventivas. Aunque los recursos para la prevención seguían siendo significativamente menores que para la reconstrucción, el gobierno Mexicano continúa dirigiendo esfuerzos a la transición de un enfoque del financiamiento del riesgo post-desastre a la gestión del riesgo financiero ex- ante a los desastres.
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Esta Ley Reglamentar los artículos constitucionales en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. Norman los programas y proyectos de inversión.
Desde 1944, lo que hoy se denomina INFE era manejado por un Comité Administrador que era responsable del Programa Federal llamado de Construcción de Escuelas. Esta situación cambio con la publicación de la esta Ley, que al contrario que la previa, norma la materia del INFE, y no al órgano administrador.
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Se publican los Lineamientos para la elaboración del análisis costo y beneficio de los proyectos para prestación de servicios a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Aún y cuando no expresa de manera específica un análisis del riesgo de desastres, establece sí la necesidad de realizar un análisis de riesgos
Las Reglas de Operación del FONDEN, a partir de 1886, regulan el acceso a sus recursos. En las publicadas en el año 2010 se incorporan las acciones de mejora en la reconstrucción que financia el FONDEN.
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La segunda Ley General de Protección Civil ya incorpora a la GRD llamándola Gestión Integral del Riesgo, e incorporando todos sus principios. Entre esos los de reducción de riesgos, la transversalización de la GRD, etc. P
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Se publican Lineamientos para la determinación de la información que deberá contener el mecanismo de planeación de programas y proyectos de inversión.
Se publica la primera Ley dirigida a la adaptación al cambio climático.
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Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos De inversión
Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas, de la Administración Pública Federal.
La INFE dentro del sector educativo y su planeación
El PND, de acuerdo con su rol de orientar el desarrollo, establece para el periodo 2013-2018 5 Metas Nacionales: un México en Paz, un México Incluyente, un México con Educación de Calidad, un México Próspero y un México con Responsabilidad Global. A partir de esas metas, es que se despliegan planes de acción, objetivos, estrategias y líneas de acción: Así, la meta nacional III. México con Educación de Calidad, comprende a su vez el Plan de Acción III.2, que busca “Articular la educación, la ciencia y el desarrollo tecnológico para lograr una
sociedad más justa y próspera, que se propone entre otras cosas contar con una infraestructura educativa
apropiada y moderna”. Esta Meta Nacional se desdobla en el Capítulo VI del PND en objetivos, estrategias y líneas de acción, entre los que identificamos la Estrategia 3.1.2 Modernizar la infraestructura y el equipamiento de los centros educativos, y dentro de esa Estrategia extraemos dos líneas de acción por estar directamente vinculado con el subsector del INFE: Promover la mejora de la infraestructura de los planteles educativos más rezagados.
Incentivar la planeación de las adecuaciones a la infraestructura educativa, considerando las
implicaciones de las tendencias demográficas.
Esta explicación que antecede, sirve para ilustrar como desde la planeación nacional es considerado al subsector del INFE, para lo que hace falta precisar su programación y presupuestación, e identificar como esas líneas de acción se habrán de materializar. Es cierto, que el PND no establece la vinculación útil entre el INFE y los temas derivados de los riesgos. Pero esto no hace falta, los demás instrumentos de planeación y más todavía el marco normativo se encargará de eso más adelante.
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Es menester entonces mencionar que ante la imposibilidad que el PND contenga la totalidad de pasos a seguir en ese y cualquier otro proceso, el Artículo 22 de la LP, deriva los distintos temas a programas sectoriales y especiales, dando así lugar al Programa Sectorial de Educación 2013-2018 (PSE), que contempla los objetivos, estrategias y líneas de acción en materia de Educación básica, media superior y superior. Instrumento de planeación que hace referencia en el Capítulo de Diagnóstico, al INFE, al mencionar que existe “… una debilidad del sistema educativo que reiteradamente se ha señalado y documentado es el
estado que guarda la infraestructura física educativa”. Para lo cual, el PSE considera la siguiente estrategia y las líneas de acción que resultan pertinente transcribir: “2.7. Ampliar y mejorar la infraestructura y el equipamiento de la educación media superior, educación
superior y capacitación para el trabajo
Líneas de acción
2.7.1. Impulsar la construcción, ampliación y mejora de planteles de educación media superior y superior
para aumentar la cobertura.
2.7.2. Establecer estándares mínimos para infraestructura, equipamiento y conectividad por modalidad
en educación media superior.
2.7.3. Elaborar y mantener actualizado, conjuntamente con los estados, un inventario de la
infraestructura y del equipamiento de las escuelas de educación media superior.
2.7.4. Priorizar las inversiones destinadas a la ampliación de la infraestructura física en las escuelas que
tengan espacio y cuyo modelo educativo lo permita.
2.7.5. Otorgar prioridad a las inversiones en aquellos planteles que presenten riesgos en materia de
protección civil.
2.7.6. Ampliar las inversiones para la rehabilitación de la infraestructura física de las escuelas de
educación media superior y superior.
…
2.7.10. Desarrollar los instrumentos necesarios para que las escuelas den mantenimiento suficiente a su
infraestructura y equipamiento.”
Una mayor precisión sobre el objeto de análisis del presente EdC en los instrumentos de planeación, se ve reflejada con el Programa Institucional del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (En adelante el Programa Institucional), puntualmente el que corresponde al periodo de 2014-2018, autorizado por el Órgano de Gobierno del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED), y publicado en el D.O.F. el 8 de mayo de 2014. Este Programa Institucional, previo a introducirse en su contenido propiamente programático, ofrece una introducción y diagnóstico que, a reserva de una mayor profundización posterior, se puede resumir en que “Debido al grado de deterioro de la INFE,
provocado entre otras cosas por el uso intensivo de los inmuebles, por la falta de un mantenimiento
adecuado, el paso del tiempo, la edad de los inmuebles, así como los elementos y fenómenos naturales que
ocurren, atenderla se ha vuelto una necesidad imperiosa...”. Diagnóstico que además sirve de preámbulo a la presentación del Programa “Escuela Digna”, programa puesto en marcha en 2013 y que sustituye al de “escuelas mejores”, y con el que según el Programa Institucional “… se marca un nuevo esquema dentro de las políticas públicas para atender las condiciones
actuales de la infraestructura física del nivel básico del país, enfocándose en el mejoramiento de los planteles
educativos en los 31 estados de la República y el Distrito Federal, y dando atención prioritaria a las zonas
indígenas y marginadas, ubicadas en un territorio nacional con condiciones físicas, climatologías, políticas,
sociales y culturales diversas”, propósito que se desvirtúa una vez que se analicen sus resultados en un capítulo aparte, específicamente a propósito de la reconstrucción y rehabilitación del INFE a consecuencia de fenómenos naturales y, cuando ha sido declarado, de los desastres naturales. Mientras tanto, estos instrumentos de planificación, con independencia de su jerarquía, los comparamos en la Tabla 3, en cuanto a su contenido relativo al INFE, o bien, con aspectos relacionados:
Tabla 3. Vinculación del PND con el Programa Institucional del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa
PND PSE Programa Institucional
Meta Nacional Objetivo Estrategia Objetivo Estrategia Objetivos
3. México con Educación de Calidad
3.1. Desarrollar el potencial humano de los mexicanos con educación de calidad.
3.1.2. Modernizar la infraestructura y el equipamiento de los centros educativos.
1. Asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población.
1.5 Dignificar a las escuelas y dotarlas de tecnologías de la información y la comunicación para favorecer los aprendizajes.
1. Mejorar la infraestructura pública educativa del país, con el fin de restituir y adecuar sus condiciones de operación. 2. Desarrollar y mantener un sistema de información para contar con una valoración técnica completa de las condiciones de la INFE. 3. Certificar a la INFE para asegurar el cumplimiento de los requisitos técnicos normativos mínimos de calidad, seguridad y funcionalidad. 4. Promover la innovación en la INFE, propiciando mediante diversos instrumentos normativos, espacios educativos funcionales, habitables y pertinentes. 5. Evaluar, validar y verificar la infraestructura física educativa que haya sido afectada por desastres naturales, tecnológicos o humanos para su atención oportuna. 6. Promover la obtención de financiamiento alterno para Incrementar la cobertura y calidad de la INFE pública.
2. Fortalecer la calidad y pertinencia de la educación media superior, superior y formación para el trabajo, a fin de que contribuyan al desarrollo de México
2.7. Ampliar y mejorar la infraestructura y el equipamiento de la educación media superior, de la educación superior y la capacitación para el trabajo
El marco jurídico alrededor de la INFE No obstante la importancia que ha recibido el subsector del INFE desde los instrumentos de planeación, es necesario que su problemática se sujete a preceptos que le den certidumbre, razón que motivó que fuera publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero de 2008 la Ley General de la Infraestructura Física Educativa (LGINFE) (Con última reforma publicada el 07/05/2014), que entre otras cosas traslada las atribuciones en materia de la INFE hacia el INIFED, con el carácter de organismo público descentralizado de la APF, es decir, un organismo que funciona fuera de la APF centralizada, aunque permanezca sectorizado a la educación.
La LGINFE reconoce como su objeto regular la INFE (Art. 2, LGINFE) para lo cual habrá de establecer lineamientos generales para:
“I. La construcción, equipamiento, mantenimiento, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción y
habilitación de inmuebles e instalaciones destinados al servicio del sistema educativo nacional
II. La creación de programas en las áreas de certificación, evaluación y capacitación, dentro de las líneas
que comprenden procesos constructivos, administración de programas, innovación en la gestión pública,
desarrollo humano, informática y de asesoría técnica en el área de proyectos, peritajes, diagnósticos
técnicos y servicios relacionados con la materia;
III. La generación de procesos de planeación, para que los recursos se apliquen con mayor pertinencia;
IV. La creación de mecanismos que permitan prevenir y dar respuesta a las contingencias derivadas de
desastres naturales en la infraestructura física educativa nacional.”
Ese Instituto fungirá como un organismo “… con capacidad normativa, de consultoría y
certificación de la calidad de la infraestructura física educativa del país y de construcción, en términos de
esta Ley, su reglamento y demás disposiciones aplicables, y desempeñarse como una instancia asesora en
materia de prevención y atención de daños ocasionados por desastres naturales, tecnológicos o humanos” (Art. 16, LGINFE). Y más importante aún, el Artículo 11 para los propósitos de este EdC que contiene el fundamento que liga con carácter de obligatorio, la planeación de los PIP de la INFE con la GRD, e incluso con la ACC: “… En la planeación de los programas y proyectos para la
construcción, equipamiento, mantenimiento, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción y habilitación de
la INFE… se tomarán en cuenta las condiciones climáticas y la probabilidad de contingencias ocasionadas
por desastres naturales, tecnológicos o humanos, procurando la satisfacción de las necesidades individuales
y sociales de la población”. Y finalmente, se hace notar que la LGINFE dice que el INIFED adecuará el desarrollo de sus actividades “… a las políticas, estrategias y prioridades que establezca
el Plan Nacional de Desarrollo, el programa sectorial y los programas educativos estatales y del Distrito
Federal aplicables en materia de infraestructura física educativa” (Art. 17, LGINFE). Y con ese propósito de alinear el quehacer del INIFED a los objetivos planteados en el PND, y el PSE y de regular sus actividades con base en la LGINFE se elaboró el Programa Institucional del Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa 2014-2018. El Programa institucional contiene un apartado para la Prevención y atención de daños ocasionados por fenómenos naturales, tecnológicos o humanos. Ahora, antes de continuar es necesario precisar lo que comprende la INFE, que según la definición del Artículo 4 de la LGIFE5, son los “… muebles e inmuebles destinados a la educación
impartida por el Estado y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de
estudios, en el marco del sistema educativo nacional, en términos de la Ley General de Educación, así como
a los servicios e instalaciones necesarios para su correcta operación”. Actualmente, según la información general del Censo Nacional de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial6, México cuenta con 173,682 inmuebles escolares
5 Ley General de la Infraestructura Física Educativa. Publicada en el Diario Oficial de la Federación (D.O.F.) el 1
de febrero de 2008 (con últimas reformas publicadas el 07-05-2014). 6 Censo Nacional de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial 2013. Secretaría de
Educación Pública (SEP) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Fuente: http://cemabe.inegi.org.mx/
que albergan a un total de 207,682 escuelas. Diferencia que se explica en virtud de que un inmueble puede, en función del horario, albergar más de un plantel o inmueble escolar. Este es sin duda, uno de los renglones que se han visto más afectados por la ocurrencia de los desastres en México. Los daños y pérdidas asociadas a la presencia de fenómenos perturbadores que impactan a nuestro territorio han tenido consecuencias económicas importantes. Pero también ha traído un gran impacto social, precisamente porque su universo abarca tanto a la matrícula total de 23’ 562, 183 estudiantes en el nivel básico y especial, además del profesorado y el resto de los empleados.
Figura 1. Distribución porcentual de escuelas por nivel educativo, según tipo de sostenimiento
Fuente: Censo Nacional de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial
Vistas así las cosas, a una INFE afectada permanentemente por los desastres, habría que agregar las deficiencias7 en su construcción8, el deterioro que la misma ha sufrido, sea por falta de un mantenimiento adecuado o el propio paso del tiempo. Es esta merma, lo que provocó la necesidad de realizar planteamientos para el crecimiento y desarrollo de la INFE, específicamente para la incorporación de medidas de RRD, ya sea en las etapas de construcción, durante el proceso de reconstrucción después de un desastre, así como implementar de esas medidas en la infraestructura prexistente. En febrero de 2008, se expidió la LGIFE con el objeto de regular la INFE “…al servicio del
sistema educativo nacional, estableciendo los lineamientos generales”, y entre esos lineamientos generales se destaca el que promueve “…La creación de mecanismos que permitan prevenir y dar
respuesta a las contingencias derivadas de desastres naturales en la infraestructura física educativa
nacional…” (Artículo 1, fracción IV, LGIFE). La LGIFE instruye la creación del INIFED (Artículo 15, LGIFE), con el objetivo de fungir como un “… organismo con capacidad normativa, de consultoría y certificación de la calidad de la infraestructura
física educativa del país, así como desempeñarse como una instancia asesora en materia de prevención y
7 El diagnóstico realizado a los diferentes planteles del sector educativo resaltó, entre otros aspectos que más
del 20% de ellos no cumplía con especificaciones técnicas constructivas y de materiales para techos. 8 Programa Institucional del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2014-2018. Fuente:
http://normatecainterna.sep.gob.mx/es_mx/normateca/Programas_2014-2018
atención de daños ocasionados por fenómenos naturales, tecnológicos o humanos en el sector educativo…” (Artículo 15 y 16, LGIFE). El INIFED, en cumplimiento a las atribuciones que le confiere la Ley, ha implementado mecanismos de coordinación con las autoridades educativas de los tres órdenes de gobiernos del país, para la promoción de proyectos institucionales que contribuyen a incorporar en la INFE hacia una cultura de prevención y reducción de riesgos en la integridad física de sus usuarios. Para el cumplimiento del objetivo hacía falta contar con un diagnóstico actualizado que arrojara información concreta sobre el estado físico de los inmuebles. Esto, antes de proceder a la planeación, programación y presupuestación, y sin dejar de observar las prioridades, su zonificación, categorías y otros aspectos de orden social y cultural. Los esfuerzos para reducir la alta vulnerabilidad y evitar que las nuevas construcciones generen riesgos a futuro, se fortalecen en el 2013 con el Programa de Rehabilitación de Planteles Escolares “Escuelas Dignas”9, “… con el que se marca un nuevo esquema dentro de las
políticas públicas para atender las condiciones actuales de la infraestructura física del nivel básico del país,
enfocándose en el mejoramiento de los planteles educativos en los 31 estados de la República y el Distrito
Federal, y dando atención prioritaria a las zonas indígenas y marginadas, ubicadas en un territorio nacional
con condiciones físicas, climatologías, políticas, sociales y culturales”10.
En el presente documento se analiza el desarrollo de la política pública que permitió que desde el sector educación, se impulsaran acciones y obras con criterios apuntando a la reducción del riesgo de desastres en la INFE. Para ello, con el ánimo de lograr una mayor precisión en las premisas y conclusiones de este EdC, el enfoque apunta a un amplio sector y de gran relevancia social por el número de escuelas en el país y la gran cantidad de población involucrada, así como el hecho de haber tenido en la historia afectaciones por la ocurrencia de múltiples fenómenos perturbadores y, por lo tanto, de grandes daños económicos y sociales, que ejemplifican claramente los beneficios de la incorporación de la GRD. Se parte en el Capítulo de Antecedentes con el diagnóstico realizado en el sector, el marco legal dentro del cual se enmarca el proceso de planeación y presupuestación de las inversiones, las metodologías e instrumentos metodológicos que incorporan el análisis de riesgos en la formulación de los proyectos. En el Capítulo III se aborda la problemática de la gestión del riesgo en el sector educativo y en los capítulo IV, V y VI se describen: el impacto económico de los desastres en el sector educativo, los instrumentos metodológicos analizados en el ALdB que fueron utilizados para el análisis de pre-inversión, inversión y post-inversión, las lecciones aprendidas y finalmente las conclusiones resaltando los beneficios, retos y oportunidades. 9 Programa de Rehabilitación de Planteles Escolares “Escuelas Dignas”. Fuente: http://www.inifed.gob.mx/escuelas_dignas/ 10 Programa Institucional del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2014-2018. Capítulo I, Diagnóstico.
Los riesgos en México y el Impacto de los Desastres
Para alcanzar a dimensionar la problemática a la que se enfrenta la infraestructura física educativa del país, en términos de los riesgos de desastre, se presenta en este apartado y de forma muy resumida, la caracterización de los fenómenos perturbadores a los que está expuesta la población en México. Es la ubicación geográfica de México, la que explica que se trate de un país expuesto a numerosos y diversos fenómenos naturales, que a lo largo de su historia han dejado numerosos sucesos marcados por cuantiosas pérdidas de vidas y enormes pérdidas económicas y materiales, al grado que en no pocas ocasiones ha repercutido severamente en los procesos de desarrollo, tanto individual como colectivo, regional como nacional. Ubicado en el Cinturón de Fuego del Pacífico, el país es afectado por fuerte actividad sísmica y volcánica: La interacción de cinco placas tectónicas sitúan a más del 30 por ciento de la población en zonas de muy alto y alto peligro sísmico, incluyendo los estados con mayor índice de marginación, como son Guerrero, Oaxaca y Chiapas. En conjunto, estos tres estados registran el 77 % de los sismos reportados por el Servicio Sismológico Nacional11 de un total de 37,833 temblores ocurridos en los últimos 19 años entre magnitudes 1.2 y 7.6 grados Richter.
Figura 2. Distribución porcentual de sismos en México (Chiapas, Guerrero, Oaxaca y resto de las Entidades Federativas) de 1996 al 20 de enero de 2015
Fuente: Elaboración propia con información del Servicio Sismológico Nacional
11
Fuente: Servicio Sismológico Nacional http://www.ssn.unam.mx
Figura 3. Distribución del número de sismos en
México por magnitud, de 1998 al 20 de enero de 2015
Fuente: Elaborado a partir de información del Servicio Sismológico Nacional
Con respecto al peligro volcánico, la tasa de erupción media durante los últimos 500 años ha sido de 15 erupciones por siglo. Del sinnúmero de volcanes que han existido en las distintas épocas geológicas en el territorio, catorce de ellos han hecho erupción en tiempos históricos y se consideran activos o representan zonas activas. El Volcanismo en México se manifiesta principalmente en la Faja Volcánica Mexicana (FVM). Esta Faja es una región volcánica elevada, con orientación aproximada Este-Oeste, que se extiende más de 1200 km con un ancho variable entre 20 y 150 km, aproximadamente a lo largo del paralelo 19°. Sin embargo la FVM no es la única región volcánica. Actividad volcánica importante ha ocurrido en el Noroeste (Baja California y Sonora, en las islas del Pacífico (principalmente las de Revillagigedo), y en el Sureste (principalmente en Chiapas). Adicionalmente, otros fenómenos geológicos afectan al territorio nacional como extensas zonas de inestabilidad de laderas, tsunamis, subsidencia, hundimientos, etc.12 Asimismo, la ubicación del país en una región intertropical, lo exponen a la presencia de ciclones tropicales en ambos litorales. Los efectos de estos fenómenos, en términos de mareas de tormenta y vientos, se resienten particularmente en las zonas costeras; a su vez, las intensas lluvias asociadas pueden causar inundaciones y deslaves no sólo en las costas sino también en el interior del territorio.
12 Diagnóstico de Peligros e Identificación del Riesgo de Desastres en México.
Fuente : http://www.cenapred.gob.mx/PublicacionesWeb/busca_disponibles
Figura 4. Zonificación sísmica en México, zonas de muy alto, alto, medio y bajo peligro sísmico
Fuente: Comisión Federal de Electricidad
Figura 5. Principales volcanes activos en México
Fuente: Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)
En México se presentan en promedio 23 ciclones tropicales con vientos mayores a 63 km/h. De ellos 14 ocurren en el océano Pacífico y 9 en el Golfo de México y el mar Caribe. De acuerdo a las estadísticas, cada año inciden sobre el territorio nacional o se acercan a menos de 100 km, 2 en el Pacífico y 2 en Atlántico.
Figura 6. Grado de Peligro por presencia de Ciclones Tropicales en México
Fuente: CENAPRED Debido también a tormentas convectivas13, se presentan lluvias intensas en diferentes partes del país, con las consecuentes inundaciones y deslaves importantes. En contraste, por otro lado, la escasez de lluvia afecta en diferentes regiones que, cuando se prolongan por periodos prolongados, originan sequías que afectan la agricultura, la ganadería y la economía. Figura 7. Índice de Peligro por Inundaciones en México
Fuente: CENAPRED
13
Según el Diccionario de Términos Meteorológicos, del sitio de TuTiempo.net, la Convección es un “Movimiento ascendente del aire provocado principalmente por el efecto de calentamiento que ocasiona la radiación
solar en la superficie terrestre. Este fenómeno origina la formación de nubes de tipo cúmulos, los cuáles se pueden
convertir en cumulunimbos (nubes de tormenta) si la convección es muy fuerte”. http://www.tutiempo.net/diccionario/procesos_de_conveccion.html
Tabla 4. Relación de porcentaje de área y población e infraestructura expuesta por fenómeno.
Fenómeno Área (km2) % del Territorio Nacional
Habitantes (millones)
Lluvias, ciclones e inundaciones
815353 41% 31.3
Sismos 540,067 27% 31.0
Heladas 633827 32% 21.3
Sequías 573300 29% 21.2
Incendios 747574 37% 28.4 Fuente: CENAPRED
Ahora bien, el número de planteles expuestos a los diferentes niveles de peligro para sismos, ciclones tropicales y deslizamientos de laderas se presenta a continuación. Para realizar esta estimación, se empleó la cartografía elaborada por el CENAPRED sobre índices de peligros para ciclones tropicales y las zonas susceptibles a hundimientos y deslizamientos, así como la zonificación sísmica elaborada por la Comisión Federal de Electricidad. El ejercicio arrojó los siguientes resultados:
Para el caso de sismos: 33,928 planteles se encuentran en la zona D (muy alta sismicidad), 41,590 en la C (alta), 135,852 en la B (media) y 30,634 en la zona A (baja).
Para hundimientos y deslizamientos de laderas: 49,607 escuelas están ubicadas en áreas consideradas por el CENAPRED como susceptibles a la ocurrencia de este tipo de fenómenos.
Para ciclones tropicales: 2,681 planteles se localizan en municipios de muy alta peligrosidad; 10,977 en zonas con nivel alto; 18,912 en nivel medio, 54,211 en bajo y 155,331 en muy bajo.
El impacto económico de los desastres en México y en el Sector Educativo
a) Nivel Nacional De acuerdo con la evaluación realizada por el CENAPRED, el impacto económico de los desastres en México ha venido en ascenso desde la década de los noventas. Lo anterior no sólo es producto de una mayor ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos extremos en el país, sino también del acelerado crecimiento de los sistemas expuestos en condiciones de vulnerabilidad y en zonas de alta incidencia de los fenómenos perturbadores.
Figura 8. Efectos acumulados de los desastres en México. Daños y pérdidas de 2000 a 2013
Fuente: CENAPRED.
Características del Impacto Socioeconómico de los Principales Desastres ocurridos en la República Mexicana en el Año 2013. Preliminar
Cabe aclarar, que esta evaluación se refiere a las afectaciones sufridas por los bienes del sector público y las experimentadas por los sectores privado y social. La metodología utilizada por el CENAPRED, está basada en la metodología de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) e incluye una evaluación de los daños y pérdidas, es decir, el costo de reposición de los activos físicos destruidos o afectados por los desastres (daños) y las afectaciones en la producción de bienes y servicios y/o lucro cesante; resultado de la paralización de las actividades económicas, así como recursos que ejercen las autoridades en la atención de la emergencia y durante la etapa de rehabilitación y otro tipo de gastos de operación. Por lo anterior las cifras mostradas, difieren de las computadas para efectos del FONDEN, el cual, cubre solamente lo referente a la infraestructura pública y vivienda. Algunas estadísticas respecto al FONDEN que dimensionan el impacto y los desastres en México se presentan a continuación:
Entre 1999 y 2011, hubo en promedio 30 declaratorias de desastre natural en México. El 2003 fue el año que presentó menos declaratorias (13), mientras que en 2010 se presentó la mayor parte de declaratorias de desastre natural (58)14.
En el periodo 1999-2011 los costos de reconstrucción post desastre de activos públicos y de viviendas de población de escasos recursos financiados por el Gobierno Federal son del orden de 1,460 millones de dólares por año (dólares estadounidenses a precios constantes de 2011).
En el mismo periodo, el Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas gastaron anualmente en promedio, 939 millones de dólares estadounidenses y 521 millones en reconstrucción, respectivamente.
14
El Fondo de Desastres Naturales de México-Una Reseña. Banco Mundial. Octubre 2012
Figura 9. Recursos desembolsados por el Fideicomiso FONDEN 1996-2013
Fuente: CENAPRED
Características del Impacto Socioeconómico de los Principales Desastres ocurridos en la República Mexicana en el Año 2013
En contraste con el impacto económico descrito, se observa también una clara tendencia a disminuir el número de defunciones provocada por la presencia de los fenómenos perturbadores, particularmente aquellas muertes asociadas a fenómenos hidrometeorológicos, como se observa en la siguiente figura:
Figura 10. Número de muertes por ciclones tropicales en el periodo 1981-2013
Fuente: CENAPRED
b) Sector Educativo Durante el periodo 2000-2013 el Centro Nacional de Prevención de Desastre, CENAPRED, documentó los principales eventos que provocaron afectaciones en diversos estados de la República Mexicana. De éstos, 126 generaron daños y pérdidas en el sector educativo15. En este periodo se identificaron un poco más de 23,000 unidades educativas afectadas, un promedio anual de 1,769. Los eventos documentados con daños y pérdidas en el sector educativo sumaron cerca de 7,620 millones de pesos (MdP) de impacto económico, presentándose en 2013, 2010, 2007 y 2005 los mayores montos, como consecuencia de las afectaciones provocadas por los ciclones tropicales Manuel e Ingrid en varios estados de la República Mexicana (2013),
15
Serie: Evaluación del Impacto Económico de los Desastres en México, CENAPRED
inundaciones en Tabasco (2007), seguido del sismo en Baja California Sur y el huracán Alex en (2010) y el huracán Stan (2005) afectando principalmente al Estado de Chiapas.
Figura 11. Número de planteles educativos afectados por el impacto de los Desastres 2001 a 2013
Fuente: CENAPRED
Figura 12. Infraestructura educativa afectada por el impacto de los desastres de 2001 a 2013
Fuente: Serie Evaluación del Impacto Económico de los Desastres en México, CENAPRED.
El 80% de los eventos que provocaron afectaciones a los planteles educativos corresponden a fenómenos hidrometeorológicos que incluyen ciclones tropicales, lluvias extremas e inundaciones, seguidos de los fenómenos geológicos (Sismos y deslizamientos, principalmente) con un 13 % y en menor número, solo el 7% de los eventos correspondieron a fenómenos antrópicos, como explosiones, fugas de gas y accidentes, que provocaron también algunos daños y pérdidas en la infraestructura escolar.
Figura 13. Tipo de fenómenos que impactaron con mayor frecuencia la INFE.
Fuente: Elaborado a partir de información del CENAPRED
Cabe destacar particularmente el impacto de los sismos ocurridos los días 19 y 20 de septiembre de 1985 (Magnitudes 8.1 y 7.3 grados Richter, respectivamente), afectando gran parte de la ciudad de México y otros estados próximos de la República. De acuerdo con la evaluación del impacto económico y social, estos eventos produjeron daños, según los datos oficializados, por 4,104 millones de dólares y cobraron aproximadamente 6,000 vidas. Asimismo, en 1999 dos sismos dañaron 51,055 viviendas, 3673 escuelas y 221 hospitales16. En el Anexo 1 se presenta un cuadro resumen de los principales eventos ocurridos en el periodo 2001-2013 que tuvieron impacto en la INFE.
16 Serie Evaluación del Impacto Socioeconómico de los Desastres en México. Fuente:
http://www.cenapred.gob.mx/PublicacionesWeb/busca_disponibles
Foto 1: Escuela inundada en Mazatlán, Sinaloa
Fuente: http://www.jornada.unam.mx/2012/06/23/estados/030n1est
Foto 2: Escuela dañada por sismo del 20 de marzo del 2012
Fuente: http://www.informador.com.mx/mexico/2012/371494/6/ocho-mil-ninos-siguen-sin-aulas-por-sismo-en-guerrero.htm
De acuerdo a la normatividad para las etapas del ciclo de inversiones descritas en el ALdB, los PIP que se formulan en la planeación estratégica incorporan el análisis del riesgo en la etapa de análisis y evaluación, en la cual se identifican los principales riesgos asociados a la ejecución y operación del PIP, incluyendo el riesgo de desastres (Análisis Pre-Inversión). Ahora bien, para el sector específico de la INFE, existen metodologías y lineamientos específicos que toman en consideración el riesgo de desastres en los criterios de diseño, entre los cuales particularmente resalta el análisis y evaluación de las condiciones de vulnerabilidad de los inmuebles de este sector, a partir del cual, se proponen las acciones y mejoras, como reubicación, reforzamiento, mantenimiento o lo que corresponda de acuerdo al diagnóstico realizado y/o a la evaluación de daños posterior a la ocurrencia de un desastre. En ese sentido, el INIFED ha planteado “… programas especiales de inversión generados como
resultado de los diagnósticos realizados, se traducen en obras públicas que permiten atender con
oportunidad las necesidades de la infraestructura física educativa. Sin embargo, esto no es posible si en el
transcurso de ejecución de la obras, se incumple con las normas y especificaciones técnicas de calidad y
seguridad vigentes para los espacios educativos.
La calidad y la seguridad de la infraestructura física educativa nacional, así como el grado de exposición
que ésta representa para sus usuarios, no se resuelve conociendo únicamente su vulnerabilidad, ni tampoco
generando los programas de obra que atienden las necesidades detectadas; sino depende también de que las
normas técnicas de calidad y seguridad vigente, se apliquen durante el proceso y terminación de las obras
que se ejecutan en cada uno de los planteles educativos públicos.
Para lo anterior, se ha implementado un proyecto de verificación física y documental de obras, cuyo objetivo
principal es promover en todo el país, estrategias de supervisión, que permita la coordinación entre las
dependencias normativas federales y locales, en la vigilancia para la aplicación y el cumplimiento de las
normas y especificaciones técnicas de calidad y seguridad vigentes para la infraestructura física educativa
nacional. Este proceso de verificación, permite identificar con oportunidad el incumplimiento de dichas
normas en las obras programadas, así como dictaminar acciones correctivas y preventivas para su atención
correspondiente17”
17
INIFED
Figura 14. Procesos que contribuyen a una infraestructura física educativa de calidad y segura
Diagnóstico de la INFE Como se señaló en el capítulo de Antecedentes, el diagnóstico inicial realizado en el año 2013 del estado físico que guarda la INFE, señala que un porcentaje importante de los planteles educativos no cumplen en su totalidad con especificaciones técnicas constructivas y de materiales. Adicionalmente señala la existencia de un deterioro de la INFE, provocado entre otras cosas por el uso intensivo de los inmuebles, por la falta de un mantenimiento adecuado, el paso del tiempo, la edad de los inmuebles, así como los elementos y fenómenos naturales que ocurren, atenderla se ha vuelto una necesidad imperiosa18. Para dar respuesta a una parte de esta problemática, el INIFED puso en marcha en 2013, el Programa Escuelas Dignas, que contempla tres etapas en su desarrollo: la etapa de diagnóstico; la ejecución de acciones, y la certificación. Los resultados del Diagnóstico 2013 refieren que los 25,026 planteles de nivel básico evaluados en el país, requieren de atención, en aspectos relacionados con las condiciones generales de funcionamiento de los inmuebles: servicios sanitarios; accesibilidad para personas con discapacidad, y espacios de usos múltiples.19
18
PROGRAMA Institucional del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2014-2018. Fuente: http://www.inifed.gob.mx/doc/pdf/Programa%20Institucional%20del%20INIFED%202014-2018.pdf 19
Sistema Nacional de Información-INIFED. Resultados diagnóstico 2013
Para la etapa de diagnóstico y definir con certeza las necesidades de adecuación, remodelación y/o mantenimiento para la óptima operación de la INFE y con ello el planteamiento de los PIP, el INIFED está realizando un diagnóstico de estado físico que guardan los planteles educativos e integrando la información en un sistema de información. El levantamiento de la información se realiza a través de visitas de campo por parte de profesionales (arquitectos o ingenieros) y el llenado de una Cédula de Información Técnica con 900 diferentes indicadores que abarcan temas desde el emplazamiento y datos generales del predio hasta instalaciones especiales, accesibilidad y protección civil. En términos generales el levantamiento contempla las siguientes características20:
1. Problemas Estructurales. 2. Factores de Riesgo 3. Dotación de Servicios Básico 4. Existencia de elementos indispensables 5. Condiciones generales de deterioro
A partir de los datos levantados en la Cédula de Información Técnica y sus resultados, se elaboran indicadores que determinan los niveles de necesidad de atención, tomando en cuenta los requerimientos particulares de cada plantel, situación de deterioro, así como posibles riesgos y nivel de vulnerabilidad. De esta forma se da, entre otras acciones, una clasificación para determinar la prioridad de atención a la INFE en cuanto al estado general del inmueble y dada la importancia de garantizar la seguridad de la comunidad escolar, se determina también a través de cinco indicadores el riesgo que implica alguna amenaza a la comunidad escolar y/o al inmueble, tales como problemas estructurales, amenazas del entorno, zonas sismológicas, presencia de edificios atípicos y antigüedad el plantel. De acuerdo al 2º Informe de Gobierno (2014)21 , “… se analizan en 2014 los resultados de 25,026
diagnósticos técnicos realizados en el ejercicio 2013: se identificó que 98% de los planteles, que equivale a
24,525, requieren trabajos contemplados en el componente I del Programa Escuelas Dignas: Seguridad
Estructural y Condiciones Generales de Funcionamiento”. El mismo informe señala que al cierre del ejercicio 2013 se habían realizado 6,100 verificaciones físicas y/o documentales de la INFE, a obras ejecutadas, en riesgo o dañadas por fenómenos naturales. Al segundo trimestre de 2014 se llevaron a cabo 2,577 verificaciones de la INFE. Cabe mencionar que al estar todavía en evaluación los resultados no fue posible obtener información más a detalle. Sin embargo, estas cifras y lo descrito en cuanto al diagnóstico que se está llevando a cabo, permite contar con información valiosa para la planeación de los PIP y priorizar aquellos que requieren pronta intervención por sus niveles de riesgo.
20
Clave Diagnóstico de Necesidades de Atención (DNA) para determinar los niveles de necesidades de atención a la infraestructura Física Educativa 2014. INIFED 21
Segundo Informe de Gobierno 2013-2014 Fuente: http://www.presidencia.gob.mx/segundoinforme/
Figura 15. Metas y avances en el levantamiento diagnóstico de la INFE
Fuente: INIFED
Análisis de Riesgos Una vez detectadas las necesidades y para llevar a cabo las acciones de adecuación, remodelación y/o mantenimiento, así como para las nuevas construcciones, el INIFED, al ser un ente asesor en materia de prevención y normativo, ha desarrollado normas específicas y lineamientos sobre la seguridad estructural de los edificios destinados a la educación y garantizar con ello la integridad de sus ocupantes ante los diversos fenómenos naturales. Así, cuenta con una integración de Normas y Especificaciones para Estudios Proyectos Construcción e Instalaciones22. Esta publicación contiene una integración de las normas de obra pública y las especificaciones mencionadas en el cuadro resumen de los principales instrumentos.
22
http://www.inifed.gob.mx/doc/normateca/tec/V1-AG/Volumen_1_Tomo_I_Generalidades_y_Terminologia.pdf
A continuación se resaltan algunos de los aspectos principales del análisis de riesgos que se lleva a cabo, así como estudios y otros aspectos relevantes en cuanto a la seguridad estructural de la INFE. Estudios preliminares Para la construcción de nuevos planteles, se requiere elaborar estudios para determinar entre otros, los siguientes aspectos:
Además de estar ubicado en zonas que no ofrezcan peligro de inundación y deslaves, deben presenten suelos de buena calidad para la cimentación.
El alcance de los estudios de mecánica de suelos dependerá de la magnitud y distribución de las cargas que se transmitan al terreno, del tamaño de la construcción, del tipo de cimentación propuesta y de las condiciones y naturaleza del subsuelo en el sitio de construcción
Nivel freático y variaciones en el tiempo
Se proporcionará la información suficiente para la aplicación de las Normas de Diseño por Sismo vigentes y como mínimo: 1) Tipo de suelo. 2) Zona sísmica que depende del “Mapa de Zonificación Sísmica de la República
Mexicana” 3) Coeficiente sísmico a emplear para estructuras del grupo “A”.
Deberán ampliarse los estudios ante la posibilidad de la existencia de riesgos estructurales en el suelo de cimentación, en los diferentes estratos explorados, como pueden ser algunos de los siguientes fenómenos como licuación de suelo, falla por colapso, existencia de cavernas o fallas geológicas, inundación del predio, susceptibilidad a inestabilidad de laderas, etc.
Cuando lo juzgue necesario, el organismo responsable ordenará los estudios de ambiente del lugar en que se pretende construir o se encuentre una instalación educativa. En general, los estudios de ambiente deberán contemplar los aspectos siguientes: a) Descripción general del sitio y climatología. b) Contaminación ambiental, física y moral. c) Contaminación por tránsito y ruido de vehículos terrestres y aéreos. d) Deterioro ecológico. e) Cumplimiento de las disposiciones reglamentarias del código sanitario y de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) f) Peligro de inundaciones y/o deslaves. g) Análisis, conclusiones y recomendaciones.
Los estudios de viento que se requieran para determinar la velocidad de diseño para el proyecto estructural
Selección del terreno Esta norma mexicana apoya a la selección de terrenos aptos para la construcción de escuelas, por medio de la evaluación de las condiciones del medio físico natural y transformado; también define disposiciones técnicas y legales para dicha selección. Condiciones del medio físico natural, no aptas para la construcción de escuelas:
Terrenos susceptibles a inundarse (como depresiones, márgenes de ríos o arroyos y planicies de inundación).
Los ubicados en áreas con peligro de desbordamiento de ríos.
En cañadas donde se encuentre aluvión suelto o bien fragmentos, cuyo tamaño sea mayor de 0.40 m (lo anterior indica que ahí se presentan escurrimientos mayores de 5.00 m/s cuya fuerza de arrastre es importante y pueden provocar decesos en la población).
Los ubicados en cuencas, cañadas, barrancas, cañones susceptibles a erosión y asociados a intensas precipitaciones pluviales.
Los localizados en zona de marea de tormenta y de oleaje, particularmente los generados por ciclones tropicales en planicies costeras.
Los ubicados en áreas reservadas para recargas de acuíferos Para predios ubicados en costas que tienen riesgo de tsunami, deben elegirse predios que se ubiquen a una altura de 10 m. o a un 1 km. de distancia de la línea de costa, que en su caso debe incluir desembocaduras de ríos. Establece como no aptos, entre otros:
a) Los terrenos ubicados sobre fallas geológicas. b) Los propensos a deslizamientos del suelo o aquellos cercanos a una posible zona de
deslizamiento y que puedan ser afectados por él mismo. c) Los ubicados en las laderas de un volcán activo o no activo. d) Los que contengan suelos de arenas o gravas no consolidadas y con nivel freático
inferior a 600 mm. g) Los cercanos a bloques rocosos, en laderas o partes altas de cerros, con posibilidades
de rodar o desprenderse, ya sea por efecto de sismo o por fenómenos erosivos. h) Los ubicados en zonas donde haya existido o exista explotación de minas. i) Los ubicados sobre cuevas o cavernas. j) Los ubicados en zonas pantanosas, ciénagas y esteros. k) Los ubicados en zonas donde se pueda manifestar el fenómeno de subsidencia,
hundimiento regional y agrietamiento del terreno, ya sea por un proceso natural o antrópico.
l) Los ubicados en áreas reservadas para recargas de acuíferos. n) Los que no están dentro de los programas de desarrollo urbano municipales,
estatales y federales.
Condiciones del medio físico natural aptas para la construcción de escuelas.
Son aptos aquellos terrenos que no presenten ninguna de las características indicadas anteriormente
En caso de estar constituidos por arcillas expansibles, los que tengan una resistencia inferior a 2 t/m² (19613 N/m²) o vocación forestal, agrícola o pecuaria; el adquirente deberá presentar estudios geotécnicos que proporcionen las indicaciones, resultados y especificaciones del terreno, así como establecer y aplicar en el proyecto ejecutivo las medidas necesarias que permitan su utilización, que garanticen la seguridad estructural y operatividad de la INFE a lo largo de su vida útil y que no ponga en riesgo a los usuarios u obras adyacentes ya existentes.
Establece también, por ejemplo, distancias mínimas a basureros, depósitos de combustibles, líneas de alta tensión, áreas de relleno provenientes de residuos industriales, químicos, contaminantes o de basura en general, área de influencia del desfogue o del embalse de una presa, derechos de vía de ductos o tuberías que conduzcan a materiales peligrosos, así como de caminos, vías de ferrocarril y cuerpos superficiales de agua, por donde se transporten materiales peligrosos, radio de afectación por radiación de centrales núcleo-eléctricas o industrias que operen productos radioactivos, intersecciones con carreteras, vialidades primarias o vías férreas. En cuanto al tema de Seguridad Estructural, está integrado por siete tomos o partes y en ellos se registra la normatividad técnica relativa a las especificaciones, diseño y cálculo de estructuras destinadas a la construcción de INFE, puntualizando que esta normatividad técnica es de observancia obligatoria en los términos que marca la LGIFE, siendo aplicable a todas las edificaciones y espacios que formen parte integrante de un plantel escolar, independientemente del uso particular al que esté destinado. La Normatividad Técnica consignada en el Volumen 4, es una selección de Normas y Especificaciones Técnicas tomadas de diversos documentos oficiales vigentes y comprende una serie de reglas y principios de carácter no limitativo, aplicables específicamente a la construcción de espacios y edificaciones escolares que pueden ser emplazadas en cualquier localidad del territorio nacional y que por su importancia y naturaleza se clasifican dentro Grupo A (construcciones cuya falla estructural podría causar la pérdida de un número elevado de vidas) y que por ello deberán brindar a la población usuaria un nivel de seguridad óptimo y que adicionalmente en un eventual caso de desastre puedan estas, utilizarse como albergues o refugios de carácter temporal en la zona afectada. Así mismo se introducen algunos criterios que ha establecido este Instituto como producto de la experiencia adquirida en la construcción de este tipo de inmuebles. Para la selección de las normas pertinentes relativas a Seguridad Estructural, y atendiendo las particularidades propias de los espacios y edificaciones destinadas a la educación, se tomaron básicamente los siguientes documentos:
Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal publicada en enero del 2004.
Normas Técnicas Complementarias del Reglamento de Construcciones del Distrito Federal, publicadas en octubre del 2004.
Manual de diseño de obras civiles de la Comisión Federal de Electricidad. Diseño por Sismo, publicado en octubre de 1993.
Manual de diseño de obras civiles de la Comisión Federal de Electricidad. Diseño por Viento, publicado en octubre de 1993.
Diseño por sismo Este tomo establece las bases y los requerimientos generales mínimos en el diseño de las estructuras, para que éstas ofrezcan seguridad adecuada, tal que, ante la acción del sismo máximo probable, no habrá fallas estructurales mayores ni pérdidas de vidas. Aspectos muy técnicos de la ingeniería civil. Para los efectos de estas especificaciones se considerarán las zonas sísmicas establecidas en regionalización sísmica de la República Mexicana. Para fines de diseño sísmico, el territorio de la República Mexicana se encuentra clasificado en cuatro zonas. Estas cuatro zonas denominadas como A, B, C y D, representan zonas de menor a mayor riesgo sísmico y se han definido básicamente en función de la sismicidad propia de cada región. Diseño por viento En este tomo se presentan los procedimientos necesarios mínimos para determinar las velocidades de diseño por viento en la República Mexicana y las fuerzas mínimas por viento que deben emplearse en el diseño de diferentes tipos de estructuras. En la determinación de las velocidades de diseño sólo se consideraron los efectos de los vientos que ocurren normalmente durante el año en todo el país y los causados por huracanes en las costas del Pacífico, del Golfo de México y del Caribe. No se tomó en cuenta la influencia de los vientos generados por tornados debido a que existe escasa información al respecto y por estimarlos como eventos de baja ocurrencia que sólo se presentan en pequeñas regiones del norte del país, particularmente y en orden de importancia, en los estados de Coahuila, Nuevo León, Chihuahua y Durango. Por esta razón, en aquellas localidades en donde se considere que el efecto de los tornados es significativo, deberán tomarse las provisiones necesarias. Cuentan también con criterios y métodos de diseño y construcción de cimentaciones que permitan cumplir los requisitos mínimos de seguridad. En otro apartado se presentan disposiciones para diseñar estructuras de concreto, de acero o de mampostería.
Adicionalmente, incluye criterios de diseño arquitectónico, de instalaciones eléctricas, hidrosanitarias, para cada tipo de inmueble (preescolar, primaria, etc.), instalaciones, espacios, señalización, etc. Calidad y supervisión de obra.
Para llevar a cabo las acciones de reducción de riesgos el INIFED ha contado con recursos provenientes de tres fuentes principales de financiamiento:
1) Recursos asignados a través del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)
para llevar a cabo programas de inversión para la construcción, mantenimiento,
equipamiento, rehabilitación reforzamiento y reconstrucción, así como para el
programa Escuela Digna.
2) Recursos del FONDEN para la reconstrucción de la INFE dañada por el impacto de los desastres;
3) Recursos del FOPREDEN para proyectos preventivos.
PROGRAMAS DE INVERSIÓN ASIGNADOS POR EL PEF De los recursos asignados a través del PEF se etiquetaron recursos para dos programas: 1) Diseño, construcción, certificación y evaluación de la Infraestructura Física Educativa,
dentro del cual se llevan a cabo, entre otras acciones las siguientes: a. Elaboración de estudios de requerimientos de espacios educativos necesario que
se construyen y/o rehabilitan para educación media superior. b. Elaboración o actualización de Normas Técnicas y/o Criterios Técnicos referentes a
tecnologías, materiales o métodos en materia de infraestructura física educativa. c. Capacitación y evaluación de competencias del personal involucrado en los
programas de infraestructura física educativa en las Entidades Federativas. d. Diagnóstico de la infraestructura física educativa que consiste en revisiones
especializadas del estado físico y funcional en que se encuentran las escuelas públicas de nivel básico, en las entidades federativas con las que se formalizan los convenios de colaboración para su desarrollo.
e. Verificaciones físicas y/o documentales a obras de infraestructura física educativa ejecutadas, en riesgo o dañada por fenómenos naturales
f. Diseño de proyectos en materia de infraestructura física educativa 2) Escuela Digna que, como ya se mencionó, su objetivo es asegurar la calidad de los
aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población mediante el mejoramiento de la infraestructura física educativa de escuelas de tiempo completo. Para fines de este estudio, resulta relevante mencionar que el primer componente de este programa se orienta a la seguridad estructura y funcional de la INFE.
Componente I. Seguridad Estructural y Condiciones Generales de Funcionamiento. Se considera seguridad estructural a las condiciones y características que deben cumplir las
construcciones a fin de garantizar un comportamiento satisfactorio ante condiciones normales de operación y aquellas que se producen por las cargas accidentales debidas a la acción del sismo o el viento; y las condiciones generales de funcionamiento se refieren al estado físico en que se encuentran los diferentes elementos constructivos de los edificios que conforman los planteles educativos.
Figura 16. Componentes del Programa Escuela Digna
Fuente: INIFED
El Fondo de Desastres Naturales FONDEN
El FONDEN, instrumento financiero que desde su origen fue innovador en la atención de las emergencias, primero, y desde luego en el proceso de reconstrucción, apoyando tanto a las dependencias y entidades del Gobierno Federal como a los estados o entidades federativas. La INFE no ha sido la excepción y el FONDEN ha aportado importante recursos para llevar a cabo acciones de reconstrucción, reubicación y rehabilitación, según corresponde y de acuerdo al levantamiento de daños que se realiza posteriormente al desastre. El FONDEN, ha ido evolucionando desde su origen en 1996, hasta su marco normativo vigente, mismo que se consolidó básicamente con las normas y en el siguiente orden: - El Artículo 37 de la LFPRH, dispone que en el PEF sean incluidas previsiones tanto para
el FOPREDEN, así como para el FONDEN, y el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas. Asignaciones que en su conjunto no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente al 0.4 por ciento del gasto programable.
- El Acuerdo por el que se emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales (RGFONDEN, D.O.F. 03/12/2010)
- Los Lineamientos de Operación específicos del Fondo de Desastres Naturales (LOFONDEN, D.O.F. 31/01/2011)
- La Ley General de Protección Civil (LGPC, D.O.F. 12/06/2012) que precisa la naturaleza del FONDEN como un instrumento financiero de gestión de riesgos.
Ahora bien, la evolución del FONDEN hacia la GRD le permite ahora financiar no sólo acciones de naturaleza preventiva, sino reducción, de preparación, emergencia, etc. Para los fines arriba citados el FONDEN se constituye por 1) Un fondo para la atención de emergencias; 2) El Programa FONDEN que deriva de un ramo presupuestal de cada ejercicio fiscal, y 3) El Fideicomiso FONDEN. Según el Artículo 4 RGFONDEN entre los fines del FONDEN se encuentra el de canalizar recursos para la reconstrucción de los daños sufridos por un fenómeno natural perturbador en los sectores de competencia federal, estatal o municipal. Y sigue diciendo ese Artículo, que en “… la reconstrucción o restitución de los bienes se deberán incluir, en lo posible y
por separado, medidas de mitigación para daños futuros, a través de normas de diseño o construcción que
reduzcan su vulnerabilidad ante futuras amenazas, en el entendido de que la dependencia o entidad de la
Administración Pública Federal responsable del sector deberá evaluar y, en su caso, validar los argumentos
técnicos y los documentos de las mejoras y adiciones en las acciones incluidas en el programa de
restauración de los daños, de tal manera que garanticen que los bienes operarán dentro de márgenes de
seguridad recomendables…”. En este caso, en interés de los fines de este EdC, analizaremos brevemente sobre el curso de las acciones que se han de seguir con el fin de que los distintos sectores de los órdenes de gobierno accedan al FONDEN (que es a final de cuentas el que siga la INFE en su reconstrucción, tanto la de competencia federal como estatal): 1. Se hace notar que hay procedimientos distintos, y estos se refieren a la jurisdicción de
la infraestructura dañada que requiere de ser reconstruida. La primera pertenece a las entidades federativas, y la segunda, que corresponde a la Federación.
2. El procedimiento para acceder a los recursos del FONDEN en el caso de la
infraestructura estatal, según el Artículo 7, inicia cuando alguna entidad federativa se encuentre en situación de desastre natural, para lo cual deberá solicitar (dentro de los tres días hábiles siguientes a la ocurrencia de éste) su corroboración a la instancia técnica correspondiente (dependiendo del tipo de desastre) haciendo precisión del tipo de fenómeno natural, la fecha de su ocurrencia y los municipios afectados. En los casos que la entidad federativa no haya solicitado esa corroboración, podrán solicitarla directamente las dependencias del Gobierno Federal, en este caso, la Secretaría de Educación Pública.
3. El Artículo 8 da hasta tres días hábiles, contados a partir del día siguiente a la recepción
de la solicitud, para que la instancia técnica notifique a la entidad federativa el dictamen de corroboración, es decir que se ha presentado un fenómeno natural, en el
territorio de determinados municipios (mismos que no serán necesariamente los solicitados) y bajo los parámetros establecidos para poder emitir ese dictamen.
4. Una vez corroborado el desastre natural por parte de la instancia técnica, la entidad
federativa deberá instalar un Comité de Evaluación de Daños (CED) a más tardar al día hábil siguiente, convocando a todos los sectores –federales o estatales- que puedan haber sido afectados. En esa instalación del CED la entidad federativa solicitará la Declaratoria de Desastre Natural para los municipios afectados, en el que manifieste que ha sido rebasada su capacidad para atender los efectos del fenómeno natural (Artículos 9 y 11)
5. A más tardar a los cuatro días hábiles siguientes a la instalación del CED, se deberá
publicar por la Secretaría de Gobernación (SEGOB), la Declaratoria de Desastre Natural en el Diario Oficial de la Federación, precisando los municipios incluidos. (Artículo 10).
6. Como ya se mencionó, en el caso de la INFE que pertenece al patrimonio de la
federación no será evaluada por ese comité, sólo se considerará para su evaluación la INFE afectada que sea de jurisdicción estatal. (Artículo 12)
7. Ya en el CED, cada sector ahí representado, deberá contar con soporte fotográfico que
incluya la georreferenciación satelital de cada una de las acciones de reconstrucción a realizar (Artículo 11). Para cada sector se constituirán subcomités de daños formados por representantes federal y estatal, y los subcomités que se podrán constituir para cada uno de los sectores, serán los de vivienda, infraestructura urbana, residuos sólidos, carreteras, hidráulico, educativo, salud, monumentos históricos, artísticos y arqueológicos; áreas naturales protegidas; pesquero y acuícola; forestal y de viveros, y zonas costeras (Artículo 12).
8. Durante el CED, las dependencias federales, así como las entidades federativas, podrán
solicitar Apoyos Parciales Inmediatos (APIN) con cargo al FONDEN para la ejecución de “…acciones emergentes, así como los trabajos de obras de carácter prioritario y urgente, que busquen
coadyuvar a la normalización de la actividad de la zona afectada y la protección de la población…”. 9. El APIN, en el caso de la infraestructura federal, será a cuenta del costo total de
reconstrucción. Y en el caso de la infraestructura de jurisdicción estatal, el APIN será a cuenta del 50% de los recursos públicos federales a que se refiere el artículo 22 de las Reglas (que se explica más adelante). El APIN sólo en casos excepcionales podrá rebasar el plazo de ejecución de las obras y acciones de treinta días naturales.
10. Por otro lado, y con el fin de “… fortalecer la capacidad de respuesta inmediata en el proceso
de evaluación y cuantificación de daños” de las dependencias y entidades federales responsables de cada sector afectado; estas podrán solicitar recursos con cargo al FONDEN, para los gastos derivados de esa evaluación de daños, que se realicen hasta la fecha de la sesión de entrega de resultados del CED (Artículo 11). Los diagnósticos de
daños de cada subcomité se vaciarán en una página establecida con ese fin por la SEGOB (Artículo 12).
11. La sesión de entrega de resultados se realizará en un plazo de diez días hábiles
contados a partir de la instalación del CED (prorrogable a solicitud de los subcomités si se justifica, y hasta por diez días hábiles más). En esa sesión cada subcomité deberá presentar los resultados de la cuantificación y evaluación de los daños de su sector (Artículo 12).
12. Posterior a la sesión de entrega de resultados del CED, las dependencias federales
en un plazo máximo de siete días hábiles, deberán presentar la solicitud de recursos y un diagnóstico definitivo de obras y acciones a la SEGOB, identificando las obras y acciones que serán atendidas en términos del artículo 22 (relativa a la reconstrucción de infraestructura estatal) (Artículo 15).
13. La SEGOB, en un plazo de dos días hábiles y tomando en cuenta esa información,
elaborará una solicitud global de recursos y la presentará al área correspondiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) (Artículo 16).
14. La SHCP, recibida la solicitud global de recursos, resolverá si se erogarán con cargo
al Programa FONDEN o al Fideicomiso FONDEN. En el primer caso motivará una ampliación líquida presupuestaria ante la instancia que corresponda de cada dependencia federal, lo que deberá ser, dentro de los tres días hábiles siguientes a la resolución hecha por la SHCP. Si los apoyos fueran con cargo al Fideicomiso FONDEN, se convocará en un plazo no mayor a cinco días hábiles al Comité Técnico y presentará la información correspondiente remitida por la SEGOB, para la autorización de los recursos con cargo al patrimonio de dicho fideicomiso (Artículos 18, 19 y 20).
15. Ahora bien, se hace notar que previo al procedimiento que se ha seguido para el
acceso a los recursos del FONDEN, hay que considerar lo instruido por el Artículo 22, en cuanto a que la SEGOB y la SHCP deberían haber suscrito un convenio de coordinación con cada una de las entidades federativas, en el que se establecerán los términos generales para la ejecución de obras y acciones de reconstrucción de infraestructura estatal, por conducto de las dependencias federales, ya sea que esas lo ejecuten o a través de un tercero. Estas obras y acciones de reconstrucción será hasta por un 50% con cargo al FONDEN, y el otro 50%, lo asumirá la entidad federativa (Artículo 22).
16. Por lo que hace a las obras que queden a cargo de cada uno de los órdenes de
gobierno, con arreglo a lo anteriormente explicado, y su tiempo estimado de ejecución, tendrán que ser acordados en un anexo a ese convenio suscrito ex-ante, por las dependencias federales responsables de la ejecución de obras y acciones de reconstrucción y por la entidad federativa de que se trate, dentro de los cuatro días hábiles siguientes a la sesión de entrega de resultados del CED (Artículo 22).
17. Para el caso de que se trate de infraestructura federal la que ha sido afectada, el procedimiento corre por cuerda aparte, una vez que ocurre el fenómeno natural, la dependencia federal de que se trate, deberá coordinarse con las autoridades estatales para comprobar qué municipios en donde se encuentre dicha infraestructura, hayan sido incluidos en la solicitud de corroboración. Sin embargo, de no haber sido así, deberá solicitar directamente a la instancia técnica facultada que incluya esos municipios. Por otro lado, si la entidad federativa no solicita ninguna corroboración de un fenómeno natural ocurrido en su territorio, podrá solicitarla directamente a la instancia técnica facultada. Igualmente, las dependencias federales podrán solicitar los APIN para las acciones que “… deberán realizarse con base en evaluaciones preliminares,
parciales, aproximadas y acumulativas, de acuerdo a las circunstancias y la dinámica de evolución de los
efectos causados a la infraestructura a su cargo”. 18. Todos los aspectos posibles relacionados con el acceso a los recursos del FONDEN,
se sujetarán a las RGFONDEN, a los LOFONDEN y demás disposiciones aplicables. Así mismo, las dependencias darán todas las facilidades para que ser sujetos de los órganos de fiscalización, ya sea interna o externa.
Figura 17. Procedimiento de acceso a los recursos del FONDEN en caso de INFE de jurisdicción estatal.
Fuente: Elaborado a partir de las RGFONDEN.
Inversiones para la INFE con recursos FONDEN Como se describió anteriormente, la INFE no ha escapado de los efectos de los desastres
en los últimos años. De acuerdo con información proporcionada por el INIFED, tan sólo en
el periodo 2001-2014 el número de planteles afectados por algún fenómeno de origen
natural y sobre el que se autorizaron recursos del FONDEN para acciones de
reconstrucción, sumaron 12,681. Los fenómenos más recurrentes fueron ciclones
tropicales, sismos, inundaciones, lluvias intensas y deslizamientos, entre otros. La
inversión requerida para la reconstrucción de estos planteles fue de 6,669 MdP, cifra
equivalente a casi el doble del presupuesto asignado para el INIFED en 201523.
Figura 18. Planteles afectados por desastres de orden natural e inversión realizada en su reconstrucción.
Fuente: Elaborado a partir de información proporcionada por INIFED.
Tabla 5. Inversión realizada para reparación de planteles afectados por desastres en el periodo 2001-2014
Año Número de planteles afectados Monto estimado de daños
(Millones de pesos)
2001 159 15.9
2002 744 102.8 2003 534 82.2 2004 171 30.8
2005 1,087 427.8 2006 276 51.5
2007 881 142.6 2008 359 50.8
2009 210 50.7 2010 2,789 1,082.2
2011 408 316.7 2012 635 330.7
2013 3,378 3,696.2 2014 1,050 287.7
Total 12,681 6,668.6
Fuente: INIFED
Analizando la información proporcionada por el INIFED las entidades federativas con mayor número de planteles educativos afectados del 2001 al 2014 y para los cuales se
23 El Presupuesto asignado al INIFED para el ejercicio 2015 fue de 3,521 millones de pesos.
autorizaron recursos del FONDEN fueron Guerrero con 1846 planteles, Nuevo León con 1643 y Sinaloa con 1306. El mayor número de afectaciones en estos tres casos fueron producidas particularmente por dos eventos hidrometeorológicos extremos. El ciclón tropical Alex en 2010 que impactó principalmente al estado de Nuevo León y el ciclón tropical Manuel que en 2013 impactó severamente al estado de Guerrero.
Figura 19. Número de planteles afectados por entidad federativa que recibieron recursos del FONDEN, 2010- 2014
Fuente: Elaborado a partir de información del INIFED
En términos económicos fueron los estados de Guerrero, Nuevo León y Baja California que mayor impacto económico tuvieron. Particularmente en estos casos, dos ciclones tropicales, Manuel (2013) y Alex (2010), así como en los sismos en Tijuana, Baja California (M=7.2) que contribuyeron a incrementar sustancialmente los daños y las pérdidas en la INFE. Tan sólo en estos últimos tres eventos las pérdidas económicas fueron superiores a 4,300 MdP, lo que equivale a un poco más del 65% de la pérdidas económicas en el sector escolar a nivel nacional en el periodo del 2001 al 2014.
El Fondo para la Prevención de Desastres, FOPREDEN
El FOPREDEN, es un mecanismo financiero que surge en el año 2003 para apoyar la inversión de los Gobiernos Federal y de las entidades federativas en acciones orientadas a la reducción de riesgos, particularmente en apoyo de acciones para: 1) Identificación de riesgos 2) Mitigación o reducción del riesgo. 3) Fomento de la cultura de la prevención y la autoprotección.
El FOPREDEN maneja un programa dentro del PEF de cada ejercicio fiscal y un Fideicomiso Preventivo, que es el brazo financiero ejecutor a través del cual se destinan los recursos para financiar los proyectos específicos de prevención. Las reglas vigentes, promueven la toma de decisiones informadas para la inversión de recursos en la reducción de riesgos, requiriendo que las entidades federativas estimen sus riesgos (incluyendo el desarrollo de un atlas de riesgo como primer proyecto en caso de no contar con él) antes de ser elegibles a financiamiento para proyectos de prevención y mitigación del riesgo. Las primeras Reglas de Operación fueron creadas en el año 2003 y posteriormente actualizadas en 2006 y 2010. Ésta última versión, con una nueva visión, busca transitar hacia un sistema de gestión de riesgos enfocado en la reducción del riesgo, concretamente en la prevención. Para acceder a los recursos de este Fondo las dependencias y entidades Federativas deben integrar su proyecto de acuerdo a los requisitos y condiciones establecidas en las Reglas de Operación. Antes de presentar su proyecto a la Coordinación Nacional de Protección Civil, deberán contar con un dictamen de una instancia técnica especializada dependiendo del tipo de proyecto del que se trate. Realizado lo anterior, se realiza una revisión administrativa del expediente y en su caso se turna a un Consejo Científico Asesor para revisar y opinar desde un punto de vista técnico el proyecto. Una vez aprobado por el Consejo, finalmente el Comité Técnico del FOPREDEN procede a aprobar la propuesta. Un Comité Técnico del Fideicomiso revisa y aprueba las propuestas para instruir al fiduciario, sobre el pago de las acciones de acuerdo al calendario establecido en el propio proyecto. El costo de los proyectos se comparte entre los gobiernos federal y locales en porcentajes que varían dependiendo del tipo de proyecto y del grado de marginación del estado o de los municipios donde se va a desarrollar el proyecto. Para proyectos relacionados con la identificación de riesgos, y en particular los atlas de riesgos, pueden recibir aportaciones del gobierno federal hasta del 90%
Figura 20. Procedimiento de acceso a los recursos del FOPREDEN
Fuente: Elaborado a partir de las RGFONDEN.
Inversiones para la INFE con recursos FOPREDEN El FOPREDEN, la fuente de recursos más exigua para la INFE, sólo ha cofinanciando la ejecución de tres proyectos vinculados directamente al sector educativo:
El primero de ellos en el año 2004 se apoyó al INIFED (anteriormente denominado CAPFCE) para la realización de un primer diagnóstico de la INFE particularmente en la franja costera del Pacífico donde existe un alto riesgo sísmico, así como alta probabilidad de impacto por ciclones tropicales.
En un segundo proyecto se financió al Estado de Tabasco en el año 2008 para realizar acciones de mitigación del riesgo por inundación en escuelas de educación básica.
El tercer proyecto correspondió a un proyecto de reubicación de planteles educativos en Baja California Sur.
El monto total de los recursos hasta ahora erogados por el FOPREDEN para el sector educativo asciende a 46.5 MdP. En la siguiente tabla se resumen estos tres proyectos.
Tabla 6. Inversión realizada para reparación de planteles afectados por desastres en el periodo 2001-2014
AÑO SOLICITANTE NOMBRE DEL PROYECTO RESUMEN GENERAL DEL PROYECTO
RECURSO FEDERAL
(FOPREDEN) MDP
COPARTI-CIPACIÓN
MDP
TOTAL MDP
2004 INIFED
(antes CAPFCE)
Determinación de la calidad y seguridad en la infraestructura física educativa, como medida de prevención y reducción de la vulnerabilidad, sobre las acciones inducidas por fenómenos naturales.
Realizar el diagnóstico de la infraestructura física educativa de los Estados localizados en la franja costera del Pacífico, que son más vulnerables por la alta sismicidad en la zona y la presencia de huracanes. Del resultado de este se pueden hacer acciones preventivas y correctivas.
$ 7.3 $ 7.2 $ 14.5
2008 TABASCO
Mitigación de riesgos por inundación en escuelas de educación básica del Estado de Tabasco.
El proyecto contempla obras en 11 planteles escolares ubicados en zonas rurales de alta marginación, los cuales históricamente han registrado mayor incidencia por afectaciones por inundación causados por la presencia de fenómenos hidrometeorológicos.
$ 4.5 $ 1.9 $ 6.4
2009 BAJA
CALIFORNIA SUR
Reubicación de nueve planteles educativos en los Municipios de Mulegé y Comondú, Baja California Sur.
Reubicación de nueve planteles educativos en los municipios de Mulegé (6 planteles) y Comondú (3 planteles), que se encuentran en zonas de riesgo de inundación.
$ 34.7 $ 14.9 $ 49,6
Total $ 46.5 $ 24 $ 70.5
Fuente: CENAPRED
Programa de Certificación del INIFED
El INIFED, también en el marco de sus atribuciones, realiza un seguimiento de los programas de obra pública para los planteles educativos, que además de permitir conocer los avances físico financieros, permite revisar la correcta aplicación de los recursos y los aspectos técnicos en materia de construcción y rehabilitación. Para ello se realizan verificaciones físicas y/o documentales a una muestra de las obras registradas. Adicionalmente, y con el objetivo de que exista una educación de calidad, garantizando que los centros escolares sean lugares dignos y libres de riesgos, la LGIFE establece también que el INIFED y los institutos estatales responsables deben llevar a cabo un proceso de certificación de la INFE, conforme al Reglamento de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa (En adelante el Reglamento) y a los lineamientos que se han establecido. De esta forma la certificación es el proceso mediante el cual se reconoce que la INFE evaluada, cumple con los estándares y las especificaciones técnicas aplicables, derivadas de las NOMs y demás normatividad aplicable. Así, se ha establecido el Programa Nacional de Certificación de la INFE y sus lineamientos publicados recientemente el pasado enero de 201524. Entre varios otros aspectos y para fines de este EdC, se destaca la necesidad de contar con los siguientes requisitos para obtener la certificación de un plantel educativo: Constancia de uso de suelo, Constancia de seguridad estructural expedida por el perito responsable de obra y en su caso estudios o dictámenes completos, Constancia de Protección Civil y Plan de Emergencia Escolar. El proceso de Certificación de la INFE es llevado a cabo por profesionistas que cumplan los requisitos establecidos en los Lineamientos del Programa Nacional de Certificación y que después de un proceso de formación de Evaluadores de Calidad impartidos por el INIFED, son evaluados, acreditados y registrados en un Padrón de Evaluadores. De esta forma se garantiza la homologación de las normas y criterios de objetividad, imparcialidad y transparencia, relacionadas con el proceso de evaluación de la calidad para la certificación de la calidad de la INFE. Para la expedición de la certificación de la calidad de la INFE y de conformidad con la fracción II del artículo 2o., del Reglamento, se realiza una evaluación al cumplimiento de los requisitos por parte de los planteles educativos de acuerdo a las Normas y
24
ACUERDO por el que se establecen los Lineamientos y el Programa Nacional de Certificación de la Infraestructura Física Educativa, publicado en el D.O.F. el 28 de enero de 2015. http://normatecainterna.sep.gob.mx/work/models/normateca/Resource/253/1/images/ac_lineamientos%20y%20PNCIFE.pdf
Especificaciones Técnicas y Normas Mexicanas, que son de observancia obligatoria las siguientes: NMX-R-003-SCFI-2011 “Escuelas-Selección del Terreno para Construcción-Requisitos” NMX-R-021-SCFI-2013 “Escuelas-Calidad de la Infraestructura Física Educativa-Requisitos” NMX-R-024-SCFI-2009 “Escuelas-Supervisión de Obra de la Infraestructura Física Educativa-Requisitos” De acuerdo con el tipo de infraestructura y el certificado expedido, el INIFED realiza verificaciones de seguimiento periódicas de acuerdo a su Normatividad. Así, a través de este proceso se cubren los objetivos de la INFE en el país, los requisitos de: calidad, seguridad, funcionalidad, oportunidad, equidad, sustentabilidad y pertinencia, de acuerdo con el PND, el Programa Sectorial de Educación, las normas y programas, educativos y de desarrollo regional vigentes, etc.
Análisis Costo Beneficio de las inversiones de reducción de riesgos en la Infraestructura Educativa
En el presente apartado se realiza un análisis costo-beneficio de las inversiones realizadas
en el sector educativo durante el periodo 2010-2014, identificando la incorporación de la
RRD y la ACC. Para lograrlo, es preciso evaluar el problema central que pretende resolver
la inversión, así como los objetivos de la misma.
La principal característica del problema es que se enmarca como un problema de carácter
social, mismo que constitucionalmente hablando implica la necesaria provisión de
recursos públicos para su solución. De igual forma, el hecho de que la población afectada
por los daños causados en las escuelas se puede delimitar claramente a costo y esfuerzo
razonable, es posible calcular los beneficios sociales atribuibles a la inversión.
En este sentido, el problema central que pretende resolver la inversión realizada en la
reconstrucción, reparación y reubicación de infraestructura educativa, es prevenir y
mitigar el impacto de futuros fenómenos de origen natural extremos, incorporando
elementos de RRD y ACC en las obras realizadas, para disminuir su vulnerabilidad.
Así, el problema central es justamente el riesgo de la infraestructura educativa ante la
ocurrencia de fenómenos extremos de origen natural y el efecto principal deriva en un
impacto directo en el desarrollo económico y social del país.
Figura 21. Árbol de Problemas.
Objetivos de la inversión
Con el fin de analizar si los objetivos inherentes a la inversión pública realizada en la
reconstrucción, rehabilitación y reubicación de la INFE, se han visto reflejados en
beneficios tangibles o intangibles para la población afectada por el problema central y
para las finanzas públicas, se consideró importante elaborar un árbol de objetivos de la
inversión, en el cual el objetivo principal es contar con una INFE resiliente y segura ante el
embate de fenómenos naturales extremos, teniendo como fin superior, garantizar la
seguridad de los alumnos, así como disminuir el impacto económico y social de los
desastres en la misma. Para lograrlo se requiere de medios financieros, normativos,
técnicos y obras. (Ver figura**)
Afectaciones en la infraestructura educativa a consecuencia de
fenómenos naturales extremos
Peligro Exposición Vulnerabilidad
Mayor incidencia de fenómenos extremos
Mayor intensidad de fenómenos
meteorológicos
Crecimiento exponencial de zonas
urbanas
Incremento del sistema expuesto en zonas de
alta incidencia
Características constructivas de los
planteles
Mantenimiento de los inmuebles
Impacto sobre las finanzas
públicas
Impactos sociales
Impacto directo en el desarrollo
Efectos
Problema central
Causas principales
Causas secundarias
Figura 22. Árbol de objetivos de la inversión.
Estudio Costo-Beneficio
El presente apartado evalúa si la inversión pública realizada por el Gobierno Federal en la
rehabilitación, reconstrucción, reubicación y protección de la INFE en el periodo 2010-
2014, ha redundado en un beneficio económico y social en concordancia con los montos
destinados al incorporar la RRD y la ACC.
Para lograrlo se analizarán, en primer lugar, las inversiones ex-ante y ex-post,
posteriormente se estiman los beneficios económicos y sociales de dichas inversiones. El
trabajo comprende únicamente las inversiones realizadas en el periodo 2010-2014.
Costos
Como se mencionó anteriormente, las inversiones que se tomarán en cuenta únicamente
serán las relacionadas con la INFE y aquellas que se consideró que incorporan a la RRD y la
ACC. En este sentido se identificaron dos grandes rubros, mismos que se exponen a
continuación.
Los costos de inversión ex-ante, que se refieren a los gastos que afronta el sector antes de
la ocurrencia de un desastre, y ex-post que son los recursos destinados a rehabilitar,
reconstruir o reubicar la INFE afectada después de un evento.
Costos de Inversión ex-ante
La principal inversión pública ex-ante que realiza el sector es la transferencia de riesgos a
través de la contratación plurianual de un servicio de aseguramiento de bienes
patrimoniales25.
La póliza contratada cubre todos los bienes muebles e inmuebles, infraestructura escolar y
administrativa a cargo de la Secretaría de Educación Pública (SEP) ante los siguientes
riesgos relacionados con la GRD y la ACC:
Impacto de rayo o incendio
Terremoto, temblor, erupción volcánica, maremoto y ola sísmica
Marejada o marea de tormenta (golpe de mar distinto al oleaje normal de la marea)
Huracán, tempestad, vientos, lluvias torrenciales, granizo, inundación, desbordamiento y alza del nivel de aguas, enfangamiento
Hundimiento o deslizamiento de terreno, derrumbes y desprendimiento de tierra o rocas
Este tipo de instrumentos minimizan el impacto de un desastre en las finanzas públicas, sin embargo, está opción tiene algunas desventajas evidentes, ya que no deja de ser una medida paliativa, que solamente se puede aplicar cuando ya se haya producido el daño y que únicamente permitirá recuperar los costos económicos más no los sociales. De igual forma, la mayoría de los seguros, en caso de daño o pérdida, indemnizan al asegurado a costo de reposición, es decir, con los caudales que se requieran para reparar, reemplazar o reinstalar el bien afectado para dejarlo en condiciones similares a las que se encontraba antes de ocurrir el evento. Por lo que, si bien se puede considerar que la inversión en la contratación del seguro integra elementos de GRD, está se consideraría como un mecanismo de intervención reactivo-correctivo. El complemento adecuado para el presente esquema de aseguramiento es el FONDEN, ya que en las experiencias recopiladas por el CENAPRED durante las evaluaciones del impacto social y económico de los desastres, se documentó que al momento de ocurrir un desastre, la SEP, en conjunto con su contraparte estatal, realizan el correspondiente diagnóstico de daños para poder acceder a los recursos del mencionado fondo. En él, se incluyen mejoras y obras de mitigación y adaptación para evitar que futuros eventos de características similares produjeran el mismo resultado. Así, el FONDEN funge como la fuente de recursos para integrar medidas prospectivas-correctivas encaminadas a la prevención y mitigación de daños y por ende a la
25 Para mayor información consultar en www.sep.gob.mx
disminución del riesgo. Sin embargo, dichas inversiones se realizan ex-post y se trataran más adelante. El costo de aseguramiento de la infraestructura educativa para el periodo abril 2014-mayo 2015 fue de 348.5 MdP. Con el fin de estimar el valor de dicha cifra en los años anteriores, se aplicó la tasa de interés anualizada de Certificados de la Tesorería de la Federación (CETES) a 28 días26. De igual forma, se asumió que el costo hubiera sido el mismo si la cobertura hubiese abarcado de enero de 2014 a diciembre del mismo año. Una vez explicado lo anterior, el costo ex-ante realizado para asegurar toda la INFE del país en el periodo 2010-2014 se estimó en 1,619.9 MdP. Tabla 7.
Estimación de costos ex ante para aseguramiento de infraestructura educativa
Año Millones de pesos
2014 348.5
2013 337.9
2012 325.0
2011 311.0
2010 297.5
Total 1,619.9
Fuente: Elaboración propia con información de BANXICO
Costos ex-post
En cuanto a los costos ex-post, la información oficial es el principal insumo y está comprende todos los recursos destinados para rehabilitar, reconstruir y reubicar escuelas afectadas por desastres de origen natural. Se considera que estas acciones integran a la RRD y a la ACC en el sentido de que, por las RGFONDEN, ninguna escuela que haya sido apoyada con anterioridad puede recibir recursos nuevamente en la misma proporción de coparticipación, así, se encauza a que las obras integren medidas de mitigación y adaptación27. Ejemplo de lo anterior son las acciones realizadas en Tabasco para resarcir los daños en la
INFE del estado a consecuencia de las inundaciones acaecidas entre 2007 y 2011, en las
cuales se determinó elevar la altura del desplante de las escuelas para disminuir los
posibles daños futuros por eventos similares.
26 Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados con datos del Banco de Mexico. 27 Para mayor información consultar las reglas de operación del Fondo de Desastres Naturales publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 3 de diciembre de 2010.
De igual forma, de acuerdo con las normas y especificaciones para estudios, proyectos,
construcción e instalaciones del INIFED, cada obra contempla un análisis riguroso de
riesgo28, como se describió anteriormente.
Así, durante el periodo de estudio se realizaron 8,260 acciones de reconstrucción,
rehabilitación o reubicación de planteles afectados por desastres ocurridos en el país. Lo
que representó una inversión de 5,713.4 millones de pesos.
Tabla 8. Estimación de costos ex post para reconstrucción, rehabilitación y reubicación de infraestructura educativa
Año Número de planteles Monto estimado de daños (Millones de pesos)
2010 2,789 1,082.2 2011 408 316.7 2012 635 330.7 2013 3,378 3,696.2 2014 1,050 287.7
Total 8,260 5,713.4
Fuente: INIFED
En resumen, los costos de inversión que se tomarán en cuenta para el presente análisis suman 7,333.3 millones de pesos. De los cuales 1,619.9 son considerados como inversión ex ante y 5,713.4 ex post.
Tabla 9. Inversión pública que integra GRD y ACC en infraestructura educativa en el periodo 2010-2014
Costos Millones de pesos
Ex ante 1,619.9
Ex post 5,713.4
Total 7,333.3
Fuente: INIFED
Beneficios
La estimación de beneficios tiene como fin evaluar el bienestar obtenido con las inversiones realizadas para rehabilitar, reconstruir y reubicar los planteles afectados por desastres, así como la de transferir el riesgo a través del esquema de aseguramiento contratado. En este sentido se han definido dos aspectos básicos en el los cuales los beneficios son evidentes y cuantificables:
Costos evitados
Beneficios sociales y económicos
28 Para mayor información consultar en http://www.inifed.gob.mx/doc/normateca/tec/V2-EP/Volumen_2_Tomo_II_Estudios.pdf
Costos evitados
Para efectos de este estudio, cuando hablamos de costos evitados nos referimos a todos aquellos que se pudieron haber impedido si la INFE hubiese incorporado medidas para gestionar el riesgo de desastre y adaptación al cambio climático. En ese sentido y de acuerdo con la legislación del INIFED, todos los planteles que requirieron obras después de ser afectados por un desastre, incorporaron medidas RRD y ACC. Así, se puede asumir que en caso de registrarse eventos similares a los que les causaron algún tipo de daños a dichos inmuebles el impacto económico sería menor, ya que los daños en los acervos fijos disminuirían considerablemente y las pérdidas o flujo cesante derivado de la ocurrencia del desastre no existirían.
En México, el CENAPRED evalúa desde hace más de 15 años el impacto social y económico que provocan los desastres. Para ello, utiliza una versión adaptada de la metodología diseñada por la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL)29.
Una de las características esenciales de esta metodología es que además de evaluar a nivel sectorial el impacto económico, hace una clara distinción entre los daños y las pérdidas. Los primeros se refieren a todos los acervos fijos, en este caso a la infraestructura educativa, y las segundas se relacionan con todo lo que se deja de producir o hacer a consecuencia del desastre, así como los gastos extras en los que se incurre para atender la emergencia en el sector.
Comúnmente, las pérdidas que contempla la mencionada metodología en el sector educativo son resultado de la renta de aulas móviles para satisfacer la demanda educativa, la adquisición de insumos para limpieza de los espacios educativos, así como costos operativos para atender la emergencia.
De tal forma, las pérdidas esperadas por futuros eventos serían evitadas. De hecho, si las obras que se hicieron después de ocurrido el desastre se hubiesen llevado a cabo antes estás nunca hubieran existido.
Asumiendo lo anterior, para el periodo 2010-2014 se pudo evitar un desembolso de al menos 815.7 MdP, lo que se considera un costo evitado.
Tabla 10. Costos evitados por pérdidas estimadas a
consecuencia de desastres ocurridos entre 2010 y 2014
Año Millones de pesos
2010 99.4
2011 72.9
2012 33.0
2013 504.8
2014 105.6
Total 815.7
29 Para mayor información consultar: CEPAL, Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres
Por otro lado, todas las reubicaciones que se realizaron también representarían un costo evitado, ya que incorporan medidas de GRD y ACC, así como un análisis de riesgos detallado. Aunque no se puede asegurar que una vez reubicados los planteles, estos no pudiesen ser afectados en el futuro por otros eventos, es muy probable que si se presentaran daños estos serían mínimos en comparación con los registrados. El costo evitado por reubicaciones suma 2,605.7 MdP. En este caso en particular y para efectos de este estudio el costo y el beneficio directo es el mismo en términos económicos, sin embargo, como se verá más adelante, los beneficios indirectos y sociales de la inversión son considerables.
Tabla 11. Número de planteles reubicados
Año Planteles reubicados Millones de pesos
2010 22 53.7
2011 11 133.5
2012 12 45.0
2013 357 2,300.6
2014 13 72.8
Total 415 2,605.7
Fuente: INIFED
De acuerdo con la OCDE, el gasto educativo por alumno en un año en México es de
aproximadamente el 15% del PIB per cápita en el nivel básico30. Lo anterior significa que la
población afectada por los daños registrados en los 8,260 planteles, en este caso los
alumnos, dejan de ser beneficiados, pese al gasto que el estado continúa realizando.
Con base en los desastres evaluados por el CENAPRED, se estima que en promedio, una
vez que un plantel es impactado por un desastre, la vuelta a la normalidad es de al menos
una semana para planteles con daños menores y parciales, sin embargo para aquellos con
daños totales y que requieren ser reubicados, se considera que mínimo toma un mes para
reactivar las labores. En ese sentido, se estimó que el beneficio social dejado de recibir por
los alumnos fue de 696.9 millones de pesos.
Tabla 12. Pérdidas por suspensión de labores
Tipo de obra Planteles afectados
Alumnos afectados
Tiempo estimado de vuelta a la normalidad por plantel (Días)
Monto estimado (Millones de pesos)
Reubicaciones 415 37,367 30 66.5
Rehabilitaciones 5,099 459,122 7 190.6
Reconstrucciones 2,746 247,254 30 439.9
Total 5,5140 743,743 696.9
Fuente: Elaborado a partir de INIFED, OECD
30
OCDE. Education at a Glance, Indicators.
Por último, otro costo evitado es el recurso que se recuperó derivado del aseguramiento
de la infraestructura, mismo que fue de 666.9 millones31 de pesos que representa el **%
del monto total de daños en la infraestructura educativa y el 15.5% de los costos ex-ante.
En suma, los costos evitados se calcularon en 4,313.3 millones de pesos. (Ver tabla 13)
Tabla 13. Costos evitados
Costos evitados Monto en millones de pesos
Pérdidas 2000-2014 343.8 Reubicaciones 2,605.7 Pérdidas por inasistencia 696.9 Recuperación a través del seguro 666.9
Total 4,313.3
Beneficios sociales y económicos
El beneficio económico más evidente de la población con mayor grado de educación es el
poder contar con un mejor ingreso, empleabilidad, productividad y mayor protección
frente al desempleo. Además, esto se ve reflejado en una sociedad con un mayor
crecimiento económico, más productiva e innovadora.
En este sentido, la población beneficiada por la inversión pública realizada en la
reparación, reconstrucción y reubicación de las escuelas afectadas, pudo continuar con
sus estudios de educación básica, lo que en el futuro se debiera reflejar en mayores
ingresos, si es que concluyeran con éxito sus estudios.
Según cifras del Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE), en promedio seis
de cada diez estudiantes que ingresan a la primaria logran terminar la secundaria. Por lo
que se estima que de los 743,743 estudiantes afectados por los desastres ocurridos en el
periodo 2010-2014, cerca de 598 mil terminarían la primaria, 447 mil la secundaria.
De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares 2010,
elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), se estima que los
niveles de ingreso de la población con la secundaria terminada son, en promedio, 1,392
pesos mensuales más que los que únicamente concluyeron la instrucción primaria.
31
Fuente: Unidad de Seguros, Pensiones y Seguridad Social, Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Figura 23. Relación entre ingreso y nivel educativo, 2010
Fuente: FIRA con información de INEGI
Con base en lo anterior, se puede estimar que 446,989 alumnos de las escuelas afectadas terminaron la secundaria, y podrán acceder en promedio, a al menos 1,392 pesos más al mes durante su vida laboral, misma que normalmente abarcaría 30 años de servicio en un trabajo formal. Calculando lo anterior, el beneficio extra que podrían obtener los alumnos mencionados durante el periodo establecido sumaría 223,995 MdP. Ahora bien, es probable que si no se hubiese realizado la inversión para reconstruir y rehabilitar los planteles, un porcentaje importante de los alumnos hubiera buscado alternativas para concluir sus estudios. En este sentido lo importante de resolver para fines de este ejercicio es ¿Cuál es efectivamente la población que no hubiese terminado sus estudios de secundaria si no se hubiese realizado la inversión? Para resolverlo, se asumió, con base en las principales causas de deserción, que al menos un 7% de estos alumnos no hubieran concluido sus estudios32. Esto representa un monto de 15,679 millones de pesos. Por otro lado, los beneficios sociales de la educación suelen ser muy difíciles de cuantificar, sin embargo son incuestionables. De acuerdo con la OCDE, la esperanza de vida se encuentra fuertemente asociada a la educación, ya que a mayor instrucción, un individuo tiende a tomar decisiones informadas en torno a cuestiones de salud. Se estima que en promedio, las personas que cursan la educación terciaría, viven hasta 8 años más que las que sólo cursaron hasta la secundaria. Otros beneficios sociales de la educación se relacionan con el mayor involucramiento de la población más educada en cuestiones cívicas y de voluntariado, menor probabilidad de beber en forma excesiva, fumar, cometer delitos o de ser obeso, mayor participación en
32 Se utilizó información de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación realizada por la SEP, así como datos de la OCDE.
programas preventivos de salud, etc. Todos estos beneficios se traducen en ahorros para el Estado. En suma, el beneficio de la inversión realizada suma 19,992.3 millones de pesos aproximadamente, lo que representa una relación de 2.7 a 1 con respecto a la inversión realizada que fue de 7,333.3 millones de pesos.
Tabla 14. Estimación de beneficios obtenidos a partir de la inversión realizada en reconstrucción, rehabilitación y reubicación de infraestructura educativa integrando medidas de GRD y ACC
Beneficios Monto
(Millones de pesos)
Costos evitados 4,313.3
Beneficios socioeconómicos 15,679.0
Total 19,992.3
Figura 24. Representación gráfica de la Tabla 14
Si se hubiesen contemplado los beneficios sociales, probablemente se considere que hay
una subestimación de los beneficios, sin embargo el presente ejercicio da una muestra de
la conveniencia de incorporar a la RRD y la ACC a las inversiones públicas. Existen
documentos de diversos organismos internacionales que aseguran que por cada peso que
se invierte en prevención se ahorran siete dólares en daños y pérdidas atribuibles a los
desastres33.
33 PNUD. Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación. Buró de Prevención de Crisis y Recuperación. Octubre 2010. http://www.undp.org/content/dam/undp/library/crisis%20prevention/disaster/Reducci%C3%B3n%20del%20Riesgo%20de%20Desastres%20y%20Recuperaci%C3%B3n%20-%20Introducci%C3%B3n.pdf
7,333.3
19,992.3
0.0
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
Costos Beneficios
Costos Beneficios
12,659 Millones de pesos
El Estudio de Caso presentado ha sido sin duda un ejercicio que ha permitido analizar los
temas a los que les estamos reconociendo una gran utilidad para aportar elementos que
se sumen a los criterios que van modelando el Sistema de Inversión Pública en el país,
como lo son la Gestión del Riesgo de Desastre y la Adaptación al cambio climático.
El estudio también da muestra de que es redituable invertir en acciones de RRD a través
de la incorporación de un análisis de riesgos tanto en los proyectos de inversión, así como
aprovechar el proceso de reconstrucción para mejorar las condiciones de vulnerabilidad
previas al impacto del desastre. El análisis permite observar avances importantes en los
aspectos normativos y metodológicos, lo cual resulta relevante en virtud del alto riesgo
que existe en México y el amplio universo de planteles educativos.
Se ha advertido que los procesos de planeación contemplan con relativa suficiencia los
aspectos más importantes. Si bien es cierto que el Plan Nacional de Desarrollo no lo
menciona como tal, hay que decir que el hecho de que exista una la Ley General de
Infraestructura Física Educativa, y que por esa razón se establezca un régimen especial,
sus propias instituciones e instrumentos de planeación le dan a este subsector una
categoría privilegiada.
En tal virtud se puede afirmar con absoluta certeza que el subsector de la Infraestructura
Física Educativa representa ya una bandera blanca en el territorio nacional en cuanto a los
procesos de planeación de la inversión públicos y su vinculación a la Gestión del Riesgo de
Desastres.
No obstante, la descripción del problema presentado en el sector escolar, se trata de un
problema complejo dado el amplio universo de planteles educativos. Los proyectos de
nuevas inversiones, ya consideran el análisis de riegos y las medidas de seguridad
requeridas, sin embargo existen todavía un número muy importante de planteles que aún
se encuentran en condiciones de vulnerabilidad expuestos a un amplio catálogo de
amenazas. Situación que se ve incrementada por amplias franjas de población en pobreza
que tal y como sucede, corresponden con los asentamientos más expuestos y vulnerables
Por lo que será necesario continuar con el diagnóstico de INFE, elaborar los proyectos de
inversión pública correspondientes.
En términos generales, se puede decir que este subsector se trata de uno privilegiado en México, y que en mucho se diferencia de otros que comparativamente, se encuentran con un menor desarrollo y avances en la materia, razón por la que uno de los cuidados que deben de procurar al leer los resultados de un estudio de caso, es el no trasladar automáticamente sus conclusiones al resto del universo del que forma sólo una parte su tema central. Dicho en otras palabras, se ha decidido el enfoque de este documento
precisamente porque ofrecía una oportunidad de desarrollar el tema con información y ejemplos abundantes, como lo es la Infraestructura Física Educativa. Pero eso no significa que encontremos sólo resultados similares en el resto de los sectores o subsectores. Esa diferencia en el desarrollo de tema y su resolución, es señaladamente el mayor reto presente: Que impere a lo largo y ancho de la Administración Pública Federal la premisa de que aún es necesario una mayor planeación de la inversión pública que valga, si no ha sido previamente sustentada en la gestión de los riesgos y la adaptación del cambio climático. Otro objetivo a corto plazo tendría que ser una cada vez mayor asignación de recursos tanto a los procesos de pre-inversión, como los de inversión y post-inversión en la obra pública. Y sin duda importante, resulta el reto de encontrar un común denominador en los marcos normativos de los diferentes sectores y subsectores, de tal manera que priven criterios unificados o comunes a pesar de su diversidad.
Finalmente, comparando el costo de las inversiones realizadas en obras de reducción de
riesgos en la INFE, con los resultados de un análisis del beneficio social de estas acciones,
se obtiene una relación beneficio costo de 2.7 a 1, es decir por cada peso que se invierte
se obtiene un beneficio casi tres veces mayor.
1. Ley General de la Infraestructura Física Educativa. Publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 1 de febrero de 2008 (con últimas reformas publicadas el 07-05-2014).
2. Censo Nacional de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial 2013. Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Fuente: http://cemabe.inegi.org.mx/
3. Línea de Base sobre la Gestión del Riesgo y el Cambio Climático en la Inversión Pública.
4. Programa Institucional del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2014-2018. Fuente: http://normatecainterna.sep.gob.mx/es_mx/normateca/Programas_2014-2018
5. Programa Institucional del Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2014-2018. Fuente: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343877&fecha=08/05/2014
6. Programa de Rehabilitación de Planteles Escolares “Escuelas Dignas”. Fuente: http://www.inifed.gob.mx/escuelas_dignas/
7. El Fondo de Desastres Naturales de México-Una Reseña. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Octubre de 2012
8. Servicio Sismológico Nacional. http://www.ssn.unam.mx
9. Diagnóstico de Peligros e Identificación del Riesgo de Desastres en México. Fuente: http://www.cenapred.gob.mx/PublicacionesWeb/busca_disponibles
10. Serie: Evaluación del Impacto Económico de los Desastres en México, CENAPRED de 1980 a 2013. Fuente: http://www.cenapred.gob.mx
11. Página Institucional del INIFED http://inifed.gob.mx
12. Sistema Nacional de Información-INIFED. Resultados diagnóstico 2013
13. Clave Diagnóstico de Necesidades de Atención (DNA) para determinar los niveles de necesidades de atención a la infraestructura Física Educativa 2014. INIFED
14. Segundo Informe de Gobierno 2013-2014. http://www.presidencia.gob.mx/segundoinforme/
15. Normas y Especificaciones para Estudios, Proyectos, Construcción e Instalaciones de la INFE http://www.inifed.gob.mx/index.php/normateca/tecnica
16. ACUERDO por el que se establecen los Lineamientos y el Programa Nacional de Certificación de la Infraestructura Física Educativa, publicado en el D.O.F. el 28 de enero de 2015. http://normatecainterna.sep.gob.mx/work/models/normateca/Resource/253/1/images/ac_lineamientos%20y%20PNCIFE.pdf
17. Reglas de operación del Fondo de Desastres Naturales publicadas en el D.O.Federación el 3 de diciembre de 2010
18. Reglas de Operación del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales publicadas en el D.O.F. el 23 de diciembre del 2010.
Año Evento Planteles afectados
Impacto económico
Miles de pesos
2000 Sin registro de afectaciones en el sector - -
2001 Huracán Juliette en Baja California Sur, en el mes de septiembre 138 $12,000.00
Huracán Juliette en Sonora, en el mes de septiembre 135 $22,360.00
Lluvias torrenciales, deslaves y desbordamiento de ríos y presas en Chis, Michoacán, Nuevo León, Quintana Roo
18 -
Huracán Iris en varios estados 2 -
2002 Huracán Isidore, en el mes de septiembre en Yucatán 2631 $161,879.00
Huracán Isidore, en el mes de septiembre en Campeche 454 $153,780.30
Rompimiento de las presas "El Capulín" en Zacatecas, en agosto 3 $7,000.00
Huracán Kenna Jalisco en el mes de octubre 1 $15.00
Huracán Kenna Nayarit en el mes de octubre 375 $53,824.00
Lluvias en varios Tamaulipas, Oaxaca y Zacatecas 3 -
Sismo en Oaxaca M=5.1, Hundimientos en Quintana Roo 3 -
2003 Avenidas ocurridas en el Río Chiquito, Ver, combinadas con el rompimiento de ductos de hidrocarburos en junio
5 $2,586.00
Lluvias torrenciales e inundaciones julio y septiembre en Guanajuato 532 $4,857.00
Lluvias torrenciales e inundaciones de septiembre en Jalisco 59 $4,733.00
Lluvias torrenciales e inundaciones de septiembre en Michoacán 36 $1,412.00
Inundaciones de septiembre en Nayarit 3 $310.00
Lluvias torrenciales e inundaciones de junio en Zacatecas 69 $2,198.00
Lluvias torrenciales e inundaciones, septiembre y noviembre, en Veracruz 198 -
Lluvias torrenciales e inundaciones en Chiapas 33 -
Lluvias fuertes e inundaciones en Oaxaca y Morelos 9 -
Huracanes Ignacio y Marty, Baja California Sur agosto y septiembre 18 $3,700.00
Sismo 21 de enero, Colima M=7.6 387 $133,659.00
Sismo 21 de enero, Jalisco M=7.6 79 $17,962.00
Sismo 21 de enero, Michoacán 25 $751.00
Explosión 1 -
Deslizamiento de Suelo en Oaxaca 1 -
34
Fuente: CENAPRED
Año Evento Planteles afectados
Impacto económico
Miles de pesos
2004 Inundación intensa en Tenango del Valle (Edo. De México), 2 de mayo. 2 $30.00
Inundación Coahuila (lluvias atípicas en los municipios de Piedras Negras, Sabinas, San Juan de Sabinas y Zaragoza en el mes de abril)
20 $10,000.00
Inundación Cozumel (lluvias atípicas en junio en Cozumel Q. Roo) 17 $5,822.81
Inundación Durango (intentas precipitaciones en septiembre) 32 $4,041.00
Lluvias y vientos en varios estados 16 -
Agrietamiento de Suelo en Chiapas
2 -
2005 Granizada en Oaxaca, en el mes de mayo 83 $4,000.00
Huracán Emily en Tamaulipas, en el mes de julio 145 $15,734.20
Huracán Emily en Nuevo León, en el mes de julio 64 $11,218.60
Huracán Emily en Yucatán, en el mes de julio 209 $7,353.00
Huracán Emily en Quintana Roo, en el mes de julio 76 $5,476.00
Huracán Stan en Hidalgo, en el mes de octubre 62 $14,772.11
Huracán Stan en Puebla, en el mes de octubre 337 $66,144.10
Huracán Stan en Veracruz, en el mes de octubre 407 $3,737.00
Huracán Stan en Oaxaca, en el mes de octubre 441 $37,779.30
Huracán Stan en Chiapas, en el mes de octubre 305 $245,541.00
Huracán Wilma en Quintana Roo, en el mes de octubre 358 $103,600.00
Huracán Wilma en Yucatán, en el mes de octubre 115 $3,241.00
Lluvias en Chiapas, Veracruz y Tlaxcala
3 -
2006 Lluvias intensas en Cd. Juárez, Chihuahua de julio a agosto 36 $5,000.00
Huracán John Baja California Sur, en el mes de septiembre 101 $17,703.60
Huracán Lane en Sinaloa, en el mes de septiembre 149 $21,899.11
Huracán Lane en Colima, en el mes de septiembre 14 -
Huracán Lane en Jalisco, en el mes de septiembre 12 -
Tormenta tropical Paul en Sinaloa 13 -
Lluvias intensas en varios estados, Veracruz, San Luis Potosí, Guerrero, Chihuahua
26 -
Lluvias intensas en las Ciudades de Reynosa y Río Bravo, Tamaulipas, en el mes de septiembre
44 $8,489.50
Año Evento Planteles afectados
Impacto económico
Miles de pesos
2007 Ciclón tropical Bárbara en Chiapas, en el mes de junio 51 $10,948.10
Ciclón tropical Dean Quintana Roo, en el mes de agosto 292 $43,443.80
Ciclón tropical Dean Campeche, en el mes de agosto 241 $21,412.00
Ciclón tropical Dean Veracruz , en el mes de agosto 59 $6,378.70
Ciclón tropical Dean Puebla, en el mes de agosto 350 $33,345.00
Ciclón tropical Dean Hidalgo, en el mes de agosto 218 $42,010.20
Ciclón tropical Herriete varios estados (Guerrero, Sinaloa, Sonora, Baja California Sur y Jalisco)
219 $8,912.00
Inundaciones en Tabasco, en el mes de octubre 3876 $1,128,600.00
Lluvias ocurridas en Chiapas a consecuencia de los frentes fríos 2 y 4, en octubre y noviembre de 2007
79 $5,500.80
Tornado en Piedras Negras, Coahuila, el mes de abril 24 $9,766.00
Sismo en Guerrero 4 -
Otros fenómenos hidrometeorológicos en varios estados 54 -
2008 Ciclón Tropical Dolly, Tamaulipas, en el mes de julio 3 $10,065.00
Inundación en Tlaltenango, Zacatecas y Parral, Chihuahua, en agosto 7 $1,883.20
Ciclón Tropical Lowell, Sonora, en el mes de septiembre 13 $4,657.30
Inundaciones, Minatitlán, Veracruz, en el mes de septiembre 31 $3,969.10
Inundaciones Tabasco, en septiembre y octubre 456 $46,052.70
Ciclón Tropical Norbert, Baja California Sur, en el mes de octubre 10 $5,000.00
Lluvias por el Ciclón Tropical Norbert, sonora en el mes de octubre 36 $4,471.10
Sismo M=6.1 en Oaxaca y deslizamiento de tierra en Veracruz 49 -
Fenómeno Químicos (Explosión) en Puebla 1 -
Otros fenómenos hidrometeorológicos en varios estados 107 -
2009 Lluvias e inundaciones en Atizapán de Zaragoza y Tlalnepantla de Baz, en el mes de septiembre
12 $1,500.00
Huracán Jimena Sonora, en el mes de septiembre 36 $10,493.00
Huracán Jimena en Baja California Sur, en el mes de septiembre 172 $30,644.70
Inundaciones en Tabasco, en octubre y noviembre 421 $46,981.30
Lluvias e inundaciones en Veracruz, en el mes de noviembre 235 $317.20
Otros fenómenos hidrometeorológicos en Guerrero, Guanajuato, DF, Oaxaca, Chiapas
15 -
Incendio en Guardería de Sonora, Explosión en Veracruz 2 -
Fenómenos Geológicos, Sismo M=5.7 en Guerrero y otro en Veracruz
20 -
Año Evento Planteles afectados
Impacto económico
Miles de pesos
2010 Lluvias intensas e inundaciones en Michoacán, febrero de 2010 108 $15,416.30
Lluvias e inundaciones en el Estado de México y D,F., en febrero de 2010 154 $34,218.70
Lluvias, inundaciones y movimientos de laderas en Oaxaca, agosto y septiembre
448 $29,689.00
Inundaciones en Chiapas, agosto y septiembre 625 $14,209.90
Inundaciones en Tabasco, agosto a noviembre 384 $183,587.20
Huracán Alex, Tamaulipas , en el mes de julio 230 $15,193.80
Huracán Alex, Nuevo León, en el mes de julio 1502 $469,330.80
Huracán Alex, Coahuila, en el mes de julio 37 $5,552.30
Lluvias e inundaciones provocadas por los ciclones tropicales Karl y Matthew en Veracruz, en el mes de septiembre
129 $25,690.80
Otros fenómenos hidrometeorológicos en varios estados 35 -
Explosión oleoducto en Puebla 12 -
Sismo de 7.2 en Mexicali, Baja California, en el mes de abril, Sonora 13 -
Sismo de 7.2 en Mexicali, Baja California, en el mes de abril, Baja California 301 $580,613.00
2011 Lluvias e inundaciones en el Estado de México, junio y julio 2 $9.50
Inundaciones en Tabasco, entre septiembre y noviembre 878 $115,738.10
Ciclón tropical Arlene, Hidalgo, entre los meses de junio y julio 9 $112.00
Ciclón tropical Arlene, Veracruz entre los meses de junio a julio 8 $13,142.30
Huracán Jova, Jalisco en el mes de octubre 47 $79,646.60
Huracán Jova, Colima en el mes de octubre 41 $96,736.60
Otros fenómenos hidrometeorológicos en varios estados 52 -
Sismo en Guerrero 11 -
Fenómenos Químicos, Fugas de gas, incendios, explosiones 5 -
Accidente Carretero 1 -
2012 Lluvias intensas por la tormenta tropical Ernesto en Guerrero, en el mes de agosto
14 $7,728.60
Sismo de 7.4 de Guerrero en el mes de marzo 184 $111,616.40
Sismo de 7.4 de Oaxaca, en el mes de marzo 8 $2,790.10
Ciclón Tropical Ernesto en Veracruz 65 $60,876.90
Huracán Ernesto en Campeche, en el mes de agosto 18 $7,651.50
Otros fenómenos hidrometeorológicos en varios estados 14 -
Sismo en Guerrero y en Chiapas 38 -
Fenómenos Químicos, incendio, explosión en Sonora, Nuevo León, Tlaxcala 3 -
Huracán Carlotta en Oaxaca, en el mes de junio 337 $52,000.00
Año Evento Planteles afectados
Impacto económico
Miles de pesos
2013 Lluvias severas Coahuila, en junio 67 $85,400.00
Huracán Bárbara, Chiapas en el mes de mayo 183 $53,947.10
Huracán Barry, Veracruz, en el mes de junio 89 $17,510.00
Tormenta Tropical Manuel, Guerrero, en el mes de septiembre 510 $2,764,949.90
Tormenta Tropical Manuel, Sinaloa, en el mes de septiembre 1027 $122,975.10
Tormenta Tropical Manuel, Durango, en el mes de septiembre 35 -
Ciclón Tropical Ingrid, Nuevo León en el mes de septiembre 10 $3,300.70
Sismo y deslizamientos de tierra 30 -
Explosión 1 -
Accidente de transporte 1 -
Totales 23,066 $7,620,593.03
De acuerdo con el Marco de Acción de Hyogo y en el recién creado Marco de Sendai para
la Reducción del Riesgo de Desastres, los sistemas de alerta temprana son un componente
importante en la gestión del riesgo y se debe fortalecer su desarrollo, así como hacerlas
más accesibles a las personas expuestas a múltiples riesgos. Particularmente resalta su
importancia ya que su objetivo primordial es salvar vidas.
En este contexto resulta conveniente incluir en este estudio de caso una descripción del
sistema de alerta sísmica mexicano y específicamente resaltar como el sector educativo es
uno de los usuarios que se ven beneficiados por este sistema. Como se menciona en el
documento, uno de los principales riesgos a los que está expuesto el territorio mexicano,
que ha ocasionado enormes pérdidas económicas y lamentablemente la vida de miles de
personas, es el riesgo sísmico.
Por otro lado, como se expuso también, el sector educativo reviste una importancia por el
impacto social y por el amplio universo de estudiante e inmuebles escolares ubicados en
zonas de alto y muy alto peligro sísmico en el país.
Así, este sistema se suma a los esfuerzos del Gobierno de México y particularmente del
Gobierno del Distrito Federal, por llevar a cabo acciones de reducción de riesgo de
desastres.
El Sistema de Alerta Sísmica Mexicano (SASMEX)35 inició su operación al público en 1993 y
fue desarrollado por el Centro de Instrumentación y Registro Sísmico (CIRES), asociación
civil no lucrativa fundada en 1986, dedicada a la investigación y desarrollo de tecnología
aplicada a la instrumentación sísmica, con el objetivo de mitigar posibles desastres
sísmicos.
El principio de operación de la alerta sísmica se basa en la detección de sismos a través de
sensores ubicados en lugares cercanos a las zonas epicentrales y emitir un aviso a través
de radio sobre el inicio de un temblor con potencial destructivo a las ciudades que se
encuentran alejadas. Tal es el caso de la Ciudad de México que se encuentra a 300 km de
la costa de Guerrero en el Pacífico, donde existe el potencial de un sismo o sismos de gran
magnitud, lo que permitiría en este caso una anticipación de aproximadamente 50
segundos antes del arribo de las ondas sísmicas y con ello poner en práctica medidas de
protección previamente establecidas para salvaguardar la vida en primera instancia y
responder adecuadamente ante un movimiento de la tierra.
35
Página Institucional del Centro de Instrumentación y Registro Sísmico (CIRES) http://www.cires.org.mx
Figura A-1. Modelo de sistema de alerta temprana para sismos empleado en México
Fuente: CIRES
Inicialmente el Sistema contaba con 12 estaciones sensoras ubicadas en la costa de Guerrero,
específicamente para alertar a la ciudad de México de sismos en la brecha de Guerrero.
Actualmente, el SASMEX cuenta con 97 sensores sísmicos distribuidos en las principales zonas
sísmicas del país cubriendo los estados de Jalisco, Colima, Michoacán, Oaxaca y Guerrero. Para la
distribución de las señales de alerta cuenta con una red de comunicaciones redundantes y
estaciones emisoras de las señal de alerta ubicadas en las ciudades que cuentan con este servicio
público. Se tienen planes de seguir incrementando la cobertura hacia otras zonas sísmicas e
incorporar los servicios de alerta más ciudades.
Figura A-2 Cobertura de las estaciones sísmicas del SASMEX
Fuente: CIRES
La determinación de alertar a una ciudad o no depende de su distancia al epicentro y la
magnitud estimada del mismo. El tiempo de anticipación en cada ciudad es el lapso entre
el inicio de la señal de alerta (en los primeros segundos una vez iniciado el sismo) y el
momento inicial del efecto sísmico de su fase de mayor intensidad, Así; en cada sitio el
sistema puede emitir alertas de tipo Pública (si se espera un sismo de efectos fuertes) y
Preventiva (para sismos moderados).
Para la difusión de los avisos de la alerta sísmica se utilizan diferentes medios, como la
activación automática en algunas estaciones de radio y televisión que así lo han
determinado. Para lograr un mayor número de usuarios, actualmente se cuentan con
transmisores VHF que cubren gran parte del Valle de México y las ciudades de Oaxaca,
Acapulco, Chilpancingo, Morelia y la ciudad de Puebla, con lo que se tiene un potencial de
alertar sobre un sismo a cerca de 25 millones de habitantes.
Asimismo, se desarrolló un receptor alertas SARMEX@36 para recibir la señal de alerta.
Estos receptores son usados actualmente en oficinas de gobiernos federal y locales,
escuelas públicas y privadas, radiodifusoras, televisoras y el metro de la ciudad de México
y particulares que lo han adquirido. El gobierno federal adquirió 38,000 receptores para su
distribución en el Distrito Federal, Guerrero, Oaxaca y Michoacán. Por su parte el
Gobierno de la Ciudad de México adquirió 50,000 de ellos para distribuirlos
principalmente en escuelas públicas y oficinas de gobierno.
Específicamente hablando de la instalación de receptores de la alerta sísmica en escuelas
y particularmente en la ciudad de México, el Instituto Local de Infraestructura Física
Educativa (ILIFE) planteó un Programa en el año 2012 para la instalación de más de 39,000
receptores de alerta sísmica en casi 3000 planteles educativos37.
Asimismo, los estados de Guerrero, Oaxaca y Michoacán, y próximamente el Municipio de
Puebla han destinado receptores de la alerta para su instalación en planteles educativos38.
En las figuras A-3 y A-4 se muestra la distribución de receptores en escuelas en el Distrito
Federal y receptores en instalaciones y dependencias públicas en los estados que cuentan
con Alerta Sísmica, respectivamente39.
36
Página: www.sarmex.com.mx 37
Página Institucional del ILIFE http://www.ilife.df.gob.mx/wb/ilife/instalacion_de_alerta_sismica_sarmex 38
Para mayor información se puede consultar las páginas institucionales del Gobierno y Protección Civil de esos estado: http://www.seg.gob.mx/2012/09/20/inicia-seg-la-distribucion-de-600-radios-receptores-de-alerta-sismica/, http://www.proteccioncivilguerrero.gob.mx/pcgro/index.php/es/noticias/124-reunion-escuela-segura-guerrero, y Gobierno de Oaxaca 39
El número de recetores corresponde únicamente a aquellos que se han reportado al CENAPRED, por lo que no reflejan necesariamente la totalidad de los instalados
Figura A-3. Escuelas públicas en el DF con receptores SARMEX
Fuente: CENAPRED http://www.anr.gob.mx/
Figura A-4. Instalaciones y dependencias públicas con Receptores SARMEX
Fuente: CENAPRED http://www.anr.gob.mx/
Cabe mencionar que tanto el SASMEX como los receptores SARMEX están basados en
estándares internacionales como el EAS (Emergency Alert System) y utilizan el Protocolo
Común de Alertamiento (CAP), por lo que el sistema es capaz de transmitir y recibir alertas
de múltiples peligros.
