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Assuntos Tratados

1º Horário � PROCESSO LEGISLATIVO � Função legislativa � Classificação � Procedimento especial da lei complementar � Fases do processo legislativo ordinário � Iniciativa popular 2º Horário � PROCESSO LEGISLATIVO (Continuação) � Iniciativa privativa do Presidente da República � Vício de iniciativa � Fixação de prazo para a iniciativa � Emendas parlamentares � Direito de retirada � Deliberação

1º HORÁRIO PROCESSO LEGISLATIVO Função legislativa A função de criar atos normativos primários gerais e abstratos foi entregue ao Poder Legislativo com primazia, mas não com exclusividade. Existe exercício de função legislativa também pelo Poder Executivo e pelo Poder Judiciário. No que toca ao Executivo, a função legislativa se manifesta na edição de leis delegadas e medidas provisórias. Já no que diz respeito ao Judiciário, o principal exemplo é a edição dos regimentos internos dos tribunais, com base no art. 96 da CF. Também pode ser considerado exercício de função legislativa pelo Judiciário a emissão de atos primários pelo CNJ, admitida pelo STF (ADC 12, ajuizada contra Resolução 7 do CNJ). Classificação O processo legislativo, quanto à forma de organização política, pode ser autocrático, direto, indireto (representativo) ou semi-direto. O processo legislativo autocrático carece de legitimidade democrática, sendo, portanto, inadmissível. Já o direto, no extremo oposto, mostra-se hoje inviável, seja pelo tamanho da população, seja pela crescente complexidade das matérias legisladas. O mais comum nos Estados contemporâneos, desse modo, é o processo indireto (representativo), no qual a manifestação da vontade popular se faz por meio de representantes (parlamentares eleitos). O processo semi-direto se diferencia do indireto por sujeitar à aprovação popular, pela via do referendo, as leis produzidas pelos representantes do povo. Não se deve confundir o processo legislativo semi-direto com a democracia semi-direta, categoria de democracia que é a adotada pelo Brasil, caracterizada pela possibilidade de participação popular direta. Quanto ao rito, o processo legislativo pode ser classificado em ordinário, sumário e especial. O processo legislativo ordinário – do qual resulta a lei ordinária – é o padrão, é o mais completo e serve de base para os demais. O processo legislativo sumário se diferencia do ordinário pela previsão de prazos diferenciados (mais curtos) na fase constitutiva (deliberação e votação). Os processos legislativos especiais se baseiam no ordinário, apresentando diferenças pontuais

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relativas ao tipo de norma que será produzida. Estão sujeitos a procedimentos especiais a emenda à constituição, as leis complementares, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções. Procedimento especial da lei complementar O procedimento legislativo especial de edição de lei complementar se diferencia do procedimento ordinário apenas pelo número de votos necessários para a aprovação da matéria. A aprovação da lei ordinária depende de maioria simples, ou maioria dos presentes (art. 47, CF); já a aprovação da lei complementar pressupõe voto favorável da maioria absoluta, ou maioria dos membros da Casa (art. 69, CF). Em ambos os casos, contudo, o quórum para instalação da sessão (número de parlamentares que devem estar presentes) é da maioria absoluta (maioria dos membros). Do ponto de vista material, a lei complementar se diferencia da lei ordinária por ter as matérias a ela sujeitas taxativamente previstas na CF. Já a lei ordinária cabe regular as matérias não expressamente previstas para lei complementar, decreto legislativo (art. 49, CF) ou resolução (art. 51 e 52, CF) – matéria residual. Alexandre de Moraes e Manoel Gonçalves Ferreira Filho entendem que existe hierarquia entre lei complementar e lei ordinária; defendem que a primeira é superior à segunda, situando-se entre a legislação ordinária e a CF. Entretanto, a maioria da doutrina, acompanhada pelo STF (RE 488033), entende que inexiste hierarquia entre lei ordinária e lei complementar. Assim, para a corrente majoritária, a diferença entre essas espécies não se faz pela hierarquia, mas pela especialidade (delimitação de um âmbito de atuação material normativa para cada espécie primária). Portanto, se lei ordinária trata de matéria sujeita a lei complementar, fica violada não a lei complementar, porém a norma constitucional que reservou à lei complementar a matéria. Todavia, se uma matéria que poderia ter sido tratada por lei ordinária é aprovada em uma lei complementar não há que se falar em inconstitucionalidade. Por isso, é válida lei complementar que trata de matéria que deveria ter sido regulada por lei ordinária. Entretanto, tal diploma terá apenas forma de lei complementar, podendo ser alterada ou revogada por lei ordinária, ao menos no que toca às matérias não reservadas (ex.: revogação de dispositivos da LC 70/91 pela Lei 9.430/96, julgada constitucional pelo STF no RE 377.457 e no RE 381.964, ambos da relatoria do Ministro Gilmar Mendes). Fases do processo legislativo ordinário A fase introdutória possui apenas um ato, a iniciativa. Na fase constitutiva estão os atos de deliberação, votação e sanção/veto (deliberação executiva). A fase complementar se constitui dos atos de promulgação e de publicação. Iniciativa é a faculdade que se atribui a alguém ou a determinado órgão para deflagrar o processo legislativo. Sobre o tema, art. 61, CF:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre:

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a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) § 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

Vale notar que o art. 61, acima, “se esquece” da legitimidade do Tribunal de Contas da União, previstas nos arts. 73 e 130 da CF. Também é importante destacar que, embora isto não esteja expresso no texto constitucional, a legitimidade para a iniciativa do processo legislativo se divide em geral e reservada. Os membros ou Comissões da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, o Presidente da República e os cidadãos têm iniciativa geral. Ou seja, podem propor projetos de lei sobre assuntos indeterminados. Já o Supremo Tribunal Federal (art. 93 e 96, II, CF), os Tribunais Superiores (96, II, CF), e o Procurador-Geral da República (127, § 2º, CF) têm iniciativa reservada. Ou seja, podem propor leis apenas sobre temas específicos, e não sobre os demais. Os legitimados gerais podem também ter iniciativa reservada sobre determinados assuntos. O Presidente da República, por exemplo, além de ter legitimidade geral, possui iniciativa reservada sobre os temas previstos no § 1º do art. 61 da CF. O mesmo ocorre com o Senado (art. 52, XIII, CF) e com a Câmara (art. 51, IV, CF). A iniciativa pode ainda ser dividida em parlamentar e extra-parlamentar. A primeira categoria abrange os membros e comissões do Senado e da Câmara; a segunda, os demais. Iniciativa popular A iniciativa popular é uma forma de participação direta dos cidadãos no processo político que, ao lado da ação popular, do referendo e do plebiscito, representam a adoção, pelo Brasil, de uma democracia semi-direta. No âmbito federal, a iniciativa popular está prevista no art. 61, § 2º da CF; âmbito estadual, no art. 27, § 4º, da CF; no âmbito distrital, no art. 32, § 3º, da CF; no âmbito municipal, no art. 29, XIII, da CF. A iniciativa popular depende da subscrição do projeto por, “no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”. Hoje, isso representa aproximadamente 1.306.000 assinaturas (dados do TSE). Portanto, a aplicação do instituto é extremamente difícil, o que minimiza sua

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aplicação como modo de deflagração do processo legislativo, conquanto permaneça relevante como meio de mobilização da opinião pública. Além disso, é preciso lembrar que o conceito de cidadania é mais restrito que o de nacionalidade. Nem todo nacional é cidadão. Para ser cidadão, é preciso estar em pleno gozo dos direitos políticos. Todavia, vale lembrar que existe hipótese de cidadania exercida por não nacional, no caso do chamado português equiparado, que pode obedecidas determinadas condições votar sem ter que se naturalizar brasileiro (art. 12, § 1º, CF e art. 17 do Tratado de Amizade e Cooperação entre a República Portuguesa e a República Federativa do Brasil). De fato, a única lei existente no Brasil oriunda de um projeto apresentado por iniciativa popular é Lei 11.124/2005, que tramitou por 13 anos no Congresso Nacional e trata do Fundo Nacional de Habitação (FNH). Por fim, sobre iniciativa popular, vale destacar a regulamentação da CF trazida pelo art. 13 da Lei 9.709/98:

Art. 13. A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. § 1º O projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto. § 2º O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação.

2º HORÁRIO

PROCESSO LEGISLATIVO (Continuação) Iniciativa privativa do Presidente da República Quando se fala em iniciativa privativa do Presidente da República, não se aplica a duplicidade de conceituação no que tange à possibilidade de delegação aplicável ao tema de repartição de competências. Ou seja, o termo “privativa” não quer dizer delegável, em oposição a idéia de “exclusiva” como indelegável. Dessa maneira, a iniciativa privativa do Presidente da República no processo legislativo é indelegável. As matérias sujeitas à iniciativa privativa do Presidente da República estão enumeradas no § 1º do art. 61 da CF:

Art. 61. (...) § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

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c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Vale ressaltar que, em matéria tributária a iniciativa, em regra, é concorrente. Somente quando versar sobre Direito Tributário de território federal a iniciativa será privativa do Presidente da República. Afinal, o território federal não é ente federado, mas apenas uma descentralização administrativa territorial (autarquia) pertencente à União. No que tange à organização do MP, é preciso conjugar o art. 61, § 1º, II, d com o art. 128, § 5º da CF. Assim, chega-se à conclusão de que a iniciativa, no caso, não é privativa do Presidente, ou do Procurador-Geral da República, mas conjunta de ambos. Afinal, em face do princípio da unidade da constituição, não deve haver conflito entre as normas do texto originário. Confira o teor do art. 128, § 5º, da CF:

Art. 128. (...) (...) § 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros: (...)

Nos Estados, por simetria, a lei que organizar os MP estaduais será de iniciativa conjunta do Governador e do Procurador Geral de Justiça. Já no caso do DF, não há que se falar em participação do Governador do DF, já que, de acordo com o art. 21, XIII, da CF, é a União quem organiza e mantém o MPDF. Assim sendo, a lei, no caso, será também de iniciativa conjunta do Presidente da República e do Procurador Geral da República. Vício de iniciativa Nas hipóteses em que a iniciativa é reservada aos tribunais ou ao Procurador Geral da República, não há discussão sobre a impossibilidade de ser sanado o vício pela sanção presidencial. Afinal, nesses casos, faltou, no processo legislativo, a manifestação de vontade da parte que deveria ter iniciado o procedimento. Há discussão doutrinária no que toca à sanabilidade, pela sanção, da usurpação da iniciativa reservada ao Presidente da República. Entretanto, segundo a corrente majoritária desde o julgamento, pelo STF, em 1974, da Representação 890, a sanção não supre o vício de iniciativa. Assim, caso um deputado, por exemplo, apresente projeto de lei sobre matéria de iniciativa privativa do Presidente da República, ele será formalmente inconstitucional ainda que seja sancionado pelo Chefe do Executivo, que deveria ter iniciado o processo. Portanto, a Súmula nº 05 do STF, de 1963, se encontra hoje superada, apesar de não ter sido cancelada (ADI 700, de 2001 e ADI 1438, de 2002). Essa súmula textualmente afirmava que “A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”. Seu fundamento era o princípio

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da instrumentalidade das formas e da economia processual. Segundo essa tese, hoje vencida, o ato não deve ser analisado isoladamente, mas à luz da cadeia em que se encontra. Assim, o Chefe do Executivo, que deveria ter iniciado o processo, o finaliza, com sua aquiescência. Hoje predomina, portanto, a posição mais formalista, conservadora, dogmática. Entende-se, hoje, que, havendo qualquer contrariedade às normas dos arts. 59 a 69 da Constituição, há inconstitucionalidade formal. Nesse contexto, o vício de iniciativa é inconstitucionalidade formal subjetiva. O STF, em 1993, na ADI 266, adotou o posicionamento previsto na Súmula nº 05. Porém, esse julgado isolado não muda o fato de que, desde 1974, a posição majoritária é a formalista, no sentido de que a sanção não supre o vício de iniciativa, conforme confirmado recentemente na ADI 700, de 2001 e na ADI 1438, de 2002. Fixação de prazo para a iniciativa O Legislativo não pode fixar prazo para a apresentação de projeto de lei de iniciativa reservada a outro Poder, sob pena de ofensa à separação de poderes, conforme diversos julgados do STF. Afinal, ao receber da CF a prerrogativa da iniciativa privativa, o órgão ou autoridade recebe também a discricionariedade para exercê-la conforme seus critérios de conveniência e oportunidade. Da mesma forma, o Judiciário não pode fixar prazo para que o Legislativo atue. O prazo fixado na ADI 3682 não foi imposto ao Legislativo, mas constituiu mera recomendação, segundo ofício do relator do caso, Min. Gilmar Mendes. Todavia, é possível se falar em iniciativa vinculada pelo constituinte (art. 35, § 2º, ADCT). Emendas parlamentares O STF, no passado, já decidiu que não é admissível apresentação de emendas parlamentares a projetos em que a iniciativa é extra-parlamentar e privativa. O fundamento era o raciocínio de que o direito de emendar é um corolário da prerrogativa de iniciativa. Todavia, hoje a posição do STF foi superada pela própria redação da Constituição de 1988 que previu o seguinte nos arts. 63 e 166, §§ 3º e 4º:

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º; II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (...) § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos;

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b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Direito de retirada Admite-se a retirada do projeto por aquele que iniciou o processo legislativo, mas não se trata de ato unilateral. Ou seja, a Casa Legislativa deve aquiescer. Na Câmara, o direito de retirada está previsto no art. 104 do respectivo regimento interno; no Senado, no art. 256. Deliberação Em termos de processo legislativo, deliberar é submeter uma proposição à discussão. Em nome da celeridade e da divisão de trabalho, essa discussão é feita nas comissões. As Comissões de Constituição e Justiça da Câmara e do Senado analisam as proposições quanto à constitucionalidade, emitindo parecer terminativo em caso inconstitucionalidade. Como o parecer terminativo tem o condão de encerrar o processo legislativo, trata-se de controle de constitucionalidade político prévio. Todavia, esse parecer terminativo pode ser “derrubado” pelo Plenário da Casa, mediante recurso. Após a análise jurídico-constitucional, as proposições são encaminhadas, se não consideradas inconstitucionais, para as comissões temáticas, que analisam seu mérito. As comissões temáticas emitem parecer meramente opinativo, ou seja, podem ser encaminhadas à votação mesmo se a opinião da comissão for pela rejeição do projeto. Via de regra, a Câmara dos Deputados é a casa iniciadora. O Senado somente atua como casa iniciadora em caso de projeto apresentado por membro ou comissão do Senado, ou em caso de proposição apresentada por comissão mista (em que os projetos são enviados alternadamente para cada Casa). O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar (art. 65, CF). A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (princípio da irrepetibilidade - art. 67). Nota-se que essa possibilidade de reapresentação de matéria rejeitada não existe para as emendas à constituição e para as medidas provisórias (art. 60, § 5º e art. 62, § 10, CF). Também não pode ser aplicada a regra do art. 67 para desarquivar projeto sujeito à iniciativa privativa extra-parlamentar. Sendo o projeto substancialmente emendado na Casa revisora, voltará à Casa iniciadora (art. 65, p.u., CF). Vale aqui destacar que as emendas podem ser substanciais (materiais) ou modificativas. As emendas substanciais, por sua vez podem ser aditivas, supressivas ou substitutivas; já as emendas modificativas, que não alteram substancialmente o projeto (mas fazem mera reorganização e alteração de redação), podem ser reunitivas/unitivas ou distributivas. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará (art. 66, CF). O Presidente da República pode vetar o

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projeto, se o considerar no todo ou em parte, inconstitucional (veto jurídico – espécie de controle de constitucionalidade político preventivo) ou contrário ao interesse público (veto político). Para tanto, dispõe do prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de 48 horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto (art. 66, § 1º, CF). Decorrido o prazo de quinze dias úteis, o silêncio do Presidente da República importará sanção (sanção tácita – art. 66, § 3º, CF). Referências BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional, 4ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009. CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional, 2ª edição, 2008. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 13ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 24ª edição. São Paulo: Atlas, 2009.