TEMA 1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA.

Hacienda Pública

La Hacienda Pública es la parte de la Ciencia económica que estudia la actividad del Sector público. La Hacienda Pública utiliza el mismo método que el resto de la Economía Política, pero su objeto de estudio lo constituyen la organización, funciones, instrumentos y efectos de la actividad del Sector público.

La expresión "Hacienda Pública" tiene otras acepciones no económicas. El concepto legal en España se encuentra en el artículo 5.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que dice que "La Hacienda Pública estatal, está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos". Además de ese sentido objetivo o patrimonial, se denomina también Hacienda Pública en sentido subjetivo o institucional al conjunto de organismos públicos encargados de la gestión y recaudación de los ingresos y gastos públicos.

El estudio del comportamiento del Estado desde una perspectiva económica puede realizarse mediante dos enfoques científicos complementarios: la hacienda positiva y la hacienda normativa.

La Hacienda positiva (o el enfoque hacendístico positivo) se caracteriza porque pretende analizar y predecir la realidad de la actividad del Sector público sin introducir de forma explícita juicios de valor sobre la misma; por tanto, estudia el "ser" del Sector público (lo que es, fue o será).

Por contra, la Hacienda Pública normativa (o el enfoque hacendístico normativo) se caracteriza porque examina la actividad del Sector público estableciendo criterios valorativos acerca de cuál debiera ser su comportamiento óptimo o ideal para cumplir debidamente sus funciones; es decir, estudia el "deber ser" del Sector público.

En sus inicios, los estudiosos de la Hacienda Pública se ocuparon casi en exclusiva de analizar la actividad financiera (actividad presupuestaria pública). Sin embargo, en las últimas décadas, los especialistas en esta disciplina han ampliado su campo de estudio para abarcar, además, las actuaciones de política monetaria, de política de empresa pública y de política reguladora (regulación de la actividad económica privada).

De ahí que, recientemente, la Hacienda Pública (Public Finance) ha pasado a denominarse también "Economía del Sector público" (Economics of the Public Sector) o "Economía Pública" (Public Economics). Las tres expresiones pueden entenderse como sinónimas y el cambio de denominación obedece a la voluntad de poner énfasis en esa ampliación actual del objeto de estudio de esta disciplina respecto a épocas anteriores.

Generalmente se admite que la Hacienda Pública, como la Economía Política, surgió como disciplina científica con la publicación en 1776 del tratado escrito por Adam Smith titulado Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones. El reconocimiento como ciencia se debe a que en dicho texto se presentó, por primera vez, una exposición rigurosa, sistemática y —para sus días— coherente acerca del funcionamiento del sistema económico y, dentro de él, de la actividad del Sector público.

Como disciplina universitaria, en España la Hacienda Pública se estableció como asignatura en 1852, dentro de los estudios de Administración, en la Facultad de Filosofía. Posteriormente, al crearse las Facultades de Derecho en 1857, las materias de Hacienda Pública fueron incluidas dentro del Derecho Administrativo e inmediatamente después, en 1858, se creó como asignatura independiente denominada inicialmente "Instituciones de Hacienda Pública de España".

Adam Smith

Adam Smith (1723-1790) fue un filósofo, profesor universitario y funcionario de aduanas escocés que, tras la publicación de su obra La riqueza de las naciones (1776), se convirtió en el principal ideólogo de la doctrina del Liberalismo económico, en el primer economista académico —para muchos, en el fundador de la Ciencia económica— y en el maestro y referente fundamental de la Escuela clásica del pensamiento económico.

Adam Smith se formó en las universidades de Glasgow (1737-1740) y Oxford (1740-1746). Entre 1748 y 1751 fue profesor ayudante de Retórica y Literatura en la Universidad de Edimburgo, en 1751 ocupó la cátedra de Lógica en la Universidad de Glasgow y entre 1752 y 1764 se encargó de la cátedra de Filosofía moral en esa misma universidad, donde también se graduó como Doctor en Derecho (1762).

En 1759 publicó La teoría de los sentimientos morales, un análisis de la conducta humana en el que explicaba la existencia de un equilibrio u orden natural en la sociedad que —como resultado del juego de contrapesos entre los sentimientos naturales de las personas— operaba como gran conductor del universo. En este primer libro, Adam Smith introdujo la idea de la mano invisible como explicación de un mecanismo transformador de los vicios privados en virtudes públicas propio de las sociedades libres.

El prestigio ganado por Adam Smith gracias a la calidad de su actividad docente y al interés despertado por las reflexiones éticas de su primer libro —unido a su condición de soltero, de tertuliano ameno y de persona responsable aunque despistada y excéntrica—, hizo que a finales de 1763 se le ofreciera —y que aceptara— la posibilidad de ser contratado como preceptor del joven duque de Buccleuch y de acompañarle durante tres años como tutor en un viaje formativo por Francia y Suiza, a cambio de una pensión anual vitalicia cifrada en el doble de sus ingresos en la Universidad.

Durante su estancia en la Europa continental, el doctor Smith tuvo la oportunidad de conocer, conversar y polemizar con la élite más relevante de su tiempo y representativa de la Ilustración (como Voltaire, Denis Diderot o Jean le Ron D’Alembert), además de reencontrarse con su amigo el filósofo David Hume y relacionarse con A.R.J. Turgot y François Quesnay, entre otros muchos intelectuales. En ese contexto y ambiente, comenzó a redactar La riqueza de las naciones.

En 1766 el viaje finalizó prematuramente (debido a la muerte del hermano de su pupilo) y Adam Smith regresó a Escocia donde —gracias a contar con una pensión espléndida que le liberaba de asumir responsabilidades laborales—, pudo dedicarse en exclusiva a escribir sus reflexiones acerca del funcionamiento del sistema económico de su tiempo.

La primera redacción de La riqueza de las naciones le costó diez años de trabajo a Adam Smith. El resultado fue un tratado compuesto por cinco libros agrupados en dos volúmenes que

contenía una exposición rigurosa, sistemática y —para sus días— coherente acerca del funcionamiento del naciente sistema económico que él llamaba Sistema de la libertad natural (y que, posteriormente, Karl Marx llamaría Capitalismo y otros autores Economía de mercado). La obra es una síntesis extraordinaria entre sus propias ideas —como la metáfora de la mano invisible— y el pensamiento de otros muchos autores, como David Hume (1711-1776), Richard Cantillon (1680?-1734), los fisiócratas A.R.J. Turgot (1727-1781) y François Quesnay (1694-1774) y otros escritores mercantilistas.

Frente a la idea mercantilista de la riqueza concebida como acumulación de metales preciosos —creencia denominada “bullonismo” o “bullionismo” (del inglés bullion, lingote)—, Adam Smith asumió la tesis fisiócrata de la riqueza entendida como capacidad de trabajo y de producción de mercancías y la profundizó para explicar que la riqueza nacional se encuentra en esas capacidades y no en la acumulación de oro y plata derivada del comercio internacional.

En consecuencia, frente a la interpretación mercantilista de la riqueza de los países como el excedente de su balanza comercial —el saldo entre las exportaciones y las importaciones de mercancías—, y a su defensa de la intervención del Estado (por ejemplo, estableciendo aranceles a la importación y reglamentos que otorgaban privilegios en forma de monopolios oficiales) para fomentar y proteger la producción local en los mercados frente a la competencia exterior, Adam Smith criticó los monopolios y defendió la supresión o moderación de los aranceles, según los casos.

Y contrariando a la mayoría de los fisiócratas que interpretaban que la agricultura era la única actividad productiva capaz de generar riqueza —y que la riqueza nacional se asimilaba al excedente de la producción agrícola—, Adam Smith argumentó la conveniencia de apoyar la actividad industrial, estimular la investigación y el desarrollo de los ingenios aplicados a la actividad manufacturera, fomentar la división y especialización del trabajo que se corresponde con el sistema fabril y abolir la esclavitud —el trabajo de los esclavos resultaba más caro y menos productivo que el de los trabajadores libres, escribió Adam Smith—.

La hipótesis o teorema fundamental sobre el que Adam Smith elaboró su concepción de la actividad económica consistió en lo que entonces se denominaba Ley de los mercados y, muchos años después de la publicación de La riqueza de las naciones, pasó a denominarse como Ley de Say, en honor al economista Jean Baptiste Say.

Conforme a la Ley de Say —que puede resumirse en la expresión "toda oferta crea su propia demanda"—, en el Sistema de la libertad natural las crisis económicas siempre son pasajeras o temporales porque, en el medio plazo, la mano invisible pone de acuerdo a todos los posibles contratantes y restablece el equilibrio en todos los mercados (de productos y de trabajo).

Como consecuencia de esta creencia, Adam Smith propuso que la función económica del Estado debía consistir en establecer un marco institucional para proteger y facilitar la iniciativa de los agentes privados —en sintonía con el lema fisiócrata laissez faire, laissez passer, asumido por Adam Smith— y, en consecuencia, que las actividades económicas del Soberano o de la República debían reducirse a la defensa exterior, la administración de Justicia o Gobierno civil, el establecimiento y sostenimiento de ciertas obras e instituciones de interés público no atendidas por los agentes privados, la financiación de los gastos de representación para sostener la dignidad del Soberano o de la República y la recaudación de los ingresos públicos necesarios para costear esas mínimas actividades.

Las tesis y el programa de investigación de Adam Smith fueron básicamente compartidas y completadas por otros economistas que aceptaron su magisterio y formaron la que dio en llamarse posteriormente —a partir de una propuesta realizada por Karl Marx— como escuela clásica del pensamiento económico o Economía clásica.

El pensamiento de Adam Smith y su escuela acerca de las funciones económicas del Estado (es decir, la Hacienda clásica) fue sintetizado por John Stuart Mill, en su obra Principios de Economía Política (1848), mediante la formulación de un conjunto de dogmas económicos, políticos y contables denominados principios presupuestarios clásicos.

En 1778 Adam Smith fue designado Comisario de Aduanas de Escocia en Edimburgo (continuando una tradición familiar), en 1787 fue nombrado Rector de la Universidad de Glasgow y falleció en 1790.

Mercantilismo

El mercantilismo fue una corriente de pensamiento económico desarrollada entre los siglos XVI y XVIII en los nuevos Estados nacionales de Europa y sus colonias, tras el final de la Edad Media y en la época de transición entre el Feudalismo y el Capitalismo. Como mercantilistas más destacables pueden citarse el español Tomás de Mercado (1523-1575), el francés Antoine de Montchrétien (1575?-1621) y los ingleses Thomas Mun (1571-1641) y William Petty (1623-1687).

La proliferación del comercio y el ascenso de la clase mercantil —frente a las clases feudales terratenientes— acaecida tras los viajes de descubrimiento a América y al Lejano Oriente, unidas a la aparición y el fortalecimiento de los Estados modernos, significó que los grandes mercaderes se hicieron con el gobierno y lo utilizaron en beneficio de sus intereses particulares. Mediante panfletos, libros, cartas y discursos, los mercaderes —directamente o mediante funcionarios, banqueros, magistrados y estadistas que actuaban como sus portavoces— buscaban influir en la opinión pública y en la acción oficial para que se facilitara y estimulara la producción local y el comercio.

Los escritores mercantilistas no llegaron a formar una escuela de pensamiento pues no contaron con un maestro o referente generalmente reconocido entre ellos, ni tuvieron como oposición una escuela rival, ni su doctrina fue homogénea. No obstante, entre las características más relevantes que conforman el pensamiento y la práctica mercantilista se encuentran:

Su concepción de la riqueza entendida como la acumulación de metales preciosos, singularmente el oro y plata —creencia denominada “bullonismo” o “bullionismo” (del inglés bullion, lingote)—.

Su interpretación de la riqueza nacional como el excedente de la balanza comercial (el saldo entre las exportaciones y las importaciones de mercancías) de los países.

Su defensa de la intervención del Estado (por ejemplo, estableciendo prohibiciones y aranceles a la importación, promoviendo la exportación y aprobando reglamentos que otorgaban privilegios en forma de monopolios oficiales) para fomentar y proteger la producción local en los mercados frente a la competencia exterior.

Su apoyo al establecimiento de industrias, mediante subvenciones o concesiones de patentes de monopolios, o incluso mediante su creación como empresas públicas.

Su apoyo al crecimiento de la población, factor importante para mantener reducidos los salarios y mejorar la competitividad en precios de la producción local.

La denominación de mercantilismo o sistema mercantil fue introducida por el fisiócrata Victor de Riquetti (1715-1789), marqués de Mirabeau, y popularizada por Adam Smith en La riqueza de las naciones (1776), obra que supuso el ocaso del pensamiento mercantilista.

En España se les conoció con el nombre de arbitristas —personas que escribían memoriales al rey proponiendo la creación de arbitrios para regular la actividad económica— y en Francia con el de colbertistas —en referencia a la doctrina del ministro de finanzas Jean-Baptiste Colbert (1619-1683)—. En Alemania se desarrolló durante los siglos XVII y XVII una corriente mercantilista conocida con el nombre de cameralismo —del vocablo alemán kammer, referido a la cámara o sala donde se guardaba el tesoro del Estado y a los cuartos donde se discutían los asuntos del Gobierno—, que inicialmente consistió en un conjunto de doctrinas y prácticas orientadas a fortalecer las finanzas reales y que llegó a constituir una disciplina universitaria. Su representante más destacado fue el catedrático Johann Heinrich Gottlob von Justi (1717-1771).

Fisiocracia

La fisiocracia fue una escuela de pensamiento económico desarrollada a mediados del siglo XVIII fundamentalmente en Francia y liderada por el médico François Quesnay (1694-1774) y el jurista Anne Robert Jacques Turgot (1727-1781).

Los fisiócratas creían en la existencia de un orden o derecho natural capaz de asegurar por sí mismo el buen funcionamiento de la economía sin la intervención del Estado y, en coherencia, rechazaban el pensamiento mercantilista respecto a la participación pública en el sistema económico mediante el establecimiento de aranceles a la importación y la concesión de monopolios oficiales; también frente al mercantilismo, los fisiócratas argumentaron que la riqueza de una nación depende de su capacidad de trabajo y de producción de mercancías y no de la acumulación de metales preciosos derivada del comercio internacional (bullonismo).

Continuando las ideas de Richard Cantillon (1680?-1734), para la mayoría de los fisiócratas la agricultura era la única actividad productiva capaz de generar riqueza —mientras que la industria y comercio eran estériles—, de manera que la riqueza de una nación se asimilaba al excedente de su producción agrícola.

Otro escritor importante cercano a la fisiocracia fue el comerciante Jacques Claude Marie Vicent de Gournay (1712-1759), autor de la expresión Laissez faire et laissez passer, le monde va de lui même —"Dejad hacer y dejad pasar, el mundo va solo"— que resume la doctrina de esta escuela y que fue posteriormente asumida y popularizada por la escuela clásica.

Aunque ellos se llamaban a sí mismos “economistas”, a finales del siglo XIX se generalizó el uso de ese término para referirse a quienes estudiaban o ejercían la Ciencia económica y, desde entonces, se les denomina impropiamente como fisiócratas —fisiocracia significa “gobierno de la Naturaleza”— en referencia a su defensa del valor de la agricultura y a su doctrina favorable a la concordancia entre las leyes humanas y las leyes de la Naturaleza.

Ley de Say

La Ley de Say es la hipótesis o teorema fundamental de la escuela clásica del pensamiento económico, a partir de la cual se elaboró su concepción de la actividad económica.

Según la Ley de Say, "toda oferta crea su propia demanda", queriendo con esa expresión señalar que toda oferta de bienes genera su propia demanda porque cada coste de producción

que se paga constituye un ingreso para alguien que lo cobra (en forma de salarios, intereses, alquileres o beneficios), con lo que (considerando el conjunto de la sociedad) siempre existirá alguien que dispondrá de renta para comprar las mercancías.

Como consecuencia de esta hipótesis de funcionamiento ("si todo lo que se ingresa, finalmente se gasta; y si todo lo que se produce, al final se vende"), las situaciones de sobreproducción de mercancías y de desempleo de los recursos serán causadas por los propios oferentes de recursos en paro (por pretender cobrar rentas más altas que las que los demandantes pueden pagar) y las crisis económicas únicamente podrán acontecer de forma pasajera o temporal (a corto plazo), porque a medio plazo la mano invisible del mercado pondrá de acuerdo a todos los posibles contratantes y hará que se recobre el equilibrio del sistema económico en todos los mercados (de productos y de trabajo).

En definitiva, conforme a este teorema, a medio plazo las crisis económicas son teóricamente imposibles en el Sistema de la libertad natural (denominación del Capitalismo o Economía de mercado para Adam Smith), pues todos los oferentes de mercancías tienen garantizadas sus ventas antes o después, bastando para ello simplemente con moderar sus pretensiones de precios o de salarios, respectivamente.

En la medida en que consideraban que el sector privado sería capaz de autorregularse y de corregir los desequilibrios en el funcionamiento del mercado, los economistas clásicos atribuyeron al Sector público un papel residual dentro del sistema económico (limitado a establecer el marco institucional de la actividad económica, conforme al principio de gestión pública mínima), siguiendo el criterio fisiócrata de laissez faire, laissez passer a los agentes privados en los mercados.

Inicialmente, este teorema fue conocido como "Ley de los mercados" y debe su nombre actual al economista clásico francés Jean Baptiste Say (1767-1832), quien trabajó especialmente sobre esta idea —en su Tratado de Economía Política (1803)— aunque nunca pronunció la expresión con la que, abreviadamente, se conoce dicha hipótesis de comportamiento.

La creencia en la validez de la Ley de Say fue compartida por los economistas clásicos, con la notable excepción de Thomas R. Malthus.

La reinterpretación del funcionamiento de la actividad económica que realizó John Maynard Keynes en su Teoría general (1936) consistió, precisamente, en negar la validez empírica universal de la Ley de Say y en remitirla exclusivamente, en todo caso, al medio y largo plazo. La superación de la creencia en la Ley de Say hizo necesaria la formulación de nuevas hipótesis acerca del funcionamiento de los mercados y de la Economía de mercado en su conjunto; las nuevas hipótesis de comportamiento económico (sobre las cuales se construyó a lo largo del siglo XX la síntesis entre la tradición ortodoxa neoclásica y las nuevas ideas keynesianas) se denominaron teoremas fundamentales de la Economía del bienestar.

Hacienda clásica

Se denomina Hacienda clásica al pensamiento de los economistas clásicos acerca de las funciones económicas del Estado.

La concepción clásica de la actividad del Sector público fue sintetizada por John Stuart Mill, el último de los grandes economistas clásicos, en su obra Principios de Economía Política (1848) mediante la formulación de un conjunto de dogmas o principios presupuestarios clásicos agrupados en tres categorías: económicos, políticos y contables.

Los principios presupuestarios económicos clásicos fueron cinco: el principio de gestión pública mínima, el principio de equilibrio económico presupuestario anual, el principio de autoliquidación de la deuda pública, el principio de neutralidad impositiva y el principio de equidad tributaria.

Los principios presupuestarios políticos clásicos fueron ocho: el principio de competencia, el principio de universalidad o integridad, el principio de unidad, el principio de claridad, el principio de especialidad, el principio de publicidad, el principio de exactitud y el principio de anticipación.

Los principios presupuestarios contables clásicos fueron cuatro: el principio de presupuesto bruto, el principio de unidad de caja, el principio de especificación y el principio de ejercicio cerrado.

El pensamiento hacendístico clásico gozó de una aceptación casi generalizada entre los académicos y los políticos desde finales del siglo XVIII hasta comienzos del siglo XX, recibiendo en ese tiempo muchas aportaciones de los economistas llamados neoclásicos y muchas críticas de otros autores, como los llamados socialistas utópicos, los historicistas y, muy en especial, de Karl Marx (1818-1883) —co-autor del Manifiesto del Partido Comunista (1848) y de El Capital. Crítica de la Economía Política (1867)— y los continuadores de su obra.

El ocaso político y académico de la doctrina de la Hacienda clásica comenzó en 1936 con la publicación por John Maynard Keynes de su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, un ensayo escrito con la intención de ofrecer un diagnóstico y una terapia que permitieran salir de la crisis económica acaecida desde 1929 y que hoy es generalmente conocida como la "Gran Depresión".

Escuela clásica

Se denomina escuela clásica del pensamiento económico a un conjunto de autores que, entre los años 1776 y 1848, reconocieron como maestro a Adam Smith y compartieron básicamente su metodología científica, su interés y esfuerzo por explicar el funcionamiento de las actividades económicas de su tiempo y su concepción liberal acerca del papel económico del Estado. A su vez, se denomina Economía clásica al pensamiento de los economistas clásicos y Hacienda clásica a la doctrina clásica acerca del papel económico del Estado.

Los principales economistas clásicos fueron Adam Smith (1723-1790), David Ricardo (1772-1823), Thomas Robert Malthus (1766-1834), James Mill (1773-1836), Jean Baptiste Say (1767-1832), Nassau William Senior (1790-1864), Robert Torrens (1780-1864), John Ramsay McCulloch (1789-1864) y John Stuart Mill (1806-1873). La expresión “economistas clásicos” fue una denominación inventada por Karl Marx (1818-1883).

Generalmente se considera que la escuela clásica se inició con la publicación por Adam Smith de La riqueza de las naciones (1776) y que el último texto relevante de la escuela fue el libro Principios de Economía Política (1848), una obra de sistematización del pensamiento clásico publicada por John Stuart Mill.

Principio de gestión pública mínima

El principio de gestión pública mínima (o principio del laissez faire económico) es uno de los cinco principios presupuestarios económicos de la Hacienda clásica.

Según este principio, las funciones económicas del Estado deberían consistir en fijar el marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada y en limitarse a desarrollar el listado de actividades señalado por Adam Smith en el libro V de La riqueza de las naciones y aquellas otras actividades que los demás economistas clásicos habían acordado incorporar a esa lista.

Las actividades económicas del Soberano o de la República que Adam Smith relacionó en La riqueza de las naciones fueron las siguientes:

Defensa exterior ("proteger la sociedad de la violencia e injusticia de las demás sociedades"), lo que comprendía el mantenimiento de una fuerza militar, el dictado de leyes de navegación y la producción de armamento y útiles militares; asimismo, cabría añadir aquí el mantenimiento de embajadas y representaciones diplomáticas, si bien Adam Smith incluyó esta actividad dentro de otros apartados, como el de las instituciones públicas dirigidas a promover y facilitar el comercio y el de los gastos de representación del Estado.

Administración de Justicia o Gobierno civil ("proteger, hasta donde sea posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias y opresiones de cualquier otro componente de ella"), lo que comprendía no sólo los tribunales de justicia sino las actividades de policía (la protección de la propiedad y la seguridad de las personas).

Obras e instituciones de interés público no atendidas por los agentes privados ("establecer y sostener aquellas instituciones y obras públicas que, aun siendo ventajosas en grado sumo a toda la sociedad, son, no obstante, de tal naturaleza que la utilidad nunca podría recompensar su costo a un individuo o a un corto número de ellos, y que, por lo mismo, no debe esperarse que éstos se aventuren a fundarlas ni a mantenerlas"), entre las cuales mencionó:

o Las que sirvieran para facilitar el comercio. En este apartado Adam Smith incluyó la regulación básica de los contratos; el establecimiento de los patrones de pesas y medidas; la acuñación de monedas; la construcción y el mantenimiento de carreteras, caminos, canales de navegación, puentes, puertos, diques, faros, boyas de navegación, muros para evitar los incendios, etc.; el mantenimiento de los servicios de correos, la pavimentación y limpieza de las calles, el alumbrado público, el alcantarillado, el abastecimiento de agua...); y

o Las educativas o que promovieran la instrucción del pueblo. En concreto, esto incluía el crear escuelas para enseñar a toda la población a leer, escribir y contar; el "instituir una especie de examen hasta en las ciencias más sublimes y difíciles", al cual debería sujetarse toda persona antes de poder ejercer una profesión liberal; y el estimular las actividades de diversión y entretenimiento del pueblo como la danza, la poesía, la pintura, la música, el teatro y las demás artes.

Gastos de representación para sostener la dignidad del Soberano o de la República. Recaudar ingresos públicos para afrontar las actividades de gasto del Soberano o de la

República. Entre esos recursos para la financiación pública, incluyó las contribuciones coactivas (los impuestos y las tasas, utilizando la denominación actual) y excluyó con carácter general la emisión de deuda pública. Adam Smith argumentó que la deuda pública únicamente podía ser emitida cuando fuera utilizada para financiar inversiones públicas (y no para gastos corrientes o de funcionamiento ordinario) que generasen por sí mismas rendimientos suficientes como para que, con esos beneficios, se

pudieran devolver posteriormente el capital y los intereses del propio préstamo solicitado por el Sector público.

Las otras actividades que los demás economistas clásicos acordaron incorporar a esa lista de Adam Smith fueron la regulación de la jornada laboral y de las condiciones de trabajo de los niños y los jóvenes; el socorro a los pobres y necesitados; el mantenimiento "en algunas épocas y lugares" de hospitales o imprentas; y la financiación de los viajes de exploración geográfica o científica y, en general, "los servicios de los investigadores científicos y tal vez de alguna otra clase de sabios".

La Hacienda keynesiana cuestionó este dogma y consideró que, además de establecer el marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada —como habían defendido los economistas clásicos—, el Estado debería participar activamente en el sistema económico asumiendo como funciones propias la corrección de las ineficiencias en el comportamiento de los agentes privados (función de asignación eficiente de los recursos), la reparación de los desequilibrios en el funcionamiento de los mercados (función de estabilización de la actividad económica) y la compensación de las desigualdades sociales (función de redistribución de la renta y la riqueza). Este planteamiento de un Estado funcional —frente a un Estado de gestión mínima defendido por los economistas clásicos— propició que, tras la Segunda Guerra Mundial, se formalizara el llamado pacto social keynesiano y se desarrollara el moderno Estado del bienestar (Welfare State).

Principio de equilibrio económico presupuestario anual

El principio de equilibrio económico presupuestario anual es uno de los cinco principios presupuestarios económicos de la Hacienda clásica.

Según este principio, el gasto público debería financiarse normalmente cada año con ingresos ordinarios (es decir, tributos) y no emitiendo deuda pública, pues este último es un recurso extraordinario al que sólo debería acudirse excepcionalmente y siempre que se cumpliera también con el principio de autoliquidación de la deuda pública.

La Hacienda keynesiana cuestionó este dogma y lo sustituyó por el principio de equilibrio presupuestario a medio y largo plazo, según el cual la deuda pública emitida durante los años de depresión económica debería ser amortizada durante los años de auge, aprovechando el previsible superávit presupuestario derivado de la bonanza económica.

Principio de autoliquidación de la deuda pública

El principio de autoliquidación de la deuda pública es uno de los cinco principios presupuestarios económicos de la Hacienda clásica.

Según este principio, la deuda pública —además de ser un recurso excepcional según el principio de equilibrio económico anual de las cuentas públicas— solamente debería emitirse para financiar aquellos gastos que fueran capaces de generar recursos suficientes como para que, con esos ingresos, se pudiera autoliquidar el préstamo (es decir, devolver el capital principal y los intereses de la deuda pública emitida).

La Hacienda keynesiana cuestionó este dogma y consideró la deuda pública como un recurso extraordinario pero no excepcional, que se fundamenta en la necesidad de implicar a las generaciones futuras en la cofinanciación de las inversiones públicas realizadas en el presente

y en la conveniencia de movilizar el ahorro privado ocioso para reactivar la actividad económica en situaciones de depresión.

Principio de neutralidad impositiva

El principio de neutralidad impositiva es uno de los cinco principios presupuestarios económicos de la Hacienda clásica.

Según este principio, los impuestos no deberían frenar el crecimiento económico y deberían establecerse sin discriminar entre agentes de condiciones similares; por tanto, para los economistas clásicos deberían evitarse los impuestos que gravasen los fondos disponibles para la inversión (por ejemplo, los impuestos sobre los beneficios empresariales) y no deberían concederse exenciones fiscales o tratos de favor a unos particulares o empresas discriminando a otros (ya que eso alteraría la libre competencia en los mercados).

La Hacienda keynesiana cuestionó este dogma y lo sustituyó por el principio de política económica, según el cual el Sector público debería compensar y corregir las deficiencias, desequilibrios y desigualdades derivados del funcionamiento normal o anormal de los mercados mediante la aplicación de instrumentos reguladores (dictar normas estableciendo derechos y obligaciones en materia económica), monetarios (actuar sobre la cantidad de dinero en circulación), presupuestarios (realizar ingresos y gastos públicos) y de empresas públicas. Así, frente al principio clásico de neutralidad impositiva, la doctrina keynesiana planteó la utilización de las inversiones públicas, las subvenciones financieras y las exenciones fiscales como incentivos para propiciar y dirigir el crecimiento y el desarrollo económico y social.

Principio de equidad en el reparto de las cargas tributarias

El principio de equidad en el reparto de las cargas tributarias es uno de los cinco principios presupuestarios económicos de la Hacienda clásica.

Según este principio, toda la ciudadanía debería contribuir equitativamente al sostenimiento de los gastos públicos, para lo cual los tributos deberían establecerse atendiendo a criterios justos. Con carácter general, para los economistas clásicos deberían aplicarse dos criterios de equidad diferentes, según la naturaleza de los tributos: en los impuestos, el criterio de la capacidad de pago (es decir, que cada persona debería aportar al Estado según la riqueza o capacidad económica que manifieste); y en las tasas y demás contribuciones, el criterio del beneficio (es decir, que cada cual debería aportar en función del provecho o beneficio particular que reciba del Estado).

La Hacienda keynesiana cuestionó este dogma y lo sustituyó por el principio de progresividad impositiva, según el cual la equidad en la imposición se corresponde con el criterio de que cuanta mayor sea la capacidad económica, mayor debe ser el tipo de gravamen en los impuestos directos. Y en la medida en que los impuestos indirectos no son progresivos, la financiación pública debería realizarse preferentemente mediante impuestos directos.

Hacienda keynesiana

Se denomina Hacienda keynesiana al pensamiento de los economistas keynesianos acerca de las funciones del Sector público.

El cambio de paradigma económico impulsado por John Maynard Keynes con la publicación en 1936 de su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero (y que es conocido

generalmente como "revolución keynesiana"), supuso la formulación de nuevos principios acerca del papel económico del Estado, que conformaron la doctrina de la Hacienda keynesiana.

En contraposición a los principios económicos clásicos, los elementos básicos de la Hacienda keynesiana fueron, en síntesis, los siguientes:

1. El Estado funcional y el Estado del bienestar. La doctrina keynesiana cuestionó el dogma clásico de la gestión pública mínima y consideró que, además de establecer el marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada —como habían defendido los economistas clásicos anteriormente—, el Estado debería participar activamente en el sistema económico asumiendo como funciones propias la corrección de las ineficiencias en el comportamiento de los agentes privados (función de asignación eficiente de los recursos), la reparación de los desequilibrios en el funcionamiento de los mercados (función de estabilización de la actividad económica) y la compensación de las desigualdades sociales (función de redistribución de la renta y la riqueza).

Este planteamiento de un Estado funcional —frente a un Estado de gestión mínima— propició, tras la Segunda Guerra Mundial, la formalización del llamado pacto social keynesiano y el desarrollo del moderno Estado del bienestar (Welfare State).

2. La consideración de la deuda pública como un recurso extraordinario pero no excepcional. La doctrina keynesiana revisó el dogma clásico de la deuda pública excepcional y autoliquidable, y consideró que este ingreso público se fundamenta en la necesidad de implicar a las generaciones futuras en la cofinanciación de las inversiones públicas realizadas en el presente y en la conveniencia de movilizar el ahorro privado ocioso para reactivar la actividad económica en situaciones de depresión.

3. El principio de equilibrio presupuestario a medio y largo plazo. El pensamiento keynesiano cuestionó el principio clásico de equilibrio económico presupuestario anual y planteó que la deuda pública emitida durante los años de depresión económica debería ser amortizada (a medio plazo) durante los años de auge, aprovechando el previsible superávit presupuestario derivado de la bonanza económica.

4. El principio de política económica, según el cual el Sector público debería compensar y corregir las deficiencias, desequilibrios y desigualdades derivados del funcionamiento normal o anormal de los mercados mediante la aplicación de instrumentos reguladores (dictar normas estableciendo derechos y obligaciones en materia económica), monetarios (actuar sobre la cantidad de dinero en circulación), presupuestarios (realizar ingresos y gastos públicos) y de empresas públicas. Así, frente al principio clásico de neutralidad impositiva, la propuesta keynesiana plantea la utilización de las inversiones públicas, las subvenciones financieras y las exenciones fiscales como incentivos para propiciar y dirigir el crecimiento y el desarrollo económico y social.

5. El principio de progresividad impositiva, según el cual la equidad en la imposición se corresponde con el criterio de que cuanta mayor sea la capacidad económica, mayor debería ser el tipo de gravamen en los impuestos directos. Y en la medida en que los impuestos indirectos no son progresivos, la financiación pública ordinaria debería realizarse preferentemente mediante impuestos directos.

A lo largo del siglo XX la interpretación keynesiana del funcionamiento de la actividad económica —y su propuesta de una Hacienda funcional anticíclica o compensatoria de las deficiencias, desequilibrios y desigualdades económicas— se mantuvo como referencia básica del pensamiento hacendístico ortodoxo y como doctrina inspiradora de las políticas económicas en la mayoría de los países desarrollados, si bien con desarrollos teóricos y experiencias prácticas muy distintas en los sistemas comparados y con muchas resistencias doctrinales desde las escuelas de pensamiento neoliberal.

En la actualidad, el pacto social implícito en la Hacienda keynesiana se encuentra quebrado y estamos en una situación de crisis y ante una etapa de transición con destino incierto.

Estado del bienestar

El Estado del bienestar (Welfare State) es una concepción del Estado en la cual la sociedad asume colectivamente la responsabilidad del bienestar socio-económico de todos sus miembros de manera que, a través de los poderes públicos, se asegura a la población el acceso a ciertos bienes y servicios considerados esenciales:

La cobertura de riesgos por fallecimiento, vejez, maternidad, accidentes, enfermedad, desempleo, discapacidad, exclusión social y otras situaciones de necesidad (mediante pensiones de jubilación, viudedad, orfandad, enfermedad y accidentes laborales; prestaciones por desempleo y por maternidad; ayudas a personas con discapacidad; rentas de integración ante estados de pobreza y exclusión social).

La garantía del acceso a ciertos niveles mínimos de bienes y servicios considerados preferentes (como la educación, la salud y la vivienda).

El establecimiento de normas de protección de los trabajadores en las relaciones laborales.

La promoción de la igualdad de derechos económicos de la ciudadanía con independencia de su edad, su sexo, su orientación sexual y su etnia (políticas de protección de la infancia y de la tercera edad, de promoción de la juventud, de la mujer y de la igualdad de oportunidades).

La asunción de la consecución del pleno empleo como uno de los objetivos estratégicos del Sector público (implementación de políticas activas de creación y mantenimiento del empleo).

Estos derechos económicos y sociales se incluyeron en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, conformando parte de lo que luego se ha denominado Derechos humanos de segunda generación (Karel Vasak, 1977).

Aunque el nacimiento del Estado del bienestar suele datarse en torno al final de la Segunda Guerra Mundial (1945) y apoyarse de manera inmediata en el pensamiento keynesiano, también es cierto que cuenta con numerosos antecedentes históricos, como las leyes de pobres inglesas y galesas (Poor laws) vigentes desde el siglo XIV, la Constitución española de 19 de marzo de 1812 (La Pepa) —cuyo artículo 13 establecía que "El objeto del Gobierno es la felicidad de la Nación, puesto que el fin de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los individuos que la componen"—, o la Ley alemana que creó la Seguridad Social en 1883.

El Estado del bienestar es una construcción social e histórica que ha sido objeto de experiencias muy diferentes en los distintos países en los que se ha desarrollado, por lo que pueden encontrarse muchos modelos en los sistemas comparados, con distintos grados de participación pública en cuanto a la regulación de sus componentes, al gasto público dedicado a los mismos y a los mecanismos de control de su eficacia y eficiencia.

TEMA 2. INTRODUCCIÓN AL SECTOR PÚBLICO.

Sector público

Se denomina Sector público al conjunto de agentes del sistema económico cuyas decisiones se toman a través del proceso político, se ejecutan al amparo del poder de coacción del Estado y se dirigen, en los países democráticos, a procurar la máxima satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría ciudadana respecto a la provisión de bienes y servicios públicos.

El Sector público es uno de los dos sectores que componen el sistema económico, junto al Sector privado; se diferencian por su composición, sus mecanismos para tomar decisiones y sus pautas de comportamiento racional.

El Sector público está formado por las Administraciones públicas y las sociedades e instituciones públicas; es decir, por todas las unidades institucionales que están controladas por las Administraciones públicas. El control se define como "la capacidad para determinar la política general o el programa de una unidad institucional, por ejemplo eligiendo directores adecuados en caso necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).

El subsector de las Administraciones públicas o Sector público administrativo está compuesto por "entidades jurídicas establecidas mediante un proceso político que disponen de autoridad legislativa, judicial o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un área determinada. Su función principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la comunidad y a los hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la renta y el patrimonio" (SEC 2010, regla 20.06). Estas áreas institucionales y organismos públicos, cuyas fuentes de financiación ordinarias consisten en pagos coactivos realizados por agentes del Sector privado, son las siguientes: los Altos órganos institucionales (Corona o Presidencia de la República, Parlamento, Tribunal Constitucional, Ombudsman o Defensor del Pueblo, etc.), la Administración del Gobierno (integrada, a su vez, por ministerios, consejerías, concejalías o departamentos análogos, por organismos autónomos y por fundaciones que sean productoras no de mercado y estén controladas por alguna administración pública) y la Administración gestora de la Seguridad Social.

El subsector de las sociedades e instituciones públicas o Sector público empresarial está compuesto por entidades, organismos, sociedades, cuasisociedades (sin personalidad jurídica) y fundaciones cuya actividad principal es la producción de bienes y servicios siguiendo criterios de mercado y que están controladas por alguna administración pública. Según su estatuto o naturaleza jurídica, pueden ser: entes públicos (organismos empresariales sujetos al Derecho público), entidades públicas empresariales (dependientes de un ministerio o similar, con personalidad jurídica propia y sujetas al Derecho público y privado), agencias estatales (entidades de Derecho público sujetas a una normativa específica), sociedades públicas mercantiles (sometidas al Derecho privado y al público) y fundaciones públicas (organizaciones sujetas al Derecho privado con carácter general y al Derecho público específicamente en lo relativo a su presupuesto, contabilidad y auditoría de cuentas).

En todos los países el Sector público cuenta con, al menos, dos niveles de gobierno: el general y el local, que gestionan las competencias relativas a la prestación de bienes y servicios públicos de ámbito general (por ejemplo, las relaciones exteriores) y local (por ejemplo, los servicios de alcantarillado), respectivamente. En los países descentralizados o federales, el

Sector público cuenta con más de dos niveles de gobierno, según el ámbito territorial de actividad de sus unidades: el Sector público general o Administración general, central o federal del Estado; el Sector público subcentral o Administración intermedia o subcentral (autonómica, regional, provincial, cantonal, etc.) del Estado; y el Sector público local o Administración local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado. A su vez, en cada uno de los niveles de gobierno puede establecerse la separación entre Sector público administrativo y Sector público empresarial.

En los Estados democráticos modernos se atribuyen al Sector público tres funciones dentro de un modelo de Economía mixta de mercado: asignación eficiente de los recursos, crecimiento estable de la actividad económica y redistribución equitativa de la renta y de la riqueza. Dentro de esas funciones, los objetivos del Sector público son muy diversos, así como los instrumentos o políticas económicas a desarrollar para atenderlos.

Existen muchos indicadores económicos para medir la actividad del Sector público y evaluar sus efectos; todos ellos presentan importantes limitaciones, por lo que conviene examinarlos conjuntamente y observar su evolución en el tiempo.

El estudio de la organización, funciones, instrumentos y efectos de la actividad del Sector público constituye el objeto de la Hacienda Pública.

Funciones del Sector público

En los Estados democráticos modernos se atribuyen al Sector público tres funciones dentro de un modelo de Economía mixta de mercado:

Asignación eficiente de los recursos: corregir las deficiencias en el comportamiento de los agentes privados (función de asignación).

Crecimiento estable de la actividad económica: corregir los desequilibrios económicos en el funcionamiento de los mercados (función de estabilización).

Redistribución equitativa de la renta y de la riqueza: corregir las desigualdades sociales asegurando una red de protección a la ciudadanía ante las adversidades (función de redistribución).

En las últimas décadas se ha consolidado en los países más desarrollados el consenso social respecto a que las tres funciones del Sector público deben ser aplicadas con el criterio de procurar que el desarrollo económico sea perdurable, sustentable o sostenible.

Para el ejercicio de estas funciones y los objetivos asociados a las mismas, el Sector público cuenta con una batería de instrumentos denominados políticas económicas.

Desarrollo sostenible

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El desarrollo sostenible es una concepción de equidad intergeneracional en el desarrollo económico y social que plantea que la asignación de los recursos, el crecimiento económico y la distribución de la renta y la riqueza, además de ser eficientes, estables y equitativas, respectivamente, en el momento presente, deben conducirse sin perjudicar el legítimo derecho de las generaciones futuras a disfrutar de un medio ambiente de calidad (esto es, sin contaminación) y a disponer de reservas suficientes de recursos naturales para atender sus necesidades.

La expresión sustainable development fue utilizada por primera vez en 1987 en el Informe Brundtland, Nuestro Futuro Común, dentro de los trabajos de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, creada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1983.

En las últimas décadas se ha consolidado en los países más desarrollados el consenso social respecto a que las tres funciones del Sector público deben ser aplicadas con el criterio de procurar que el desarrollo económico sea perdurable, sustentable o sostenible.

Políticas económicas

Las políticas económicas son los instrumentos desarrollados por el Sector público para atender a sus objetivos y cumplir con sus funciones.

Las políticas económicas pueden clasificarse atendiendo a muy diversos criterios (instrumentales, sectoriales, espaciales, temporales, etc.).

Según el tipo de operaciones que les dan contenido, pueden clasificarse en las cuatro siguientes políticas instrumentales:

Política monetaria, que abarca todas las actividades dirigidas a influir directamente sobre la oferta monetaria (la cantidad de dinero en circulación en un sistema económico).

Política presupuestaria, que engloba toda actividad de las Administraciones públicas desarrollada mediante el presupuesto público; suele desagregarse en política de gasto público, política fiscal en sentido estricto y política de deuda pública.

Política de empresa pública, que comprende todas las actividades desarrolladas mediante el Sector público empresarial.

Política reguladora (también llamada política de regulación económica, regulación económica o regulación), que incluye toda actividad pública en materia de regulación de los derechos de propiedad, reglas de la contratación y reglas de elección colectiva.

Tipología de las operaciones no financieras de ingresos y gastos públicos

Las operaciones presupuestarias no financieras (las que no están directamente asociadas a activos financieros) se clasifican en:

Operaciones por cuenta de renta (también llamadas operaciones corrientes), que significan actividades públicas de consumo.

Operaciones por cuenta de capital (también llamadas operaciones de capital), que significan actividades de inversión.

Operaciones bilaterales u onerosas (tienen contraprestación). Operaciones unilaterales o gratuitas (no tienen contraprestación).

Cruzando ambos criterios de clasificación se obtienen los distintos tipos de operaciones presupuestarias no financieras que figuran en las tablas que se anexan.

Indicadores públicos presupuestarios

Los indicadores públicos presupuestarios son indicadores económicos utilizados para medir la actividad financiera. Los más utilizados en comparaciones internacionales son los siguientes cocientes: Gasto público/PIBpm, Impuestos/PIBpm, Saldo presupuestario/PIBpm y Deuda pública/PIBpm.

El índice de gasto público, el nivel de imposición, el índice de saldo presupuestario y el índice de endeudamiento acumulado aportan, cada uno de ellos, una visión parcial o incompleta de la política presupuestaria. Por tanto, para valorar mejor la dimensión de la actividad presupuestaria pública, conviene examinarlos conjuntamente, observar su evolución en el tiempo y, sobre todo, complementarlos con información adicional relativa a la estructura o composición interna de los gastos e ingresos públicos, a las políticas de empresa pública y de gasto fiscal y a las características de la deuda pública emitida, entre otras variables.

El modelo económico en la Constitución española de 1978

Se denomina modelo económico a la manera particular en que se reparte el protagonismo de los agentes del Sector privado y del Sector público en la toma, ejecución y control de las decisiones dentro del sistema económico. Desde un punto de vista jurídico, se entiende por Constitución económica aquella parte de las normas fundamentales de un Estado u organización supranacional que define el marco básico de derechos y obligaciones de los agentes económicos.

El modelo económico establecido en el Constitución española de 1978, o Constitución económica española, se construye mediante diversas declaraciones que figuran diseminadas en el articulado de esa Carta Magna y que han necesitado, en muchos casos, de un continuo y minucioso trabajo posterior de desarrollo, especificación y aclaración por el Tribunal Constitucional.

El modelo económico constitucional español se caracteriza por ser abierto o flexible ya que permite la aplicación de políticas económicas de signo muy diverso dentro de unos límites amplios que se corresponden con un sistema económico mixto.

La Constitución española de 1978 asume en su artículo 38 que el sistema económico o modo de organización social de la actividad económica en España es el Capitalismo o Economía de mercado. A su vez, en su articulado se declara que la modalidad mediante la cual se ha de afrontar la resolución de los problemas económicos consiste en un sistema de Capitalismo mixto o Economía mixta de mercado en el que tanto el Sector privado como el Sector público participan activamente.

En los artículos 33, 35, 38, 40, 128, 130, 131 y 135 de la Constitución de 1978 se definen las líneas maestras del modelo económico en España. A su vez, en el Título VII ("Economía y Hacienda") se establecen los principios rectores del funcionamiento del Sector público español.

Además, en diversos artículos de la Constitución se atribuyen al Sector público diversos objetivos económicos; por ejemplo: regulación de derechos de propiedad y normas de contratación y de elección colectiva (arts. 148 y 149); provisión de bienes públicos como la Defensa o la Justicia (arts. 148 y 149) y de bienes preferentes como la Educación, la Salud pública, la Cultura, el Patrimonio histórico, etc. (arts. 27, 43, 44, 46...); corrección de los efectos perjudiciales de la actividad de unos agentes sobre otros en materia de contaminación o agotamiento de recursos (art. 45); evitación o corrección de fallos de información de los agentes económicos (art. 51) o de abusos en la posición de dominio en casos de monopolio u oligopolio (art. 128.2); redistribución personal, sectorial y espacial de la renta (arts. 27, 31, 40, 47, 50, 129, 131, 158...), etc.

Por otra parte, la Constitución establece como Altos órganos institucionales del Estado (del nivel general de gobierno) a la Corona, las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial. También son órganos de rango constitucional el Consejo de Planificación (previsto en el art. 131.2, aunque nunca creado) y el Consejo Económico y Social (creado mediante la Ley 21/1991, de 17 de junio, en virtud del art. 9.2 de la Constitución: "Corresponde a los poderes públicos promover [...] y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social").

Asimismo, se establece la existencia de al menos tres niveles de gobierno: general, autonómico y local, cada uno de ellos con sus propias Administraciones públicas y empresas públicas.

TEMA 3. LOS FUNDAMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA.

Teorema directo

El teorema directo es el primero de los teoremas fundamentales de la Economía del bienestar, que fueron las hipótesis acerca del funcionamiento de los mercados y de la Economía de mercado en su conjunto sobre las cuales se construyó a lo largo del siglo XX la síntesis entre la tradición ortodoxa neoclásica y las nuevas ideas keynesianas, tras abandonarse la creencia en la Ley de Say.

El teorema directo o primer teorema fundamental de la Economía del bienestar plantea, en síntesis, que "bajo ciertas condiciones, una economía que sea perfectamente competitiva alcanzará una situación de equilibrio que será óptima en sentido de Pareto". Es decir, cuando se cumplan ciertos supuestos o condiciones para la validez del teorema directo, un sistema económico que funcione en régimen de competencia perfecta conducirá a una situación de bienestar social que será estable y eficiente, si se evitan o excluyen las consideraciones de equidad en el reparto de los recursos.

La implicación de este teorema para la Economía del bienestar es equivalente a la Ley de Say para la Economía clásica: si se dieran las condiciones para la validez del teorema directo y si se cumplieran los requisitos para la existencia de competencia perfecta, el Sector público debería abstenerse de intervenir en la actividad económica (salvo en lo relativo a establecer el marco institucional básico y al principio de gestión pública mínima), pues la Economía de mercado alcanzaría por sí sola su máximo de eficiencia y en la asignación de los recursos y de estabilidad en el crecimiento de la actividad económica.

Sensu contrario, este primer teorema fundamental de la Economía del bienestar tiene otra lectura: cuando en la vida real no se den aquellas condiciones para la validez del teorema directo, cuando en el mundo real no se cumplan todos los requisitos de la competencia perfecta o cuando en la práctica se incumpla la hipótesis de equilibrio en los mercados y se genere alguna inestabilidad en el sistema económico, nos encontraremos con que estarán aconteciendo fallos en el funcionamiento de los mercados en cuanto a la asignación eficiente de los recursos o el crecimiento estable de la actividad económica; y, por tanto, tendrá fundamento la actividad del Sector público dirigida a corregir esos fallos del mercado —para conseguir la eficiencia económica y el bienestar social que el comportamiento de los agentes privados no es capaz de procurar—.

Además, las comunidades políticas democráticas pueden acordar —y, de hecho, generalmente acuerdan en sus normas constitucionales y desarrollan a través del proceso político— unos umbrales máximos de aceptación de las desigualdades en el reparto de la renta y la riqueza y pueden atribuir al Sector público distintas competencias en esa materia para procurar una distribución más equitativa.

Fallos del mercado

Se denominan fallos del mercado los defectos o deficiencias en el funcionamiento de los mercados que conducen a que los resultados del sistema económico (la resolución de los problemas económicos) no sean los esperados por la sociedad.

Los fallos del mercado pueden afectar a la asignación eficiente de los recursos, al crecimiento estable de la actividad económica o a la distribución equitativa de la renta y la riqueza.

Los fallos del mercado pueden tener distintas causas u orígenes:

1. Por el incumplimiento de las condiciones para la validez del teorema directo o primer teorema fundamental de la Economía del bienestar.

2. Por el incumplimiento de los requisitos para la existencia de competencia perfecta.3. Por el incumplimiento de hecho de la hipótesis de equilibrio en los mercados de bienes

y servicios, en los mercados de factores de producción, en los mercados exteriores o en el conjunto de los mercados.

4. Por el incumplimiento de hecho de las condiciones para el ejercicio igualitario de los derechos económicos y sociales universales.

La existencia de fallos del mercado es el fundamento moderno de la actividad del Sector público, precisamente para evitarlos, corregirlos o atenuar sus efectos; un fundamento que opera como condición necesaria aunque no suficiente, ya que debe ponerse en conexión con la existencia de fallos en el funcionamiento del proceso político (a través del cual se toman las decisiones en el Sector público) para determinar o desarrollar la conveniencia de la provisión pública como alternativa al mercado. En cada caso concreto habrá que examinar el coste de oportunidad de cada opción (privada versus pública) atendiendo a las circunstancias de cada lugar y a la tecnología disponible, entre otras variables.

Requisitos para la existencia de competencia perfecta

Los requisitos para la existencia de competencia perfecta son:

1. Que exista libertad de entrada y salida del mercado para cualquier agente económico que desee participar en el mismo, sea como oferente o como demandante.

2. Que tengan presencia en el mercado todos los agentes cuyos derechos puedan verse afectados por las decisiones que se tomen en el mismo.

3. Que haya transparencia en el mercado, de manera que la información disponible por todos los oferentes y demandantes sea completa, cierta, barata y simétrica.

4. Que el número de agentes presentes en el mercado sea suficiente para evitar una posición de dominio por cualquiera de ellos.

5. Que las mercancías objeto de intercambio sean homogéneas en cuanto a sus características básicas relevantes para los consumidores.

6. Que los empresarios se comporten racionalmente y desarrollen su actividad en el mercado procurando maximizar sus beneficios.

7. Que los consumidores se comporten racionalmente y desarrollen su actividad en el mercado procurando maximizar la satisfacción de sus necesidades.

El incumplimiento de estos requisitos es una de las causas de la existencia de fallos del mercado; y en el mundo real, los mercados no funcionan en régimen de competencia perfecta (salvo casos muy particulares de algunos mercados de productos agropecuarios y de títulos-valores), sino en distintos grados de competencia imperfecta o monopolística que suponen fallos en la asignación de los recursos.

Bien público puro

Los bienes públicos puros son una modalidad de bienes públicos que se caracterizan por la existencia de no rivalidad en su uso o consumo; se diferencian de los recursos comunales, cuyo uso o consumo sí es rival entre agentes económicos.

Los bienes públicos puros se caracterizan, además de por la imposibilidad de exclusión (propia de los bienes públicos), porque su oferta se realiza conjuntamente a todos los agentes económicos (quieran o no quieran consumirlos o utilizarlos), de manera que su uso o consumo por un agente económico adicional no reduce la cantidad disponible para otros agentes: todos consumen o utilizan simultáneamente la misma cantidad del mismo bien o servicio.

El modelo de bien público puro es la defensa exterior: todos los agentes económicos nacionales consumen ese servicio, lo quieran o no; nadie puede ser excluido de recibir ese servicio de seguridad, incluso aunque no lo quisiera; y todos lo consumen en la misma cantidad y calidad, sin que el consumo por un agente reste servicio de seguridad a otros agentes. Similares características reúnen las boyas de navegación y otros bienes y servicios.

Según su ámbito de influencia, los bienes públicos puros pueden considerarse globales, generales, intermedios o locales; este criterio es relevante para determinar qué nivel de gobierno debe asumir las competencias relativas a su provisión o garantía de suministro.

Los bienes públicos puros plantean problemas de asignación eficiente porque, dado que es imposible excluir de su uso o consumo a quien no pague su precio, resulta irracional que los agentes estén dispuestos a pagarlo (es decir, racionalmente se comportarán como free riders, usuarios gratuitos o consumidores libres de cargas): el usuario o consumidor racional ocultará la demanda.

Si la demanda se oculta totalmente (por todos los usuarios y consumidores), no habrá oferta por no haber demanda y se estará en un caso de ausencia de mercado. Si el comportamiento free rider alcanza solamente a una parte de los usuarios y consumidores, la demanda de mercado será sólo la de la otra parte y la oferta responderá a esa demanda, de manera que finalmente todos los consumidores (los que paguen y los que no) consumirán la misma cantidad, pero esa será una cantidad menor que la socialmente óptima.

En definitiva: existirá un fallo del mercado, que podrá ser suplido por el Sector público garantizando la prestación o el suministro de los bienes públicos puros en condiciones asequibles de cantidad, calidad y precios.

Las alternativas de provisión pública de los bienes públicos puros pueden consistir en la producción por el propio Sector público o en el apoyo a su producción por agentes privados;

en cada caso, la decisión por la producción pública o privada responderá a criterios técnicos y de oportunidad, económicos y políticos.

Bien preferente

Se denominan bienes preferentes aquellos bienes y servicios cuyo consumo genera externalidades positivas que son relevantes en cuanto a la distribución de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del proceso político, valora como socialmente deseables y demanda su provisión (garantía de suministro) por el Sector público. Ejemplos de bienes preferentes son la educación, la vivienda y la salud.

Se diferencian de los bienes indeseables, que son aquellos bienes y servicios cuyo consumo genera externalidades negativas que son relevantes en cuanto a la distribución de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del proceso político, valora como socialmente perjudiciales y demanda su regulación (prohibición o limitación) por el Sector público. Ejemplos de bienes indeseables son la heroína y el tabaco.

Bien indeseable

Se denominan bienes indeseables aquellos bienes y servicios cuyo consumo genera externalidades negativas que son relevantes en cuanto a la distribución de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del proceso político, valora como socialmente perjudiciales y demanda su regulación (prohibición o limitación) por el Sector público. Ejemplos de bienes indeseables son la heroína y el tabaco.

Se diferencian de los bienes preferentes, que son aquellos bienes y servicios cuyo consumo genera externalidades positivas que son relevantes en cuanto a la distribución de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del proceso político, valora como socialmente deseables y demanda su provisión (garantía de suministro) por el Sector público. Ejemplos de bienes preferentes son la educación, la vivienda y la salud.

Monopolio natural

El monopolio natural es un tipo de monopolio que, a diferencia del monopolio legal, del monopolio de hecho y del monopolio geográfico o económico, se origina por motivos tecnológicos y surge en actividades con costes fijos muy altos (que operan como barrera de entrada al mercado) y costes variables relativamente reducidos. Es el caso del servicio de suministro de agua potable a las viviendas en las ciudades y del servicio de mantenimiento de la red básica de transporte de energía eléctrica.

El monopolio natural es un mercado con un único oferente que obtiene rendimientos crecientes a escala, de manera que cuanto mayor es su nivel de producción (Q), menor es su coste marginal (CMa). Por tanto, en el monopolio natural la curva de coste marginal es decreciente para los niveles de producción que pueden ser absorbidos por los consumidores.

La posición racional de equilibrio del monopolista natural consiste en fijar su nivel de producción aplicando el criterio de igualar ingresos y costes marginales (IMa=CMa). Eso obliga a la empresa a producir una cantidad inferior a la óptima social y a vender a un precio (Pm) alto, lo que le lleva a obtener beneficios extraordinarios.

Sin embargo, si se aplica un criterio de bienestar social, es decir que los consumidores paguen lo que cuesta producir el bien o el servicio (comprar a P=CMa), eso supone la contratación de

una cantidad superior a la óptima de la empresa y a un precio relativamente bajo (Ps), lo que le acarrea pérdidas a la empresa que gestiona el monopolio natural.

En definitiva, en el caso del monopolio natural los intereses racionales del empresario y de los consumidores son radicalmente contradictorios, lo que representa un fallo del mercado y fundamenta la intervención correctora por el Sector público.

La posición de síntesis para conciliar los intereses de la empresa y de los consumidores consiste en la regulación de los precios por el Sector público para fijarlos conforme a la regla del coste medio: Pi=CMe. De esa manera, el nivel de producción se marca en una posición intermedia y el empresario obtiene sus beneficios normales (ni beneficios extraordinarios, como en el primer caso; ni pérdidas, como en el segundo).

La política reguladora de monopolios naturales puede consistir en la reserva del mercado mediante el establecimiento de una empresa pública o en el sometimiento de la empresa privada al control de los poderes públicos, y en ambos casos estableciendo precios máximos de venta de los bienes o servicios

Sea cual sea la naturaleza jurídica (pública o privada) de la empresa que gestione el monopolio natural, si la política reguladora consistiera en la fijación de un precio máximo de venta inferior al coste medio, eso le supondría pérdidas a la empresa. Como ninguna empresa puede mantenerse permanentemente en situación de pérdidas, las Administraciones Públicas se verán forzadas a complementar la regulación de precios con una política presupuestaria compensatoria (ya sea mediante subvenciones, mediante exenciones fiscales o mediante ambas medidas) para evitar la quiebra de la empresa. Y eso implicaría que, en definitiva, el conjunto de la sociedad (que contribuye mediante el pago de impuestos) estaría gastando recursos públicos en subvencionar a los consumidores de los productos suministrados por la empresa monopolista natural.

Por otra parte, si el monopolio natural es gestionado por una empresa privada se pueden plantear problemas de ineficiencia ya que serán agentes privados los que tomarán las decisiones relativas a los costes empresariales (por ejemplo, los sueldos de los directivos), a sabiendas de que posteriormente serán soportados por los contribuyentes (envueltos en el déficit tarifario). Y asimismo, dado que la información técnica relativa a la estructura de costes de la empresa (información imprescindible para determinar el precio máximo a regular por los poderes públicos) solamente la tienen los propios gestores del monopolio, se pueden plantear problemas de corrupción.

TEMA 4. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD DEL SECTOR PÚBLICO.

Fallos del proceso político

Se denominan fallos del Sector público o fallos del proceso político los defectos o deficiencias en el funcionamiento de la actividad económica del Estado que conducen a que los resultados del sistema económico (la resolución de los problemas económicos) no sean los esperados por la sociedad.

Los fallos del proceso político pueden afectar a la asignación eficiente de los recursos, al crecimiento estable de la actividad económica o a la distribución equitativa de la renta y la riqueza.

Los fallos del Sector público pueden tener distinta naturaleza, según cuál sea el criterio de calidad que se tome en consideración:

Conforme al criterio de eficacia, la actividad del Sector público debe reflejar y corresponderse con las preferencias mayoritarias de la ciudadanía: la actividad pública se considerará tanto más democrática (es decir, eficaz) cuanto mayor sea su sintonía con las preferencias de la mayoría de la ciudadanía.

Conforme al criterio de eficiencia, la actividad del Sector público debe procurar una gestión sobria y no derrochadora de los recursos: la actividad pública se considerará tanto más austera (es decir, eficiente) cuanto mayor sea la satisfacción de las preferencias ciudadanas que se alcance minimizando la utilización de recursos.

En definitiva, constituye un fallo del Sector público la actividad pública que no se ajuste a los criterios de eficacia o de eficiencia; es decir, cuando en el Sector público se adopten decisiones o se mantengan comportamientos (en materia de asignación eficiente de recursos, de estabilización de la actividad económica o de distribución equitativa de la renta y la riqueza) que no sean democráticos y austeros.

Los fallos del proceso político pueden tener distintas causas u orígenes:

Fallos en las reglas de elección colectiva (las normas que regulan los mecanismos o procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las decisiones públicas).

Fallos en el comportamiento de la ciudadanía cuando participa en la toma, ejecución y control de las decisiones públicas.

La tolerancia ciudadana hacia los fallos del Sector público registra un umbral que, si se traspasa, puede conducir a la deslegitimación de la actividad pública y a distintas formas y grados de contestación social.

Las alternativas ideológicas democráticas para afrontar los fallos del Sector público pueden resumirse básicamente en tres (por definición, la represión policial o militar de una contestación social mayoritaria no puede entrar dentro de la categoría de alternativa democrática):

Controlar los fallos del proceso político mediante la democratización de las reglas de elección colectiva: la mejora de los sistemas de formación; la transparencia de la gestión pública; la apertura del sistema de medios de comunicación de información; el fortalecimiento de la independencia y la dotación de recursos a los instrumentos de evaluación y control del Sector público; el establecimiento de procedimientos sancionadores ágiles y disuasorios de la corrupción, de la incompetencia en la gestión y de los abusos del poder, etc.

Evitar los fallos del Sector público mediante la desregulación, la privatización de la gestión pública y el traspaso de competencias públicas al sector privado.

Ocultar los fallos del proceso político mediante la creación de ilusión fiscal, para aumentar la tolerancia ciudadana hacia los problemas de falta de eficacia o de eficiencia en el Sector público.

Reglas de elección colectiva

Las reglas de elección colectiva son uno de los tres grupos de normas que definen el marco jurídico-institucional básico necesario para el funcionamiento del sistema económico, junto a

la regulación de los derechos de propiedad y las reglas de la contratación o de funcionamiento de los mercados.

Las reglas de elección colectiva son las normas que regulan los procesos políticos o de decisión colectiva; es decir, los mecanismos o procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las decisiones relativas a la actividad o el funcionamiento del Sector público. Están compuestas por las normas de votación establecidas para determinar cuáles son las preferencias colectivas de una comunidad política (a partir del reconocimiento democrático del derecho a la diversidad de preferencias personales), las normas que regulan el comportamiento de los agentes que participan en los procesos políticos (que en una democracia avanzada sería toda la ciudadanía en sus cuatro posibles roles de votantes, representantes políticos, administradores públicos y miembros de asociaciones ciudadanas o grupos de intereses particulares); y las normas de evaluación y control de los procesos de adopción y ejecución de las decisiones públicas (que tienen la función de detectar, impedir, dificultar, reparar y sancionar los fallos del proceso político).

Los fallos en las reglas de elección colectiva pueden provocar fallos del proceso político de muchas maneras.

Ilusión fiscal

La ilusión fiscal o financiera es un fenómeno que consiste en la deformación de la representación de la realidad del comportamiento o funcionamiento del Sector público que percibe la ciudadanía.

La creación de ilusión fiscal es una de las alternativas ideológicas para afrontar los fallos del proceso político —las otras opciones democráticas serían el control de dichos fallos mediante la democratización de las reglas de elección colectiva y el evitarlos mediante la desregulación o la privatización—.

Ante la realidad de los fallos del Sector público, la ilusión fiscal cumple una función de ocultación de la realidad para aumentar el umbral de tolerancia social hacia los problemas de ineficacia o ineficiencia, evitar la deslegitimación de la actividad pública y reducir la contestación ciudadana. Todos los agentes que participan en el proceso político (es decir, en la toma y ejecución de decisiones públicas) pueden estar interesados en generar ilusión fiscal entre la ciudadanía; y también en oponerse a la existencia de esa ilusión fiscal, para promover el conocimiento de dichos fallos y su control o evitación.

Los mecanismos para generar ilusión fiscal pueden ser muy diversos. Entre ellos destacan, por su eficacia ilusionista y su uso generalizado, el recurso al endeudamiento público para financiar el gasto presente —ya que el recurso a la deuda pública permite encubrir el verdadero alcance de las decisiones políticas que se toman en el presente, lo que resulta más difícil si la ciudadanía tiene que afrontar su coste mediante una subida de impuestos—; la concesión de beneficios fiscales —las exenciones fiscales no son transparentes en cuanto a la identidad de sus beneficiarios, mientras que las subvenciones directas sí pueden serlo—; y la manipulación de la información en los medios de comunicación (sea con ocultación o con falseamiento de la información).

Los mecanismos generadores de ilusión fiscal pueden dirigirse a exagerar los beneficios reales de las iniciativas públicas, a encubrir los costes reales de la actividad pública, a ocultar o confundir la cuantía o el destino de los programas de gasto público o a ocultar o confundir el

reparto de la contribución ciudadana a la financiación pública, a ocultar la corrupción y la incompetencia en la gestión pública, etc.

Uno de los primeros autores que estudió el fenómeno de la ilusión fiscal fue Amilcare Puviani (1854-1907), en su obra Teoría de la ilusión financiera (1903).

Para Álvaro Rodríguez Bereijo («Estudio premilinar», en la edición española de la Teoría de la ilusión financiera de Amilcare Puviani (1972), la ilusión fiscal es el "medio de modificar la valoración que los sujetos hacen de la actividad financiera, alterando su coste o su utilidad, con el fin de obtener la aquiescencia de los contribuyentes a la política financiera del Estado, aunque dicha política esté presidida por la protección de los intereses egoístas de la clase dominante".

TEMA 5. TEORÍA DEL PRESUPUESTO.

Presupuesto público (concepto)

El presupuesto público es un documento jurídico, político, contable y económico que se elabora periódicamente, se presenta formalmente equilibrado, establece con carácter general el límite máximo autorizado de gastos públicos y la estimación de ingresos públicos a realizar durante un ejercicio económico y que expresa el programa de actuaciones de política presupuestaria del grupo político gobernante para ese periodo.

El presupuesto puede definirse, siguiendo a Fritz Neumark, como "el resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados, así como de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir tales gastos"; para Enrique Fuentes Quintana, es "la expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un periodo de tiempo determinado".

Por tanto, las principales características del presupuesto público son las siguientes:

1. Es un documento jurídico: se aprueba mediante una norma dictada por la máxima asamblea legislativa del correspondiente nivel de gobierno del Estado; por otra parte, su elaboración, aprobación y ejecución están sometidas a control de legalidad.

2. Es un documento político: expresa el plan anual de actividades del Sector público decididas por el grupo político gobernante —lo que, en teoría en una hacienda democrática, supone o debería suponer la plasmación anual de su programa electoral—.

3. Es un documento contable: su confección está sometida a criterios contables, su estructura es sistemática y su contenido está cifrado.

4. Es un documento económico: contiene la definición de las políticas anuales de ingresos y gastos del Sector público decididas por el grupo político gobernante (para la asignación de los recursos, el crecimiento de la actividad económica y la redistribución de la renta y la riqueza).

5. Es un documento que se presenta formal o contablemente equilibrado: el total de ingresos y el total de gastos deben coincidir obligatoriamente.

6. Es un documento prospectivo: contiene una previsión de los gastos e ingresos futuros; una vez cerrado el ejercicio presupuestario y liquidados los gastos e ingresos, se transforma en Cuenta general (un documento retrospectivo que contiene, entre otros elementos, el detalle de los gastos e ingresos públicos efectivamente realizados durante un ejercicio).

7. Es un documento que contiene, con carácter general, una previsión normativa de los gastos a realizar: en principio, los créditos para gastos deben ejecutarse conforme fueron aprobados por el poder legislativo, lo cual significa —en teoría— cinco ámbitos de especificación y vinculación para el poder ejecutivo a la hora de realizar los gastos:

La cuantía máxima a gastar en cada crédito no debe ser sobrepasada. El concepto en el que gastar cada crédito no debe ser alterado. La función para la cual está destinado cada crédito no debe ser cambiada. El órgano con capacidad para gastar el crédito no debe ser sustituido. El ejercicio en el cual debe ser gastado cada crédito no debe posponerse.

8. Es un documento que contiene una simple estimación de los ingresos esperados (excepto para los ingresos por deuda pública, cuya cifra constituye una previsión normativa y no debería ser alterada durante la fase de ejecución): con carácter general, el estado de ingresos presupuestarios únicamente tiene valor informativo y, por tanto, los errores al realizar las estimaciones de ingresos no provocan responsabilidad jurídica, aunque sí responsabilidad política.

9. Es un documento con vigencia temporal: existe un ciclo presupuestario dentro del cual cada documento es elaborado, aprobado, ejecutado y controlado, y que generalmente tiene una duración aproximada de 36 meses. El presupuesto se encuentra referido a un ejercicio presupuestario, que es el periodo de tiempo durante el cual se ejecutan o realizan los ingresos y gastos aprobados; el ejercicio presupuestario en España coincide con el año natural.

Presupuesto público (evolución histórica)

El presupuesto público es una institución históricamente reciente: surgió en Inglaterra a principios del siglo XVIII y se generalizó durante el siglo XIX en los Estados europeos y americanos en paralelo a la implantación del Estado de Derecho y la democracia parlamentaria.

En su origen, el presupuesto surgió como un desarrollo del principio medieval de "no imposición sin representación" o "autoimposición", según el cual cualquier decisión en materia tributaria debía ser aprobada por los representantes de los contribuyentes antes de ser ejecutada. Los monarcas se vieron obligados a aceptar este principio que evitaba o minoraba su discrecionalidad a la hora de crear, modificar o recaudar los tributos y que solamente afectaba de manera indirecta a su capacidad de decisión sobre el destino de los gastos públicos.

Con el antecedente de la Declaración de Derechos (Bill of Rights) de 1689, se considera que el primer documento presupuestario moderno se aprobó en Inglaterra en 1720, aunque la práctica de la aprobación anual del presupuesto no arraigó en ese país hasta la década de 1760.

En el resto de los países, la institución del presupuesto se demoró hasta la caída de la monarquía absoluta y la implantación del Estado constitucional. En Francia, con la fundación del sistema democrático tras la Revolución de 1789, los constituyentes instituyeron el presupuesto como el documento a través del cual la representación popular mayoritaria decidía y ordenaba anualmente al poder ejecutivo todo su plan de ingresos y gastos: la institución del presupuesto se considera uno de los pilares fundamentales del Estado constitucional, junto a la separación de poderes y el respeto a los derechos fundamentales de las personas. No obstante, la práctica de elaborar, aprobar y ejecutar un documento

presupuestario no se aplicó en Francia hasta 1820 y no se generalizó a todos los departamentos hasta 1860.

En España, las Cortes de Cádiz incorporaron y regularon el presupuesto en la Constitución de 1812, aunque el regreso de Fernando VII y el absolutismo hizo que se retrasara su regulación y establecimiento efectivo hasta después de 1845; el primer presupuesto discutido y aprobado por las Cortes fue el del año 1860.

Durante el siglo XIX, la mayoría de los países desarrollados incorporaron el presupuesto a su ordenamiento jurídico —en paralelo a la implantación de la democracia parlamentaria—, desempeñando este documento la función de instrumento para dirigir la actividad del Sector público: a través de la aprobación anual del presupuesto, la representación popular mayoritaria decidía y ordenaba al Ejecutivo todo su plan de actuaciones para ese periodo.

Posteriormente, durante la segunda mitad del siglo XIX, en los países democráticos se registró un proceso generalizado de autolimitación de la soberanía parlamentaria en materia presupuestaria (que condujo a la actual supremacía del poder ejecutivo frente a los otros poderes del Estado). Una de esas autolimitaciones, que modificó profundamente la naturaleza del presupuesto, consistió en que el establecimiento y la regulación de los ingresos públicos se remitió a leyes específicas y permanentes (propias de cada tributo), al margen de la ley anual de aprobación de los presupuestos, con lo que el ejercicio anual de la soberanía parlamentaria en materia de presupuestos ha quedado desde entonces limitado a la distribución de los gastos: como consecuencia, el estado de ingresos del presupuesto ha pasado a ser una simple previsión estadística —y dejó de ser una autorización o previsión normativa—.

En la actualidad, y desde una perspectiva socio-económica, el presupuesto continúa siendo el instrumento en el que se establecen las políticas presupuestarias anuales del grupo político gobernante. Sin embargo, desde una perspectiva jurídico-política (y debido a las autolimitaciones de la soberanía parlamentaria en esta materia), el presupuesto ha pasado a cumplir una simple función informativa de la actividad del Sector público, de manera que el Parlamento utiliza (la aprobación de) el presupuesto para orientar la labor del Ejecutivo en cuanto al gasto público y a la deuda pública y (las otras etapas presupuestarias) para conocer y controlar su actividad.

Ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario es el periodo de tiempo durante el cual se elabora, aprueba, ejecuta y controla el presupuesto público. La duración del ciclo presupuestario depende de la legislación de cada país u organización y, generalmente, tiene una duración aproximada de 36 meses.

La elaboración del presupuesto (denominado en ese momento "proyecto de presupuesto") es la primera etapa en la vida del presupuesto y corresponde al poder ejecutivo. Es un proceso político y técnico en el que se definen los objetivos políticos del grupo de gobierno, se concretan los instrumentos para llevarlos a cabo y se formaliza una propuesta ante el Parlamento (o la asamblea legislativa correspondiente) para su aprobación.

La aprobación del presupuesto corresponde al poder legislativo. Es un proceso político en el que se discute y decide autorizar o rechazar, mediante una norma jurídica, la propuesta de plan anual de actuaciones presentada por el poder ejecutivo en el proyecto de presupuesto. A estos efectos, la soberanía de los parlamentos y asambleas de representantes se encuentra en la actualidad muy disminuida —respecto a la época en que el presupuesto cumplía una función

de dirección de la actividad de los gobiernos por los parlamentos (1860-1960)— por diversos factores, entre los cuales se encuentran:

La elevada cuantía del gasto público comprometido incluso antes de ser elaborado el presupuesto (gastos de personal, gastos por contratos plurianuales corrientes, gastos financieros, gastos de prestaciones económicas de la Seguridad Social, gastos de inversiones plurianuales, etc.).

La atribución en exclusiva al gobierno de la iniciativa legislativa cuando la misma suponga aumentar los gastos o disminuir los ingresos públicos.

La existencia de mecanismos de veto a favor del Gobierno frente a las iniciativas parlamentarias en materia presupuestaria.

La previsión de prórroga automática del presupuesto vigente mientras no se apruebe otro que lo sustituya.

La extensión de las técnicas para la modificación de los créditos presupuestarios aprobados por el Parlamento, que permiten al Gobierno —durante la fase posterior de ejecución— alterar su cuantía, su destino o su ejercicio de aplicación.

La ejecución del presupuesto corresponde al poder ejecutivo y es el proceso mediante el cual se realizan los ingresos y gastos presupuestados. Esta fase se inicia a la vez que el ejercicio presupuestario y debería terminar al finalizar el mismo —es decir, en el caso español, el día primero de enero y el último día de diciembre, respectivamente—, pero puede extenderse a otros ejercicios posteriores debido a la complejidad de la tramitación de las operaciones presupuestarias. En el caso de esa extensión a otros ejercicios, para atribuir los gastos o los ingresos a un ejercicio determinado pueden seguirse dos criterios contables alternativos: el criterio de devengo y el criterio de caja.

El ciclo presupuestario se cierra con la etapa de control presupuestario, que presenta varias modalidades que pueden clasificarse atendiendo a distintos criterios:

a) Según el tipo de control presupuestario: control de legalidad, control de eficacia y control de eficiencia.

b) Según el momento del control de las operaciones presupuestarias: control previo, simultáneo o posterior a su realización.

c) Según el órgano controlador: control interno por el poder ejecutivo (la Administración autocontrola su ejecución del presupuesto; en el caso español, esta modalidad de control se realiza mediante un órgano administrativo denominado Intervención General), control externo por el poder legislativo (control parlamentario del presupuesto), control externo por órganos jurisdiccionales especializados (en el caso de España, mediante el Tribunal de Cuentas y los órganos análogos previstos en las Comunidades Autónomas), control externo por el poder judicial (la Administración de Justicia) y control externo por la ciudadanía.

Criterio de devengo

El criterio de devengo es uno de los dos criterios contables alternativos de imputación de operaciones presupuestarias a ejercicios presupuestarios, junto al criterio de caja.

Según el criterio del devengo, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector público contrae la obligación de pagar (los gastos) o el derecho a cobrar (los ingresos).

Según el criterio de caja, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector público efectivamente liquida la obligación (los gastos) o el derecho (los ingresos); de ahí que también se denomine criterio de pago o criterio de cobro, respectivamente.

En el caso de España, el artículo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que, como norma general, se aplicará el criterio de caja en la gestión de los ingresos y el criterio de devengo en la gestión de los gastos; no obstante, en los artículos 34.2, 34.3, 47 y 48 de la misma Ley se establecen como excepciones los siguientes gastos: la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; las obligaciones que tengan su origen en resoluciones judiciales; las obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos —de conformidad con el ordenamiento— para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia y que no hubieran sido imputadas en el mismo; las obligaciones que correspondan a gastos plurianuales; y las obligaciones que correspondan a adquisiciones de inmuebles y contratos de obras con pago aplazado.

Criterio de caja

El criterio de caja es uno de los dos criterios contables alternativos de imputación de operaciones presupuestarias a ejercicios presupuestarios, junto al criterio de devengo.

Según el criterio de caja, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector público efectivamente liquida la obligación (los gastos) o el derecho (los ingresos); de ahí que también se denomine criterio de pago o criterio de cobro, respectivamente.

Según el criterio del devengo, las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector público contrae la obligación de pagar (los gastos) o el derecho a cobrar (los ingresos).

En el caso de España, el artículo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que, como norma general, se aplicará el criterio de caja en la gestión de los ingresos y el criterio de devengo en la gestión de los gastos; no obstante, en los artículos 34.2, 34.3, 47 y 48 de la misma Ley se establecen como excepciones los siguientes gastos: la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; las obligaciones que tengan su origen en resoluciones judiciales; las obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos —de conformidad con el ordenamiento— para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia y que no hubieran sido imputadas en el mismo; las obligaciones que correspondan a gastos plurianuales; y las obligaciones que correspondan a adquisiciones de inmuebles y contratos de obras con pago aplazado.

Principios presupuestarios clásicos políticos

Los principios presupuestarios políticos clásicos son los criterios dogmáticos que, según la Hacienda clásica, deberían ser observados en el ciclo presupuestario, en tanto el presupuesto público es un documento político. Se diferencian de los principios presupuestarios clásicos económicos y contables.

Los principios políticos presupuestarios clásicos son ocho: competencia presupuestaria, universalidad presupuestaria, unidad presupuestaria, claridad presupuestaria, especialidad presupuestaria, publicidad presupuestaria, exactitud presupuestaria y anticipación presupuestaria.

Principios presupuestarios clásicos contables

Los principios presupuestarios contables son los criterios dogmáticos que, según la Hacienda clásica, deberían ser observados en el ciclo presupuestario, en tanto el presupuesto público es un documento contable. Se diferencian de los principios presupuestarios clásicos económicos y políticos.

Los principios contables presupuestarios clásicos son cuatro: presupuesto bruto, unidad de caja, especificación presupuestaria y ejercicio cerrado

Presupuestos Generales del Estado

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son los presupuestos anuales de los órganos, entidades, empresas y fundaciones que forman el nivel de gobierno general del Sector público español. Son los documentos en los que se establece la política presupuestaria anual del grupo político mayoritario en las Cortes Generales.

Los PGE no son un documento único, sino un conjunto de presupuestos que pueden reunirse en dos grandes grupos atendiendo al principio de especialidad cuantitativa:

1. Órganos y entidades con presupuesto limitativo de gastos (como norma general, sus gastos constituyen una previsión normativa):

Sector público administrativo. Sector público empresarial con presupuesto limitativo de gastos.

2. Entidades, empresas y fundaciones con presupuesto estimativo de gastos (la cifra de gastos aprobada es solamente una estimación):

Sector público empresarial con presupuesto estimativo de gastos.

Sector público

Se denomina Sector público al conjunto de agentes del sistema económico cuyas decisiones se toman a través del proceso político, se ejecutan al amparo del poder de coacción del Estado y se dirigen, en los países democráticos, a procurar la máxima satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría ciudadana respecto a la provisión de bienes y servicios públicos.

El Sector público es uno de los dos sectores que componen el sistema económico, junto al Sector privado; se diferencian por su composición, sus mecanismos para tomar decisiones y sus pautas de comportamiento racional.

El Sector público está formado por las Administraciones públicas y las sociedades e instituciones públicas; es decir, por todas las unidades institucionales que están controladas por las Administraciones públicas. El control se define como "la capacidad para determinar la política general o el programa de una unidad institucional, por ejemplo eligiendo directores adecuados en caso necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).

El subsector de las Administraciones públicas o Sector público administrativo está compuesto por "entidades jurídicas establecidas mediante un proceso político que disponen de autoridad legislativa, judicial o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un área determinada. Su función principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la comunidad y a los hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la renta y el patrimonio" (SEC 2010, regla 20.06). Estas áreas institucionales y organismos públicos, cuyas fuentes de financiación ordinarias consisten en pagos coactivos realizados por agentes del Sector privado, son las siguientes: los Altos órganos institucionales (Corona o Presidencia de la República, Parlamento, Tribunal Constitucional, Ombudsman o Defensor del Pueblo, etc.), la Administración del Gobierno (integrada, a su vez, por ministerios, consejerías, concejalías o departamentos análogos, por organismos autónomos y por fundaciones que sean productoras no de mercado y estén controladas por alguna administración pública) y la Administración gestora de la Seguridad Social.

El subsector de las sociedades e instituciones públicas o Sector público empresarial está compuesto por entidades, organismos, sociedades, cuasisociedades (sin personalidad jurídica) y fundaciones cuya actividad principal es la producción de bienes y servicios siguiendo criterios de mercado y que están controladas por alguna administración pública. Según su estatuto o naturaleza jurídica, pueden ser: entes públicos (organismos empresariales sujetos al Derecho público), entidades públicas empresariales (dependientes de un ministerio o similar, con personalidad jurídica propia y sujetas al Derecho público y privado), agencias estatales (entidades de Derecho público sujetas a una normativa específica), sociedades públicas mercantiles (sometidas al Derecho privado y al público) y fundaciones públicas (organizaciones sujetas al Derecho privado con carácter general y al Derecho público específicamente en lo relativo a su presupuesto, contabilidad y auditoría de cuentas).

En todos los países el Sector público cuenta con, al menos, dos niveles de gobierno: el general y el local, que gestionan las competencias relativas a la prestación de bienes y servicios públicos de ámbito general (por ejemplo, las relaciones exteriores) y local (por ejemplo, los servicios de alcantarillado), respectivamente. En los países descentralizados o federales, el Sector público cuenta con más de dos niveles de gobierno, según el ámbito territorial de actividad de sus unidades: el Sector público general o Administración general, central o federal del Estado; el Sector público subcentral o Administración intermedia o subcentral (autonómica, regional, provincial, cantonal, etc.) del Estado; y el Sector público local o Administración local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado. A su vez, en cada uno de los niveles de gobierno puede establecerse la separación entre Sector público administrativo y Sector público empresarial.

En los Estados democráticos modernos se atribuyen al Sector público tres funciones dentro de un modelo de Economía mixta de mercado: asignación eficiente de los recursos, crecimiento estable de la actividad económica y redistribución equitativa de la renta y de la riqueza. Dentro de esas funciones, los objetivos del Sector público son muy diversos, así como los instrumentos o políticas económicas a desarrollar para atenderlos.

Existen muchos indicadores económicos para medir la actividad del Sector público y evaluar sus efectos; todos ellos presentan importantes limitaciones, por lo que conviene examinarlos conjuntamente y observar su evolución en el tiempo.

El estudio de la organización, funciones, instrumentos y efectos de la actividad del Sector público constituye el objeto de la Hacienda Pública.

Aplicación presupuestaria

Se denomina aplicación presupuestaria a la codificación que permite identificar cada crédito presupuestario e informar de sus características: qué órgano puede gastarlo (clasificación orgánica), para qué se puede gastar (clasificación funcional o por programas) y en qué se puede gastar (clasificación económica).

La notación de una aplicación presupuestaria tiene la forma siguiente: 04.01.911P.222.00

Donde los primeros dígitos (04.01) indican qué órgano está autorizado para gastar el crédito (clasificación orgánica): la sección y el servicio; en este caso, se trata del Tribunal Constitucional; debe recordarse que es posible que, en vez de cinco, sean seis los dígitos: sería el caso de los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las agencias estatales y los demás entes u organismos públicos con personalidad jurídica propia y presupuesto limitativo de gastos.

Los cuatro siguientes dígitos después del segundo punto (911P) señalan a qué finalidad o destino se dirige el crédito (clasificación funcional o por programas): el programa de gasto; en este caso, se trata del programa denominado "Control Constitucional", que se encuentra dentro del área de gasto "Actuaciones de carácter general" y dentro de la política de gasto "Alta Dirección".

Los últimos dígitos (222.00) concretan en qué puede realizarse el gasto (la clasificación económica); en este caso, se concreta en el subconcepto "Comunicaciones telefónicas", dentro del capítulo 2 "Gastos corrientes en bienes y servicios".