Riksrevisjonen

Dokument nr. 3:3(1999–2000)

Riksrevisjonens undersøkelse avklagesaksbehandlingen i Statens

helsetilsyn og ved fylkeslegekontorene

58 1999–2000Dokument nr. 3:3

Til Stortinget

Riksrevisjonen legger med dette fram Dokument nr. 3:3 (1999–2000) Riksrevisjonens undersøkelse av klage-saksbehandlingen i Statens helsetilsyn og ved fylkeslegekontorene.

Riksrevisjonen, 3. november 1999.

For Riksrevisorkollegiet

Bjarne Mørk-Eidemriksrevisor

60 1999–2000Dokument nr. 3:3

Innhold

Side

1 Innledning ..........................................................................................................................................1

2 Oppsummering av undersøkelsen ................................................................................................... 1

3 Sosial- og helsedepartementets kommentarer ................................................................................ 2

4 Riksrevisjonens bemerkninger ......................................................................................................... 3

5 Sosial- og helsedepartementets svar ................................................................................................ 3

6 Riksrevisjonens uttalelse ................................................................................................................... 3

Vedlegg: Rapport ........................................................................................................................................5

1999–2000 1Dokument nr. 3:3

Sosial- og helsedepartementetRiksrevisjonens undersøkelse av klagesaksbehandlingen i Statens

helsetilsyn og ved fylkeslegekontorene

1 INNLEDNING

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) og fylkeslegenebehandler og avgjør klager fra pasienter og pårøren-de på behandling i helsevesenet eller mot helseper-sonells atferd. Etaten kan også opprette saker medutgangspunkt i annen informasjon om klanderverdi-ge forhold. Retten til å klage på feil og mangler i hel-sevesenet er ikke lovfestet, men følger indirekte avdet tilsynsansvaret som Helsetilsynet har etter lovom statlig tilsyn med helsetjenesten.

Formålet med undersøkelsen har vært å undersø-ke om klagesaksbehandlingen i Helsetilsynet og vedfylkeslegekontorene har vært effektiv og om den harivaretatt rettssikkerheten til de involverte. I dennesammenheng har man sett på saksbehandlingstid forulike typer saker, saksbehandlingsrutiner, eventuelleflaskehalser i saksbehandlingen internt og i forholdtil eksterne instanser som sakkyndige, profesjonsråd,politi og rettsvesen.

Alle klage- og tilsynssaker behandles først avfylkeslegen. Fylkeslegen har myndighet til å gi kri-tikk til helsepersonell eller institusjoner. De alvor-ligste sakene blir sendt til Helsetilsynet for behand-ling der. Helsetilsynet har myndighet til å gi strenge-re reaksjoner som tilrettevisning, advarsel, suspen-sjon og tilbaketrekning av autorisasjon, godkjenningeller forskrivningsrett. Både fylkeslegen og Helsetil-synet bruker i noen grad sakkyndige til å vurderesaksforholdet. I saker der Helsetilsynet vurderer åtilbakekalle en autorisasjon eller godkjenning, sen-des dessuten saken til et profesjonsråd til uttalelse.

Rapporten fra undersøkelsen følger som tryktvedlegg. Ved Riksrevisjonens brev av 19. august1999 ble den forelagt for Sosial- og helsedeparte-mentet (SHD) til uttalelse. Departementet har i brevav 9. september 1999 avgitt uttalelse til de forholdsom er tatt opp i rapporten. Departementets kom-mentarer er behandlet i kapittel 3. Riksrevisjonengjør oppmerksom på at både revisjonskriteriene ogfaktadelen har vært forelagt for Statens helsetilsyntil verifikasjon før den endelige rapporten ble utar-beidet.

2 OPPSUMMERING AV UNDERSØKELSEN

Det har vært en sterk økning i tallet på klage- og til-synssaker på 1990-tallet. I mange saker har behand-lingstiden vært svært lang. Som ledd i undersøkelsenhar Riksrevisjonen registrert samtlige klage- og til-synssaker som var til behandling i 1997 i Helsetilsy-net og ved fem utvalgte fylkeslegekontorer (Oslo,Akershus, Vestfold, Aust-Agder og Nord-Trønde-lag). Saksbehandlingsrutinene ved de fem fylkesle-gekontorene er også gjennomgått, og det er foretattintervjuer med representanter for Helsetilsynet og deutvalgte fylkeslegekontorene.

I tildelingsbrevet for 1997 forutsatte SHD at fyl-keslegenes saksbehandling i enkeltsaker ikke skulleta mer enn seks måneder. Gjennomsnittlig saksbe-handlingstid skulle ikke overstige tre måneder forsaker som ble avgjort av fylkeslegen, og fire måne-der for saker som ble oversendt til Helsetilsynet foravgjørelse der. Det samme året ble det ikke satt til-svarende mål for saksbehandlingstiden i Helsetilsy-net. Derimot forutsatte departementet at Helsetilsy-net skulle ha færre enn 150 ikke avsluttede saker vedårets slutt.

Undersøkelsen viser at det var 131 saker som ik-ke var avsluttet i Helsetilsynet 31. desember 1997.Dette er i tråd med det som var forutsatt i tildelings-brevet fra SHD til Helsetilsynet for 1997. I 1997hadde Helsetilsynet en gjennomsnittlig saksbehand-lingstid på 11,4 måneder. Hvis man derimot skillermellom de sakene som Helsetilsynet avsluttet i1997, og de sakene som ikke var avsluttet på under-søkelsestidspunktet i mai 1998, viser det seg at saks-behandlingstiden for de ikke avsluttede sakene igjennomsnitt var på 13,9 måneder. For 1999 har de-partementet lagt opp til en saksbehandlingstid påseks måneder. I forhold til innsatsen i 1997 må Hel-setilsynet effektivisere saksbehandlingen ytterligerefor å nå målet for 1999.

Undersøkelsen viser at ingen av de fem fylkesle-gekontorene som undersøkelsen omfatter, nådde re-sultatmålet for 1997. Samtidig viser undersøkelsenstor variasjon mellom de fem kontorene. I nestenhalvparten av tilfellene brukte Fylkeslegen i Oslomer enn seks måneder på saksbehandlingen. I fleretilfeller kunne saksbehandlingen strekke seg over

2 1999–2000Dokument nr. 3:3

flere år, noe som kan innebære en stor belastning forbåde pasienter, pårørende og involvert helseperso-nell. De store forskjellene kontorene mellom når detgjelder saksbehandlingstid, kan skyldes flere fakto-rer. En faktor kan være ulik oppfatning av hvor godten sak skal være utredet hos fylkeslegen før denoversendes til Helsetilsynet. En annen faktor kanvære ulik organisering av saksbehandlingen og for-skjellig kvalitet på arkivene. Undersøkelsen viserblant annet at arkivsituasjonen ikke har vært tilfreds-stillende ved fylkeslegekontoret i Oslo.

Undersøkelsen viser at saksbehandlingstiden iHelsetilsynet økte vesentlig for saker som ble over-sendt til sakkyndig og profesjonsråd sammenliknetmed saker som ikke ble behandlet av noen av disseinstansene. Hovedforklaringen på den økte saksbe-handlingstiden som påløp for saker som ble over-sendt til profesjonsråd og/eller sakkyndig, er den in-terne saksbehandlingen i Helsetilsynet, og i litengrad saksbehandlingen i de eksterne instansene.

Ved fylkeslegekontorene økte også saksbehand-lingstiden i vesentlig grad for saker som ble over-sendt til sakkyndig, og også her var fylkeslegenesegen saksbehandling viktigste årsak til den øktesaksbehandlingstiden. På bakgrunn av den lange in-terne saksbehandlingen i slike typer saker i Helsetil-synet og hos fylkeslegene, kan det stilles spørsmålom utredningskapasiteten, kompetansen og organi-seringen i etaten er god nok.

Undersøkelsen har avdekket forskjeller mellomde fem fylkeslegekontorene både når det gjelder or-ganisering av klagesaksbehandlingen og produktivi-tet. Hos Fylkeslegen i Oslo er det opplyst at beman-ningssituasjonen er vanskelig, men at kontoret like-vel bruker en relativt stor del av personalressursenepå klagesaksbehandling. Fylkeslegen i Oslo har enstor saksportefølje, og i forhold til saksmengde bruk-te dette kontoret færre ressurser enn de andre konto-rene i 1997. Når det gjelder forholdet mellomressursinnsats og saksbehandlingstid, var Fylkesle-gen i Oslo mindre produktiv enn f eks Fylkeslegen iAkershus, som også er et stort kontor. Fylkeslegen iAust-Agder var det minst produktive kontoret. Kon-toret benyttet relativt sett flere ressurser på klage-saksbehandling enn noen av de andre kontorene utenat dette resulterte i kortere saksbehandlingstid.Akershus, Nord-Trøndelag og Vestfold var de mestproduktive fylkeslegekontorene, men også disse sy-nes å ha et effektiviseringspotensiale, både for å fåned saksbehandlingstiden og for å få mest mulig utav de ressursene som legges ned i klagesaksbehand-lingen.

Undersøkelsen viser forsinkelser i alle faser avsaksbehandlingen ved de fem fylkeslegekontorene. Inoen tilfeller synes sakene å være blitt liggendelenge før saksbehandlingen kom i gang, i strid medprinsippet i forvaltningsloven §11 a og Helsetilsy-nets veileder for klage- og tilsynssaker. Her skilteFylkeslegen i Oslo seg mest negativt ut.

Fylkeslegens avgjørelse i klagesaker regnes ikkesom enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler omklage og omgjøring kommer derfor ikke til anven-delse. Av rettssikkerhetshensyn er det likevel antattat både klager og påklaget har anledning til å bringefylkeslegens avgjørelse inn for Helsetilsynet. Sivi-lombudsmannen uttalte i forbindelse med en klage-sak 1. oktober 1996 at fylkeslegen bør gjøre klageroppmerksom på adgangen til å påklage avgjørelsentil Helsetilsynet. Undersøkelsen viser ulik praksisblant fylkeslegene med hensyn til å opplyse klagerom adgangen til å få saken prøvet av Helsetilsynet,på tross av at Sivilombudsmannen i 1996 har uttaltat fylkeslegene bør opplyse om dette.

Riksrevisjonens undersøkelse indikerer at fyl-keslegenes skjønn varierer. Det var til dels stor vari-asjon mellom fylkeslegene med hensyn til andelenav saker som endte med kritikk, og andelen sakersom på grunn av alvorlighetsgrad ble oversendt tilHelsetilsynet for videre behandling der. Andelen sa-ker som endte med kritikk, varierte fra 10 prosent til35 prosent ved de fem fylkeslegekontorene. Fylkes-legen i Oslo oversendte 14 prosent av sine saker tilHelsetilsynet, mens de øvrige fire kontorene bareoversendte 3–6 prosent av klagesakene i 1997.

3 SOSIAL- OG HELSEDEPARTEMENTETSKOMMENTARER

I brev av 9. september 1999 til Riksrevisjonen harSosial- og helsedepartementet avgitt uttalelse til rap-porten.

Sosial- og helsedepartementet er av den oppfat-ning at Riksrevisjonens undersøkelse som gjelder1997, ikke gir et dekkende bilde av situasjonen iHelsetilsynet slik den er i dag. Ifølge departementethar saker som er kommet inn til Helsetilsynet siden1998, en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på caseks måneder. Dette er i overensstemmelse med de-partementets resultatmål for Helsetilsynets klage-saksbehandling i 1999.

Ifølge departementet er det særlig tre forhold iRiksrevisjonens undersøkelse som er sentrale.

For det første illustrerer undersøkelsen at res-surssituasjonen ved fylkeslegekontoret i Oslo ikkegjenspeiler de store oppgavene som dette kontoretskal løse. Departementet vil derfor i samarbeid medHelsetilsynet både vurdere ressursbehovet i forbin-delse med budsjettet for 2000 og se på mulighetenefor en intern omfordeling av ressursene til Helsetil-synet og fylkeslegekontorene.

For det andre viser undersøkelsen at det er behovfor å bedre de administrative rutinene, spesielt påfylkeslegekontorene. Som ledd i etatsstyringen skaldepartementet gjennomgå rutiner og organiseringmed Helsetilsynet med særlig henblikk på arkiv-situasjonen ved fylkeslegekontorene, organiseringav arbeidet, saksbehandlingsrutiner og prioriteringav saker etter alvorlighetsgrad.

1999–2000 3Dokument nr. 3:3

For det tredje er det behov for å gjennomgå ogstandardisere fylkeslegenes skjønnsutøvelse i klage-saker. Departementet antar at en slik standardiseringkan bidra til å redusere antallet saker som oversen-des til Helsetilsynet. Departementet viser samtidigtil at Helsetilsynet har arbeidet for en mer ensartetpraksis i klagesaker ved fylkeslegekontorene. Dettearbeidet skal videreføres i samarbeid med departe-mentet for å sikre at fylkeslegenes skjønnsutøvelseblir likere og at rettssikkerheten til klager og påkla-get blir bedre ivaretatt.

Departementet opplyser for øvrig at det vil in-struere etaten om å opplyse om adgangen til å bringefylkeslegens avgjørelse inn for Helsetilsynet, slik Si-vilombudsmannen gikk inn for i en avgjørelse i1996. Det vises ellers til at Helsetilsynet har tatt det-te opp med fylkeslegene i møter, og at det også ertatt inn i Helsetilsynets veileder i klage- og tilsyns-saker av 10. juni 1998.

Ny lov om helsepersonell vil ifølge departemen-tet bidra til at klagesaksbehandlingen blir bedre. Detskal opprettes et nytt forvaltningsorgan, Statens hel-sepersonellnemnd, som skal behandle klager på Hel-setilsynets vedtak rettet mot helsepersonell. Før lo-ven trer i kraft skal departementet utarbeide forskrif-ter til loven og drive opplysnings- og opplærings-virksomhet overfor helsepersonell, Helsetilsynet,fylkeslegene og andre. Departementet er alt i gangmed dette arbeidet. Departementet skal i den forbin-delse gjennomgå saksbehandlingsrutiner og ret-ningslinjer for skjønnsutøvelse med Helsetilsynet ogfylkeslegene.

Både i forbindelse med etatsstyringen og Helse-tilsynets rapportering vil departementet påse at deulike tiltakene blir fulgt opp.

4 RIKSREVISJONENS BEMERKNINGER

Undersøkelsen viser at svikt i den interne saksbe-handlingen både i Helsetilsynet og ved fylkeslege-kontorene har medført at mange saker er blitt vesent-lig forsinket. Det er avdekket forsinkelser i alle faserav saksbehandlingen: Før saksbehandlingen er kom-met i gang, under saksbehandlingen, og etter at allinformasjon er samlet inn, men før konklusjonen fat-tes. Selv om det i mange tilfeller tar tid å innhenteinformasjon fra eksterne instanser, f eks fra påklagethelsepersonell eller sakkyndig, er det den internesaksbehandlingen i etaten som bidrar mest til å økesaksbehandlingstiden. Etter Riksrevisjonens vurde-ring reiser dette spørsmål om viktige sider av etatensarbeidsmetoder har vært tilstrekkelig vektlagt, og

det indikerer at det kan være et betydelig effektivi-seringspotensiale i hele etaten.

Det er positivt at den gjennomsnittlige saksbe-handlingstiden for nye saker i Helsetilsynet er i sam-svar med departementets resultatmål for Helsetilsy-net i 1999. Riksrevisjonen vil også understreke atselv om gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Helse-tilsynet nå er i tråd med resultatmålet, er det viktig atikke enkeltsaker blir liggende unødig lenge uten enrealitetsavgjørelse slik det har skjedd tidligere.

Det konstateres at det er stor grad av enighetmellom departementet og Riksrevisjonen om hvasom er hovedutfordringene hos Helsetilsynet og fyl-keslegene for å få en effektiv og ensartet praksis iklagesaksbehandlingen. Riksrevisjonen har merketseg at departementet gjennom etatsstyringen skalgjennomgå rutiner og organisering med Helsetilsy-net med sikte på å bedre arkivsituasjonen ved fylkes-legekontorene, effektivisere saksbehandlingen ogsikre riktig prioritering av saker etter alvorlighets-grad. Departementet vil også instruere etaten om åopplyse om adgangen til å bringe fylkeslegens av-gjørelse inn for Helsetilsynet, slik Sivilombudsman-nen gikk inn for i sin uttalelse i 1996.

5 SOSIAL- OG HELSEDEPARTEMENTETSSVAR

Saken har vært forelagt Sosial- og helsedepartemen-tet som i brev av 1. oktober 1999 har svart:

«Sosial- og helsedepartementet har ingen ytterli-gere merknader i saken.»

6 RIKSREVISJONENS UTTALELSE

Riksrevisjonen tolker departementet slik at det erenighet om behovet for en samlet gjennomgang avsaksbehandlingen av klagesaker hos Helsetilsynetog fylkeslegene. Et slikt arbeid kan etter Riksrevi-sjonens vurdering gi forbedret effektivitet i hele eta-ten, samtidig som man unngår at store forskjeller iskjønnsutøvelse og saksbehandlingstid bidrar til åundergrave både klagers og påklaget helsepersonellsrettssikkerhet. For øvrig har Riksrevisjonen merketseg at departementet i St.prp. nr. 1 (1999–2000) giruttrykk for at effektiviseringen vil skje gjennombedre rutiner, opprusting av arkivfunksjonen og merensartet skjønnsutøvelse, samtidig som det forutset-tes ressursmessige omdisponeringer innad i etaten.

Saken sendes Stortinget.

Vedtatt i Riksrevisjonens møte 19. oktober 1999

Bjarne Mørk-Eidem Eivind Eckbo

Tore Haugen Helga Haugen Brit Hoel

Therese Johnsen

4 1999–2000Dokument nr. 3:3

1999–2000 5Dokument nr. 3:3

Vedlegg

RapportKlagesaksbehandlingen i Statens helsetilsyn og ved

fylkeslegekontorene

6 1999–2000Dokument nr. 3:3

Innhold

SideSammendrag ................................................................................................................................................8

1 Innledning ......................................................................................................................................101.1 Bakgrunn .........................................................................................................................................101.2 Formål og problemstillinger ...........................................................................................................10

2 Metodisk tilnærming og gjennomføring .................................................................................... 112.1 Innledning .......................................................................................................................................112.2 Gjennomføring ................................................................................................................................112.3 Datagrunnlaget ................................................................................................................................112.4 Analyseteknikker ............................................................................................................................122.5 Datakvalitet .....................................................................................................................................12

3 Revisjonskriterier .........................................................................................................................143.1 Lovgrunnlaget for behandling av klagesaker ................................................................................. 143.2 Sentrale mål for klagesaksbehandlingen ........................................................................................ 15

4 Faktadel .........................................................................................................................................164.1 Organisering og rutiner ...................................................................................................................164.1.1 Tilgangen på klagesaker .................................................................................................................164.1.2 Saksgangen i klagesaker .................................................................................................................164.1.3 Nærmere om organiseringen av klagesaksbehandlingen ...............................................................174.2 Behandlingen av klagesaker i Helsetilsynet ................................................................................... 184.2.1 Saksbehandlingstid .........................................................................................................................184.2.2 Dokumentmengde og saksbehandlingstid ...................................................................................... 194.2.3 Politi/rettssak, profesjonsråd og sakkyndigbehandling ..................................................................194.2.4 Saksbehandlingstid fordelt på klagesaker etter type klage ............................................................204.2.5 Saksbehandlingstid etter saksutfall ................................................................................................. 214.2.6 Avsluttede og ikke avsluttede saker ............................................................................................... 214.2.7 Saksbehandlingstid for saker opprettet før og etter iverksettelsen av klagesaksprosjektet ........... 224.2.8 Nærmere om flaskehalser i Helsetilsynets saksbehandling ...........................................................234.3 Behandlingen av klagesaker hos fylkeslegene ............................................................................... 244.3.1 Innledning .......................................................................................................................................244.3.2 Registrerte saker .............................................................................................................................244.3.3 Saksbehandlingstid .........................................................................................................................254.3.4 Dokumentmengde i sakene .............................................................................................................264.3.5 Behandlingen av klagesaker hos sakkyndig, politi eller rettsvesen ...............................................264.3.6 Klagesaker fordelt på kategorier (type klagesak) ..........................................................................274.3.7 Klagesaker fordelt etter saksutfall ..................................................................................................284.3.8 Saksbehandlingstid etter kategori og utfall .................................................................................... 284.3.9 Saksbehandlingstid for avsluttede og ikke avsluttede saker ved fylkeslegekontorene ................. 294.3.10 Nærmere om flaskehalser i saksbehandlingen ved fylkeslegekontorene........................................294.4 Nærmere om personalressursene ved fylkeslegekontorene ...........................................................314.5 Rettssikkerhet ..................................................................................................................................324.5.1 Grundig og effektiv saksbehandling .............................................................................................. 324.5.2 Likebehandling ...............................................................................................................................324.5.3 Avvisning ........................................................................................................................................334.5.4 Informasjon om saksgangen ...........................................................................................................344.5.5 Informasjon om konklusjonen ........................................................................................................344.5.6 Adgang til overprøving ...................................................................................................................34

1999–2000 7Dokument nr. 3:3

5 Vurderinger ...................................................................................................................................355.1 Graden av måloppnåelse i etaten ....................................................................................................355.2 Flaskehalser i saksbehandlingen .....................................................................................................355.2.1 Saker som involverer politiet/rettsvesenet eller sakkyndige ..........................................................355.2.2 Organisering og produktivitet ved fylkeslegekontorene ................................................................365.3 Rettssikkerhet ..................................................................................................................................365.4 Oppsummering ................................................................................................................................37

Vedlegg 1 .....................................................................................................................................................38

Vedlegg 2 .....................................................................................................................................................40

8 1999–2000Dokument nr. 3:3

Sammendrag

Statens helsetilsyn (heretter kalt Helsetilsynet) ogfylkeslegene behandler og avgjør klager fra pasien-ter og pårørende rettet mot helsepersonell eller hel-seinstitusjoner. Etaten kan også opprette egne sakerpå bakgrunn av annen informasjon om mulig retts-stridige eller klanderverdige forhold i helsevesenet.Adgangen til å klage på helsepersonell og på be-handling i helsevesenet er ulovfestet, men følger in-direkte av Helsetilsynets tilsynsansvar slik det ernedfelt i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten ogav fast administrativ praksis.

Formålet med analysen har vært å undersøke omHelsetilsynet og fylkeslegene i tilstrekkelig grad harnådd målet om effektiv saksbehandling som ivaretarhensynet til rettssikkerhet.

Riksrevisjonen har i sin undersøkelse registrertsaksbehandlingstiden i 475 saker i Helsetilsynet og565 saker ved fem fylkeslegekontorer. Alle sakenevar relatert til 1997.

Saksmengden i Helsetilsynet ble om lag sjudo-blet i perioden 1985–92, og fortsatt er det en økningi innkomne klagesaker. Siden 1992 har det vært etbetydelig etterslep av saker, og i mange tilfeller harsaksbehandlingstiden vært så lang at den kan ha re-presentert et rettsikkerhetsproblem både for klagerog påklaget helsepersonell.

Klagesaker behandles av fylkeslegen i første in-stans. Fylkeslegen har myndighet til å gi kritikk.Dersom fylkeslegen mener saken kvalifiserer til enstrengere reaksjon, oversendes den til Helsetilsynet.Under klagesaksbehandlingen kan det være aktueltbåde for fylkeslegene og Helsetilsynet å involveresakkyndige. Helsetilsynet sender i tillegg saker til etprofesjonsråd for uttalelse når det kan være aktuelt åtilbakekalle autorisasjon eller godkjenning for helse-personell. Parallelt med behandlingen hos tilsyns-myndighetene hender det også at sakene er til be-handling hos politi eller rettsvesen.

I St prp nr 1 (1996–97) ble det ikke satt spesifik-ke mål eller resultatindikatorer for saksbehandlingeni Helsetilsynet og ved fylkeslegekontorene i 1997.Fra Sosial- og helsedepartementet var det imidlertidforutsatt at saksbehandlingstiden for klage- og til-synssaker ved fylkeslegekontorene ikke skulle over-stige tre måneder, og fire måneder for saker som bleoversendt til Helsetilsynet. I henhold til St prp nr 1(1997–98) skulle saksbehandlingstiden i 1998 ikkeoverstige fem måneder hos fylkeslegene og 12 må-

neder i Helsetilsynet. For 1999 er det lagt opp til ensaksbehandlingstid på seks måneder i Helsetilsynet.

I Helsetilsynet var det 131 saker som ikke varavsluttet per 31. desember 1997. Dette er i tråd medtildelingsbrevet fra SHD, men ligger over etatens eg-ne mål på 90 saker for samme år. Hvis man skillermellom de sakene som ble avsluttet i 1997, og de sa-kene som ikke var avsluttet på undersøkelsestids-punktet i mai 1998, viser det seg at saksbehandlings-tiden for de ikke avsluttede sakene i gjennomsnittvar 13,9 måneder. Saksbehandlingen i Helsetilsynetmå ytterligere effektiviseres for å nå departementetskrav om en saksbehandlingstid på seks måneder i1999.

Ingen av fylkeslegene som er omfattet av under-søkelsen, nådde målene som departementet stilte itildelingsbrevet for 1997, og det var store forskjellermellom kontorene. For saker oversendt til Helsetil-synet var det bare ett kontor som nådde målet om atsaksbehandlingstiden skulle være under fire måne-der. Saker avsluttet hos fylkeslegen hadde alle ensaksbehandlingstid på over tre måneder. Kontoretsom kom best ut, hadde en gjennomsnittlig saksbe-handlingstid på 3,4 måneder, mens kontoret somkom dårligst ut, hadde en gjennomsnittlig saksbe-handlingstid på sju måneder.

Behandling hos eksterne instanser som sakkyn-dig, politi eller rettsvesen og for Helsetilsynets ved-kommende profesjonsråd, fører til at saksbehand-lingstiden øker. Likevel er det først og fremst den in-terne saksbehandlingen i etaten som bidrar til øktsaksbehandlingstid. Undersøkelsen avdekker at deter forsinkelser i alle faser av saksbehandlingen, bådeved de fem fylkeslegekontorene og hos Helsetilsy-net. Det hender det tar tid før saksbehandlingenkommer i gang, purrerutinene er til dels dårlige, en-kelte saker blir liggende under saksbehandlingen, ogi visse tilfeller går det for lang tid fra saksutrednin-gen er fullført og til konklusjonen foreligger.

Produktivitetsberegninger gjennomført av Riks-revisjonen viser at det er forskjell på hvor mye detenkelte fylkeslegekontoret får ut av sine personalres-surser. Dette kan skyldes ulik kompetanse, organise-ring og utilstrekkelige rutiner. Det ser ut til å væreviktig for klagesaksbehandlingen at arkivet er vel-fungerende.

Både fylkeslegene og Helsetilsynet legger vektpå å ivareta både klagers og påklaget helsepersonells

1999–2000 9Dokument nr. 3:3

rettssikkerhet. Sakene behandles grundig, og få sa-ker avvises. På den annen side kan undersøkelsen ty-de på at fylkeslegene behandler og vurderer klagesa-ker ulikt. Det er variasjoner mellom de fem fylkesle-gene når det gjelder hvor stor andel av sakene som

ender med en reaksjon, og lang saksbehandlingstider i seg selv en fare for rettssikkerheten. Fylkeslege-ne opplyser dessuten ikke klager om adgangen til åfå saken prøvet hos Helsetilsynet, til tross for atSivilombudsmannen har uttalt at dette bør gjøres.

10 1999–2000Dokument nr. 3:3

1 Innledning

1.1 BAKGRUNN

Statens helsetilsyn (heretter kalt Helsetilsynet) ogfylkeslegene behandler og avgjør klager fra pasien-ter og pårørende rettet mot helsepersonell eller hel-seinstitusjoner. Etaten kan også opprette egne sakerpå bakgrunn av informasjon om mulig rettsstridigeeller klanderverdige forhold i helsevesenet uavhen-gig av om det allerede er kommet inn en klage.

Saksmengden i Helsetilsynet ble om lag sjudo-blet i perioden 1985–92. Siden 1992 har det vært etbetydelig etterslep av saker, og i mange tilfeller harsaksbehandlingstiden vært så lang at den kan ha re-presentert et rettsikkerhetsproblem både for klagerog påklaget helsepersonell. I henhold til Helsetilsy-nets årsrapport for 1997, ferdigbehandlet Helsetilsy-net 382 klagesaker dette året. Landets fylkeslegerhadde samme år nærmere 2000 klagesaker til be-handling.

I 1995 begynte Helsetilsynet å arbeide med etklagesaksprosjekt som ble endelig avsluttet i april1998. Fra 1. januar 1997 ble Helserettsavdelingen ogarkivet tilført ressurser etter en intern omdisponeringi Helsetilsynet for blant annet å ferdigbehandle opp-hopede klage- og tilsynssaker. Helserettsavdelingenble tilført seks ekstra årsverk1 i halvannet år. Utoverdenne avgrensede perioden er ikke avdelingen tildeltressurser, selv om Helsetilsynet prioriterer klagesa-ker. Antallet klagesaker som kommer inn til Helse-tilsynet øker, og ifølge Helsetilsynet var om lag 20pst av innkomne saker i 1998 klager over fylkeslege-nes avgjørelse.

1 11 totalt i Helsetilsynet, hvorav ett i arkivet.

Klagesaksprosjektet omfattet ikke fylkeslegene.Målet med prosjektet var en effektiv saksbehandlingsom ivaretar rettssikkerheten til de involverte. Somen del av klagesaksprosjektet ble det utviklet et kla-gesaksregister som både Helsetilsynet og fylkeslege-ne skulle ta i bruk i 1998.

1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER

Formålet med analysen har vært å undersøke omStatens helsetilsyn og fylkeslegene i tilstrekkeliggrad har nådd målet om effektiv saksbehandling somivaretar hensynet til rettssikkerhet.

Ut fra dette ble det utledet følgende problemstil-linger:

1 Undersøke om gjennomsnittlig og median saks-behandlingstid overstiger de målene som er sattfor klagesaksbehandlingen i etaten

2 Undersøke sammenhenger mellom sakstyper,saksbehandlingstid og saksutfall i etaten og for-skjeller mellom fylkeslegene i så måte

3 Undersøke saksbehandlingsrutiner og identifi-sere mulige årsaker til eventuelle flaskehalserog manglende produktivitet i etaten

4 Undersøke om saksbehandlingen ivaretar kla-gers og påklagedes rettssikkerhet

1999–2000 11Dokument nr. 3:3

2 Metodisk tilnærming og gjennomføring

2.1 INNLEDNING

Riksrevisjonen har benyttet både kvalitative ogkvantitative data som analysegrunnlag. Datamateria-let har framkommet gjennom intervjuer i Helsetilsy-net og ved fem fylkeslegekontorer, gjennom forelig-gende dokumentasjon, ved registrering av saksopp-lysninger i elektroniske arkiv- og postjournalsyste-mer, og ved registrering av saksopplysninger frasaksmapper i et utvalg saker i Helsetilsynet og vedfylkeslegekontorene.

2.2 GJENNOMFØRING

Det er foretatt en kartlegging av hvilke mål som varsatt for saksbehandlingen i Helsetilsynet og ved fyl-keslegekontorene. I dette arbeidet ble styringsdoku-mentene for etaten gjennomgått.

Statistikk som dokumenterer saksbehandlingstid,bemanningssituasjon og andre forhold, er hentet innfra Helsetilsynet og fra samtlige av landets fylkesle-gekontorer.

For Helsetilsynet og de fem utvalgte fylkeslege-ne er det gjennomført en kvantitativ analyse med detformål å belyse om saksbehandlingstiden for klage-saker overstiger de målene som er satt for virksom-heten. Analysen belyser også forhold som bidrar til åforklare saksbehandlingstiden, og peker på flaske-halser i saksbehandlingen.

2.3 DATAGRUNNLAGET

Foruten datainnsamling i Helsetilsynet er det foretattdatainnsamling ved fylkeslegekontorene i Vestfold,Nord-Trøndelag, Aust-Agder, Oslo og Akershus. Defem fylkeslegekontorene har en meget ulik porteføl-je både hva gjelder tilsynsobjekter (helsevesen oghelsepersonell), befolkningsgrunnlag og interne for-utsetninger. Det er også foretatt supplerende inter-vjuer med representanter for Helse- og sosialombu-det i Oslo, Sentralsykehuset i Akershus og Norsk Pa-sientskadeerstatning.

Det kvantitative datamaterialet fra Helsetilsyneter basert på registreringer av saksopplysninger i Hel-setilsynets elektroniske arkivsystem. For Fylkesle-gene er datamaterialet basert på saksopplysninger ipostjournalsystemet Postflex. Det er ikke mulig åhente ut informasjon om saksbehandlingstid og re-

aksjonsformer fra dette registeret uten å gå inn i denenkelte saken. Derimot er sakene registrert ettersakskategori.

Både i Helsetilsynet og ved de fem fylkeslege-kontorene er det registrert opplysninger om samtligeklagesaker som var under behandling i 1997. Det in-kluderer saker som ble opprettet før eller i 1997, ogsom ble avsluttet i 1997 eller senere. Klagesakersom oppstod før eller i 1997 og som ikke var avslut-tet da Riksrevisjonen foretok datainnsamlingen i1998, er også inkludert i datamaterialet. Til sammener det registrert opplysninger for 475 saker i Helse-tilsynet og 565 saker ved fylkeslegekontorene. Forhver sak er det foretatt en vurdering av hva som skalregnes som det første og siste dokumentet. I under-søkelsen regnes klagen som det første dokumentet isaken. Hvis det ikke foreligger en klage, er det fore-tatt en skjønnsmessig vurdering av når fylkeslegenfår kjennskap til opplysninger som fører til at det bliropprettet en sak. Siste dokument i saken er brev medkonklusjon som sendes til klager eller påklaget. I sa-ker som oversendes til Helsetilsynet for videre be-handling, er oversendelsesbrevet regnet som sistedokument i saken. Saksbehandlingstiden for hversak er beregnet på grunnlag av journaldatoen på detførste dokumentet og dokumentdatoen på det sistedokumentet i klagesaken. Når klager eller innklagethelsepersonell påklager en avgjørelse fra fylkesle-gen, er dette i undersøkelsen ikke registrert som kla-gesak hos fylkeslegen. Derimot er det registrert påvanlig måte som en klagesak i Helsetilsynet. Videreer klagesakene registrert etter sakskategori og saks-utfall. Antallet dokumenter i sakene, opplysningerom profesjonsråds- og sakkyndigbehandling oghvorvidt sakene har involvert politi- og rettsvesen, erogså registrert. Saksbehandlingstiden før en sak bliroversendt til et profesjonsråd eller en sakkyndig ogsaksbehandlingstiden i disse instansene er beregnetpå grunnlag av journaldatoen på det første dokumen-tet i klagesaken, dokumentdatoen på oversendelses-brevet til profesjonsrådet eller den sakkyndige ogjournaldatoen på svarbrevet fra disse.

Riksrevisjonen har gjennom diskusjoner medsaksbehandlere og arkivmedarbeidere hos hver en-kelt fylkeslege søkt å finne fram til alle relevanteklagesaker som relaterer seg til 1997, for å sikre etmest mulig enhetlig registreringsgrunnlag. Flere for-hold kan medføre at journalføringen og dermed rap-

12 1999–2000Dokument nr. 3:3

porteringen fra fylkeslegene til Helsetilsynet blirforskjellig. Begrepet klagesaker i følge representan-ter for Helsetilsynet ikke helt presist definert. Ande-len av den innkomne saksmengden som defineressom klagesaker, er derfor avhengig av skjønn, ogkan variere fra fylkeslege til fylkeslege. De vurde-ringene fylkeslegene må gjøre i forbindelse med re-gistreringen, påvirker igjen hvilke data som rappor-teres fra fylkeslegene til Helsetilsynet. F eks haddeikke Fylkeslegen i Akershus kategorisert forskriv-ningssaker som klagesaker, slik Helsetilsynets veile-der forutsetter2. I Akershus er dessuten alle avvistesaker rapportert til Helsetilsynet, mens dette ikke ergjort ved de andre fylkeslegekontorene. En klagesakkan dessuten avdekke andre forhold enn det klagen iutgangspunktet gjelder, og reaksjonen kan derfordreie seg om noe annet enn den opprinnelige klagen.

2 Forskrivningssakene i Akershus er likevel tatt med i undersø-kelsen for å sikre et mest mulig enhetlig registreringsgrunnlagfylkeslegene mellom. 3 Fylkeslegekontoret i Oslo er senere omorganisert.

Riksrevisjonen har i sin undersøkelse ønsket åfinne årsaker til at saksbehandlingstiden i Helsetilsy-net og hos fylkeslegene forlenges. Dette er gjort vedå gå gjennom saksmappene for 10–15 pst av de leng-ste sakene hos tilsynsmyndighetene. I hver sak er allkorrespondanse gjennomgått og manuelt registrert.Både tiden som går fra en henvendelse sendes til denbesvares, og tiden som går fra en besvarelse er mot-tatt til man går til videre skritt i saksbehandlingen erberegnet. De lengste sakene er ofte de mest kom-plekse og vanskeligste sakene. Siden noen fylkesle-ger prioriterer de alvorligste sakene først, vil det li-kevel kunne være mindre alvorlige saker som blirliggende. Hos Helsetilsynet viste det seg å være fortidkrevende å gå gjennom alle de lengste sakene ma-nuelt. Derfor er denne delen av undersøkelsen basertpå arkivutskrifter av korrespondansen i sakene. Un-dersøkelsen ved de fem fylkeslegekontorene viser atden interne kommunikasjonen ved kontoret sjeldener dokumentert og vedlagt saken. Hos Helsetilsynet,derimot, er intern korrespondanse som regel vedlagtsaken, men den er ikke journalført, og inngår ikke iundersøkelsen.

Liggetid eksternt kan skyldes at henvendelser fratilsynsmyndighetene til helsepersonell eller institu-sjoner ikke blir besvart. Ofte henter tilsynsmyndig-hetene inn opplysninger fra flere instanser som måfølges opp. Mange klagere og helsepersonell enga-sjerer advokater i klagesakene, og det hender også ateksterne parter purrer på tilsynsmyndighetene, mendette har vi sett bort fra i framstillingen. Ekstern lig-getid kan også føres tilbake til behandling hos sak-kyndige eller politietterforskning/rettssak. Helsetil-synet sender dessuten noen saker til behandling i etprofesjonsråd. Saksbehandlingen i disse rådene tarifølge Helsetilsynet vanligvis ca et halvt år.

Liggetid internt hos tilsynsmyndighetene er delt itre kategorier. I noen tilfeller vil det ta tid fra sakene

kommer inn og til klager/påklaget får beskjed om atsaken er tatt under behandling. I andre tilfeller kandet forekomme opphold i den eksterne korrespon-dansen. Dette kaller vi liggetid under saksbehandlin-gen. Det tas forbehold om at sakene behandles in-ternt hos tilsynsmyndighetene selv om dette ikkemedfører journalført korrespondanse. Etter at all do-kumentasjon foreligger hender det også at sakene fårliggetid før konklusjonen fattes.

Ved hvert av de fem fylkeslegekontorene, er detforetatt gruppeintervjuer med saksbehandlere og iflere tilfeller fylkeslegen selv og kontorsjefen. Unn-taket var Fylkeslegen i Nord-Trøndelag der fylkesle-gen var forhindret fra å stille. I Oslo deltok fylkesle-gen og underdirektøren som var leder for avdelingenfor tilsyn og forvaltning3. Riksrevisjonen benyttet enstrukturert intervjuguide med stikkord for hvilke te-maer som skulle gjennomgås. Temaer som ble be-rørt, var blant annet bemanningssituasjonen vedkontoret, organisering av klagesaksbehandlingen,registrerings- og arkiveringsrutiner, utfordringer iklagesaksarbeidet og rettssikkerhetsaspekter.

2.4 ANALYSETEKNIKKER

To ulike analyseteknikker er benyttet i analysene avdet kvantitative datamaterialet. For det første gjengisgjennomsnitts- og medianverdier for alle registrerteverdier på en gitt variabel. For det andre er det be-nyttet lineær regresjonsanalyse. Lineær regresjon in-nebærer at sammenhengen mellom to eller flere va-riabler tilpasses en lineær funksjon hvor én av vari-ablene er avhengig og de(n) øvrige er uavhengig(e).I denne undersøkelsen er lineær regresjon benyttetfor å analysere hvordan saksbehandlingstiden i kla-gesaker påvirkes av dokumentmengden og av at sa-kene er oversendt til sakkyndig eller profesjonsråd,eller blir behandlet parallelt av politiet eller rettsve-senet.

Dataene fra intervjuene ble stilt opp i en matrisefør analysen startet. Dette innebærer at man syste-matiserer intervjudataene fra hvert fylkeslegekontori en tabell etter sentrale temaer. Fordelen med detteer at det blir lettere å sammenligne enhetene i utval-get med tanke både på likheter og forskjeller, og slikfå fram særtrekk ved hver enkelt fylkeslege.

2.5 DATAKVALITET

Registreringsgrunnlaget, de elektroniske arkiv- ogpostjournalsystemene i Helsetilsynet og hos fylkes-legene, kan være en mulig feilkilde. I Helstilsynetsarkivsystem er hvert dokument i den enkelte sakengitt en kort beskrivelse. Beskrivelsen er imidlertid imange tilfeller ikke fullstendig, og har vanskelig-gjort arbeidet med å forfølge den enkelte saks forløp.

1999–2000 13Dokument nr. 3:3

4 I løpet av 1999 skal Postflex avløses av et nytt system, Modu-link, etter NOARK-standarden.

En konsekvens av dette kan være at overføringen avrådata, f eks vedrørende involvering av politi ogrettsvesen, i enkelte tilfeller er blitt mangelfull ellerfeilaktig. Forekomsten av slike saker kan godt ten-kes å være større enn det som framkommer i under-søkelsen.

De mulige feilkildene er imidlertid mer omfat-tende hos fylkeslegene. Det elektroniske postjour-nalsystemet Postflex, som samtlige fylkesleger til nåhar benyttet4, foreligger i flere versjoner, og fylkes-legene har også ulike registreringsrutiner for dettesystemet. Dette har medført at opplysninger om endel egenskaper ikke har vært tilgjengelig for alle fyl-keslegene i utvalget. I kombinasjon med ulik og tildels mangelfull registrering og kategorisering hosfylkeslegene har dette gjort det vanskelig å fram-skaffe sammenliknbare data for enkelte egenskaper.

Størst har problemet vært i forhold til registre-ring av kategori klagesak. Fylkeslegen i Nord-Trøn-delag skiller kun mellom to kategorier klagesakerved registrering i Postflex (klage på kommunehelse-

tjenesten og klage på fylkeshelsetjenesten), mens deøvrige fylkeslegene i større grad spesifiserer typepåklaget helsepersonell. Likevel kategoriseres kla-gene i noen grad ulikt og er overlappende også fordisse. Eksempelvis har vi erfart at klage på legevaktog sykehus er kategorisert som hhv klage på kom-munehelsetjenesten og fylkeshelsetjenesten av en-kelte fylkesleger. I undersøkelsen er det tatt utgangs-punkt i hvordan fylkeslegene har kategorisert sake-ne, med de begrensningene som kan ligge i dette.

Opplysninger om saksutfall for Fylkeslegen iOslo og dokumentmengde for Fylkeslegen i Vest-fold er også mangelfulle. I Oslo var det kun regi-strert opplysninger om saksutfall i Postflex for etmindre antall saker. I Vestfold var ikke opplysningerom antall dokumenter i klagesakene tilgjengelige påundersøkelsestidspunktet. Analyser av gjennom-snittlig dokumentmengde og sammenhengen mel-lom antall dokumenter i sakene og saksbehandlings-tid er derfor ikke gjennomført for Fylkeslegen iVestfold.

14 1999–2000Dokument nr. 3:3

3 Revisjonskriterier

3.1 LOVGRUNNLAGET FORBEHANDLING AV KLAGESAKER

Det følger av lov om statlig tilsyn med helsetjenes-ten av 30. mars 1984 at Statens helsetilsyn (Helsetil-synet) har det overordnede faglige tilsynet med hel-setjenesten og skal etter §1 «utøve myndighet i sam-svar med det som er bestemt ved lov, forskrift ellerpålegg fra departementet.»I hvert fylke skal det vi-dere være en fylkeslege, jf §1, og fylkeslegen skal ihenhold til §2 «føre tilsyn med alt helsevesen og althelsepersonell i fylket» og «medvirke til at lover,forskrifter og retningslinjer for helsetjenesten blirkjent og overholdt.»

I Innst O nr 88 (1991–92) om bl a lov omendringer i lov om statlig tilsyn med helsetjenestenuttalte flertallet i sosialkomiteen:

«Det er viktig at den statlige helseforvaltningivaretar den enkelte pasients rettssikkerhet, sikrerhøy faglig kompetanse i forvaltningen og sikrer kon-troll og tilsynsordninger som gjør at det kan gripesinn overfor uønskede forhold i helsetjenesten.»

Adgangen til å klage på helsepersonell og på be-handling i helsevesenet er ulovfestet, men følger in-direkte av Helsetilsynets tilsynsansvar slik det ernedfelt i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten ogav fast administrativ praksis. I Ot prp nr 13 (1998–99) om lov om helsepersonell m v legges det tilgrunn at denne klageadgangen er sedvanerettsligforankret. Klager skal rettes til fylkeslegen, som be-handler klagen i første instans. Saker som etter fyl-keslegens oppfatning fordrer en administrativ reak-sjon, oversendes til Helsetilsynet til behandling ogavgjørelse der.

Etter forvaltningsloven §11 a (1) skal forvalt-ningsorganet forberede og avgjøre en sak «utenugrunnet opphold».Dersom saken antas å ta ufor-holdsmessig lang tid, skal det etter §11 a (2) sendeset foreløpig svar. I henhold til Helsetilsynets veile-der for fylkeslegene i klage- og tilsynssaker av 18.desember 1996 skal et slikt svar sendes «helst innento uker etter mottakelsen.»

Fylkeslegen har anledning til å rette kritikk mothelsepersonell eller mot en helseinstitusjon. Fylkes-legens avgjørelser i klagesaker regnes ikke som en-keltvedtak, og forvaltningslovens regler om klage og

omgjøring kommer derfor ikke til anvendelse. Avrettssikkerhetshensyn er det likevel antatt at bådeklager og påklaget har anledning til å påklage fyl-keslegens avgjørelse til Helsetilsynet. Sivilombuds-mannen uttalte i forbindelse med en klagesak 1. ok-tober 1996 at fylkeslegen bør gjøre klager oppmerk-som på adgangen til å påklage avgjørelsen til Helse-tilsynet.

Etter gjeldende rett er det ni profesjonslover forhelsepersonell, og disse hjemler ulike administrativereaksjoner i saker der Helsetilsynet finner at det eravdekket klanderverdige forhold: tilrettevisning, ad-varsel, suspensjon og tap av forskrivningsrett, ogsuspensjon og tilbakekalling av offentlig godkjen-ning eller autorisasjon. Med hjemmel i lov om god-kjenning av helsepersonell av 14. juni 1974 nr 47 erdet gitt forskrifter om ytterligere ni kategorier helse-personell.

Lov om leger av 13. juni 1980 nr 42 og lov omtannleger av 13. juni 1980 nr 43 er de mest omfatten-de profesjonslovene, og blir i henhold til Ot prp nr13 (1998–99) til en viss grad lagt til grunn ved tolk-ning av de øvrige helsepersonellovene. Det følger avlegeloven §52 og tannlegeloven §47 at en lege ellertannlege kan få en skriftlig tilrettevisning eller ad-varsel dersom vedkommende «overtrer denne lov el-ler bestemmelse gitt i medhold av den, eller på an-nen måte handler ukorrekt eller i strid med god le-geskikk (tannlegeskikk)».

Med hjemmel i legeloven §8 og tannlegeloven§ 7 kan autorisasjonen eller lisensen

«kalles tilbake dersom legen (tannlegen) er uskikkettil å utøve legeyrket (tannlegeyrket) på grunn av al-vorlig sinnslidelse, psykisk eller fysisk svekkelse,langt fravær fra yrket, bruk av alkohol, narkotika el-ler midler med liknende virkning, grov mangel påfaglig innsikt, uforsvarlig legevirksomhet (tannlege-virksomhet), eller atferd uverdig for en lege (tannle-ge)»

Begge lovene inneholder også regler om suspen-sjon av autorisasjon og lisens (legeloven §9 og tann-legeloven §8), tilbakekall av spesialistgodkjenning(legeloven §14 og tannlegeloven §13) og tap ogsuspensjon av retten til å forskrive legemidler (lege-loven og tannlegeloven §§18 ff).

1999–2000 15Dokument nr. 3:3

Med hjemmel i profesjonslovene og én forskrifter det opprettet fem profesjonsråd (Statens legeråd,Statens tannlegeråd, Psykologrådet, Kiropraktorrå-det og Det sakkyndige råd for optikervirksomhet).Legerådet, Tannlegerådet, Psykologrådet og Kiro-praktorrådet avgir uttalelse til Helsetilsynet i sakersom gjelder mulig tilbakekall av autorisasjon ellergodkjenning for disse fire gruppene av helseperso-nell.

I Ot prp nr 13 (1998–99) har regjeringen lagtfram forslag til ny lov om helsepersonell. Forslagetomfatter alt helsepersonell og skal erstatte samtligeprofesjonslover og forskrifter om godkjenning avannen type helsepersonell. I forslaget er det også fo-reslått å lovfeste pasienters og pårørendes adgang tilå bringe saker inn for tilsynsmyndighetene, mens ad-gangen til å få fylkeslegens avgjørelse prøvet avHelsetilsynet faller bort. Derimot er det foreslått åopprette en uavhengig helsepersonellnemnd somskal behandle helsepersonells klager over admini-strative reaksjoner ilagt av Helsetilsynet. Formåletmed dette forslaget er å styrke helsepersonells retts-ikkerhet i forbindelse med klage- og tilsynssaker.Samtidig foreslås det å fjerne ordningen med profe-sjonsråd.

3.2 SENTRALE MÅL FORKLAGESAKSBEHANDLINGEN

I St prp nr 1 (1996–97) ble det ikke satt spesifikkemål eller resultatindikatorer for saksbehandlingen iHelsetilsynet og ved fylkeslegekontorene i 1997.

I henhold til St prp nr 1 (1997–98) skal gjennom-snittlig og median saksbehandlingstid i 1998 ikkeoverstige fem måneder hos fylkeslegene og 12 må-neder i Helsetilsynet. Fra 1999 er det lagt opp til ensaksbehandlingstid på seks måneder i Helsetilsynet.

I tildelingsbrevet til Helsetilsynet og fylkeslege-ne for 1997 understreket Sosial- og helsedeparte-mentet at

«Antall ikke avsluttede klage- og tilsynssaker iHelsetilsynet skal ikke overstige 150 pr 31.12.97.Saksbehandlingen for klage- og tilsynssaker ved fyl-keslegekontorene skal ikke overstige seks måneder.Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid forklage- og tilsynssaker ved fylkeslegekontorene skalikke overstige tre måneder, for saker som oversen-des Helsetilsynet fire måneder.»

Videre uttalte departementet i det samme tilde-lingsbrevet at en «sentral utfordring blir å redusereulikhet i tilsynet i forbindelse med klagesaksbehand-lingen».

I Helsetilsynets virksomhetsplan for 1997 varhovedmålsettingen for Helserettsavdelingen å avvik-le opphopede klagesaker fra tidligere år og å hånd-tere klagesaker på en måte som sikret effektiv saks-behandling og som samtidig ivaretok rettssikkerhe-ten til de involverte. Basert på erfaringstall for antal-let nye saker som normalt kom inn til Helsetilsynethvert år, ble det lagt til grunn at det pr 31. desember1997 ikke skulle gjenstå mer enn 90 uavsluttede sa-ker i Helsetilsynet. I klagesaksprosjektets sluttrap-port av 30. april 1998 ble dette måltallet endret til114 fordi det kom inn flere nye saker enn forventet iløpet av 1997.

I følge tildelingsbrevet for 1997 fra Helsetilsynettil fylkeslegene skulle «tilsynsarbeidet i fylket i hht.tilsynsloven, herunder oppgaver fastsatt i den fellestilsynsplanen, og klage- og adferdssaker» ha høyestprioritet ved kontorene. Når det gjelder likebehand-ling av ensartede saker skulle Helsetilsynet «vide-reutvikle et presedens- og registreringssystem». Vi-dere skulle lover, forskrifter og rundskriv legges utpå Internett og Helserettsinfo gjøres tilgjengelig i lø-pet av 1997. I det samme vedlegget la Helsetilsynettil grunn at praksis for hvilke saker fylkeslegeneskulle sende inn til Helsetilsynet må justeres.

I brev av 13. januar 1994 til fylkeslegene, gavHelsetilsynet fylkeslegene anledning til å innhentemedisinskfaglige sakkyndiguttalelser. Helsetilsynethar i samarbeid med Legeforeningen utarbeidet enliste over sakkyndige leger, som fylkeslegene kanbruke. Dersom fylkeslegene velger å bruke en sak-kyndig fra denne listen, dekkes utgiftene til sakkyn-dig av Helsetilsynet. I Helsetilsynets rundskrivIK-15/98 er adgangen til å innhente uttalelser frasakkyndige utvidet til «også å omfatte innhenting avsakkyndige vurderinger fra personell med annenhelsefaglig kompetanse».

Helsetilsynet utgav 18. desember 1996 en veile-der for fylkeslegene i klage- og tilsynssaker. I for-bindelse med klagesaksprosjektet er veilederen revi-dert pr 10. juni 1998. Veilederen gir blant annet ret-ningslinjer for de enkelte trinnene i saksbehandlin-gen.

For å kunne gi en bedre oversikt over saksstyrin-gen, saksbehandlingstiden og saksutfallene i etatenframhevet Helsetilsynet i tildelingsbrevet til fylkes-legene for 1997 at

«Det er av stor viktighet for etaten å kunne rap-portere status i arbeidet med klage- og tilsynssaker,og kontorene skal derfor ha interne rutiner som sik-rer fortløpende registrering av de etterspurte dataom saker som avsluttes.»

16 1999–2000Dokument nr. 3:3

4 Faktadel

4.1 ORGANISERING OG RUTINER

4.1.1 Tilgangen på klagesaker

Klage- og tilsynssaker (heretter kalt klagesaker) kanoppstå på ulike måter. Helsetilsynets egen veilederfor fylkeslegene i klage- og tilsynssaker datert 10.juni 1998 angir en rekke mulige grunnlag for slikesaker:

– en pasient eller pårørende framsetter en klage– melding fra helsepersonell om brudd på lovbe-

stemte plikter– opplysninger fra ansatte, arbeidsgiver eller an-

net personell– opplysninger gitt i meldinger etter sykehusloven

§ 18 a– opplysninger i referater fra sykehusenes kvali-

tetsutvalg– opplysninger i meldinger fra Meldesentralen– opplysninger fra kontrollkommisjonene i det

psykiske helsevernet– opplysninger i vedtak fra Norsk Pasientskade-

erstatning– opplysninger i dommer eller fra påtalemyndig-

heten m fl– opplysninger fra andre offentlige myndigheter– avvik eller mistanke om avvik avdekkes under

fylkeslegens tilsynsbesøk– avvik avdekkes under systemtilsyn– opplysninger fra apoteker– avvik eller mistanke om avvik avdekkes gjen-

nom kontroll med forskrivning av legemidler– medieoppslag

Fylkeslegene oppretter klagesaker også på annetgrunnlag, f eks på grunnlag av opplysninger fra pasi-entombudene og meldinger om betydelig skade påpasienter etter sykehusloven §18 a. Likeledes mot-tar fylkeslegen alle vedtakene fra Norsk Pasientska-deerstatning (NPE). Ifølge Fylkeslegen i Akershuser det et problem for fylkeslegene at både §18 a-meldinger og NPE-vedtak er anonymisert slik at deter vanskelig å se om de har sammenheng med en på-gående klagesak.

4.1.2 Saksgangen i klagesaker

Figur 1 på neste side viser saksgangen i etaten fra ensak kommer inn til fylkeslegen og til den avgjøresendelig av Helsetilsynet.

Klager på helsepersonell eller på behandling ihelsevesenet skal rettes til fylkeslegen, som behand-ler klagen i første instans. Når klagen kommer inn tilfylkeslegen, blir den registrert i det elektroniskepostjournalsystemet.

Fylkeslegen innhenter alltid uttalelser fra påkla-get. I den grad det er aktuelt, innhentes klagers pasi-entjournal. For å sikre at saken er godt nok belyst,kan det også innhentes uttalelser fra berørte helsein-stitusjoner, klager og andre aktuelle informanter. Sa-ken skal vurderes både helsefaglig og rettslig. Somet ledd i saksbehandlingen kan fylkeslegen dessutensende saken til en sakkyndig for uttalelse. I sakersom er under politietterforskning, kan det også væreaktuelt å bruke f eks sakkyndigerklæringer som erutarbeidet for politiet, i klagesaksbehandlingen.

Fylkeslegen har myndighet til å gi kritikk til hel-sepersonell eller helseinstitusjoner. Dersom fylkes-legen finner at forholdet ikke gir grunnlag for kri-tikk, blir saken avsluttet ved fylkeslegekontoret medbrev til klager og påklaget om at forholdet ikke girgrunnlag for noen reaksjon mot påklaget. Dersomfylkeslegen vurderer forholdet slik at det kan væregrunnlag for en strengere reaksjon, blir saken over-sendt til Helsetilsynet for videre behandling der etterat fylkeslegen har forberedt den. Både klager og på-klaget kan bringe fylkeslegens avgjørelse inn forHelsetilsynet til fornyet behandling.

Når klagen kommer inn til Helsetilsynet, blir denregistrert i den elektroniske postjournalen. Helsetil-synets arkiv journalfører nye klagesaker i et saks- ogdokumentregister. Klagesakene oversendes til arki-vet for arkivering mellom hvert saksbehandlings-skritt. Det er etablert et fristsystem i arkivet basert påsvarfristen i utgående brev, slik at arkivet sender sa-ken til saksbehandler før fristen utløper. Helseretts-avdelingen behandler klagen og innhenter helsefag-lige vurderinger fra fagavdelingene i Helsetilsynet.Dersom saken ikke er godt nok belyst, kan den sen-des tilbake til fylkeslegen for videre utredning der.Helsetilsynet innhenter de opplysningene som ernødvendige for saken, f eks uttalelse fra sakkyndig.Hvis Helsetilsynet vurderer å tilbakekalle et helse-personells autorisasjon eller godkjenning, sendes sa-ken til et profesjonsråd for uttalelse. Helsetilsynetavgjør klagesaken med endelig virkning og har myn-dighet til å gi påklaget helsepersonell formelle reak-sjoner som advarsel, tilrettevisning, suspensjon ellertilbakekalling av autorisasjon, godkjenning og for-

1999–2000 17Dokument nr. 3:3

skrivningsrett. Institusjoner og virksomheter kan giskritikk, pålegg og varsel om pålegg.

Noen klagesaker er samtidig under politietter-forskning eller til behandling i rettsvesenet. I noengrad kan det påvirke arbeidet med klagesaken i Hel-setilsynet eller ved fylkeslegekontorene. Av hensyntil politietterforskningen stilles flere klagesaker i be-ro inntil etterforskningen er avsluttet. Det kan ogsåvære aktuelt å bruke f eks sakkyndigerklæringer ut-arbeidet for politiet, i klagesaksbehandlingen.

4.1.3 Nærmere om organiseringen avklagesaksbehandlingen

Helserettsavdelingen i Helsetilsynet består av fireteam, og to av dem behandler klagesaker. De to tea-mene behandler alle typer saker, og teamlederen for-deler saker til aktuelle saksbehandlere. Ifølge repre-sentanter for Helserettsavdelingen er det et mål åunngå å skifte saksbehandler. Som et resultat av kla-gesaksprosjektet, er det utarbeidet et saksbehand-lingsskjema med milepæler som følger saken. Det

gir både ledelsen og saksbehandlerne en mulighet tilå følge saksbehandlingen og unngå at saker i perio-der blir liggende uten å bli behandlet.

Ut fra intervjumaterialet ser det ut til å være ho-vedsakelig to måter å organisere klagesaksbehand-lingen på hos de fem fylkeslegene som undersøkel-sen omfatter. Den ene er å organisere saksbehandler-ne i team eller grupper. Den andre er å gi hver enkeltsaksbehandler sitt eget saksområde. Akershus ogNord-Trøndelag er eksempler på det første, og Osloog Aust-Agder på det andre. Alle saker skal vurderesav både en lege og en jurist, men det varierer om ho-vedansvaret for klagesaksbehandlingen ligger hosjurister eller leger. I Nord-Trøndelag og Vestfold ersaksbehandlingsansvaret lagt til juristene. I Aust-Agder ligger det hos leger og annet helsefaglig per-sonell, men kan legges til en jurist dersom saken ho-vedsakelig har et juridisk tilsnitt. I Oslo og Akershushar både leger og jurister hovedansvaret for saksbe-handlingen.5

5 Både Aust-Agder og Akershus var i gang med omorganiseringpå intervjutidspunktet.

Figur 1 Oversikt over saksgangen i klagesaker

18 1999–2000Dokument nr. 3:3

Det er forskjeller mellom fylkeslegene når detgjelder hvordan saker fordeles og følges opp. Allefylkeslegekontorene avholder klagesaksmøter, noenregelmessig og noen ved behov. I Oslo og Aust-Agder fordeler henholdsvis underdirektøren og kon-torsjefen posten til saksbehandlerne som selv får ho-vedansvaret for sakene. I Akershus avholdes detdaglige postmøter der sakene blir fordelt og går tilsaksbehandler. I Nord-Trøndelag avholder klage-saksteamet ukentlige møter der det tas beslutningom videre saksbehandlingsskritt. Fylkeslegen iAust-Agder avholder klagesaksmøte hver 14. dag,og dette forsøker man også å gjennomføre i Oslo. IOslo avholdes det i tillegg separate klagesaksmøterfor saksbehandlere ved kontoret som arbeider medpsykiatri. Vestfold avholder møter ved behov, cahver tredje uke. Restanselister fra arkivet brukes inoen grad til å følge saksgangen, særlig i Aust-Ag-der. I Akershus, derimot, kommer restanselistene ba-re 2–3 ganger i året, og ifølge fylkeslegen fungererdet ikke godt nok til kontrollformål.

Ved alle fylkeslegekontorene som omfattes avundersøkelsen, deltar fylkeslegen personlig aktivt isluttfasen av klagesaksbehandlingen. Fylkeslegenleser gjennom og underskriver alle sakene før de gårut av kontoret. I Nord-Trøndelag og Vestfold deltarfylkeslegen dessuten på klagesaksmøtene, og både iAkershus og Vestfold deltar fylkeslegen i de dagligepostmøtene. I Akershus har arkivleder og fylkesle-gen i tillegg egne møter etter postmøtene der fylkes-legen orienteres om hvor sakene står. Også i Vest-fold er det et nært samarbeid mellom kontorsjefenog fylkeslegen. I Oslo kommer vanligvis fylkesle-gen først inn mot slutten når saken er ferdigbehand-let, med mindre det f eks er spørsmål om hvordan sa-ken prinsipielt skal følges opp videre, om det skalinnhentes sakkyndigerklæring, e l.

Arkivsituasjonen er ulik hos fylkeslegene. IAkershus, Nord-Trøndelag og Oslo arkiveres sakeneetter arkivkode og navn. I Aust-Agder og Vestfold erdet få klagesaker, og klagesakene arkiveres i et per-sonarkiv etter klagernes navn. Fylkeslegekontorene iAkershus, Nord-Trøndelag og Vestfold har tilfreds-stillende arkiver. Både i Akershus, Nord-Trøndelag

og Vestfold ligger sakene vanligvis i arkivet. IAkershus forekommer det imidlertid at saksbehand-lerne har sakene inne på kontorene sine mens saks-behandlingen pågår. I Nord-Trøndelag føres det eg-ne lister over hvor sakene befinner seg som gjen-nomgås på klagesaksmøtet. I Vestfold samarbeiderkontorsjefen og arkivansvarlig om å holde oversik-ten over hvor en sak befinner seg til enhver tid. Detvar noe vanskeligere å finne klagesakene ved fylkes-legekontoret i Aust-Agder. Dette henger sannsynlig-vis sammen med at saksmappene oppbevares nedlåsthos den enkelte saksbehandler inntil klagesakene eravsluttet. Kontrollen med hvor saker befinner seg tilenhver tid, er overlatt til den enkelte saksbehandler.I Oslo er arkivsituasjonen generelt dårlig. Arkivet erfor lite og har heller ikke kapasitet til å komme àjour. Sakene skal ligge i fellesarkivet, men undersø-kelsen har avdekket at dette langt fra alltid er tilfelle,og det var vanskelig å finne flere saksmapper.

Helsetilsynet har utviklet et klagesaksregister el-ler et reaksjonsregister som ble operativt fra 1. janu-ar 1998. I det nye registeret skal sakene registreresinn når de kommer til Fylkeslegen eller til Helsetil-synet, og ut med opplysninger om reaksjon. De fles-te fylkeslegene har begynt å bruke klagesaksregiste-ret i løpet av siste halvår 1998. De fylkeslegene somhar tatt klagesaksregisteret i bruk, fører enten dettedaglig eller hver gang det kommer en ny klagesakinn. Helsetilsynet utarbeider en årsrapport til SHDom sin samlede virksomhet. Fylkeslegene rapporte-rer til Helsetilsynet to ganger per år om status i ar-beidet med klagesakene. Etter hver rapportering girHelsetilsynet tilbakemelding til den enkelte fylkesle-gen i eget brev.

4.2 BEHANDLINGEN AV KLAGESAKER IHELSETILSYNET

4.2.1 Saksbehandlingstid

Tabell 1 gjengir gjennomsnittlig og median saksbe-handlingstid for alle de registrerte sakene (475) iHelsetilsynet.

Tabell 1 Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid i Helsetilsynet for saker relatert til 1997. Måneder

Gjennomsnitt Median n

Saksbehandlingstid ............................................................. 11,4 9,4 475

Som det framgår av tabellen, er gjennomsnittligsaksbehandlingstid i Helsetilsynet nesten ett kalen-derår, mens median saksbehandlingstid er to måne-der kortere. Den forholdsvis store differansen mel-lom gjennomsnittlig og median saksbehandlingstidtyder på at det er stor variasjon i saksbehandlingsti-den mellom sakene6. Det at gjennomsnittsverdien er

høyere enn medianverdien skyldes at noen saker harsvært lang saksbehandlingstid, noe som drar gjen-nomsnittet for alle sakene opp7. De fleste sakene haren saksbehandlingstid som er lavere enn gjennom-snittet.

6 Det vil si stor spredning i saksbehandlingstiden i klagesaks-porteføljen.

7 Fordelinger der noen få avvikende enheter har ekstremt høyeverdier, betegnes innen statistisk metode som positivt skjeve.

1999–2000 19Dokument nr. 3:3

4.2.2 Dokumentmengde og saksbehandlingstid

I gjennomsnitt har klagesakene i Helsetilsynet i un-derkant av 10 dokumenter. Antallet dokumenter iklagesakene varierer fra 1 til 147. Gjennomsnittligdokumentmengde i klagesakene varierer mellom uli-ke kategorier helsepersonell som er påklaget, og et-ter alvorlighetsgrad i klagen. I overkant av 90 pst avklagesakene har imidlertid 20 eller færre dokumen-ter. For disse sakene har kategorien frivillig avkallpå autorisasjon som lege, i gjennomsnitt om lag 18dokumenter, mens kategorien forskrivning tannlegerhar et gjennomsnitt på 4.

Ved en lineær regresjon er det estimert at ett do-kument bidrar til å øke saksbehandlingstiden medom lag 15 dager for alle sakene sett under ett, jf ved-

legg 1 tabell 1.1. For de sakene som har 20 doku-menter eller færre og som utgjør 90 pst av sakene,estimeres det at ett dokument i klagesaken bidrar tilå øke saksbehandlingstiden med 30 dager.

4.2.3 Politi/rettssak, profesjonsråd ogsakkyndigbehandling

Lang behandlingstid hos politi og rettsvesen, sak-kyndig og profesjonsråd, kan utgjøre eksterne flas-kehalser, mens lang liggetid/saksbehandlingstid føroversendelse til profesjonsråd og sakkyndige, er fak-torer som kan utgjøre interne flaskehalser.

I tabell 2 gis det en oversikt over saker som harvært behandlet av politiet/rettsvesenet, eller som harvært oversendt til profesjonsråd og sakkyndig.

Tabell 2 Saker relatert til 1997 som er behandlet av rettsvesen/politi, oversendt til profesjonsråd ogoversendt til sakkyndig

Prosent n

Rettssak/politisak ......................................................................................................... 4,6 22Saker oversendt til sakkyndig ...................................................................................... 9,7 46Saker oversendt til råd ................................................................................................. 6,1 29Saker oversendt til både sakkyndig og råd .................................................................. 2,9 14

Som det framgår av tabell 2, er kun få av de 475klagesakene (ca 5 pst) behandlet parallelt av rettsve-senet/påtalemyndigheten. Videre viser tabellen atnesten 10 pst er oversendt til sakkyndigbehandling,og at 6 pst av klagesakene er oversendt til behand-ling i et profesjonsråd. I underkant av 3 pst av sake-

ne er behandlet både av et profesjonsråd og av sak-kyndig.

I tabell 3 gjengis gjennomsnittlig og mediansaksbehandlingstid før sakene oversendes til profe-sjonsråd og sakkyndig og tid medgått hos profe-sjonsråd og sakkyndig.

Tabell 3 Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid før oversendelse til profesjonsråd og sakkyndig ogtid hos profesjonsråd og sakkyndig i saker relatert til 1997. Måneder

Gjennomsnitt Median n

Tid før oversendelse til sakkyndig ............................. 11,0 6,7 46Tid før oversendelse til profesjonsråd ........................ 14,8 12,8 28Tid hos sakkyndig ....................................................... 2,5 2,1 41Tid hos profesjonsråd .................................................. 5,0 5,0 16

Tabellen viser at Helsetilsynets egen behandlingav klagesakene før oversendelse til sakkyndig ellerprofesjonsråd tar mye lengre tid enn selve råds- ogsakkyndigbehandlingen.

Det tar i gjennomsnitt nær 15 måneder før enklagesak registreres inn til den oversendes til et pro-fesjonsråd og 11 måneder før den oversendes til ensakkyndig. For saker som oversendes til et profe-sjonsråd, tar denne fasen av saksbehandlingen aleneom lag 3,5 måneder lengre enn den gjennomsnittligesaksbehandlingstiden for alle klagesakene (jf tabell1). Tabell 3 viser videre at profesjonsråd har dobbeltså lang gjennomsnittlig saksbehandlingstid som sak-kyndig.

En generell tendens som framkommer i tabell 3,er at gjennomsnittsverdiene er høyere enn median-verdiene.8 Når det gjelder gjennomsnitts- og median-verdien for tid før oversendelse til sakkyndig,er dif-feransen mellom disse målene stor, hvilket betyr atdet er stor variasjon med hensyn til hvor lenge kla-gesakene blir behandlet i Helsetilsynet før de over-sendes til sakkyndig. Differansen mellom gjennom-snittlig og median saksbehandlingstid for saker somoversendes til profesjonsråd er noe lavere.

8 Dette gjelder for alle variablene i tabellen med unntak av tidhos råd.

20 1999–2000Dokument nr. 3:3

Resultatene fra en multivariat9 lineær regresjon,jf vedlegg 1 tabell 1.2, viser at saksbehandlingstidenøker med seks mnd i saker som er oversendt til etprofesjonsråd når det er kontrollert for betydningenav sakkyndigbehandling og politi-/rettssak. Tilsva-rende øker saksbehandlingstiden med nesten 10 må-neder når sakene har vært oversendt til sakkyndigbe-handling. Det estimeres videre i modellen at saksbe-handlingstiden for saker som er behandlet paralleltav rettsvesenet eller påtalemyndigheten, øker medhele 14 måneder.

9 Dvs en analyse der tre eller flere variabler inngår.

10 Tallet er framkommet ved å beregne gjennomsnittlig saksbe-handlingstid for klagesakene når rettssak/politisak var eksklu-dert fra analysen.

11 Det at den samlede effekten av disse variablene på den gjen-nomsnittlige saksbehandlingstiden blir lavere enn summen avden prosentandelen de bidrar med hver for seg, skyldes at fle-re av sakene er behandlet hos flere av instansene.

4.2.4 Saksbehandlingstid fordelt på klagesakeretter type klage

I tabell 4 er klagesakene inndelt etter saks-/perso-nelltype for å se nærmere på om det er noen sam-menheng12 mellom sakskategori og saksbehand-lingstid. Flere kategorier er overlappende.

Til tross for at saker som faller sammen med enrettssak eller innebærer politietterforskning generelthar svært lang saksbehandlingstid, utgjør de kun enliten andel av Helsetilsynets klagesaksportefølje. Depåvirker derfor i liten grad den gjennomsnittligesaksbehandlingstiden for samtlige klagesaker. Nær-

mere bestemt bidrar slike saker til å øke den gjen-nomsnittlige saksbehandlingstiden i Helsetilsynetmed 6 pst10. Tilsvarende kan også 6 pst av den gjen-nomsnittlige saksbehandlingstiden for alle klagesa-kene føres tilbake til rådsbehandling, og nærmere 10pst til at sakene har vært oversendt til sakkyndig.Samlet bidrar rettssak/politisak, sakkyndig og profe-sjonsråd til en økning av den gjennomsnittlige saks-behandlingstiden i Helsetilsynet på om lag 17 pst.11

12 Kategoriseringen av klagesakene er identisk med Helsetilsy-nets kategorisering.

Tabell 4 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid etter sakskategori for saker relatert til 1997. Måneder

Kategori Gjennomsnitt Median n

Tap/avkall på autorisasjon som lege ................. 24,0 21,4 11Klage på legebehandling ................................... 9,0 6,9 166Klage på lege ..................................................... 11,1 9,3 138Klage på tannlegebehandling ............................ 19,4 18,3 6Klage på tannlege .............................................. 13,6 10,0 20Klage på sykepleier ........................................... 13,0 10,2 67Klage på hjelpepleier ......................................... 11,5 8,2 21Klage på fysioterapeut ....................................... 12,8 15,1 13Klage på psykolog ............................................. 12,8 12,3 26Klage på kiropraktor .......................................... 20,6 16,6 3Forskrivning-leger ............................................. 23,4 23,4 2Forskrivning-tannleger ...................................... 9,7 9,7 2

Total ................................................................... 11,4 9,4 475

Tabell 4 viser at det er stor variasjon i saksbe-handlingstiden mellom ulike kategorier klagesaker.Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden forsamtlige klagesaker er som tidligere nevnt, vel 11måneder. Som det framgår av tabellen, er den gjen-nomsnittlige saksbehandlingstiden lengre enn dettefor ni av de 12 kategoriene klagesaker. I disse ni ka-tegoriene er det gjennomgående få saker, men tilsammen utgjør de 36 pst av utvalgets 475 saker.

Kategoriene Tap/avkall på autorisasjon som legeog forskrivning-leger skiller seg ut ved at de beggehar svært høy gjennomsnittlig saksbehandlingstid(om lag to år). Den førstnevnte kategorien består av11 saker, den sistnevnte kun av to. Kategoriene kla-ge på kiropraktorog klage på tannlegebehandlinghar med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid påhhv ca 20 og 19 måneder også verdier som er langtover gjennomsnittet for samtlige klagesaker. De to

kategoriene omfatter hhv bare tre og seks saker. Ka-tegorien klage på legebehandling er den gruppen avsaker med kortest gjennomsnittlig saksbehandlings-tid (ni måneder) og består av 166 saker. Dernest føl-ger kategorien forskrivning-tannlegermed en gjen-nomsnittlig saksbehandlingstid på nærmere 10 må-neder. Kategorien har kun to saker. De øvrige kate-goriene har gjennomsnittsverdier som er noe høyereenn gjennomsnittlig saksbehandlingstid for samtligeklagesaker.

Selv om enkelte av kategoriene i tabell 4 har fåsaker, viser tabellen at flere tilsynelatende likeartede

1999–2000 21Dokument nr. 3:3

kategorier har svært ulik saksbehandlingstid. Kate-gorien forskrivning-leger har en gjennomsnittligsaksbehandlingstid som er nesten 14 måneder lengreenn kategorien forskrivning-tannleger.Tilsvarendehar kategorien klage på tannlegebehandlingen gjen-nomsnittlig saksbehandlingstid som er over 10 må-neder lengre enn for klagesakene i kategorien klagepå legebehandling. Klage på kiropraktorskiller seg

også ut ved å ha svært mye lengre saksbehandlings-tid enn de øvrige «klage på»-kategoriene.

4.2.5 Saksbehandlingstid etter saksutfall

I tabell 5 ser vi nærmere på sammenhengen mellomutfallet klagesakene får og saksbehandlingstiden.

Tabell 5 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid etter saksutfall for saker relatert til 1997. Måneder

Saksutfall Gjennomsnitt Median n

Oversendt til fylkeslegen ..................................... 1,5 0,3 73Ikke grunnlag for reaksjon ................................... 10,3 7,9 97Advarsel ............................................................... 15,8 13,7 71Kritikk .................................................................. 14,4 14,6 57Tilrettevisning ...................................................... 12,4 11,9 45Tilbakekallelse av autorisasjon/godkjenning ....... 15,6 10,7 51Endret diagnose .................................................... 15,2 – 1Frivillig avkall på autorisasjon/godkjenning ....... 15,3 9,2 7Særskilt tilsyn ....................................................... 15,4 13,8 4Fradømt autorisasjon/godkjenning ....................... 5,8 – 1Frivillig avkall på forskrivningsrett ..................... 0,6 – 1

Total ..................................................................... 11,2 8,9 408

Tabell 5 viser variasjonen i saksbehandlingstidenfor saker med ulikt utfall. Den gjennomsnittligesaksbehandlingstiden for alle avsluttede saker er 11måneder. For sju av de 11 saksutfallene er den gjen-nomsnittlige saksbehandlingstiden lengre enn dette.Til sammen 58 pst av de 408 sakene befinner seg idisse kategoriene.

Utfallet oversendt til fylkeslegenbestår både avsaker som etter en vurdering i Helsetilsynet bliroversendt til fylkeslegen for nærmere utredning, ogav saker som skulle vært adressert til fylkeslegen iutgangspunktet, og som Helsetilsynet oversenderdit. Normalt bruker Helsetilsynet noen få dager på åsende sistnevnte type saker til fylkeslegen som retteinstans, men det finnes eksempler i datamaterialet påat også slike oversendelser har tatt flere måneder.

4.2.6 Avsluttede og ikke avsluttede saker

Ikke avsluttede saker pr 31. desember 1997

Ett av formålene med klagesaksprosjektet i Helsetil-synet var å redusere antallet ikke avsluttede saker. Itildelingsbrevet til Helsetilsynet for 1997 understre-ket Sosial- og helsedepartementet at «Antallet ikkeavsluttede klage- og tilsynssaker i Helsetilsynet ikkeskal overstige 150 pr 31.12.97.»I Helsetilsynetsvirksomhetsplan for 1997 ble det lagt til grunn at detpr 31. desember 1997 ikke skulle gjenstå mer enn 90uavsluttede saker i Helsetilsynet. Dette måltallet blei klagesaksprosjektets sluttrapport fra april 1998endret til 114, fordi det kom inn flere nye saker ennforventet i løpet av 1997.

Tabell 6 gjengir antallet og andelen ikke avslut-tede og avsluttede saker i Helsetilsynet pr 31. de-sember 1997.

Tabell 6 Ikke avsluttede og avsluttede saker pr 31. desember 1997

Ikke avsluttede saker Avsluttede saker

Antall Prosent Antall Prosent

131 27,6 344 72,4

Som det framgår av tabell 6, var 131 saker (28pst) ikke avsluttet pr 31. desember 1997. Antalletuavsluttede saker er altså lavere enn kravet spesifi-

sert i tildelingsbrevet fra SHD for 1997, men utgjørom lag 15 pst flere uavsluttede saker enn etatenseget mål for 1997.

22 1999–2000Dokument nr. 3:3

Ikke avsluttede saker pr 5. mai 1998

Samtlige saker i Helsetilsynet som undersøkelsenomfatter, ble registrert pr 5. mai 1998. For å kunneberegne foreløpig saksbehandlingstid for de ikke av-sluttede sakene er derfor 5. mai 1998 satt som slutt-punkt for saksbehandlingen i vårt datamateriale. Ne-denfor ser vi nærmere på noen egenskaper ved deuavsluttede sakene sammenlignet med avsluttede sa-ker. Formålet med analysen er å redegjøre for trekkved disse sakene som kan bidra til å forklare deresstatus som ikke avsluttet.

Av de registrerte sakene i Helsetilsynet var 11pst (53 saker) ikke avsluttet pr 5. mai 1998. Det be-tyr at «restansebeholdningen» ble redusert med 78saker fra 1. januar til 5. mai 1998. 13 av de uavslut-tede sakene (25 pst) kom inn til Helsetilsynet føriverksettelsen av klagesaksprosjektet 1. januar 1997.Følgelig har disse sakene svært lang saksbehand-lingstid. De resterende 75 pst av sakene (40 saker) erregistrert i 1997. Tabell 7 gjengir gjennomsnittlig ogmedian saksbehandlingstid for avsluttede og ikkeavsluttede saker.

Tabell 7 Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid for avsluttede og ikke avsluttede saker. Måneder

Utvalg Avsluttede saker Ikke avsluttede saker

Gjennomsnitt Median n Gjennomsnitt Median n

Saksbehandlingstid .. 11,1 8,8 422 13,9 10,4 53

Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstidfor de ikke avsluttede sakene er lengre enn saksbe-handlingstiden for de avsluttede sakene. Igjen ser viat medianverdiene i disse to gruppene er lavere enngjennomsnittsverdiene.

Det gjennomsnittlige antallet dokumenter for deavsluttede sakene er om lag ni, mens det for de ikkeavsluttede sakene er i overkant av 14. Videre er, somdet framgår av tabell 8, en mye høyere andel av de

ikke avsluttede sakene politisaker eller forbundetmed en rettssak (7,5 pst) enn tilfellet er for avslutte-de saker (4,3 pst). Spesielt markant er forskjellenmellom de to gruppene mht andelen som oversendestil et profesjonsråd eller en sakkyndig. Mens hhv 4og ca 7 pst av de avsluttede sakene har vært over-sendt til råds- og sakkyndigbehandling, er andelenfor ikke avsluttede saker hhv omlag 23 og 32 pst.

Tabell 8 Andelen av avsluttede og ikke avsluttede saker som har medført rettssak eller er politisaker,oversendt til profesjonsråd og oversendt til sakkyndig. Prosent

Utvalg Avsluttede saker Ikke avsluttede saker

Gjennomsnitt n Gjennomsnitt n

Rettssak/politisak ................................. 4,3 18 7,5 4Saker oversendt profesjonsråd ............. 4,0 17 22,6 12Saker oversendt sakkyndig .................. 6,9 29 32,1 17

4.2.7 Saksbehandlingstid for saker opprettetfør og etter iverksettelsen avklagesaksprosjektet

Målet med klagesaksprosjektet i Helstilsynet var eneffektiv saksbehandling som ivaretar rettssikkerhe-ten til de involverte. I lys av denne målsetningen, ersaksbehandlingstiden for saker opprettet før og etteriverksettelsen av klagesaksprosjektet i Helsetilsynet1. januar 1997 kartlagt.

Datamaterialet viser at gjennomsnittlig og medi-an saksbehandlingstid for saker opprettet i Helsetil-synet før 1997 er svært lang, hhv om lag 17,5 og16,5 måneder. Saker opprettet i 1997 har en gjen-nomsnittlig og median saksbehandlingstid på hhv4,7 og 4,2 måneder. Saksbehandlingstiden for sakeropprettet hhv før og etter 1997 er likevel ikke direkte

sammenlignbar fordi tidsintervallet for de to gruppe-ne av saker ikke er likt13.

13 En del av sakene registrert før 1997 kom inn til Helsetilsynetså tidlig som 1994 og bidrar dermed sterkt til å øke saksbe-handlingstiden for denne gruppen. Et annet forhold som nokbidrar til at saksbehandlingstiden for sakene i gruppen av sa-ker registrert i 1997 reduseres, er at sluttpunktet for vår regi-strering av saksbehandlingstid er 5. mai 1998. Saker som ikkevar avsluttet på dette tidspunktet (hhv 13 saker registrert før1997 og 40 saker registrert etter 1997) har med andre ordlengre saksbehandlingstid enn registrert her.

Tabell 9 viser gjennomsnittlig og median saksbe-handlingstid for saker som er kommet inn til Helse-tilsynet etter 1. januar 1997 for tre forskjellige ut-valg: Samtlige klagesaker i perioden, avsluttede sa-ker og saker som ikke var avsluttet på undersøkel-sestidspunktet.

1999–2000 23Dokument nr. 3:3

Tabell 9 Saksbehandlingstid for saker innkommet etter 1/1–97; samtlige saker, avsluttede saker og sakersom ikke var avsluttet pr 5/5–98. Måneder

Samtlige saker Avsluttede saker Ikke avsluttede saker

Gjennomsn. Median n Gjennomsn. Median n Gjennomsn. Median n

4,7 4,1 226 3,6 2,6 186 9,4 9,7 40

Som det framgår av tabell 9, er forskjellen i gjen-nomsnittlig og median saksbehandlingstid mellomutvalget av avsluttede saker og saker som ikke er av-sluttet, betydelig. Gjennomsnittlig og median saks-behandlingstid er på 3,6 og 2,6 måneder for avslutte-de saker, mens den er på rundt 9,5 måneder for deikke avsluttede sakene.

Tabell 10 viser at saker registrert før og etter atklagesaksprosjektet ble iverksatt skiller seg fra hver-andre med hensyn til andelen som har involvertrettsvesen/politi og som er oversendt til råds- og sak-kyndigbehandling.

Tabell 10 Andel av saker opprettet før og etter 1. januar 1997 som har medført rettssak, er politisaker ellerer oversendt til profesjonsråd eller sakkyndig. Prosent

Utvalg Saker opprettet før 97 Saker opprettet før 97

Gjennomsnitt n Gjennomsnitt n

Rettssak/politisak ............................................. 7,2 18 1,8 4Saker oversendt profesjonsråd ........................ 8,0 20 4 9Saker oversendt sakkyndig .............................. 13,3 33 5,7 13

Som det framgår av tabell 10, involverer færreav de nye sakene rettsvesen/politi enn saker regi-strert før 1997. Det samme gjelder oversendelse tilråds- og sakkyndigbehandling. Størst er forskjellenmellom saker som oversendes til sakkyndig. For-skjellen er også stor for saker som har involvert poli-ti eller medført rettssak. Noe av forskjellen kan for-

klares med at de eldre sakene har vært mer komplek-se/kompliserte enn de nye. Antallet dokumenter i sa-kene kan underbygge dette. For saker opprettet før1997 er det gjennomsnittlige antallet dokumenterom lag 12, mens saker opprettet i 1997 har et gjen-nomsnitt på om lag 6,5.

Tabell 11 Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid før oversendelse til profesjonsråd og sakkyndigfor saker opprettet før 1997 og saker opprettet i 1997. Måneder

Utvalg Saker opprettet før 97 Saker opprettet før 97

Gjennomsn. Median n Gjennomsn. Median n

Tid før oversendelsetil profesjonsråd ....... 18,5 17,2 19 7,0 7,8 9Tid før oversendelsetil sakkyndig ............ 13,6 9,9 33 4,4 4,5 13

Tabell 11 illustrerer at gjennomsnittlig saksbe-handlingstid før oversendelse av saker til profesjons-råd og sakkyndig er over 11 måneder kortere for sa-ker som er kommet inn i 1997 enn for eldre saker.

4.2.8 Nærmere om flaskehalser i Helsetilsynetssaksbehandling

I undersøkelsen er den eksterne korrespondansen i50 saker gjennomgått for å identifisere mulige flas-kehalser og liggetid i Helsetilsynet. De 50 sakene erdelt inn i følgende to kategorier:1 Avsluttede saker fra hele undersøkelsesperioden

med saksbehandlingstid på over 365 dager. Dette

utvalget består av 29 saker som er trukket syste-matisk fra et hovedutvalg bestående av 171 saker.Alle disse sakene var kommet inn til Helsetilsy-net før 1. januar 1997.

2 Alle saker med saksbehandligstid over 365 dagersom ikke var avsluttet pr 5. mai 1998, til sammen21 saker. Av disse var 11 saker kommet inn tilHelsetilsynet før 1. januar 1997 og 10 etter 1. ja-nuar 1997.

For begge kategoriene er det notert hvilke sakersom har liggetid på mer enn to måneder i en av fase-ne under saksbehandlingen. Unntaket er liggetid førHelsetilsynet sender brev til klager/påklaget om at

24 1999–2000Dokument nr. 3:3

saken er tatt under behandling, der grenseverdien ersatt til én måned. Det er også notert hvorvidt en saksynes å ha ligget i bero flere ganger under saksbe-

handlingen. Det vises til figur 1 som viser saksflyteni etaten.

Tabell 12 Flaskehalser i Statens helsetilsyn

Flaskehalser og liggetid Antall saker Antall saker Antalli alt før 1997 1997-saker

Antall saker ...................................................................... 50 40 10Liggetid før saksbehandlingen > 1 md ............................ 34 28 6Ekstern liggetid > 2 md ................................................... 36 27 9Liggetid under saksbehandlingen > 2 md ....................... 24 18 6Liggetid før konklusjonen fattes > 2 md ......................... 17 17 –Flere liggeperioder ........................................................... 32 26 6

Tabell 12 viser en forholdsvis jevn fordeling avflaskehalser. Flaskehalsene i saksbehandlingen sy-nes også å være de samme for saker som kom inn tilHelsetilsynet før 1997, og for nyere saker. Det enes-te unntaket er liggetid fra all informasjon er innhen-tet til konklusjonen fattes, der det ikke forekommerliggetid for 1997-sakene.

Så mange som 68 pst (34) av sakene, hadde lig-getid på over én måned før Helsetilsynet sendte brevtil klager og påklaget om at saken var tatt under be-handling. For saker som er kommet inn i 1997, gjel-der dette for seks av ti saker.

Innhenting av informasjon fra påklaget eller and-re er en vesentlig del av klagesaksbehandlingen.Dette kan føre til ekstern liggetid fordi vedkommen-de ikke svarer. Helseinstitusjoner og helsepersonellplikter å svare på tilsynsmyndighetenes henvendel-ser. Dersom saksbehandlingen stopper opp fordi dis-se ikke besvarer henvendelsene, er det viktig at eta-ten har gode purrerutiner. I Helsetilsynet hadde hele72 pst (36 saker) ekstern liggetid på over to måne-der, og en god del av dem hadde flere eksterne ligge-perioder. Ni av ti saker fra 1997 hadde ekstern ligge-tid. I 19 pst (sju saker) av sakene skyldtes eksternliggetid utelukkende behandling hos sakkyndige,profesjonsråd eller påtalemyndigheten der det måpåregnes lengre behandlingstid enn to måneder. Deter purret i 42 pst av sakene (21 saker). For åtte sakermed lang ekstern liggetid forekommer det ikke pur-ringer. I flere tilfeller er det purret sent og usystema-tisk.

48 pst (24 saker) hadde liggetid under saksbe-handlingen på over to måneder, og seks av dissehadde flere liggeperioder. Åtte av sakene hadde lig-getid under saksbehandlingen på over seks måneder.Dette betyr ikke at sakene nødvendigvis har ligget ibero i Helsetilsynet. I disse periodene kan det haforekommet en til dels omfattende intern saksbe-handling, f eks mellom fagavdelingene i Helsetilsy-net.

34 pst (17) av sakene hadde liggetid på over tomåneder fra siste registrerte brev ut eller inn før kon-klusjonen ble fattet. I én sak gikk det 16 måneder ogi to saker over 20 måneder før konklusjonen forelåuten annen ekstern korrespondanse i mellomtiden.

Hele 64 pst (32) av sakene hadde liggetid i flerefaser av saksbehandlingen. Det er ikke vesentlig for-skjell mellom saker som kom inn før og etter 1997.

4.3 BEHANDLINGEN AV KLAGESAKERHOS FYLKESLEGENE

4.3.1 Innledning

Hos fylkeslegene i Vestfold og Nord-Trøndelag be-handles sakene fortløpende med mindre spesielleforhold tilsier noe annet. I Vestfold blir alvorlige sa-ker med mye medieoppmerksomhet behandlet umid-delbart og oversendt til Helsetilsynet etter én til femdagers utredning. Hos de øvrige fylkeslegene somble besøkt, prioriteres saker etter alvorlighetsgrad ogfare for gjentakelse. Fylkeslegen i Akershus priori-terer dessuten mediesaker og saker som gjelder rus-misbruk dersom vedkommende helsepersonell er iarbeid.

Samtlige fylkesleger anførte at bemanningssitua-sjonen ved kontoret, behovet for gjentatte purringer,sakkyndigbehandling og andre tilsynsoppgaver varforhold som forsinket saksbehandlingen. Fylkesle-gen i Akershus uttalte dessuten at politietterforsk-ning kunne forsinke saksbehandlingen med inntil ettår.

4.3.2 Registrerte saker

Tabell 13 gjengir antallet registrerte saker hos fyl-keslegene. Som det framgår av tabellen, består ut-valget av til sammen 565 saker. Tabellen reflektererett av de utvalgskriteriene som ble lagt til grunn vedutvelgelsen av fylkeslegekontorer: variasjon i saks-mengden ved kontorene. Oslo har nær 50 pst avsaksutvalget, mens Vestfold og Aust-Agder hver harunder 10 pst. Nord-Trøndelag og Akerhus havner ien mellomposisjon, hver med i underkant av 20 pstav den utvalgte saksporteføljen. Antallet klagesakerstår ikke nødvendigvis i forhold til folketallet i fyl-ket. Nord-Trøndelag har f eks bare halvparten såmange innbyggere som Vestfold, men dobbelt såmange klagesaker.

1999–2000 25Dokument nr. 3:3

Tabell 13 Antallet saker relatert til 1997 som er registrert hos fylkeslegene

Fylkeslege Antall Prosent av alle

Vestfold ......................................................................... 49 8,7Nord-Trøndelag ............................................................. 93 16,5Oslo ............................................................................... 266 47,1Aust-Agder .................................................................... 47 8,3Akershus ........................................................................ 110 19,5

Sum ................................................................................ 565 100

4.3.3 Saksbehandlingstid

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for defem fylkeslegene er på 7,2 måneder, men som detframgår av tabell 14, er det stor variasjon i saksbe-handlingstiden mellom de ulike kontorene. Oslo har

den lengste gjennomsnittlige saksbehandlingstidenmed 9,2 måneder, mens Vestfold har den lavestemed vel tre måneder. Gjennomsnittene for de tre øv-rige fylkeslegene er ganske like, fra 5,4 til 6,4 måne-der.

Tabell 14 Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid for saker relatert til 1997. Måneder

Fylkeslege Gjennomsnitt Median Differanse

Vestfold ................................................ 3,2 2,8 0,4Nord-Trøndelag ................................... 6,4 5,6 0,8Oslo ...................................................... 9,2 7,2 2,0Aust-Agder .......................................... 6,0 5,4 0,6Akershus .............................................. 5,4 3,7 1,7

I alt ....................................................... 7,2 5,3 1,9

Av medianfordelingene framgår det også at vari-asjonen rundt gjennomsnittlig saksbehandlingstid erganske stor for samtlige fylkesleger.

I tabell 15 gjengis antallet klagesaker som erkommet inn til fylkeslegekontorene i 1997, og somoverstiger seks måneders saksbehandlingstid.

Tabell 15 Klagesaker kommet inn til fylkeslegekontorene i 1997

Fylkeslege Saker kommet inn Saker > 6 md Pst av tilgang ii 1997 saksbehandlingstid 1997

Vestfold ........................................... 44 7 16Nord-Trøndelag ............................... 56 16 29Oslo ................................................. 175 82 47Aust-Agder ...................................... 38 15 40Akershus .......................................... 89 23 26

I alt .................................................. 402 143 36

Til sammen er det kommet inn 402 saker veddisse fem fylkeslegekontorene i 1997, og mer enn entredjedel av dem overstiger seks måneders saksbe-handlingstid. Som det framgår av tabell 15, oppfyl-ler ingen av de fem fylkeslegekontorene departe-mentets krav om at det ikke skulle forekomme sakermed mer enn seks måneders saksbehandlingstid i1997. Vestfold har den laveste andelen og Oslo denhøyeste. De 82 sakene i Oslo utgjør nesten halvpar-

ten av alle saker som er kommet inn i 1997. De treandre fylkeslegekontorene har også en forholdsvisstor andel saker som overstiger seks måneders saks-behandlingstid.

I tabell 16 gjengis gjennomsnittlig og mediansaksbehandlingstid for to grupper av saker som kominn til fylkeslegene i 1997: Saker som ble oversendtog saker som ikke ble oversendt til Helsetilsynet forvidere behandling.

26 1999–2000Dokument nr. 3:3

Tabell 16 Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid for saker som er oversendt til Helsetilsynet og forsaker som ikke er oversendt. Saker kommet inn til fylkeslegekontorene i 1997. Måneder

Sakstype Oversendt til Helsetilsynet Ikke oversendt til Helsetilsynet

Fylkeslege Gjennomsnitt Median n Gjennomsnitt Median n

Vestfold .................... 0,3 0,3 2 3,4 2,7 42Nord-Trøndelag ....... 5,0 5,0 2 4,3 4,0 54Oslo .......................... 5,4 5,5 20 7,0 5,8 155Aust-Agder .............. 7,6 6,0 3 4,9 5,0 35Akershus .................. 11,1 11,8 3 4,8 3,5 86

I alt ........................... 5,9 5,5 30 5,5 4,6 372

Av de 402 sakene som kom inn til de fem fylkes-legekontorene i 1997, ble ca 7,5 pst (30 saker) over-sendt for videre behandling i Helsetilsynet, mens deresterende 372 sakene ble ferdigbehandlet av fylkes-legene. Hele 67 pst av de oversendte sakene kom fraFylkeslegen i Oslo.

Av fylkeslegene er det kun Vestfold som har engjennomsnittlig og median saksbehandlingstid underfire måneder for saker som er oversendt til Helsetil-synet. Akershus har en gjennomsnittlig og mediansaksbehandlingstid på om lag 11 måneder og er denav de fem fylkeslegene som har lengst saksbehand-lingstid i denne typen saker. Saksbehandlingstiden idisse sakene vil bli ytterligere forlenget som følge avHelsetilsynets behandling.

Ingen av de fem fylkeslegene har en gjennom-snittlig saksbehandlingstid som er under tre månederi de øvrige sakene. Vestfold er den av fylkeslegenesom har kortest saksbehandlingstid i disse sakene,med median saksbehandlingstid under tre måneder.Oslo har lengst gjennomsnittlig og median saksbe-handlingstid i saker som ikke oversendes til Helsetil-synet, hhv om lag fire og tre måneder lengre enn for-utsatt i tildelingsbrevet.

4.3.4 Dokumentmengde i sakene

Antallet dokumenter i klagesakene hos de fem fyl-keslegene varierer fra 1 til 63. Om lag 90 pst av kla-gesakene har imidlertid 15 eller færre dokumenter.Gjennomsnittlig dokumentmengde for alle klagesa-kene er åtte, og som det framgår av tabell 17, ervariasjonen i dokumentmengden mellom kontoreneforholdsvis liten. Data om dokumentmengde er ikkeregistrert for Vestfold.

Tabell 17 Gjennomsnittlig antall dokumenter iklagesakene

Fylkeslege Antall

Vestfold ......................................... –Nord-Trøndelag ............................ 7,4Oslo ............................................... 8,7Aust-Agder ................................... 7,6Akershus ....................................... 7,1

I alt ................................................ 8,0

En lineær regresjon illustrerer hvordan doku-mentmengde isolert sett påvirker saksbehandlingsti-den ved fire av de fem fylkeslegekontorene, jf ved-legg 1 tabell 1.3. Det estimeres at saksbehandlings-tiden øker med 22 dager pr dokument ved fylkesle-gekontoret i Oslo, mens den øker med 15 dager iAust-Agder og 18 dager i Nord-Trøndelag. Estima-tet for disse fylkeslegene er statistisk signifikant. ForAkershus indikerer beregningen at saksbehandlings-tiden øker med 18 dager, men denne beregningen erikke signifikant.

4.3.5 Behandlingen av klagesaker hossakkyndig, politi eller rettsvesen

I noen tilfeller sender fylkeslegen saker til sakkyndi-ge for uttalelse. Dersom saken har vært/er til be-handling hos Norsk Pasientskadeerstatning (NPE),vil NPEs sakkyndige vurdering kunne inngå i fyl-keslegens grunnlagsmateriale. De fem fylkeslegeneoppgav i intervju med Riksrevisjonen at saksbe-handlingstiden hos sakkyndige varierer fra tre uker(Fylkeslegen i Vestfold) til seks måneder (Fylkesle-gen i Oslo). Miljøet innenfor de ulike spesialistgre-nene er lite, og ifølge flere av fylkeslegene kan detderfor være vanskelig å finne uhildede sakkyndige.For å bøte på dette har Helsetilsynet og Den norskelægeforening sammen utarbeidet en oversikt medsakkyndige som fylkeslegene vanligvis bruker. Fyl-keslegen i Oslo, som bl a fører tilsyn med to region-sykehus og to statlige sykehus, må fra tid til annenhenvende seg utenlands for å hente inn uttalelser frasakkyndige. Både Fylkeslegen i Oslo og Fylkesle-gen i Akershus gav uttrykk for at det kan være vans-kelig å finne sakkyndige.

Kun en liten andel (nær 3 pst) av de 565 sakeneer oversendt til sakkyndigbehandling. Av disse erover 70 pst oversendt fra Oslo og Akershus, mendette utgjør kun hhv seks og fem saker. Aust-Agderoversender relativt sett flest saker (6,4 pst av porte-føljen).

Tabell 18 gjengir gjennomsnittlig og mediansaksbehandlingstid for de fem fylkeslegene samletfor saker som er oversendt og for saker som ikke eroversendt til sakkyndig.

1999–2000 27Dokument nr. 3:3

Tabell 18 Gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid for saker som er oversendt og ikke oversendt tilsakkyndig. Saker relatert til 1997. Måneder

Gjennomsnitt Median

Ikke oversendte saker ...................................................... 6,9 5,3Oversendte saker .............................................................. 17,3 12,9

Tabell 18 viser at saker som oversendes til sak-kyndigbehandling, har over dobbelt så lang gjen-nomsnittlig og median saksbehandlingstid som sakersom ikke oversendes.

Av de registrerte sakene er det kun ni politisaker,og det er bare i Oslo og Akershus at slike saker fore-kommer for det tidsrommet undersøkelsen gjelder.En forklaring på at politisaker kun forekommer i Os-lo og Akershus kan være at disse fylkeslegene gene-relt behandler flere klagesaker enn de øvrige fylkes-legene. En annen forklaring kan knyttes til at dissekontorene har flere tunge og mer kompliserte saker,blant annet som følge av den omfattende spesialist-helsetjenesten i disse fylkene.

Sammenhengen mellom sakkyndigbehandling,politisak/rettssak og saksbehandlingstid er illustrertved en lineær regresjon, se tabell 1.4 i vedlegg 1.

For de fem fylkeslegene samlet øker saksbe-handlingstiden med vel ni måneder enten sakene un-dergis sakkyndigbehandling eller politietterforsk-ning. Regresjonen viser videre at det er store for-skjeller mellom Oslo og Akershus med hensyn tiløkningen i saksbehandlingstiden når sakene over-sendes til sakkyndigbehandling eller er politisaker.Det estimeres at sakkyndigbehandling av sakene iOslo øker saksbehandlingstiden med vel 15 måne-der, mens det kun estimeres en økning på om lag 4,5måneder i Akershus. Omvendt tendens gjør seg gjel-dende i de to utvalgene med hensyn til økningen isaksbehandlingstiden for saker som etterforskes avpolitiet, eller som er til behandling i rettsvesenet.Økningen i saksbehandlingstiden for politi-/rettssaker svært mye lavere i Oslo enn i Akershus. Mens detestimeres at politi-/rettssaker i Oslo øker saksbe-handlingstiden med om lag seks måneder, viser reg-resjonen en økning på 13 måneder i Akershus.

Når det gjelder saker som oversendes til sakkyn-digbehandling, er det rimelig å anta at disse er kom-pliserte og alvorlige og derfor krever grundig saks-behandling fra fylkeslegenes side. Den gjennom-snittlige tiden brukt på saksbehandling før oversen-delse til sakkyndig var ni måneder for de fem fylkes-legene samlet14. Det er store forskjeller mellom fyl-keslegene. Fylkeslegen i Oslo brukte nærmere 13måneder på saksbehandlingen før oversendelsen,mens Fylkeslegen i Nord-Trøndelag brukte i under-kant av fem måneder på den saken som ble over-sendt.

14 I 1997 oversendte Fylkeslegen i Vestfold ingen klagesaker tilsakkyndig, mens Fylkeslegen i Nord-Trøndelag oversendteén sak.

En forklaring på den lange saksbehandlingstideni disse sakene kan også være at selve sakkyndigbe-handlingen tar lang tid, og således er en flaskehals isaksbehandlingen. Våre data viser at den gjennom-snittlige saksbehandlingstiden hos sakkyndig er ioverkant av tre måneder for de fem fylkeslegenesamlet. Også her er det store variasjoner mellom deenkelte kontorene. Lengst saksbehandlingstid hossakkyndig (om lag åtte måneder) har Nord-Trønde-lag, mens Aust-Agder har kortest saksbehandlings-tid (om lag tre uker).

4.3.6 Klagesaker fordelt på kategorier (typeklagesak)

Tabell 19 gjengir forekomsten av ulike typer klage-saker som er registrert hos de fem fylkeslegene sam-let. I vedlegg 2 er det inntatt en mer spesifisert tabell(tabell 2.1) over antallet saker pr kategori for fylkes-legene enkeltvis og samlet.

Tabell 19 Klagesaker relatert til 1997 fordelt påkategorier

Klage på Antall Pst

Lege/legebehandling ........... 209 37,1Annet helsepersonell ........... 54 9,6Fylkeshelsetjenesten ............ 186 33,0Kommunehelsetjenesten ...... 91 16,2Retting av journal ................ 6 1,1Rusmisbruk .......................... 11 2,0Forskrivning ........................ 6 1,1

I alt ....................................... 563 100

En hovedtendens for de fem fylkeslegene samlet,er at klager vedrørende lege og legebehandling ut-gjør nær 40 pst, mens klage på annet helsepersonellbare utgjør 9,6 pst. Mer enn 50 pst av alle klagene pålege/legebehandling forekommer i Oslo, se vedlegg2 tabell 2.1. I kategoriene klage på fylkeshelsetje-nesten og klage på kommunehelsetjenesten fore-kommer det også mange saker. De øvrige kategorie-ne er små.

Aust-Agder har en sterk overrepresentasjon avklager rettet mot legevakt (klage på kommunehelse-tjenesten) sammenliknet med de øvrige fylkeslege-ne, se vedlegg 2 tabell 2.1. Nær 13 pst av kontoretsportefølje består av slike saker. For de andre fylkes-legene utgjør klagesaker i denne kategorien kunmellom én og fire pst av porteføljen til det enkeltekontoret. For alle de øvrige kategoriene er det spesi-

28 1999–2000Dokument nr. 3:3

elt Oslo, men i noen grad også Akershus, som harhovedtyngden av klagesakene.

4.3.7 Klagesaker fordelt etter saksutfall

Tabell 20 gjengir fordelingen av klagesakene ettersaksutfall. Totalt er det registrert utfall for 384 av ut-valgets 565 saker. Det at det mangler registrering avutfall for 181 saker, skyldes både at en del klagesa-ker ikke var avsluttet og at Postflexsystemet hos Fyl-keslegen i Oslo mangler opplysninger om saksut-fall.15 Med unntak av utfall i én sak i Vestfold, er re-gistreringen av utfall for de øvrige fylkeslegene full-stendig.

15 Det er med andre ord usikkerhet knyttet til det å trekke kon-klusjoner på bakgrunn av fordelingene på denne variabelenfor Oslos del, bortsett fra utfallet oversendt til Helsetilsynet.Se for øvrig metodekapitlet.

Tabell 20 Avsluttede klagesaker hos fylkeslegeneetter utfall

Utfall Antall Pst

Ikke grunnlag for reaksjon 238 62,0Kritikk ............................... 77 20,0Oversendt til Helsetilsynet 51 13,3Retur kommunehelsetj. ..... 2 0,5Oversendt pasientombud ... 1 0,3Medhold i retting av journ. 4 1,0Avvist ................................ 11 2,7

I alt .................................... 384 100

Ikke grunnlag for reaksjoner det hyppigst fore-kommende utfallet. Mer enn 60 pst ender med detteutfallet. Vedleggstabell 2.2 viser at mens bare ca entredjedel av sakene med registrert utfall i Oslo endermed konklusjonen ikke grunnlag for reaksjon,enderfra 60 til 81 pst av sakene ved de fire andre kontore-ne med dette utfallet.

20 pst av sakene ender med kritikk fra Fylkesle-gen. Det er stor forskjell mellom fylkeslegene mhtandelen av sakene som ender med kritikk. Fordelin-gene er som følger: Om lag 10 pst for Oslo, 20 pstfor Nord-Trøndelag og Akershus, 30 pst for Vestfoldog 35 pst for Aust-Agder.

Totalt har de fem fylkeslegene oversendt 51 sa-ker til Helsetilsynet for videre behandling. Dette ut-gjør om lag 13 pst av de registrerte sakene. Oslo haroversendt flest (37 saker). Dette er også mest i rela-tiv forstand, og utgjør nær 14 pst av porteføljen i Os-lo som består av 266 saker. For de andre kontoreneer antallet oversendte saker moderat, og utgjør kunmellom 3 og 6 pst av porteføljen.

4.3.8 Saksbehandlingstid etter kategori ogutfall

Det er store forskjeller i saksbehandlingstiden forulike typer klagesaker. Gjennomsnittet for alle kate-

gorier er på vel sju måneder, men flere kategorierhar svært mye lengre gjennomsnittlig saksbehand-lingstid enn dette. Kategorier som tilsyn med syke-hus (én sak), krav om retting av journal, helseperso-nells rusmiddelmisbruk, forskrivning av legemidlerog klage på kiropraktor har alle lang saksbehand-lingstid. Kategoriene klage på kommunehelsetjenes-ten, klage på legevakt, klage på fylkeshelsetjenestenog klage på psykolog har saksbehandlingstid undergjennomsnittet, men selv for disse kategoriene ersaksbehandlingstiden omtrent seks måneder. I ved-legg 2 er det inntatt en spesifisert tabell (tabell 2.3)over gjennomsnittlig og median saksbehandlingstidfor ulike kategorier klagesaker for de fem fylkesle-gene.

Når det gjelder den enkelte fylkeslegen, er for-skjellen i saksbehandlingstid for de ulike kategorie-ne gjennomgående stor. Fra saksmappene går detfram at forskrivningssaker og saker som vedrørerrusmisbruk, kan ta lang tid fordi det ofte føres tilsynmed disse legene en stund før saken ferdigbehandlesog eventuelt oversendes til Helsetilsynet med an-modning om tap av forskrivningsrett m m. Ellers erdet ikke mulig å konkludere med at noen kategorierklager samlet sett krever lengre saksbehandlingstidenn andre. Med unntak av klage på legevakt og kom-munehelsetjenesten, har Vestfold kortest saksbe-handlingstid for alle kategorier.

I vedlegg 2 er det også tatt inn en spesifisert ta-bell (tabell 2.4) over gjennomsnittlig og mediansaksbehandlingstid for alle registrerte klagesakerfordelt etter utfall for de fem fylkeslegene.

Saker med utfall medhold i krav om retting avjournal har med et gjennomsnitt på nesten to år, denlengste saksbehandlingstiden for de fem fylkeslege-ne samlet. Saker som oversendes til Helsetilsynetogsaker som ender med kritikk fra Fylkeslegen har etgjennomsnitt på 7–8 måneder, mens saker med annetutfall har saksbehandlingstid på til dels langt underseks måneder. Med unntak av utfallet medhold i kravom retting av journal der gjennomsnitts- og median-verdien er nesten like, har de andre utfallene medi-anverdier som er lavere enn gjennomsnittsverdiene.

Når fylkeslegene betraktes enkeltvis, er Oslo denfylkeslegen som for hvert av utfallene bruker lengsttid, mens Vestfold bruker kortest. Særlig lang tid harOslo brukt på å gi medhold i krav om retting av jour-nal (over to år). Oslo og Akershus bruker hver igjennomsnitt ni måneder på å oversende saker tilHelsetilsynet. Til sammenligning bruker Nord-Trøn-delag under halvparten av tiden (4,4 mnd), mensVestfold kun bruker 8 dager.

Oslo, Aust-Agder og Akershus bruker om lag li-ke lang tid på å behandle saker som ender med kri-tikk av helsepersonell som saker som ikke medførernoen reaksjon. Dette til forskjell fra Vestfold ogNord-Trøndelag der gjennomsnittlig saksbehand-lingstid for saker som ikke ender med reaksjon, erom lag halvparten av saksbehandlingstiden for sakersom ender med kritikk.

1999–2000 29Dokument nr. 3:3

16 Av de 35 uavsluttede sakene var 25 i Oslo, åtte i Akershus ogto i Nord-Trøndelag.

Tabell 21 Saksbehandlingstid for avsluttede og ikke avsluttede saker. Måneder

Gjennomsnitt Median Antall

Ikke avsluttede saker ......................................... 16,5 12,4 35Avsluttede saker ................................................ 6,3 4,6 384

4.3.9 Saksbehandlingstid for avsluttede og ikkeavsluttede saker ved fylkeslegekontorene

På undersøkelsestidspunktet høsten 1998 var det treav de fem fylkeslegekontorene16 som fortsatt be-handlet saker som var kommet inn i 1997 eller tid-

ligere. Til sammen er det registrert 35 uavsluttedesaker ved de tre kontorene. Det tas forbehold om atantallet kan være høyere fordi det elektroniske post-journalsystemet i Oslo mangler opplysninger om ialt 146 saker.

Både gjennomsnittlig og median saksbehand-lingstid var nærmere tre ganger så lang i de ikke av-sluttede sakene som i de avsluttede. Av de 35 uav-sluttede sakene har tre vært hos sakkyndig, mensseks parallelt har vært politietterforsket/rettssak.

4.3.10 Nærmere om flaskehalser isaksbehandlingen vedfylkeslegekontorene

Ved fylkeslegekontorene har Riksrevisjonen gåttgjennom de lengste sakene for å avdekke flaskehal-ser17. Dette gjelder 27 saker hos Fylkeslegen i Oslo,17 saker hos Fylkeslegen i Akershus, åtte saker hosFylkeslegene i Nord-Trøndelag og Aust-Agder ogseks saker hos Fylkeslegen i Vestfold. Det er verdt åmerke seg at alle de lengste sakene hos Fylkeslegen iNord-Trøndelag er kommet inn før 1997.

17 Se punkt 2.3.

Under alle kategoriene er det notert hvilke fyl-kesleger som har liggetid større enn to måneder i eneller annen fase av saksbehandlingen. Unntaket erliggetid før klager/påklaget får brev om at saken ertatt under behandling som er satt til større enn énmåned.

Forenklet kan man si at de store fylkeslegekon-torene har problemer med intern liggetid, mens desmå fylkeslegekontorene har problemer med eksternliggetid. I noen få tilfeller faller ekstern og intern lig-getid sammen fordi henvendelser fra fylkeslegene tilhelsepersonell eller helseinstitusjoner ikke besvares,og saksbehandlingen stopper opp.

I alt 30 pst av de sakene som er gjennomgått,hadde liggetid på mer enn én måned før saksbehand-lingen begynte.

Tabell 22 Saker med liggetid før saksbehandlingen starter

Oslo Akershus Nord-Trøndelag Vestfold Aust-Agder Sum

Antall saker i alt .................... 27 17 8 6 6 64Saker med liggetid før saksbe-handling lenger enn én måned 9 4 2 2 2 19

Som det går fram av tabell 22 er det små varia-sjoner mellom de enkelte fylkeslegene. Likevel skil-ler Fylkeslegen i Oslo seg ut ved at de sakene dersaksbehandlingen ikke kom i gang rimelig raskt etterat klagen kom inn, ofte fikk svært lang liggetid førde ble tatt under behandling. En sak hadde liggetidpå hele 24 måneder før saksbehandlingen startet tiltross for gjentatte purringer fra Helse- og sosialom-

budet i Oslo. En annen sak hadde liggetid på 13 må-neder. Ellers er liggetid på 3–6 måneder i denne fa-sen ikke uvanlig. Hos de øvrige fylkeslegene over-steg liggetiden sjelden to måneder i denne perioden.

Forekomsten av interne liggeperioder undersaksbehandlingen varierer fra fylkeslege til fylkesle-ge.

Tabell 23 Saker med intern liggetid hos fem fylkesleger

Oslo Akershus Nord-Trøndelag Vestfold Aust-Agder Sum

Antall saker i alt ......................... 27 17 8 6 6 64Saker med liggetid under saks-behandlingen lenger enn tomåneder ...................................... 13 13 6 1 3 36

30 1999–2000Dokument nr. 3:3

Tabell 23 viser at seks av åtte saker hos Fylkesle-gen i Nord-Trøndelag har intern liggetid under saks-behandlingen på over to måneder. Tre av disse sake-ne har en liggetid på over et halvt år. I Akershus har13 av 17 saker intern liggetid på over to måneder, ogåtte av dem har en liggetid på over et halvt år. I Osloog Aust-Agder har halvparten av sakene intern lig-getid på over to måneder. I Oslo dreier dette seg omtretten saker der åtte saker har liggetid på over seksmåneder. Hos fylkeslegen i Vestfold dreier det segom bare én sak, men denne har en liggetid på sju må-neder.

Hos fylkeslegene i Oslo, Akershus og Nord-Trøndelag er det dessuten saker med flere interneliggeperioder på over to måneder. Dette gjelder femsaker i Oslo, fire saker i Akershus og én sak i Nord-Trøndelag.

En viktig del av klagesaksbehandlingen er å hen-te inn informasjon og uttalelser fra bl a sykehus, hel-sepersonell og apotek.

Tabell 24 gir en oversikt over saker med eksternliggetid over to måneder.

Tabell 24 Saker med ekstern liggetid hos fem fylkesleger

Oslo Akershus Nord-Trøndelag Vestfold Aust-Agder Sum

Antall saker i alt ......................... 27 17 8 6 6 64Saker med ekstern liggetid lengerenn to måneder ........................... 15 11 8 4 3 41

Fylkeslegen i Nord-Trøndelag har ekstern ligge-tid på mer enn to måneder i alle de undersøkte sake-ne, mens fylkeslegene i Akershus og Vestfold hardet i om lag to tredjedeler av sakene. Fylkeslegen iOslo har ekstern liggetid i mer enn halvparten av sa-kene. Blant de åtte sakene hos Fylkeslegen i Nord-Trøndelag har fem saker flere eksterne liggeperio-der. Dette gjelder få eller ingen saker hos de andrekontorene som deltok i undersøkelsen.

I noen tilfeller skyldes den eksterne liggetiden atfylkeslegene avventer uttalelser fra sakkyndige. Det-te gjelder fire saker i Oslo, tre saker i Akershus, ogto saker i Nord-Trøndelag. I andre saker skyldes eks-tern liggetid at man avventer politietterforskning.Fylkeslegen i Oslo avventer politietterforskning itre18 saker, Fylkeslegen i Akershus i to saker og Fyl-keslegen i Nord-Trøndelag i én sak. Hovedårsakentil ekstern liggetid er likevel at ordinære henvendel-ser fra fylkeslegen i forbindelse med innhentingenav informasjon ikke besvares av påklaget, helseinsti-tusjoner eller andre.

18 Se også avsnittet om liggetid før konklusjon.

Undersøkelsen viser ellers variasjoner i fylkesle-genes purrerutiner. Ved de fem fylkeslegekontorene

er det vanlig å gi mottakere av brev som gjelder kla-gesaker, tre ukers svarfrist. Fylkeslegene i Aust-Ag-der og Nord-Trøndelag uttrykte overfor Riksrevisjo-nen at de har en del problemer med at forespørslerom uttalelser ikke blir besvart. Fylkeslegen i Aust-Agder opplyste at det sjelden purres fordi kontoretselv har lang saksbehandlingstid. Fylkeslegen iNord-Trøndelag har derimot arbeidet mye med pur-rerutiner og har utarbeidet rutiner for både førstegangs purring, der det gis to ukers svarfrist, og an-nen gangs purring, der det gis én ukes svarfrist.

Hos Fylkeslegen i Oslo er det som regel arkivetsom følger opp purredatoene, mens den enkeltesaksbehandler har ansvaret for at det purres. Hos deøvrige fylkeslegene er det først og fremst saksbe-handlerne selv som følger opp purredatoene. De ar-kivansvarlige ved disse kontorene gjør oppmerksompå purrefristene ved behov.

Tabell 25 viser at et relativt betydelig antall sa-ker har liggetid over to måneder fra alle opplysnin-gene er innhentet til fylkeslegens konklusjon forelig-ger.

Tabell 25 Saker med liggetid lenger enn to måneder før konklusjon

Oslo Akershus Nord-Trøndelag Vestfold Aust-Agder Sum

Antall saker i alt ......................... 27 17 8 6 6 64Saker med liggetid lenger enn tomåneder før konklusjon ............. 17 2 3 1 2 25

Hos fylkeslegene under ett har 39 pst av de leng-ste sakene liggetid på over to måneder før konklu-sjonen utformes. Fylkeslegen i Oslo har hele 17 sa-ker (63 pst) der det har tatt lengre tid enn to måneder

fra all dokumentasjonen var samlet inn til fylkesle-gens konklusjon forelå. Av disse oversteg fire saker20 måneder, mens 14 saker har liggetid på over ethalvt år. Fylkeslegen i Akershus har like få sakermed liggetid på over to måneder før konklusjon fo-religger i absolutte tall som Fylkeslegen i Aust-Ag-der.

1999–2000 31Dokument nr. 3:3

4.4 NÆRMERE OM PERSONAL-RESSURSENE VED FYLKES-LEGEKONTORENE

Riksrevisjonen har i sin undersøkelse besøkt bådedet minste og det største fylkeslegekontoret, hhvAust-Agder med 12 stillinger og Oslo med 41 stillin-ger, hvorav 21 stillinger ivaretar de ordinære fylkes-legeoppgavene og 20 er knyttet til Godkjenningsav-delingen som har en landsfunksjon. Det betyr at detsammenliknbare tallet for stillinger ved dette fylkes-legekontoret er 21. I forbindelse med undersøkelsen

er det også innhentet opplysninger om personalsitua-sjonen ved de øvrige 14 fylkeslegekontorene.

Tabell 26 viser hvor mange stillinger det pr 31.desember 1997 var ved de fem fylkeslegekontorenesom undersøkelsen omfatter, og hvor mange årsverkdisse kontorene brukte på klagesaksbehandling i1997. Årsverkene er basert på anslag fra de respekti-ve fylkeslegekontorene og omfatter både den tidensom brukes direkte i klagesaksbehandlingen, ogstøttefunksjoner som kontortjenester og arkivtjenes-ter.

Tabell 26 Oversikt over antall stillinger ved fem fylkeslegekontorer og antall årsverk til klagesaker pr 31.desember 1997

Årsverk til Årsverk i prosentFylkeslegen i Antall stillinger klagesaker av antall stillinger

Aust-Agder .......................................... 12 3–4 årsverk 29 pstNord-Trøndelag ................................... 14 2–2,5 årsverk 15 pstVestfold ................................................ 14,5 2,5 årsverk 17 pstAkershus .............................................. 18 3–4 årsverk 19 pstOslo ...................................................... (41) 21 5–6 årsverk 26 pst

Med utgangspunkt i de oppgitte årsverkene, vi-ser tabellen at fylkeslegekontorene i Oslo og Aust-Agder bruker flest årsverk i prosent av de stillingenekontoret har.

Med unntak av Fylkeslegen i Oslo opplyser fyl-keslegene som Riksrevisjonen har besøkt, at de haren relativt stabil bemanningssituasjon. Fire av defem har imidlertid hatt en del utskiftninger på legesi-den i løpet av 1997.

Det er først og fremst jurister og assisterende fyl-kesleger som er sentrale i klagesaksbehandlingen, itillegg til fylkeslegen selv og i noen grad fylkessy-kepleiere og annet helsepersonell. Med utgangs-punkt i de fylkeslegeembetene som undersøkelsenomfatter, kan det dessuten se ut til at ressursene ogkompetansen til de arkivansatte er av vesentlig be-tydning, særlig ved større fylkeslegekontorer.

Opplysninger fra samtlige fylkesleger i landet vi-ser at det særlig er på legesiden det er skjedd foran-dringer i bemanningen i løpet av 1997. Hos vel halv-parten av alle fylkeslegeembetene har det vært ut-skiftninger av assisterende fylkesleger. Dette kan inoen tilfeller gå ut over behandlingen av klagesake-ne.

Ved tre kontorer har også en assisterende fylkes-lege gått over i stillingen som fylkeslege der dennehar sluttet, eller stillingen av andre grunner er ledig.I disse tilfellene har stillingen som assisterende fyl-keslege forblitt ubesatt. Dette var blant annet tilfellehos Fylkeslegen i Oslo der fylkeslegen var sykmeldtstore deler av 1997 og bare én av tre assisterendefylkeslegestillinger var besatt.

Juristene synes å være stabile medarbeidere vedalle fylkeslegekontorene. Ved fire kontorer er denjuridiske kompetansen blitt styrket i løpet av 1997.Juristene hos fylkeslegene i utvalget var alle erfarne.Både Fylkeslegen i Vestfold og Fylkeslegen i Aust-Agder var i ferd med å ansette en ekstra jurist høsten1998.

Blant det øvrige personalet er det få reelle avgan-ger. Over halvparten av fylkeslegekontorene har og-så oppgitt at de har vakanser. Dette skyldes ikke bareproblemer med nyrekruttering. Vel så vanlig er detat kontorene av budsjetthensyn lar stillinger, særligmerkantile, stå ubesatte.

For å sammenligne fylkeslegenes ressursinnsats iklagesaksbehandlingen er det som et ledd i undersø-kelsen, gjort produktivitetsberegninger ved de femfylkeslegekontorene. Beregningene er gjort etter føl-gende formel:

Antall årsverk x 100Antall saker

Tabell 27 Antall årsverk pr 100 saker hos femfylkesleger.

Fylkeslege Årsverk per 100 saker

Oslo ....................... 2,1Nord-Trøndelag ..... 2,4Akershus ................ 3,2Vestfold ................. 5,1Aust-Agder ............ 7,4

32 1999–2000Dokument nr. 3:3

19 Beregningene er gjort etter følgende formel:Pn = An x Mn

AB MB der Pn = produktivitetsmål for fylkeslege n, A= antall årsverk per 100 saker for fylkeslege n og B, og M =gjennomsnittlig saksbehandlingstid for fylkeslege n og B

Tabell 27 viser at i forhold til antallet saker sombehandles, bruker fylkeslegene i Aust-Agder ogVestfold flere ressurser på klagesaksbehandlingenenn de andre tre fylkeslegekontorene. Fylkeslegen iOslo bruker færrest ressurser i forhold til saksmeng-den, samtidig som kontoret bruker en stor del av per-sonalressursene til klagesaksbehandling, jf tabell 26.Oslo har for øvrig den høyeste gjennomsnittligesaksbehandlingstiden blant de fem fylkeslegene,mens Vestfold har den laveste, jf tabell 13.

For å illustrere hvor mye hvert fylkeslegekontorfår ut av hvert årsverk de benytter til behandling avklagesaker, altså forholdet mellom innsats og resul-tat, er Fylkeslegen i Akershus gitt verdien 100 ogderetter er det beregnet hvordan de øvrige fylkesle-gene er fordelt i forhold til denne verdien.19 Mer pro-duktive kontorer får en verdi mindre enn 100 ogmindre produktive kontorer får en verdi større enn100.

Tabell 28: Forholdet mellom innsats og resultat for gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid

Fylkeslege

Forhold mellom innsats ogresultat (gjennomsnittlig

saksbehandlingstid)

Forhold mellom innsats ogresultat (median

saksbehandlingstid)

Akershus ............................................................... 100 100Nord-Trøndelag .................................................... 89 114Vestfold ................................................................ 95 120Oslo ...................................................................... 112 129Aust-Agder ........................................................... 258 343

Nord-Trøndelag synes å bruke sine ressursermest produktivt, tett fulgt av Vestfold, dersomman legger gjennomsnittlig saksbehandlingstid tilgrunn.20 Akershus havner på tredje plass. Her er detimidlertid stor forskjell på gjennomsnittlig og medi-an saksbehandlingstid fordi dette fylkeslegekontorethar en del tunge saker. Fylkeslegen i Oslo ligger 30pst over Akershus når median saksbehandlingstidlegges til grunn. Også dette kontoret behandler man-ge alvorlige og komplekse saker. Fylkeslegen i Vest-fold setter relativt sett mange ressurser inn i klage-saksbehandlingen og tjener inn dette i form av kortsaksbehandlingstid, men ligger 20 pst dårligere ennAkershus med utgangspunkt i median saksbehand-lingstid. Fylkeslegen i Aust-Agder, derimot, leggerrelativt store ressurser ned i klagesaksbehandlingenuten at det resulterer i kortere saksbehandlingstid.Aust-Agder er den fylkeslegen med den minst pro-duktive klagesaksbehandlingen målt på denne må-ten. Undersøkelsen viser at dette fylkeslegekontorethar flere dokumenter pr sak, og sender en større an-del av sine saker til sakkyndige enn de fire andre fyl-keslegekontorene. I henhold til denne fylkeslegen,henger det sammen med at kontoret er landets mins-te og derfor trenger ekstern bistand fra sakkyndige isaker der kontoret mangler spesialkompetanse. Dettas forbehold om at årsverksanslaget som Fylkesle-gen i Aust-Agder har oppgitt, kan være for høyt.Dersom antallet årsverk i Aust-Agder settes lik an-tallet årsverk i Vestfold (2,5), vil forholdet mellominnsats og resultat basert på gjennomsnittlig saksbe-handlingstid likevel ligge 85 pst over Akershus. Og-så etter en slik alternativ beregning er dette fylkesle-

20 Grunnlaget for beregningen er fylkeslegenes egne anslag overantallet årsverk som medgår til klagesaksbehandlingen. Mo-dellen tar heller ikke høyde for kvalitet i saksbehandlingen.

gekontoret det minst produktive kontoret av de femsom inngår i undersøkelsen.

4.5 RETTSSIKKERHET

4.5.1 Grundig og effektiv saksbehandling

Rettssikkerhet er et viktig grunnlag for klagesaksbe-handlingen. Både Fylkeslegen i Akershus og Fylkes-legen i Aust-Agder har i intervju med Riksrevisjo-nen gitt uttrykk for at grundig saksbehandling er vik-tig for den enkeltes rettssikkerhet, og prioriterergrundighet framfor rask saksbehandling. Fylkesle-gen i Oslo understreket at det er viktig å gi sakene engrundig behandling for å opprettholde publikums til-lit. Fylkeslegene i Vestfold og Nord-Trøndelagframhevet på sin side at rask saksbehandlingstid eret viktig aspekt ved rettssikkerheten. Undersøkelsengir likevel ikke grunnlag for å si at disse to fylkesle-gekontorene er mindre grundige i klagesaksbehand-lingen enn de andre.

4.5.2 Likebehandling

I møte med Riksrevisjonen 28. april 1998 uttalte re-presentanter for Helsetilsynet:

«Helsetilsynet ser det for øvrig som en utford-ring å få fylkeslegene til å behandle klagesaker påen entydig måte. Det gis føringer fra Helsetilsynet tilfylkeslegene i form av bl a rundskriv, årlige helse-

1999–2000 33Dokument nr. 3:3

rettsseminarer og kurs. Det er behov for faglig ut-veksling av synspunkter, særlig på områdene helseog jus. Klagesaksbehandlingen er i en viss grad ba-sert på skjønn og utpeker seg derfor som et risiko-område.»

I en rapport fra Helsetilsynets klagesaksprosjektav 8. januar 1997 ble det hevdet at fylkeslegene tildels behandler likeartede forhold ulikt. Bl a er detpekt på forskjeller i avvisningspraksis, i reaksjons-form, i typen saker som oversendes til Helsetilsynetog i grunnlaget fylkeslegene oppretter saker på. No-en fylkesleger oppretter kun saker på grunnlag avklage fra pasienter eller pårørende, mens andre fyl-kesleger benytter andre kilder, som f eks §18 a-mel-dinger. Når det gjelder utfallet som sakene får hos deenkelte fylkeslegene, viser Riksrevisjonens undersø-kelse både sammenfall og variasjon avhengig av ty-pe utfall. Andelen saker der det konkluderes med ik-ke grunnlag for reaksjoner forholdsvis likt (60–74pst) for fire av fylkeslegene, mens i Oslo ender bare20 pst med dette. I Oslo er registreringen mangelfull,og andelen med dette utfallet kan i virkeligheten væ-re langt høyere21. Når det gjelder reaksjonen kritikker det større variasjon. I Nord-Trøndelag og Akers-hus ender 20 pst av sakene med kritikk, mens 30 pstav sakene i Vestfold og 35 pst av sakene i Aust-Ag-der avsluttes med samme reaksjon. I Oslo er det bare10 pst som er registrert med denne reaksjonen, menpå grunn av den mangelfulle registreringen kan an-delen være høyere. Det er også store forskjeller nårdet gjelder saker som oversendes til Helsetilsynet forvurdering av administrativ reaksjon. I Oslo oversen-des hele 14 pst av porteføljen, og dette tallet er merpålitelig fordi det som regel er angitt i det elektronis-ke postjournalsystemet at saken er oversendt til Hel-setilsynet. De fire andre fylkeslegene oversender ba-re 3–6 pst av klagesakene til Helsetilsynet.

21 Utfall er i liten grad angitt i det elektroniske postjournalsyste-met, jf pkt 2.3.

I Helsetilsynets klagesaksrapport av 8. januar1997 er det konkludert med at det blir reagert stren-gere overfor sykepleiere enn overfor leger. Fylkesle-gen i Oslo har uttalt overfor Riksrevisjonen:

«Det er også et problem at ulike yrkesgrupperforskjellsbehandles. Dette kan f eks gjelde leger ogsykepleiere i rusmisbrukssaker. Sykepleiere sombruker medisiner ulovlig, stjeler ofte disse, mens le-gene kan skrive ut medisiner selv. Sykepleierne fårderfor ofte strengere reaksjoner enn legene. I Osloer det svært lett for legene å slippe unna med rus-misbruk fordi fylkeslegen der ikke har mulighet til åføre nødvendig tilsyn med legenes forskrivnings-praksis.»

Fylkeslegen i Nord-Trøndelag opplyste at de haret internt system på kontoret for mest mulig enhetligsaksbehandling.

Fylkeslegene kan samarbeide regionalt, men un-dersøkelsen viser at kontorene kjenner lite til hver-andres klagesaksbehandling. Som et ledd i klage-saksprosjektet, har Helsetilsynet arbeidet med åetablere et presedensregister over avgjørelser somkan tjene som rettesnor for fylkeslegenes og Helse-tilsynets behandling av likeartede saker. Ifølge slut-trapporten fra klagesaksprosjektet av 30. april 1998var presedensregisteret operativt fra mars 1998, meni følge årsrapporten for 1997 var dette en testversjon.Både Fylkeslegen i Aust-Agder og Fylkeslegen iNord-Trøndelag mente at Helsetilsynet hadde bruktfor lang tid på å opprette presendensregisteret, og detble hevdet at registeret på intervjutidspunktet høsten1998 ikke var operativt. Fylkeslegen i Akershus vis-te likevel til tidsskriftet «Helserettsinfo» med pre-sentasjon av saker som kan gi en nyttig pekepinn omhvordan forskjellige typer saker skal behandles. Iføl-ge Fylkeslegen i Vestfold kunne det

«vært ønskelig med et forum i Helsetilsynet for å dis-kutere og i større grad standardisere saksbehandlin-gen i hele landet.»

Til dette har Helsetilsynet overfor Riksrevisjo-nen bemerket at

«Helsetilsynet som neste nivå i en klageforvalt-ning, ikke vil kunne gå for detaljert inn i en disku-sjon om saker som i neste omgang kanskje ville blioversendt som en klage over fylkeslegens avgjørel-se»

Ifølge flere fylkesleger er det ikke sikkert at be-folkningen i tilstrekkelig grad er kjent med og villigtil å benytte klageadgangen. Helse- og sosialombu-det i Oslo mottar f eks langt flere saker enn Fylkesle-gen i Oslo. I 1997 mottok ombudet mer enn 150 kla-ger på eldreomsorgen, mens fylkeslegen bare mottokseks, til tross for at denne fylkeslegen ved flere an-ledninger offentlig har uttalt at det klages for lite påmangelfulle, nødvendige helsetjenester.

4.5.3 Avvisning

Helsetilsynets veileder for fylkeslegene i klage- ogtilsynssaker av 18. desember 1996 (tilsvarende i vei-lederen av 10. juni 1998) gir fylkeslegene anledningtil å avvise saker dersom saken mangler faktisk ellerrettslig grunnlag. Fylkeslegen i Oslo sier at de pågrunn av ressursmangel har en høyere terskel for å tasaker under behandling enn det de kunne ønske.Særlig kunne de ønske å gripe fatt i langt flere for-skrivningssaker. Fylkeslegen i Aust-Agder avviserklager fra gjengangere så sant klagene ikke gjeldernye forhold. Ellers hevder fylkeslegene at de ut frarettssikkerhetshensyn har en lav terskel for å ta kla-gesaker under behandling, også når de antar at denaktuelle klagen ikke vil føre fram.

34 1999–2000Dokument nr. 3:3

4.5.4 Informasjon om saksgangen

I henhold til god forvaltningsskikk, jf forvaltnings-loven §11 a, har klager også rett til informasjon omsaksgangen. Fylkeslegene i Aust-Agder og Oslo hol-der klager orientert ved å sende kopi av all utgåendepost til klager. Fylkeslegen i Vestfold opplyser kla-ger om forventet saksbehandlingstid (åtte uker).Dersom det må purres, får klager kopi av alle pur-ringene siden dette er med på å forlenge saksbehand-lingstiden. De øvrige fylkeslegene informerer i litengrad klager under saksbehandlingen. Ved alle defem fylkeslegekontorene som ble besøkt, får imid-lertid klager en fast kontaktperson, og fylkeslegenefår en del telefoniske henvendelser i forbindelse medklagesaksbehandlingen.

4.5.5 Informasjon om konklusjonen

Fylkeslegens saksbehandling ender med en realitets-avgjørelse. Det skilles mellom systemkritikk og in-dividkritikk. Mens systemkritikk gjerne dreier segom helseinstitusjonens rutiner og gjennomføring avsine oppgaver, vil individkritikk ramme helseperso-nell direkte. Mange klager dreier seg om legers at-ferd og kommunikasjonssvikt mellom lege og pasi-ent. I noen saker som gjelder kommunikasjonssvikt,kaller Fylkeslegen i Nord-Trøndelag de berørte par-ter inn til samtale.

Helsetilsynets veileder forutsetter at fylkeslegensavgjørelse skal meddeles dem som er berørt av sa-ken, men ifølge Fylkeslegen i Akershus finnes detingen retningslinjer fra Helsetilsynet som sier hvemsom skal ha konkluderende brev. Alle fem fylkesle-gene sender brev med fylkeslegens konklusjon i sa-ken til klager. Dersom det ikke gis kritikk, får påkla-get helsepersonell kopi av dette brevet. Dersom detgis kritikk eller saken oversendes til Helsetilsynet, erpraksisen forskjellig. Det varierer også hvorvidt ar-beidsgiver informeres eller ikke. Når det gjelderkonkluderende brev med kritikk av helsepersonellved et sykehus, adresseres dette normalt til sykehus-direktøren. Fylkeslegen i Nord-Trøndelag har imid-lertid fått negative reaksjoner på at resultatene av en

klagesak ble sendt i original til påklagedes overord-nede. Derfor har man ved dette kontoret begynt åsende reaksjonen direkte til påklaget helsepersonell.Fylkeslegen i Oslo retter konkluderende brev til sy-kehusdirektøren dersom saken gjelder rutiner. Der-som det tildeles kritikk til involvert helsepersonelleller saken oversendes til Helsetilsynet for vurderingav strengere reaksjoner, rettes konkluderende brevfortrinnsvis til den det gjelder med gjenpart eller an-nen underretning til direktøren. Kritikk av helseper-sonell ved kommunale helsesentre rettes som regeldirekte til den påklagede. Det vurderes ut fra sakensalvorlighetsgrad om arbeidsgiver bør informeres vedkopi. Avhengig av hva klagen gjelder, vil fylkesle-gen også kunne informere administrativ eller poli-tisk ledelse i fylkeskommunen eller kommunen.

4.5.6 Adgang til overprøving

Retten til å få fylkeslegens vurderinger overprøvet eret annet viktig rettssikkerhetsaspekt. Klager har retttil å få fylkeslegens avgjørelse overprøvet av Helse-tilsynet. På intervjutidspunktet var det ingen av fyl-keslegene som systematisk gav klager informasjonom denne overprøvingsadgangen. Sivilombudsman-nen uttalte i brev til Helsetilsynet 1. oktober 1996 atfylkeslegene bør opplyse klager om denne adgan-gen. Det varierte imidlertid hvorvidt fylkeslegenekjente til Sivilombudsmannens uttalelse. Helsetilsy-net har ifølge de besøkte fylkeslegene ikke formidletSivilombudsmannens uttalelse til fylkeslegene. IHelsetilsynets veileder for fylkeslegene i klage- ogtilsynssaker av 10. juni 1998 står det imidlertid:

«Dersom klager/påklagd ikke er fornøyd med fylkes-legens avgjørelse, har han/hun mulighet til å påkla-ge avgjørelsen. Det skal opplyses om klageadgan-gen.»

Det er i praksis få klagere som ikke godtar fyl-keslegens uttalelser, og ifølge fylkeslegene i under-søkelsen vurderer Helsetilsynet ofte sakene mildereenn fylkeslegene.

1999–2000 35Dokument nr. 3:3

5 Vurderinger

5.1 GRADEN AV MÅLOPPNÅELSE IETATEN

Undersøkelsen har vist at det var 131 saker som ikkevar avsluttet i Helsetilsynet per 31. desember 1997.Dette er i tråd med det som var forutsatt i tildelings-brevet fra SHD til Helsetilsynet for 1997, men er 15pst mer enn etatens eget mål samme år. Gjennomklagesaksprosjektet ble det satt inn ekstra ressurser i1997 til å «ta unna» opphopede klagesaker. Dette sy-nes å ha resultert i at Helsetilsynet har nådd det må-let departementet hadde satt. Departementet haddepå den annen side ikke stilt krav til gjennomsnittligog median saksbehandlingstid for Helsetilsynet i1997. Målet for 1998 var 12 måneder, og undersø-kelsen viser at Helsetilsynet i 1997 hadde en gjen-nomsnittlig saksbehandlingstid på 11,4 måneder(median 9,4 måneder), dvs i underkant av målet for1998. Hvis man derimot skiller mellom de sakenesom Helsetilsynet avsluttet i 1997, og de sakene somikke var avsluttet på undersøkelsestidspunktet i mai1998, viser det seg at saksbehandlingstiden for de ik-ke avsluttede sakene i gjennomsnitt var på 13,9 må-neder. For 1999 har departementet lagt opp til ensaksbehandlingstid på seks måneder. I forhold tilinnsatsen i 1997 må Helsetilsynet effektivisere saks-behandlingen ytterligere for å nå målet for 1999.

I 1997 hadde Helsetilsynet en gjennomsnittligsaksbehandlingstid som var om lag fire månederlengre enn for de fem fylkeslegene i utvalget. Eninnvending mot en slik type sammenligning er atHelsetilsynet behandler de alvorligste klagesakeneog i motsetning til fylkeslegene treffer administrati-ve vedtak. Resultatindikatorene for både fylkeslege-nes og Helsetilsynets saksbehandlingstid for 1999innebærer likevel at Helsetilsynet kun skal bruke énmåned lengre tid i snitt (seks mnd mot fem mnd) ennfylkeslegene. I mai 1998 hadde Helsetilsynet 53uavsluttede saker, noe som utgjør om lag 11 pst avsaksporteføljen. Stor restansebeholdning kombinertmed nedtrapping/avslutning av klagesaksprosjektetog stor avgang/utskifting av personell, er faktorersom kan gjøre det vanskelig å nå målsettingen i1999. Vekst i innkomne saker som følge av formali-seringen av retten til å påklage fylkeslegens vedtaktil Helsetilsynet, og en generell vekst i antallet kla-gesaker hos fylkeslegene, er ytterligere faktorer somkan hindre måloppnåelsen. På denne bakgrunn måHelsetilsynet planlegge og organisere slik at det er

mulig å ha høy beredskap i forhold til restansebe-holdningen og veksten i antallet nye klagesaker.

Undersøkelsen har vist at ingen av de fem fyl-keslegekontorene som ble besøkt, nådde målene somdepartementet stilte i tildelingsbrevet for 1997. Allefylkeslegekontorene hadde saker som oversteg seksmåneders saksbehandlingstid i 1997, men det varstore forskjeller mellom kontorene. Mens det i Vest-fold var 16 pst av de innkomne sakene i 1997 somoversteg seks måneder, var det så mange som 47 pstav sakene i Oslo som gjorde det samme. Når detgjelder saker som ble oversendt til Helsetilsynet, vardet bare Vestfold som nådde målet om at saksbe-handlingstiden skulle være lavere enn fire måneder.I Akershus var saksbehandlingstiden for disse sake-ne nesten ett år. For saker som ble avsluttet hos fyl-keslegen, lå gjennomsnittlig saksbehandlingstid hosalle fylkeslegene over tre måneder. Vestfold lå pågrensen til å nå målet med en gjennomsnittlig saks-behandlingstid på 3,4 måneder og en median saksbe-handlingstid på i underkant av tre måneder. Oslohadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på sjumåneder, mer enn dobbelt så høyt som måltallet.Disse store forskjellene kan skyldes ulike faktorer.For eksempel kan det tenkes at det er ulik forståelseav hvor godt en sak skal være utredet hos fylkeslege-ne før den oversendes til Helsetilsynet. Dessuten kanulik organisering av saksbehandlingen og forskjelligkvalitet på arkivene spille inn.

5.2 FLASKEHALSER ISAKSBEHANDLINGEN

5.2.1 Saker som involverer politiet/rettsveseneteller sakkyndige

Undersøkelsen viser at saksbehandlingstiden i Hel-setilsynet økte vesentlig for saker som ble oversendttil sakkyndig og profesjonsråd eller som involvertepolitiet/påtalemyndigheten eller rettsvesenet, sam-menlignet med saker som ikke ble behandlet av noenav disse instansene. Hovedforklaringen på den øktesaksbehandlingstiden som påløp for saker som bleoversendt til profesjonsråd og/eller sakkyndig, erden interne saksbehandlingen i Helsetilsynet, og i li-ten grad saksbehandlingen i de eksterne instansene.

Ved fylkeslegekontorene økte også saksbehand-lingstiden i vesentlig grad for saker som ble over-sendt til sakkyndig, og også her utgjorde fylkeslege-

36 1999–2000Dokument nr. 3:3

22 Fylkeslegen i Oslo har opplyst at kontoret er omorganisert et-ter at datainnsamlingen ble foretatt i 1998.

23 Sju dager pr dokument betyr 56 dager for en typisk klagesakmed åtte dokumenter.

nes egen saksbehandling hovedkomponenten i denøkte saksbehandlingstiden. Undersøkelsen har ogsåvist at sakkyndigbehandling påvirker saksbehandlin-gen ved fylkeslegekontorene i ulik grad. Bruk avsakkyndig forlenget for eksempel saksbehandlingsti-den i Oslo med 15 måneder mot 4,5 måneder iAkershus. Tatt i betraktning at selve sakkyndigbe-handlingen ikke forklarer den lange saksbehand-lingstiden, er denne forskjellen betydelig. Etaten børgå nærmere inn på årsakene til hvilke sider ved deninterne saksbehandlingen både i Helsetilsynet og hosfylkeslegene som forklarer den lange saksbehand-lingstiden ved bruk av sakkyndige.

På bakgrunn av den lange interne saksbehandlin-gen i slike typer saker i Helsetilsynet og hos fylkes-legene, kan det stilles spørsmål om utredningskapa-siteten, kompetansen og organiseringen i etaten ergod nok.

5.2.2 Organisering og produktivitet vedfylkeslegekontorene

Undersøkelsen har avdekket forskjeller mellom defem fylkeslegekontorene både når det gjelder orga-nisering av klagesaksbehandlingen og produktivitet.For å korte ned saksbehandlingstiden ser det ut til atflere faktorer er av betydning.

Fylkeslegekontorene i Vestfold, Akershus ogNord-Trøndelag synes å ha velfungerende arkiver,noe som vurderes som viktig for en effektiv klage-saksbehandling. Særlig i Akershus og Vestfold vardet nært samarbeid mellom arkivlederen og saksbe-handlerne. I Oslo derimot var arkivsituasjonen util-fredsstillende.

I Oslo er bemanningssituasjonen vanskelig, menkontoret bruker likevel en relativt stor del av perso-nalressurene på klagesaksbehandling. I forhold tilsaksmengde er likevel Oslo det kontoret som benyt-ter færrest ressurser per 100 saker. Undersøkelsenviser samtidig at Oslo er mindre produktivt enn f eksAkershus, som også er et stort fylkeslegekontor.Dermed synes Fylkeslegen i Oslo å ha et effektivi-seringspotensiale gjennom feks en bedre intern or-ganisering22.

Undersøkelsen har vist at Aust-Agder, som detminst produktive fylkeslegekontoret, legger nedmye ressurser i klagesaksarbeidet. Samtidig er saks-behandlingstiden forholdsvis lang også ved dettekontoret. Nord-Trøndelag og Vestfold er de mestproduktive fylkeslegekontorene dersom gjennom-snittlig saksbehandlingstid legges til grunn. Når me-dian sakbehandlingstid legges til grunn, er Akershusdet mest produktive kontoret. Også i Akershus er bå-de gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid i1997 i overkant av kravene i departementets tilde-lingsbrev. Med andre ord har samtlige fylkeslege-

kontorer et effektiviseringspotensiale, både for å fåned saksbehandlingstiden og for å få mest mulig utav de ressursene som legges ned i klagesaksbehand-lingen.

Riksrevisjonen har også avdekket forsinkelser ialle faser av saksbehandlingen ved de fem fylkesle-gekontorene. I noen tilfeller er saker blitt liggendefør klager har fått beskjed om at saksbehandlingen erkommet i gang, noe som er i strid med prinsippet iforvaltningsloven §11 a og Helsetilsynets veilederfor klage- og tilsynssaker. Her skiller Oslo seg mestnegativt ut. Forsinkelser under saksbehandlingen fo-rekom i altfor stor grad hos alle fylkeslegekontorenesom undersøkelsen omfatter, med unntak av Vest-fold. Noen ganger har fylkeslegekontorene proble-mer med å overføre saker internt ved sykdom ogpermisjoner blant saksbehandlerne. Det er også av-dekket svakheter i kontorenes purrerutiner ved inn-henting av informasjon utenfra. Særlig i Akershusog Aust-Agder er det i liten grad blitt purret. Sakerkan også bli liggende etter at saksbehandlingen eravsluttet, men før konklusjonen fattes. Dette gjelderi særlig grad Oslo. Helsetilsynet har også hatt pro-blemer med forsinkelser i alle faser av saksbehand-lingen. Dette gjelder også saker som kom inn i 1997,ikke bare eldre saker.

Undersøkelsen har også vist at saksbehandlings-tiden per dokument varierer. I en typisk klagesakbrukte Helsetilsynet ca én måned per dokument. Deter liten variasjon i den gjennomsnittlige dokument-mengden ved de fem fylkeslegekontorene, der ensak i gjennomsnitt hadde åtte dokumenter. Likevelvarierte saksbehandlingstiden per dokument medmellom 15 dager (Aust-Agder) og 22 dager (Oslo) i90 pst av tilfellene. Forskjellen på sju dager mellomAust-Agder og Oslo er etter dette estimatet forholds-vis stor og utgjør nærmere to måneder for en typiskklagesak23 Det ligger med andre ord et effektivise-ringspotensiale både i å begrense dokumentmengdenog redusere tiden som brukes på å utarbeide eller be-svare brev eller annen dokumentasjon.

5.3 RETTSSIKKERHET

Undersøkelsen har avdekket ulik praksis blant fyl-keslegene med hensyn til å opplyse klager om ad-gangen til å få saken prøvet av Helsetilsynet. Påtross av Sivilombudsmannens uttalelse fra 1996 omat fylkeslegene bør opplyse om klageadgangen, harikke Helsetilsynet i tilstrekkelig grad instruert fyl-keslegene om dette. Adgangen til å få saken prøvetto ganger er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og detvurderes som kritikkverdig at etaten ikke fullt ut harfulgt oppfordringen fra Sivilombudsmannen.

Undersøkelsen har ellers vist at både fylkeslege-ne og Helsetilsynet legger vekt på å ivareta både kla-

1999–2000 37Dokument nr. 3:3

gers og påklaget helsepersonells rettssikkerhet. Fordet første er det få saker som avvises, slik at terske-len for å få en klage behandlet er lav. For det andresynes det som om klagene undergis en grundig be-handling. Samtidig indikerer undersøkelsen at fyl-keslegene behandler og vurderer klagesaker ulikt.Helsetilsynets klagesaksprosjekt har vist det samme.Andelen saker som ender med kritikk fra fylkesle-gen, varierer med 25 prosentpoeng mellom de femfylkeslegekontorene, og andelen saker som er over-sendt til Helsetilsynet for videre behandling, varierermed 11 prosentpoeng. Også når det gjelder konklu-sjonen ikke grunnlag for reaksjon, er det variasjonmellom de fem fylkeslegekontorene. Selv om det ik-ke kan utelukkes at sakene som kommer inn til deulike fylkeslegekontorene faktisk er forskjellige, in-dikerer Riksrevisjonens undersøkelse at fylkeslege-nes skjønn varierer. Det forhold at Helsetilsynetspresendensregister ikke var operativt på undersøkel-sestidspunktet har gjort det vanskeligere å etablereen mer ensartet praksis i hele etaten.

Det at en rekke saker har uforholdsmessig langsaksbehandlingstid kan bidra til å undergrave bådeklagers og påklaget helsepersonells rettssikkerhet.

Klagesaker kan gjelde svært alvorlige forhold, ogdet antas at de medfører en stor belastning for alleinvolverte. Desto lengre tid saken pågår, desto størreblir belastningen for de involverte. Det er derfor avavgjørende betydning at både Helsetilsynet og fyl-keslegene generelt effektiviserer saksbehandlingenog samtidig unngår at enkeltsaker får for lang saks-behandlingstid.

5.4 OPPSUMMERING

Undersøkelsen viser i hovedtrekk at– Helsetilsynet må effektivisere behandlingen av

klagesaker ytterligere, blant annet for å kunne hahøy beredskap i forhold til restansebeholdningog vekst i antall nye saker

– ingen av de undersøkte fylkeslegene har nådd deoppsatte målene for saksbehandlingstid

– både i Helsetilsynet og blant fylkeslegene måhensynet til administrative rutiner, intern organi-sering, kompetanse, arkivspørsmål med viderevektlegges sterkere for på den måten å få utløstet effektiviseringspotensiale

38 1999–2000Dokument nr. 3:3

Vedlegg 1

1.1 SAMMENHENGEN MELLOM DOKUMENTMENGDE OG SAKSBEHANDLINGSTID (PKT4.2.2).

Tabell 1.1 nedenfor dokumenterer funnene rapportert i punkt 4.2.2 (Helsetilsynet). Tabellen gjengir resultate-ne fra en bivariat regresjonsanalyse der dokumentmengde er uavhengig24 og saksbehandlingstid er avhengig25

variabel. Analysen er utført for utvalget av alle klagesakene og utvalget av klagesaker som har 20 eller færredokumenter.

Tabell 1.1 Lineær regresjon: Saksbehandlingstid (i dager) som avhengig variabel

Utvalg Alle klagesaker Klagesaker med 20 el færre dokumenter

B SeB B SeB

Dokumentmengde ............. 14,67** 1,05 30,32** 2,00Konstantledd ..................... 206,79** 15,26 89,37** 18,29

(N) ..................................... 475 440

24 Uavhengig variabel = forklaringsvariabel25 Avhengig variabel = den variabelen vi studerer variasjonen i.26 Dvs en analyse der tre eller flere variabler inngår27 Antall dokumenter kunne også vært en aktuell variabel å in-

kludere i regresjonsmodellen. Variabelen er imidlertid utelattfordi den er forholdsvis høyt korrelert med de andre variable-ne i modellen.

Estimert saksbehandlingstid framkommer underkolonnene merket B i tabellen. I kolonnene merketSeB er standardfeilene til estimatene gjengitt. For ut-valget av alle klagesaker gir regresjonen et estimatpå 14,67 for dokumentmengde.Dette skal tolkes somat hvert dokument i gjennomsnitt bidrar til å økesaksbehandlingstiden med om lag 15 dager. Tilsva-rende tolkning gjøres for gruppen av klagesaker med20 eller færre dokumenter, og vi ser at den gjennom-snittlige saksbehandlingen øker med om lag 30 da-ger pr dokument. Koeffisientene er merket **, hvilketbetyr at de er statistisk signifikante (gyldige) på ,01nivå. Sannsynligheten for at resultatet er statistiskgyldig er med andre ord større enn 99 pst.

1.2 SAMMENHENGEN MELLOM POLITI/RETTSSAK, PROFESJONSRÅD,SAKKYNDIGBEHANDLING OGSAKSBEHANDLINGSTID (PKT 4.2.3)

I tabell 1.2 nedenfor dokumenteres funnene rappor-tert i pkt 4.2.3 (Helsetilsynet). Resultatene fra denmultivariate26 lineære regresjonen viser hvordansaksbehandlingstiden påvirkes av at sakene har værtoversendt til profesjonsråd, sakkyndig, eller harmedført rettssak/politietterforskning27.

Tabell 1.2 Lineær regresjon: Saksbehandlingstid (idager) som avhengig variabel

B SeB

Råd ....................................187,39** 52,82Sakkyndig ..........................293,92** 42,52Rettssak/politisak .............. 427,55** 56,78Konstantledd ..................... 286,88** 12,80(N) .....................................475

Note: Råd = 1, sakkyndig = 1, rettssak/politisak = 1. ** P<,01.

Estimatene gjengitt i tabell 1.2, skal tolkes somden effekten (betydningen) hver av de uavhengigevariablene i modellen har på den avhengige (saksbe-handlingstid) når man går én verdi opp på den uav-hengige variabelen samtidig som de andre variable-ne holdes konstant (dvs antar sin laveste verdi). Nårvi ser på koeffisienten (B) for råd innebærer dette atvi kan tolke denne som følger: Ved å gå fra verdien0 (ikke oversendt til råd) til 1 (oversendt til råd), nårsakene ikke har vært oversendt til sakkyndig (verdi0) og ikke har involvert rettsvesen/politi (verdi 0),estimeres det at saksbehandlingstiden i gjennomsnittøker med om lag 187 dager. Tilsvarende tolkninggjøres for sakkyndigbehandling og for rettssak/poli-tisak. Saksbehandlingstiden øker altså i gjennom-snitt med om lag 294 dager når sakene har værtoversendt til sakkyndigbehandling, og med 427 da-ger når sakene har medført rettssak eller politietter-forskning. Også i denne modellen er koeffisientenestatistisk signifikante på ,01 nivå.

1.3 Sammenhengen mellom dokumentmengdeog saksbehandlingstid (pkt 4.3.4)

Tabell 1.3 nedenfor dokumenterer funnene rappor-tert i pkt 4.3.4 (fylkeslegene). Resultatene fra den bi-

1999–2000 39Dokument nr. 3:3

variate regresjonen viser hvordan antallet dokumen-ter i klagesakene påvirker saksbehandlingstiden for

de fem fylkeslegene samlet og enkeltvis for fire fyl-kesleger.

Tabell 1.3: Lineær regresjon: Saksbehandlingstid (i dager) som avhengig variabel.

Utvalg: Alle FL Nord-Trønd. Oslo Aust-Agder Akershus

B SeB B SeB B SeB B SeB B SeB

Dokumenter ......... 20,73** 1,24 15,74**A) 2,05 21,96** 1,73 14,69**A) 3,47 18,09 3,25Konstant .............. 64,32** 12,22 78,36** 19,01 88,56** 18,68 71,42* 31,01 34,58 27,17

(N) .......................515 92 265 46 109

Note: Nullpunkt for dokumenter = 1, *P<,05. **P<,01., A) Koeffisientene er statistisk signifikant forskjellige fra koeffisienten forOslo.

Som det framgår av tabellen er koeffisientene fordokumentmengde statistisk signifikante for alle ut-valg med unntak av Akershus. Usikkerheten knyttettil koeffisienten for Akershus er med andre ord forstor til at en kan fastslå at denne koeffisienten er sik-ker. Koeffisientene for utvalgene i Nord-Trøndelagog Aust-Agder er merket A), hvilket betyr at de erstatistisk signifikant forskjellige fra koeffisienten forOslo. En kan altså med stor sikkerhet konkluderemed at Nord-Trøndelag og Aust-Agder har korteresaksbehandlingstid per dokument enn Oslo.

Tolkningen av koeffisientene er for øvrig iden-tisk med den som ble presentert under tabell 1.1ovenfor.

1.4 SAMMENHENGEN MELLOMSAKKYNDIGBEHANDLING,POLITISAK OG SAKSBEHANDLINGS-TID (PKT 4.3.5)

Tabell 1.4 dokumenterer funnene rapportert underpkt 4.3.5 (fylkeslegene). Resultatene fra den multi-variate regresjonen viser hvordan sakkyndigbehand-ling og politisak påvirker saksbehandlingstiden foralle fylkeslegene samlet, og enkeltvis for Oslo ogAkershus.28

28 Regresjonen er kun gjort enkeltvis for Oslo og Akershus fordidet kun er disse fylkeslegene som både har oversent saker tilsakkyndigbehandling og har saker som har medført politiet-terforskning.

Tabell 1.4 Lineær regresjon; Saksbehandlingstid (i dager) som avhengig variabel

Utvalg: Alle FL Oslo Akershus

B SeB B SeB B SeB

Sakkyndig ................ 281,40** 49,53 454,35** 90,77 133,96*A) 67,81Politi-/rettssak .......... 277,55** 63,59 180,02 98,49 393,34**A) 75,42Konstant ................... 207,70** 8,01 266,32** 13,43 144,17** 14,35

(N) ............................ 564 265 109

Note: Sakkyndig =1, Politisak = 1. *P<,05. **P<,01. A) Statistisk signifikante forskjeller i koeffisientene i forhold til Oslo.

Tolkningen av koeffisientene i den multivariateregresjonen er identisk med den presentert under ta-bell 1.2 ovenfor.

40 1999–2000Dokument nr. 3:3

Vedlegg 2

2.1 KLAGESAKER FORDELT PÅ KATEGORIER OG PÅ SAKSUTFALL (PKT 4.3.6 OG 4. 3.7)

Tabell 2.1 og 2.2 gir en mer finmasket oversikt over antallet klagesaker fordelt på ulike typer saker og på uliketyper saksutfall enn de gjengitt i pkt 4.3.6 og 4.3.7(fylkeslegene). Tabellene gjengir forekomsten av ulike ty-per saker og saksutfall for fylkeslegene enkeltvis og samlet.

Tabell 2.1 Klagesaker fordelt på kategorier

Klage på Vestfold Nord-Tr. Oslo Aust-Agder Akershus SUM

Lege/legebeh. ........... 26 23 110 12 38 209Sykehus .................... 13 5 76 – 31 125Komm.helsetj. .......... 4 30 23 10 12 79Tannlege .................. 1 1 12 4 2 20Psykolog .................. 3 – 6 – – 9Legevakt .................. 1 4 4 6 1 16Optiker ..................... 1 – – – 1 2Fylkeshelsetj. ........... – 28 1 15 16 60Retting av jour. ........ – – 5 – 1 6Fysioterapeut ............ – 1 3 – 2 6Rusmiddelmisbr. ...... – – 11 – – 11Kiropraktor .............. – – 5 – – 5Forskrivning ............. – – 2 – 4 6Helsesøster ............... – – 3 – – 3Sykepleier ................ – – 2 – – 2Annet helsepersonell – – 1 – 2 3Tilsyn med sykehus . – – 1 – – 1Annet ........................ – – – – – –

Sum .......................... 49 92 265 47 110 563

Opplysningermangler .................... – 1 1 – – 2

Tabell 2.2 Klagesaker hos fylkeslegene fordelt på utfall. Antall

Utfall Vestfold Nord-Tr. Oslo Aust-Agder Akershus SUM

Ikke gr.lag for reaksjon 31 69 33 28 77 238Kritikk ..........................15 16 11 16 19 77Oversendt til Htil .......... 2 3 37 3 6 51Retur kom.h.tj. .............. – 2 – – – 2Oversendt til pasient-ombud ........................... – 1 – – – 1Medhold i retting avjournal ........................... – – 4 – – 4Avvist ........................... – – 11 – – 11

I alt ................................48 91 96 47 102 384Opplysninger manglereller saken ikke av-sluttet ............................ 1 2 145 – – 147

1999–2000 41Dokument nr. 3:3

2.2 SAKSBEHANDLINGSTID ETTERKATEGORI OG UTFALL (PKT 4.3.8)

I tabell 2.3 og 2.4 gis en nærmere oversikt over fun-nene rapportert under pkt 4.3.8 (fylkeslegene). Ta-bell 2.3 gjengir gjennomsnittlig og median saksbe-

handlingstid for ulike typer klagesaker for fylkesle-gene i utvalget samlet og enkeltvis. Tabell 2.4 gjen-gir gjennomsnittlig og median saksbehandlingstidfordelt etter utfall for fylkeslegene samlet og enkelt-vis.

Tabell 2.3 Saksbehandlingstid (gjennomsnitt og median) fordelt etter kategori

Vestfold Nord-Tr Oslo Aust-Agd. Akershus I alt

Kategori Gj Md Gj Md Gj Md Gj Md Gj Md Gj Md n

Lege/legebeh. 89 68 203 184 260 184 117 124 131 102 200 141 209Sykehus ............. 134 109 237 197 292 267 – – 275 255 267 236 125Komm.helsetj. ... 57 66 153 114 200 162 224 163 69 54 158 116 79Tannlege ............ 63 – 613 – 184 155 268 243 206 206 218 178 20Psykolog ............ 35 47 – – 260 208 – – – – 185 202 9Legevakt ............ 229 – 140 135 293 221 124 134 153 – 179 143 16Optiker ............... 127 – – – – – – – 406 – 267 267 2Fylkeshelsetj. ..... – – 209 197 306 – 209 199 110 97 184 157 60Retting av jour. .. – – – – 613 533 – – 101 – 528 476 6Fysioterapaut ..... – – 170 – 431 455 – – 121 121 284 197 6Rusmisbruk ........ – – – – 352 251 – – – – 352 251 11Kiropraktor ........ – – – – 293 293 – – – – 293 293 2Forskrivning ...... – – – – 576 427 – – 99 66 304 211 7Sykepleier .......... – – – – 237 237 – – – – 237 237 2Annet hels.pers. . – – – – 303 – – – 131 131 188 142 3Tilsyn sykehus ... – – – – 679 – – – – – 679 – 1

558

Tabell 2.4 Saksbehandlingstid (gjennomsnitt og median) fordelt etter utfall

Vestfold Nord-Tr Oslo Aust-Agd. Akershus I alt

Utfall Gj Md Gj Md Gj Md Gj Md Gj Md Gj Md n

Ikke avsluttet ..... – – 284 284 506 377 – – 533 512 500 377 35Ikke gr.lag forreaksjon ............. 67 59 171 160 338 338 183 154 130 95 169 117 238Kritikk ............... 160 127 331 298 380 374 174 171 112 101 219 167 76Oversendt til Htil 8 8 135 99 283 181 230 182 280 275 260 181 51Systemkritikk .... 238 – – – – – – – – – 238 – 1Retur komm.h.tj. – – 21 – – – – – – – 21 21 2Oversendt tilpasientomb ........ – – 22 – – – – – – – 22 – 1Medhold r. jour. – – – – 741 745 – – – – 741 745 4Avvist ................ – – – – 52 27 – – – – 52 27 11

419