Cursul I

Drept administrativ european

I. Spaiul administrativ european - component a Spaiului Public European

1.1. Consideraii generale

Dup Franois Guizot, civilizaia european este caracterizat de cteva trsturi care o disting net de toate celelalte dreptate, legalitate, spaiu public i libertate. Prin spaiu public Guizot nelege existena intereselor generale, a ideilor publice, pe scurt a societii.

Spaul public european este n construcie sub aspectul descoperirii legitimitilor i resorturilor interne care s-l guverneze. Conceptul de spaiu public european, nc neconturat teoretic in terminologia specific integrrii europene, va ngloba i descrie ntr-o maniera sistemic, mecanismele, procesele i fenomenele complexe ce guverneaz dezvoltarea sectoarelor publice i a administraiilor europene, evideniind conexiunile i determinrile de natur administrativ, economic, social sau politic.

Astzi se observ c la nivelul Uniunii Europene se dorete crearea unui spaiu public transnaional care s permit legitimarea instituiilor europene i fondarea unei identiti colective europene. Cu siguran ns definiia conceptual a spaiului public trebuie descoperit n lumina procesului de unificare politic a Europei, voina politic avnd un rol decisiv.

Condiiile pentru existena unui Spaiu Public European pot fi rezumate la:

existena unei Uniuni fondate pe drept

existena instituiilor unionale care s funcioneze de o manier democratic

existena unui cadru organizat de dezbateri n viaa public bazat pe existena mijloacelor care s permit tuturor cetenilor din Uniune s se exprime public. Cile privind dezbaterea public i obinerea solidaritii publice europene rmn nc de inventat.

existenta cadrului care s permit conceptelor conturate n urma dezbaterilor din viaa public s fie legiferate prin intermediul dreptului public.

Cadrul dezbaterilor publice europene i al iniiativelor ceteneti a fost creat de art. I-47 din Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa. Principiul democraiei participative impune ca instituiile Uniunii s acorde cetenilor i asociailor reprezentative posibilitatea de a-i face cunoscute opiniile i de a face schimb de opinii n mod public n toate domeniile de aciune ale Uniunii. Instituiile Uniunii sunt obligate de Constituie s menin un dialog deschis, transparent i constant cu asociaiile reprezentative i cu societatea civil. n vederea asigurrii coerenei i transparenei aciunilor Uniunii, Comisia trebuie s procedeze la ample consultri ale prilor interesate. La iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai Uniunii dintr-un numr semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitat s fac o propunere corespunztoare referitoare la chestiuni pentru care cetenii consider c este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea n aplicare a Constituiei europene.

Dreptului public european i revine rolul de a include conceptele conturate la nivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constituional i pe cel administrativ, rmne de referin pentru Spaiul public european, unii autori descoperind o adevrata convergen ntre administraiile europene bazat pe elementele dreptului public: sistemele politice europene au rmas fidele parlamentarismului, existena unor majoriti parlamentare ntemeiate pe disciplina de vot, practica referendar exercitat la nivel naional, descentralizarea, existena unei administraii de carier i, mai ales, modelul european al controlului de constituionalitate.

ansele unei unificri transnaionale a dreptului public sunt maxime n cazul unor comuniti apropiate de state care demonstreaz, n general, aceeai structur economic, social, cultural i politic. Aceste condiii fiind prezente n interiorul Uniunii Europene, ar fi legitim sperana c micarea ctre o ius comunis de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine i n domeniul dreptului public.

Comunitile Europene au fost create pentru a conjuga eforturile mai nti n direcia unui Spaiu economic european. Aa cum arat istoria, Comunitile europene s-au implicat mai nti n crearea unei piee economice comune, evolund apoi n crearea Uniunii Europene, instituie care nu este condus numai de interese economice, ci mai ales de dorina de a construi legturi sociale i politice ntre popoarele europene (aa cum i doriser iniial i semnatarii Tratatului de la Roma). Astzi Uniunea European nu nseamn numai o pia de bunuri i servicii. Astfel, Tratatul de reform de la Lisabona vorbete despre Spaiul de libertate, securitate i justiie, domeniu de competen al Uniunii, iar unele lucrri doctrinare vorbesc despre un Spaiu social european. n ultimul timp se vorbete n doctrin tot mai mult despre un Spaiu administrativ european. Acesta este o creaie exclusiv a doctrinei, termenul neexistnd ca atare n legislaie.

Realitatea arat c este foarte dificil s vorbim n Europa despre un mod sau model de administraie public. Referitor la, dezvoltarea conceptului european de administraie public, Rutgers and Schreurs noteaz c administraia public se gsete nc la stadiul primar al conceptualizrilor i iniiativelor naionale. Pe lng acestea, aproape c nu exist nici un studiu despre administraia public european. Ce fel de administraie public se adreseaz Spaiului european rmne nc a fi descoperit. Noiunea de Spaiu administrativ european este mai mult o creaie a doctrinei bazat pe anumite principii relevate de legislaia primar i secundar a UE.

Administraiile publice din statele membre UE, dei au o structur foarte veche, s-au adaptat continuu la condiiile moderne, inclusiv la aderarea la Uniunea European. Contactul constant dintre funcionarii publici ai statelor membre UE si Comisie, solicitarea de a dezvolta i implementa acquis-ul unional la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea, necesitatea unui sistem de justiie administrativ unic pentru Europa i mprtirea principiilor i valorilor administraiei publice au dus la o anumit convergen ntre administraiile naionale. Acest lucru a fost descris ca spaiul administrativ european.

Spaiul administrativ european poate fi neles n sens larg ca spaiu al administraiei publice europene i poate forma obiectul tiinei administrative, o tiin cu caracter multidisciplinar, n preocuprile sale intrnd elementele conceptului clasic de staatswissenschaften: drept public, economii publice i tiine politice. Structura european poate fi analizat din perspectiva acestor domenii care sunt studiate n proporii diferite i n curricula universitar naional. n sens restrns putem vorbi despre dreptul administrativ care reglementeaz acest spaiu european.

Noiunea de spaiu administrativ european poate fi gndit dup modelul spaiului economic i social european, fiind n legtur cu vastul sistem al cooperrii judiciare. n mod tradiional, un spaiu administrativ comun este posibil atunci cnd un set de principii legale, norme i regulamente sunt uniform respectate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. Astfel putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecrui stat suveran. Problema unei legi a administraiei publice unice pentru toate statele suverane integrate n UE a fost dezbtut foarte intens, nc de la nfiinarea Comunitilor Europene, fr a se ajunge ns la un consens.

Sistemele legislative ale statelor membre UE se afl ntr-un proces constant de apropiere, n multe domenii diferite, sub ndrumarea legislaiei Uniunii, prin activitatea legislativ a instituiilor Uniunii i prin cazurile Curii Europene de Justiie. Conceptele legale ale UE sunt introduse n sistemele naionale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determin adaptarea legislaiei naionale la specificul Uniunii. Aceste reglementri pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre i pot duce la importante schimbri n principiile legale aplicabile n administraia public.

Hotrrile Curii Europene de Justiie pot genera principii cu caracter general care s guverneze un drept administrativ european. Jurgen Schwarze arat c n multe cazuri interpretarea actelor legislative ale Uniunii Europene, de ctre Curtea European duce la modificri n felul n care principiile dreptului administrativ sunt aplicate ntr-un stat membru UE.

Suntem astfel martorii europenizrii dreptului administrativ.

1.2. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European

Elementele de arhitectur juridic a Spaiului Administrativ European se regsesc n legislaia primar i secundar a Uniunii Europene.

1.2.1. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European n legislaia primar

Tratatul de la Lisabona preia majoritatea dispoziiilor referitoare la elementele administrative din versiunile consolidate (aduse la zi) ale Tratatului instituind Comunitatea European i ale Tratatului instituind Uniunea European.

a) cooperarea administrativ Uniunea poate sprijini eforturile statelor membre pentru imbunatatirea capacitatii lor administrative de punere in aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta actiune poate consta in, i special, in facilitarea schimburilor de informatii si de functionari publici si de functionarii publici, precum si in sprijinirea programelor de formare. Punerea n oper efectiv a dreptului Uniunii prin statele membre, lucru esenial pentru buna funcionare a Uniunii este considerat ca o chestiune de interes mutual (reciproc).

Acest sprijin are ns un caracter facultativ, att pentru Uniune ct i pentru state, nici un stat membru nefiind inut s accepte acest sprijin. Normele europene dispun msurile necesare realizrii acestui scop, excluznd orice armonizare a dispoziiilor legale i de reglementare ale statelor membre.

b) apropierea legislaiilor administrative

n armonizarea legislativ un rol important l are Consiliul care, dup consultarea Parlamentului European i a Comitetului Economic i Social poate s stabileasc, printr-o norm european, msurile pentru apropierea dispoziiilor legale, reglementare i administrative ale statelor membre, cu inciden direct asupra instituirii sau funcionrii pieei interne.c) eliminarea barierelor administrative

Cele patru liberti stipulate de Tratatul de la Roma, libertatea de micare a bunurilor, a serviciilor, a oamenilor i a capitalurilor presupun c administraiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare i asigurare a acestor drepturi, direct derivate din tratate, trebuie s acioneze ntr-o direcie care s conduc spre aplicarea efectiv a lor. Astfel, in ceea ce privete libertatea de circulaie a persoanelor i serviciilor, trebuie s existe o colaborare strns ntre serviciile naionale de ocupare a forei de munc i s se elimine procedurile i practicile administrative, precum i termenele de acces la locurile de munc disponibile, care rezult fie din legislaia intern, fie din acorduri ncheiate anterior ntre statele membre i care, dac ar fi meninute, ar mpiedica libera circulaie a lucrtorilor. De asemenea trebuie eliminate procedurile i practicile administrative care creeaz obstacole n libertatea de stabilire a cetenilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Apoi, normele europene trebuie s faciliteze accesul la activiti nesalariale (independente) i la exerciiul lor. Ele vizeaz coordonarea dispoziiilor legislative, reglementare i administrative ale statelor membre privind accesul la activiti nesalariale i exerciiul acestora.

De asemenea, n vederea realizrii Spaiului de libertate, securitate i justiie, Consiliul adopt regulamente europene pentru a asigura cooperarea administrativ ntre serviciile competente ale statelor membre n domeniile de resort, precum i ntre acestea i Comisie.

d) clauza compromisorie n contractele de drept public

Unele legislaii naionale cum este cea romneasc de exemplu, prevd posibilitatea stabilirii unei clauze compromisorii n contractele de drept public. n general autorii de drept administrativ opteaz pentru scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului i supunerea sa doar judectorului administrativ care poate distinge mai bine interesul public. La nivel european se observ ns c jurisdiciile unionale au competena de a hotr n temeiul unei clauze compromisorii coninute ntr-un contract de drept public ncheiat de Uniune sau n numele su.e) dreptul la o bun administrare (la o corect administrare)Acest drept apare mai nti n Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene adoptat n 2000. La Consiliul european de la Tampere din octombrie 1999, cnd s-au pus n discuie metodele i instituiile care s redacteze Carta, Mediatorul european a propus ca n Cart s fie menionat dreptul cetenilor la calitatea prestaiilor realizate de administraie. Jacob Sderman, reales mediator european n 1999 considera c adoptarea acestei propoziii va avea repercusiuni foarte importante n rndul statelor membre sau viitoare, determinnd ca secolul XXI s fie secolul bunei administraii.

Carta din 2007, care este de fapt cea din 2000 uor adaptat, prevede c orice persoan are dreptul de a beneficia de un tratament imparial, echitabil i ntr-un termen rezonabil din partea instituiilor, organismelor i ageniilor Uniunii n ceea ce privete problemele sale. Acest drept comport:

dreptul oricrei persoane de a fi ascultat nainte de a se dispune o msura administrativ cu caracter individual care i este defavorabil dreptul de acces al oricrei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime, a principiului confidenialitii i a secretului profesional

obligaia pentru administraie de a-i motiva deciziile. Aceast obligaie era prevzut nc de Tratatul de la Roma. Prevederea este dezvoltat de Codul european al bunei conduite administrative, adoptat n 2001 de Parlamentul european. Astfel, toate deciziile instituiilor europene care pot s aduc atingere drepturilor sau intereselor unei persoane private trebuie s indice motivele pe care se bazeaz, preciznd faptele pertinente i baza juridic a deciziei. Funcionarii trebuie s evite s ia decizii care sunt cldite pe motivri sumare sau imprecise sau care nu conin observaii individuale. Dac este imposibil ca, din pricina numrului mare de persoane privind decizii similare, s se realizeze comunicarea n mod detaliat a motivelor deciziei i cnd rspunsurile standard sunt date, funcionarul trebuie s se asigure c va fi adus ulterior un rspuns motivat individual la fiecare cerere.

f) dreptul la repararea prejudiciului produs de instituiile/organele Uniunii sau de funcionarii eiOrice persoan are dreptul la despgubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de ctre instituiile/organele sau funcionarii lor aflai n exerciiul funciunii, conform principiilor generale comune i drepturilor statelor membre.

g) dreptul de a comunica cu instituiile Uniunii n orice limb oficial a acesteiaOrice persoan poate s se adreseze instituiilor Uniunii ntr-una din limbile ei oficiale i trebuie s primeasc un rspuns n aceeai limb.

h) controlul judiciar al deciziilor administrative

Tratatul de la Roma stipula un principiu legal important: dreptul la controlul judiciar al tuturor actelor jurudice unionale. Acest principiu se aplic, deci, i actelor administrative. Actele instituiilor trebuie s fie conforme cu dispoziiile tratatelor i cu actele superioare lor. Actele administrative trebuie, deci, s fie conforme cu cele legislative adoptate de Parlament, de Consiliu sau de Consiliu i Parlament n baza tratatelor. De asemenea, actele administrative individuale trebuie s fie conforme cu cele administrative normative.

i) caracterul sedentar al funciei publiceLibertatea de micare a forei de munc nu se aplic funcionarilor din administraia public. Acest principiu este preluat n Statutul funcionarilor Uniunii Europene, care prevede c funcionarul este obligat s-i aib reedina n localitatea unde este afectat sau la o asemenea distan care s nu-1 mpiedice n exercitarea funciei sale.

j) egalitatea de tratament a cetenilor n relaia cu administraia

Datorit gradului de abstractizare foarte ridicat, doctrina a afirmat c egalitatea este propriul su corolar. Considerat mai degrab ca un drept de principiu dect ca un principiu de drept, egalitatea ndeplinete o funcie de drept-garanie. n dreptul comparat, principiul egalitii n varianta sa modern este mai degrab interpretat ca o interdicie general a arbitrariului, impus n egal msur att legiuitorului ct i administraiei.

Tratatele prevd c sunt interzise toate msurile i dispoziiile care nu sunt stabilite pe considerente de ordin prudenial i care stabilesc un acces privilegiat n instituiile, organismele i ageniile Uniunii precum i n administraiile centrale, autoritile regionale sau locale, nalte autoriti publice sau alte organisme sau ntreprinderi publice ale statelor membre sau instituii financiare.

Aceast dispoziie este dezvoltat n Codul european al bunei conduite administrative. Astfel, n tratamentul cererilor venind din partea persoanelor i n luarea deciziilor, funcionarul public european vegheaz ca principiul egalitii de tratament s fie respectat. Persoanele care se gsesc n aceeai situaie trebuie s fie tratate n acelai mod.

n caz de inegalitate de tratament, funcionarul vegheaz ca aceasta s fie justificat de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate. Funcionarul trebuie s evite n special, orice discriminare nejustificat ntre persoane fondat pe naionalitate, sex, ras, culoare, origine etnic sau social, caracteristici genetice, limb, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alt opinie, situaie material, handicap, vrst sau orientare sexual.

k) dreptul de petiionare

l) comisia de anchet pentru administrare defectuoas

m) Mediatorul european

Regimurile moderne de drept administrativ afirm principiul c administraia este n serviciul cetenilor. Tratatul asupra U.E. a instituit funcia de Mediator european pentru a apra acest principiu i a ancheta eventualele cazuri de rea administraie n activitile instituiilor i organelor Uniunii Europene. n anul 2000, 12 din cele 15 state membre ale UE aveau un mediator naional (sub diverse denumiri). n Germania i Luxemburg, comisiile parlamentare nsrcinate cu examinarea petiiilor joac un rol analog. Italia nu are nc un mediator naional, dei au fost depuse numeroase proiecte de lege n acest sens. Exist, de asemenea, un mediator la nivel regional sau comunal n numeroase state membre, de exemplu, n regiunile autonome spaniole, n regiunile italiene i n landurile germane.

Jacob Sderman, reales Mediator european de Parlamentul european n octombrie 1999, arat c instituia mediatorului, devenit operaional n septembrie 1995, a primit mai mult de 5000 de plngeri, noile plngeri sosind ntr-un ritm de peste 130 pe lun. Majoritatea plngerilor cu privire la instituiile i organele unionale vizeaz: lipsa de transparen sau refuzul la accesul la informaii; ntrzierile administrative excesive (ntrzierile administrative evitabile) sau ntrzierile de plat; procedurile de recrutare, notare i concurs pentru funcionarii publici europeni; litigiile contractuale i actele sau omisiunile Comisiei atunci cnd aceasta se ocup de (ancheteaz) infraciunile statelor membre la dreptul unional (dat fiind calitatea Comisiei de pzitor al Tratatelor). Fcnd o statistic pn n aprilie 2000, se observ c cele mai multe plngeri au vizat Comisia (665), urmnd apoi Parlamentul european (91), Consiliul (34) si Curtea de Conturi (6).

Rezultatele anchetelor ntreprinse de Mediatorul European pot fi ilustrate cu un exemplu: Parlamentul European a fost de acord s reclasifice civa funcionari de-ai si de cetenie portughez, dup ce mediatorul a descoperit c acetia au fost victimele unei discriminri. Ali candidai care au fost admii n urma aceluiai concurs de angajare fuseser angajai pe o poziie superioar.

Aproape 70% din plngerile adresate Mediatorului european depesc sfera sa de competen, deoarece se refer la administraiile naionale, regionale sau locale ale statelor membre cu privire la punerea n aplicare a numeroase aspecte de drept i politici unionale. n acest caz Mediatorul european va ndruma plngerile ctre mediatorii i organele similare din statele membre. n fapt, drepturile individuale garantate de dreptul unional trebuie bineneles s fie respectate de autoritile publice de orice rang i la nivel naional. De aceea, din 1996 Mediatorul european a lansat cooperarea cu mediatorii naionali i organele similare din rile candidate la Uniunea European.

Tratatul de la Amsterdam a enunat explicit principiile constituionale pe care se bazeaz Uniunea: libertatea, democraia, respectul drepturilor omului i libertilor fundamentale, statul de drept. Este important ca rile candidate s recunoasc contribuia mediatorilor i organelor similare n aplicarea acestor principii, a cror respectare este o condiie expres a Tratatului de adeziune la UE.

Misiunea Mediatorului european este de a ataca reaua administraie sau cu alte cuvinte administrarea incorect (mauvaise administration). Acest termen nu este definit n nici un text din legislaia primar. De aceea Mediatorul european a propus, dup consultarea mediatorilor naionali din statele membre, urmtoarea definiie: exist o rea administraie cnd un organism public nu acioneaz n conformitate cu o regul de drept sau cu un principiu care i este impus. Aceast definiie este destul de larg, pentru c competena mediatorului cuprinde respectul drepturilor fundamentale, principiile dreptului administrativ i buna administraie. n 1997, Parlamentul european a adoptat o rezoluie care aprob aceast definiie. Pentru a proteja eficient drepturile cetenilor, este important explicarea regulilor bunei administraii, pentru a ti n ce constau devierile de la aceasta. n iulie 1999, dup o anchet fcut din propria sa iniiativ, Mediatorul european a lansat n dezbatere public un Cod de bun conduit administrativ aplicabil n instituiile i organele unionale. Codul a fost adoptat n 2001 de Parlamentul european. Acest cod conine marile principii de drept administrativ european, ca de exemplu legalitatea, dreptul la o ascultare prealabil, proporionalitatea i protecia ateptrilor legitime.

n) aplicarea de sanciuni administrative

Comisia European, n calitatea sa de gardian al tratatelor, are i dreptul de a aplica sanciuni administrative agenilor economici, pentru acele nclcri ale dreptului unional prevzute de tratate, n condiiile stabilite printr-un regulament legislativ. Sanciunile care pot fi aplicate sunt: n Uniune amenda, n CEEA avertismentul, retragerea asistenei tehnice, punerea sub administrare special a unei ntreprinderi i retragerea materiilor prime nucleare. n prealabil Comisia face investigaii, inclusiv la faa locului, i are dreptul s cear s i se pun la dispoziie, de ctre state i ageni economici, toate documentele i informaiile necesare.II. Instituiile administrative europene i actele administrative europene

2.1. Instituiile administrative

2.1.1. ConsiliulAcesta este alctuit din reprezentanii statelor la nivel de minitri, juridic fiind o singur instituie dar practic, n funcie de problemele discutate, existnd mai multe formaiuni (de exemplu a minitrilor de finane, a minitrilor economiei, a minitrilor de externe etc.); formaiunea alctuit din minitrii de externe este considerat un Consiliu cu caracter general, n timp ce celelalte sunt Consilii specializate, tehnice. Consiliul este n principal organul legislativ i bugetar al Uniunii, de aceea nu joac dect un rol executiv redus. Astfel, n dou cazuri prevzute de tratate i, n mod excepional, atunci cnd actele legislative indiferent de autorul lor i deleag Consiliului atribuiile de execuie, Consiliul este organ executiv, adic administrativ. Delegarea ctre Consiliu trebuie justificat, regula fiind delegarea ctre Comisie.

Din punct de vedere organizatoric, Consiliul are urmtoarea structur: preedinia, secretariatul general i COREPER-ul. Preedinia este deinut n cazul Consiliului afacerilor externe de naltul Reprezentant pentru Afaceri Externe i Politica de Securitate iar n cazul celorlalte formaiuni prin rotaie de ctre un grup de trei state membre tot la 18 luni; n cadrul acestui grup fiecare stat deine efia preediniei pentru 6 luni. Preedinia este competent pentru conducerea edinelor, rezolvarea treburilor curente ntre edinele celor dou Consilii, asigurndu-le astfel continuitatea, pregtirea edinelor, stabilirea proiectului ordinii de zi la edine i pentru decizia de a se trece la vot n lipsa unei cereri n acest sens din partea vreunui membru. Secretariatul este condus de secretarul general i are un rol administrativ nsemnat, lucrnd mpreun cu preedinia; actele Consiliului sunt semnate i de secretarul general. COREPER-ul (Comitetul reprezentanilor permaneni, alctuit din ambasadorii pe lng Uniune ai statelor membre, din cte un adjunct de ambasador pentru fiecare stat membru i din nali funcionari din toate ministerele din fiecare stat membru), care pregtete lucrrile Consiliului n toate domeniile i poate lua unele decizii n anumite condiiiDin punctul de vedere al funcionrii, Consiliul se ntrunete ori de cte ori este necesar. Cvorumul de prezen nu este prevzut n tratate dar regulamentul interior al Consiliului cere majoritatea membrilor si. n ceea ce privete cvorumul de vot, dac pentru actele legislative el este uneori prevzut n tratate, pentru actele executive nu mai e prevzut nimic anume, situaie n care se aplic prevederea de principiu din tratate conform creia regula o constituie majoritatea calificat. Aceasta este alctuit diferit pn la 31.10.2014, cel mai trziu (adic la cererea unui stat) pn la 31.03.2017, i ncepnd de la datele menionate. Astfel, n perioada de pn la datele menionate majoritatea calificat const n minim 255 de voturi, minim 51% din state i, la cererea unui stat, minim 62% din populaia Uniunii, cnd Consiliul statueaz la propunerea Comisiei; minim 255 de voturi, minim 2/3 din state i, la cererea unui stat, minim 62% din populaia Uniunii, cnd Consiliul nu statueaz la propunerea Comisiei. n cadrul acestui sistem fiecrui stat i este alocat un numr diferit de voturi, n funcie de mai multe criterii (P.I.B., populaie etc). Dup datele menionate majoritatea calificat se va compune din minim 55% din state (sau din membrii Consiliului), din minim 15 state i din minim 65% din populaia Uniunii, cnd Consiliul decide la propunerea Comisiei sau a naltului Reprezentant; ea se va compune din minim 72% din state i din minim 65% din populaia Uniunii, cnd Consiliul nu statueaz la propunerea prealabil a unuia din cei doi iniiatori de mai sus. n fapt, ipoteza cu propunerea Comisiei, respectiv a naltului Reprezentant, nu va fi nicicnd aplicabil deoarece, din moment ce Consiliul este nsrcinat de tratate sau de actele egislative s le aplice pe acestea din urm, nu mai are nevoie de vreo propunere prealabil. n ipoteza n care nu toate statele au dreptul s participe la vot (i nu n cea n care nu sunt efectiv prezeni reprezentanii lor), majoritatea calificat nu mai cuprinde numrul minim de state menionat mai sus iar compoziia sa este raportat la numrul de state participante, respectiv la populaia statelor participante. Nici n privina procedurii de adoptare a actelor executive nu se prevede nimic, caz n care urmeaz s deducem, prin interpretarea tratatelor, c Consiliul nu are nevoie de vreo propunere prealabil, de consultarea sau de aprobarea altui organ. Regula publicitii, prevzut pentru adoptarea actelor legislative, n principiu nu mai este aplicabil aici.

n mod excepional Consiliul poate ncredina atribuii de gestiune i/sau administrare unor organe ale Uniunii, respectiv unor organe etatice sau private, sub controlul i responsabilitatea lui.2.1.2. Comisia

Ea este principala instituie executiv la nivel unional, fiind alctuit dintr-un preedinte ales de Parlament la propunerea Consiliului European i din comisari desemnai de Consiliu mpreun cu preedintele ei la propunerile statelor membre; din rndurile comisarilor sunt desemnai apoi, de ctre preedintele Comisiei, vicepreedinii (mai puin naltul Reprezentant, care este ales de Consiliul European), n numr variabil (stabilit de preedinte). ntreaga Comisie este supus apoi votului de apobare al Parlamentului European, vot pe baza cruia este numit de Consiliu. Numrul total al membrilor Comisiei este egal cu numrul de state.Mandatul Comisiei este de cinci ani, coinciznd cu cel al Parlamentului. Mandatul Comisiei/membrilor si poate nceta prin: expirarea termenului; deces; demisie individual, obligatorie la cererea preedintelui, cu acordul Consiliului European n ceea ce-l privete pe naltul Reprezentant; demitere pronunat de Curtea de Justiie la propunerea Consiliului sau a Comisiei, pentru greeli grave sau pentru nendeplinirea actual a condiiilor pentru deinerea funciei (inclusiv dobndirea unei funcii sau profesii incompatibile), exceptndu-l pe naltul Reprezentant; demisia colectiv a Comisiei n urma unei moiuni de cenzur adoptate de Parlamentul European. n ceea ce-l privete pe naltul Reprezentant, acesta este demis prin decizia Consiliului European, n caz de greeal grav sau de mpiedicare a exercitrii funciei. nlocuirea preedintelui se face cu aceleai formaliti ca i alegerea iniial, nlocuirea unui membru se face de ctre Consiliu cu acordul preedintelui ales i cu consultarea Parlamentului, la sugestia aceluiai stat membru; noul membru preia mandatul n curs, pn la expirarea lui; cu excepia cazului de deces, de demitere pronunat de Curte i al cazului n care Consiliul decide s nu nlocuiasc un membru obinuit demisionar, comisarii (inclusiv preedintele) rmn n funcie pn la nlocuirea lor.

Comisia are un statut de independen fa de orice alt instituie a Uniunii i fa de statele membre, ea fiind obligat s vegheze exclusiv asupra intereselor Uniunii; nici un membru al ei nu poate accepta instruciuni sau indicaii de la nimeni, iar statele sunt datoare s se abin de la a ncerca s-i influeneze. Membrii Comisiei sunt incompatibili cu orice alt funcie sau activitate, remunerat sau nu, i se bucur de privilegii i imuniti pe teritoriul statelor membre i al statelor tere, ca funcionarii oricrei organizaii internaionale; de asemenea, chiar dup ncetarea funciei ei au o datorie de cinste i loialitate n acceptarea altor funcii sau avantaje; nerespectarea acestei datorii atrage decderea din dreptul la pensie, decdere pronunat exclusiv de Curtea de Justiie. Din punct de vedere politic Comisia rspunde n faa Parlamentului European.

Din punct de vedere organizatoric Comisia are un preedinte, vicepreedini, un secretariat general (asimilat unei Direcii Generale) i diverse direcii generale, direcii i uniti, precum i servicii asimilate direciilor generale (servicii speciale). Direciile generale sunt conduse de directori generali aflai sub controlul comisarilor. Fiecare comisar poate coordona una sau mai multe direcii generale, dup cum o direcie general poate fi coordonat de unul sau mai muli comisari. Preedintele a dobndit puteri considerabile prin penultimele dou tratate, nemaiavnd numai funcii de protocol sau pur administrative. Astfel, el decide orientarea general i organizarea intern a Comisiei, repartizeaz sarcinile ntre comisari i le poate modifica n cursul mandatului, comisarii i exercit atribuiile sub autoritatea sa, el numete vicepreedinii, mai puin pe naltul Reprezentant, poate obliga orice membru s-i prezinte demisia. n cadrul atribuiilor administrative i de protocol preedintele convoac Comisia n edine, prezideaz edinele, stabilete ordinea de zi, poate invita funcionari ai Comisiei pentru a participa la edine i a lua cuvntul, semneaz procesele-verbale de edin i actele adoptate, notific destinatarilor actele individuale adoptate, primete scrisorile de acreditare din partea reprezentanilor pe lng Uniune ai statelor tere i ai altor organizaii internaionale.

n ndeplinirea sarcinilor ce le revin preedintele i comisarii sunt asistai de cabinete, care nu fac parte din structura Comisiei. Cabinetele sunt ncadrate cu un ef de cabinet i cu consilieri (5 la nivelul preedintelui i 3 pentru ceilali comisari). Numirea membrilor cabinetului nu se face dup regulile aplicabile funcionarilor unionali deoarece ei nu sunt funcionari unionali dei sunt pltii din bugetul Uniunii. Cabinetul nseamn de fapt echipa comisarului, ea vine i dispare o dat cu comisarul, fiind ataat i subordonat numai lui. Este evident astfel c relaiile dintre comisar i membrii cabinetului su trebuie s se bazeze pe ncredere reciproc.

Serviciile speciale sunt constituite de Comisie pentru ndeplinirea unor sarcini ad-hoc, avnd deci caracter temporar. Membrii unui astfel de serviciu special sunt de obicei detaai din cadrul altor structuri ale Comisiei, fiind pui la dispoziia serviciului respectiv pe durata misiunii acestuia. Primul asemenea serviciu a fost creat pentru gestionarea negocierilor de aderare la CE a Marii Britanii, a Irlandei i a Danemarcei. n prezent, un asemenea serviciu special a fost creat pentru a se ocupa de negocierile de aderare cu rile din Centrul i Estul Europei, dobndind apoi statutul de Direcie General propriu-zis. n general se remarc o tendin de permanentizare a acestor servicii speciale, de transformare a lor n Direcii Generale.

Secretariatul General al Comisiei Europene este poate cea mai important structur a Comisiei Europene, ndeplinind funcia de supraveghere i coordonare a Direciilor Generale i a administraiilor naionale ale statele membre. Este o structur complex, condus de un Secretar General asistat de doi adjunci i avnd 8 direcii n subordine: Direcia A - Gref i proces decizional; Direcia B Relaii cu societatea civil; Direcia C Programare i coordonare administrativ; Direcia D Coordonare a politicilor; Direcia E Resurse i afaceri generale; Direcia F Relaii cu Consiliul; Direcia G Relaii cu Parlamentul european, Mediatorul european, Comitetul economic i social european, Comitetul regiunilor i parlamentele naionale; Direcia H Afaceri instituionale.

Comisia se ntrunete cel puin o dat pe sptmn i n rest ori de cte ori este necesar, cvorumul de prezen i de vot fiind majoritatea membrilor si. edinele Comisiei nu sunt publice sau fcute publice n vreun fel. Hotrrile se iau de regul n formaie colegial, adic n edin, existnd ns o procedur simplificat i dou proceduri derogatorii. Procedura simplificat const n reuniunea pregtitoare a efilor de cabinet ai comisarilor; dac se ntrunete cvorumul la acest nivel, adoptarea deciziei n edin va avea loc fr dezbateri, deci pur formal, deoarece efii de cabinet ai comisarilor voteaz oricum n funcie de mandatul primit de la acetia. Procedurile derogatorii sunt:

- procedura scris, n cadrul creia orice membru poate face propuneri n scris, propuneri care se consider adoptate dac ntr-un anumit termen nu se fac opoziii sau rezerve, respectiv amendamente care nu sunt acceptate de iniiatorul propunerii; de precizat c orice membru al Comisiei poate cere, nainte ca propunerea s fie considerat adoptat, dezbaterea ei n edin

- delegarea de semntur, n cadrul creia membrii sau anumii funcionari ai Comisiei pot primi competene de gestiune sau de administrare sub controlul i rspunderea ei, pot primi atribuia de a adopta acte preparatorii pentru o hotrre ulterioar, atribuia de a aplica actele juridice adoptate de Comisie prin msuri de execuie material i atribuia de a redacta textul unui act al crui coninut a fost stabilit n formaie colegial; de asemenea, diferite organisme unionale sau private pot primi n aceleai condiii competene de gestiune sau administrare Delegarea de putere este interzis; de asemenea, delegarea nu poate face obiectul unei subdelegri, n lipsa unei permisiuni exprese n actul care o conine.n calitate de instituie executiv Comisia are dou tipuri de competene: delegate i proprii, primele constituind regula. n cadrul celor delegate ea aplic actele legislative, actele nelegislative de completare sau modificare a primelor sau acordurile internaionale ale Uniunii, pe baz de delegaie acordat de actele care trebuie aplicate, indiferent cine este autorul lor, respectiv de actele de ncheiere a acordurilor; n cadrul celor proprii ea aplic fr delegaie actele legislative sau, prin excepie, dispoziiile tratatelor. Comisia nu se poate descrca n favoarea altor instituii sau a statelor membre de competenele executive pe care le-a primit.

Delegaia acordat Comisiei poate prevedea diverse modaliti de aplicare, cele mai frecvente fiind comitetele cu compoziie interguvernamental. Delegaia trebuie s fie expres i clar i dat pentru fiecare act n parte. Ea trebuie coninut n nsui actul care trebuie executat. Actul de aplicare trebuie s conin meniunea executiv.

Competenele executive proprii sunt urmtoarele:

- adoptarea de regulamente de aplicare n privina dreptului de edere permanent pe teritoriul altui stat membru- adoptarea de regulamente de aplicare n materie de concuren

- adoptarea de recomandri adresate statelor n materie de monopoluri comerciale- adoptarea de directive sau decizii adresate statelor n materie de ntreprinderi publice i ntreprinderi cu statut special, care presteaz servicii economice de interes general- executarea bugetului Uniunii, pentru care Comisia rspunde n faa Parlamentului; n cadrul ei Comisia este nsrcinat cu gestionarea diferitelor fonduri ale Uniunii (ea nu deine ns monopolul execuiei bugetare, Consiliul avnd i el unele atribuii n materie). Competenele executive se pot exercita prin acte att normative ct i individuale, att obligatorii ct i facultative. Actele, fie ele normative sau individuale, adoptate pentru aplicarea actelor legislative, a actelor nelegislative de modificare sau completare a primelor sau a acordurilor Uniunii cu terii trebuie s se menin, evident, n limitele actelor de aplicat, neputnd deroga de la ele. Aa cum am artat, exercitarea competenelor executive delegate ale Comisiei poate fi ncadrat de procedura unor comitete interguvernamentale (numit comitologie), prin intermediul creia statele controleaz Comisia sub acest aspect. Actualmente procedura presupune urmtoarele variante, fiecare act legislativ trebuind s stipuleze care dintre ele se aplic.

a) procedura consultativConsultarea comitetului corespunztor este obligatorie dar avizul lui este facultativ. b) procedura de examinare

Dac avizul comitetului corespunztor este negativ, Comisia nu poate adopta proiectul de act de execuie, n schimb i poate supune comitetului un alt proiect sau se poate adresa unui comitet de apel pentru o nou deliberare asupra proiectului iniial. Avizul negativ trebuie s fie de regul expres, nepronunarea comitetului echivalnd deci cu o aprobare; prin excepie, n anumite cazuri, i nepronunarea este considerat un aviz negativ, ceea ce atrage aplicarea celor artate mai sus. La fel, avizul negativ expres al comitetului de apel mpiedic Comisia s adopte proiectul de act executiv; n anumite cazuri, i aici nepronunarea echivaleaz cu un aviz negativ. n cazuri de urgen (adic cnd exist riscul de perturbri importante pe pieele agricole sau pentru interesele financiare ale Uniunii) Comisia poate adopta actul de execuie n ciuda unui aviz negativ al comitetului, cu condiia s sesizeze imediat comitetul de apel; dac avizul acestuia este negativ expres, Comisia este obligat s abroge actul adoptat. De asemenea, actul legislativ poate prevedea c n cazuri de urgen motivate Comisia adopt imediat actul de execuie corespunztor i-l aplic imediat, fr a mai recurge n acel moment la avizul comitetului aplicabil; actul rmne n vigoare maximum 6 luni iar n termen de 14 zile de la adoptarea lui Comisia trebuie s cear avizul comitetului aplicabil n acel caz. Dac este aplicabil procedura de examinare iar avizul comitetului este negativ, Comisia trebuie s abroge imediat actul de execuie.

Dac actul legislativ a fost adoptat dup procedura legislativ ordinar, Consiliul sau Parlamentul poate indica Comisiei n orice moment c el consider c proiectul actului de execuie depete competenele ei executive; n acest caz Comisia este obligat s-i reexamineze proiectul, informnd instituia corespunztoare c nelege s-l retrag, s-l menin sau s-l modifice. 2.1.3. Banca Central European Ea a intrat efectiv n funcie la 1.01.1999, atunci cnd a fost introdus efectiv pe pia i moneda unic. mpreun cu bncile centrale naionale ea formeaz aa-numitul Sistem European al Bncilor Centrale (S.E.B.C.). Alturi de B.E.I. ea este singura entitate cu personalitate juridic.

Organele de conducere ale B.C.E. sunt:

- Consiliul guvernatorilor, organ deliberativ alctuit dintr-un preedinte, un vicepreedinte, patru membri i guvernatorii bncilor centrale din statele participante la moneda unic; preedintele, vicepreedintele i cei patru membri sunt ceteni ai statelor membre, numii pentru opt ani de Consiliul European cu majoritate calificat, la recomandarea Consiliului, cu consultarea Parlamentului i a Consiliului guvernatorilor; guvernatorii bncilor centrale naionale sunt numii pe plan naional- Directoratul, organ executiv, alctuit din preedintele, vicepreedintele i cei 4 membri menionai

- Consiliul general, alctuit din preedintele i vicepreedintele menionai i din guvernatorii bncilor centrale din toate statele membre, avnd n principal rolul de a indica statele care pot participa la moneda unic dup intrarea ei n vigoare i de a fi consultat de ctre Consiliul guvernatorilor

Toi cei care intr n componena B.C.E., inclusiv guvernatorii de bnci centrale naionale, sunt independeni n exercitarea atribuiilor lor; n acest sens, preedintele, vicepreedintele i cei patru membri nu pot fi demii dect de Curtea de Justiie, pentru nendeplinirea actual a condiiilor cerute pentru exercitarea funciei sau pentru greeli grave, la cererea celui interesat, a Consiliului guvernatorilor sau a Directoratului, iar guvernatorii de bnci centrale naionale, dei pot fi demii n statul lor pentru aceleai motive, au ca i Consiliul Guvernatorilor - dreptul s atace decizia de demitere la Curtea de Justiie; toi sunt incompatibili cu orice alt funcie i activitate, remunerat sau nu; nu pot primi instruciuni i indicaii de la nimeni. Mandatul guvernatorilor naionali trebuie s fie de cel puin cinci ani.

Dei sunt independeni, membrii B.C.E. pot fi audiai de comisiile de specialitate ale Parlamentului, la cererea lor sau a acestuia. B.C.E. are competena exclusiv de emisiune i gestiune a monedei unice, n sensul c volumul total de mas monetar i cel alocat fiecrei bnci centrale este stabilit de ea, att pentru bancnote ct i pentru monede; numai ea autorizeaz bncile centrale naionale s emit bancnote, acestea putnd fi ns emise i de ea; n schimb, monedele pot fi emise de bncile naionale fr autorizare. n materie monetar ea este principala instituie executiv. 2.2. Actele administrative

Ne vom referi aici la actele administrative unilaterale i la cele bilaterale (contractele publice).

2.2.1. Actele administrative unilateraleActele administrative unilaterale eman de la instituiile UE, n temeiul puterii cu care acestea au fost nvestite, pe baza i n vederea executrii tratatelor i a actelor legislative. Spre deosebire de alte organizaii internaionale, care edicteaz acte administrative normative (generale, obiective i impersonale) doar sub forma statutelor interne de personal, instituiile Uniunii emit astfel de acte cu menirea de a reglementa relaii sociale. De asemenea, ele adopt acte administrative individuale, care fac aplicarea ntr-un caz concret a unei norme. Prin acest tip de acte se stabilesc, se modific sau se suprim situaii juridice individuale. Aa sunt: actele de numire, de avansare, de luare a unor msuri disciplinare sau de revocare a funcionarilor, actele de sancionare cu amend sau cu alt tip de sanciuni a agenilor economici pentru diferite nclcri ale dreptului unional.

La nivelul UE nu exist deocamdat o reglementare de principiu i de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existen a actului administrativ este format mai ales de principiile generale degajate de Curtea de Justiie European.

n dreptul UE acte administrative normative sunt regulamentele de execuie adoptate de Comisie, de Consiliu sau de B.C.E. n baza regulamentelor legislative; ele sunt echivalente cu actele administrative normative naionale. Regulamentele sunt acte obligatorii sub toate aspectele lor (obiectiv i mijloace) i, de regul, produc efect direct, att orizontal n relaiile dintre particulari ct i vertical n relaiile particularilor cu statele i/sau instituiile unionale -, n ambele sensuri adic stabilind fie drepturi, fie obligaii pentru particulari. Ele intr n vigoare prin publicare n Jurnalul Oficial, la data prevzut n textul lor sau, n lipsa unei prevederi, n a 20-a zi de la publicare. Ele trebuie motivate i trebuie s conin referiri la formalitile la care s-a recurs pentru adoptarea lor; de asemenea, ele trebuie autentificate (semnate de preedintele instituiei emitente, respectiv i de secretarul general al Consiliului n cazul regulamentelor acestuia). n ceea ce privete aplicarea lor n timp, regulamentele pot fi retroactive att prima dat ct i atunci cnd modific sau abrog regulamente existente dar, n cazul n care legislaia anterioar acorda drepturi sau faciliti, regulamentele posterioare trebuie s respecte principiul ateptrilor legitime i drepturile ctigate definitiv i cu bun-credin, precum i s fie menite unui scop de interes general care nu poate fi atins fr retroactivitate; fac excepie regulamentele care aduc modificri de procedur i de competen, precum i regulamentele care nlocuiesc regulamente anulate pentru vicii formale, ele nefiind supuse restriciilor; n orice caz, retroactivitatea trebuie s fie expres i motivat. De asemenea, jurisprudena a decis c i intrarea imediat n vigoare, adic din momentul publicrii, este posibil doar dac rspunde unui imperativ de eficacitate i de necesitate, mai ales dac regulamentul respectiv suprim sau modific drepturi sau faciliti acordate de regulamentul anterior.Acte administrative individuale sunt deciziile adoptate de Comisie, de BCE sau de Consiliu n baza actelor legislative sau a actelor administrative normative; ele sunt echivalente cu actele administrative individuale naionale, pentru c ele corespund situaiilor n care administraiile naionale stabilesc n mod obligatoriu pentru un destinatar determinat sau mai muli destinatari determinai condiiile de aplicare a unei norme la un caz particular. Printr-o decizie instituiile unionale pot cere/permite unei ri membre sau unei persoane fizice/juridice s acioneze sau s nu acioneze, conferindu-i drepturi sau impunndu-i obligaii. i deciziile sunt obligatorii sub toate aspectele i produc efect direct vertical i orizontal, n ambele sensuri. Ele intr n vigoare prin notificarea ctre destinatar(i), din momentul primirii lor. Trebuie motivate.Directiva are un statut aparte, de act hibrid, deoarece pentru statele crora le este destinat ea are un caracter individual dar pentru indivizii ai cror relaii sociale le reglementeaz ea are un caracter normativ. Astfel, se spune c directiva este un act de legislaie indirect, un act individual din punct de vedere formal i normativ n esen. Acest specific i este dat de faptul c ea stabilete doar obiectivul de atins, mijloacele (juridice i materiale) de atingere a lui fiind lsate la latitudinea statelor; acestea trebuie s adopte acte naionale de regul legi sau acte echivalente de transpunere a directivelor. De aceea, eventualul lor efect direct se produce doar n mod excepional, numai dup expirarea termenului de transpunere i numai dac actele de transpunere nu au fost adoptate sau nu sunt corespunztoare. Directivele de execuie sunt emise n baza directivelor legislative. Directivele pot fi emise doar de Consiliu sau Comisie. Pentru a intra n vigoare directivele adresate tuturor statelor trebuie publicate n J.O.U.E., celelalte sunt notificate destinatarilor. n ceea ce privete momentul intrrii n vigoare, pentru directivele supuse publicrii sunt de fcut aceleai precizri ca la regulamente iar pentru cele supuse notificrii aceleai precizri ca la decizii. n ceea ce privete aplicarea n timp, pot fi retroactive doar directivele care nlocuiesc directive anulate pentru vicii de form, precum i cele care modific sau revoc directive ilegale; dac acestea din urm acordau drepturi, trebuie s se in cont de drepturile dobndite definitiv i cu bun-credin i de principiul ateptrilor legitime iar revocarea sau modificarea trebuie s fie justificat de un interes public imperativ; n plus, indiferent c directivele anterioare acordau drepturi sau impuneau obligaii, revocarea sau modificarea cu efect retroactiv trebuie s intervin ntr-un termen rezonabil (adic ct mai scurt), pentru a nu prelungi incertitudinea juridic. De asemenea, chiar directivele care modific sau revoc cu efect neretroactiv directive existente o pot face doar cu condiia ca acestea din urm s fie ilegale. Mai exist i acte facultative: avizele i recomandrile. Este vorba de avizele i recomandrile adresate statelor, particularilor sau instituiilor, n acest ultim caz n afara procesului decizional, a unor proceduri administrative sau a unor proceduri jurisdicionale. Avizul reprezint o opinie, recomandarea este o prescripie de conduit care poate fi normativ sau individual. Att avizele ct i recomandrile pot fi emise de Comisie i de diferitele comitete cu rol consultativ. Actele menionate sunt acte tipice sau standard. Mai exist i acte atipice, care au denumirea celor menionate mai sus dar nu au acelai regim juridic - i acte nenumite adic neprecizate de tratate -, unele din acestea din urm avnd efect juridic iar altele nu. Din categoria actelor atipice menionm regulamentele interne ale instituiilor, regulamentele, directivele i deciziile care completeaz sau modific acte legislative, avizele emise, recomandrile fcute i directivele date n cadrul procesului decizional, al unei proceduri administrative sau al unei proceduri jurisdicionale etc.Din categoria actelor nenumite menionm programele generale de armonizare a legislaiilor, acordurile interinstituionale, comuncrile Comisiei, ghidurile i codurile de conduit publicate de Comisie etc.

n aprecierea naturii juridice a actelor emise de instituiile unionale nu se ine seama att de denumirea oficial a actelor (regulament, directiv, decizie etc.), ct de obiectul i coninutul concret al actului.

n elaborarea actului administrativ o parte important o constituie motivarea lui. Indiferent de caracterul normativ sau individual actul trebuie motivat de o manier explicit, succint, clar i pertinent pentru ca destinatarul sau destinatarii s poat nelege raiunile care au determinat emiterea sa iar instana de judecat investit cu o aciune n anularea actului s-i poat exercita controlul.

Actul administrativ, odat adoptat de autoritatea competent, beneficiaz de intangibilitate, ceea ce constituie un factor esenial pentru securitatea juridic i stabilitatea situaiilor juridice n ordinea unional. Respectarea acestui principiu presupune c, posterior adoptrii, actul nu va fi modificat dect cu respectarea anumitor reguli de fond i de procedur i c, pe cale de consecin, actul notificat sau publicat constituie o copie exact i fidel a actului adoptat. De asemenea, actelor administrative li se aplic prezumia de validitate. Toate subiectele de drept unional au obligaia de a considera ca valabile actele instituiilor unionale atta timp ct nevaliditatea lor nu a fost stabilit de instanele unionale sau ct timp ele nu au fost abrogate/retrase de autoritatea emitent i de a respecta fora lor executorie atta timp ct instana competent sau autoritatea emitent nu a decis suspendarea efectelor lor. n mod excepional, se admite c un act administrativ afectat de vicii grave i evidente i pierde prezumia de validitate i este considerat ca inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un act care nu fixeaz cu suficient certitudine data exact de la care este susceptibil s produc efecte juridice (data de la care se consider ncorporat n ordinea juridic unional), un act care, din cauza modificrilor sale, i-a pierdut motivarea, un act care nu precizeaz ntinderea obligaiilor pe care le impune destinatarilor si, un act care nu-l identific cu certitudine pe autorul versiunii sale definitive, un act care eman n mod evident de la o instituie necompetent. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice, nu trebuie respectate i pot fi contestate n afara termenului aciunii n anulare i pe orice alt cale dect aciunea n anulare sau excepia de ilegalitate; mai mult, n dreptul Uniunii, avnd n vedere competena de atribuire a instanelor unionale, acestea nici nu pot judeca o aciune n constatarea inexistenei unui act unional deoarece nu le-a fost conferit expres un atare tip de aciune, competena aparinnd deci instanelor naionale.

Administraia nu poate suspenda un act emis de ea dect printr-o manifestare a voinei sale scris i neechivoc.Jurisprudena european a consacat de asemenea principiul proporionalitii efectelor nulitii n dreptul administrativ, n raport cu finalitatea nulitii. Astfel, se arat c ilegalitatea parial a unui act administrativ nu justific anularea actului n ntregime [ci doar a prii care produce efecte care contravin legii] dect n cazul n care anularea doar a prii ilegale ar avea ca efect pierderea raiunii de a fi a actului astfel emis.

Anularea judiciar a unui act administrativ unional pe motivul existenei unui viciu de procedur nu afecteaz actele preparatorii (operaiile administrative prealabile emiterii actului) emise de alte instituii. Aceste acte pregtitoare pot fi utilizate la emiterea unui alt act administrativ.

Modificarea, respectiv abrogarea/revocarea actelor administrative (abrogare pentru actele normative, revocare pentru cele individuale) se face de ctre organele care le-au emis, cu excepia cazului n care o reglementare expres confer aceast competen altor organe.2.2.2. Caracteristici ale actelor administrative unilaterale

Aplicabilitatea imediat nseamn c un act administrativ unional se integreaz de drept n sistemul statelor membre, fr a mai avea nevoie de acte naionale de aprobare a lui. Efectul direct presupune c un act administrativ unional creeaz drepturi i obligaii nu numai pentru state i Uniune, n raporturile dintre ele, ci i pentru persoanele fizice i juridice aflate sub jurisdicia statelor, att n raporturile dintre ele ct i ntre ele i state sau Uniune. Superioritatea/supremaia se exprim n aceea c un act administrativ unional, indiferent de natura i originea sa, prevaleaz fa de orice act de drept naional, indiferent de natura i originea acestuia. 2.2.3. Contractele administrative

Este vorba de contractele ncheiate de o instituie administrativ i o persoan fizic/juridic n scopul prestrii unui serviciu public sau al executrii unei lucrri de interes public de ctre aceasta din urm.

Legislaia unional in acest domeniu are ca scop deschiderea spre concuren a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate ntreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene.

Contractul de concesiune

Contractul de concesiune este considerat n general o specie a contractelor publice. La nivel naional concesiunea nu este utilizat in toate statele membre ale UE, iar acolo unde se ntlnete prezint abordri diferite. Astfel, n unele ri unionale concesiunea este neleas ca un privilegiu oarecare, n altele ca un contract de ocupare domenial sau ca un contract de delegare a unei activiti publice.

n dreptul unional retribuirea concesionarului are loc fie prin dreptul de exploatare a lucrrii, fie printr-un pre.

Comunicarea interpretativ a Comisiei cu privire la concesiunile n dreptul unional din 29.04.2000 pune accentul n mod deosebit pe respectarea, n procedura de alegere a contractantului de ctre autoritatea public, a principiilor nediscriminrii, transparenei, proporionalitii, ncheierii contractului intuitu personae (adic n considerarea calitilor personale ale concesionarului) i al recunoaterii mutuale; acesta din urm presupune c statele membre trebuie s accepte produsele i serviciile furnizate de ctre operatorii economici din alte ri unionale, dac produsele i serviciile respect standardele statului de origine. Aplicarea acestui principiu la concesiuni implic, n particular, c statul membru n care serviciul este furnizat trebuie s accepte specificaiile tehnice, atestatele, diplomele, certificatele etc. obinute de concesionar ntr-un alt stat membru.

Interpretarea Comisiei mai precizeaz c legislaia UE nu interzice statelor membre s ncheie concesiuni dup metode proprii, dar c acestea trebuie s fie compatibile cu dreptul unional. La nivel naional s-a pus de multe ori problema delimitrii frontierelor dintre logica pieei comune i regimul public intern al fiecrui stat sau, cu alte cuvinte, delimitarea frontierei dintre interesele Uniunii i interesele naionale. Nu orice concesiune intr n cmpul tratatelor unionale fiind vorba de o operaiune ce privete o activitate naional la care ia parte, pe deasupra, i o autoritate public, regimul su ine de dreptul intern. Nu va exista o interferen cu dreptul unional dect atunci cnd concesiunea d natere unor relaii susceptibile de a pune n cauz regulile Pieei comune, n special condiiile impuse pentru protecia mediului concurenial n Uniune. Privind concesiunea de drepturi exclusive n materie de radiodifuziune i televiziune, dreptul unional nu se opune atribuirii unui monopol asupra televiziunii din considerente de interes public, de natur neeconomic. Totui, modalitile de organizare i exercitare a unui asemenea monopol nu trebuie s creeze vreun prejudiciu dispoziiilor tratatului n materie de liber circulaie a mrfurilor i a serviciilor, ca i regulilor de concuren.

Unele state consider c prevederile unionale n materie nu se aplic contractelor ncheiate ntre autoritile publice i alte persoane juridice de drept public (altfel spus, contractorul unei concesiuni nu poate fi dect o persoan privat). Comisia atrage atenia prin interpretarea sa c potenialul concesionar poate fi att o persoan privat ct i o persoan de drept public (instituie public). n sprijinul acestei interpretri se poate invoca principiul egalitii de tratament al operatorilor publici i privai, n virtutea cruia regulile unionale se aplic n aceleai condiii ntreprinderilor publice i private.

Curtea de Conturi a Uniunii Europene analizeaz legalitatea i calitatea managementului financiar (deci inclusiv oportunitatea angajrii unor cheltuieli) al fondurilor UE, n legtur cu formalitile prealabile, ncheierea contractului i monitorizarea executrii acestuia. Curtea de Conturi critic procedura subconcesionrii, considernd c ea nu este n concordan cu filosofia contractelor publice (dei reglementrile unionale nu interzic expres subcontractarea, se consider c selecia fcut de autoritatea public este intuitu personae) i c, n plus, ea atrage costuri adiionale. n general se observ c un principiu de drept public n rile europene este imposibilitatea subcontractrii fr acordul expres al autoritii contractante.

Achiziiile publice

Legislaia n materie opereaz o distincie ntre contractele publice de furnizare de mrfuri, cele de furnizare de servicii i cele de lucrri.Directiva care reglementeaz contractele publice de furnizare de mrfuri are n vedere ncheierea contractelor de acest tip i nu execuia lor, care rmne n continuare sub incidena dreptului naional. De asemenea, directiva are ca obiect doar contractele importante, a cror valoare depete suma de 130.000 Euro, n cazul n care este implicat statul, sau de 200.000 Euro n restul cazurilor. Directiva impune evitarea discriminrilor n ncheierea contractelor, precum i publicarea inteniei de contractare din partea autoritii publice n Jurnalul Oficial al Uniunii.

Directiva care reglementeaz contractele de furnizare de servicii publice se aplic contractelor cu valoare de cel puin 200.000 Euro. Este necesar s se realizeze o distincie ntre serviciile prioritare - crora li se aplic toate cerinele prevzute n Directiv - i serviciile neprioritare (ca de exemplu serviciile de formare cultural), care fac obiectul doar al unui sistem de supraveghere.

Directiva care reglementeaz contractele de execuie de lucrri publice se aplic numai contractelor de lucrri publice a cror valoare este mai mare de 5 milioane Euro.

Apa, energia, transporturile i telecomunicaiile constituie domenii separate, care se bucur de o reglementare proprie, distinct de regulile analizate mai sus. Sub incidena acestei reglementri cad doar contractele a cror valoare este mai mare dect pragul de aplicabilitate menionat n cuprinsul reglementrii (de exemplu, n sectorul de telecomunicaii pragul este de 600.000 Euro, iar n celelalte sectoare este de 300.000 Euro). n aceste domenii de excepie, care beneficiaz de o reglementare special, regulile sunt mai puin stricte: nu este obligatorie publicarea fiecrui contract i exist mai multe posibiliti de acordare a contractelor, cum ar fi licitaia deschis, contractele restricionate i contractele negociate.

n 1987, prin Decizia 87/305 (O.J. L152/32) Comisia a nfiinat un comitet consultativ cu privire la procedura de deschidere a achiziiilor publice. n 2001 Comisia a publicat o Comunicare interpretativ asupra dreptului unional aplicabil achiziiilor publice i asupra posibilitilor de integrare a aspectelor sociale n achiziiile publice (O.J. C 333/27), precum i o Comunicare referitoare la integrarea aspectelor de mediu (O.J. C 333/12).III. Principiile dreptului administrativ european

3.1. Principiile generale de drept administrativ. Delimitri conceptuale i terminologie.La nivel european, principiile generale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea European de Justiie. Curtea nu a definit ns conceptul de principiu general de drept. O mare varietate de terminologii sunt utilizate att n literatur, ct i n jurisprudena Curii: regul general acceptat, principiu general acceptat, principiu de baz al dreptului, principiu fundamental, principiu general etc.Principiile generale sunt de mare importan n sistemul de drept unional, deoarece acoper lacunele de reglementare sau pentru servesc interpretrii legislaiei unionale. Principiile de drept trebuie aplicate de instituiile unionale, Curtea putnd s condamne o nclcare a acestor principii, la fel ca pe nclcarea normelor scrise. Conturarea unor principii de drept, pornind de la cazurile particulare judecate i aplicarea lor ulterioar n activitatea administrativ nu este doar o problem a Curii ci i a administraiei unionale i a legislativului unional. Prin practica continu, autoritile administrative pot i sunt chiar obligate s dea substan real principiilor de drept, fcndu-le legale efectiv, deasupra i peste cazurile individuale. Preocuparea major n domeniu este de a reconcilia drepturile individuale cu cerinele unei administraii unionale efective i eficiente. De aceea, de multe ori Curtea a luat n considerare, alturi de dreptul ceteanului de a fi protejat prin lege, i aa-numitele raiuni administrative.Principiile generale de drept administrativ pot fi sistematizate n patru grupe: 1) ncredere i previzibilitate; 2) deschidere i transparen; 3) responsabilitate; 4) eficien i eficacitate.3.2. Principiile de "ncredere i previzibilitate"Aceste deziderate presupun asigurarea securitii juridice n aciunile i deciziile administrative, viznd n fapt eradicarea arbitrariului din afacerile publice.a.) Un principiu care pledeaz n favoarea ncrederii i previzibilitii este principiul legalitii administraiei. In procesul adoptrii unei decizii, autoritile publice trebuie s respecte regulile i principiile generale, aplicate imparial (nediscriminatoriu) oricrei persoane care are de-a face cu administraia.Administraia public trebuie s decid n funcie de legile n vigoare i de interpretarea lor stabilit de instanele de judecat, fr a lua n considerare vreun alt aspect. Acest principiu jurisprudenial este preluat de Codul european al bunei conduite administrative(2001) care prevede c Funcionarul public unional acioneaz conform dreptului i aplic regulile i procedurile nscrise n legislaia unional. El vegheaz n special ca deciziile care afecteaz drepturile i interesele persoanelor s aib o baz juridic iar coninutul lor s fie conform dreptului.(art. 4 intitulat Legitimitatea). Principiul legalitii are legtur cu principiul conform cruia o autoritate public nu este investit n mod normal cu o putere exclusiv de decizie, aceasta fiind n contradicie cu legile n vigoare. O alt noiune conex cu principiul legalitii este i aceea a competenei legale. Competena reprezint un set de atribuii prestabilite prin lege n vederea bunei funcionri a serviciului public, n virtutea crora funcionarul este autorizat s ia o decizie ntr-o problem de interes public, dar i s-i asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate public competent nu poate renuna nici la competena, nici la responsabilitatea sa. Noiunea de competen este strict definit, astfel nct decizia unei persoane neautorizate, necompetente, este nul i va fi declarat ca atare de Curtea European de Justiie. Controlul de legalitate al actelor emise de instituiile unionale se realizeaz pe mai multe ci: printr-o procedur administrativ de ctre Mediatorul european, printr-o procedur politic de ctre comisia de petiii i comisia de anchet a Parlamentului European i printr-o procedur jurisdicional de ctre instanele unionale. ncrederea i previzibilitatea nu vin n contradicie cu puterea discreionar a administraiei, dac aceasta este exercitat n limitele conferite de lege. Deci, puterea discreionar a administraiei nu este echivalent nici cu arbitrariul, nici cu puterea absolut, nelimitat. Deciziile n care se manifest puterea discreionar se refer la aspectele care confer autoritii publice o anumit libertate de decizie; acest lucru nu presupune n nici un caz devierea de la litera legii. Necesitatea puterii discreionare apare datorit faptului c legislaia nu poate prevedea orice tip de situaie care ar putea interveni n timp; de asemenea, e bine ca n anumite cazuri administraia s aib dreptul de a aprecia oportunitatea unei aciuni i coninutul acesteia. De aceea, n mod expres, autoritilor publice li se confer acest tip de putere. Curtea European de Justiie a elaborat o jurispruden a puterii discreionare n administraia public, fixnd cu strictee cadrul de exercitare a ei. Astfel, autoritile publice sunt obligate s acioneze cu bun credin, s urmreasc interesul public ntr-o manier rezonabil, s urmeze proceduri corecte, s respecte cerinele nediscriminrii i principiul proporionalitii. b) Un alt principiu care face parte din aceast categorie este principiul proporionalitii. Aceasta nseamn c aciunea administraiei trebuie s se realizeze n mod proporional cu obiectivul urmrit. Proporionalitatea este n strns legtur cu rezonabilul. De asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea, adic s iniiezi o aciune administrativ numai fiindc prin aceasta apare un avantaj omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numete abuz de putere administrativ. Proporionalitatea este n mod particular relevant n cazurile de expropriere, n care persoane individuale sunt private de proprietate n favoarea interesului public.La nivelul Uniunii Europene noiunea de proporionalitate a fost cu precdere dezvoltat de Curtea European de Justiie i cosacrat n dreptul unional, urmnd o linie deja stabilit de legislaia german, pentru ca apoi s ptrund n majoritatea sistemelor administrative europene. Astfel, n jurisprudena Curii se arat c pentru a stabili dac o dispoziie de drept unional este conform cu principiul proporionalitii, este important s se verifice dac mijloacele pe care ea le prevede sunt adecvate i necesare pentru atingerea scopului urmrit. De asemenea, Codul bunei conduite administrative stipuleaz c n momentul lurii deciziilor funcionarul trebuie s vegheze ca msurile luate s fie proporionale cu obiectivul urmrit. El trebuie s evite n special restrngerea drepturilor cetenilor sau impunerea de constrngeri atunci cnd aceste restricii sau constrngeri sunt disproporionate n raport cu obiectivul aciunii angajate. n momentul lurii deciziilor, funcionarul trebuie s respecte un just echilibru ntre interesele persoanelor private i interesul public general.c). Un alt principiu este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta nseamn proceduri care s aplice legea n mod clar i imparial, s acorde atenie unor valori sociale cum ar fi respectul fa de oameni i protecia demnitii lor. O aplicaie concret a corectitudinii procedurale este regula conform creia nici o persoan nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale fr s fi fost ntiinat n prealabil i audiat ntr-o manier corespunztoare. d) Un alt element este principiul termenului rezonabil. ntrzierile n luarea deciziilor, n finalizarea procedurilor administrative, pot cauza prejudicii, pot afecta n mod negativ att interesul public ct i pe cel privat. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficiena i incompetena funcionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecrui caz. Pe de alt parte, un serviciu public cu o schem de recrutare i avansare bazat pe merit i care presupune o pregtire permanent poate reduce incompetena n cadrul administraiei publice. Codul bunei conduite administrative prevede c funcionarul public trebuie s vegheze ca decizia referitoare la o cerere adresat instituiei s fie luat ntr-un termen rezonabil, cel mai trziu la dou luni de la data recepiei. Dac, n raport de complexitatea problemei ridicate instituia nu poate decide n termenul menionat, funcionarul trebuie s-l informeze pe autorul cererii ct mai curnd cu putin. n acest caz, autorului cererii trebuie s i se notifice o decizie definitiv n termenul cel mai scurt posibil. e) Profesionalismul i integritatea profesional n serviciul public influeneaz ncrederea i previzibilitatea administraiei publice. Integritatea profesional a serviciului public se bazeaz pe imparialitate i independen profesional. Codul bunei conduite administrative precizeaz c funcionarul este imparial i independent (art. 8). El trebuie s se abin de la orice aciune arbitrar care lezeaz cetenii, precum i de la orice tratament preferenial. Conduita funcionarului nu trebuie s fie niciodat ghidat de interese personale, familiale sau naionale sau de presiuni politice. Funcionarul nu trebuie s ia parte la decizii n care el sau rudele sale apropiate au interese materiale.3.3. Principiile de "Deschidere i transparen"

Aceste dou caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetean implicat ntr-o procedur administrativ s poat urmri derularea acesteia i, pe de alt parte, ca administraia s permit i s accepte mult mai uor o evaluare venit din partea societii civile.Astfel, nc de la nfiinarea Comunitilor Parlamentul European i ine edinele n public, acesta fiind modul de a proceda al oricrui organ de tip deliberativ.

Tratatul de la Amsterdam precedea dreptul de acces al particularilor la documentele instituiilor cu putere de decizie (Consiliu, Parlament, Comisie); de asemenea, el prevedea c atunci cnd acioneaz ca legiuitor Consiliul este obligat s statueze n public i s asigure publicitatea documentelor legislative.Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacr noiunea de transparen, artnd c acest tratat marcheaz o nou etap n procesul de creare a unei uniuni tot mai strnse ntre popoarele Europei, n care deciziile sunt luate n cel mai mare respect posibil fa de principiile deschiderii i al apropierii de ceteni.Tratatul asupra funcionrii Uniunii Europene prevede c instituiile Uniunii trebuie s ntrein un dialog deschis, transparent i permanent cu asociaiile reprezentative i cu societatea civil. De asemenea, se prevede c orice persoan fizic sau juridic cu domiciliul, respectiv sediul statutar ntr-un stat membru dispune de dreptul de acces la documentele instituiilor/organelor Uniunii, n condiiile stabilite de reglementrile secundare. n acest sens a fost adoptat, pe baza Tratatului de la Amsterdam, Regulamentul 1049/2001 al Parlamentului european i al Consiliului cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului i Comisiei. n preambulul acestui Regulament se menioneaz c transparena permite asigurarea unei mai bune participri a cetenilor la procesul decizional, precum i garantarea n msur mai mare a legitimitii, eficacitii i responsabilitii administraiei n faa cetenilor ntr-un sistem democratic. Transparena contribuie la ntrirea principiilor democraiei i a respectului drepturilor fundamentale.

n principiu, toate documentele instituiilor menionate trebuie s fie accesibile publicului. Excepiile sunt strict prevzute de Regulament. Astfel, instituiile pot refuza accesul la un document n cazul n care divulgarea sa ar putea aduce atingere proteciei:a. interesului public, n ceea ce privete: securitatea public aprarea i afacerile militare relaiile internaionale politica financiar, monetar sau economic a Uniunii sau a unui stat membrub. vieii private i integritii individului, n conformitate cu legislaia unional referitoare la protecia datelor cu caracter personal.De asemenea, instituiile unionale pot refuza accesul la un document n cazul n care divulgarea sa poate s aduc atingere proteciei: intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate, incluznd i protecia dreptului de proprietate intelectual procedurilor jurisdicionale i avizelor legale activitilor de inspecie, anchet sau audit, mai puin n cazul n care un interes public superior justific tocmai divulgarea documentului cerut.Un stat membru poate cere unei instituii unionale s nu divulge un document care eman de la el fr acordul lui prealabil.

Aceste excepii de la accesul liber la documente se aplic numai n cursul perioadei pe durata creia protecia se justific innd de coninutul documentului. Excepiile se pot aplica n timpul unei perioade maxime de treizeci de ani. n cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de ocrotire a vieii private sau a intereselor comerciale, excepiile de interdicie se pot aplica, dac este necesar, i peste aceast perioad.Cererile de acces la documente trebuie s fie tratate cu promptitudine de instituiile crora li se adreseaz. ntr-un termen de 15 zile lucrtoare cu ncepere de la data nregistrrii cererii, instituia trebuie s acorde accesul la documentele cerute i s furnizeze aceste documente. n cazul unui refuz total sau parial, instituia trebuie s comunice solicitantului un rspuns scris motivat i s l informeze despre dreptul su de a introduce o cerere confirmativ.

Reglementarea european instituie n favoarea solicitantului posibilitatea recurgerii la recursul graios. Astfel, n caz de refuz total sau parial sau de absen a rspunsului instituiei, solicitantul poate adresa, ntr-un termen de 15 zile lucrtoare de la data recepiei rspunsului instituiei sau de la data pn la care instituia era obligat s comunice un rspuns, n cazul tcerii administraiei, o cerere confirmativ n vederea revizuirii poziiei instituiei. Recursul graios este o procedur administrativ prealabil obligatorie pentru recurgerea la calea justiiei.

Cererea confirmativ trebuie s fie tratat cu promptitudine. ntr-un termen de 15 zile lucrtoare de la data nregistrrii cererii, instituia trebuie fie s acorde accesul la documentele cerute i s furnizeze aceste documente, fie s comunice, n scris, motivele refuzului su total sau parial. Dac se refuz total sau parial accesul, instituia va informa solicitantul despre posibilitatea de a introduce o aciune jurisdicional mpotriva instituiei i/sau de a prezenta o plngere Mediatorului european. De asemenea, absena rspunsului instituiei n termenul legal este considerat ca un rspuns negativ. Pentru a permite cetenilor s se foloseasc n mod concret de drepturile conferite de Regulament, fiecare instituie european este obligat s in un registru de documente accesibil publicului. Fiecare instituie este obligat s publice un raport anual n care s menioneze numrul de refuzuri de acces la documente opuse de instituie i motivele acestor refuzuri. Domeniile de maxim interes, unde au fost ndreptate cele mai multe cereri de acces la documente sunt reprezentate de Concuren, Fiscalitate i uniune vamal i Secretariatul general.Ca regul general, politica administraiei publice ar trebui s fie una de deschidere i transparen. Numai cazurile de natur excepional, referitoare la securitatea european i naional sau la aspecte similare, ar trebui s fie inute secrete i confideniale. De asemenea, datele personale trebuie s fie protejate de terele persoane. Funcionarii care lucreaz cu datele personale ale cetenilor trebuie s respecte viaa privat i integritatea persoanelor, conform dispoziiilor din Regulamentul 45/2001 al Parlamentului european i al Consiliului referitoare la protecia persoanelor fizice cu privire la manipularea datelor cu caracter personal de ctre instituiile i organele unionale i la libera circulaie a acestor date. Un element important pentru deschiderea i transparena n administraia public este obligaia autoritilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea European de Justiie a artat de nenumrate ori c deciziile luate de funcionarii din instituiile europene trebuie s fie motivate de o manier suficient . Motivarea trebuie s arate elementele eseniale ale procedurii administrative aplicate i s aib un grad de justificare suficient pentru a permite prii interesate s atace decizia final.

Motivarea trebuie s fie n fapt (oportunitatea) i n drept (legalitatea). Prin motive trebuie s se neleag att prevederile juridice ce ndreptesc instituiile s ia msuri, ct i raiunile faptice care motiveaz instituiile s emit actul n cauz. Menionarea prevederii juridice este necesar dat fiind c instituiile Uniunii pot s exercite doar acele puteri stipulate explicit n Tratat.Motivarea este foarte important n cazurile n care o solicitare a unei pri interesate este respins. n acest caz, motivarea trebuie s arate clar de ce argumentele prezentate de ctre partea solicitant nu au putut fi acceptate.Lipsa motivrii sau insuficienta motivare poate sta la baza anulrii actului respectiv, fiind vorba despre nclcarea unei cerine procedurale importante care poate fi invocat ntr-o aciune de control al legalitii reglementrii respective n faa instanelor unionale. Instana poate i trebuie s invoce din oficiu aceast nclcare.Prin motivarea de o manier suficient a actului emis de o instituie unional se permite particularilor s-i apere drepturile, instanelor unionale s-i exercite funcia de control, statelor membre i tuturor cetenilor interesai s cunoasc condiiile n care instituia a aplicat Tratatul.3.4. Principiul rspunderii administraiei unionalen general, rspunderea presupune c o persoan sau o autoritate trebuie s explice i s justifice propriile sale aciuni. n dreptul administrativ, aceasta s-ar traduce prin faptul c orice organism administrativ trebuie s rspund de actele sau faptele sale n faa unei alte autoriti, administrative, legislative sau judiciare. Scopul controlului este de a stabili dac serviciile publice i exercit funciile n mod efectiv, eficient, n limitele de timp stabilite i conform principiilor i procedurilor prevzute. n acest caz este vorba de o rspundere extracontractual, adic de una care vizeaz daunele cauzate de instituiile/organele Uniunii sau de agenii lor n exerciiul atribuiilor de serviciu, n lipsa unui contract ntre instituie/organ i persoana prejudiciat. Aceasta din urm poate fi o persoan fizic/juridic, un stat membru sau un stat nemembru. Jurisdicia aparine instanelor unionale.4.4. Principiile "Eficien i eficacitate"Acestea sunt dou aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. Eficacitatea reprezint raportul dintre rezultatul obinut i obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea n prealabil a unui obiectiv, iar pe de alt parte, msurarea (sau cel puin estimarea) rezultatului obinut. Eficacitatea const n sigurana faptului c performanele administraiei publice se ndreapt ctre scopurile propuse, soluionnd problemele publice pe cale legal. Este necesar s se realizeze o analizare i o evaluare permanent a politicilor publice, pentru a ne asigura c ele sunt corect implementate de ctre administraia public i de funcionarii publici.Eficiena reprezint raportul dintre rezultatul obinut i mijloacele angajate (raportul dintre output i input). Astzi, datorit constrngerilor fiscale existente la nivel naional i european, performana administraiei n prestarea de servicii publice ctre societate se afl din ce n ce mai mult n atenia autoritilor i opiniei publice. Eficiena ca valoare managerial poate intra uneori n conflict cu restriciile legale. Managerii publici vd adesea procedurile legale ca inamici ai eficienei. Pretutindeni legislaia este un element conservator, iar inovaiile manageriale tind s o ncalce. Conflictul genereaz la rndul su alte prevederi legale, astfel nct se poate afirma c managementul devine astzi motorul remodelrii dreptului n administraie. Printre elementele inovatoare se numr i procesul de transferare a activitilor productive ctre sectorul privat prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administraia public pstrnd rolul de factor care concepe aceste contracte i monitorizeaz execuia lor.

n controlul gestiunii financiare a instituiilor Uniunii un rol important l are Curtea de Conturi European. Obiectul controlului realizat de aceasta const n verificarea legalitii i a principiilor de economicitate, eficien i eficacitate n gestionarea mijloacelor bneti ale organizaiei i n modul n care bunurile instituiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale Curtea de Conturi European pune n eviden i atrage atenia administratorilor i organelor competente asupra lacunelor, neregularitilor i fraudelor constatate sau poteniale i semnaleaz ambiguitile ori insuficienele dispoziiilor aplicabile n materie de control care ar putea favoriza apariia unor asemenea fenomene negative.

Legislaia i jurisprudena instituiilor i structurilor Uniunii Europene prevd necesitatea unei administraii eficiente, avnd n vedere n special directivele i regulamentele UE. Astfel, administraiile naionale trebuie s se conformeze termenelor prevzute n directive pentru luarea msurilor concrete n vederea punerii lor n aplicare, Uniunea impunnd astfel o anumit eficien la nivelul administraiei naionale Statele membre sunt astfel obligate s fac modificri n organizarea lor intern, n structurile administrative i n procedurile decizionale, cu scopul de a aplica efectiv i n mod eficient legislaia european i de a asigura o cooperare efectiv ntre ele i instituiile UE.IV. Aplicarea principiului egalitii i nediscriminrii n domenii specifice ale activitii administraiei unionale

4.1. Consideraii introductive

Pentru ca instituiile care exercit prerogativele puterii executive s aib n activitatea lor n vedere respectarea principiului egalitii i s asigure nediscriminarea, este necesar precizarea coninutului acestor concepte. Egalitatea i nediscriminarea sunt sinonime.Sensul primar, originar al cuvntului discriminare este cel de deosebire, distingere efectuat ntre mai multe elemente.

n literatura de specialitate nediscriminarea este definit ca un tratament egal al prilor n situaii identice sau comparabile; prin urmare, se justific un tratament diferit n situaii obiectiv diferite. Cu privire la caracterul obiectiv diferit al situaiilor, s-a decis c factorii naturali constituie un element obiectiv, care mpiedic ca inegalitatea rezultat s constituie discriminare (de exemplu n hot. CJ "Debauve" 52/79 din 18.03.1980; aici regulile naionale interziceau transmiterea de reclame prin intermediul televiziunii, dar unii emitori reueau s-i transmit mesajele profitnd de zonele naturale de recepie, n timp ce alii, de regul strini, nu reueau din cauz c nu se aflau n interiorul unei asemenea zone). Ca atare, discriminarea trebuie s fie exclusiv opera aciunii umane, n special opera autoritilor publice.Principiul egalitii este prezent n mai multe texte ale tratatelor unionale. Astfel, art.2 al T.U.E. enumer egalitatea n general, precum i egalitatea brbai-femei ca fiind una din valorile pe care Uniunea se fondeaz, art.8 T.F.U.E. prevede c Uniunea caut s promoveze egalitatea brbai-femei, art.10 i 19 T.F.U.E. prevd c Uniunea combate orice discriminare bazat pe sex, orientare sexual, origine etnic, ras, convingeri, religie, vrst, handicap, putnd adopta msurile necesare n acest scop, art. 18 T.F.U.E. interzice discriminarea pe baz de cetenie, Uniunea putnd s ia toate msurile necesare n acest scop. Art.153 T.F.U.E. enumer promovarea egalitii brbai-femei pe piaa muncii ca fiind unul din domeniile n care Uniunea completeaz i susine aciunile statelor, art.157 T.F.U.E. prevede obligaia statelor de a asigura egalitatea brbai-femei n materie de remuneraie pentru munc egal. Carta Drepturilor Fundamentale din 2007 conine, de asemenea, un capitol dedicat principiului egalitii.Principiul egalitii este aplicat prin diverse acte de drept derivat unional. De asemenea, el servete la interpretarea altor norme de drept, unionale sau naionale, aplicarea acestora trebuind s se fac cu respectarea principiului egalitii.Practica instanelor unionale a avut i ea o contribuie important la precizarea coninutului i a sferei de aplicare a principiului egalitii, mai ales atunci cnd tratatele nu prevedeau egalitatea ca principiu general ci doar ca regul limitat la relaia brbai-femei n materie de remuneraie. De asemenea, ea a contribuit la nuanarea conceptului de discriminare, introducnd noiunile de discriminare disimulat i discriminare indirect (a se vedea mai jos), pe de o parte, i pe cea de discriminare invers (pozitiv), pe de alt parte, artndu-se c poate exista discriminare pozitiv, de exemplu pentru a da anse reale sexului mai slab reprezentat ntr-un domeniu sau cnd un stat acord un statut mai favorabil cetenilor altor state membre dect propriilor si ceteni. Curtea de Justiie nu a obiectat de principiu n privina discriminrii pozitive (mai ales c, n materie de egalitate ntre sexe, posibilitatea ei e consacrat de art.157 par.4 din T.F.U.E.), dar nu a exclus i posibilitatea interzicerii ei. Astfel, interdicia pentru un stat de discriminare a propriilor ceteni opereaz atunci cnd discriminarea mpiedic atingerea pe deplin a obiectivelor tratatelor, de exemplu cnd un stat membru refuz s acorde beneficiul prevederilor dreptului unional referitoare la libera circulaie acelora dintre cetenii si care au profitat de facilitile oferite n materie de libertate de circulaie i au dobndit calificri profesionale n alte state (de exemplu, hot. CJ "Knoors" 115/78 din 7.02.1979; hot. CJ "Broekmeulen" 246/80 din 6.10.1981). De asemenea, msurile de discriminare pozitiv a unui sex nu trebuie s fie aplicate automat, necondiionat, adic ele nu trebuie s mpiedice cellalt sex de a accede la orice post pe piaa muncii (hot. CJ Kalanke 450/93 din 17.10.1995).4.2. Ordinea juridic n spaiul unional i principiul egalitii

n ceea ce privete ordinea juridic n spaiul unional, ea este construit pe realitatea c statele membre ale Uniunii Europene au convenit s renune la anumite atribute naionale definitorii pentru suveranitatea lor, transferndu-le unor instituii supranaionale, i au acceptat c ele nu pot fi redobndite dect n mprejurri excepionale (revizuirea tratatelor, retragerea din Uniune), astfel nct transferul de putere ctre instituiile unionale este ireversibil. Pornind de la faptul c nu se poate admite ca statele s renune n proporii difereniate la atributele menionate, se deduce c principiul egalitii de tratament trebuie respectat riguros, astfel nct nici un stat s nu poat realiza alte avantaje dect cele care pot rezulta dintr-o repartizare echitabil a drepturilor i ndatoririlor n conformitate cu prevederile actelor juridice unionale corect aplicate.

4.3. Obiectivele Uniunii Europene i principiul egalitii

Obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene sunt: promovarea unei dezvoltri armonioase, echilibrate i durabile a activitilor economice n ansamblul Uniunii, promovarea coeziunii economice i sociale, promovarea unui grad nalt de competitivitate i de convergen a performanelor economice, un nivel ridicat de folosire a forei de munc i de protecie social, creterea nivelului de trai i a calitii vieii, promovarea solidaritii ntre statele membre, egalitatea ntre brbai i femei, un nivel ridicat al proteciei i ameliorrii mediului. Rezult c principiul egalitii este strns legat de obiectivele Uniunii Europene, un aspect al su - egalitatea ntre femei i brbai - fiind chiar unul dintre acestea.

Egalitatea ntre femei i brbai n materie de remuneraie a figurat nc n Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene. Tratatul de la Amsterdam instituionalizeaz egalitatea ca principiu general adic nediscriminare bazat se criteriile menionate anterior - i egalitatea brbai-femei sub orice aspect.Cu privire la obiectivele i fundamentele Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului astzi disprut jurisprudena a statuat urmtoarele:

- meninerea unor dispariti n condiii de concuren, fr a implica o discriminare interzis de Tratatul CECO, este consecina necesar i inevitabil a caracterului parial al integrrii realizate de acest tratat

- articolele 4b referitor la interzicerea discriminrilor ntre productorii/cumprtorii/utilizatorii Comunitii - i 65 referitor la interzicerea acordurilor, deciziilor i practicilor concertate ntre agenii economici n scopul de a restrnge concurena - din Tratatul CECO reglementeaz, fiecare n domeniul su de aplicare, diferite aspecte ale vieii economice, dar nu se exclud, nu se anuleaz reciproc, dimpotriv, ajut la realizarea obiectivelor Comunitii, fiind complementare din acest punct de vedere; n anumite cazuri, dispoziiile lor se pot aplica concomitent i concurent dac starea de fapt se ncadreaz n ambele- trebuie considerate n principiu ca discriminatorii i, n consecin, ca interzise de Tratatul CECO msurile naltei Autoriti care sunt susceptibile de a crete considerabil diferenele ntre c