UNIVERSITATEA DUNREA DE JOS DIN GALAI

Prof. univ. dr. VERGINIA VEDINA

DREPT ADMINISTRATIV revzut i actualizat

Pentru uzul studenilor de la nvmntul la distan ANUL DE STUDIU II

2007

2

NOIUNEA DE PROPRIETATE, DOMENIU PUBLIC I SERVICIU PUBLIC POTRIVIT CONSTITUIEI ROMNIEI DIN 1991, REVIZUIT I REPUBLICAT

I. GENERALITI ntre instituiile de tradiie ale dreptului administrativ, care au strnit controverse de-a lungul

timpului, asupra crora continu s aib loc ample dezbateri n doctrina din ara noastr i din alte state, este cea de domeniu public.

Actuala lege fundamental nu uziteaz cu sintagma de domeniu public, ci cu aceea de proprietate, sub cele dou forme ale sale, proprietatea public i proprietatea privat. Noiunile nu sunt sinonime, ntre domeniu public i proprietatea public existnd o relaie de la ntre la parte, dat fiind faptul c n domeniul public se includ, pe lng bunurile proprietate public, i anumite bunuri private, care prin semnificaia lor artistic, tiinific, cultural, economic, istoric, justific apartenena la domeniul public, ceea ce atrage un regim juridic specific, n care normele de drept public se suprapun peste cele de drept privat, avnd un rol dominant fa de acestea din urm.

Susinem astfel teza domeniului public n accepiunea lato sensu, care include, pe lng proprietatea public i anumite bunuri private, care a fost fundamentat de profesorul Antonie Iorgovan.

n ceea ce privete reglementarea constituional a proprietii, apreciem c putem avea n vedere dou categorii de dispoziii constituionale:

a) dispoziii n care se reglementeaz expres instituia proprietii, cele dou articole-cadru, 44 i 136;

b) dispoziii n care regsim proprietatea reglementat implicit, exemplu art.135 intitulat economia, articolul 138 intitulat bugetul public naional, art. 56 care reglementeaz contribuiile financiare etc.

Vom lua n discuie ca prezentnd relevan pentru materia noastr i pentru instituia pe care o analizm art. 44 i 136.

Art.44 se afl plasat n titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor i este intitulat dreptul de proprietate privat. Art.136 este reglementat n titlul IV intitulat economia i finanele i este denumit proprietatea.

Din analiza coninutului celor dou texte, a locului unde sunt plasate n Constituie, rezult c prin actuala lege fundamental se consacr dou sedii materiei proprietii i anume:

- un sediu general, prin art.136, unde regsim dispoziii privind tipurile de proprietate, titularii acesteia, sfera proprietii publice etc., unde proprietatea ne apare mai mult n accepiunea ei economic;

- un sediu special, art.44, unde proprietatea ne apare mai mult n accepiunea sa juridic, de drept fundamental al ceteanului romn n actualul sistem constituional i legal.

De altfel, aceasta a fost i opiunea Comisiei de redactare a Proiectului Constituiei, s consacre, printr-un articol, configuraia de ansamblu aproprietii n sistemul constituionala ctual, iar prin alt articol dreptul fundamental de prorpietate al ceteanului n actualul sistem constituional.1

Actualul articol 44 a suferit modificri consistente prin revizuirea din 2003. Mai nti s-a consacrat norma conform creia proprietatea privat este garantat, i nu doar dreptul de proprietate privat, cum era prevzut n versiunea iniial a Constituiei.

n al doilea rnd, a fost modificat norma care interzicea cetenilor strini i apatrizilor s dobndeasc terenuri n Romnia. n forma actual, alin. (2) ala rticolului 44 prevede c Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal, indiferent de titular. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor numai n condiiile 1 Pentru dezvoltrii asupra concepiei avut n vedere nc din perioada de redactare a tezelor i apoi, a proiectului, a se vedea Antonie Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, Editura Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998, pp. 772-773 i 780.

3

rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate , n condiiile prvzute de legea organic, precum i prin motenire legal.

Constatm c, prin noul coninut al articolului 44 alin. (2), cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor n Romnia, ns acest drept se va putea exercita numai n condiiile care vor rezulta din procesul de aderare a rii noastre la Uniunea European i din alte tratate la care Romnia este sau va deveni parte, i numai pe baz de reciprocitate.2 Printr-o lege organic trebuie s se stabileasc modul de dobndire a proprietii terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizi.

Din analiza logico- sistematic a coninutului articolului 44 alin. (2) teza a doua, rezult urmtoarele dimensiuni ale rgimului juridic al dreptului cetenilor strini i apatrizilor de a putea dobndi n proprietate terenuri n Romnia:

a) este recunoscut, de principiu, posibilitatea cetenilor strini i a apatrizilor de a dobndi terenuri n Romnia;

b) modul de exercitare a acestei posibiliti urmeaz a fi dezvoltat printr-o lege organic subsecvent, care, la data redactrii prezentei lucrri.

c) dreptul cetenilor strini i al apatrizilor de a dobndi terenuri n proprietate n Romnia se va putea exercita numai n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European i numai n condiiile care vor fi prevzute prin actele de aderare sau prin alte tratate internaionale la care Romnia este parte,

d) dobndirea acestui drept se va putea realiza numai n condiii de reciprocitate, ceea ce nseamn c i cetenii romni vor putea s beneficieze de posibilitatea de a dobndi n proprietate terenuri n statele pentru care ara noastr recunoate un asemenea drept cetenilor lor.

Constituia nu face astfel distincie ntre cetenii statelor membre ale Uniunii Europene care vor avea vocaia de a dobndi acest drept de proprietate i ceteni altor state, ceea ce nseamn, indiscutabil, c toi cetenii strini sau apatrizi vor putea beneficia de acest drept,3 dac sunt respectate condiiile prevzute de textul constituional i dezvoltate de legea organic la care acesta face trimitere.

e) n sfrit, Constituia recunoate ambele modaliti de dobndire a dreptului de proprietate, att prin acte ncheiate inter vivos, ct i prin acte ntocmite mortis causa. n ceea ce privete a doua posibilitate, constatm c prin Constituie se recunoate numai motenirea legal, nu i cea testamentar, ceea ce va nate, suntem convini, n practic unele probleme i va impune poate chiar intervenia constituantului derivat cu o alt viitoare modificare a acestui text, n sensul n care el s fac referire doar la motenire, nu i la tipul de motenire (legal i /sau testamentar).

2 Cristian Ionescu, Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat i adnotat cu dezbateri parlamentare, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 63. 3 Cristian Ionescu, Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat i adnotat cu dezbateri parlamentare, op. cit., p. 65.

4

II. REPERE N DETERMINAREA STATUTULUI CONSTITUIONAL

GENERAL AL PROPRIETII I) Pentru o analiz logic, vom recurge mai nti, cum precizam mai sus, la analiza art. 136 din

Constituie, deci a sediului general, care are urmtorul coninut: (1) Proprietatea este public sau privat. Din acest alineat desprindem structura proprietii n actualul sistem constituional i

anume, privat i public. n actualul sistem proprietatea privat este regula i cea public excepia.

Rezult c, acestea fiind singurele forme de proprietate admise de Constituie, nu putem, n prezent, s mai vorbim despre proprietatea statului ca tip de proprietate de sine stttor, ci despre proprietatea public sau privat a statului (sau a unitii administrativ-teritoriale).

(2) Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale.

n prezent, constituantul romn recunoate doi titulari ai proprietii publice, respectiv statul i unitatea administrativ-teritorial. Dei textul nu precizeaz i nici altele nu prevd expres, nelegem c elementul de distincie ntre cele dou tipuri de titulari este cel al interesului corespunztor bunului, fiind vorba despre bunuri de interes naional, care vor intra n domeniul public al statului i bunuri de interes local (comunal, orenesc sau judeean) care vor intra n proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale. Se prevede de asemenea garantarea i ocrotirea proprietii publice.

(3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.

n acest alineat regsim delimitat sfera proprietii publice. Bunurile care aparin domeniului public, din punctul de vedere al izvorului juridic care le confer acest statut, sunt fie bunuri stabilite de Constituie, fie bunuri stabilite prin legea organic la care trimite Constituia.

(4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare unei regii autonome ori instituii publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.

Caracterul inalienabil al proprietii publice nu exclude ci, dimpotriv, ngduie, existena unor modaliti juridice de valorificare a acestei proprieti, fiind vorba despre urmtoarele tipuri de contracte administrative: cel de administrare, care nu se poate ncheia dect cu o regie autonom sau instituie public, cel de concesionare public sau de nchiriere public, cel de folosin gratuit.

(5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice. Dac prin alineatul anterior, teza ntia, se consacra una din trsturile fundamentale ale

proprietii publice, i anume inalienabilitatea, prin ultimul alineat al art.136 se consacr una dintre trsturile fundamentale ale proprietii private, i anume inviolabilitatea, care trebuie ns s se realizeze n condiiile legii organice.

Rezult c acest caracter nu este absolut, c exerciiul inviolabilitii trebuie raportat la limitele instituite prin lege.

Se impune coroborarea acestui ultim alineat att cu art. 44 alin.(3), (4) i (5) care reglementeaz instituiile exproprierii pentru cauz de utilitate public i ale posibilitii folosirii subsolului oricrui imobil pentru lucrri de interes general, ct i cu art. 53, care reglementeaz cadrul general al restrngerii oricrui drept sau liberti, inclusiv a dreptului fundamental la proprietate privat, prevzut de art. 44.

II) Cel de-al doilea reper constituional este, n opinia noastr, o sintez a celui anterior, i anume gruparea pe categorii a dispoziiilor art.136, care determin identificarea urmtoarelor categorii de dispoziii ale acestui articol:

5

a) dispoziii cu privire la structura (tipologia)4 proprietii, privat i public; b) dispoziii cu privire la protecia pe care statul o asigur proprietii publice, fiind vorba

despre ocrotirea i garantarea acesteia; c) dispoziii cu privire la titularii proprietii publice, statul i unitatea administrativ-

teritorial. Aceti titulari sunt expres i limitativ prevzui de Constituie. Constituia nu cuprinde ns

nici o dispoziie special cu privire la titularii proprietii private. Rezult c nu se impune nici o calitate special a acestora, c proprietatea privat poate fi deinut de orice persoan fizic sau juridic, de drept public sau de drept privat, inclusiv statul i unitatea administrativ-teritorial.

d) dispoziii cu privire la sfera proprietii publice, nelegnd c aceasta poate fi determinat prin Constituie sau prin legea organic la care trimite aceasta. Rezult c restul bunurilor care nu aparin, potrivit Constituiei sau legii organice, proprietii publice, vor aparine proprietii private.

e) dispoziii cu privire la regimul juridic al celor dou tipuri de proprietate, respectiv: - inalienabilitatea pentru proprietatea public; - inviolabilitatea pentru proprietatea privat. f) dispoziii cu privire la mijloacele de punere n valoare a proprietii publice, fiind vorba

despre darea n administrare, concesionarea, nchirierea i darea n folosin gratuit. III) Cel de-al treilea reper l reprezint luarea n considerare, n analiza sediilor

proprietii i a altor dispoziii constituionale. Astfel, art.136 este plasat dup art.135 care consacr caracterul de pia al economiei i

sarcinile ce revin statului din acest caracter. Specific unei economii de pia este ca bunurile s se afle n circuitul civil, s fac deci obiectul unor acte juridice ntre diferite subiecte de drept. Printre aceste sarcini regsim exploatarea resurselor naturale, n concordan cu interesul naional. Constatm c art.135 lit.d face vorbire despre resurse naturale, pe cnd art.136 vorbete despre bogiile de interes public ale subsolului.

IV) Cel de-al patrulea reper l reprezint teza fundamental potrivit creia, n actualul sistem constituional i legal n Romnia, proprietatea privat este regula, iar cea public excepia.

n susinerea acestei teze pot fi aduse urmtoarele argumente: a) sfera proprietii publice este expres determinat de Constituie sau de legea organic la

care trimite aceasta, rezultnd, per a contrario, c restul bunurilor care nu aparin proprietii publice urmeaz s reprezinte bunuri proprietate privat.

b) titularii proprietii publice sunt de asemenea expres prevzui de Constituie. Dac proprietatea public nu poate fi deinut dect de stat sau de unitatea administrativ-teritorial, proprietatea privat poate aparine oricrui subiect de drept, persoan juridic sau persoan fizic, cetean romn, strin sau apatrid, cu anumite excepii, inclusiv statului sau unitii administrativ-teritoriale.

V) Cel de-al cincilea reper considerm a fi acela c, dei Constituantul romn nu consacr expres sintagma de domeniu public, credem c se poate vorbi despre o consacrare implicit a acesteia, ca un corolar al ideilor exprimate pn n prezent.

Aceasta poate fi dedus, n primul rnd, din regimul constituional al proprietii publice, care reprezint cea mai mare parte din sfera domeniului public, dar i din cel al proprietii private n ansamblul ei, deci implicit a acelei proprieti private care este inclus n sfera domeniului public i care se supune unui regim juridic mixt, de drept public i de drept privat, n care regimul de drept public este predominant.

VI) Cel de-al aselea reper constituional este acela c statul i unitatea administrativ-teritorial au dou domenii:

- un domeniu public, supus unul regim de putere public i care le confer statutul de persoane juridice de drept public;

- un domeniu privat supus dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel, situaie n care statul i unitatea administrativ-teritorial au statut de persoane juridice de drept privat.

4 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, vol. 4, ed. 4, p. 165.

6

REGIMUL CONSTITUIONAL AL PROPRIETII PUBLICE. RELAIA

DOMENIU PUBLIC PROPRIETATE PUBLIC

Actuala Constituie a Romniei are un merit incontestabil n a trana dispute celebre exprimate de-a lungul timpului n aceast materie, pe care ne-am ngdui s le reinem astfel:

A) se stabilete care sunt titularii proprietii publice, neputnd fi vorba, cum dispune art.136 alin.(2) dect despre stat sau unitatea administrativ-teritorial.

Vom identifica astfel o proprietate public a statului, care cuprinde bunurile de interes naional i una a unitii administrativ-teritoriale (comun, ora sau jude), care cuprinde bunurile de interes local.

B) se stabilete de ctre Constituantul romn ce bunuri intr n sfera proprietii publice, fr a epuiza toate bunurile care o compun. Se las posibilitatea ca prin lege organic aceast sfer s poat fi extins.

C) din opoziia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri i regimul juridic de drept comun aplicabil proprietii private, rezult, logic, existena a dou domenii, un domeniu public i unul privat. Noiunea de domeniu public, la rndul ei, nu se limiteaz doar la bunurile proprietate public. Ea mai include i unele bunuri proprietate privat care au o semnificaie special, care justific apartenena la domeniul public5. Aceast structur hibrid a domeniului public este tratat de doctrin prin sintagma scara domenialitii. Ea evoc , n opinia noastr:

1) reprezentarea n planul acestei realiti juridice a unei scri cu mai multe trepte pe care sunt plasate dou categorii de bunuri, publice i private;

2) aceste bunuri sunt supuse unui regim general de putere public, regim care ns mbrac dou forme:a) regim exclusiv de putere, pentru bunurile proprietate public;

b) regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i regimul de drept comun care continu s guverneze bunurile proprietate privat care aparin domeniului public; ntre aceste dou tipuri de regimuri juridice exist subtrepte, respectiv preeminena regimului de putere asupra celui de drept comun.

3) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi:

- un drept de proprietate public, aparinnd statului sau unitii administrativ-teritoriale pentru bunurile proprietate public;

- un drept de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat care aparin domeniului public, al crui titular poate fi oricare subiect de drept, persoan fizic sau juridic deintoare a unui asemenea bun;

- un drept de paz i protecie, pentru bunurile proprietate privat, exercitat de reprezentantul statului sau unitii administrativ-teritoriale.

4) bunurile domeniului public difer i din punct de vedere al titularilor.

O prim categorie de titulari o reprezint statul i unitatea administrativ- teritorial pentru bunurile proprietate public din domeniul public.

O situaie special au bunurile proprietate privat, cu privire la care identificm dou categorii de titulari: titularii dreptului de proprietate privat, care pot fi reprezentai de orice subiect de drept i titularii dreptului de paz i protecie, reprezentai de persoana juridic stabilit potrivit legii s acioneze n numele statului pentru a exercita aceste prerogative.

D) legiuitorul constituant, n ceea ce privete proprietatea public, a avut grij s o declare, pe de o parte, inalienabil, iar pe de alt parte, s stabileasc faptul c acest caracter inalienabil nu exclude existena unor forme de valorificare i de antrenare n circuitul social i juridic, realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte administrative: de administrare, de concesionare, de nchiriere i de folosin gratuit.

Att contractele care au ca obiect bunuri private, ct i cele care au ca obiect bunuri publice urmresc, printre altele, i realizarea unor venituri. Numai c, n cazul contractelor care privesc

5 Cu privire la fundamentarea conceptelor de domeniu public n accepiune lato sensu i stricto sensu, a se vedea

Verginia Vedina, Alexandru Ciobanu, Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pp. 17-23.

7

bunuri publice, obinerea de profit nu reprezint un scop n sine, el este un scop subsecvent celui principal, i anume realizarea interesului public. De altfel, suma de bani achitat pentru exploatarea privat a unui domeniu public, tradiional are o denumire specific, i anume redeven.

DEFINIIA I TRSTURILE DOMENIULUI PUBLIC I. Raliindu-ne n mare parte la definiia formulat de prof.univ.dr. Antonie Iorgovan, vom

defini domeniul public ca fiind format din ansamblul bunurilor mobile i imobile, publice i private, care prin natura lor sau voina legiuitorului sunt supuse unor norme speciale de protecie, deduse din faptul c au o utilitate public, satisfcnd n mod direct sau indirect un interes public i care sunt supuse unui regim juridic de putere, asupra lor exercitndu-se, de ctre o persoan moral de drept public, un drept de proprietate public sau un drept de paz i protecie administrativ.

II. Pentru ca un bun s poat fi calificat c aparine domeniului public, el trebuie s ntruneasc mai multe trsturi, care se desprind din chiar definiie, dup cum urmeaz6:

1) prin natura sa ori prin voina legiuitorului, bunul, mobil sau imobil, public sau privat, s prezinte acele particulariti care s justifice protecia special de care se bucur.

Prin aceast trstur se evoc faptul c, dei toate bunurile aflate, la un moment dat n societate, se bucur de un regim de protecie general, unele din ele se particularizeaz prin modul n care sunt integrate n circuitul civil, dup cum satisfac necesiti sociale diferite, ele beneficiind astfel de o protecie special.

2) Bunurile domeniului public au o utilitate public, ele au rolul de a satisface interesul public, n mod direct sau indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Aceast trstur nu trebuie neleas n sensul c toat lumea le folosete. Identificm o folosin direct a bunului (exemplu mersul pe strad) i una indirect, cnd

bunul este valorificat prin intermediul unui serviciu public, exemplu amenajarea unui parc de distracii sau transportul n comun.

3) A treia trstur este reprezentat de faptul c bunurile care aparin domeniului public sunt guvernate, n ansamblul lor, de un regim de putere public, putnd fi vorba:

a) despre un regim de putere public exclusiv, pentru bunurile proprietate public aparinnd domeniului public;

b) despre preeminena unui regim de putere asupra unuia de drept comun, deci despre un regim mixt, combinaie ntre regimul de drept comun i cel de drept administrativ.

Regimul de putere public aplicabil unui bun domenial poate mbrca dou forme: - un regim de exercitare a dreptului de proprietate public, subiectul fiind, n acest caz,

statul i unitatea administrativ-teritorial; - un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat pentru bunurile

private care aparin domeniului public. 4) Ultima trstur este dedus din cea anterioar, i ea vizeaz faptul c un bun domenial

implic o persoan moral de drept public, care poate exercita urmtoarele drepturi: a) titulara unui drept de proprietate public, fiind vorba despre stat sau unitatea

administrativ-teritorial; b) titulara unui drept de paz i protecie. Dac la categoria anterioar sfera persoanelor

morale de drept public este limitat de Constituantul nsui la stat sau unitatea administrativ-teritorial, n aceast situaie sfera este mult mai larg, ea putnd viza orice persoan public care acioneaz n numele statului sau al unitii administrativ-teritoriale7.

6 A Iorgovan - op. cit., vol II, pp. 172-175.

7 A. Iorgovan - op. cit., vol II, p. 61.

8

TESTE DE AUTOEVALUARE: 1. Domeniul public include: a) numai bunuri proprietate public; b) numai bunuri proprietate privat; c) bunuri proprietate public, dar i bunuri proprietate privat cu o semnificaie special. 2. Bunurile proprietate public pot avea ca titular: a) doar statul; b) att statul, ct i diferite persoane fizice sau juridice; c) statul i unitile administrativ-teritoriale. 3. Bunurile proprietate public sunt: a) inalienabile; b) inviolabile; c) grevate cu sarcini. 4. Bunurile proprietate public nu pot fi: a) date n administrare; b) vndute. 5. Bunurile proprietate public nu pot fi: a) nchiriate; b) donate. 6. n sistemul constituional actual, regula o reprezint: a) proprietatea public; b) proprietatea privat; c) proprietatea meteugreasc. 7. Bunurile proprietate public pot fi guvernate: a) numai de un regim de putere public; b) de un regim de drpet public i de unul de drept privat, n care regimul de drept privat are

rol conductor; c) de un regim de drpet public i de unul de drept privat, n care regimul de drept public are

rol conductor 8. n Constituia Romniei, proprietatea este reglementat expres: a) printr-o dispoziie care reprezint sediul general; b) printr-o dispoziie care reprezint sediul special; c) prin dou dispoziii, una care reprezint sediul general i alta care reprezint

sediul special; 9. ntre conceptele de proprietate public i domeniu public exist o relaie de: a) sinonimie, cele dou concepte avnd acelai neles; b)o relaie de la ntre la parte, ntregul fiind proprietatea public; c) o relaie de la parte la ntre, ntregul fiind domeniul public. 10. Sfera bunurilor proprietate public este compus din: a) bunurile enumerate expres i limitativ de articolul 136 alin. (3) din Constituie; b) bunurile enumerate de articolul 136 alin. (3) din Constituie i de legea organic la

care aceasta trimite;

9

c) bunurile enumerate de articolul 136 alin. (3) din Constituie i prin hotrri ale Guvernului.

11. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi terenuri n Romnia: a) n orice condiii, fr nici o restricie; b) n condiiile stabilite prin tratate internaionale la care Romnia este parte; c) n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate

internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate , n condiiile prvzute de legea organic, precum i prin motenire legal;

12. Statul i unitatea administrativ teritorial dein n proprietate: a) numai bunuri proprietate public; b) numai bunuri proprietate privat; c)att bunuri proprietate public ct i bunuri proprietate privat; 13. Domeniul privat al statului i al unitii administrativ teritoriale este

guvernat: a) de un regim de putere public; b) de un regim de drept privat, n exclusivitate; c) de un regim de drept privat, dac prin lege nu se prevede altfel;

10

MODALITI DE PUNERE N VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC

I. GENERALITI

Art.136 alin.(4) din Constituie consacr, pe de o parte, caracterul inalienabil al proprietii publice, iar, pe de alt parte, modalitile juridice prin care aceasta poate fi valorificat.

Este vorba de cele patru tipuri de contracte administrative: dare n administrare, concesiune, nchiriere public, dare n folosin gratuit.

Art.11 alin.(1) lit.a din Legea nr. 213/1998 privind regimul juridic al proprietii publice, n dezvoltarea principiilor constituionale, prevede principiile regimului juridic aplicabil bunurilor domeniului public, pe care le consacr, dar le i explic. Astfel inalienabilitatea acestor bunuri semnific faptul c ele nu pot fi nstrinate, ele pot fi date numai n administrare, concesionate sa nchiriate, n condiiile legii. Constatm, i din modul de formulare, compatibilitatea dintre inalienabilitatea bunurilor proprietate public, pe de o parte, i faptul c ele pot fi administrate, concesionate sau nchiriate, operaiuni juridice care nu au ca efect nstrinarea bunurilor respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care sunt menite s-l satisfac i care legitimeaz, pn la urm, apartenena lor la domeniul public i guvernarea de un regim de putere public. Precizm c i Legea nr. 215/2001, n art.126 i Legea nr. 213/1998 n art.17 mai consacr o alt modalitate de utilizare a bunurilor domeniului public, modalitate care este prevzut i de actuala Constituie revizuit. Astfel, art.86 din Legea administraiei publice locale recunoate competena Consiliilor Locale i Judeene de a da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile sau imobile proprietate public sau privat persoanelor juridice fr scop lucrativ care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice. Art.17 din Legea nr. 213/1998 dispune c Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice.

Regimul juridic al contractului de concesiune a fost reglementat, pn n la 30 iunie 2006, prin Legea nr. 219/1998 privind regimul juridic al concesiunilor, dat de la care a intrat n vigoare noua reglementare, Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri i a contractelor de concesiune de servicii,8 aprobat cu modificri prin Legea nr. 337/2006. Acest din urm act normativ a aborgat, pe lng Legea nr. 219/1998, i Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice, astfel nct ea reprezint n prezent reglementarea - cadru aplicabil acestei materii. Reglementare care, din pcate, este deficitar din punct de vedere al coninutului su, al tehnicii de redactare, al modului n care trdeaz anumite constante ale dreptului, ceea ce a determinat, o mare parte a specialitilor n drept s sesizeze carenele pe care le are i s recomande, pe cnd se afla n procedura de adoptare la Parlament, neaprobarea ei de ctre forul legiuitor, ceea ce nu s-a ntmplat.

Ulterior Ordonanei de urgen nr. 34/2006 a fost adoptat ordonana de Urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public,9 astfel nct sunt n vigoare dou reglementri privind contractul de concesiune, una care privete concesiunea serviciilor publice i a lucrrilor publice i altul concesiunea bunurilor proprietate public, pe care le vom analiza separat.

8 Publicat n Monitorul Oficial nr. 418/15 mai 2006. 9 Publicat n Monitorul oficial nr. 569 din 30 06 2006.

11

II. CONTRACTUL DE CONCESIUNE PUBLIC

II.1.Concesiunea bunurilor proprietate public Ordonana de urgen nr. 54/2006 reprezint, n prezent, cadrul general pentru contractul de concesiune a bunurilor proprietate public, ea prelund, n mare parte, reglementarea din Legea nr. 219/1998.

ncercnd o definiie care s respecte istoricul acestei instituii, constatm c activitatea de concesionare ne apare ca un mijloc juridic de punere n valoare a unui bun public i care era guvernat de mai multe trsturi:

- se ncheia ntre dou pri, denumite concedent (proprietarul) i concesionar, cel care primea bunul n folosin;

- se ncheia pe o perioad determinat de timp, avea deci un caracter temporar; - nu atrgea dup sine nstrinarea bunului, proprietarul i pstra dreptul de a dispune de

acesta (jus abutendi), iar cel care folosea dispunea de jus utendi i jus fruendi; - caracterul oneros, el presupunea ntotdeauna anumite avantaje pentru proprietar, care puteau

mbrca o form valoric sau alte avantaje materiale (n natur); - concedentul i rezerva ntotdeauna dreptul de a rscumpra concesiunea, n mprejurri

determinate, de aici caracterul rscumprabil care, de asemenea, este tradiional pentru concesiune. Aceste trsturi sunt definitorii i n prezent pentru instituia concesiunii.

1. Obiectul contractului de concesiune

Prima precizare care se impune a fi fcut vizeaz regimul juridic al bunurilor care pot fi concesionate. Raportndu-ne la sistemul constituional i legal actual, vom constata c un contract de concesiune poate avea ca obiect dou categorii de bunuri, respectiv bunuri din domeniul public sau din domeniul privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale.

Cnd obiectul contractului de concesiune l reprezint bunuri din domeniul public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale, el va fi guvernat n exclusivitate de un regim de putere public, deci va fi un contract administrativ, un contract de concesiune public.

Cnd obiectul contractului l reprezint bunuri din domeniul privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale, el va fi guvernat de un regim de drept comun, va fi deci un contract civil, n sensul larg al termenului, deci un contract de concesiune privat.

2. Regimul constituional i legal actual al contractului de concesiune public

Una dintre modalitile de valorificare a bunurilor proprietate public recunoscute de legea fundamental prin art.136 alin.(4) este concesionarea public, deoarece ea vizeaz bunuri proprietate public, ceea ce ne determin s apreciem c instituia concesiunii publice are n prezent o determinare constituional.

Ct privee regimul legal al acestui tip de contract, acesta este reprezentat de prevederile OUG nr. 54/2006, pe care le vom dezvolta n cele ce urmeaz.

3. Definiia i trsturile contractului de concesiune

Potrivit art.1 alin.(2) din OUG nr. 54/2004 concesiune de bunuri publice reprezint acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate poublic, denumit concedent, transmite pentru o perioad determinat, unei alte persoane numite concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public, n schimbul unei redevene.

Din definiie rezult urmtoarele trsturi ale contractului de concesiune:

a) reprezint un contract, care, avnd ca obiect bunuri proprietate public, este un contract administrativ;

b) caracterul temporar al contractului, el ncheindu-se pe o perioad determinat de pri, care nu poate fi mai mare dect limita maxim stabilit de lege, respectiv cea de 49 de ani. nelegem

12

c prile au deplin larghee n a stabili durata contractului, c legea nu instituie limit minim, ci doar limita maxim i c aceasta din urm nu poate depi 49 de ani.

c) obiectul contractului poate fi reprezentat de un bun proprietate public, a cror exploatare constituie, n egal msur, un drept i o obligaie pentru concesionar.

d) concesionarul acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa.

e) caracterul oneros al contractului, concretizat n plata de ctre concesionar a unei redevene.

4. Prile contractului de concesiune

Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel care transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune bunul respectiv. Calitatea de concedent poate aparine, potrivit art.5 din OUG nr. 54/2006, n numele statului sau al unitii administrativ- teritoriale, ministerelor sau altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului, i consiliilor judeene i locale, Consiliului general al Municipiului Bucureti i instituiilor publice de interes local, pentru bunurile proprietate public a unitilor amdinistrativ teritoriale. Calitate de concesionar poate avea, potrivit art.6, orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin. Aadar, acest contract se ncheie ntre o persoan juridic de drept public i o persoan juridic de drept privat, el neputndu-se ncheia niciodat ntre dou persoane morale de drept public10.

5. Procedura de concesionare Ordonana de Urgen nr. 54/2006 instituie, prin art.12, principiul aprobrii concesiunii pe baza studiului de oportunitate i a caietului de sarcini, care se elaboreaz n baza studiului de oportunitate, prin Hotrre de Guvern sau prin hotrre a Consiliului Judeean, orenesc sau comunal, dup caz. Cele dou proceduri de concesionare, instituite prin art.10, sunt: A) concesionarea prin licitaie public; B) concesionarea prin negociere direct. Licitaia la rndul ei, se deruleaz astfel: - concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial, partea a VI-a i ntr-un cotidian de circulaie naional i local anunul de licitaie, - orice persoan interesat are dreptul de a solicita i de a obine documentaia de atribuire i clarificri privind aceats documentaie; - concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la clairifcri, i de a transmite rspunsurile ctr epersoanele interesate, - procedura de licitaie se poate desfura numai dac, n urma publicrii anunului de licitaie, au fostd epuse cel puin 3 oferte valabile. Dac nu s-au depus 3 oferte, concedentul este obligat s anuleze proceudra i s organizez o nou licitaie. B) Concesionarea prin negociere direct se aplic atunci cnd, dup repetarea procedurii de licitaie, nua u fost depuse cel puin 3 oferte valabile. i aceast procedur presupune publicarea anunului de negociere direct. Se pot solicita clarificri, pe care concedentul e obligat s le soluioneze.

6. Dispoziii privind contractul de concesiune A. Termenul n care se ncheie contractul

10 A. Iorgovan, op. cit., vol. II, ed. a-III-a, pp. 223-230.

13

OUG nr. 54/2006 instituie, prin art.42 i 50, regula conform creia contractul s encheie ntr-un termen de 20 de zile calendaristice de la data relizrii comunicrii deciziei privind atribuirea contractului de concesiune, a crui depire atrage plata unor daune interese de ctre aprtea n culp.

B. Clauze contractuale a) OUG nr. 54/2006 instituie, prin art.8 interdicia subconcesionrii de ctre concesionar, n tot sau n parte,cu excepia unor situaii prevzute chiar de ordonan. Interdicia trebuie prevzut n contract. b)Contractul de concesiune cuprinde att clauzele prevzute n caietul de sarcini ct i cele convenite de pri, care nu pot contraveni obiectivelor concesiunii prevzut n caietul de sarcini. Coninutul orientativ al contractului urmeaz a fi aprobat prin normele metodologice. c) n contract trebuie prevzute categoriile de bunuri ce urmeaz a fi utilizate de concesionar, cele care revin de plin drept, libere de sarcini, cocnedentului, la ncetarea concesiunii i celel care vor reveni concesionarului. d) Termenul pentru care se ncheie contractul poate fi de cel mult 49 de ani, cu posibilitatea de a fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord al prilor. e) Instituirea, ca principiu care guverneaz relaiile contractuale dintre pri, a echilibrului financiar al concesiunii, respectiv realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i obligaiile care i sunt impuse; f) contractul se ncheie n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte.

C) ncetarea concesiunii. Potrivit art.57din lege, ncetarea contractului de concesiune poate avea loc prin una din urmtoarele modaliti: 1) regula: la expirarea duratei pentru care s-a ncheiat contractul; 2) excepia: nainte de expirarea termenului, n urmtoarele situaii: a. prin denunarea unilateral din partea concedentului, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului, n caz de nenelegere fiind competent instana de judecat;. b. prin rezilierea unilateral a contractului de ctre concedent, atunci cnd concesionarul nu-i respect obligaiile, cu plata unor despgubiri ctre concedent din partea concesionarului, modalitate care are caracter sancionator11. c. rezilierea unilateral de ctre concesionar atunci cnd concedentul nu-i respect obligaiile ce-i revin, cu posibilitatea plii unor despgubiri ctre concesionar. d. n cazul dispariiei, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a exploata bunul, prin renunare, fr plata unei despgubiri.

II.2. Concesiunea de servicii i lucrri Spre deosebire de legea anterioar, articolul 3 din OUG nr. 34/2006, care conine definiiile termenilor cu care uziteaz, definete, n mod separat, contractul de concesiune de lucrri publice i pe cel de concesiune de servicii, raportnd semnificaia conceptelor la alte tipuri de contracte reglementate de acelai act normativ, ceea ce ngreuneaz demersul de a identifica o definiie a acestor instituii pornind de la prevederile actului normativ cadru n materie n prezent. Astfel, art. 3 lit. g) din OUG nr. 34/2006 definete contractul de concesiune de lucrri publice ca fiind acel contract care aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din

11 n virtutea principiului precaritii, administraia poate pune capt concesiunii, nu numai atunci cnd concesionarul nu i ndeplinete obligaiile asumate, ci ori de cte ori decizia este motivat de un interes general. (Emil Blan Introducere n studiul domenialitii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, pp.107-108).

14

partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept, nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Definiia contractului de lucrri o regsim n articolul 4 din OUG nr. 34/2006, el fiind acel contract care are ca obiect execuia unor lucrri sau proiectarea ct i execuia unor asemenea lucrri sau realizarea, prin orice mijloace, a unei construcii care corespunde necesitii i obiectivelor autoritii contractante, construcia nsemnnd, n sensul articolului 4 alin. (2) din OUG nr. 34/2006, rezultatul unui ansamblu de lucrri de construcii de cldiri sau lucrri de geniu civil, destinat s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnic sau economic. Contractul de concesiune de servicii reprezint contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Contractul de servicii, la care trimite definiia, este, potrivit articolului 6 din OUG nr. 34/2006, acel contract de achiziie public, altul dect contractul de lucrri sau de furnizare, care are ca obeict prestarea unuia sau mai multor servicii, astfel cum acestea sunt prevzute n unele din anexele legii. De semnalat faptul c prin articolul 220 din OUG nr. 34/2006 se prevd materiile n care nu se aplic prevederile ordonanei, ntre care se regsete, la litera c), situaia n care are ca scop concesionarea bunurilor publice, dar numai n cazul n care prin obiectul respectivului contract, autoritatea contractant nu urmrete dobndirea execuiei unei lucrri sau a unui serviciu, fapt care ar ncadra contractul respectiv fie n categoria contractelor de achiziie public, fie n categoria contractelor de concesiune a cror atribuire este reglementat de prezenta ordonan. De aici, ntrebarea legitim ce prevederi legale se atribuie n cazul contractului de concesiune de bunuri publice? Rspunsul a fost dat deja, este vorba despre OUG nr. 54/2006, pe care am analizat-o deja anterior.

Prile contractului de concesiune de servicii i lucrri

Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel care transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune activitatea sau serviciul respectiv. Calitatea de concedent, sau de autoritate contractant, poate avea, potrivit art.8 din OUG nr. 34/2006: a) oricare organism al statului, autoritate public sau instituie public, care acioneaz la nivel central, regional sau local ; b) oricare organism de drpet public, altul dect cel prevzut la litera a), cu personalitate juridic, care a fos tnfiinat pentur a satisface nevoi de interes general comercial sau industrial i care se afl ntr-una din urmtoarele situaii : este finanaat de o autoritate contractant, se afl n subordinea unei autoriti contractante sau n componena consiliului de adminsitraie, a orgnaului de conducere sau de supervizare se afl mai mutl d ejumtte din numrul membrilor care sunt numii de o autoritate contractant sau de un organism de drept public ; c) oricare asociere format din dou sau mai multe autoriti contractante, dintre cele prevzute la literele a) i b) ; d) oricare ntreprindere public ce desfoar activiti prevzute de lege; e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la literele anterioare, care desfoar activiti de natura celor prevzute de lreglementarea cadru actual. Calitate de concesionar poate avea, orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, care este selectat printr-una din procedurile de atribuire prevzute de lege.

Proceduri de atribuire a contractului de concesiune Procedurile de atribuire, instituite prin capitolul III din OUG nr. 34/2006 sunt urmtoarele:

A) Licitaia deschis

15

Se desfoar, de regul, ntr-o singur etap, ns auroritatea contractant poate decide dac orgnizeaz o etap suplimentar de licitaie electronic, caz n care va anuna acest lucru n anunul de participare i n documentaia de atribuire. Ea se iniiaz prin tarnsmiterea spre publicare a unui anun de participare, n care solicit depuntorilor interesai depunerea de oferte.Anunul de participare se public n :SEAP (Sistemul electronic de achiziii publice), n Monitorul oficial al Romniei, partea a VI-a, i dup caz, n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, n cazurile prevzute de ordonan.12 Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de atribuire i clarificri privind aceast documentaie. Autoritatea contractant va deschide ofertele la locul i la data indicat n anuuil de participare.

B) Licitaia restrns Aceasta se desfoar, de regul, n dou etape : a) etapa de selectare a candidailor, prin aplicarea criteriilor de selecie ; b) etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai, prin aplicarea criteriului de atribuire. n afara acestor dou etape, autoritatea contractant are dreptul s decid organizarea unei etape suplimentare de licitaie electronic, situaie n care este obligat s anune decizia respectiv n anunul de participare i n documentele de atribuire.

C) Dialogul competitiv Din interpretarea articolului 94 din OUG nr. 3472006, rezult c autoritatea contractant va apela al dialogul competitiv atunci cnd sunt ndeplinite dou condiii : - contractul este considerat a fi de complexitate deosebit ; - procedura licitaiei, deschis sau cu preselecie, nu ar permite atribuirea contractului de achiziie public n cauz. Proceudra dialogului competitiv presupune, la rndul ei, trei etape : - etapa de preselecie a candidailor ; - etapa de dialog cu candidaii admii n urma preseleciei, pentru identificarea soluiilor apte s rspund neecsitilor autoritii contractante i n baza creia candidaii vor elabora i depune oferta ; - etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.

D) Procedura de negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare La aceast procedur, autoritatea contractant poate apela n urmtoarele cazuri : - atunci cnd, n urma aplicrii licitaiiei deschise, restrnse sau a dialogului competitiv, nu a fostd epus nici o ofert sau au fost depuse numai oferte inacceptabile sau neconforme. Pentru a se apela la negociere, este necesar anularea procedurii iniiale a licitaiei deschise, restrnse sau a dialogului competitiv iar cerinele iniiale ale licitaiei nu trebuie modificate substanial ; - n situaii excepoionale, temeinic motivate, atunci cnd natura lucrrilor, produselro sau serviciilor sau riscurile pe care ele le implic nu permit o estimare iniial global a contractului ; - atunci cnd serviciile ce vor fi furnizate, ndeosebi servicii financaire sau inteelctuale, sunt de aa natur nct caietul de sarcini nu paote fi elaborat cu rpecizia pe care o impune atribuirea prin licitaie ;

12 Este vorba despre cazurile cnd autoritatea contractant face parte din categoria celor prevzute la art. 8 lit. a)-c) din OUG nr. 34/2006, i valoarea contractului e mai mare de 125 000 Euro; autoritatea contractant face parte din categoria celor prevzute la art. 8 lit. d) din OUG nr. 34/2006, i valoarea contractului e mai mare de 420 000 Euro; sau cnd valoarea contractului e mai mare de 500 000 Euro.

16

- atunci cnd lucrrile ce urmeaz a fi executate sunt necesare exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice i numai dac acestea nu se realizeza pentru obinerea unui profit i nici nu urmresc acoperirea costurilor aferente.

E) Procedura de negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare La aceast procedur, autoritatea contractant are dreptul s apeleze n urmtoarele cazuri: - atunci cnd, din motive tehnice, artistice sau de protecie a unor drepturi de ecxclusivitate, contractul de achiziie poate fi atribuit numai unui operator economic ; - n cazuri speciale, cnd procedura licitaiei sau a negocierii cu publicarea prealabil a unui anun de participare nu poate fi respectat din motive de extrem urgen, determinate de evenimente imprevizibile i care nu se datoreaz autoritii contractante ; - cnd produsele care urmeaz s fac obiectul contractului sunt fabricate exclusiv pentru cercetare tiinific, dezvoltarea tehnologic, experimentarea, dac nu urmresc un profit, nici mcar acoperirea costurilor ; - cnd este necesar achiziionarea, de la furnizorul iniial, a unei cantiti suplimentare de produse fa de cele livrate anterior ; - atunci cnd produsele sunt cotate la bursa de mrfuri, iar achiziia se realizeza prin operaiuni pe piaa de disponibil ; - atunci cnd produsele sunt achiziionate foarte avantajos de la un operator economic care i lichideaz definitiv afacerile, de la un judector sindic sau printr-o procedur de faliment sau lichidare reglementat prin lege ; - cnd este necesar achiziionarea unor lucrri sau servicii suplimentare, care nu au fost trecute n contractul iniial sau autoritatea contractant i propune s achiziioneze noi lucrri sau servicii similare celor deja achiziionate prin contractul iniial, care a fost atribuit prin licitaie.

G) Cererea de oferte Se poate aplica numai atuni cnd valoarea estimat, fr TVA, este mai mic dect echivalentul a 40 000 Euro pentru contractul de furnizare i servicii i 250 000 Euro pentru contractul de lucrri.

H) Concursul de soluii Acesta se poate organiza ca o procedur independent, atunci cnd concurenii pot obine premii sau prime de participare, sau ca parte a unei alte proceduri care conduce la atribuirea unui contract de servicii.

Procedura atribuirii contractului de concesiune Legea oblig autoritatea contractant s asigure transparena atribuirii contractelor de concesiune. Iniierea procedurii se realizeaz prin publicarea unui anun de participare, care se public n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice) i n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a, precum i n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd valaorea estimat a contractului de concesiune este mai mare dect echivalentul a 5 000 000 Euro. Anunul de participare trebuie transmis spre publicare cu cel puin 52 de zile nainte de data limit de depunere a aplicaiilor. Persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ jurisdicional, n condiiile Ordonanei de Urgen nr. 34/2006, sau n justiie, n condiiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Despgubiri pot fi solicitate i acordate doar pe calea aciunilor n justiie.13 n ceea ce privete procedura administrativ jurisdicional la care face referire OUG nr. 34/2006, aceasta se realizeaz prin intermediul Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, organism cu activitate administrativ jurisdicional, care funcioneaz pe lng Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice. Acest Consiliu este format din 21 de

13 Cu privire la unele aspecte procedurale privind soluionarea acestor categorii de litigii, a se vedea Eugen Chelaru- Soluionarea litigiilor care au ca obiect contractele de concesiune a bunurilor proprietate public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 430- 437.

17

membri, i 16 persoane cu statut de personal tehnico-administrativ, din care cel puin jumtate din numrul membrilor trebuie s fie liceniat n drept. Legea spune c acest consiliu este independent i nu se subordoneaz Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice. Problema este c articolul 257 din OUG nr. 34/2006 prevede c acest Consiliu se nfiineaz pe lng Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, exprimare care induce ideea unei subordonri, a unei strcuturi constituite ntr-o anumit relaie cu Autoritatea, relaie care nu poate fi dect de subordonare. Ct privete calitatea de organism independent, precizm c n Constituia noastr se face referire la organe ale administraiei centrale de specialitate autonome, nu independente.

III. ADMINISTRAREA, NCHIRIEREA I DAREA N FOLOSIN GRATUIT A BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC

Regimul contractelor de administrare i de nchiriere a bunurilor domeniului public, sintagm care, n accepiunea legii, este sinonim cu cea de proprietate public, l regsim reglementat n art.12, 14, 15, 16 i 23 din Legea nr. 213/1998.

A. Administrarea bunurilor proprietate public

Art.12 statornicete urmtoarele reguli n ceea ce privete contractul de dare n administrare:

a) Subiectul de drept care poate primi n administrare un bun proprietate public, poate fi reprezentat de:

- regii autonome; - prefecturi; - autoriti ale administraiei publice centrale i locale; - alte instituii publice de interes naional, judeean sau local. Ct privete valorificarea bunurilor proprietate public aparinnd unitilor administrativ-

teritoriale, trebuie avute n vedere i dispoziiile Legii nr. 215/2001, mai exact ale art.125, astfel cum a fost el modificat i completat prin Legea nr. 286/2006, care recunoate Consiliilor Locale i Judeene posibilitatea de a hotr ca bunurile care aparin domeniului public sau privat de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate.Consiliile locale i judeene hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor care fac parte din domeniul privat de interes local sau judeean, n condiiile legii.

b) Actul juridic prin intermediul cruia bunul poate fi dat n administrare difer n funcie de natura acestuia, astfel:

- dac bunul respectiv este un bun care aparine domeniului public naional, darea n administrare se face prin Hotrre de Guvern;

- dac bunul aparine domeniului public de interes local sau judeean, darea n administrare se va face prin hotrre a Consiliului Local sau Judeean.

Dreptul de administrare are o natur administrativ, neconfundndu-se cu drepturile reale derivate din dreptul de proprietate civil.14

c) Prerogativele celui care administreaz bunul, sunt, potrivit art.12 alin.(3), urmtoarele: - dreptul de administrare confer titularului su capacitatea de a poseda, folosi i dispune de

bunul respectiv. Nu mprtim soluia recunoaterii dreptului de a dispune de bun, deoarece ea duce la o identificare a statutului proprietarului cu cel al titularului dreptului de administrare, ceea ce nseamn, n ultim instan, o nstrinare deghizat.

Legea recunoate, n art.12 alin.(3), teza a doua, posibilitatea ca dreptul de administrare s poat fi revocat, atunci cnd titularul lui nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere.

d) Dispoziii privitoare la litigiile care se pot nate din administrarea sau nchirierea unor bunuri publice.

14 Emil Blan- Introducere n studiul domenialitii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 60.

18

Astfel, legea face distincie ntre litigiile privitoare la dreptul de administrare i litigiile privitoare la dreptul de proprietate, dup cum urmeaz:

- n litigiile privind dreptul de administrare, titularul dreptului de administrare va sta n instan n nume propriu.

- n litigiile privind dreptul de proprietate, titularul dreptului de administrare are obligaia s arate instanei cine este titularul acestui drept, potrivit Codului de procedur civil.

Totodat, titularul dreptului de administrare rspunde, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii acestei obligaii, care poate determina chiar revocarea dreptului de administrare.

n aceste litigii, statul este reprezentat de Ministerul Finanelor, iar unitatea administrativ-teritorial este reprezentat de Consiliul Judeean (sau de Consiliul General al Municipiului Bucureti) sau de Consiliul Local, care dau un mandat scris, n fiecare caz n parte, preedintelui Consiliului Judeean sau primarului.

Legea nu statornicete n mod expres c litigiile privind administrarea i nchirierea bunurilor proprietate public sunt de competena instanei de contencios administrativ, ns prin art.8 alin.(2) i art.10 alin.(3) se prevede competena instanelor de contencios administrativ n ceea ce privete hotrrile de trecere a unui bun din domeniul privat n cel public i invers, iar prin art. 23 se dispune c litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale sunt, de asemenea, de competena instanelor de contencios administrativ.

Prin art.12 alin.(6), se precizeaz c aceste dispoziii sunt valabile i n litigiile privind dreptul de concesiune, nchiriere sau la dreptul de proprietate privind bunurile concesionate sau nchiriate.

2. nchirierea bunurilor proprietate public Dispoziii privind regimul acestui contrat regsim n art.11 alin.(2), 14,15 i 16 din Legea nr.

213/1998, precum i n Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare.

Din coroborarea acestor dispoziii, regsim urmtoarele elemente privind contractul de nchiriere a bunurilor proprietate public :

a) Actul juridic prin intermediul cruia se face nchirierea difer, ca i la darea n administrare, n funcie de natura bunului, astfel:

- pentru bunurile proprietatea public a statului, nchirierea se face prin Hotrre de Guvern;

- pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale, nchirierea se face prin hotrre a Consiliului Judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului Local.

b)Titularii contractului de nchiriere, potrivit art.14 alin.(2) pot fi: - chiria poate fi orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin; - calitatea de a transmite, prin nchiriere, un bun proprietate public, revine titularului

dreptului de proprietate sau a celui de administrare. c) Instituirea principiului licitaiei publice pentru concesionarea sau nchirierea bunurilor

proprietate public (art. 15). d) Dispoziii privind destinaia sumelor ncasate din concesionarea sau nchirierea

bunurilor proprietate public a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, fiind vorba, dup caz, despre: - bugetul de stat, pentru veniturile produse din concesionarea i nchirierea bunurilor proprietate public a statului;

- bugetele locale, pentru veniturile realizate din nchirierea sau concesionarea bunurilor proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale;

- n situaia n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot parte de 20-50 % , care se stabilete, dup caz, prin Hotrre de Guvern, Hotrre a Consiliului Judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului Local prin care s-a aprobat nchirierea .

e) n ceea ce privete regimul juridic al soluionrii litigiilor privind dreptul de nchiriere, ca i cele privind dreptul de concesiune, art.12 alin.(6) stabilete c sunt aplicabile cele privind contractul de administrare, pe care le-am prezentat anterior, astfel c discuiile fcute atunci rmn valabile.

19

3. Alte modaliti juridice de punere n valoare a bunurilor proprietate public, prevzute de lege i de Constituia revizuit

Art.17 din Legea nr. 213/1998, conine o norm prin care se recunoate posibilitatea, pentru stat i unitile administrativ-teritoriale, de a da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice.

O dispoziie similar este prevzut i de art.126 din Legea nr. 215/2001, potrivit cruia consiliile locale i cele judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice.

Art.136 alin. (4), teza final din Constituia revizuit prevede posibilitatea ca bunurile proprietate public s fie date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. n acest fel se confer legitimitate constituional textelor legale mai sus menionate, adoptate nainte ca legea fundamental s recunoasc aceast posibilitate.

IV. LUCRRILE PUBLICE DE INTERES NAIONAL I LOCAL Este deja o constant n teoria contractului administrativ, c unul din elementele care l

deosebete de contractul de drept comun este faptul c are un obiect determinat. Acest obiect determinat, la rndul su, poate s constea n: prestarea unui serviciu public,

punerea n valoare a unui bun public sau efectuarea unei lucrri publice. Rezult c, din punctul de vedere al naturii juridice, contractele care i propun efectuarea

unei lucrri publice sunt contracte administrative. Aceast instituie este reglementat de capitolul VII, seciunea a II-a, din Legea nr. 215/2001 a

administraiei publice locale, intitulat chiar lucrrile publice. Art.128 din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 286/2006,

dispune c Lucrrile de construcii i reparaii de interes public, finanate din bugetele comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor se execut numai pe baza unor documentaii tehnico-economice avizate sau aprobate, dup caz, de consiliul local sau de consiliul judeean, i numai n baza unei licitaii publice n limitele i n condiiile prevzute de lege.

Constatm c, prin acest text, coroborat i cu art.127 i 129 din aceeai lege, se instituie urmtoarele reguli n ceea ce privete lucrrile publice:

a) interesul public, care este determinant pentru astfel de lucrri; b) principiul realizrii acestor lucrri numai pe baza unor documentaii tehnico-economice

a cror avizare i aprobare se face de consiliile locale sau judeene dup caz, adic n funcie de interesul lucrrii respective;

c) sunt incluse n categoria de lucrri publice att lucrrile de construcii ct i cele de reparaii, cu condiia precizat mai sus, de a prezenta interes public;.

d) principiul legalitii n ceea ce privete elaborarea, analiza i aprobarea documentaiilor de urbanism i amenajare a teritoriului, art.88 prevznd c n conformitate cu prevederile legii urmeaz a se realiza operaiunile respective;

f) principiul licitaiei n ceea ce privete atribuirea spre execuie a lucrrilor publice, licitaie care urmeaz a se realiza n condiiile legii i cu respectarea strict a documentaiilor tehnico-economice aprobate (art. 128).

20

TESTE DE AUTOEVALUARE: 1. Contractul de concesiune poate avea ca obiect: a) numai un bun din domeniul public al statului sau unitii administrativ teritoriale; b) numai un bun din domeniul privat al statului sau unitii administrativ teritoriale. c) att un bun din domeniul public al statului sau unitii administrativ teritoriale ct i un

bun din domeniul privat al statului sau unitii administrativ teritoriale. 2) Bunurile proprietate public pot fi date n folosin gratuit: a) oricrui subiect de drept, persoan fizic sau juridic. b) instituiilor de utilitate public. c) regiilor autonome i societilor comerciale. 3) Bunurile proprietate public pot fi date n administrarea: a) unei societi comerciale; b) unei regii autonome sau instituii publice. c) oricrui subiect de drept, persoan fizic sau juridic. 4) Lucrrile publice pot fi atribuite: a) numai prin licitaie public; b) prin dialog competitiv; c) prin dialog competitiv i negociere direct; 5. nchirierea unui bun proprietate public se poate face: a) prin Hotrre de Guvern, pentru bunurile proprietatea public a statului; b) prin hotrre a Consiliului Judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau

a Consiliului Local, pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativ- teritoriale;

c) numai prin hotrre de Guvern, indiferent de natura bunului. 6. Administrarea unui bun proprietate public se poate face: a) prin Hotrre de Guvern, pentru bunurile proprietatea public a statului; b) prin hotrre a Consiliului Judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau

a Consiliului Local, pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativ- teritoriale;

c) numai prin hotrre de Guvern, indiferent de natura bunului.

7. Anun de prticipare se public : a) numai n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice) ; b) numai n Monitorul Oficial al Romniei, partea a VI-a ;

c) n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice), n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a, precum i n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd valaorea estimat a contractului de concesiune este mai mare dect echivalentul a 5 000 000 Euro.

8. Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor este : a) organism cu activitate administrativ jurisdicional, care funcioneaz pe lng Autoritatea

Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice ;

b) o autoritate public din sfera puterii judectoreti; c) o autoritate public din sfera puterii legislative. 9. Poate avea calitatea de subiect care transmite n nchiriere un bun proprietate public: a)numai titularului dreptului de proprietate; b)numai titularului dreptului de administrare; c)att titularului dreptului de proprietate ct i titularului dreptului de administrare.

21

10. Procedura licitaiei deschise se desfoar :

a) de regul, ntr-o singur etap ; b) de regul, ntr-o singur etap, dar autoritatea contractant poate decide dac orgnizeaz o etap suplimentar de licitaie electronic, caz n care va anuna acest lucru n anunul de participare i n documentaia de atribuire.

c) ntotdeauna n dou etape.

11. Procedura licitaiei restrnse se desfoar: a) ntr-o singur etap; b) numai n dou etape, etapa de selectare a candidailor, prin aplicarea criteriilor de selecie i etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai, prin aplicarea criteriului de atribuire ; c) n afara primelor dou etape, autoritatea contractant are dreptul s decid organizarea unei etape suplimentare de licitaie electronic, situaie n care este obligat s anune decizia respectiv n anunul de participare i n documentele de atribuire.

22

REGIMUL JURIDIC APLICABIL DOMENIULUI PUBLIC

Noiunea de regim juridic al domeniului public evoc ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparin domeniului public, precum i raporturile juridice care iau natere ntre titularii acestor bunuri i terele persoane.15

n ceea ce privete regimul juridic aplicabil celor dou categorii de bunuri care aparin domeniului public, dintru nceput trebuie s precizm c bunurile proprietate public sunt supuse n exclusivitate unui regim juridic de drept public, n care regsim mai multe principii pe care le vom analiza ulterior. Bunurile proprietate privat care aparin domeniului public sunt supuse, concomitent, la dou tipuri de regimuri juridice diferite sau, ntr-o alt exprimare, la un regim juridic mixt, de drept comun i de putere, n care ultimul este predominant.

Nu putem pune astfel semnul egalitii ntre regimul de putere care guverneaz bunurile proprietate public din domeniul public i bunurile proprietate privat ale acestuia. Considerm c legea fundamental nsi, care consacr un stat de drept, democratic i social nc din primul su articol, i care creeaz cadrul limitativ n care poate opera restrngerea unui drept fundamental sau a unei liberti, se opune la o asemenea identificare.

Vom determina astfel un regim de drept public general absolut, nelimitat, pentru bunurile proprietate public i un regim domenial (de putere) special, pentru bunurile proprietate privat care aparin domeniului public.

Cele patru principii aplicabile proprietii publice sunt inalienabilititatea, imprescriptibilitatea, insesizabilitatea, precum i imposibilitatea grevrii cu sarcini sau servitui16.

A. Inalienabilitatea, reprezint, n egal msur, un principiu de rang constituional i legal, el fiind consacrat att de art.136 alin.(4) din legea fundamental, ct i de art.11 din legea organic. Potrivit art.11 lit.a, acest principiu semnific faptul c bunurile domeniului public nu pot fi nstrinate. Imposibilitatea nstrinrii lor nu exclude ns existena unor forme de punere n valoare a bunurilor proprietate public, ele putnd fi, cum adaug acelai text legal, date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii.

Acest principiu vizeaz bunurile publice care aparin domeniului public. A admite c toate bunurile care aparin domeniului public, inclusiv cele private, sunt inalienabile, nseamn a exclude n mod nejustificat i nelegitim de la posibilitatea nstrinrii categorii importante de bunuri. Am afecta astfel i dreptul statului sau al unitii administrativ-teritoriale, care ar pierde posibilitatea de a mai dobndi n proprietate aceste bunuri, pentru c ele nu pot fi nstrinate.

Considerm c asemenea bunuri private pot fi nstrinate, ns este vorba de o alienabilitate limitat, condiionat, care se exercit, ca ntregul drept de proprietate, de altfel, sub paza persoanei morale de drept public. Ea impune astfel autorizri, exercitarea unui drept de preemiune al statului etc.17.

Atunci cnd aceste bunuri ajung din proprietatea privat a unei persoane juridice de drept privat n proprietatea public a statului sau a unitii administrativ- teritoriale, lucrurile se schimb fundamental. Credem c n aceast situaie regimul juridic mixt nceteaz, natura bunului nsui se transform, el devine bun proprietate public, guvernat n exclusivitate de un regim de drept public i aflat n proprietatea unei persoane morale de drept public. Aceasta nu poate fi, potrivit art.136 alin.(2) dect statul sau unitatea administrativ-teritorial. Prin urmare, vom vorbi despre o inalienabilitate absolut i nelimitat a bunurilor publice din domeniul public i despre o alienabilitate relativ, limitat, a bunurilor proprietate privat care aparin domeniului public sau, cum se exprim prof.univ. Antonie Iorgovan, despre principiul inalienabilitii bunurilor domeniului public care fac obiect al proprietii publice i despre

15 Luana Sabu- Regimul juridic al domeniului public al unitilor administrativ teritoriale, n Revista de drept public nr. 1/2001, p. 96. 16 Antonie Iorgovan op.cit., vol. II, ed. 4, pp.210-213. 17 Mircea Preda Drept administrativ, partea general, Ediie revzut i actualizat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p.212.

23

principiul prohibirii ori restrngerii vnzrii bunurilor domeniale care sunt obiect al proprietii private18.

B. Cel de-al doilea principiu este insesizabilitatea. Dac un bun este sesizabil, el poate fi urmrit sau executat silit, pierzndu-se astfel

caracterul lui inalienabil. Constituia nu prevede expres acest principiu, dar apreciem c ea l prevede implicit, ca dedus din caracterul inalienabil al proprietii publice, iar Legea nr. 213/1998 l menioneaz la art.11 alin. (1) i l dezvolt la acelai alineat, lit. b, n sensul c bunurile din domeniu public au ca specific faptul c nu pot fi supuse executrii silite.

Insesizabilitatea semnific astfel faptul c bunurile din domeniul public nu pot fi supuse executrii silite, mobiliare sau imobiliare, nu pot s constituie obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotec, privilegii19. Trebuie, din nou, s nuanm ntre bunurile publice i cele private din domeniul public. Dac n ceea ce le privete pe primele, situaia este ct se poate de clar, ele fiind insesizabile absolut, credem c n ceea ce privete bunurile proprietate privat nu mai putem susine o asemenea idee, putnd vorbi despre o sesizabilitate limitat a acestora. Avem n vedere, cu prioritate, un drept de preemiune al statului, apoi restrngerea sferei unor eventuali creditori sau excluderea persoanelor fizice i juridice strine etc.

Astfel, n privina bunurilor private din patrimoniul cultural naional, nu se va putea trece n nici un mod la vnzarea lor public, dect cu respectarea strict a prevederilor Legii nr. 182/200020 i ale Legii nr. 422/200121, inclusiv a dispoziiilor care consacr dreptul de preemiune al statului.

Mai mult chiar, art.32 din Legea nr. 182/2000 declar bunurile mobile din patrimoniu, care sunt proprietate public, insesizabile, dar avnd n vedere c bunuri de acelai tip care aparin particularilor pot avea aceeai valoare de interes public, se poate extinde acest principiu i la22 bunurile private de patrimoniu.

C. Imposibilitatea grevrii cu sarcini sau servitui este cel de-al treilea principiu care guverneaz bunurile domeniului public. Acest principiu este consacrat i de Legea nr. 213/1998, care, n art.11 lit.b, prevede c asupra bunurilor domeniului public nu se pot constitui garanii reale, iar la art.13 admite c servituile asupra bunurilor din domeniu public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia sunt destinate bunurile afectate.

D. Imprescriptilitatea este ultimul principiu al regimului juridic aplicabil domeniului public, i ea trebuie neleas att sub aspectul extinctiv ct i achizitiv. Din punct de vedere al prescripiei extinctive23, titularii unor astfel de bunuri pot s le recupereze oricnd i fr nici o obligaie de despgubire de la particularii care le dein, indiferent de buna sau reaua credin a acestora.

n raport cu prescripia achizitiv, nu este posibil dobndirea bunurilor domeniale pe calea uzucapiunii sau a posesiei de bun-credin.24

n final, precizm c aceste principii guverneaz regimul juridic doar al bunurilor domeniului public al statului sau unitii administrativ teritoriale. Bunurile din domeniul privat al acestora se supun principiilor dreptului comun, dac prin lege special nu se dispune altfel. De altfel, o asemenea dispoziie este prevzut expres n mai multe acte normative, am exemplifica prin invocarea art.5 alin.(2) din Legea nr. 213/1998, care prevede c dreptul de proprietate privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniu privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel.

18 Antonie Iorgovan- op. cit., vol II, p. 211. 19 Ion Adam Proprietatea public i privat asupra imobilelor din Romnia, Editura All Beck, Bucureti,

2000, p. 94. 20 Publicat n Monitorul Oficial nr. 530/27.10.2000. 21 Publicat n Monitorul Oficial nr. 407/24.07.2001. 22 Verginia Vedina, Alexandru Ciobanu - op. cit., p. 98. 23 Liviu Giurgiu - Domeniul Public, Repere juridice, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, p. 71. 24 Dana Apostol Tofan- Drept administrativ,Editura All Beck, Bucureti, 2003, , vol. II, p. 129.

24

TESTE DE AUTOEVALUARE 1) Proprietatea public este: b) inalienabil; b) sesizabil; c) prescriptibil. 2) Proprietatea public este imprescriptibil: a) numai din punct de vedere extinctiv; b) numai din punct de vedere achizitiv; c) att din punct de vedere achizitiv, ct i achizitiv. 3.Inalienabilitatea este un principiu care guverneaz: a) numai bunurile proprietate public; b) numai bunurile proprietate privat aparinnd domeniului public; c) att bunurile proprietate public, dar i bunurile proprietate privat din domeniul public. 4) Imposibilitatea grevrii de sarcini sau servitui este un principiu care guverneaz: a) numai bunurile proprietate public; b) numai bunurile proprietate privat aparinnd domeniului public; c) att bunurile proprietate public, dar i bunurile proprietate privat din domeniul public. 5) Inalienabilitatea semnific faptul c: a) bunurile proprietate public nu pot fi nstrinate; b) bunurile proprietate public pot fi nstrinate numai n condiii speciale; c) bunurile proprietate public pot fi nstrinate numai anumitor subiecte de drept; 6. Bunurile proprietate privat aparinnd domeniului public se caracterizeza prin

faptul c: a) pot fi nstrinate numai n condiii speciale; b) nu pot fi nstrinate niciodat; c) unele pot fi nstrinate i altele nu.

25

SERVICIUL PUBLIC

A. Generaliti privind serviciul public Etimologic, cuvntul serviciu provine din latinescul servitum care are semnificaia de sclav,

de unde interpretarea de a fi n serviciul cuiva, a face un serviciu, sau a pune n serviciu, ceea ce evoc ideea de utilitate public sau serviciu public.25

n sens organic, prin serviciu public se desemneaz un ansamblu de ageni i mijloace, pe care o persoan public sau un agent privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public.

Sensul funcional evoc o activitate de interes general, realizat de administraie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general. Acest din urm sens este cel mai des reinut de jurisprudena tribunalelor administrative, care vorbete despre misiunea serviciului public, raportat la satisfacerea unui interes general, ceea ce impune un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun.

Constatm astfel26 c ntre serviciul public i interesul general exist o strns i necesar interdependen. Aceasta nu trebuie ns s duc la concluzia, care nu se mai poate susine n prezent, c interesele generale sunt realizate exclusiv prin servicii prestate de ageni publici. Distincia care a fost ntotdeauna reinut ntre modalitatea public i cea privat de satisfacere a unui interes general este urmtoarea27: dac pentru ntreprinderile private scopul lor principal l reprezint satisfacerea intereselor proprii, respectiv obinerea de profit i numai n subsidiar a celor publice, ntreprinderile publice au ca scop determinant satisfacerea intereselor publice, ceea ce nu exclude i urmrirea unor foloase materiale, a unor beneficii din activitatea prestat, necesare meninerii i perfecionrii serviciului public nsui.

Delimitarea ntre activitatea agenilor publici i cea a agenilor privai care presteaz servicii publice nu trebuie privit cu rigiditate, din mai multe considerente: a) n primul rnd pentru c, din punct de vedere cantitativ, contribuia acestora a devenit din ce n ce mai reprezentativ;

b) n al doilea rnd, chiar necesitatea satisfacerii ntr-un mod ct mai competent a interesului general impune administraiei nevoia de a alege calea cea mai adecvat, fr a fi inut de o prioritate absolut dat instituiilor publice.

Cu toate acestea, statul, peste tot n lume, i menine anumite prghii inerente ndeplinirii funciilor sale: nfptuirea justiiei, aprarea teritoriului, ordinea public, stabilirea i perceperea impozitelor etc.

Ct privete definirea serviciului public, acesta reprezint activitatea desfurat sau autorizat de un organ administrativ, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public.

Trebuie avut n vedere i faptul, remarcat n literatura de specialitate, c serviciul public nu mai poate fi privit n epoca contemporan dintr-un punct de vedere exclusiv intern.Internaionalizarea dreptului, fenomenele integrative ale lumii au produs, ntr-un timp relativ scurt, mutaii profunde i efecte de substan asupra noiunii, sferei i regimului juridic aplicabil serviciului public.28

B. Fundamente constituionale actuale privind serviciul public n Romnia Considerm c prevederile constituionale aplicabile serviciului public pot fi grupate n mai multe categorii:

a) reglementri prin care se consacr principii generale, aezate de legiuitorul constituant romn la baza funcionrii tuturor autoritilor publice, inclusiv a celor care presteaz servicii publice. Exemplu: egalitatea n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri (art. 16 alin 1) coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege (alineatul al doilea al aceluiai articol); egalitatea n drepturi fr nici o discriminare, de nici o natur (art. 4 alin 2); obligaia

25 Iordan Nicola- Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 63. 26 A. Iorgovan op. cit., vol II, pp.179-180. 27 A se vedea, Jean Rivero, Jean Waline Droit administratif, 14-me dition, Prcis Dalloz, 1992, pp. 9-10.

28 Daiana Maura Vesma- Consideraii privind noiune ai regimul juridic al sserviciului public european, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 460.

26

autoritilor publice de a respecta i ocroti viaa intim, familial sau privat (art. 26 alin 1); garantarea autonomiei universitare prin art.32 alin.(6), a autonomiei serviciilor publice de radio i televiziune i exemplele ar putea continua.

b) reglementri care consacr principii care guverneaz organizarea i funcionarea administraiei publice n general, sau n mod expres a serviciilor publice. Astfel art. 120 consacr cele trei principii care guverneaz administraia public local, respectiv autonomia local, deconcentrarea serviciilor publice i descentralizarea.

c) reglementri prin care se consacr autoritile publice care au competen n prestarea serviciilor publice sau exercit anumite raporturi fa de autoriti care presteaz servicii publice. Astfel Consiliul Judeean reprezint, potrivit art.122 din Constituie, autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; art.123 consacr instituia prefectului, reprezentantul n teritoriu al Guvernului, care conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale.

d) a patra categorie de reglementri o constituie cele cuprinse n capitolul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale ceteanului, unde, odat cu acestea, regsim reglementate i serviciile publice pe care ele le implic. Exemplu: dreptul la nvtur, garantat de art. 32, este realizat prin instituii de nvmnt, publice sau private, dreptul la ocrotirea sntii prin serviciile publice de asisten social (art. 34), dreptul la informaie se realizeaz prin mijloace de informare n mas, care de asemenea pot fi publice sau private, practic, fiecrui drept, libertate sau ndatorire i corespunde un serviciu public prin care este transpus n practic.

Din interpretarea tuturor acestor prevederi constituionale, care sunt dezvoltate prin legi sau ordonane de Guvern, rezult concluzia c valorile serviciului public sunt susinute legal, serviciul public fiind guvernat de principii stabilite att la nivel constituional ct i prin legi, cum ar fi cele referitoare la administraai public local, la diferite servicii comunitare, la concesiuni, etc.29

C. Trsturile i clasificarea serviciilor publice

Pot fi reinute urmtoarele trsturi caracteristice ale serviciului public:

a) scopul serviciului public este reprezentat de satisfacerea unei nevoi de interes general (public).

Nu orice nevoie exprimat la un moment dat n societate poate fi catalogat drept o nevoie de interes public. Pentru a dobndi un asemenea statut, trebuie ca respectiva nevoie social s fie valorizat de clasa politic, s fie concentrat ntr-o norm de drept.

b) realizarea serviciului public se poate face de ageni publici (stabilimente publice) sau de ageni privai autorizai de un agent public (stabilimente de utilitate public). n aceast din urm situaie, agenii privai i desfoar activitatea sub supravegherea unui agent public30

Putem conchide astfel c, indiferent de forma n care se realizeaz, public sau privat, prestarea unui serviciu public implic existena unei autoriti publice, care fie presteaz serviciul public respectiv, fie exercit un drept de supraveghere asupra persoanei juridice pe care a autorizat-o pentru prestarea serviciului public respectiv.

De altfel, i n Romnia postdecembrist,31 ca peste tot n lume, s-au cutat i continu s se identifice formule de atragere a agenilor privai sau a structurilor neguvernamentale pentru prestarea unor servicii publice, depindu-se tradiionalele limite. n fond, pentru ceteni este mai puin important dac serviciul public este prestat de o persoan public sau d euna privat, eseniale fiind calitatea i preul serviciilor publice.32

29 Doina Popescu- Principiile Legii administraiei publice i standardele serviciului public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 411- 420.

30 Stabilimentul de utilitate public reprezint acea persoan juridic privat, autorizat de administraia public s presteze un serviciu public prin exercitare a unei activiti de interes general. Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p.6.

31 Dana Apostol Tofan Unele consideraii privind legislaia n domeniul parteneriatului public-privat, n Revista de Drept Public nr. 2/2004, p. 92.

32 Ana Vasile- Prestarea serviciilor publcie prin ageni privai, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 211.

27

c) continuitatea serviciului public, care este considerat n doctrin ca unul din cele mai importante principii care guverneaz serviciul public, ca o consecin fireasc a permanenei statului i a necesitii de a asigura satisfacerea nevoilor de interes general fr ntreruperi.33

Raiunea de a fi a acestui principiu rezult din faptul c, prin definiie, serviciul public are menirea de a rspunde unei nevoi de interes general, iar satisfacerea interesului general nu poater fi discontinu, ntreruperea putnd cauza grave tulburri n viaa statal sau a colectivitilor locale.34

d) egalitatea n faa serviciului public a beneficiarilor acestuia. Acest principiu, derivat din principiul mai larg al egalitii n faa legii, presupune, n opinia

noastr, urmtoarele coordonate: - tratament egal i nediscriminatoriu, pe nici un criteriu, fa de uzagerii serviciilor publice; - exigene comune pentru toate categoriile de beneficiari, din punctul de vedere al cadrului

general de exercitare a serviciului public. Principiul egalitii mai este evocat n doctrina de specialitate i prin sintagma principiul

echitii, care se explic prin faptul c, ntr-un stat democratic, toi cetenii sunt egali n faa legii i au aceleai obligaii, ceea ce nseamn c ei trebuie s beneficieze n aceeai msur de servicii publice, indiferent c sunt organizate de stat sau de unitatea administrativ teritorial.

e) regim juridic de drept administrativ, care poate fi exclusiv administrativ, n cadrul serviciilor publice prestate prin ageni publici sau un regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i cel de drept comun (de regul comercial), pentru serviciile publice prestate de ageni privai autorizai de o persoan public.

f) competena instanelor de contencios administrativ, care considerm c trebuie s vizeze toate serviciile publice, indiferent de modalitatea public sau privat sub care se realizeaz35.

D. Clasificarea serviciilor publice Din multele categorii care pot fi identificate, ne oprim la urmtoarele: 1. Din punctul de vedere al formei de realizare, identificm:

a) servicii publice realizate exclusiv de ageni publici, statul sau unitatea administrativ-teritorial deinnd un monopol asupra acestora (exemplu ordinea i linitea public, aprarea naional, justiia etc);

b) servicii publice realizate de ageni privai autorizai de ageni publici, exclusiv sau alturi de cele prestate de ageni publici (transporturile n comun, sntatea etc).

2. Din punctulde vedere al interesului activitii prestate, identificm: a) servicii publice de interes naional (aprarea, justiia, transporturile n comun de interes naional etc);

b) servicii publice de interes local (alimentaia public, turism local etc). 3. Din punctul de vedere al naturii serviciului public, identificm: a) servicii publice administrative; b) servicii publice sociale; c) servicii publice culturale; d) servicii publice religioase; e) servicii publice industriale; f) servicii publice comerciale; g) servicii publice de agrement.

33 G. Dupuis, J.M. Guedon- Droit administratif, 3-me dition, A. Colin, Paris, 1991, p. 444. 34 Iordan Nicola- op. cit., p. 94. 35 Pentru alte concepii, a se vedea A. Iorgovan op. cit., vol. II, pp.188-189; Valentin Priscaru Tratat de

drept administrativ, Editura All, Bucureti, 1995, p. 137-147; Iordan Nicola-op. cit., pp. 69-74.

28

TESTE DE AUTOEVALUARE 1) Serviciul public se pot realiza: a) numai de organe publice; b) numai de ageni privai; c) att de organe publice ct i de ageni privai. 2) Serviciul public este guvernat de: a) un regim juridic de drept administrativ; b) un regim juridic de drept comun; c) i un regim juridic administrativ i de un regim de drept comun. 3). Principiul continuitii serviciului public deriv din:

a) fap