社区治理

作者：黄安心

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项目二

社区治理理论与模式

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任务二：社区治理模式及其创新发展

子任务1：国内外社区治理理论模式

子任务2：社区治理模式创新

子任务3：社区网络化治理模式国家开放大学（广州）版权所有

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情境导入

天河区“四位一体”社区协同治理模式

加强和创新社会管理是摆在各级党委政府面前的一个

紧迫任务和重大课题。天河区林和街在基层社会管理创

新上大胆探索、先行先试，逐步探索出“四位一体”的

社区协同治理新模式，实现基层社会管理和服务向“精

细化、协同化、标准化、智慧化”发展。

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环节1

理论探索依据。该区林和街综治委于2011年上半年先后两次赴深圳学习考察“大综管”

工作，并经街党工委研究讨论形成指导意见，在专家指导下，确定了理论依据分别是：

（1）精细化管理理论，通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化和数据化的手段，

使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。

（2）协作性公共管理理论，与新公共管理运动忽视政府和公共机构与公民之间的协作不

同，协作性公共管理更加强调要加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者之间的协作

和伙伴关。

（3）“治理与善治”理论，关注社会管理力量的多元化格局，重视发挥公民社会在公共

事务管理中的作用，是促进公共利益最大化的社会管理过程。国家开放大学（广州）版权所有

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环节2

模式框架构建。结合林和街的特点，提出构建一个包含“党委政府”、“社会组织”、

“社区居委会”以及“居民”，四位一体、多元共治的社区协同治理新模式。通过“四化”

即：“精细化”“协同化”“标准化”“智慧化”来推动模式建立。

精细化，包括引入GIS（地理信息系统 Geographic Information System, 简称 GIS），

实现社区部件和事件精细化管理。

网格化管理，实现社区管理无缝隙覆盖。

协同化，包括多元主体协同、多部门协同、多层级协同、多中心协同。

标准化，包括社区服务标准化和社区服务规范化。

智慧化，主要是通过开发一个与融合电视媒体、广播媒体、网络媒体、手机媒体的智慧管

家服务系统，打造全媒体智慧化家庭，实现社区服务全媒体跨越、无缝隙覆盖。

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环节3

模式检验试点。为提高该模式的推广应用效果，该区在林和街道华新社区开展了试点工作。做法是：

首先网格划分，根据居民户数以及管理的难易程度，将华新社区划分成5个网格，由林和街道武装

部部长挂点，街综治维稳信访科工作人员任网格协调员，配齐配强网格管理员和协管员，并通过广泛宣

传发动，从辖内居民代表、物业管理处代表、机团单位代表中选出20余名网格监督员，按每个网格3-5

名落实到位。

然后是人员培训，通过专门的业务培训与会议，所有工作人员已经基本掌握系统的运行与使用，明

确了工作岗位职责，熟悉工作流程。网格监督员已经能够跟进问题隐患处理进度，并提出了反馈意见。

最后是试点工作的实施，工作内容包括：（1）采集出租屋、计生、安全生产、综治维稳、劳动保

障等各类基础信息，做到及时采集、即时更新，确保信息全面、准确、及时。（2）排查各类矛盾纠纷

和问题隐患。（3）协助街道职能科室化解各类不和谐因素，做到全力协助，密切配合，确保不和谐因

素得到及时有效化解。（4）完成挂点领导和社区工作站站长交办的其他任务分解，做到听从指挥，服

从安排，确保执行力得到落实。

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环节4

试点成效总结。自该项工作开展以来，受到各级党委政府的高度重视，取得良好的成效：

一是社区治安防控体系完善，社区治安秩序稳定，社区居民安全感高，安居乐业、秩序井然。

二是社区居民人际关系和谐，守望相助，社区成为各个社会群体和谐相处的社会生活共同体。

三是通过实施智慧社区工程，借助物联网等现代科学技术，实现智慧家庭、智慧政务、智慧

商务、智慧民生等，打造一个云计算智慧社区。

四是提升社区管理水平，完善社区治理机制，社区服务设施和服务质量和居民幸福指数得到

提高。

（资料来源：人民网资讯，http://irmw.i.sohu.com/.2012年01月30日，有删改）

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情境分析说明

社区治理模式是社区治理主体在一定理论指导下，结合社区环境条件和治理需要所形成的社区治理实践形式。

随着城市化发展，社区治理的模式必须改变，但如何创新发展，须要科学的理论指导，只有这样构建的模式才

能适应社区社会环境发展的需要。

从本案例所依据三个理论、所构建的“四位一体”协同治理的社区治理模式，以及“四化”要求及试点的做法，

突出了社区治理的科学性、实用性，提高社区治理工作的有效性。

分析

社区治理模式是在科学的社区治理相关理论指导下建立起来，没有科学的理论就没有有效的模式。

模式要符合当地实际，并通过调查研究、试点总结推广应用等环节来逐步推进。

治理模式应当有相关的要素，有具体组织形式和方法。

启示

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任务要求

1．通过文献研究分析整理国内外社区治理的理论模式和实

践模式，并了解其特点。

2．通过搜集整理和调查研究了解目前国内社区治理模式创

新情况及新型的典型模式，分析其特点和可借鉴之处。

3．了解社区网络化治理的新动向，学会用互联网+思维来

推进社区治理模式变革，不断探索社区治理新模式。

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一、社区治理理论模式

从宏观的政策层次来讲，社区治理关系到对公民与国家关系的认识和理解；

从具体的行政领域来讲，社区治理关系到公共服务供给的地方化、政府行为的民主化和社区组织

的新角色。

社区治理是社区自治制度框架内社区参与向更深程度和广度的发展与更新。

与社区治理相近的一个新的发展理念是“社区增权”。社区治理更倾向过程取向，强调决策及执

行过程的科学性和民主化；而社区增权更倾向结果取向，强调资源分配和能力建设。

1．社区治理模式的理论分析

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一、社区治理理论模式

在纯学术性的研究文献中，“治理”就其本身不代表一种理论，而是一种中性的分析工具或理论

范畴。在这个范畴中，包含着各种不同的地方（社区）治理理论和模式。

休米.阿特金森（Hugh Atkinson）和斯图尔特.威尔克斯-希格(Stuart Wilks-Heeg)总结了有关

地方治理的三种理论命题或理论基础：权力依附模式（Power.dependence Model）、机制理论

（Regime Theory）和调节理论（RegulationTheory）。这三种理论代表着对政治权力结构和功

能的不同解释。

威廉•米勒等人则区分了地方主义、个人主义、社会动员和集权主义等四种地方治理的模式（见

表1）。因此在特定情况下，社区治理可以被视作一个广义的学术概念。

2．社区治理理论模式

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一、社区治理理论模式

表2—1：地方治理的四种模式

模型 主要目标对地方自治的态度

对公共参与的态度

主要服务供给机制

主要政治机制

地方主义型地方社区需要的表达和

满足强烈赞同

支持但首先注重民选代表

多功能的民选地方政府

经地方选举的代议政治

个人主义型保证服务中的个人选择

和回应

赞同但承认上层干预的必要性以保护个人

利益

赞同消费者咨询而非大规模公民参与

特定服务供应者的竞争体制

作为消费者的个人权利

社会动员型发展改变政治，以保证对弱势和被排斥者的更

有效影响

强烈赞同其作为改变过程的组成部分

强烈赞同基于邻里和分权的结

构发展性参与政治

集权主义型保持国家标准和国家民

主的首要性强烈反对 有限肯定

中央实际控制下的机构

国家政府：立法、指导和控制

资料来源：Miller，William Loekley，Malcolm Dickson＆Gerry Stoker，2000.

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二、国外社区治理理论模式

国外城市社区的治理模式大都有自己的特色，现代社区治理模式的差别往往取决于政府和社

区之间权能配置的方式。

以政府和社区之间权能关系的不同，社区治理模式可以分为三种类型，即自治型治理模式、

行政主导型治理模式和混合型治理模式。国家开放大学（广州）版权所有

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二、国外社区治理理论模式

发达的工业化国家包括欧美、澳洲、日本等，由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发

展，到现代大多形成了比较完备的城市社区治理模式。

这些国家的城市社区自治组织机构健全。这种模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分

离，政府对社区的干预主要以间接方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区

内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提

供制度保障，而社区内的具体事务则完全实行自主与自治。

在这种模式下，社区发展规划由政府部门负责并拨专款加以实施，但在规划过程中却充分体

现自上而下与自下而上相结合的原则。

1．自治型治理模式

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二、国外社区治理理论模式

一些发展中新型工业化国家和地区属这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区治理管

理部门，政府行政力量对社区治理有比较强的影响和控制力。

以新加坡为例，政府中设有国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：

（1）对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划。

（2）对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人的培训。

（3）为居民委员会提供办公场所和设施，沟通政府与社区的联系渠道。

（4）发起某些社区活动，倡导特定的价值观。

（5）对社区治理予以财政上的支持。

2．行政主导型治理模式

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二、国外社区治理理论模式

这种模式兼有前两种模式的特点。以色

列和日本等采用这种模式。

其特点：或由政府部门人员与地方及其

它社团代表共同组成社区治理机构。或是由

政府有关部门对社区工作和社区治理加以规

划、指导，并拨给较多经费。政府对社区的

干预相对比较宽松和间接。社区组织和治理

以自治为主。

3．混合治理模式

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三、我国城乡社区治理模式类型的演变

综观中国城市社区组织（居民委员会）的发展与演变，我们可以清楚地看到，城市居民委员是我国城市

社会基层民主的一种制度选择，其历程可以概括为两个阶段：

国家行政全能主义治理模式

1街居制

2社区制

合作主义治理模式国家开放大学（广州）版权所有

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四、社区治理模式创新的含义

社区治理模式创新是一个探索改革的过程，是对社区管理公共事务的理念、方式、体制、制度等等进行

重新设计和运行的过程。在社区的治理模式框架中，所有的内容发生了变更，都可以称之为治理模式创新。

如果我们结合熊彼特的“创新理论”，来考察社区治理模式创新，则社区治理模式创新可被定义为:在

原有的社区治理模式中引入新的治理因素或对原有的社区治理模式进行重构。

城市社区治理是一个系统工程，涉及我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行及社会

稳定与发展，更涉及政府、市场和社会三元结构的关系调整。因此，社区治理模式创新就是一个系统，是

多维度的集合，其涵括的内容非常广泛。

1.社区治理模式创新

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四、社区治理模式创新的含义

城市社区治理模式创新是一个多维的架构，这个多维的架构，为社区治理模式创新提供了选

择路径。

（1）城市社区治理目标创新:构建社区善治的导航目标

（2）城市社区治理理念创新:树立参与、和谐、服务的治理理念

（3）城市社区治理主体创新:构建多元参与的治理主体

（4）城市社区治理方式创新趋势:自治化、制度化、综合化

（5）城市社区治理过程创新:由行政控制向民主协商演变

2.社区治理模式创新的路径

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五、社区网络化治理模式

所谓社区网络治理是指为了实现与增进社区公共利益，众多的社区公共行动主体彼此合作，在相互

依存的环境中分享公共权利，共同管理社区公共事务的过程。

社区网络治理强调，多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，

增进彼此利益。

社区网络化治理将社区需要的满足设定为自己最高的目标，而社区对自身需求的界定则是在一种复

杂多层次治理体系需求的脉络下实现的。

这种治理模式要求社区与更高层级的政府、地方组织及利益相关者建立多元化的关系，从而形成相

互镶嵌的关系网络以及相应的多重责任体系。

社区网络化治理模式目标是一种充满挑战的整体性工作——在处理公众最关注的问题上获致更大的

效果 。

1.网络治理的含义

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五、社区网络化治理模式

由于社区治理涉及多元治理主体的参与和投入，近年来全球在推进社会发展的新思路时，

也越来越强调社区治理中公民参与状况、国家与社会伙伴关系的建立、信任与合作体系的建构。

（1）多方参与主体及各自的行为边界

（2）政府和社会良性互动，构建参与社区建设的伙伴关系

（3）建立多元主体参与的社区网络治理基础

（4）多方参与主体的关系

2.社区网络治理体系构建的要点

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本讲小结

本讲主要介绍了国内外社区治理的理论模式和实践模式，

以及我国社区治理模式创新含义及路径。介绍了我国城乡社

区治理模式类型的演变情况，还分析了社区网络化治理的新

动向，有利于指导社区治理新模式的不断探索创新。

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