SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

Dizi Selan

JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE

DIPLOMSKI RAD

Rijeka, 2013.

SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE

DIPLOMSKI RAD

Predmet: Javne financije

Mentor: Doc. dr. sc. Saša Drezgić

Studentica: Dizi Selan

Studijski smjer: Menadžment

Matični broj: 22656

Rijeka, 20. rujna 2013.

SADRŽAJ

1. UVOD ................................................................................................................................. 1

1.1. Problem i predmet istraživanja .................................................................................... 1

1.2. Radna hipoteza ............................................................................................................ 2

1.3. Svrha i ciljevi istraživanja ........................................................................................... 2

1.4 Znanstvene metode ...................................................................................................... 3

1.5. Struktura rada .............................................................................................................. 3

2. JAVNA DOBRA ................................................................................................................ 5

2.1. Pojam i karakteristike javnih dobara ........................................................................... 5

2.2. Povijesna perspektiva javnih dobara ........................................................................... 8

2.3. Klasifikacija dobara ..................................................................................................... 9

2.4. Zadovoljavanje potreba za javnim dobrima .............................................................. 16

2.5. Ponuda javnog dobra ................................................................................................. 18

2.6. Upravljanje javnim dobrima ...................................................................................... 19

2.7. Određivanje cijena u javnom sektoru ........................................................................ 25

2.8. Odnos javnog i privatnog sektora .............................................................................. 28

3. EKSTERNALIJE .............................................................................................................. 35

3.1. Pojam i karakteristike eksternalija ............................................................................. 35

3.2. Vrste eksternalija i mjere internalizacije ................................................................... 37

3.3. Javne mjere usmjerene na eksternalije ...................................................................... 38

3.4. Analitičke metode vrednovanja programa javnih izdataka ....................................... 43

3.5. Pregovaranje i Coaseov teorem ................................................................................. 46

3.6. Javni rashodi .............................................................................................................. 50

3.7. Investicije ................................................................................................................... 53

4. JAVNI IZBOR .................................................................................................................. 56

5. JAVNO DOBRO I EKSTERNALIJA NA PRIMJERU AUTOCESTA .......................... 60

5.1. Zaštita okoliša pri projektiranju, izgradnji i održavanju autocesta ............................ 63

5.2. Javno dobro – čovjekova okolina .............................................................................. 69

5.3. Ciljevi politike zaštite čovjekove okoline ................................................................. 72

5.4. Privatizacija hrvatskih autocesta ............................................................................... 74

6. ZAKLJUČAK ................................................................................................................... 76

LITERATURA ....................................................................................................................... 778

POPIS SLIKA, TABLICA I GRAFIKONA ............................................................................ 81

1

1. UVOD

Javne financije predstavljaju važnu gospodarsku, a i političku komponentu svake zemlje.

Svaka država koja teži ka većoj stabilnosti svog gospodarskog sustava mora imati uređene i

zdrave javne financije, drugim riječima što su uređenije javne financije to će i samo

gospodarstvo zemlje biti stabilnije i konkurentnije na međunarodnom financijskom tržištu.

Stavka javnih financija koja se obrađuje u ovom radu su javna dobra i eksternalije. Javna

dobra predstavljaju jedno od najznačajnijih područja ekonomije svake zemlje i to iz razloga

što država značajan iznos troši na financiranje javnih dobara. Javna dobra su klasičan primjer

manjkavosti tržišta kao opravdanje za državnu intervenciju. Ista se zahvaljujući novim

tehničko-tehnološkim dostignućima i dalje moderniziraju, poveća se broj pozitivnih, ali i

negativnih eksternalija, te su značajan faktor poticanja ekonomskog rasta i razvoja zemalja.

Eksternalije su druga primarna kategorija manjkavosti tržišta. Do eksternalije dolazi kad

potrošačka ili proizvodna aktivnost jednog pojedinca ili tvrtke ima nenamjeravani učinak na

funkciju korisnosti ili funkciju proizvodnje drugog pojedinca ili tvrtke.

Najveća privatizacija javnih dobara, kako u Hrvatskoj, tako i u ostalim zemljama svijeta

dogodile su se pod utjecajem svjetske gospodarske krize, koja je zahvatila kompletne

međunarodne financije prije nekoliko godina.

U slijedećim tematskim jedinicama obrazložen je problem i predmet istraživanja, utvrđena

radna hipoteza, opisani su svrha i ciljevi istraživanja, navedene su metode istraživanja, te je

prikazana struktura rada.

1.1. Problem i predmet istraživanja

Prethodno navedene teze upućuju na problem istraživanja: ponuda javnih dobara i usluga

generira pozitivne i negativne eksternalije. Suvremeno doba mijenja stavove u pogledu

definiranja javnih dobara i usluga i sve više njihovo financiranje prelazi na stranu privatnog

2

sektora. S obzirom da je temeljni cilj privatnog sektora profit, postavlja se pitanje da li isti

dovoljno uvažava eksternalije, odnosno internalizira ih (npr. negativne uračunava u trošak

poslovanja).

Sukladno navedenoj problematici definiran je predmet istraživanja koji se odnosi na

upoznavanje s osnovnim pojmovima i karakteristikama javnih dobara i eksternalija,

povijesnoj perspektivi javnih dobara, klasifikaciji javnih dobara, zadovoljavanjem potrebama

za javnim dobrima, ponudi, upravljanjem i cijeni javnih dobara, te odnosu javnog i privatnog

sektora. Upoznavanje s vrstama i mjerama eksternalija, te problemima koji su povezani s

njima.

1.2. Radna hipoteza

Problem i predmet ovog istraživanja određuju i radnu hipotezu istraživanja: suvremene

pojave u kontekstu ekonomsko-financijske krize usmjerene prema smanjenju ponude javnih

dobara i usluga, ili ponudom istih u okviru privatnog sektora ne uvažavaju eksternalije kao

bitan čimbenik svih odluka o alokaciji javnog novca.

1.3. Svrha i ciljevi istraživanja

Svrha istraživanja ovog rada je analizirati značenje i važnost javnih dobara i eksternalija.

Osnovni ciljevi istraživanja su dati odgovore na slijedeća pitanja:

1) Što su javna dobra i njihove karakteristike?

2) Što su to eksternalije i koje vrste imamo?

3) Što je to javni izbor, te koje se odluke donose u javnom sektoru?

4) Što su to ekološki porezi?

5) Zašto je bitna zaštita okoliša prilikom izgradnje i održavanja autoceste?

6) Koja su mišljenja o davanju koncesije nad hrvatskim autocestama?

3

1.4 Znanstvene metode

Istraživanje u ovom radu temelji se na javnim dobrima i eksternalijama, te povezanosti javnih

dobara s eksternalijama.

Znanstvene metode korištene pri izradi ovog rada koje su doprinijele tome da se prikupljene

činjenice i spoznaje povežu u jedinstvenu cjelinu su: induktivna i deduktivna metoda, metoda

analize i sinteze, metoda apstrakcije i konkretizacije, metoda generalizacije i specijalizacije,

metoda dokazivanja i opovrgavanja, metoda klasifikacije, metoda deskripcije, metoda

kompilacije i komparativna metoda.

1.5. Struktura rada

Diplomski rad se sastoji od šest međusobno povezanih dijelova. U Uvodu, definiran je

problem i predmet istraživanja, postavljena je radna hipoteza, određeni su svrha i ciljevi

istraživanja, navode se najvažnije korištene znanstvene metode, te je obrazložena struktura

rada.

Naslov drugog dijela je Javna dobra. U tome dijelu rada obrazlažu se pojam i karakteristike

javnih dobara, povijesna perspektiva javnih dobara, klasifikacija dobara, zadovoljavanje

potreba za javnim dobrima, ponuda javnog dobra, upravljanje javnim dobrima, određivanje

cijena u javnom sektoru i odnos javnog i privatnog sektora.

U trećem dijelu, s naslovnom Eksternalije, predočene su relevantne značajke o samom

pojmu i karakteristikama, vrsti eksternalija, mjerama internalizacije eksternalija, javnim

mjerama usmjerenim na eksternalije, analitičkim metodama vrednovanja programa javnih

izdataka, pregovaranju i Coaseovom teoremu, javnim rashodima i investicijama.

4

Četvrti dio, s naslovom Javni izbor, koji opisuje način na koji država odlučuje o svojoj

gospodarskoj politici. Kako se donose odluke u javnom sektoru? Rukovodi li državu ista

"nevidljiva ruka" koja upravlja i tržištem, ili država u procesu odlučivanja čini greške i ne

ispunjava svoju osnovnu gospodarsku funkciju.

Peti dio, s naslovom Javno dobro i eksternalije na primjeru autoceste, govori o pojmu javno

dobro i eksternalija na primjeru autoceste kao što sam naslov govori, opisuje zaštitu okoliša

pri projektiranju, izgradnji i održavanju autocesta, nastavlja se s usporedbom javno dobro –

čovjekova okolina i ciljevima politike zaštite čovjekove okoline i privatizaciji hrvatskih

autocesta.

U posljednjem šestom dijelu Zaključku, dana je sinteza rezultata istraživanja odnosno analiza

spoznaje do kojih se došlo u procesu istraživanja i koje dokazuju postavljenu hipotezu.

5

2. JAVNA DOBRA

2.1. Pojam i karakteristike javnih dobara

Za dobra koje ne uzrokuju eksternalije karakteristično je da kada ih uz zadane količine tih

dobara, koriste gospodarski subjekti i, tada je isključena mogućnost da ih istodobno koriste

gospodarski subjekti d. Ovdje se radi o ekstremnom slučaju čistih privatnih dobara

(individualna dobra), jer postoji malo privatnih dobara s kojima nisu povezane nikakve

eksternalije, odnosno mogućnost da ih drugi upotrijebe (pozitivno ili negativno). Slijedeći

ekstremni slučaj su čista javna dobra (kolektivna dobra). Ona su granični slučaj privatnih

dobara s eksternalijama, kod kojih je komponenta individualnog dobra nula, ali postoje

eksternalije. Čisto javno dobro može se koristiti zajednički (nema rivaliteta). To znači da

upotreba od gospodarskih subjekata i dopušta da dobro istodobno upotrebljavaju gospodarski

subjekti i. Svima na raspolaganju stoji jednaka količina tih dobara, a uključivanje dodatnih

potrošača u upotrebu uzrokuje oportunitetne troškove jednake nuli.

Zajednička potrošnja (nepostojanje rivaliteta u potrošnji dobra) samo je jedan uvjet koji je

potreban da bi dobro bilo čisto javno dobro. Postoji i drugi uvjet koji glasi: nitko se, bilo iz

ekonomskih ili iz tehničkih razloga, ne može isključiti iz potrošnje. Kada postoji mogućnost

isključivanja onih članova skupine potrošača javnih dobara koji nisu spremni na kooperaciju

ili na plaćanje, istodobno postoji i strog mehanizam sankcija. Pomoću tog mehanizma

spremnost za plaćanje može se stvoriti prisilno. Međutim ako nema mogućnosti isključivanja

iz potrošnje, ne postoji poticaj za iskazivanje spremnosti za plaćanje (Brümmerhoff, D.,

2000:77).

Javno dobro se može jeftino učiniti dostupnim mnogim potrošačima, ali je, jednom kada ga

neki potrošači počnu koristiti, teško spriječiti druge potrošače da ga konzumiraju. Na primjer,

pretpostavimo da tvrtka razmatra da li da krene u istraživanje nove tehnologije koju neće

moći patentirati. Jednom kada tvrtka razvije novu tehnologiju i kad je predstavi na tržištu,

druga poduzeća mogu kopirati tu tehnologiju. Sve dok tvrtka ne može onemogućiti druge da

6

se i oni koriste tom tehnologijom, istraživanje neće biti profitabilno (Pindyck, R.S. i

Rubinfeld, D. L., 2005:593).

Stanje koje podrazumijeva kriterij «nemogućnost isključenja» često se naziva i nemogućnost

aproprijacije. Ovaj pojam izražava da onaj tko kontrolira opskrbu dobrom kod kojeg ne

postoji mogućnost isključenja, ne može u potpunosti prisvojiti (apropriirati) upotrebu tog

dobra. U tom slučaju ne mogu se steći ili provesti vlasnički naslovi, pa upotreba tih dobara

postaje praktički slobodna. Umjesto o nemogućnosti isključenja ili o nemogućnosti

aproprijacije u literaturi se govori i o problemu free-ridera (slijepog putnika) (Brümmerhoff,

D., 2000:77).

Free – rider efekt ili problem ''slobodnog jahača ili strijelca'' je takva situacija gdje pojedini

dioničar želi izbjeći aktivnosti kontrole koje bi mu stvorile određene troškove koji su veći od

koristi od dionica i zanima ga samo posjedovanje dionica ili špekulacije. Posljedica free –

ridinga je dominantna pozicija moći menadžmenta u korporaciji. (Tipurić, D., 2006:88).

Pojam javno dobro se upotrebljava na vrlo različite načine. Tako se nemogućnost isključenja

ponekad smatra relevantnim kriterijem. U formalnom su smislu javna dobra i eksternalije vrlo

slični, a granica između njih nije jasno određena. Kada postoji razlika između eksternalija i

javnih dobara, tada se ona uglavnom svodi na to da su eksternalije u pravilu nepoželjni

popratni učinci određenih aktivnosti koje se provode s nekom drugom svrhom. Eksternalije u

sebi povezuju elemente javnih dobara s elementima privatnih dobara. Eksternalije utječu na

kvalitetu drugih dobara ( Brümmerhoff, D., 2000:77).

Krajnji primjer pozitivne eksternalije su javna dobra. Javna dobra su robe u kojima mogu

uživati svi i nitko ne može biti isključen. Klasičan primjer javnog dobra je vojska. Kad država

ode u rat, da iskorijeni terorizam, traži oružje za masovno uništenje, prisvoji zemlju svi

moraju platiti danak i svi moraju snositi posljedice, željeli to ili ne. S obzirom na to da je

privatno pribavljanje javnih dobara u pravilu nedovoljno, država mora uskočiti da bi ohrabrila

proizvodnju javnih dobara. Prilikom kupnje javnih dobara poput nacionalne obrane ili

svjetionika, država se ponaša poput bilo kojeg drugog velikog potrošača (Samuelson, A. P. i

Nordhaus, D. W., 2005:37).

7

Što je to javni sektor ?

Njegovo se funkcioniranje ne odnosi samo na financiranje već ima i značajan utjecaj na

razinu i alokaciju raspoloživih resursa, raspodjelu dohotka i razinu ekonomske aktivnosti. U

analizi javnog sektora mogu se postaviti razna pitanja. Ona uključuju:

1. Koje bi kriterije trebalo primijeniti kad se procjenjuje prihvatljivost različitih

budžetskih politika?

2. Kakve su reakcije privatnog sektora na različiti fiskalne mjere, kao što su promjene

poreza i javnih rashoda?

3. Koji su to društveni, politički i povijesni odnosi oblikovali današnje fiskalne institucije

i odredili formulaciju današnje fiskalne politike?

S normativnog stajališta, postavlja se pitanje čemu je potreban javni sektor. Tržišni

mehanizam sam ne može izvršavati sve ekonomske funkcije. Politika javnog sektora potrebna

je da usmjerava, korigira i dopunjava djelovanje tržišta u stanovitom pogledu.

Glavne funkcije: iako konkretne mjere javnih prihoda i rashoda utječu na privredu na različite

načine i koriste se u različite svrhe, može se razlučiti nekoliko manje ili više jasnih ciljeva

poduzimanja tih mjera. Oni obuhvaćaju:

1. Zadovoljavanje javnih dobara, odnosno proces kojim se ukupna upotreba resursa dijeli

između privatnih i javnih dobara i kojim se odabire određena kombinacija javni

dobara. Ovo zadovoljavanje naziva se alokacijska funkcija budžetske politike.

2. Regulativna politika, koja se također može smatrati dijelom alokacijske funkcije, nije

u to uključena jer ona nije primarno problem budžetske politike.

3. Prilagođavanje raspodjele dohotka i bogatstva, kako bi se osiguralo ono što društvo

smatra «prihvatljivim» i «pravednim» stanjem raspodjele, što se naziva funkcijom

distribucije.

4. Korištenje budžetskom politikom kao sredstvom za održavanje visoke stope

zaposlenosti, zadovoljavajućeg stupnja stabilnosti cijena, odgovarajuće stope

privrednog rasta, uzimajući u obzir utjecaj svega toga na trgovačku i platnu bilancu.

Ostvarivanje ovih ciljeva naziva se stabilizacijskom funkcijom.

8

Kako se ovi dijelovi međusobno razlikuju, tako svaka mjera na strani javnih prihoda ili javnih

rashoda vjerojatno djeluje na više od jednog cilja. Problem je, stoga kako urediti budžetsku

politiku a ostvarenje jednog cilja ne onemogućuje ostvarenje drugog.

Polazi se od alokacijske funkcije i pretpostavke da se stanovita dobra koja se ovdje zovu

društvenim ili javnim uz razliku od privatnih dobara ne mogu osigurati tržišnim sistemom, tj.

transakcijama između individualnih potrošača i proizvođača. U nekim slučajevima tržište

potpuno zakazuje, a u drugim ono može funkcionirati, ali samo na neefikasan način

(Musgrave, R.A. i Musgrave, P.B., 1993:4-7).

2.2. Povijesna perspektiva javnih dobara

Rasprava o djelovanju javnog sektora i ostvarenju privatnog interesa uvijek je donosila

kontradiktorna mišljenja. Platon je prvi, u viđenju svoje idealne države antičke Grčke,

prepoznao potrebe da se zagarantira da privatni interesi neće doći u konflikt sa blagostanjem

zajednice. Nekada je državnim organizacijama prioritet bila nacionalna sigurnost i mir, pa

cjelokupan sustav opskrbe javnim dobrima nije dobro funkcionirao, jer su državna sredstva

bila usmjerena na financiranje ratova, te su zanemarene temeljne potrebe građana. U XIII.

stoljeću država je ignorirala i zanemarivala potrebe građana za zdravstvenim uslugama,

vodom, mjestom stanovanja, te ostalim temeljnim životnim uvjetima. Razvojem feudalizma u

XVIII. stoljeću, vladari zemalja zapadne Europe preusmjerili su glavninu državnih izdataka

na financiranje ratova – najviše izdataka je imala Velika Britanija, dok Francuska nije niti

mogla namaknuti dovoljno sredstava da pokrije osnovne troškove obrane. XIX. Stoljeće

karakterizira snažan razvoj industrije i rapidan rast stanovništva. Promijenjena je cijela

državna struktura – industrijski kapitalizam uzrokovao je omasovljenje radne snage,

depopulaciju ruralnih područja te stvaranje urbanih aglomeracija (Desai, 2003).

Ponovni uspon država dogodio se u prvoj polovini XX. stoljeća – zbog demografske

ekspanzije porasli su državni prihodi i rashodi, ali i očekivanja građana glede kvalitete

opskrbe javnim dobrima. Teorija javnih dobara doživljavala je promjene i svoj razvoj je

bazirala na kritičkim stajalištima tadašnjih aktivni ekonomskih teoretičara, međutim,

9

praktična primjena je poprimila oblike i prilagođavala se promjenama uvjetovanim političkim

okolnostima. Sve ove probleme su analitički počeli razmatrati klasičari u svojim djelima u

XIX. stoljeću, ali kristalnija stajališta su pedesetih godina XX. stoljeća iznijeli Richard

Musgrave, Peackok i Paul Samuelson. Oni su rastuću ulogu u upravljanju javnim dobrima

vidjeli u tri činjenice (Pauletić, V., 2008:153-154):

1. Otkriće preferencija građana – koja dobra oni kategoriziraju kao javna i koliko su za

njih spremni platiti;

2. Izmjene političkih vlasti – svaki politički sustav donosio je različite odluke o načinu

upravljanja dobrima;

3. Dodjela proizvodnje i distribucije dijela javnih dobara privatnom sektoru.

2.3. Klasifikacija dobara

Javna dobra možemo razvrstati u tri skupine:

1. Privatna dobra

2. Javna dobra

3. Mješovita dobra

Privatna dobra – dvije su karakteristike koje obilježavaju privatna dobra:

Isključivost i

Rivalitet (nekompatibilnost)

Isključivost - pri korištenju privatnih dobara rabi se načelo isključivosti, što znači da su one

osobe koje nisu spremne platiti za konzum privatnih dobara, isključene od njihova konzuma.

Primjer isključivosti: u nekom stanu može stanovati onaj tko je spreman platiti traženu

stanarinu, pa kad to učini, nitko drugi ne može koristiti taj stan, dakle svi ostali, osim stanara

koji je platio stanarinu, isključeni su od korištenja tog stana.

Rivalitet (nekompatibilnost) – korištenje privatnih dobara temelji se na principu rivaliteta.

Primjer rivaliteta (nekompatibilnosti): podstanar u stanu za glavnog stanara predstavlja

suženje odnosno smanjenje koristi, jer više ne stanuje sam i njegova je privatnost više ili

10

manje ograničena. Još je pregnantniji primjer rivaliteta koji postoji kod korištenja privatnog

dobra, korištenje živežnih namirnica. Jednu jabuku može – naravno, pojesti samo jedna osoba

(a ne nakon nje još jedna).

Obje karakteristike privatnog dobra posljedično dovode do toga da se pojedinac mora

izjasniti. On mora izraziti svoje preferencije želi li na tržištu doći do nekog dobra koje želi

koristiti odnosno da mora dati na znanje koju cijenu je spreman za to dobro platiti. Odnos

između subjekta koji nudi i subjekta koji traži određeno dobro nastaje na način, da se oni

(direktno) susreću na tržištu, i pritom nije potrebno posredovanje države. Uloga države u tim

je transakcijama potrebna, ali samo u smislu pravne države, koja definira, dodjeljuje i

osigurava korištenje prava.

Ona privatna dobra kod čijeg je korištenja od strane jednih subjekata istovremeno isključena

mogućnost njihova korištenja od strane drugih subjekata predstavljaju ekstremni slučaj čisto

privatnih dobara ili tzv. individualnih dobara, iako jedva da i ima privatnih dobara s kojima

nisu povezani neki eksternaliteti1, dakle (pozitivni ili negativni) efekti koji se odnose i na

druge subjekte.

Javna dobra - nasuprot su privatnim dobrima. Ekstremni slučaj javnih dobara predstavljaju

čista javna dobra ili kolektivna javna dobra, kod kojih se radi o graničnom slučaju privatnih

dobara s komponentom individualnog dobra jednakom nula, ali kod kojih postoje

eksternaliteti. Čisto javno dobro može se koristiti kolektivno, što znači da ga istovremeno

mogu koristiti razni subjekti, odnosno korištenje tog dobra od strane jednih subjekta

omogućuje, tj. ne isključuje mogućnost korištenja tog dobra i od strane drugog subjekta. Ovo

dobro u svojoj ukupnosti svima stoji na raspolaganju jednako, tako da uporaba tog dobra od

strane dodatnih konzumenta ne uzrokuje oportunitetne troškove (oni su jednaki nula). Ova

karakteristika javnog dobra naziva se kompatibilnošću odnosno non-rivalitetom u upotrebi

javnog dobra.

1 Eksternalitetima (spillovers) se nazivaju oni učinci (prednosti ili nedostaci) koji za jedan subjekt proizlaze iz

aktivnosti (proizvodnja ili potrošnja) drugog, a nisu rezultat djelovanja mehanizma cijena.

11

Za definiciju javnog dobra karakteristično je da je obilježavaju posebnosti suprotne od onih

tipičnih za privatne, naime isključivost i kompatibilnost odnosno non-rivalitet. Non-rivalitet

pri korištenju javnog dobra znači da korištenje istog dobra od strane jednog konzumenta, ne

umanjuje konzum istog dobra od strane drugog konzumenta.

Načelo isključivosti se pri javnim dobrima ne može primijeniti, što znači da pojedinci ne

mogu biti isključeni od korištenja javnog dobra čak ni onda kad ništa nisu pridonijeli (platili)

za njegovu proizvodnju odnosno stavljanje na raspolaganje. Na primjer od mjera koje su

poduzete protiv poplava profitirat će svaka osoba koja stanuje ili je u posjedu u onom kraju

kojeg te mjere štite od poplave – neovisno o tome da ni u kojem obliku nije pridonijela

(platila) za njihovo provođenje.

Neisključivost u korištenju javnog dobra se naziva i non-aproprijacijom odnosno

neprisvajanjem ili «vozači bez karte» (free-rider, Schwarzfahrer, Trittbrettfahrer). Time se

želi opisati da si onaj koji kontrolira stavljanje na raspolaganje javnog dobra isto ne može u

potpunosti prisvojiti (apropriirati). Tu se ne mogu ostvariti vlasnički titulusi, tako da se radi o

praktično slobodnim dobrima.

Ono načelo koje se u financijskoj literaturi smisaono ističe kao princip koji karakterizira

uporabu javnih dobara jest princip non-rivaliteta odnosno kompatibilnosti. Višestruko

korištenje javnog dobra sa stajališta kompatibilnosti znači da, za razliku od privatnog dobra,

njegova kvaliteta neće biti umanjena. Na primjer ako netko promatra spomenik koji stoji na

nekom trgu, njegovo uživanje u tome neće biti ništa manje ako taj spomenik gledaju i drugi.

Drugim riječima, njegovo korištenje isključuje rivalitet raznih konzumenata, što znači da kad

je takvo dobro jednom stavljeno na raspolaganje, konzumirati ga također može neograničeni

broj konzumenata, bez nekog dodatnog troška. Školski primjer za takvo javno dobro jest

svjetionik. Kad je u njemu jednom upaljeno svjetlo, ne moraju se trošiti dodatna sredstva da bi

njegovi signali služili orijentaciji ne samo jednog, nego i drugog broda (odnosno svih

brodova). Istovremeno konzum odnosno korištenje svjetlosnih signala svjetionika ne samo da

isključuje bilo koga i bilo koji broj konzumenta, već ujedno konzum jednog ili nekolicine

konzumenta ne umanjuje konzum drugog odnosno drugih.

12

Prilikom korištenja javnih dobara nije svejedno radi li se o upotrebi već postojećih javnih

dobara ili ona tek trebaju biti stavljena na raspolaganje.

Ako javna dobra već postoje, tržišna cijena za njihovo korištenje mora biti nula, jer u uvjetima

kompatibilnosti pri upotrebi javnih dobara, njime se može poslužiti neograničeni broj

dodatnih konzumenata, a da pritom nitko od pojedinih konzumenata nije ograničen. Granični

su troškovi nula. Primjena kompatibilnosti istovremeno znači i nedjeljivost odnosno

kolektivni konzum (joint consumption) – uvjereni će pacifist, kao i svaki drugi građanin, imati

koristi od obrane zemlje, iako je protiv rata, oružja i nasilja koje je time povezano.

Kad je riječ o kolektivnom konzumu to međutim ne znači da država kao takva konzumira

javna dobra. Preferencije mogu imati samo pojedinci. Sam pojam kolektivno donosi se samo

na tehnički aspekt korištenja javnog dobra u tom smislu, da se ono može koristiti na osnovi

kompatibilnosti i neisključivosti, dok o samoj koristi koju pojedinci imaju od uporabe javnog

dobra, osobina kolektivnosti konzuma ne govori ništa. Ta je korist kod (skoro) svakog

pojedinca različita – a u slučaju gore spomenutog pacifista ta korist dobiva čak i negativan

predznak.

Činjenica da svaki korisnik može konzumirati istu količinu javnog dobra u pravili ne znači da

je taj konzum za svakog pojedinog korisnika jednako vrijedan. Za vlasnika teretnog broda

koji prevozi posebno vrijedan teret svjetlo svjetionika ima posebno značenje, pa stoga i

uporabu svjetionika visoko cijeni.

Pri vrednovanju određenih javnih dobara mogu se dogoditi i ekstremi, pa će neki njegovi

konzumenti javno dobro ocijeniti pozitivno, a drugi negativno, kao što se to može

pretpostaviti npr. u slučaju instaliranja raketnog obrambenog sustava. Kad je on jednom

postavljen pojedincima i ne preostaje ništa drugo, već da ga koriste, što ga čini javnim

dobrom. Za one koji smatraju da im taj sustav pruža veći stupanj sigurnosti, njegovo

postavljanje bit će ocijenjeno pozitivnim, nasuprot negativnog stajališta kojeg će prema njemu

zauzeti oni koji smatraju da nove rakete samo koštaju i uvećavaju utakmicu u naoružanju, a

da pritom stupanj nacionalne sigurnosti nije nimalo veći.

Ako javna dobra tek treba staviti na raspolaganje, iskrsava problem njihove cijene. Nesporno

je, naime, da poduzeće koje proizvodi javna dobra ima troškove. Stoga cijena po kojoj se ona

13

nude nije nula – kao što je to slučaj kad se koriste već postojeća javna dobra, nego je viša od

nule, a da je istodobno cijena koju konzumenti nude – jednaka nuli. Ta je nemogućnost toliko

logična da je jasno kako tržište kod javnih dobara ne može funkcionirati.

Tablica 1. Opća klasifikacija i tipologija dobara

Konkurentnost u korištenju ili potrošnji

Konkurentno korištenje Nekonkurentno korištenje

Mogućnost

isključenja

Izvediva Privatna dobra:

kruh, cipele

Dobra s plaćanjem

naknade:

kazalište, telefonske usluge,

električna energija

Neizvediva

Zajedničke zalihe:

riba u oceanima,

podzemne vode

Javna dobra:

nacionalna obrana,

vatrogasci, policija

Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interesi: http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf

(02.09.2013)

Mješovita dobra - o njima se govori onda kada je prisutna samo jedna od dviju karakteristika,

ili kompatibilnost ili isključivost (odnosno isključivost i rivalitet).

Varijanta kada je zastupljen princip isključivosti:

Na primjer na kabelskoj televiziji na jedan se kabel može priključiti velik broj korisnika, ali

pritom neće doći do smanjene kvalitete praćenja programa pojedinih od njih (non-rivalitet,

kompatibilnost). Pojedini korisnik kabelske televizije obvezan je platiti samo priključak na

kabel, ali ne i granične troškove korištenja kabla kao takvog. Isključivost je rezultat činjenice

da poduzeće koje organizira tu televizijsku mrežu raspolaže s mogućnošću da se pojedinci

priključe na nju, pa se ta usluga može ponuditi za izravnu protunaknadu, naime – cijenu.

Slični primjeri mješovitih dobara su naprimjer kazalište, stadioni, koncertne dvorane i sl. gdje

je pri njihovu korištenju prisutno načelo isključivosti (determinirano brojem mogućih

14

posjetitelja, odnosno kapacitetom), ali ne i rivaliteta, budući da predstavu, odnosno utakmicu,

može gledati, ili koncert slušati, više ljudi ne utječući time na kvalitetu priredbe, niti na

povećanje troškova. U navedenim primjerima radi se o onoj vrsti mješovitih dobara, kod čijeg

je korištenja prisutna isključivost, ali nema rivaliteta. Ova kombinacija elemenata mješovitog

dobra opravdava njihov specifičan naziv, tj. naplatna dobra (Mautgütter, Toll goods).

Čitaonica u nekoj knjižnici jest javno dobro, kad je koristi manji broj čitatelja. Poveća li se

(drastično) broj čitatelja, dolazi do situacije u kojoj doduše, svaki čitatelj «konzumira» istu

količinu dobra knjižnice, ali je kvaliteta tog dobra smanjena zbog uvećanja broja korisnika.

Zbog toga fenomena prezasićenosti, više nije konsekventno i stro očuvan kriterij

kompatibilnosti.

Mehanizam isključivanja moguće je primijeniti u brojnim slučajevima, budući da se mogu

utvrditi individualne cijene za uporabu nekog dobra. U takvim se slučajevima radi o tzv.

klupskim dobrima, tj. onima kod kojih je zbog ograničenog broja konzumenata

kompatibilnost (nerivalitet) konzuma manje-više postignuta, a cijena po kojoj se klupsko

dobro stavlja na raspolaganje raspoređuje se prema broju konzumenata. Klubom se (prema

teoriji optimalne veličine grupa – Buchanan) smatra dobrovoljno sastavljena grupa, za koju

proizlazi zajednička korist iz podjela troškova vezanih uz uporabu nekog nedjeljivog dobra.

Većina javnih dobara su manje-više lokalna javna dobra (koja su ujedno i primjeri za klupska

dobra). Ona su od posebne koristi za one subjekte koji se nalaze u blizini tih dobara (npr.

parkovi i sl.). Nasuprot tome, u kategoriju čistog javnog dobra treba ubrojiti npr. obrambeni

sustav NATO, koji koristi svim državama-članicama odnosno građanima, neovisno o tome

gdje žive. (No, i tu se mogu naći osobine mješovitog dobra).Činjenica da naplatna dobra

mogu biti ponuđena po tržišnim cijenama, govori u prilog privatnog tržišta, pa se intervencija

odnosno posredništvo država tu čini nepotrebnim.

Varijanta kada postoji princip rivaliteta:

Primjeri takvih dobara su visokoškolske ustanove ili zdravstvo. Potražnja za tim uslugama

tendencijalno je nerazmjerna ponudi, pa država intervenira na način da ograničava potražnju,

ili tako da vlastitom aktivnošću proširuje ponudu (subvencijama ili npr. podržavljenjem

zdravstva).

15

Na primjer ako neka tvornica otpadom onečišćuje jezero, nastaje negativan efekt za kupače,

isto kao što će negativan efekt za vodoprivredu nastati onda kad seljak gnoji polje i time

onečišćuje podzemne vode. Jezero odnosno podzemne vode u ovom su slučaju almendna

odnosno zajednička dobra, u vezi s kojima postoji potencijalno područje za odgovarajuću

aktivnost države.

Izvedeno iz kriterija isključivosti i rivaliteta nastaju četiri kombinacije dobara:

isključivost + nekompatibilnost (rivalitet) = privatna dobra koja se mogu ponuditi

putem tržišta

neisključivost + kompatibilnost (nerivalitet) = čista javna dobra

neisključivost + kompatibilnost (nerivalitet) = naplatna dobra

neisključivost + nekompatibilnost (rivalitet) = almendna, odnosno zajednička dobra.

Uobičajeni su slučajevi mješovitih dobara, koje možemo nazvati i nepotpunim javnim ili pak

nepotpunim privatnim dobrima, što je razumljivo, budući da ih karakteriziraju kako značenje

javnog, tako i značenje privatnog dobra.

Meritorna dobra - država ima zadaću ne samo da stavlja na raspolaganje javna dobra, nego se

ona sastoji i u tome da u određenim slučajevima, u kojima s tehničkog stajališta gledano

tržište osigurava zadovoljavanje potreba, ali istodobno prouzrokuje i nepoželjne pojave

povezane s iskazanim preferencijama u izboru konzuma pojedinih konzumenata. Razloge za

to treba tražiti u netočnoj slici o stvarnim preferencijama, nedostatku podataka ili pogrešnim

podacima, ili pak iracionalnim odlukama građana.

U ovim slučajevima, u kojima građani/birači pogrešno procjenjuju korist odnosno nedostatke

određenih dobara, radi se o meritornim (odnosno demeritornim) dobrima, pri čemu se

meritornim dobrima smatraju ona, «čija ponuda bi trebala (neovisno o preferencijama

pojedinih konzumenata) biti u korist, odnosno u slučaju demeritornih dobara, ići na štetu

društva».

U pravilu kod javnih dobara dolaze u procesu demokratskog formiranja političke volje (čak i

pri većinskom odlučivanju) do izražaja iskazane preferencije; kod meritornih dobara bi se

16

aktivnost nositelja političkih odluka trebala sastojati u ciljanoj intervenciji protiv preferencija

koje se smatraju, odnosno ocjenjuju iskrivljenima, da bi se na njihovo mjesto stavila

meritorna dobra, odnosno potisnula demeritorna dobra. Prema Musgraveu bi se kontrast

slobodnom izboru kojeg čine konzumenti mogao pokazati kao «korektiv» nedostatka pri

donošenju odluka konzumenata. Kad konzumenti ne raspolažu potpunim informacijama,

moglo bi se privremeno odgađanje donošenja odluka konzumenata ocijeniti poželjnim, kao

dio procesa učenja, koji će omogućiti da se nakon toga donese inteligentnija odluka.

Ako su preferencije iskrivljene zbog pogrešnih ili nepotpunih informacija, država bi se

ponajprije trebala sama pobrinuti za odgovarajuće informacije. Kod nekih vrlo važnih

aktivnosti države takve se informacije uopće ne smiju ni objavljivati, jer bi tako ponuđena

javna dobra postala bezvrijedna, kao što bi npr. bio slučaj u vanjskoj politici ili još daleko više

pri narodnoj obrani ili tajnim službama. Koncept meritornih dobara dosad nije formaliziran na

zadovoljavajući način, tako da je on prema nekim mišljenjima potpuno suvišan (Jelčić, B.,

1997:290-299).

2.4. Zadovoljavanje potreba za javnim dobrima

Privatna dobra od javnih se na prvom mjestu razlikuju po konkurentnosti (rivalitetu) u

potrošnji, što znači da se sve koristi od upotrebe jednog dobra ograničavaju na pojedinca i da

dobro koje koristi taj pojedinac ne može koristiti nitko drugi. Na primjer jabuka koju

konzumira jedna osoba zauvijek je prestala biti raspoloživa za druge, u istom odijelu ne mogu

biti dvije osobe i slično.

Druga bitna odlika privatnih (tržišnih) dobara jest mogućnost isključivanja iz njihova

korištenja svih onih koji nisu spremni platiti cijenu tih dobara. Plaćanje cijene privatnog dobra

svojevrsna je ulaznica na tržište kojom potrošač privatnog dobra dokazuje sposobnost i

spremnost da ga kupi te izražava preferencije za tim dobrom. Osim toga, cijena privatnog

dobra na konkurentnom tržištu je zadana i za kupca (potrošača) i za ponuđača i u sebi

internalizira sve koristi upotrebe i potrošnje tog dobra. Prema tome, kupci i proizvođači,

ukoliko žele opstati na tržištu, moraju joj se prilagoditi.

17

Za razliku od privatnog dobra, koje karakterizira rivalitet u potrošnji i mogućnost

isključivanja, za javno dobro vrijedi upravo obrnuto. Ona su dostupna svima pod jednakim

uvjetima, a usto su i besplatna. Objektivno im nije ni moguće utvrditi cijenu za pojedinog

korisnika, ili, ako bi i bilo moguće, to ne bi bilo racionalno zato što uključivanje novog

potrošača u korištenje nekog javnog dobra ne proizvodi nikakav dodatni trošak.

Ekonomski rečeno, granični trošak upotrebe javnog dobra ravan je nuli. Prema tome, javna

dobra ne karakterizira ni konkurentnost u potrošnji. Kod privatnih dobara pojedinac pri odluci

o kupnji otkriva svoje preferencije, otkriva što želi kupiti i koliko za to želi platiti.

Kako su pak javna dobra besplatna i u jednakoj mjeri dostupna svima koji sudjeluju u njihovu

zajedničkom korištenju, nitko od korisnika nije spreman platiti to javno dobro, očekujući da to

učini netko drugi. Samim tim, korisnik nije spreman otkriti ni preferencije za javnim dobrom.

Zbog te činjenice javlja se problem tzv. slijepog putnika («slobodnog strijelca», «slobodnog

jahača»). Između čistog privatnog i čistog javnog dobra kao dvije krajnosti. javlja se cijela

lepeza mješovitih dobara.

Kad je riječ o alokacijskog funkciji javnih financija, onda se, prije svega, misli na to kolika bi

zapravo trebala biti veličina javnog sektora, odnosno opseg ponude javnih dobara. Drugim

riječima, postavlja se pitanje racionalne alokacije ukupnih resursa u gospodarstvu za koju iz

teorije blagostanja znamo da se odnosi na ono stanje raspoloživih izvora koje se pri

postojećem stanju raspodjele i odnosa političke moći ne može rediti bolje, da se nečije

blagostanje poveća, a da se time ne ugrozi blagostanje drugih. To se, između ostalog,

ostvaruje onda kada se maksimalno koristi proizvodni potencijal zemlje (ostvaruje

maksimalna proizvodnja raspoloživim kapacitetima), ostvaruje jednakost granične stope

supstitucije u potrošnji za dva ili više potrošača, kao i jednakost granične stope supstitucije u

potrošnji s graničnom stopom transformacije u proizvodnji.

Ravnoteža na konkurentnom tržištu nekog proizvoda postiže se u točci gdje se granični prihod

izjednačava s graničnim troškom. Kod privatnog dobra krivulje potražnje zbrajaju se po

horizontali, a kod javnog dobra po vertikali. U slučaju javnog dobra krivulju potražnje

uputnije je nazivati krivuljom pseudopotražnje.

18

Nemoguće je i zamisliti da bi jedno konkurentno tržište moglo funkcionirati na prodaji iste

količine robe za različitu cijenu. Stoga se alokacija na segmentu zadovoljavanja potreba za

javnim dobrima ne može ostvarivati preko tržišta nego se mora potražiti neka izvediva

alternativa, kao što je budžetsko financiranje (Jurković, P., 2002:32-35).

2.5. Ponuda javnog dobra

Središnji je problem povezan s javnim dobrima u tome što nedostaje bilo kakav mehanizam

kojim bi se utvrdile one «cijene» javnih dobara koje odgovaraju privatnim preferencijama. U

demokratskim državama preferencije građana trebale bi biti izražene putem izbora. Budući da

pojedinci znaju da moraju prihvatiti odluku koja je proizašla iz izbora, glasat će za ono

rješenje koje je najbliže njihovim željama, što znači da će izraziti svoje preferencije.

Uz izborni su proces povezana određena očekivanja, drugim riječima, politički se proces

može promatrati kao efikasan oblik odlučivanja o stavljanju na raspolaganje javnih dobara.

Međutim, politički je mehanizam daleko od savršenog, pa se stoga s pravom može posumnjati

da će dovesti makar i približno do onoga, što se naziva optimalnom proračunskom odlukom.

No on je najbolja (ili pak jedina raspoloživa) tehnika, koja se koliko je to najbolje moguće

mora primijeniti.

Činjenica je da se bez poznavanja točnih i pravih preferencija ne može definirati ni optimalna

ponuda javnih dobara. Racionalni će se pojedinci u mnogim slučajevima ponašati kao vozači

bez karte i o svojim se preferencijama za javnim dobrima neće dobrovoljno korektno izjasniti,

ako bi za to morali platiti odgovarajuću cijenu ili porez.

Nije nužno da privatna dobra na raspolaganje stavlja isključivo privatni sektor. Ima niz

primjera iz kojih je vidljivo da privatna dobra nudi javni sektor kao što je to npr. slučaj s

obveznim zdravstvenim osiguranjem. Kod korištenja svih tih dobara prisutan je rivalitet.

Može se dogoditi i obratno, kad javna dobra na raspolaganje stavlja privatni sektor, kao što će

to npr. biti kad se neki prije privatni park stavlja na raspolaganje na način da postaje dostupan

19

javnosti Iz ovih je primjera vidljivo da karakteristika nekog dobra kao javnog ili privatnog ne

proistječe iz činjenice da ga je ponudila na uporabu javna odnosno privatna osoba, nego je

rezultat analitičke ocjene kome odnosno čem ponuđeno dobro služi, za koje je svrhe stavljeno

na raspolaganje.

Osim toga važno je razlikovati između stavljanja na raspolaganje s jedne strane i proizvodnje

nekog dobra s druge. Naime, ako je na raspolaganje stavljeno neko javno dobro, to još uvijek

ne mora značiti da je javnopravno tijelo preuzelo odgovornost za to da se ono ponudi u nekoj

određenoj kvantiteti i kvaliteti. Ova odgovornost može ali i ne mora značiti da je javnopravno

tijelo ujedno i njegov proizvođač. Tako, recimo, odvoz smeća može biti organiziran tako da

dio tog posla obavlja neka teritorijalna jedinca u vlastitoj režiji, s vlastitim voznim parkom,

odlaganjem na odlagališta smeća kojima ona upravlja i s vlastitim menadžmentom, a dio tog

posla dodijeli privatnim poduzetnicima, koji će smeće odvoziti i odlagati za privatni račun, ali

na osnovi i pod uvjetima koji su dogovoreni s javnopravnim tijelom (Jelčić, B., 1997:297-

298).

2.6. Upravljanje javnim dobrima

Da bi upravljanje javnim dobrima od strane države bilo kvalitetno i efikasno, ona svoje

upravljanje mora regulirati državnim aktima i propisima na način da javna dobra zaštiti od

svih negativnih učinaka i potencijalnih oštećenja.

Zakonska regulativa i propisi su samo inicijalni okvir i ciljana smjernica za praktičnu

primjenu upravljanja javnim dobrima, gdje država svojim interventnim mjerama regulira

ekonomske aktivnosti, sektore i poduzeća.

Upravljanje javnim dobrom obuhvaća čitav niz radnji, kojima se uređuje status tih dobara. To

su osobito: proglašavanje postanka javnog dobra, razgraničenje javnih dobara, uređivanje

režima korištenja, rješavanje sporova u vezi s javnim dobrom i ostalo. Sadržaj upravljanja, te

tko i uz koje pretpostavke ima ovlaštenja za poduzimanje određenih radnji, utvrđuju posebne

norme, u pravilu, iz sustava upravnog prava. Tako pravo na upravljanje javnim dobrom mogu

20

imati: a) Republika Hrvatska i jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave, a

to su općine, gradovi i županije. Primjerice, pomorskim dobrom upravlja država, Republika

Hrvatska bilo neposredno, bilo putem županija; b) javne ustanove (kao što su muzeji, arhivi,

knjižnice); te c) posebna javna poduzeća (pa je tako primjerice Zakonom o javnim cestama

osnovana „Hrvatska uprava za ceste“ pored ostalog i radi upravljanja javnim cestama na

području Hrvatske (Jelušić, M., 2009:159).

Nositelji javnih dužnosti i njihova funkcija u očuvanju javnog interesa

Javni interes se često dovodi u kontradiktorni odnos sa privatnim ili pojedinačnim interesom u

ekonomskoj teoriji: privatni interes angažiranih vladinih dužnosnika kao upravitelja javnog

sektora se očituje u tome da se oni mogu ponašati poput menadžera u privatnom sektoru, te da

su vođeni uskim konceptom osobnog interesa – bogatstvom, slavom i moći. S obzirom da kao

profesionalno upravitelji državne uprave javni dužnosnici imaju vitalnu ulogu u društvenoj

zajednici, oni su se prema izvršavanju svojih dužnosti obvezni odnositi s visokim stupnjem

integriteta.

Javni dužnosnici moraju, prije svega, biti vođeni etičkim principima u svojim profesionalnim

aktivnostima, te moraju poštivati prava građana, te slijediti demokratske vrijednosti sa istom

efikasnošću kojom omogućuju opskrbu javnih dobara.

Da bi organi vlasti postigli i održali navedenu dosljednost i odgovornost, trebaju poštivati

osnovna načela javnog djelovanja:

Nesebičnost – nositelji javnih funkcija trebaju donositi odluke u korist javnog interesa,

a ne da bi sebi priskrbili materijalnu i financijsku korist;

Integritet – ne smiju biti podložni vanjskom utjecaju, koji može utjecati na obavljanje

njihovih dužnosti;

Objektivnost – odluke se moraju donositi u skladu sa zaslugama i postignućima;

Odgovornost – donositelji odluka su odgovorni javnosti za donošenje svojih odluka i

za sve njihove posljedice;

Otvorenost – organi vlasti moraju biti transparentni, dostupni i otvoreni javnosti;

21

Iskrenost – imaju dužnost obznaniti javnosti svaki element ključan za donošenje

odluke;

Vlastiti primjer – svoje djelovanje moraju potkrijepiti i poticati načela javnog

djelovanja.

Da bi se navedena transparentnost postigla, potrebno je javnosti pružiti mogućnost uvida u

vladine informacije, te je potrebno stvoriti okvir koji omogućava vladinom djelovanju i

dokumentima da budu otvoreno pregledani.

Problemi upravljanja javnim dobrima – slobodni jahači, eksterni efekti i tržišni

neuspjesi

Prilikom upravljanja javnim dobrima, država se može susrest s nekim od problema – postoje

situacije kada određena poduzeća i sektori svojim direktnim utjecajem ometaju ili u

potpunosti onemogućavaju državi pružanje javnih dobara i usluga. Država dolazi u situaciju

kada se javlja nemogućnost da ona svojom autoritativnom sposobnošću uspostavi vlasnička

prava.

Temeljni problemi koji narušavaju društveno optimalnu proizvodnju su:

«Slobodni jahači» («Free Rideri») – pojedinci koji koriste javna dobra, a ne plaćaju ih;

Eksterni efekti – aktivnosti koje uzrokuju korist ili štetu drugih, a s tim da drugi ne

plaćaju za tu aktivnost, ili im se ne pokriva trošak te aktivnosti;

Tržišni neuspjeh («market failure») – situacija koja se javlja kao rezultat kada cijena

dobara i usluga ne reflektira prave troškove njihove proizvodnje i potrošnje.

Slobodni jahači znaju da oni neće biti isključeni iz korištenja javnoga dobra, bez obzira

doprinose li njegovu financiranju ili ne. Nemoguće je tražiti plaćanje cijene za korištenje

javnoga dobra od svakog korisnika pojedinačno, a neplatiše ne mogu biti isključeni od

korištenja, pa uživaju u njegovu korištenju, sve dok to financiraju drugi. Moguće su neke od

opcija koje bi djelomično riješile problem slobodnih jahača:

Alternativne mogućnosti proizvodnje javnih dobara koje imaju karakteristiku

isključivosti (npr. uvođenje kabelske televizije);

22

Pritisak društva – moguće je djelomično isključenje slobodnih jahača iz zajednice na

način da im se prekinu određeni kontakti sa društvom u kojem žive.

Isto tako, javljaju se ozbiljni problemi kada privatni sektor stvara eksterne efekte. Ekonomska

teorija smatra da suradnja i ekonomska razmjena između dviju strana mora biti obostrano

zadovoljena. Međutim, sudionici ekonomskih transakcija mogu uzrokovati pozitivne ili

negativne eksterne efekte, a ne snose troškove i koristi tih efekata, već to snose treće osobe

koje ne sudjeluju u navedenoj ekonomskoj transakciji.

Eksterni efekti mogu biti:

1. Negativni – njihova proizvodnja uzrokuje negativne posljedice za okolinu, pa je

društvena granična korisnost od potrošnje javnoga dobra manja od privatne granične

korisnosti. To znači da je dobro više iskorišteno od onoga koliko bi bilo društveno

optimalno. Stoga će bez državne intervencije javno dobro biti podcijenjeno.

2. Pozitivni – djelovanje jednog subjekta indirektno uzrokuje koristi trećima.

Postojanje eksternih efekata se može ukloniti sporazumom među stranama koje ih uzrokuju.

Najčešći tip sporazuma je prešutan sporazum u političkim procesima. Vladini dužnosnici koji

predstavljaju građane donose zakone i propise o zaštiti javnih dobara, a ti zakoni mogu

poprimiti formu kontrole i regulacije. Drugi tip sporazuma je pogodbeni sporazum gdje se

pojedinci mogu nagoditi kako da efektivno ishode eliminaciju eksternalija bez državne

intervencije.

U uvjetima postojanja slobodnih jahača i eksternih efekata, tržište je slabo i neefikasno, pa je

potrebna intervencija države koja će mjerama regulative, porezima, subvencijama ili

uspostavljanjem vlasničkih prava vratiti narušenu ravnotežu.

Osim slobodnih jahača i eksternih efekata, prepreke u upravljanju javnim dobrima se mogu

javiti i u obliku tržišnog neuspjeha u onim poduzećima i sektorima kod kojih je on prepoznat.

Stoga država poduzima regulativne mjere sa ciljem suzbijanja navedenih problema. Državne

intervencije obuhvaćaju širok opseg regulacijskih, fiskalnih i poreznih postupaka koji

uzrokuju promjene prava i odgovornosti društvenih subjekata.

23

Tri su oblika državne intervencije:

1. Financijska pomoć

2. Regulacija

3. Izravne državne investicije u dobra i usluge.

Da bi državna intervencija bila efikasna, potrebno je prije njene primjene dobro proučiti sve

troškove i koristi koje ona donosi. To se može najbolje vidjeti provedbom cost – benefit

analize, koja analizom troškova (cost) i koristi (benefit) uspoređuje sve prednosti i nedostatke

potencijalnog poduzeća u koje država planira ulagati. Ona može pomoći u donošenju ispravne

odluke i korekciji projekta. Nakon toga, intervenciju treba ciljano usmjeriti na ona poduzeća i

privredne grane kojima je pomoć stvarno potrebna.

Neki od oblika državnih intervencija na tržištu su sljedeći:

Unakrsne potpore - reduciraju se troškovi sektora u jednoj regiji na način da se

povećaju određeni porezi sektorima u drugoj regiji;

Direktni proračunski izdaci za ciljane narušene sektore;

Preuzimanje većinskog vlasništva i kontrole države nad nekim sektorom;

Uvozno – izvozne restrikcije;

Kontrola cijena.

24

Tablica 2. Tržišni neuspjesi i državna intervencija

Naziv tržišnog

neuspjeha

Primjer tržišnog

neuspjeha

Najčešći oblik državne

potpore

Javno dobro

Svjetionici, ulična rasvjeta, javni

radio i televizija Država izravno pruža uslugu

Primjereno (društveno

značajno) dobro

Programi cijepljenja,

osnovno obrazovanje

Subvencioniranje ili potpuno

financiranje

Ekonomije obujma Monopolska i oligopolska tržišta Pomoć poduzećima koja

ulaze na tržište

Pozitivni vanjski učinci

Negativni vanjski učinci

Razvoj i istraživanje

Onečišćenja

Subvencioniranje,

oporezivanje, regulacija

Nepotpune ili asimetrične

informacije

Mala i srednja poduzeća teško

dolaze do kredita

Subvencioniranje kamate,

jamstva, informativni centri

Nefleksibilnost na tržištima rada Minimalna nadnica

Snižavanje doprinosa,

subvencioniranje

zapošljavanja

Smanjena mobilnost

faktora

Rad i kapital teško sele u

nerazvijena područja

Povećanje kvalitete

infrastrukture

Otežano prilagođivanje

promjenama na tržištu

Poduzeće ili sektor koji treba

restrukturirati Pomoć pri izlasku s tržišta

Inozemne subvencije

Pomoć domaćoj industriji radi

inozemnog

subvencioniranja proizvoda

Subvencije, pregovori u

WTO-u

Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interes, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf ,

(03.09.2013)

Regulacijom se smatraju državni zakoni i propisi kojima država kontrolira ponašanje

poduzeća. Njome ona sustavno upravlja ekonomijom na način da izravno ili neizravno

usmjerava i regulira proizvodnju i potrošnju dobara i usluga. U većini tržišnih gospodarstava

glavni i temeljni problem je postojanje monopola i oligopola, pa je prisutna težnja da tu

25

država bude pozvana da svojom interventnom politikom zaštiti interese svojih građana.

Ključne značajke regulacije su transparentna konkurencija i odgovornost korisnika.

Osim regulativnim mjerama, država nedostatke privatnog sektora može riješiti potporama

poput subvencija, poreznih olakšica, povoljnih kredita. Poduzeća s teškoćama tako dobivaju

bespovratna sredstva koja im omogućuju buduće visoke stope rasta. Takva poduzeća postaju

«budući pobjednici», a državna potpora im je poslužila za oporavak i rehabilitaciju.

Međutim, unatoč postizanju općeg blagostanja i revitalizaciji poduzeća, državne potpore

imaju i svoje negativne strane. One imaju takvo obilježje da snižavaju cijene i potiču

prekomjernu potrošnju resursa, te čine proizvode domaćih proizvođača konkurentnima. Mogu

narušiti tržišnu konkurenciju među poduzećima jer automatski diskriminiraju one koji na

tržištu djeluju bez državne pomoći.

Stoga država, osim ciljanog usmjeravanja potpora mora odrediti i granicu do kada tu potporu

pružati i u kojem iznosu. To može postići:

rješenjima privatnog sektora na način da potakne fuzije poduzeća kojima će

internalizirati eksternalije;

državnim rješenjima, gdje će porezima, potporama i regulacijom stvoriti efikasno i

profitabilno tržište.

Na taj način će se postići zadovoljavajući rezultati u sanaciji «bolesnih» poduzeća, te će se

uspjeti održati zadovoljavajuća tržišna konkurencija. Isto tako, država mora naći najbliže

efikasan način da izdvajanja preusmjeri na one sektore kojima je to stvarno potrebno, te da ta

izdvajanja ograniči količinski i vremenski na razinu gdje će navedeni sektor dalje moći

samostalno opstati (Pauletić, V. 2008:158-163).

2.7. Određivanje cijena u javnom sektoru

Određivanje cijena u javnom sektoru predstavlja način na koji država utvrđuje cijene za

proizvode i usluge koji se proizvode u javnom sektoru, ili pak u privatnom, ali od države

26

reguliranom sektoru. Neka se dobra zbog raznih razloga (tržišni neuspjesi) ne mogu

proizvoditi u privatnom sektoru, pa se država odlučuje za njihovu proizvodnju. Radi se o

proizvodima i uslugama koji su od životne važnosti za funkcioniranje cjelokupne proizvodnje

(gospodarska infrastruktura) ili se smatraju osnovnim životnim potrebama (javni gradski

prijevoz). Takva se dobra ili usluge uglavnom proizvode u javnim poduzećima u državnom

vlasništvu. No sve se češće pribjegava privatizaciji javnih poduzeća i proizvodnji tih dobara i

usluga u pravnim, ali od države reguliranim poduzećima.

Međutim, bilo da se ova dobra proizvode u državnom sektoru ili u reguliranom privatnom

sektoru, država uvijek treba naći načina kako odrediti njihove cijene. Tako se obično radi o

utvrđivanju cijena u proizvodnji i prijenosu električne energije, raznim vrstama komunalnih

usluga kao što su vodovod i kanalizacija, u javnom zdravstvu, školstvu, i gradskom prijevozu,

u telekomunikacijama, javnom stanovanju, uslugama javnih rekreacijskih centara, korištenju

parkova i sl. Država tako treba na primjer odrediti cijenu struje i telefonskog impulsa,

ulaznice za javne koncerte i muzeje, cestarine za autoputove i mostove, i slično. Jednako tako

ovdje se radi o određivanju visina državnih taksi za pružanje državnih usluga kao što je

dobivanje putovnice ili građevinske dozvole, ili pak naplata sudskih pristojbi.

Cijene većine ovih proizvoda i usluga iz više razloga (prirodni monopol, eksterni učinci, itd.)

ne mogu se određivati tržišno, već je na državi da odredi njihovu visinu. Politika utvrđivanja

cijena u javnom sektoru mora se rukovoditi s tri kriterija:

1. učinkovitost raspodjele resursa,

2. pokrivanje troškova proizvodnje dobara i

3. usluga u javnom sektoru i pravednost raspodjele.

Da bi se razlikovale od cijene u privatnom sektoru, s jedne strane, i poreza s druge strane,

cijene u javnom sektoru u ekonomskoj literaturi često dobivaju poseban naziv, te se govori o

naknadama korisnika (engl. user charges, user fees). Naknadama korisnika, država izravnim

putem određuje visinu cijena za proizvode i usluge koje proizvodi ili regulira, dok pomoću

poreza neizravnim putem utječe na visinu cijena. U oba slučaja ona određuje konačnu cijenu

za potrošača, samo kod poreza ona to radi neizravnim putem, a kod naknada korisnika

izravnim putem. Kao što se država trudi da odredi optimalnu visinu poreza, tako ona treba

odrediti i optimalnu razinu naknada korisnika. To nije uvijek jednostavno postići.

27

Uobičajena teorijska preporuka koju bi trebali slijediti državni službenici pri određivanju

cijena u javnom sektoru glasi kako cijene trebaju biti izjednačene s graničnim troškovima jer

je tada zadovoljen zahtjev za učinkovitom alokacijom resursa. Međutim, u praksi je zbog više

razloga vrlo teško primijeniti ovo pravilo, pa se ono više smatra općim standardom kojem

treba težiti. Vrlo je teško izmjeriti granični trošak svakog pojedinog proizvoda ili usluge.

Osim toga, mnoga javna poduzeća posluju kao prirodni monopoli, te imaju obilježja

ekonomija razmjera kod kojih dugoročni prosječni troškovi opadaju. Granični se troškovi tada

nalaze ispod prosječnih troškova. Kada bi se cijena odredila tako da je jednaka graničnom

trošku, tada ona ne bi pokrila niti prosječne troškove i poduzeće bi bilo u gubitku. Kada je

cijena niža od prosječnog troška, poduzeće se nalazi u gubitku. Zato se idealno rješenje

jednakosti cijene i graničnog troška za određivanje cijena u javnom sektoru teško može

primijeniti. Moguće je rješenje da se cijena odredi prema graničnom trošku, a deficit javnog

poduzeća financira subvencijama, tj. povećanim porezima. Time se, međutim, unose nove

iskrivljenosti u sustav cijena, i nameće se pitanje zašto bi oni porezni obveznici koji ne koriste

dato dobro ili uslugu putem poreza, snosili trošak njihove proizvodnje.

Druga mogućnost određivanja cijena u javnom sektoru sastoji se u određivanju cijena prema

prosječnom trošku, odnosno prema načelu potpuno raspodijeljenog troška. Zbog svoje

jednostavnosti ova je metoda u praksi sve više zastupljena. No i pri njezinoj se primjeni

pojavljuje niz teškoća. Tako je posebno otežano primijeniti ovu metodu kod poduzeća koja

proizvode mnogo proizvoda jer je neke troškove (npr. amortizaciju strojeva) vrlo teško u

potpunosti raspodijeliti po pojedinim proizvodima.

Treći način određivanja cijena u javnom sektoru naziva se dvodijelnim tarifama. Naime, stalni

pokušaji države da cijene što više približi graničnom trošku, a da istovremeno poduzeće

ostvari dovoljno prihoda da pokrije troškove, doveli su do formuliranja načela dvodijelnih

tarifa. To je sustav cijena prema kojem korisnici usluge plaćaju fiksni iznos da bi pristupili

njezinom korištenju, a kasnije plaćaju varijabilni iznos prema načelu jednakosti cijene i

graničnog troška za svaku dodatnu jedinicu usluge koju koriste. Tako, na primjer, ako za neku

uslugu postoji 1000 korisnika, svaki korisnik za pristup korištenju te usluge plaća tisući ti dio

gubitka javnog poduzeća, a za svako daljnje korištenje plaća cijenu koja je jednaka graničnom

trošku. Iako se dvodijelne tarife čine prilično složenim za provedbu, one su vrlo raširene u

praksi. Tako se telefonske usluge često plaćaju kao mjesečni paušal plus cijena pomnožena s

brojem iskorištenih impulsa iznad paušala.

28

Neki ekonomisti prihvaćaju Ramseyevo pravilo (prema engleskom matematičaru Franku

Ramseyu) za određivanje cijena u javnim i reguliranim poduzećima koja proizvode mnogo

proizvoda. Prema tom pravilu cijene treba odrediti tako da budu nešto iznad graničnih

troškova kako bi poduzeće moglo preživjeti. No, potrebno je odrediti koliko iznad graničnih

troškova one trebaju biti. Ramseyevo pravilo kaže kako cijene trebaju hiti najviše udaljene od

graničnih troškova za one proizvode koji imaju najmanju elastičnost potražnje. Tako će porast

cijena proizvesti najmanja iskrivljenja potražnje.

I u slučaju kada se troškovi mogu utvrditi s priličnom mjerom sigurnosti, i dalje ostaje

otvoreno pitanje treba li optimalno određivanje cijena u javnom sektoru biti ograničeno

učinkovitom alokacijom resursa, ili ono također treba voditi računa o potrebi da se cijenama u

javnom sektoru postignu i određeni pomaci prema pravednijoj raspodjeli (Kesner – Škreb M.,

1996:91-93).

2.8. Odnos javnog i privatnog sektora

Rasprava o djelovanju javnog sektora i ostvarenju privatnog interesa uvijek je donosila

kontradiktorna mišljenja. Platon je prvi, u viđenju svoje idealne države antičke Grčke,

prepoznao potrebu da se zagarantira da privatni interesi neće doći u konflikt sa blagostanjem

zajednice. U prošlih nekoliko desetljeća je država preuzimala odgovornost za pružanje usluga

javnom sektoru koje su uključivale zdravstvo, obrazovanje, promet, civilnu zaštitu i drugo.

Danas je naglasak stavljen na deregulaciju i privatizaciju.

Ekonomska znanost pretpostavlja da se svi povode za vlastitim željama – naši motivi su ono

što objašnjava naše postupke. Milton Friedman, dobitnik Nobelove nagrade iz područja

ekonomije, naglasio je: «Svaki pojedinac služi svom vlastitom privatnom interesu. Mnogi

velikani prošlosti su služili svom privatnom interesu, baš kao i mnogi nesretni škrtice».

Temelj rasprave o privatnom interesu vezano je uz stajalište da je čovjek egoistično i

racionalno biće vođeno vlastitim interesom prilikom odluke o privatnim, ali i o javnom

dobrima.

Tako mikroekonomska teorija opisuje čovjeka pomoću tri aksioma:

29

1. Pojedinac je racionalan,

2. Pojedinac je egoističan

3. Egoizam se pojavljuje u obliku ekonomskog samointeresa u usko definiranom pojmu.

Privatni interes eksploatacije javnih dobara ostvaruje se u svim segmentima života: javno

dobro dostupno je pojedincu uvijek i svugdje, u neograničenim količinama, a samom

besplatnom uslugom od korištenja javnog dobra pojedinac ostvaruje korist. Tri su vrste

beneficija koje se očituju neisključivošću i nekonkurentnošću, a istodobno uzrokuju

usavršavanje kvalitete ponude javnih dobara:

1. Redukcija rizika – mnoga javna dobra stvaraju pogodnosti prilikom reduciranja

ili potpune eliminacije rizika kada rizik predstavlja „javno zlo“. Na primjer, redukcija

zračenja izazvana efektom staklenika reducira rizik globalnog zatopljivanja za sve

stanovnike Zemlje;

2. Povećanje kapaciteta proizvodnje javnih dobara – znanje je okvirni primjer:

obrazovanje povećava nacionalne kapacitete i mogućnosti, te također potiče

mogućnosti postizanja globalnog znanja;

3. Direktno postizanje korisnosti – na primjer, siromaštvo je jedan od problema kojima

se bavi država, pa njegovom redukcijom svi mogu steći korisnost i spoznaju

iz saznanja da je siromaštvo reducirano.

30

Tablica 3. Klasifikacija pogodnosti koje pružaju javna dobra

Tip

pogodnosti

Redukcija

rizika Kapaciteti Korisnost

Međunarodni doseg

Redukcija klimatskog

rizika od globalnog

zatopljenja

Državne vladajuće

institucije

Održavanje

bioraznolikosti

Regionalni doseg Redukcija kiselih kiša Regionalne vladajuće

institucije

Zaštita šuma ili

jezera

Pogodnosti

dostupne svima

Eliminacija

rizika od bolesti

Stvaranje globalnog

znanja

Spoznaja o redukciji

siromaštva

Ograničene

pogodnosti

Redukcija incidencija

izazvanih bolestima

Istraživanje neplodne

poljoprivrede i suše

Spoznaja da je neka

bolest rasprostranjena

u maloj mjeri

Korisnost dostupna

javnosti

Zaštita od

sukoba

Održavanje

javnog reda i mira Mir i sigurnost

Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interes, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf,

(02.09.2013)

U međusobno kooperaciji i djelovanju vladinih dužnosnika kao upravitelja javnog sektora, te

pojedinaca i tržišta kao nositelja privatnog interesa, postoje obostrana očekivanja:

Javni sektor očekuje od privatnog:

o da poštuje norme i propise o zaštiti javnih dobara,

o da se prema javnim dobrima odnosi odgovorno i korektno, izbjegavajući štetne

indirektne efekte,

o da poštuje propisane standarde/ciljeve,

o da ne iskorištava ili ne monopolizira postojeću situaciju,

o da propisno i indirektno, putem poreza, plaća eksploataciju javnih dobara.

Privatni sektor očekuje od javnog:

o da osigura nesmetano i povoljno korištenje javnih usluga,

o da relocira resurse u svrhu stvaranja povoljne konkurentske privredne situacije,

31

o da utječe na stvaranje novih tržišnih struktura antimonopolskom politikom,

o da napusti politiku korištenja mekog proračunskog ograničenja koja dovodi do

netransparentnog subvencioniranja.

Da bi se postigla, zadovoljila i održala postojeća očekivanja, te da bi se u konačnici ostvario

privatni interes, privatni i javni sektor često udružuju svoje napore u svrhu ostvarenja

međusobne suradnje. Stoga oni ulaze u zajedničke financijske inicijative.

Tri su vrste zajedničkih projekata:

1. samostalno financirani projekti (free-standing projects)- privatni sektor poduzima

projekt, a troškovi će biti pokriveni naknadom za korištenje javne usluge od

strane krajnjeg korisnika. Privatni interes je ostvaren na način da privatni sektor

dobiva potpuno pokriće troškova, a po završetku projekta, produkt rada postaje javno

dobro koje opet pojedinci besplatno koriste.

2. zajednička ulaganja (joint ventures) - privatni i javni sektor sudjeluju u organizaciji i

snošenju troškova podjednako, ali privatni sektor ima punu kontrolu nad projektom,

čime se i tu ostvaruje privatni interes.

3. prodane usluge javnom sektoru - privatni sektor prodaje javne usluge. Primjer je

privatizirani doktor medicine, koji naplaćuje zdravstvene usluge koje bi pojedinca u

javnoj zdravstvenoj ustanovi mogao ostvariti besplatno.

Prilikom suradnje javnog i privatnog sektora mogu se pojaviti situacije:

1. Kada je privatni interes usklađen sa javnim – time se može doprinijeti znatnom

reduciranju troškova. Na primjer, u Velikoj Britaniji, mnoge privatne tvrtke

opskrbljuju javne zatvore svojim uslugama (jedna od usluga je i da svoje djelatnike

zapošljavaju kao zatvorske nadzornike i čuvare), te dobro tretiraju zatvorenike jer im

je to u tržišnom interesu – na taj način je zadovoljen javni interes jer su zatvorenici

dobro zbrinuti, te je izjednačen s privatnim interesom koji je tvrtka ostvarila

smanjujući svoje troškove poslovanja;

2. Kada postoji javno dobro/javna usluga sa reputacijom tržišne vrijednosti – privatne

tvrtke mogu biti motivirane, da prilikom ustupanja svojih usluga javnom sektoru,

ponude besplatno i usluge koje nisu ugovorene, te si tako osiguravaju povjerenje

javnosti i veću potražnju za njihovim proizvodima;

32

3. Kada su zaposlenici privatnog sektora motivirani profesionalnom etikom njihov

privatni interes dolazi do izražaja kada se oni brinu o ishodu projekta njihove tvrtke sa

javnim sektorom, jer se tako brinu i o svojim primanjima.

Tri glavna uvjeta koja idu u prilog stvaranju javnog – privatnog partnerstva su:

1. Kriza koja treba biti široko prepoznata prije nego što se partneri upuste u ovaj oblik

suradnje

2. Pojedinci ili grupa mogu prepoznati propuštene prilike za optimiziranje korištenja

nedostatnih resursa, pa se javljaju «podržavatelji» koji omogućavaju stvaranje

partnerstava

3. Pokretači – aktivisti koji će spojiti partnere.

Faktori koji pridonose trajnom javno-privatnom partnerstvu su sljedeći:

Smanjenje troškova lokalnih jedinica vlasti i povećanje kreditnih potencijala;

Smanjenje opterećenja poreznih obveznika zbog veće efikasnosti privatnih sektora;

Bolja kvaliteta opskrbe bez povećanja poreza ili korisničkih naknadna;

Generiranje novih izvora dohotka, poticanje industrijskog razvoja, te bolje

usmjeravanje javnih sredstava;

Tvrtka razvija svoju lokalnu i nacionalnu reputaciju zbog pružanja kvalitetnih usluga,

te time ona nastoji zadržati povjerenje javnosti;

Javni sektor posjeduje imovinu koja je financirana od strane države, a u suradnji sa

prihvatnim sektorom postiže pogodnosti jer privatni sektor poznaje potrebe kupaca.

Nedostaci u stvaranju uspješnih javno-privatnih partnerstva:

Obostrano nepovjerenje i nedostatak razumijevanja interesa;

Nepostojanje informacija na lokalnoj razini;

Postojeće zakonske i institucionalne prepreke za stvaranje kvalitetnih javno-privatnih

odnosa.

Sve intenzivniji napredak društva stvara nove, zahtjevnije i kvalitetnije potrebe građana za

javnim dobrima i uslugama. Javnom sektoru je stoga potrebna pomoć da bi te rastuće potrebe

ispunio. Javno-privatno partnerstvo je obećavajući oblik takve suradnje javnog i privatnog

sektora gdje se iskazuje određeni interes s obje strane. Ovo partnerstvo kombinira prednosti

33

oba sektora, te predstavlja alternativu privatizacije. Interes javnog sektora temelji se na brzom

i kvalitetnom pružanju usluge građanima, dok je interes privatnog partnera profitabilno

ulaganje u javne objekte koje nije njihovo vlasništvo, ali im omogućuje ulaganje i angažiranje

vlastitih kapaciteta sa ciljem poboljšanja životnog standarda. Do sada su se javne potrebe

namirivale iz državnog proračuna, međutim, snažnim razvojem poduzetništva nastale su i

želje privatnih poduzetnika za ulaganjem u javni sektor.

Javni i privatni sektor već dugi niz godina posluju po jednom tradicionalnom obrascu gdje su

točno definirana prava i obveze svakog sektora, pa se zna dogoditi da oni ne žele izlaziti iz

dosadašnjeg okvira poslovanja i ulaziti u kompleksnije odnose. Javni sektor se boji da će

privatni sektor iz takvog odnosa samo nastojati maksimizirati svoju korist, dok privatni smatra

da su određeni pristupi javnoga sektora samo dodatni teret.

Ovo partnerstvo obuhvaća dvije dimenzije: strateška razina se odnosi na koordiniranje

političkih ciljeva i određivanje prikladnih uloga svakog partnera, a operativna se bavi

realizacijom i provedbom predviđenih projekata. Odabir najpovoljnijeg privatnog partnera se

vrši prema propisima u javnoj nabavi, čime se osigurava izbor najpovoljnijeg i

najkvalitetnijeg partnera.

Hrvatska se sve više suočava s porastom potreba za uslugama javnog sektora. Budući je

suočena sa proračunskom ograničenjima, nužno je smanjiti javnu potrošnju i opterećenje

gospodarstva. Stoga bi trebalo pristupiti sklapanju ugovora o javno-privatnom partnerstvu.

Vlada Republike Hrvatske je donošenjem Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno –

privatnog partnerstva (Narodne novine, 2006.) definirala primjenu i realizaciju projekata

javno – privatnih partnerstva.

Prema navedenoj Smjernici, u Hrvatskoj su prihvaćena dva oblika javno – privatnog

partnerstva, temeljenih na engleskom modelu:

1. Koncesijski model (engl. Build Operate Transfer – BOT) gdje privatni partner pruža

uslugu krajnjim korisnicima pod kontrolom javnog partnera, a naknada privatnom

partneru sastoji se od nametnute pristojbe krajnjim korisnicima i od subvencija

državnih tijela,

2. Model Privatne financijske inicijative.

34

Razvoj javno – privatnog partnerstva u Veliko Britaniji potaknut je željom vladajuće strukture

da državnu potrošnju drži pod kontrolom, ali proračunskim motivima koji su iskazani

manjkom sredstava za investicije u javni sektor. Tako je 1992. godine pokrenut model

«Privatne financijske inicijative (PFI), koji se od ostalih javno - privatnih partnerstva razlikuje

u tome što i privatni partner angažira svoja financijska sredstva u realizaciji projekata –

privatni partner projektira, gradi, financira i upravlja građevinom za javni sektor (npr. škola,

bolnica, željezničko – cestovna veza). PFI2 model obuhvaća različite projekte – od malih

projekata, poput 100.000 £ vrijedne opskrbe škole u Littlehamptonu, do 4 milijarde £

vrijednost projekta željezničko cestovne veze.

Tablica 4. Neki od PFI projekta javno – privatnog partnerstva u Velikoj Britaniji

Projekt Vrijednost projekta (mil. £)

Željezničko cestovna veza 4,178

Potporni cestovni pravac

Birmingham 450

Sveučilišna bolnica - London 404

Izvor: Pauletić, V.: Javno dobro i privatni interes, s Interneta, http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf

(17.09.2013)

Kvaliteta PFI-a se ogleda u njegovoj pomoći vladajućoj strukturi da poveća javne inveticije

kroz veće kapitalne izdatke, uz istovremeno održavanje čvrstog fiskalnog položaja. Sukladno

tome, PFI ostvaruje efektivne uštede i već novčanu vrijednost javnih usluga, nego što to mogu

ostvariti projekti koji su tradicionalno ovisni o upravi javnog sektora (Pauletić, V., 2008:164-

171).

2 Eng. Private Finance Initiative – model uveden od strane vlasti Velike Britanije sa ciljem zbližavanja

partnerskih odnosa privatnog i javnog sektora (Graham, 2001.)

35

3. EKSTERNALIJE

3.1. Pojam i karakteristike eksternalija

Pri izvođenju Paretovih uvjeta u modelu čiste privatne ekonomije pošlo se od pretpostavke da

gospodarski subjekti donose svoje odluke neovisno, odnosno da pritom ne utječu jedni na

druge. No, u stvarnosti su izolirane odluke koje nemaju utjecaja na druge, i na koje isto tako

ne utječu drugi, prije iznimka nego pravilo Postojanje eksternalija postaje, stoga, važan

argument za postojanje alokativne neučinkovitosti tržišta.

Eksternalije ili eksterni učinci su nepredviđene posljedice potrošnje ili proizvodnje jednog

gospodarskog subjekta za djelatnost drugih subjekata. Uobičajena podjela je na pozitivne i

negativne eksternalije. Pozitivne eksternalije su pozitivne posljedice ili koristi od proizvodnih,

potrošnih ili pak proizvodno-potrošnih djelatnosti jednog gospodarskog subjekta za ostale

subjekte koji nisu ni prodavači ni kupci na tržištu na kojem se promatrani subjekt pojavljuje.

Uobičajen primjer negativnih proizvodnih eksternalija jest zagađenje okoline koje stvara neki

proizvođač-zagađivač (Nikolić, N., 1999:38). A o toj temi biti će više govora u praktičnom

dijelu rada, u narednom poglavlju.

Eksternalije (spillovers) su učinci (pozitivni ili negativni) koji nastaju kod jednih

gospodarskih subjekata, a posljedica su djelovanja (proizvodnje ili potrošnje) drugih

gospodarskih subjekata. To su učinci kojima ne upravlja tržišni mehanizam. To znači da oni

što uzrokuju nastanak pozitivnih eksternih učinaka ne dobivaju na to (potpunu) naknadu, a oni

što uzrokuju negativne eksterne učinke ne snose (u potpunosti) troškove. Za postojanje

eksternalija odgovorne su, dakle, dvije značajke:

1. međuovisnost (izravna ovisnost) između gospodarskih subjekata i

2. nepostojanje tržišnih naknada za učinke tih međuovisnosti.

Treba primijetiti, ne samo da jedni gospodarski subjekti djeluju na funkcije korisnosti i/ili

proizvodnje drugih, već oni (pozitivno ili negativno) utječu i na ukupno blagostanje. Tako

npr. onečišćenje zraka svakako djeluje na psihu. Kada se, međutim, npr. kućanstva koja su

36

pogođena tim onečišćenjem ne osjećaju zakinutima, ne može se govoriti o eksternalijama (u

ekonomskom smislu).

Međuovisnost je nužan, ali ne i dovoljan uvjet za nastanak eksternalija. Uz međuovisnost

potrebno je da učinci ne budu obuhvaćeni djelovanjem tržišnog mehanizma, odnosno da oni

nastaju izvan dobrovoljnih tržišnih odnosa («eksterno»). O eksternalijama se, stoga, ne može

govoriti kad npr. promjena potražnje za dobrom 1 utječe na cijenu dobra 2. Konkretno: kad

izgradnja mosta smanjuje potražnju za trajektnim prometom, kao i dohodak od trajektnog

prometa. Takve su međuovisnosti prisutne svuda u tržišnom sustavu i nemaju utjecaja na

alokaciju. Samo što učinci nastaju indirektno, putem sustava cijena. Ti učinci ne mijenjaju

Paretove uvjete optimalnosti (jednakost između graničnih stopa) niti način ponašanja

privatnog sektora (prilagođavanje graničnih stopa odnosima cijena). Jedino što se događa je

transfer renti (kada ponuda nije savršeno elastična).

Takvi transferi mogu biti, značajni sa stajališta politike raspodjele. U literaturi se ponekad

govori o monetarnim ili novčanim eksternalijama (za razliku od tehnoloških eksternalija)

(Brümmerhoff, D., 2000:58).

Eksternalije mijenjaju pogađanje proizvođača ili potrošača i na taj način smanjuju

učinkovitost tržišta u mehanizmu razmještaja. Tržišni mehanizmi ne mogu primjereno

vrednovati sve učinke djelatnosti koje su važne za ostvarenje općegospodarskog optimuma

(Benić, Đ., 1995).

Eksternalije nastaju, praktično, u svim procesima proizvodnje i potrošnje jer se inputi u

procesu proizvodnje, najčešće, u utrživa dobra ne pretvaraju u stopostotnom iznosu, a

kućanstva isto tako ne mogu potrošiti sva proizvedena dobra. Omjer u kojem tržište regulira

ukupne troškove i prinose razlikuje se s obzirom na vrstu djelatnosti. Zato se ne može povući

jasna granica između onih aktivnosti koje uzroku eksternalije, i onih koje ih ne uzrokuju.

Eksternalije mogu izazvat proizvođači i/ili potrošači, a njihove pozitivne efekte (dobit, koristi)

i/ili negativne efekte (gubitak, smanjenje koristi) snose, također, proizvođači i/ili potrošači.

(Brümmerhoff, D., 2000:59).

37

3.2. Vrste eksternalija i mjere internalizacije

Vanjski učinci mogu biti pozitivni i negativni. Vanjska ekonomija se javlja kada su društvene

koristi od vanjskih učinaka veće od privatnih, a u slučaju da društveni troškovi nadmašuju

privatne, onda se govori o vanjskim disekonomijama. Ako se ne internaliziraju, vanjski učinci

i u jednom i u drugom slučaju, i kada su pozitivni i kada su negativni, iskrivljuju racionalnu

alokaciju resursa.

U ekonomskoj literaturi uobičajena je podjela eksternalija na pozitivne i negativne. Pozitivne

eksternalije nazivaju se još eksterne koristi ili eksterne ekonomije, dok se negativne

eksternalije nazivaju troškovima ili eksternim disekonomijama.(Nikolić, N., 1999:38)

Kao primjeri vanjskih koristi obično se navode preventivno liječenje od zaraznih bolesti,

obrazovanje, osobito osnovno, izgradnja infrastrukture kojom se povećava vrijednost okolnog

zemljišta, utjecaj seoskog turizma na podizanje kulturne razine u nekom seoskom naselju i

tome slično.

Vanjski troškovi su vrlo česti, kao primjer navodimo: zagađivanje okoliša, potrošnja i

proizvodnja koja dovodi do zagrijavanja zemlje i ugrožavanja ozonskog omotača, stvaranje

buke, pušenje, izgradnja objekata koji ugrožavaju prirodne atrakcije itd. Zadatak je nositelja

ekonomske politike, a u okviru toga i fiskalne, da pokušaju maksimalno internalizirati vanjske

učinke.

Mjere kojima se to postiže obuhvaćaju:

propisivanje određenih standarda kojih se moraju pridržavati svi proizvođači i

potrošači radi zaštite okoline,

zabrana određene proizvodnje ili potrošnje,

subvencioniranje tzv. «ekološkog poreza» na proizvodnju i potrošnju koja zagađuje

okolinu,

sporazumijevanje i dogovaranje zainteresiranih strana utvrđivanja kompenzacije za

nastale vanjske učinke,

zakonsko reguliranje preventivne zdravstvene zaštite i obveznog obrazovanija,

38

jasno definiranje vlasničkog donosa,

usvajanje međunarodnih konvencija kojima se sprečava nastajanje negativnih vanjskih

učinaka na globalnom pilanu.

Treba imati u vidu da svaka mjera internalizacije vanjskih učinaka ima svoje oportunitetne

troškove koji su najčešće mali. Oportunitetni troškovi fiskalnih mjera kojima se internaliziraju

vanjski učinci najčešće nisu mali. Prednost se obično daje onim mjerama koje su više tržišno

orijentirane, npr. ugovornim odnosima, kompenzaciji šteta i koristi, dobrom reguliranju

imovinskih odnosa, odnosno preciznom razgraničenju vlasničkih prava.

Poznat je tzv. Coaseov teorem koji drži da dobro riješeni vlasnički odnosi isključuju daljnju

potrebu državne intervencije na ovom području. Međutim, ta je tvrdnja preoptimistična jer

gubi iz vida najčešće visoke troškove pregovaranja o vlasničkim odnosima, a usto

pretpostavlja da su vlasnici resursa u svakom momentu u stanju utvrditi uzroke vanjskih

učinaka (Jurković, P., 2002:38-40).

3.3. Javne mjere usmjerene na eksternalije

Kada eksternalija uzrokuje da tržište postigne neučinkovitu alokaciju resursa, država može

odgovoriti na jedan od dva načina. Prinude i zabrane izravno reguliraju ponašanje. Mjere

temeljene na tržištu daju poticaje tako da će privatni donositelji odluka izabrati da sami riješe

problem.

Regulativa

Država može ispraviti eksternaliju određujući da su neka ponašanja ili potrebna ili zabranjena.

Na primjer, bacati otrovne kemikalije u dovod vode je kriminalan čin. U ovom slučaju

eksterni troškovi za društvo daleko nadmašuju koristi za zagađivača. Država prema tome

postavlja prinude i zabrane kojima kontrolira ovakve radnje.

39

U većini slučajeva zagađenja, međutim, situacija nije ovako jednostavna. Usprkos

postavljenim ciljevima nekih boraca za zaštitu okoliša, bilo bi nemoguće zabraniti sve

aktivnosti koje zagađuju. Na primjer, gotovo svi oblici transporta – čak i konj – proizvode

neke neželjene nusproizvode koji zagađaju. Ali ne bi bilo razumno da država zabrani sav

prijevoz. Prema tome, umjesto pokušavanja da se iskorijeni cjelokupno zagađenje, društvo

mora izvagati troškove i koristi da bi odlučilo koje će vrste i količine zagađenja dopustiti. U

Sjedinjenim Državama, Agencija za zaštitu okoliša (EPA) je državna agencija sa zadaćom da

razvije i provede propise usmjerene na zaštitu okoliša.

Ekološki porezi

Onečišćenje čovjekova okoliša, odnosno štetni utjecaji kao i posljedice koje se manifestiraju

na životne uvjete, pa time i na sam život na zemlji, nije u svim slučajevima jednakog

intenziteta i domašaja. Ima emisija, koje doduše jesu štetne, ali su ipak lokalno, regionalno pa

i nacionalno ograničene. Međutim, ima emisija polutanata koji 1 daleko prelaze nacionalne

granice, pa se i protiv emitenata u mjestu emisije, ali i protiv posljedica od njihovih učinaka

na mjestu njihova djelovanja nije moguće hvatati u koštac (samo u nacionalnim okvirima,

Kisele kiše nad Kvarnerom i u Gorskom kotaru u Hrvatskoj nisu rezultat samo naših

onečišćenja u Istri - poglavito termo-elektrane u Plominu i ukupne industrije riječke regije,

nego i štetnih polutanata koje određene atmosferske prilike (vlaga, vjetar) "transportiraju" u

spomenuta područja iz inozemstva, pretvarajući ih u kemijske spojeve koji uzrokuju kisele

kiše.

Sve prisutnija svijest o zagađivanju čovjekova okoliša koje postaje izvorom (opravdano) sve

izraženijem strahu od zagađivanja i njegovih posljedica, probudila je u ljudima ponašanje koje

se naziva Nimby efektom, koji se izražava u njihovu protivljenju gradnji odnosno instaliranju

potencijalni onečišćivača u mjestima ili blizu mjesta u kojima žive. Pritom se radi o

izvedenici od uzrečice "Not in my backyard" (»Ne u mom dvorištu), koja je u svojoj poruci

toliko jasna da joj i ne treba neko posebno pojašnjenje (Badanjak, S., 1997).

U okviru tržišnih mehanizama istaknutu ulogu instrumenata politike zaštite čovjekova okoliša

imaju porezi. S obzirom na ciljeve koji se njima žele postići nazivaju se i ekološkim ili eko

porezima, a u svakidašnjem se govoru za njih često rabi naziv »zeleni" porezi, jer su im

40

najprije počeli propagirati »zelen«, tj. pripadnici političkih stranaka odnosno pokreta u čijem

programu središnje mjesto pripada zaštiti čovjekova okoliša. Porezni instrumentarij koji se

može rabiti u navedene svrhe moguće je svrstati u tri grupe (Jelčić, B. i Jelčić, B., 1998).

1. Pigu-porezi" ili specifični porezi. Tu skupinu poreza čine porezi kod kojih se visina

poreznog opterećenja mjeri u izravnom odnosu prema jedinici emitiranog (ispuštenog)

zagađenja. Uporabom specifičnih poreza trebalo bi, zbog toga sto je na tom području zakazalo

tržište, postići optimalnu internalizaciju negativnih eksternih efekata tako, da se subjekt koji

prouzrokuje onečišćenje kojim opterećuje okolinu, u potpunosti optereti onim troškovima koji

zbog njegove aktivnosti nastaju za ukupnu zajednicu. Taj se cilj postiže odgovarajućim

korekcijama u sustavu cijena, s krajnjim ciljem da se omogući optimalna alokacija dobra

čovjekov okoliš (Jelčić, B. i Jelčić, B.,1998).

2. Para-Pigou porezi. U tu skupinu poreza treba prije svega ubrojiti indirektne poreze - carine,

opći porez na promet, akcize. Oni se mogu primijeniti kao alternativa specifičnim porezima i

to tako što će se na željeni način promijeniti odnosno prilagoditi njihove stope. Tako dobra i

usluge čija je proizvodnja ili uporaba povezana s onečišćenjem čovjekova okoliša mogu biti

oporezivana primjenom više porezne stope, dok bi se za ona dobra i usluge, za koje se smatra

da pri njihovoj proizvodnji ili konzumu takvih štetnih utjecaja nema, primijenile niže porezne

stope, za što kao primjer može poslužiti oporezivanje benzina koji sadrži olovo, odnosno

porezno opterećenje bezolovnog benzina.

3. Dvostrano korisni porezi. U mnogim su slučajevima u praksi ekološki porezi pretežito

rabljeni radi prikupljanja prihoda, a manje da posluže kao poticaj da se smanji za okoliš štetna

emisija. Kad su ekološki porezi primijenjeni na taj način, uglavnom je to učinjeno zato da se

namaknu sredstva koja su bila usmjerena na neke aktivnosti povezane sa zaštitom okoliša,

odnosno za financiranje mjera kojima je cilj smanjenje zagađivanja čovjekova okoliša. Ovdje

se dakle radi o ubiranju namjenskih poreza, čija se sredstva trebaju uporabiti u skladu s

načelom dvostrane koristi za rashode koji se čine za smanjivanje zagađenja, a od čega će

koristi imati porezni obveznici koji takve poreze plaćaju (Jelčić, B., 1997:303).

41

Ekološko oporezivanje

Ekološkim porezima žele se korigirati, ublažiti ili ukloniti disekonomije, te druge propuste i

neuspjehe nereguliranog tržišta. Motivacija za njihovo uvođenje je u stvari prikladno

ekološko upravljanje resursima. Pretpostavlja se, da će ekološki porezi u visini šteta koje

izazivaju određene ekonomske aktivnosti potaknuti zagađivače da ove štete uračunaju u svoje

proizvođačke i potrošačke odluke. Dakle, eksternalije (disekonomije) bi bile internalizirane,

rezultirajući s prikladnom kontrolom zagađivanja i ekoloških šteta (Arnold, F.S., 1994:221-

223).

Ekonomski se instrumenti upravljanja okolišem obično primjenjuju u područjima: zaštite

zraka, vode, odlaganja otpada, prometa, zaštite prirode i biološke raznolikosti, prirodnih

resursa (tla, šuma, poljoprivrednog zemljišta, rudnih bogatstava), proizvodnje i uvoza

tehnologije okoliša, općih poreza na okoliš, fondova okoliša (lokalnih, regionalnih,

nacionalnih, međunarodnih/nadnacionalnih) (Pašalić, Ž. i Mrnjavac, Ž., 2006:9).

Zelena porezna reforma opravdano zauzima najistaknutije mjesto u arsenalu zelenih

formacija. Njezin je smisao u tome da se uspostavi porezno opterećenje na uporabu

ograničenih resursa i zagađivanje okoliša, uz istodobno uklanjanje poreznih opterećenja za

poželjnije proizvode i proizvodne čimbenike. Kao i sve druge korisne inicijative, i zelena

porezna reforma kreće od činjenica koje mogu vrijediti kao sigurne: (1) čist, zdrav i siguran

okoliš je dio materijalnog životnog standarda svakog čovjeka; (2) tržišne cijene, same po sebi,

ne pokazuju ekološku istinu; (3) osvjedočenim zagađivačima treba natovariti dio troškova

liječenja zatrovane prirode.

Iako se u ovoj domeni snažno ispoljava manjak smisla za moguće (Robert Musil), danomice

raste uvjerenje, da oštro suprotstavljeni interesi industrije i prirode mogu postati

komplementarni uz brižljivo planiranje i ravnopravniju suradnju svih zainteresiranih strana.

Ovdje je zapravo riječ o tome da se poželjno ekološko djelovanje učini i ekonomski

rentabilnim. U ozbiljnim poslovnim i političkim krugovima globalni ekološki izazov sve se

više prihvaća kao otvoren prostor novih mogućnosti za gospodarski rast i razvoj. Spoj strožih

pravnih propisa, naraslih očekivanja informirane javnosti i sve oštrije konkurencije na tržištu

sili gospodarske subjekte da pristanu uz logiku internalizacije ekoloških troškova.

42

Tri su osnovna mehanizma poticanja promjena u smjeru internalizacije ekoloških troškova:

propisi i kontrola, samoregulacija i ekonomski instrumenti ( Schmidheiny, S., 1995:14).

Država, nesumnjivo najmoćnija politička institucija, najčešće preuzima brigu za zajednička

dobra; ona centralizira sve akcije zaštite i očuvanja prirode (apeli, zabrane, proizvodne

dozvole, procjene, sanacije, kazne, naknade, kompenzacije, subvencije, porezi, prostorni

planovi, tehničke norme i standardi) unutar svog represivnog aparata. Međutim, sve to

zahtijeva golema financijska naprezanja, katkada i preko granice izdržljivosti (u

gospodarskom, političkom i moralnom smislu). Osim toga, koncept ekološkog kejnesijanizma

boluje od kroničnog manjka prijeko potrebne fleksibilnosti. Naime, iskustvo pokazuje da se

administracija sporo prilagođava novim ciljevima i novoj podjeli nadležnosti, pa se blokiraju

sve inicijative koje se ne mogu uklopiti u postojeće strukture odlučivanja (Crnković, A.

2005:890).

Utržive dozvole za zagađivanje

Piguovski porezi i dozvole za zagađivanje internaliziraju eksternaliju zagađenja povećavajući

tvrtkama troškove zagađivanja. Sve je više EPA koristila ovaj sustav kao način kontrole

zagađenja. Dozvole za zagađivanje, kao piguovski porezi, sada su općeprihvaćene kao

troškovno učinkovit način očuvanja čistog okoliša (Mankiw, N. G., 2006).

U slučaju utrživih dozvola država određuje ukupnu dozvoljenu količinu onečišćenja, a tržištu

ostavlja da samo odredi cijenu. U situaciji savršenih informacija i sustav utrživih dozvola i

naknade na onečišćenje postižu iste rezultate. Međutim, kad su informacije nepotpune

donositelji odluka ne znaju točno koja će cijena postići cilj okoliša i stoga se radi o procesu

pokušaja i pogrešaka, što zahtijeva praćenje utjecaja prve cijene. Sustav utrživih dozvola

polazi od poznate varijable, a to je društveno poželjna količina onečišćenja. Postoje dvije

osnovne vrste utrživih dozvola - krediti koji se temelje na postojećim emisijama koje

onečišćivač može zaraditi samo ako su njegove emisije ispod utvrđene razine i "dozvole" na

onečišćenje koje se temelje na budućim emisijama u kojem svaka dozvola određuje

onečišćivaču pravo da proizvodi određenu količinu onečišćenja. I krediti i dozvole su utrživi,

tako da onečišćivači mogu kupovati i prodavati ovisno o dostupnosti tehnologija za smanjenje

onečišćenja (Kordej-De Villa, Ž., 1999:52).

43

Utržive su dozvole namijenjene rješavanju globalnih problema okoliša i kad su ciljevi

utvrđeni na agregatnoj razini. Oni omogućavaju da unutar regije neki onečišćivači budu iznad

dozvoljenih emisija, što je prihvatljivo sve dok je na agregatnoj razini emisija svih

onečišćivača unutar dozvoljenih granica. Sustav utrživih dozvola djeluje na taj način da

nadzire ukupnu emisiju u regiji, ali ne emisiju svakog pojedinačnog onečišćivača u regiji.

Prva raspodjela dozvola može biti aukcijom ili izravnom prodajom, gdje država određuje

cijenu za dozvolu. Na taj način država dolazi do prihoda koji se mogu upotrijebiti za

administrativne troškove sustava dozvola.

Sustav utrživih dozvola postiže učinkovitu alokaciju na istoj razini cijene kao i naknada na

onečišćenje. Razlika je u tome što cijenu ne određuje država, nego tržište. Naknade na

onečišćenje stvaraju porezne prihode iz još preostalog onečišćenja, dok kod utrživih dozvola

država ne ubire prihode, što može biti problem za određene lokalne jedinice koje imaju

problema s proračunom. Država može doći do prihoda ako prodaje dozvole pri početnoj

alokaciji. Sustav je fleksibilniji od naknada na onečišćenje, jer se broj naknada može

prilagođavati ovisno o kvaliteti okoliša. Ako je standard strog, zakonodavac se odlučuje za

izdavanje još dozvola, ako je preblag država kupuje dozvole i smanjuje iznos dozvoljenog

onečišćenja u regiji. Glavni je nedostatak sustava utrživih dozvola što može stvoriti područja

vrlo visokog onečišćenja u kojima se odvija kupovina dozvola, te visoki administrativni

troškovi praćenja trgovina (Kordej-De Villa, Ž. i Papafava, M. 2003:43).

3.4. Analitičke metode vrednovanja programa javnih izdataka

Cost-Benefit Analysis - korištenje je metode CBA moguće, a koristi se, u privatnom

poduzetništvu. Ona je, međutim, isto tako uporabljiva i pri donošenju odluka o angažiranju

financijskih sredstava u javnim programima i projektima (programima iza kojih, dakle, stoji

država).

U prvom je slučaju CBA osobito prisutna u donošenju investicijskih odluka, ali je njezina

primjena moguća i u mnogim ostalim poljima privatnog poduzetništva i mikro i makro

44

ekonomskim tokovima. Jednom riječju, primjena CBA je veoma uporabljiva u donošenju

tržišnih odluka. U čemu se razlikuje primjena CBA u javnom sektoru? U pogledu odluka o

javnim projektima postupak je u osnovi sličan, ali ipak uz dvije razlike: prvo, ostvarivanje

projekata u tržišnom poslovanju (tj. poduzetništvu) donosi profit, a u slučaju javnih projekata

to se ne događa – valja računati s posljedicama, dobrim i/ili lošim (gradnja prometnica,

melioracijski radovi, vodozaštitni radovi itd.); drugo, u privatnom poduzetništvu koriste se

tržne cijene troškova (inputa) i koristi (outputa), što nije slučaj kod javnih projekata odnosno

programa.

Razloga je za ovo potonje u činjenici da ne postoje tržne cijene koje bi javna vlast koristila,

budući da output javnih projekata, a to je korist, nije za prodaju. Ne proizvodi se, a niti nije

predmet kupoprodaje pa stoga niti nema tržne cijene. Drugi je razlog, što tržne cijene u

slučaju javnih programa ne bi sadržavale prave marginalne društvene troškove i koristi.

U svezi s tim, osnovno je pitanje na koji način odluke o javnim investicijama mogu biti

donijete, a da budu djelotvorne. U traženju odgovora na takvo pitanje koristi se cost-benefit

analysis ili ponekad se još naziva „metoda investicijskog planiranja ili projektnog pristupa“.

Ova se metoda, međutim, često naziva i društvenom CBA-om. Takva atribucija ove analize

skreće pozornost na činjenicu da je riječ o vrednovanju društvenih troškova i koristi u svezi s

određenom upotrebom javnih izdataka. Stoga CBA možemo definirati kao metodu (odnosno

kriterije) posredovanjem koje se vrednuju (procjenjuju) i uspoređuju sadašnje vrijednosti

ulaganja (troškova) i društvenih koristi javnih programa (projekata) radi ocjene opravdanosti i

donošenja odluke njihova ostvarivanja.

Cilj je CBA maksimizirati sadašnje vrijednosti svih društvenih koristi umanjenih za

(napravljene) troškove. Te se koristi i troškovi uobičajeno procjenjuju za razdoblje trajanja

javnog projekta (auto-ceste, vodozaštitnog sustava itd.) u obzir se često uzimaju i eksternalije

(„side effects“), prelijevanja te ostale posljedice ostvarivanja nekog javnog programa odnosno

projekta. Javni se projekti obično ostvaruju tijekom dugog ili, čak veoma drugo razdoblja

(vodozaštitni sustavi). Zato se pitamo, ako ulaganje u određeni javni projekt (auto-ceste),

željeznice, melioracije, brane i sl.) povećavaju društvenu korist iznad potrošenih materijalnih

resursa, gdje je ona točka u kojoj dodatni troškovi (ulaganja) opravdavaju dodanu društvenu

korist. Odgovore na takva pitanja pruža CBA.

45

U javnim projektima u kojima je moguće novčano izraziti dobitke i troškove, temeljna je

kategorija neto sadašnja vrijednost. Ona sadrži razliku između troškova (ulaganja) u koristi

(dobitaka, prihoda) tijekom trajanja javnog projekta. Cilj je društva da nastoji maksimizirati tu

razliku u korist općih dobitaka, tj. korist. U ocjeni maksimalno moguće razlike sadašnje

vrijednosti dobitaka, moguće je upotrijebiti nekoliko metoda koje se još naziva i

investicijskim kriterijima a to su neto sadašnja vrijednost (NSV ili net present value – NPV na

engl.) i metoda interne stope povrata. U praksi je najprihvatljivija metoda neto sadašnje

vrijednosti te metoda interne stope povrata.

CBA metoda je suočena s kolopletom izbora političkih i socijalnih vrijednosti te

neizvjesnošću i teškoćama kvantifikacije. Zato ostaju bez odgovora mnoge neekonomske

pretpostavke i konzekvence rezultata mijenjanja naravi javnih projekata i programa. Zavisnost

ja, dakle CBA o političkim okolnostima očigledna, ali to ipak ne znači, vrijedno je istaknuti,

da je ona neuspješna.

Cost Effectiveness Analysis - uočene slabosti CBA metode nastojalo se prevladati u prvom

redu metodom Cost Effectiveness Analysis (CEA). Podrijetlo je te metode u sustavu

inženjeringa i to kao sustavne analitičke metode u okviru PPBS-a u USA. Razvijena je u svezi

s ocjenom djelotvornosti nacionalnog sustava obrane. Stoga se i smatra da je njezina uporaba

od osobite važnosti upravo za oružane snage. Jednostavno rečeno, ovom se metodom

pokušava utvrditi da li je određeni projekt ili program vrijedan troškova. Kriteriji CEA

metode definiraju se kao operacijski ciljevi. Prednost je ove metode u odnosu na CBA što se

ciljeve ne mora izraziti novčano. Zbog toga je ova metoda veoma pogodna za primjenu u

onim projektima ili programima čija neto korist ili sadržaj uopće ne traži vrednovanje u

novčanim jedinicama. Zato se ova metoda smatra atraktivnom za evaluaciju projekta.

CEA slično kao i CBA ima svoj prepoznatljivi pristup i postupak. Metoda polazi od toga da:

1) postoji više alternativnih načina ostvarivanja (dostizanja) cilja; 2) prioritetno se ne želi

snižavanje troškova projekta, već je u prvom redu namjera odabrati optimalni put ostvarivanja

jednog ili više ciljeva.

U primjeni i ove metode uočavaju se, međutim, također određeni problemi i slabosti. Moguće

ih je ovako razvrstati: prvo, ima oblasti i aktivnosti ljudske djelatnosti u kojima nije moguće

46

utvrditi operacijske ciljeve, što je slučaj sa zaštitom okoliša, zdravstvenom i sigurnošću;

drugo, nije moguća pojava „trade-off-a“ između ostvarenih razina uspješnih ciljeva, tako da

problem relativne evaluacije (procjene) plana sadržaja ostaje neriješen; treće, u slučaju

višeslojnih ciljeva, relativno uravnoteženi sustav za te ciljeve je nedostatak, tako da je teško

donositi čvrste zaključke. Zaključno je moguće ustvrditi da ni CEA metoda ne premošćuje

temeljne probleme (osobito) rigidnih sadržaja projekata ili programa (Sever, I.,1995:240).

3.5. Pregovaranje i Coaseov teorem

Ako se ništa ne poduzme, uz postojanje vanjskih učinaka nastaje neučinkovita raspodjela

resursa. Glavni uzrok neučinkovitosti vezanih za vanjske učinke je nepostojanje vlasničkih

prava. Kad se dodjele vlasnička prava, pojedinci mogu reagirati na vanjske učinke

međusobnim pregovaranjem.

Coaseov teorem (po dobitniku Nobelove nagrade Ronaldu Coaseu), govori da jednom kad se

utvrde vlasnička prava, nije potrebna nikakva državna intervencija koja bi se bavila vanjskim

učincima. Coaseov teorem-postavka prema kojoj se, kada su transakcijski troškovi

zanemarivi, učinkovito rješavanje problema eksternalija postiže sve dok su nekome

dodijeljena vlasnička prava, neovisno o tome kome su dodijeljena.

Međutim, vanjski učinci poput onečišćenja zraka odnose se na milijune ljudi (i onečišćivače i

žrtve onečišćenja). Teško je zamislivo da se svi oni nađu zajedno na pregovorima uz dovoljno

niske troškove. Nadalje, čak i kad bi se uspostavila vlasnička prava, nije jasno, kako bi njihovi

vlasnici mogli utvrditi koji je od tisuća mogućih onečišćivača odgovoran za onečišćenje

njihova zračnog prostora i za koliki je udio štete svaki od njih odgovoran.

Ronald Coase je u svom već klasičnom članku iz 1960. godine stavio na kušnju

konvencionalnu mudrost u ekonomiji o eksternalijama, porezima i subvencijama. On je tvrdio

da postojanje eksternog efekta vezanog uz neku aktivnost ne zahtijeva nužno državnu

intervenciju u vidu poreza i subvencija.

47

Coaseov teorem: ako ne postoje troškovi transakcija i pregovaranja, strane na koje je utjecala

eksternalija dogovorit će se o alokaciji resursa koja je optimalna po Paretu i neovisna o bilo

kojim prethodno ustupljenim vlasničkim pravima. Pigou je bio u krivu jer državna

intervencija nije potrebna da bi se razriješila pitanja eksternalija.

Primjer zasebnog slučaja teorema: neka je A tvornica koja proizvodi mehaničarke uređaje, a

tim njezin nusproizvod. Neka je C praonica čije troškove povećava A-ova emisija dima.

Budući A posluje, C-ova dobit iznosi 24.000 USD, međutim kad bi A posve zaustavio

proizvodnju, C-ova bi se dobit povećala na 31.000 dolara. A-ova dobit iznosi 3.000 dolara.

Pod pretpostavkom da se A-ovi proizvodni faktori mogu besplatno preraspodijeliti, društvo

prolazi bolje ako A prestane s proizvodnjom. C tada ostvaruje neto višak u odnosu na

troškove od 31.000 dolara, dok kad i A i C posluju, kombinirani višak iznosi samo 27.000

dolara ( Mueller, C. D., 2003:25).

Kad aktivnost koja stvara eksternaliju ima promjenjiv učinak na drugu stranu kako se razina

aktivnosti mijenja, Coaseov teorem još uvijek je održiv. Coase je prikazao svoj teorem na

četiri primjera koja su nastala na stvarnim slučajevima, te je provedeno nekoliko

eksperimenata. Coaseov teorem nudi logički i empirijski relevantnu alternativu za djelovanje

države u situacijama s eksternalijama. Primjeri koje je iznio Coase uključene su samo dvije

strane.

Coaseov teorem nije održiv u Aivazianovu i Callenovu primjeru, jer se nikakva čvrsta

koalicija ne može formirati između triju sudionika. Ako tvrtka C pristupi A i predloži joj da

formiraju koaliciju koja bi povećala dobit obiju tvrtki, B će istupiti i dati A bolju ponudu. No

ta je koalicija također osjetljiva na protuponudu C. Ovo je oblik cikličnosti iz jednog mogućeg

ishoda u drugi, a do njega dolazi iz razloga što svaki sudionik može jednostrano raskinuti bilo

koji «sporazum» i prihvatiti bolju ponudu.

Bernholz je predložio da ograničavanje pojedinčeve slobode raskidanja ugovora nakon što je

on sklopljen bude izlaz za Coaseov teorem. Bernholz posebno zahtijeva da svi eksterni

ugovori i svi interni ugovori budu obvezujući, što znači da ugovor, jednom kad je sklopljen,

može biti raskinut samo ako između svih strana postoji suglasnost o raskidanju.

48

Uzevši u obzir prisutnost dobro definiranih vlasničkih prava i nepostojanje transakcijskih

troškova, Bernholz dokazuje da je postojanje obvezujućih internih i eksternih ugovora

dostatno da osigura dostizanje Paretove granice. U svijetu nulte razine transakcijskih

troškova, jedina uloga države bila bi definiranje početnog skupa vlasničkih prava i provedba

svih ugovora kako bi se osiguralo da su oni uistinu obvezujući. Coaseova početna spoznaja da

bi dva racionalna pojedinca, kad ne bi postojali transakcijski troškovi, sklopila ugovor kako bi

riješili konflikt vezan uz eksternaliju na način kojim se postiže Paretova optimalnost. Može se

općenito primijeniti na sve pojedince koji sklapaju ugovore kako bi optimalno riješili

probleme kolektivnog djelovanja. Bernholz ne pobija dokaz da jezgra ne postoji u primjeru tri

tvornice, kao ni u puno širem skupu primjera (Mueller, C. D., 2003:30).

Coaseov teorem implicira da su, kad transakcijski troškovi iznose nula, učinjeni svi kolektivni

izbori koji obećavaju Paretovo poboljšanje. Niti jedno javno dobro s koristima većim od

troškova neće ostati nepribavljeno, niti jedan relevantan eksterni efekt po Paretu neće ostati

nepromijenjen, niti jedna tvrtka koja bi mogla ostvariti dobit neće propustiti priliku da je

počne ostvarivati, bez obzira koliko je broj sudionika potreban da bi se postigao optimalni

kolektivni izbor.

Coaseov teorem najrelevantniji je onda kad je uključeno samo nekoliko strana i kad su izvori

vanjskih učinaka dobro utvrđeni. Čak i kad vrijede ti uvjeti, dodjeljivanje vlasničkih prava

važno je s gledišta raspodjele dohotka. Vlasnička su prava vrijedna; na primjer ako je Lisa

vlasnica rijeke to će joj povećati dohodak u odnosu prema Bartovu, i obrnuto.

Dodjeljivanje vlasničkih prava u skladu s Coaseovim moglo bi riješiti neke važne probleme

vezane za okoliš. Jedan je komentator, primjerice zagovarao dodjeljivanje vlasničkih prava

nad rijekama u SAD-u, naglašavajući da u «u Engleskoj i Škotskoj privatno vlasništvo nad

rijekama i plovnim kanalima uspješno sprečava pretjerani izlov i kontrolira onečišćenje vode

već 800 godina. Vlasnici jednostavno drugima naplaćuju pravo ribolova u svojim dijelovima

rijeke. Prema tome, vlasnici su ekonomski motivirani očuvati riblju populaciju i držati plovne

kanale čistima».

Spajanja-jedan od načina nošenja vanjskim učincima njihovo je «internaliziranje»

kombiniranjem uključenih strana. Jednostavnosti radi, zamisliste da postoji samo jedan

49

onečišćivač i samo jedna strana koja snosi štetu od onečišćenja na primjer Bart – Lisa. Kad bi

Bart uzeo u obzir štete koje je nametnuo Lisinu ribolovnom poduzeću, bilo bi moguće

postojanje neto dobiti. Drugim riječima, kad bi Bart i Lisa uskladili svoje djelatnosti, onda bi

profit zajedničkoga poduzetničkog pothvata bio veći od zbroja njihovih pojedinačnih profita

kad nisu usklađeni. Time što ne djeluju zajednički, Bart i Lisa zapravo bacaju novac! Tržište

stoga pruža jak poticaj da se dva poduzeća spoje – Lisa može kupiti tvornicu, Bart može

kupiti ribarsko poduzeće ili neku treća strana može kupiti oboje. Jednom kad se dva poduzeća

spoje, vanjski se učinak internalizira – o tome vodi brigu strana koja stvara vanjski učinak.

Primjerice kad bi Bart kupio ribolovno poduzeće, on bi spremno proizvodio manje nego prije

zato što bi to u konačnici dovelo do porasta proizvodnje njegove ribarske podružnice više

nego što bi smanjilo profite njegove tvornice. Iz toga proizlazi da vanjski učinci ne bi

postojali te da tržišta ne bi bila neučinkovita. Drugačije rečeno, vanjski promatrač tu situaciju

ne bi okarakterizirao «vanjskim učinkom» jer bi se sve odluke donijele unutar jednog

poduzeća

Društvena uvjerenja - Za razliku od poduzeća, pojedinci se ne mogu udružiti kako bi

internalizirali vanjske učine. Međutim, određene se društvene konvencije mogu promatrati

kao pokušaji prisiljavanja ljudi da uzmu u obzir vanjske učinke koje stvaraju. Školsku djecu

učimo da je bacanje smeća neodgovorno i da nije «lijepo». Ako je takvo podučavanje

djelotvorno, dijete će naučiti da je mali trošak čuvanja omota bombona ili kore banane dok ne

pronađe kantu za smeće potrebno nositi jer je manji od troška što bi ga nametnulo drugim

ljudima koji bi morali gledati bačeno ružno smeće. Razmisliste o zlatnom pravilu «Nemoj

raditi drugima ono što ne bi htio da rade tebi». Mnogo manje elegantan način izražavanja tog

mišljenja jest: «Prije nego što poduzmete određenu djelatnost, uzmite u obzir njezine granične

koristi i troškove». Dakle, neka moralna pravila potiču ljude da suosjećaju jedni s drugima i

stoga internaliziraju moguće vanjske učinke svog ponašanja. Ta moralna pravila zapravo

korigiraju prazninu zbog nedostataka tržišta (Rosen i suradnici, 2010:90-93).

50

3.6. Javni rashodi

U sustavu javnih financija, kada je riječ o suvremenim državama, polazi se najprije od

planiranja rashoda kroz proračunski proces, a tek onda, jer se proračun donosi na koncu

prethodne za iduću kalendarsku godinu, vidi jesu li planirani rashodi u skladu s ostvarenim

prihodima. Kad je proračun jednom donesen, postaje za javnopravna tijela obvezujući na

rashodnoj strani jer se planirani izdaci ne smiju prekoračiti bez rebalansa proračuna, odnosno

njegove izmjene prema istom postupku po kojem je i donesen.

U financijskoj teoriji možemo pronaći brojne, ali uglavnom slične definicije javnih rashoda iz

kojih proizlaze i njihove različite podjele. Zajedničko im je to što objašnjavaju javne rashode

kao izdatke koje čini država u javnom (općem) interesu – što ih razlikuje od privatnih ili

pojedinačnih interesa i potreba, te što su u suvremenim državama, u pravilu, izraženi u novcu.

Pritom se često postavlja pitanje: što je to ustvari javni interes? A kako na ovo pitanje, kao i

na većinu pitanja vezanih uz područje javnih financija nema jednoznačnog odgovora, možda

je najjednostavnije reći da o tome odlučuje politika.

Dvije osnovne karakteristike javnih rashoda su dakle, zadovoljenje javnih potreba i njihova

izraženost u novcu, iako se i u suvremenim tržišno orijentiranim ekonomijama mogu javiti

nenovčani načini podmirivanja javnih rashoda (u naturalnom obliku, u obliku davanja

određenih počasti). Takav je oblik podmirivanja javnih rashoda iznimno rijedak jer se smatra

da potiče razvoj korupcije te utječe na povećanje porezne evazije pri ubiranju javnih prihoda.

Javni se rashodi, stoga, u suvremenoj financijskoj teoriji izučavaju kao sastavni dio složenoga

financijskog mehanizma cjelokupnoga gospodarskog sustava jedne zemlje i u uskoj su vezi s

kretanjem osnovnih makroekonomskih pokazatelja. Iz godine u godinu u gotovo svim

sustavima javnih financija bilježi se stalan porast javnih rashoda. Razloge za ovo povećanje

treba tražiti u činjenici da se državne funkcije stalno proširuju, odnosno, s jedne strane,

postojeće funkcije se povećavaju, a s druge strane, javljaju se i nove funkcije. Tu je pojavu

prvi sustavno izučavao još A. Wagner u 19. st. Po njemu se „zakon porasta javnih rashoda“

naziva još i „Wagnerov zakon“.

51

Stalni porast javnih rashoda možemo objasniti i kao međudjelovanje niza raznolikih

okolnosti, onih ekonomske, demografske ili političke prirode. Na porast javnih rashoda mogu

djelovati i neke slučajne okolnosti, poput rata. Udio javnih rashoda u bruto domaćem

proizvodu početkom 20. st. U većini zemalja nije prelazio 10% te je sve do konca stoljeća

bilježio dinamičan rast (u nekim zemljama čak do 70%). Takva situacija dovela je do

ozbiljnih problema te su mnoge zemlje još i prije pojave financijske krize započele s mjerama

kojima se nastoji smanjiti realni porast javnih rashoda. Danas su gotovo sve zemlje suočene s

potrebom ozbiljnih rezova u svojoj javnoj potrošnji, što vrlo često nailazi na otpore te čak

dovodi do socijalnih nemira, poput, primjerice, situacije u Grčkoj tijekom 2011. godine.

Zemlje prema visini javnih rashoda možemo grupirati u one s visokim, srednjim i niskim

javnim rashodima.

Javne rashode prema strukturi, odnosno namjeni, u suvremenim državama dijelimo na:

1. vojne rashode,

2. rashode za socijalno osiguranje,

3. rashode za obrazovanje,

4. rashode za državnu upravu i sudstvo,

5. rashode za ekonomske intervencije i investicije,

6. rashode za znanstvenoistraživački rad,

7. rashode za zaštitu čovjekovog okoliša, te

8. ostale rashode (rashodi za kulturu, sport, izgradnju stanova, javni promet i dr.).

Jedna od najčešćih podjela koja zadovoljava kriterije suvremene financijske znanosti je ona

koja rashode dijeli na sljedeće vrste rashoda:

1. redovite i izvanredne,

2. osobne i materijalne,

3. investicijske i transferne,

4. novčane i nenovčane,

5. produktivne i neproduktivne,

6. neodgodive i odgodive,

7. rashode središnjih, regionalnih i lokalnih tijela.

52

Rashodi Državnog proračuna RH uključuju čitav niz stavki od financiranja vojske i policije,

znanosti i obrazovanja pa do izgradnje komunalne infrastrukture te je dugoročno gledano,

uočljiv stalan rast javnih rashoda i u apsolutnom iznosu i prema njihovom udjelu u BDP-u.

U strukturi ukupnih rashoda državnog proračuna, naknade građanima i kućanstvima na

temelju osiguranja i druge naknade predstavljaju najveću stavku, i to prosječnim udjelom od

53,4%, te se najvećim dijelom odnose na rashode za mirovine i zdravstvo. Naravno, pritom ne

treba zaboraviti kako je ova skupina rashoda također bitno određena kretanjima rashoda za

dječji doplatak, rodiljine naknade, naknade za nezaposlene i skrb o braniteljima.

Veliku stavku na rashodnoj strani čine i rashodi za zaposlene koji obuhvaćaju plaće i ostale

rashode za zaposlene te doprinose na plaće. Materijalni rashodi uključuju naknade troškova

zaposlenima, rashode za tekuće i investicijsko održavanje, uredski materijal, energiju, vojnu

opremu, usluge i dr.

Financijski rashodi odnose se na kamate za izdane vrijednosne papire, kamate zaprimljene

zajmove i ostale financijske rashode te se njihove projekcije rade u skladu s dospijećima

budućih plaćanja.

Subvencije su tekuća nepovratna sredstva koja država daje poduzećima kako bi poticala

njihovu proizvodnju, kompenzirala njihove gubitke, održavala niže cijene određenih

proizvoda i sl. Riječ je, zapravo, o provođenju određenih mjera ekonomske i socijalne politike

države. U Državnom proračunu RH one se prije svega odnose na subvencije koje se

dodjeljuju poljoprivredi i HŽ-u.

Pomoći dane u inozemstvo i unutar opće države vezane su prije svega uz pomoći koje se

unutar opće države dodjeljuju lokalnim jedinicama i ostalim razinama državne vlasti (one čine

više od 99% strukture ove skupine rashoda), a mali se dio (oko 0,9%) odnosi na pomoći

inozemnim vladama i međunarodnim organizacijama (Šimurina i suradnici, 2012).

53

3.7. Investicije

Pod investicijama se podrazumijeva ukupna vrijednost trošenja (tj. izdataka) za dobra

namijenjena budućoj uporabi. Ukupne investicije mogu se podijeliti na tri kategorije:

poslovne fiksne investicije, investicije u promjene zalihe, te stambene investicije.

Uloga investicija u privredi je dvostruka. Tijekom kratkoročnog vremenskog razdoblja

investicije utječu na proizvodnju, a tijekom dugoročnog vremenskog razdoblja utječu na rast

preko stvorenog kapitala za potencijalnu proizvodnju.

Imajući u vidu činjenicu da kapitalna dobra traju duže vrijeme, pitanje odrednica odluke o

investiranju je vrlo važno. Mnogi su ekonomisti istraživali odrednice investicija. Pri tome su

dolazili do različitih uvjerenja. Neki ekonomisti smatraju da se odluke o investicijama mogu

objasniti ekonomskim varijablama (kamatnom stopom, dohotkom i sl.). Neki pak ekonomisti

smatraju da se investicije ne mogu objasniti isključivo pomoću ekonomskih varijabli, tj. da je

potrebno uključiti iracionalne elemente za tu svrhu. J.M. Keynes je smatrao da su investicije

prvenstveno ovisne o ulagačevom „animal spirit“ koji se razvija kao posljedica njegovih

percepcija o budućnosti i spremnosti na pokretanje investicijskih pothvata. Takvo metaforičko

objašnjenje odrednica odluka o investicijama modelski je relativno „neuhvatljivo“.

Odrednice odluka o investicijama su:

1. tehnološka razina - primijenjena tehnologija izravno utječe na uspješnost poslovanja

nekog poduzeća. Što poduzeće raspolaže boljom tehnologijom, imat će manje

troškove proizvodnje, kvalitetnije i konkurentnije proizvode. To je i izvor njezine

važnosti. Ako poduzeća žele zadržati tehnološki korak s vremenom, morat će

poduzimati adekvatne investicije.

2. realna kamatna stopa - to je stvarna stopa koju investitori moraju platiti na posuđena

sredstva, tj. nominalna kamatna stopa korigirana za postotne promjene u vrijednosti

novca koje proizlaze iz očekivane inflacije. Ona je stoga aproksimativna razlika

između nominalne kamatne stope i očekivane stope inflacije.

3. očekivanja o budućem gospodarskom rastu i profitu - investicijsko trošenje odražava u

velikoj mjeri očekivanja poduzeća o budućnosti. Ako percipiraju nadolazeće uvjete

povoljnim povećat će razinu investicija.

54

Investicijska potražnja - pojam koji, ceteris paribus, opisuje obrnuto proporcionalnu vezu

između potraživanja količine investicija (vrijednosno iskazane!) i realne kamatne stope.

Izražava se uobičajeno matematičkim putem, putem funkcije, ili grafičkim putem, putem

krivulje investicijske potražnje.

Princip akceleracije - prema principu akceleracije, promjene investicija su prouzročene

promjenama dohotka i proizvodnje, gdje je dohodak generiran proizvodnjom. S porastom

dohotka (odnosno proizvodnje), poduzeća će potraživati više strojeva nego što su ih trebala u

prethodnom razdoblju. Stoga će investicije biti velike. Smanjenjem dohotka, poduzeća će

imati više nego dovoljno strojeva pa neće htjeti kupovati nove. S obzirom da proizvođači

prilagođavaju svoje investicijsko trošenje promjenama ekonomske aktivnosti, što dodatno

intenzivira inicijalni ekonomski trend, oni imaju ulogu akceleratora u ekonomiji. Taj utjecaj

pojačavanja ekonomskih aktivnosti naziva se princip akceleracije (Borozan, Đ., 2012:150-

152).

Motivi investiranja - ovise o motivu poslovanja. U tržišnim privredama, gdje je osnovni

motiv poslovanja privatnih poduzeća profit, osnovni je motiv privatnog investiranja također

profit. Privatni će poduzetnik investirati u neki projekt, ako će mu sredstva uložena u te

investicije donijeti profit, jednak ili veći nego da ih uloži u neki drugi posao.

U socijalističkim i drugim netržišnim privredama i karakter vlasništva i motiv poslovanja

različit je od tržišnog. Zato je motiv investiranja različit. No, i u tržišnom sustavu nisu sve

investicijske odluke motivirane profitom. Investicije javnog sektora (u ceste, škole, sveučilišta

i sl.) nemaju za cilj maksimiziranje profita od uloženih sredstava. Međutim, i tu je potrebno

izabrati određene projekte koji će se financirati iz inače oskudnih sredstava. Izbor i rangiranje

tih projekata obavlja se metodama cost – benefit analize. Najveći dio investicija poduzimaju

privredna poduzeća.

Privredni poduzetnici povećavaju postojeće fiksne fondove, investiraju u proširenje

proizvodnih kapaciteta samo ako očekuju porast potražnje za svojim proizvodima. Na

očekivanja o budućoj potražnji utječu mnogi faktori. Najvažniji je svakako očekivani porast

stanovništva i domaćeg proizvoda. Zatim postoje očekivanja da će nova tehnološka otkrića

rezultirati novim proizvodima i promjenom strukture potražnje. Očekivani porast

55

produktivnosti utječe na sniženje troškova i, uz danu elastičnost potražnje, na porast potražnje

i rentabilnosti. Na investicijsku odluku poduzeća, osim očekivanja o porastu potražnje, utječu

i procjene o konjukturi, političkoj stabilnosti, promjeni mjera porezne politike i o mnoštvu

drugih faktora koji mogu utjecati na rentabilnost njihovih investicijskih projekata.

Zbog toga što ovise o velikom broju budućih događaja, koje je teško predvidjeti, investicije su

najnestabilnija komponenta agregatne potražnje. To povećava rizik u procesu investiranja

(Babić, M., 2007:275-276).

56

4. JAVNI IZBOR

Javni izbor može se definirati kao ekonomska studija o netržišnom odlučivanju ili

jednostavno kao primjena ekonomije na politologiju. Predmet proučavanja javnog izbora isti

je kao u politologiji: teorija države, pravila glasovanja, ponašanje birača, stranačke politike,

birokracija i tako dalje. Međutim, metodologija javnog izbora je metodologija ekonomije.

Osnovni bihevioristički postulat javnog izbora je, kad je riječ o ekonomiji, da je čovjek

egoistični, racionalni maksimizator korisnosti. Ovime se javni izbor stavlja unutar struje

političke filozofije koja se u najmanju ruku proteže od Thomasa Hobbesa i Benedicta

Spinoze, a unutar politologije od Jamesa Madisona i Alexisa de Tocquevillea.

Javni izbor se kao zasebno područje velikim dijelom počeo razvijati od 1948. godine. Tijekom

30-tih godina razočaranje u tržišne procese bilo je sve prisutno. Arrowljeva knjiga iz 1951.

godine bila je izravni nastavak i Bergsonova (1938) članka i usporedne rasprave Paula

Samuelsona o funkcijama društvenog blagostanja u Foundations of Economic Analysis

(1947, 8. poglavlje). Arrowljeva pozornost bila je usmjerena na utvrđivanje obilježja procesa,

bilo tržišnoga bilo političkoga, putem kojeg je postignuta funkcija društvenog blagostanja.

(Mueller, C. D., 2003:1-2).

Najvažnije dostignuće ekonomije je dokaz da pojedinci s krajnje sebičnim motivima mogu

ostvariti obostranu korist od razmjene. Ako A uzgaja stoku, a B kukuruz, obojica mogu

poboljšati svoje blagostanje razmjenom stoke za kukuruz. Teorem o nevidljivoj ruci, kao

savršen primjer čiste privatne, sebične aktivnosti u odsutnosti vlade, pretpostavlja sustav

kolektivnog izbora koji se po svojoj sofisticiranosti i složenosti da usporediti s tržišnim

sustavom koji uspostavlja.

Sustav vlasničkih prava i postupci za njihovo provođenje su samuelsovsko javno dobro u

tome što potrošnja svakog pojedinca ne dovodi do smanjenja potrošnje tog dobra od strane

bilo kojeg drugog pojedinca.

57

Demokracija je sa svojim formalnim postupcima glasovanja za donošenje i provođenje

kolektivnih izbora, institucija koja je potrebna zajednicama samo određene veličine i

bezličnosti. Obitelj donosi cijeli niz kolektivnih odluka a da nikad ne glasuje; plemena glasuju

samo ponekad. Veliki grad ili nacionalna država možda moraju donijeti veći broj odluka

putem procesa kolektivnog izbora. Treba voditi računa o tome da je demokracija tek jedno od

potencijalnih sredstava za pribavljanje javnih dobara. Autokracije i oligarhije također

pribavljaju javna dobra svojim zajednicama. Slično tome male stabilne zajednice mogu biti

sposobne izmamiti dragovoljno poštivanje uzusa skupine i doprinose za pribavljanje lokalnih

javnih dobara koristeći neformalne komunikacijske kanale i pritisak usporedne skupine. Veće,

bezličnije zajednice obično moraju uspostaviti formalne kazne za asocijalno ponašanje (poput

krađe), nametnuti poreze kako bi pribavile javna dobra i angažirali policiju kako bi osigurale

poštivanje pravila.

Veličina zajednice i njezino oslanjanje na formalne sankcije i policiju koja ih provodi i slom

zatvorenikove dileme mogu biti dinamično povezani. Može se očekivati da će povećanje broja

narušavanja dileme dovesti do daljnjeg porasta takvih slučajeva, ali tek uz određeni vremenski

period.

Taylor međutim ne povezuje slom suradničkog rješenja za zatvorenikovu dilemu s veličinom

zajednice, nego s razinom same državne intervencije. Državna intervencija dovodi do porasta

asocijalnog ponašanja, što zahtijeva veću državnu intervenciju itd.

Zatvorenikova dilema je najčešće korištena dilema za oslikavanje situacija čijim su uzrokom

javna dobra. Tehnologija pribavljanja javnih dobara može biti takva da generira druge vrste

strategijskih interakcija. Tako se kod igre kukavice, kao i kod zatvorenikove dileme, potreba

za demokratskim institucijama za postizanje učinkovitog suradničkog rješenja za igru

povećava kako se povećava broj igrača.

Javna dobra tipa zatvorenikove dileme (npr. poredak u zajednici, kvaliteta okoliša) su ona

koja pribavlja svaki pojedinac koji time što ne krade i ne onečišćuje okolinu, pridonosi

proizvodnji javnog dobra. Kod tipičnog javnog dobra ove vrste, količina koja se nudi u

određenoj mjeri je dodatak s obzirom na doprinos svakog pojedinca. Što je više onih koji se

suzdržavaju od krađe to je zajednica sigurnija i veće je blagostanje njezinih članova.

58

Međutim, postoje i druga javna dobra kod kojih je nužno sudjelovanje svih članova kako bi se

osigurale bilo kakve koristi. Primjeri su posada male jedrilice, veslačkog dvojca ili boba. Da

bi se dvojac kretao pravocrtno, svaki veslač mora veslati jednakom snagom. Nedovoljan ili

preveliki doprinos kažnjava se kretanjem čamca ukrug. Samo jednaki doprinos obojice

veslača nagrađuje se kretanjem čamca prema naprijed.

Dobra poput ovih proizvode se posredstvom onoga što je Hirshleifer (1983, 1984) nazvao

tehnologijom najslabije karike. Iznos pribavljenog javnog dobra jednak je najmanjoj količini

koju je pribavio bilo koji član zajednice. Na strani suprotnoj od tehnologije najslabije karike

može se zamisliti tehnologija najboljeg pokušaja, kod kojeg je iznos pribavljenog javnog

dobra jednak najvećoj količini koju je pribavio bilo koji član zajednice. Kao primjer

tehnologije najboljeg pokušaja možemo zamisliti zajednicu u kojoj svaki član najprije

izrađuje nacrt čamca (mosta) za prijelaz preko neke vodene površine te u kojoj se potom

odabire najbolji nacrt i po njemu gradi čamac (most).

Tehnologija najslabije karike je poput funkcije proizvodnje javnih dobara s fiksnim

koeficijentom. Na primjer zajednica od dva australska farmera čija se polja nalaze jedno do

drugoga i oba graniče sa šumom. Svake noći klokani izlaze iz šume i uništavaju usjeve

farmera. Međutim, farmeri mogu zaštititi svoje usjeve ako podignu ogradu duž granice

između svojih imanja i šume. Svaki je farmer odgovoran za kupovinu ograde za svoj dio

granice. Moguće je zamisliti slijedeće tehnologije:

Najslabija karika: Klokani se brzo prilagode na promjene u svom okružju i otkriju

najnižu točku na ogradi. Broj klokana koji ulaze u polja obojice farmera određen je

visinom ograde na njezinoj najnižoj točki

Neponderirano zbrajanje: Klokalni su vrlo glupi i nasumce ispituju ogradu. Broj

klokana koji uđu u dva polja obrnuto je proporcionalan prosječnoj visini dviju ograda

Opadajući prinosi: Ako je ograda jednog farmera niža od ograde onog drugog, ta će

neki, ali ne svi klokani, naučiti ispitivati samo nižu ogradu, a više će ograda spriječiti

neke klokane da prelaze na drugu stranu.

Stoga je dragovoljno pribavljanje javnih dobara bez koordinacije ili prinude na Paretovim

optimalnim razinama moguća kad je tehnologija pribavljanja javnog dobra u skladu s uvjetom

najslabije karike. Kod velikih je zajednica teško sjetiti se mnogo javnih dobara koja je

59

moguće dragovoljno pribaviti, pa su stoga potrebni neki institucionalni mehanizmi za

koordiniranje i iznuđivanje pojedinačnih doprinosa kako bi se ponudila javna dobra.

Rezultati mnogih istraživanja sa zatvorenikovom dilemom i eksperimentima s dragovoljnim

doprinosima javnom dobru naglašavaju potrebu za institucijom kao što je država koja daje do

znanja svim pojedincima koji se oblik ponašanja od njih očekuje u tim situacijama i pomaže

osigurati da je to ponašanje dobrodošlo (Mueller, C. D., 2003:8-39).

Tablica 5. Preferencije glasača u odnosu na javne izdatke

Izdaci za javna dobra

Glasači X Y Z X

1 > > <

2 > < >

3 < > >

Društvo > > >

Izvor: Denis C. Mueller – Public Choice The Theory of Public Choice – II, str. 32

60

5. JAVNO DOBRO I EKSTERNALIJA NA PRIMJERU AUTOCESTA

Autocesta kao javno dobro, generira pozitivne i negativne eksternalije, odnosno izgradnja

infrastrukture, pa tako i izgradnja autocesta, stvara čitav niz pozitivnih i negativnih učinaka

poput troškova izgradnje i upravljanja cestama, odnosno, koristi koje se ogledaju u smanjenju

operativnih troškova vozila, povećanja sigurnosti te ušteda u vremenu putovanja. Međutim, uz

te učinke, pojavljuje se i čitav niz neizravnih učinaka, poput utjecaja na regionalni razvoj ili

povećanja emisije stakleničkih plinova. Složenost pristupa analizi uloge infrastrukture u

gospodarstvu, a posebice povezanost infrastrukture s regionalnim razvojem i funkcije države,

zahtijeva sistematizaciju mogućih učinaka koje ima izgradnja cestovne infrastrukture.

Hrvatska je od sredine 1990-ih postala jedno od najvećih autocestovnih gradilišta u Europi.

Uz nesumnjivo mnoge pozitivne efekte autocesta, postoje i negativni utjecaji koji na prvi

pogled nisu toliko vidljivi. Jedan od njih svakako je i skretanje prometa s prethodno najčešćih

prometnih pravaca. Na primjeru istraživanja utvrđene su sociogeografske implikacije

otvaranja autoceste Zagreb – Rijeka u središnjem dijelu Gorskog kotara. Istraživana su naselja

uz staru cestu Zagreb – Rijeka za koja je očekivano da su doživjela ekonomsko nazadovanje

te Fužine, primjer naselja uz novi autocestovni čvor, koje je doživjelo prosperitet nakon

otvaranja autoceste.

Najvažniji zaključci ovoga istraživanja jesu: očito smanjenje prometa na staroj cesti izrazito

se negativno odrazilo na uslužne djelatnosti, nekada egzistencijalnu granu lokalnih ekonomija

naselja uz Lujzijanu. Autocesta je potaknula stvaranje novih regionalnih dispariteta unutar

Gorskog kotara, a posebno u Severinu na Kupi i u Fužinama. Ona je, s jedne strane, "bacila u

sjenu" nekad vodeći razvojni pravac Gorskog kotara, a s druge je otvorila svjetlije perspektive

naseljima u blizini njezinih čvorova. Strategije preživljavanja u krajevima i prirodno i

društveno ograničenih uvjeta razvoja moraju sadržavati širi spektar nosivih djelatnosti i

vrednovati sve dostupne razvojne resurse, a ne samo kratkoročno najprofitabilnije.

Iako negativne eksternalije poput onečišćavanja ili globalnog zagrijavanja prevladavaju u

novinskim naslovima, pozitivne eksternalije mogu biti ekonomski značajnije. Važan primjer

61

pozitivnih eksternalija jest izgradnja autocestovne mreže. To nije dobro koje se može kupiti i

prodati na tržištima. Prikladna privatna proizvodnja tih javnih dobara ne može se provesti jer

se koristi tako široko rasprostranjuju na stanovništvo da ni jedno poduzeće ili potrošač nemaju

ekonomski poticaj da pružaju uslugu i prisvajaju probitke.

U posljednjih nekoliko godina intenzivno se ulaže u razvoj mreže autocesta u Republici

Hrvatskoj. Pitanje koje se pri tome nameće je kakav će utjecaj spomenuta izgradnja imati na

regionalni razvoj.

Izgradnja autocesta, njihovo upravljanje i održavanje može se financirati sredstvima iz

proračuna, dakle sredstvima svih građana – poreznih obveznika, bez obzira koliko često oni

koristili autoceste. U tom slučaju se davanja za neke druge proračunske namjene (zdravstvo,

obrazovanje i dr.) moraju umanjiti. Činjenica je da nema besplatnih autocesta. U Hrvatskoj se

cestarina svim kategorijama vozila naplaćuje izravno, sukladno broju prijeđenih kilometara i

takav se način u dokumentima i smjernicama EU smatra pravednim jer poštuje načelo da

korisnik plaća onoliko koliko je uslugu koristio.

Republika Hrvatska se odlučila za strategiju razvoja preko viška infrastrukturnih kapaciteta,

iako se manje razvijenim zemljama (zemljama u razvitku) preporučuje primjena “strategije

razvitka manjkom infrastrukture”. U tim zemljama oskudna raspoloživa akumulacija

onemogućava istovremeni usklađeni razvitak infrastrukturnih i izravno proizvodnih

kapaciteta. Upravo to predstavlja problem jer su sredstva ograničena, te njihova uporaba za

izgradnju infrastrukturnih objekata ne ostavlja mogućnost za ulaganja u druga područja.

Dugoročno je potrebno djelatno težiti optimalnom odnosu između infrastrukturnih i izravno

proizvodnih kapaciteta sa subregionalnog, regionalnog, makroregionalnog i teritorijalno

cjelovitog nacionalnog motrišta.

Budući da su autoceste hrvatski san o povezivanju sjevera i juga posljednjih 40 godina,

nositelji procesa ekonomsko-političkog odlučivanja pod pritiskom javnosti odlučivali su se na

javne investicije na kojima se temeljio gospodarski rast (budući da privatni sektor nije mogao

stvoriti potrebnu ekonomsku dinamiku). Time su, vjerojatno potpuno nesvjesno, napustili

monetarističku i ekonomsko-liberalnu, a prihvatili ekonomsku paradigmu u kojoj je

proaktivna uloga države ključna za izlazak iz ekonomske recesije. Cestovna infrastruktura

62

predstavlja preduvjet proizvodnim aktivnostima, i učinkovito je sredstvo regionalne politike,

no s obzirom na ograničene financijske kapacitete i rast zaduživanja, trebalo se pristupiti

temeljitijoj valorizaciji i maštovitijim načinima financiranja ovih projekata.

Ovim modelom se dokazuje da sustav autocesta utječe na povećanje prosječnog Bruto

domaćeg proizvoda per capita Hrvatske. Ono što je jest bitno, to je da se on vrlo različito

povećava po pojedinim županijama u rasponima od 9,76% u Zagrebačkoj županiji i Gradu

Zagrebu, do 108,21 % u ličko-senjskoj županiji. Pri tome treba uzeti u obzir da Zagrebačka

županija i Grad Zagreb imaju relativno visok BDP per capita a Ličko-senjska relativno nizak

BDP per capita.

Međutim sada se u koncesiju želi dati veći dio autocesta izgrađenih uz skupe kredite, koje se

vraća tako da se plaća izuzetno skupe kamate što stvara ogroman trošak hrvatskoj državi.

Prema Vladinom modelu monetizacije javnog duga Hrvatskih autocesta i Autoceste Rijeka-

Zagreb, kroz dodjelu koncesije za upravljanje i održavanje autocesta na rok od 30 do 50

godina, jednokratna koncesijska naknada ovisno o trajanju koncesije iznosila bi od 2,4 do 3,2

milijarde eura, a pojedini mediji danas upozoravaju da je Hrvatska u gradnju tih autocesta

uložila 5,5 milijardi eura.

Na primjer u Istri i na relaciji Zagreb-Macelj dionicama autocesta upravljaju privatni

koncesionari. Radi se o dugoročnom najmu. Izgradnja autoceste Zagreb-Macelj i Istarskog

ipsilona spadaju među prve javno-privatne projekte (JPP-e) provedene u Hrvatskoj do 2000.

godine.

Zanimljivo je spomenuti kako se procjenjuje da bi vrijednost projekata JPP-a u narednom

razdoblju na području ekologije mogla dosegnuti 5,8 milijuna eura (procjena troškova

prilagodbe standardima EU), na području energije do 2020. jednu milijardu eura (procjena

potrebnih ulaganja), a u sektoru transporta ukupno 4,7 milijardi eura – željeznica 2,5 milijarde

eura, autoceste i mostovi dvije milijarde eura te oko 200 milijuna kuna za zračne luke.

Realno je za očekivati da će javno-privatno partnerstvo (u ovom slučaju gradnja autocesta) u

bližoj budućnosti znatno rasti, ponajprije zbog nedostatka novca u proračunima javnopravnih

tijela i potrebe da se unatoč toj nestašici zadovolje određene javne potrebe. Ekonomski

analitičari i stručnjaci procjenjuju da ukoliko se pokaže dovoljna odgovornost tih vladajućih i

63

odgovornih institucija, Hrvatska još uvijek ima dovoljno potencijala i mogućnosti provoditi te

zacrtane ciljeve i pokrenuti kvalitetan ekonomski razvitak.

5.1. Zaštita okoliša pri projektiranju, izgradnji i održavanju autocesta

Promet se pokazao jednim od najvažnijih čimbenika ovostoljetnoga, dosad najjačega

društvenog i gospodarskog razvoja. Ipak, dok utjecaji prometa. na okoliš stalno jačaju, sve je

jasnije da sadašnji prometni sustavi nisu održivi u odnosu na okoliš, a sukladno tome, ni u

odnosu na društvo ili gospodarstvo – na dulji rok.

Promet je zbog uporabe fosilnih goriva odgovoran za 25% globalnih emisija ugljik (IV)

oksida. Izvanredno veliki rast tih emisija pridonio je znatnom povećanju koncentracija CO2 u

usporedbi s njegovom razinom iz predindustrijskog razdoblja, što je opet pridonijelo

globalnom zagrijavanju. Ako se tako nastavi, vrlo je vjerojatno podizanje razine mora te

masovne i nepredvidljive promjene klime na zemlji. Prometom uzrokovane emisije dušikovih

oksida i hlapivih organskih spojeva vode stvaranju troposferskog ozona - još jednog

uzročnika promjena globalne klime. Dakle, očit je njegov globalni utjecaj.(Golubić,1999:7)

Brojni strani i domaći putnici danas bezbrižno voze našim autocestama. Teško da itko od njih,

dok se primjerice vozi autocestom Zagreb – Split i prolazi kroz raznoliku ljepotu naših

krajobraza, razmišlja o svim građevinama i dijelovima sustava autoceste koji služe zaštiti

okoliša. S obzirom da su autoceste najveće infrastrukturne građevine koje se linijski protežu

cijelim teritorijem Hrvatske i trajno mijenjaju karakter i uporabnu vrijednost prostora kroz

koji prolaze, mjere za zaštitu okoliša uz autocestu od iznimne su važnosti tijekom gradnje,

uporabe i održavanja. Stoga je nužno sve moguće utjecaje na okoliš držati pod kontrolom i

pažljivo ih pratiti tijekom građenja, iskorištavanja i održavanja autocesta (Građevinar 60,

2008).

64

Slika 1. Most Krka-primjer dobrog uklapanja u okoliš

Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,

(16.09.2013)

Kakvoća okoliša, ekološka stabilnost, biološka raznolikost, ekološke nesreće, emisije, imisije

i sl., utvrđene su i propisane postojećim zakonskim propisima i posebnim odredbama tvrtki

koje autocestama upravljaju. S tim u skladu u Hrvatskim autocestama d.o.o. obavlja se sve

ono što je potrebno da bi se zadovoljila nužna zaštita i pratilo stanje okoliša u održavanju

autocesta. Tome pripadaju skupljanje i odlaganje opasnoga i neopasnog otpada, kontrole svih

mogućih emisija i imisija na okoliš (posebno iz odvodnih građevina), propusnost prijelaza za

životinje, postupanje u izvanrednim situacijama te pregledi, kontrole, čišćenja i saniranja

nedostataka na odvodnim sadržajima i sl.

Okoliš je prirodno okruženje – zrak, tlo, voda i more, klima, biljni i životinjski svijet u

ukupnosti uzajamnog djelovanja te kulturna baština kao dio okruženja koje je stvorio čovjek,

a praćenje stanja okoliša (monitoring) jest briga o prirodnim i drugim pojavama, kakvoći

okoliša i promjenama u njemu te sustavno mjerenje mogućih emisija i imisija (Zakon o zaštiti

okoliša NN 82/94).

Idejna se rješenja trase skupa s prijedlozima mjera zaštite okoliša prije izgradnje autoceste

obrađuju u studiji utjecaja na okoliš. Na temelju tih zaključaka i smjernica pristupa se daljnjoj

65

razradi projekata i izboru najprihvatljivije varijante trase, mjerama zaštite okoliša koje moraju

biti usklađene s načelima iz strategije i programa prostornog uređenja Republike Hrvatske te

zakonskom regulativom. Nakon izbora najpovoljnije trase i izgradnje autoceste te svih

pripadajućih građevina od kojih se mnoge odnose na zaštitu okoliša (poput uređaja i

građevina za odvodnju duž dionice autoceste, zidova za zaštitu od buke, prijelaza i prolaza za

divljač), potrebno je pratiti njihovu ispravnost i funkcionalnost, kao i stanje okoliša na

ispustima za odvodnju.

Hrvatske autoceste osim što redovito prate stanje okoliša, posebno kakvoću otpadnih voda,

kakvoću zraka uzduž autoceste, razinu buke i propusnost za životinje, ujedno nastoje

unaprijediti sustav gospodarenja otpadom i spriječiti onečišćavanja okoliša u izvanrednim

situacijama te ukloniti i sanirati eventualne uočene nedostatke na građevinama za odvodnju.

Kada se autocesta izgradi i pusti u promet, brige o okolišu ne prestaju. Tada zaštita okoliša

obuhvaća redovito čišćenje i održavanje svih uređaja za zaštitu voda, pažljivo odlaganje

otpada nastalog čišćenjem i održavanjem tih uređaja, praćenje funkcioniranja sustava

odvodnje te redovite kontrole pročišćene ispuštene vode. No valja se brinuti i o gradnji

zaštitnih zidova i redovitoj kontroli razine buke zbog intenzivnog prometa i zaštite okolnoga

stanovništva. Jer iako mnogo dobroga donosi ukupnom razvitku, loše projektirana, izvedena i

održavana autocesta može donijeti i mnogo štete.

Prometnice sjeckaju velike vegetacijske komplekse na manje dijelove. Na taj način zemljište

gubi svoj kontinuitet i postaje jače izvrgnuto djelovanjem čovjekove industrijske djelatnosti.

Stoga planiranje i gradnja suvremenih prometnica treba posebno proučiti s ekološkog

stajališta kako se ne bi nepotrebno uništavalo visokovrijedno zemljište. Pri planiranju ceste

potrebno je, ako je ikako moguće zaobići zaštićene vrijedne prostore krajolika kao sto su

prirodni spomenici. Područja za crpljenje vode, životni prostori rijetkih životinja i ptica.

Cestovna mreža mora biti tako planirana, projektirana i građena da se mogu na ograničenom

prostoru osigurati optimalni uvjeti njezina funkcioniranja uz minimalno opterećenje okoliša.

Vodozaštitne mjere

Posebna se skrb vodi o vodozaštiti i stoga su vodopravni uvjeti sastavni dio lokacijske

dozvole za gradnju svake dionice autoceste, a izdaju ih Hrvatske vode na zahtjev Ministarstva

zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. U tim se uvjetima određuje čemu sve mora

66

udovoljiti projektna dokumentacija za određenu dionicu, zato što autocesta kao linijska

građevina i fizička prostorna prepreka trajno utječe na vodni režim krajolika kroz koji prolazi,

a jednom izgrađen sustav odvodnje mora s trasom autoceste i tvoriti jedinstvenu tehničko-

tehnološku cjelinu, uklopljenu u okoliš kroz koji prolazi. Na određenom su području, ovisno o

osjetljivosti, propisane mjere zaštite površinskih i podzemnih voda te izvorišta od mogućih

onečišćenja, razborito iskorištavanje voda te zaštitne mjere od štetnoga djelovanja vode.

Slika 2. Ispust za pročišćene otpadne vode i oborinske vode

Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,

(16.09.2013)

Zaštite okoliša u projektiranju i pripremi obuhvaća, kao što smo rekli, izvođenje detaljnih

hidrogeoloških radova kojima se točno određuju područja potrebne zaštite voda (kontrolirani

vodonepropusni sustav, separator i/ili laguna i ispust u teren), predviđaju lokacije separatora

odnosno laguna i ispusta u teren te izgradnja propusta za površinske odnosno tekuće vode.

Radi sprječavanja lokalnog onečišćenja pravodobno se uređuju pokosi i nagibi uz cestu kako

bi se spriječilo izvaljivanja stabala na rubovima i klizanja terena, a propusti za velike životinje

moraju biti zaštićeni od buke i svjetlosti.

67

Slika 3. Prijelaz za životinje na dionici Dugopolje –Šestanovac

Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,

(16.09.2013)

Ostale mjere zaštite okoliša

Mjere zaštite zraka od prometnih zagađenja odnose se na smanjivanje emisije štetnih tvari

izbjegavanjem uspona, padova i krivina tijekom projektiranja i gradnje autoceste te u

planiranju prometne mreže bez većih zastoja u prometu. Na rasprostiranje štetnih tvari u

atmosferu kao zapreke za širenje onečišćenja zraka služe i zidovi za zaštitu od buke, nasipi te

nasadi čija udaljenost od kolnika može različito utjecati na razinu koncentracije.

Rasprostiranje je štetnih tvari složen proces koji ovisi o nizu čimbenika, ponajprije

meteorološkim i topografskim, pa se kod autocesta u usjeku onečišćenje zadržava, a kod

autoceste na nasipu rasprostire na većem prostoru i tako se smanjuju koncentracije štetnih

tvari. Kombinacijom zidova za zaštitu od buke, nasipa i raslinja može se uvelike smanjiti

imisija štetnih plinova. U neposrednoj blizini naseljenih mjesta redovito se obavljaju kontrole

kako bi se uočio utjecaj prometa na kakvoću zraka, a pritom se uzimaju u obzir i eventualna

industrijska postrojenja ili bilo kakvi drugi izvori zagađenja koji mogu utjecati na kakvoću

zraka.

68

Slika 4. Barijera za zaštitu od buke

Izvor: http://www.casopis-gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf,

(16.09.2013)

Budući da je autocesta građevina koja jednim dijelom prolazi i u blizini naselja, prekomjerna

razina buke može utjecati na kvalitetu života okolnog stanovništva. Stoga su izgrađene brojne

barijere za zaštitu od buke u blizini naseljenih mjesta.

Učinkovitost zaštitnih barijera prati se mjerenjem razina buke, ali se mjeri i na mjestima gdje

barijera nema, a gdje se pretpostavlja da bi zbog količine prometa mogla biti povećana. S

obzirom da su granične vrijednosti buke različite tijekom dana, večeri i noći, praćenje se

provodi u skladu s Pravilnikom o najvišim dopuštenim razinama buke u sredini u kojoj ljudi

borave i rade. (NN 145/04)

Za razdoblje od 2006. do 2010. u HAC-u je izrađen poseban plan gospodarenja otpadom za

cjelokupni sustav autocesta o kojemu ta tvrtka brine. Iznenadna su zagađenja na autocesti ili

na područjima centara za održavanje i kontrolu prometa situacije kada u sustav odvodnje ili u

69

okoliš nekontrolirano dospiju opasne tvari, poput dizelskoga goriva, lož-ulja, kemikalija i sl.).

S obzirom da autocestama prometuju različite kategorije vozila, posebno teretna vozila i

autocisterne koje prevoze različite opasne tvari, u slučaju prometnih nezgoda, prevrtanja ili

neispravnosti ventila na autocisternama, može doći do znatnijega onečišćenja okoliša, pa je

stoga potrebno takvo iznenadno zagađenje ukloniti što prije i temeljitije. S obzirom da je na

velikom dijelu dionica autocesta pod nadležnošću HAC-a, posebno na autocesti A1, izgrađen

sustav odvodnje s mostova i vijadukata elementima odvodnje kolnika, kišnih rasterećenja

građevina za obradu skupljene vode, ispusnih građevina i slijevnih površina, iznenadno će

zagađenje kolnika prouzročiti manja onečišćenja okoliša nego da nema takvog sustava

odvodnje. U HAC-u je izražen poseban operativni plan interventnih mjera u slučaju

iznenadnih zagađenja i plan intervencija u zaštiti okoliša, a zaključeni su i posebni ugovori s

tvrtkama ovlaštenima za sanaciju iznenadnih zagađenja koje spremno i po pozivu izlaze na

teren u najkraćem roku (Građevinar 60, 2008:459).

5.2. Javno dobro – čovjekova okolina

Različite mjere politike zaštite čovjekove okoline odnose se na sve veći broj, odnosno sve šire

područje ugrožavanja čovjekove okoline, te premašuju mjere koje su lokalno ograničene na

onečišćenje koje prouzrokuju industrijski proizvođači.

U novije vrijeme sve su više usmjerene na zagađenje koje ima međunarodno obilježje (npr.

kisele kiše, rijeke koje protječu kroz više država) i na očuvanje globalne ekološke ravnoteže,

posebno u odnosu na rizike koji ugrožavaju ozonski sloj i s njime povezan učinak staklenika.

Potreba i nužnost intervencije javnog sektora u ograničavanju zagađenja okoliša rezultat je

eksternaliteta povezanih sa zagađenjem, dakle troškova koje emitenti štetnih tvari prouzrokuju

drugim članovima društva

Razvoj automobilske industrije doveo je do činjenice da je svijet danas preplavljen

automobilima. Dok se ljudska populacija udvostručila od 1950. broj automobila povećao se

gotovo deset puta, tako da se danas ukupna svjetska automobilska flota povećala na gotovo

500 milijuna vozila. Uvjetovan sve bržim gospodarskim rastom i razvojem, promet u svijetu i

u Hrvatskoj naglo raste što se odrazilo na sve veće zauzimanje prostora, povećanje buke i

70

vibracija, neracionalan utrošak energije, onečišćenje vode i tla te negativno djelovanje na

ukupnost okoliša.

Promet, a posebno cestovni, zbog uporabe fosilnih goriva odgovoran je za 25% globalnih

emisija ugljik (IV) oksida. Prosječan automobil godišnje ispušta toliko CO2 emisija koliko je

i sam težak. Za jedan sat vožnje autocestom brzinom 130 km/h potroši se isto toliko kisika

koliko jedan čovjek potroši u deset dana za disanje. Izgaranje fosilnih goriva proizvodi

onečišćujuće tvari koje se mogu prenijeti na velike udaljenosti i škoditi ljudskom zdravlju,

biljkama, životinjama i ekosustavima. Takve onečišćujuće tvari i njihovi derivati, poput

troposferskog ozona i zakiseljujućih spojeva vode uništavanju ekosustava, škode usjevima i

šumama, a u ljudi uzrokuju probleme dišnih organa i razne bolesti (VUS, 2002: 2).

Novonastali problemi zahtijevaju da se učine često iznimno skupe promjene u postojećim

tehnikama, tehnologijama i metodama proizvodnje i konzuma, kao i velika i suštinska

ulaganja kojima se efikasno može kontrolirati zagađenje.

Bez takve intervencije, poduzeća i fizičke osobe nemaju razloga da uzmu u obzir te eksterne

troškove. Pri tom će naročito rado i široko korišteni mediji u koje se može ispuštati odnosno

odlagati nepoželjni otpad biti zrak i voda iako je notorna činjenica, da će zagađenje atmosfere,

podzemnih voda, pa rijeka i jezera te zraka uzrokovati troškove kod drugih poduzeća odnosno

fizičkih osoba.

Instrumenti kojima bi se mogle postići željne i potrebne promjene uz istovremeno

minimiziranje potrebnih troškova, u prvi je plan istaknula prednosti tržišnih mehanizama koji

bi mogli poslužiti pri postizanju ciljeva u provođenju politike zaštite čovjekove okoline –

dakle poticati privatni sektor da donosi odluke koje su manje škodljive za okoliš.

Danas je ne samo saznanje o tome da postoji, nego još mnogo naglašenije o obuhvatu i

stupnju zagađenosti čovjekove okoline postalo činjenica koja je prepoznata i čije je značenje

kako za sadašnjost tako i za (ne tako daleku) budućnost postalo jedno od krucijalnih problema

čovječanstva. Čist zrak, zdrava voda, nezagađena zemlja idealno je okruženje u kojem bi

čovjek želio živjeti, ali današnja realnost pokazuje da se od tog ideala ukupno čovječanstvo

sve više i brže udaljuje. Svjedoci smo nemale opasnosti u kojoj se zemlja nalazi zbog efekta

71

staklenika, zbog kojeg će se vrlo vjerojatno temperatura na Zemlji povisiti, a uzrokovan je

emisijom određenih škodljivih tvari (CO2) u atmosferu.

S ekonomskog stajališta čista odnosno zdrava čovjekova okolina može se promatrati kao

javno dobro utoliko, što za njenu uporabu ne postoje cijene koje bi ograničavale njezinu

potrošnju. Drukčije rečeno, okoliš u kojem živimo nema (više) zadovoljavajuću kvalitetu

stoga, što nema ni mehanizma (tržište, cijene) kojim bi se mogla ograničavati njegova

uporaba. Kapacitet prirode da sama sebe pročišćuje, da asimilira štetne tvari, kao što je to bilo

sve do početka industrijske ere, danas je bitno ograničen, on je toliko sužen, da zahtijeva

intervenciju države kako bi se dobra koja čine čovjekovu okolinu, a kojih ima sve manje,

odnosno čija kvaliteta sve više i brže opada, očuvala.

Čovjekova okolina služi s jedne strane kao «isporučitelj» resursa za potrebe proizvodnje i

konzuma, a istovremeno s druge strane i kao medij koji prihvaća («primatelj») najraznovrsnija

dobra koja više nisu potrebna. Ekonomsko je obrazloženje problema povezanih s

onečišćenjem čovjekova okoliša rezultat prekomjernog korištenja tog javnog dobra, koje

proizlazi iz činjenice da je zbog toga što ne postoje cijene, zakazalo tržište. Npr. u nekom

manje-više zatvorenom stambenom naselju zagađenje zraka uzrokuju sustavi grijanja, onda je

jasno da se poželjno dobro čisti zrak može dobiti tako, da se uklone stari i ugrade novi sustavi

grijanja.

Razlog da javni sektor intervenira ograničavajući zagađivanje okoliša jesu (u pravilu)

negativni eksternaliteti, odnosno eksterni efekti, tj. troškove koje fizička osoba ili poduzeće

uzrokuje drugim članovima društva ispuštajući zagađene tvari u prirodu. Proizvodnja cementa

uzrokuje prašinu, vožnja automobilom buku i ispušne plinove, sustavi grijanja dim i čađu itd.,

što su eksterni efekti koji nastaju pri proizvodnji i potrošnji i koji opterećuju čistu okolinu

čineći je na taj način nedostatnom.

72

5.3. Ciljevi politike zaštite čovjekove okoline

Instrumenti koji se mogu primijeniti u okviru politike zaštite čovjekova okoliša nisu jednaki s

obzirom na to jesu li oni usmjereni na suzbijanje ispuštanja štetnih stvari (emisija) ili pak na

zagađenje koje je tim ispuštanjem prouzročeno (imisija). Npr. o emisiji je riječ kad automobil

i druga vozila proizvode i u zrak ispuštaju štetne plinove, a o imisiji onda, kad koncentracija

po jedinici zraka tim plinovima prijeđe neku određenu dopuštenu granicu. Opasnost za

okolinu, za umanjenje njezine kvalitete, pa onda i na poduzimanje mjera potrebnih za njezinu

zaštitu, mjeri se veličinom imisije, odnosno snagom njezina štetnog utjecaja na prirodu i

ljude.

Ciljeve politike očuvanja čovjekove okoline moguće je podijeliti na:

1) Osnovni i glavni cilj, koji se sastoji u očuvanju deficitarnih prirodnih dobara (bar) u

stanju u kojem se nalaze danas, kako bi s njihovim očuvanjem – zraka, vode, zemlje,

bili očuvani uvjeti (fauna, flora, klima) koji omogućuju život i osiguravaju zdravlje

ljudi, i

2) Podciljeve, koji su definirani objektom na koji se u okviru politike očuvanja čovjekove

okoline primjenjuju određene mjere, a ti ciljevi jesu: imisijski i emisijski ciljevi.

Instrumenti politike očuvanja čovjekove okoline ravnaju se prema ciljevima koji se unutar te

politike žele postići. Iz prakse većine zemalja koje provode politiku zaštite čovjekove okoline

vidljivo je da se pretežno rabe instrumenti usmjereni na emisiju, dakle na pojedine izvore

zagađenja. Klasični primjeri za to su npr. naprave za pročišćavanje ispusta iz dimnjaka

(centralno grijanje, proizvodnja uz uporabu ugljena, sumpora i sl.) ili iz odvoda industrijskih

voda, kod kojih je moguće mjeriti količinu ispuštenih štetnih tvari, pa onda i ograničiti

njihovu emisiju na dopuštene količine.

Instrumenti kojim se mogu postizati željeni ciljevi u okviru politike očuvanja čovjekove

okoline mogu se podijeliti na dvije osnovne grupe i to: instrumente koji djeluju izvan tržišta i

instrumente koji djeluju u okviru tržišta.

73

Grafikon 1. Zagađenje i društveni optimum

Izvor: Mankiw, G. “Osnove ekonomije”, Mate d.o.o., Zagreb, 2006. str. 206.

Krivulja društvenog troška je iznad krivulje ponude, jer uzima u obzir eksterne troškove

kojima proizvođač aluminija opterećuje društvo. Razlika između krivulja odražava trošak

ispuštenog zagađenja. Planer (država) izabire razinu proizvodnje aluminija pri kojoj krivulja

potražnje prelazi preko krivulje društvenog troška. Presjek je optimalna količina aluminija sa

stajališta društva kao cjeline.

U tržišnoj ravnoteži za graničnog potrošača aluminij vrijedi manje od društvenog troška

njegove proizvodnje → smanjenje proizvodnje i potrošnje povećava ukupno blagostanje kako

planer (država) može postići optimalan rezultat → uvođenje poreza proizvođaču aluminija za

svaku tonu prodanog aluminija

- porez bi pomaknuo krivulju ponude prema gore za veličinu poreza

- ako porez točno odražava društveni trošak ispuštenog dima, nova krivulja ponude bi se

podudarala sa krivuljom društvenog troška

- upotreba ovakvog poreza naziva se internaliziranje eksternalije jer potiče kupce i

prodavatelje da uzmu u obzir eksterne učinke svojih akcija.

74

5.4. Privatizacija hrvatskih autocesta

Hrvatska raspolaže jednom od najsuvremenijih mreža autocesta u ovom dijelu Europe i može

se pohvaliti pozitivnim brojkama u svim segmentima. Mreža hrvatskih autocesta od 1995. do

kraja 2011. godine narasla sa 346,4 na 1.250,7 kilometara. Nakon kratkog pada u 2010. godini

nastavljen je trend porasta prihoda od cestarine u 2011. godini (+4,2 posto) kada je ostvareno

272,3 milijuna eura prihoda (bez PDV-a). Nije zanemariva ni činjenica da je čak 63 posto

cestarine bilo plaćeno gotovinom, a gotovo 20 posto sustavima pretplate (ENC, Smart). Ove

je godine povećan i turistički promet, te značajno povećan broj ENC uređaja pa bi

ovogodišnje brojke mogle biti još bolje.

Proteklih godina uložen je velik novac u gradnju autocesta koje su pojedinim područjima

donijele i značajne pomake u razvoju industrije. U tom se pravcu očekuju i novi benefiti

dovršenjem koridora 5C kroz Slavoniju i kvalitetnim spajanjem krajnjeg juga s ostatkom

Hrvatske. Hoće li ekonomija biti ispred politike i hoće li financijski interesi zemalja koje još

imaju zdravog kapitala biti sladak zalogaj državi znat će se uskoro. Oživljavanje prometa u

riječkoj luci i interes dalekoistočnih partnera za prometne koridore kod nas i u susjednim

zemljama svakim su danom sve snažniji, no, neke stvari ipak ne treba zaboraviti.

Mišljenja o davanju koncesije hrvatskih autocesta su dvojaka, neki smatraju kao veoma

pozitivnu odluku, dok drugi na to gledaju krajnje negativno. Apsolutno ne bi bilo dobro dati

naše autoceste u koncesiju jer one su prije svega građene u svrhu razvitka Hrvatske i

prometnog povezivanja svih hrvatskih regija. Eventualnog novog koncesionara, sasvim

sigurno, ne bi zanimalo opće dobro nego jedino što veći prihodi i dobit, a što manji rashodi,

dakle i što manji troškovi održavanja. Hrvatska u trenutnom stanju nema od svojih autocesta

velike koristi, ali prepustiti upravljanje autocestama privatnom kapitalu je loš potez jer bi

država mogla samo promjenama u pristupu njihovoj eksploataciji postići veću korist i za sebe

i za društvo.

Budući koncesionar dobit će pravo na naplatu cestarine, a morat će održavati autoceste. U

ugovoru bi se ugradila i obveza koncesionara da osigura prava zaposlenicima na trenutačnoj

75

razini, a država bi u slučaju većeg rasta prometa na određenim dionicama autocesta dijelila

prihode od cestarine s koncesionarom. Ipak, detalji budućeg ugovora tek će se određivati, jer

prvo treba provesti prvi krug natječaja, koji bi trebao završiti do kraja godine, a potom i

proces predavanja obvezujućih ponuda. Zasad postoji interes 47 društava i institucija.

Pored toga sindikati i poslodavci okupljeni oštro se protive Vladinu planu davanju autocesta u

koncesiju na 30 do 50 godina za 2,4 do 3,2 milijarde eura. Smatra se da je davanje prometnica

u koncesiju na 50 godina u biti njihova prodaja. Pretpostavlja se da će koncesionar podići

cijenu cestarine, otpustiti radnike i zaraditi ekstra profit.

Postoji nekoliko drugih alternativnih rješenja, poput reprogramiranja dugova, druga opcija za

pokrivanje dugova je izdavanje obveznica, a treća prodaja dionica građanima. S druge strane,

jedno od prihvatljivih rješenja bilo bi uvođenje vinjeta. Na taj način, država možda ne bi

odmah ostvarila veće prihode, ali bi stvorila uvjete za razvitak logistike uz autoceste što kod

nas kronično nedostaje.

76

6. ZAKLJUČAK

Javna dobra služe zadovoljavanju zajedničkih potreba određene skupine ili ukupnog

stanovništva. Ta se dobra mogu proizvoditi u javnom ili privatnom sektoru i njihova

proizvodnja nije ni u kakvoj vezi s njihovom ponudom koju uvijek osigurava država. Javna

dobra se uvijek nude u unaprijed određenoj količini, jednako su dostupna svim potencijalnim

korisnicima i zapravo su nedjeljiva. U potrošnji tih dobara ne vlada rivalitet i nikoga nije

moguće isključiti iz njihova korištenja. Internalizacija vanjskih učinaka postiže se različitim

mjerama ekonomske politike, administrativne kontrole, preciznijim definiranjem vlasništva te

fiskalnim mjerama u obliku dodatnog oporezivanja ili subvencioniranja. Tržišna učinkovitost

i pravičnost u raspodjeli dohotka uvijek su konfliktni ciljevi i u praksi se postavlja pitanje

njihove optimalne kombinacije. Preraspodjela dohotka ostvaruje se različitim fiskalnim

instrumentima, a prije svega progresivnim i selektivnim oporezivanjem i politikom transfera.

Korisnici javnih dobara danas vrše komparacije dostupnih javnih dobara: zainteresirani su za

ona javna dobra gdje njihova korisnost prelazi cijenu koju oni plaćaju za ta dobra. Građani

žele čišći zrak, perspektivno obrazovanje, sigurne prometnice i naprednu medicinu uz najniži

trošak, međutim, to u stvarnosti nije lako izvedivo, jer za unaprjeđenje kvalitete javnih dobara

država treba dodatna financijska sredstva, a može ih namaknuti jedino povećanjem izdataka

građana.

Eksternalije predstavljaju troškove transakcija na tržištu koje nisu prikazane cijenom. U

pitanju je dominantan oblik nesposobnosti tržišta da postigne efikasnost u industrijskoj

ekonomiji. Eksternalije čine da tržišna vrijednost bude različita od društvenog troška, što

dovodi do neefikasne raspodjele resursa. Mogu dovesti do viška proizvodnje na

konkurentskom tržištu, kada se smatraju negativnim, kao i do smanjenja proizvodnje, što je

rezultat prisustva pozitivnih eksternalija. U oba slučaja dovode do gubitka.

Privatna tržišta imaju mogućnost da internaliziraju problem eksternalija kroz pregovore ali

Coaseov teorem može se naći pred mnogim preprekama koje otežavaju rješavanje globalnih

eksternalija, kao što su ekološke. Za razliku od privatnih tržišta, u rješavanju eksternalija vlast

može koristiti prilaz preko cijene ili preko količine. Kada firme imaju različite marginalne

77

troškove smanjenja zagađenja, mehanizam cijena je efikasniji u postizanju ekoloških ciljeva

osim ukoliko regulaciju količine ne prati sposobnost postizanja regulatornih ciljeva preko

trgovine dozvolama za zagađenje između zagađivača. Regulacija količine smanjuje količinu

zagađenja, bez obzira na troškove i više odgovara kada su marginalne koristi visoke, dok

regulacija cijene kroz porez čini troškove smanjenja zagađenja visokim, bez obzira na

količinu i više odgovara kada su marginalne koristi jednake.

Važan primjer pozitivnih eksternalija jest izgradnja autocestovne mreže, koji je ujedno bio i

praktični primjer u ovom radu. To nije javno dobro koje se može kupiti i prodati na tržištima.

Prikladna privatna proizvodnja tog javnog dobra ne može se provesti jer se koristi tako široko

rasprostranjuju na stanovništvo da ni jedno poduzeće ili potrošač nemaju ekonomski poticaj

da pružaju usluge i prisvajaju probitke. Kada pričamo o autocesti kao pozitivnoj eksternaliji, s

druge strane javljaju se i negativne eksternalije, onečišćenje okoliša koje je navedeno u ovom

radu. Kakvoća okoliša, ekološka stabilnost, biološka raznolikost, ekološke nesreće, emisije,

imisije i sl., utvrđene su i propisane postojećim zakonskim propisima i posebnim odredbama

tvrtki koje autocestama upravljaju. S tim u skladu obavlja se sve ono što je potrebno da bi se

zadovoljila nužna zaštita i pratilo stanje okoliša u održavanju autocesta.

Za sve probleme koje se javljaju prilikom zaštite okoliša postoji jedno obilježje, a ono je

neuspješno funkcioniranje tržišta u odnosu na okoliš. Gospodarske aktivnosti, pa i one koje

utječu na okoliš, proizvode vrijednosti i troškove. U prisutnosti negativne eksternalije, kao što

je zagađenje, društveni trošak dobra nadmašuje privatni trošak.

Još jedna bitna stvar koju smo naveli na primjeru autocesta, jest privatizacija javnih dobara.

Došlo se do zaključka da ne bi bilo dobro dati konkretno hrvatske autoceste u koncesiju jer

one su prije svega građene u svrhu razvitka Hrvatske i prometnog povezivanja svih hrvatskih

regija. Novog koncesionara ne bi zanimalo opće dobro nego jedino što veći prihodi i dobit, a

što manji rashodi, dakle i što manji troškovi održavanja. Hrvatska u trenutnom stanju nema od

svojih autocesta velike koristi, ali prepustiti upravljanje autocestama privatnom kapitalu je loš

potez jer bi država mogla samo promjenama u pristupu njihovoj eksploataciji postići veću

korist i za sebe i za društvo. Zbog prethodno navedenog, smatra se da treba posezati za

drugim alternativnim rješenjima.

78

LITERATURA

Arnold, F.S. 1994, Economic Analysis of Environmental Policy and Regulation, John, Wiley

& Sons, New York

Babić, M. 2007, Makroekonomija, Mate, Zagreb

Badanjak, S. 1997, Usklađivanje razvitka i zaštite okoliša-neka razmišljanja o zaštiti okoliša,

br. 4538-2539, Informator, Zagreb

Benić, Đ. 1995, Tržišne slabosti i dodatna regulacija, Ekonomska misao i praksa: časopis

Sveučilišta u Dubrovniku (1330-1039), 1; str. 43-56

Borozan, Đ. 2012, Makroekonomija, EFO, Osijek

Brümmerhoff, D. 2000, Javne financije, Mate, Zagreb

Business.hr. 2013, Vlada za samo 3,2 milijarde eura želi autoceste dati u pedesetogodišnju

koncesiju, (19.09.2013), http://www.business.hr/ekonomija/vlada-za-samo-3-2-milijarde-

eura-zeli-autoceste-dati-u-pedesetogodisnju-koncesiju

Crnković, A. 2005, Ozelenjivanje ekonomije: ekološki porezi, Zbornik Pravnog fakulteta

Sveučilišta u Rijeci, vol. 26, br. 2, str. 883-899

Črnjar, M. 2002, Ekonomika i politika zaštite okoliša, Ekonomski fakultet u Rijeci,

Sveučilište u Rijeci, Rijeka

Desai, M. 2003, Public Goods: A Historical Perspective, Oxford University Press, USA

Dragičević - Samokovlija, J. 2008, Zaštita okoliša, (18.09.2013), http://www.casopis-

gradjevinar.hr/assets/Uploads/JCE-60-2008-05-07.pdf

Ekonomika i menadžment u javnom sektoru, 2009, Zbornik radova znanstveno-stručnog

skupa, Rijeka, (18.09.2013) http://bib.irb.hr/datoteka/432617.zbornik.pdf

Golubić, J. 1999, Promet i okoliš, Sveučilište u Zagrebu, Fakultet prometnih znanosti, Zagreb

Institut za javne financije, 1996, Određivanje cijena u javnom sektoru, (19.09.2013),

http://www.ijf.hr/hr/korisne-informacije/pojmovnik-javnih-financija/15/javni

sektor/316/odredjivanje-cijena-u-javnom-sektoru/321/

Jelčić, B. 1997, Javne financije, Informator, Zagreb

79

Jelčić, B. i Jelčić, B. 1998, Porezni sustavi i porezna politika, Informator, Zagreb

Jelušić, M. 2009, Javno vlasništvo u pravnom sustavu Republike Hrvatske, Zbornik radova

Pravnog fakulteta u Splitu, vol. 46, 1/2009., str. 151.-165

Jurković, P. 2002, Javne financije, Masmedia, Zagreb

Kesner - Škreb, M. 1996, Određivanje cijena u javnom sektoru, Financijska praksa, Institut za

javne financije, 20(1), str. 91-93,

Kordej - De Villa, Ž. 1999, "Politika zaštite okoliša u tranzicijskim zemljama", Privredna

kretanja i ekonomska politika, 77, str. 41-71

Kordej - De Villa, Ž. i Papafava, M. 2003, Ekonomski instrumenti u politici zaštite okoliša u

Hrvatskoj – teorijska saznanja i iskustva, Privredna kretanja i ekonomska politika, 13(94), str.

27-69

Mankiw, N. G. 2006, Osnove ekonomije, Mate, Zagrebačka škola ekonomije i managementa,

Zagreb

Musgrave, R. A. i Musgrave, P. B. 1993, Javne financije u teoriji i praksi, Institut za javne

financije, Zagreb

Mueller, C. D. 2003, Javni izbor III, Masmedia, Zagreb

Nikolić, N. 1999, Počela javnog financiranja, Ekonomski fakultet u Splitu, Sveučilište u

Splitu, Split

Pašalić, Ž. i Mrnjavac Ž. 2006, Razvoj i politika okoliša, Ekonomski fakultet Sveučilišta u

Splitu, Split

Pauletić, V. 2008, Javno dobro i privatni interes, (18.09.2013),

http://oliver.efri.hr/~javnisek/zbornik/pauletic.pdf

Pindyck, R. S. i Rubinfeld, D. L. 2005, Mikroekonomija, Mate d.o.o., Zagreb

Rosen S., Harvey i Gayer, T. 2010, Javne financije, Institut za javne financije, Zagreb

Samuelson, A. P. i Nordhaus D. W. 1995, Ekonomija, 15. Izdanje, Mate d.o.o., ZSEM,

Zagreb

Samuelson, A. P. i Nordhaus D. W. 2005, Ekonomija, 18. Izdanje, Mate d.o.o., ZSEM,

Zagreb

80

Schmidheiny, S. 1995, Poslovni savjet za održivi razvoj, Novim smjerom, Globalni poslovni

pristup razvoju i okolišu, Zagreb, 14 /33.

Sever, I. 1995, Javne financije: razvoj, osnove teorije, analiza, Ekonomski fakultet Rijeka,

Rijeka

Šimurina, N., Šimović, H., Žaja, M. i Primorac, M. 2012, Javne financije u Hrvatskoj,

Ekonomski fakultet Zagreb, Zagreb

Tipurić, D. 2006, Nadzorni odbor i korporativno upravljanje, Sinergija, Zagreb

VUS, 2003, Ekologija i zaštita okoliša, Vježba 19. Utjecaj prometa na zagađenje okoliša,

http://www.vus.hr/Nastavni%20materijali/Ekologija%20vjezbe%2003-

04/VJEZBA%2019..pdf, (21.09.2013)

Zakon o zaštiti okoliša, NN 82/94

81

POPIS SLIKA, TABLICA I GRAFIKONA

POPIS SLIKA

Slika 1. Most Krka-primjer dobrog uklapanja u okoliš ............................................................ 64

Slika 2. Ispust za pročišćene otpadne vode i oborinske vode .................................................. 66

Slika 3. Prijelaz za životinje na dionici Dugopolje –Šestanovac ............................................. 67

Slika 4. Barijera za zaštitu od buke .......................................................................................... 68

POPIS TABLICA

Tablica 1. Opća klasifikacija i tipologija dobara ..................................................................... 13

Tablica 2. Tržišni neuspjesi i državna intervencija ................................................................. 24

Tablica 3. Klasifikacija pogodnosti koje pružaju javna dobra ................................................ 30

Tablica 4. Neki od PFI projekta javno – privatnog partnerstva u Velikoj Britaniji ................ 34

Tablica 5. Preferencije glasača u odnosu na javne izdatke ..................................................... 59

POPIS GRAFIKONA

Grafikon 1. Zagađenje i društveni optimum ............................................................................ 73

IZJAVA

kojom izjavljujem da sam diplomski rad s naslovom JAVNA DOBRA I EKSTERNALIJE

izradila samostalno pod voditeljstvom doc. dr. sc. Saše Drezgića. U radu sam primijenila

metodologiju znanstveno-istraživačkog rada i koristila literaturu koja je navedena na kraju

diplomskog rada. Tuđe spoznaje, stavove, zaključke, teorije i zakonitosti koje sam izravno ili

parafrazirajući navela u diplomskom radu na uobičajen, standardan način citirala sam i

povezala s korištenim bibliografskim jedinicama. Rad je pisan u duhu hrvatskog jezika.

Također, izjavljujem da sam suglasna s objavom diplomskog rada na službenim stranicama

Fakulteta.

Studentica:

Dizi Selan

______________