M A N U A L I A U N I V E R S I T A T I S S T U D I O R U M Z A G R A B I E N S I S

U D Ž B E N I C I S V E U Č I L I Š T A U Z A G R E B U

Državna regulacija

i n d u s t r i j e

O p ć i u v o d i o d a b r a n e t e m e

Dubravko Sabolić

Sveučilište u Zagrebu, Fakultet elektrotehnike i računarstva

Priručnik za studente kolegija Inženjerska ekonomika

Zagreb, svibanj 2015.

Dubravko Sabolić

Državna regulacija industrije – Opći uvod i odabrane teme

Priručnik za studente na kolegiju Inženjerska ekonomika

Impressum

Dubravko Sabolić

Državna regulacija industrije – Opći uvod i odabrane teme

Priručnik za studente na kolegiju Inženjerska ekonomika

1. internetsko izdanje

Nakladnik

Sveučilište u Zagrebu

Fakultet elektrotehnike i računarstva

HR-10000 Zagreb, Unska 2

Za nakladnika:

_________________

Urednik

izv.prof.dr.sc. Dubravko Sabolić

URL: http://.................

Datum objavljivanja na mreži: __.__.2015.

Recenzenti

………………………

………………………

ISBN: xxx-xxx-xxx-xxx-x

Objavljivanje ovog sveučilišnog priručnika odobrio je Senat Sveučilišta u Zagrebu

(Klasa: xxx-xx/xx-xx/xx, Urbroj: xxx-xxx/xxx-xx-x, Zagreb, __.__.2015.).

Nijedan dio ove knjige ne smije se umnožavati, fotokopirati ni na bilo koji način

reproducirati bez nakladnikovog pismenog dopuštenja.

Dubravko Sabolić

Državna regulacija

industrije

Zagreb, svibanj 2015.

1

Sadržaj

Uvod 3

1. Povijesni razvoj prava konkurencije 5

2. Izvori prava konkurencije u Europskoj uniji 11

2.1. Primarni izvori 11

2.2. Sekundarni izvori 14

2.3. Sektorski propisi 15

2.4. Nacionalno pravo konkurencije u Hrvatskoj 16

2.5. Kratak pregled literature 18

3. Ekonomske teorije regulacije 19

4. Ciljevi regulatorne politike 25

5. Pojam mjerodavnog tržišta, njegovo definiranje i analiza 29

5.1. Koncept hipotetskog testa monopola i ostali kriteriji za definiranje i analizu

tržišta 31

5.2. Mjerenje koncentracije na tržištu 39

6. Tržišna snaga i njena zloupotreba 45

6.1. Vladajući položaj 45

6.2. Strategije ograničavanja tržišnog natjecanja 51

7. Osnovni ciljevi regulacije na tržištu s nepotpunom konkurencijom 59

7.1. Taksonomija regulatornih mjera 67

8. Regulacija cijena 71

8.1. Troškovna orijentacija cijena 73

8.2. Trošak kapitala 76

8.3. Temeljna načela regulacije cijena u prisutnosti vertikalne integracije 80

8.4. Regulacija cijena pristupa resursima vertikalno integriranog poduzeća na više

ulaznih razina

89

8.5. Kolika je ekonomska vrijednost pristupa? 93

9. Regulatorno troškovno računovodstvo 95

9.1. Troškovna baza 96

9.2. Troškovni standardi 97

9.3. Vremenska perspektiva troškovnog računovodstva 101

9.4. Primjer: primjena FL-LRAIC modela s inženjerskim pristupom (bottom-up) u

telekomunikacijskoj industriji

104

2

9.5. Primjer: Primjena FL-LRAIC modela s financijskim pristupom (top-down) u

telekomunikacijskoj industriji i usklađivanje s rezultatima bottom-up modela

105

10. Regulacija u elektroprivrednoj industriji 107

10.1. Uvod u organizaciju elektroprivredne industrije 107

10.1.1. Tradicionalna struktura elektroprivredne industrije 107

10.1.2. Reforma sektora i obvezno razdvajanje (unbundling) djelatnosti 108

10.1.3. Osnovni ustroj suvremenog tržišta električne energije 111

10.1.4. Posebne karakteristike električne energije kao robe 114

10.1.5. Formiranje tržišne cijene energije i utjecaj zagušenja u prijenosnoj mreži 114

10.1.6. Lokacijske granične cijene (LMP) 117

10.1.7. Potražnja za električnom energijom 121

10.1.8. Vrijednost neisporučene električne energije (VOLL) 128

10.1.9. Fenomen negativnih cijena električne energije 131

10.1.10. Infrastruktura elektroenergetskog sustava 134

10.1.11. Organizacija trgovine električnom energijom 139

10.1.12. Sustav dvojnog poravnanja (engl. Two Settlement System) 140

10.2. Regulacija prijenosa električne energije 143

10.2.1. Usluge operatora prijenosnog sustava 143

10.2.2. Regulatorni okvir Europske unije i Hrvatske 146

10.2.3. Pitanje javnih politika prema prijenosnim sustavima na razini EU-a 158

10.2.4. Ključni izazovi regulatorne politike prema prijenosu 162

10.2.5. Prikaz slučaja: postupci Europske komisije protiv poduzeća E.ON 164

11. Regulacija u industriji elektroničkih komunikacija 169

11.1. Otvoren pristup mreži i postupna liberalizacija (1990.-1998.) 171

11.2. Tržišna snaga u starom regulatornom okviru 175

11.3. Regulacija pristupa esencijalnim mrežnim resursima – obvezna interkonekcija 179

11.4. Novi regulatorni okvir iz 2002. godine 181

11.5. Znatnija tržišna snaga u novom regulatornom okviru 187

11.6. Recentni razvoj propisa Europske unije u sektoru elektroničkih komunikacija 194

12. Reference i dodatna literatura 196

3

Uvod

Ova skripta sastoje se od bilješki s predavanja koje je autor održao na Fakultetu

elektrotehnike i računarstva Sveučilišta u Zagrebu u akademskim godinama

2007./8. do 2014./15., u okviru predmeta Inženjerska ekonomika, odnosno teme

Zaštita tržišnog natjecanja i regulacija, odnosno na Ekonomskom fakultetu

Sveučilišta u Zagrebu, na predmetu Pravo tržišnog natjecanja, u okviru

poslijediplomskog sveučilišnog studija Pravni i gospodarski okvir poslovanja u

Europskoj uniji, u akademskim godinama 2013./14. i 2014./15.

U predavanjima se obrađuje najprije povijesni uvod u pravo države da regulira

industriju. On je važan zbog sagledavanja političkih procesa koji su doveli do

formiranja jezgre prava tržišnog natjecanja, odnosno uzroka koji su doveli do tih

političkih procesa. Zatim se ukratko analizira primarno pravo konkurencije

Europske unije. Potom se obrađuju pitanja vezana uz pojam, definiranje i analizu

mjerodavnog tržišta, a zatim i uz vladajući položaj na tržištu, njegovo

utvrđivanje, najvažnije oblike njegove zloupotrebe, te regulatorne mjere pomoću

kojih se kontrolira i regulira ponašanje poduzeća s vladajućim položajem.

Regulaciji cijena, kao najvažnijoj i najsloženijoj regulatornoj mjeri, posvećuje se

značajna pažnja. U tom kontekstu, obrađuje se i pojam regulatornog troškovnog

računovodstva i njegove glavne značajke. U zadnjem dijelu materijala obrađuju

se aspekti državne regulacije dviju industrija u kojima se danas događaju velike

promjene u smislu liberalizacije i postupne deregulacije tržišta, a to su

elektroprivredna industrija i industrija elektroničkih komunikacija.

Težnja autora bila je da iznese gore naznačeni obuhvat gradiva na taj način da,

umjesto jednostavne deskripcije osnovnih pojmova i koncepata u pravu

konkurencije, pokuša studentima dati sintetičku sliku o razlozima nastanka,

uzročno-posljedičnoj međupovezanosti glavnih područja državne regulacije

industrije, zatim o najvažnijim problemima s kojima se susreću državne agencije

za zaštitu tržišnog natjecanja, ili pak one za regulaciju pojedinih industrijskih

sektora, te o najvažnijim ciljevima sveobuhvatne regulatorne politike.

Iz tog razloga, izlaganje se ne oslanja primarno na analizu prava konkurencije,

već na analizu ekonomike tog prava, kao i organizacije industrija elektroprivrede

i elektroničkih komunikacija. Autor je, naime, smatrao da je na ovoj razini

obrazovanja studentu potrebno razložiti filozofiju regulacije industrije, i staviti je

u kontekst dviju konkretnih industrija, od kojih svaka čini zamjetan dio

ekonomije svake države. Kako je namjena ovog materijala da bude koncizan

priručnik, odnosno podsjetnik studentima na gradivo izloženo na predavanjima,

njegov opseg je nužno ograničen, a stil takav da je uglavnom izbjegnuto formalno

matematičko modeliranje, kakvo je uobičajeno u „čisto“ ekonomskoj literaturi

srednje razine. Zbog toga zainteresirane studente upućujemo na proučavanje

dopunske literature, čiji popis je također dan u ovom materijalu, a koju bi nakon

uspješnog polaganja ovog predmeta trebali moći samostalno pratiti.

4

U elektroničkoj knjizi D. Sabolić (urednik): „Državna regulacija industrije

– zbirka propisa i dokumenata“, koja predstavlja dopunski nastavni materijal

za lakše savladavanje gradiva, skupljeni su propisi i drugi dokumenti Europske

unije iz relevantnih područja prava konkurencije i sektorski specifičnog prava u

industrijama elektroprivrede i elektroničkih komunikacija. Radi se o zadnjim

ažuriranim verzijama dostupnim na stranicama europskih i hrvatskih institucija.

Svi dokumenti stranog porijekla dani su na engleskom jeziku1. Tu su također i

najvažniji hrvatski propisi vezani za teme obrađivane u ovom predmetu. Pored

toga, studenti imaju na raspolaganju i prezentaciju s predavanja, popis

najvažnijih web adresa pomoću kojih mogu samostalno tražiti različite

materijale, kako bi upotpunili svoje znanje, kao i nekoliko tipičnih zadataka za

pristupne radove, s obzirom da će i sami morati napraviti svoje.

Svi studenti, koji pohađaju ovaj ili neki sličan kolegij na Sveučilištu u Zagrebu,

kao i oni koje po bilo kojoj osnovi zanima ovo gradivo, dobro su došli sa svojim

primjedbama i prijedlozima u vezi ovog materijala te s upitima o bilo kojem

aspektu gradiva koje ih interesira zbog polaganja ispita, ili pak zbog samostalnog

proširivanja vlastitog znanja. Svi oni mogu se obratiti na stalnu

e-mail adresu autora: dubravko.sabolic@gmail.com.

Dubravko Sabolić

Zagreb, srpanj 2015.

1 To je učinjeno zato što je engleski jezik najrašireniji kao strani jezik korišten u Hrvatskoj, i zato

što hrvatski prijevodi tih dokumenata ili još uvijek ne postoje, ili službeni prijevodi nekih od njih

imaju nedostataka u smislu korištenja terminologije specifične za uža stručna područja, pa ih je

lakše pratiti na izvornom jeziku. Student koji ne zna engleski upućuje se na web stranice koje su

također popisane u zbirci, na kojima se mogu naći isti dokumenti na više drugih jezika Europske

unije, uključujući hrvatski, ili pak da se javi uredniku zbirke na gore navedenu e-mail adresu.

5

1. Povijesni razvoj prava konkurencije

Unatoč nepovredivosti privatnog vlasništva, koja je jedan od stupova

suvremenog društva i ekonomije, države su od pamtivijeka na različite načine

regulirale privatno vlasništvo i njegovu uporabu. Koristeći političku vlast,

država (i/ili lokalna uprava) regulira pitanja koja se tiču mira, javnog reda,

sigurnosti, zdravlja, morala, javnog interesa, itd. Koristeći svoju političku vlast,

država može regulirati svaki poduzetnički posao, koji na neki način tangira

interese šire javnosti, što, naravno, ovisi i od interpretacije pojma javnog

interesa.

Međutim, ekonomska regulacija u današnjem smislu te riječi nastala je kao

produkt socijalnih i ekonomskih prilika u Sjedinjenim Američkim Državama u

godinama i dekadama nakon američkog građanskog rata, koji je trajao od 1861.

do 1865. Velike ljudske žrtve i do tada neviđena devastacija materijalnog

nasljeđa (bio je to prvi rat u kojemu su se sustavno razarali civilni ekonomski

kapaciteti, da bi se potkopala obrambena moć protivnika) ostavili su za sobom

pustoš. Stoga je savezna vlada odmah nakon rata ukinula, odnosno reformirala,

mnoge prijašnje regulacije i poreze. Posebno je stimuliran razvoj željeznice, koja

je trebala povezati goleme teritorije SAD-a i potaknuti ekonomski razvoj.

Željeznicom su upravljale privatne kompanije, koje su bile prirodni monopoli.

Neke velike države srednjeg zapada SAD-a bile su u to vrijeme najveći

proizvođači žita na svijetu. Ponuda je bila golema, i žito se moralo izvoziti. Na

putu između farmera i ostalih država SAD-a, te Europe, stajali su u prvom redu

željeznica i skladišta žita u lukama. Sedamdesetih godina 19. stoljeća pritisak

cijena kopnenog prijevoza i skladištenja bio je toliko velik, da je omogućio da se

jedan društveni farmerski pokret, „Nacionalno bratstvo zaštitnika farmera“

(engl. National Grange of the Patrons of Husbandry), pretvori u relevantan

politički pokret, s oko tada golemih 900.000 članova u 20.000 lokalnih „farmi“,

(engl. grange), najviše raspoređenih u državama srednjeg zapada i juga SAD-a.

Ta politička snaga omogućila je donošenje niza tzv. grangerskih zakona, kojima

su te države ograničavale slobodu vlasnika željeznica i drugih kritičnih

infrastrukturnih objekata da određuju cijene i druge uvjete pružanja usluga.

Počevši od sredine sedamdesetih godina 19. stoljeća, Vrhovni sud SAD-a, u

slijedu procesa u kojima su eksponenti željezničarskih poduzeća i vlasnika

velikih skladišta osporavali ustavnost grangerskih zakona u vezi s petim i

četrnaestim amandmanom Ustava SAD-a2, u konačnici je osnažio osporene

odredbe tih zakona i "federalizirao" pravo države da regulira, utvrđeno zakonima

pojedinih država u sastavu SAD-a. Ipak, taj proces nije tekao ni brzo, niti glatko.

2 Ustav SAD-a sa svim amandmanima dostupan je na: http://www.usconstitution.net/const.pdf.

Peti amandman uređuje, među ostalim, da „nijedna osoba ne može biti lišena života, slobode ili

imovine bez postupka utemeljenog na zakonu, a privatna imovina ne može biti uzeta za javno

korištenje bez pravične naknade“. Četrnaesti amandman još malo pomnije elaborira pravo na

zakoniti postupak i jednakost u tretmanu pred zakonom.

6

Najvažnija, i možda u povijesti prava tržišnog natjecanja i regulacije

najcitiranija, presuda Vrhovnog suda SAD-a donesena je 1877. u procesu kojega

su vodili vlasnici velikih skladišta žita u luci Chichago, Munn i Scott, protiv

države Illinois3, sporeći njezino pravo da regulira uvjete poslovanja, dakle

raspolaganja privatnom imovinom, donošenjem zakonskih odredbi. Duh presude

vidi se iz ovog ulomka obrazloženja većinskog stava sudaca:

„U zemljama u kojima prevladava opće pravo (engl. common law4) od pamtivijeka

je uobičajeno da zakonodavno tijelo odredi što su razumne naknade pod takvim

okolnostima, ili točnije, da odredi najveće dopuštene cijene, nakon kojih se sve

smatraju nerazumnima. Nesumnjivo je da u čisto privatnim ugovorima, u kojima

javnost nema nikakvog interesa, ono što će se smatrati razumnim mora biti

određeno od strane suda. No to je upravo zato što zakonodavac nema nikakvu

kontrolu nad takvim ugovorima. Isto tako, također i u slučajevima u kojima

postoji javni interes, i u kojima se može primijeniti legislativna kontrola, ali ne

postoje zakonske odredbe o nekoj stvari, opet sudovi moraju odrediti što je

razumno. Važna činjenica je ovlast da se uopće regulira. Ako takva

postoji, pravo da se utvrde najveće dopuštene cijene, kao jedno od

sredstava regulacije, implicirano je. Štoviše, pravilo iz općeg prava, koje

zahtijeva da cijene budu razumne, jest u sebi također regulacija cijena.“

Devet godina nakon Munna, Vrhovni sud je u isto tako čuvenom slučaju

Wabash, St. Louis & Pacific Railroad protiv države Illinois5 iz 1886.

zaokrenuo pravac, osporivši pravo pojedinim državama da reguliraju unutarnje

trgovačke poslove, jer oni predstavljaju integralne dijelove međudržavne

trgovine, koja spada u ingerenciju Kongresa SAD-a. Tako je znatan dio nasljeđa

grangerskih zakona, kao i odluka poput one u slučaju Munn v. Illinois i drugim

grangerskim procesima, riješenima 1877. i kasnije, koje su ionako imale relativno

uzak zahvat, poništen, i otvorena je mogućnost za brojne manipulacije od strane

željeznica.

Uvidjevši da nakon Wabasha više ne postoji način za učinkovitu kontrolu

ponašanja željeznica, Kongres SAD-a je već 1887. donio Zakon o međudržavnoj

3 Presudu u slučaju Munn v. Illinois (94 U.S. 113) iz 1877. možete pročitati na adresi:

http://www.law.cornell.edu/supct/html/historics/USSC_CR_0094_0113_ZO.html. Suština spora je

u tome što su Munn i ostali suvlasnici elevatora za skladištenje i pretovar žita na brodove odredili

više cijene od onih koje je dopuštao zakon države Illinois. Zbog toga su bili kažnjeni novčanom

kaznom, pa su pokrenuli sudski postupak protiv države Illinois, sporeći njeno pravo da zakonom

regulira cijene korištenja privatne imovine sa stanovišta 5. i 14. amandmana na Ustav SAD-a.

Spor je, u konačnici, završio pred Vrhovnim sudom SAD-a. 4 Pojam općeg, ili zajedničkog prava, dolazi iz engleske pravne tradicije. Osnovna karakteristika

takvog pravnog sustava je njegovo neprestano nadograđivanje odlukama sudova u pojedinačnim

predmetima, tzv. presedanima. Osnovna ideja vodilja, koja je u povijesti dovela do razvoja

ovakvog sustava, jest da bi u sudskim postupcima slični predmeti trebali biti slično tretirani.

Presedanski sustav, sam po sebi, ne isključuje postojanje zakona i drugih propisa. Suprotan

pojam od općeg prava je kodificirano pravo, koje se uspostavlja donošenjem i objavom zakona. U

većini današnjih država koegzistiraju oba oblika pravnog sustava, pri čemu se od države do

države razlikuje njihov relativan značaj u primjeni. Primjerice, u Hrvatskoj i drugim zemljama

slične pravne tradicije skoro potpuno prevladava kodificirano pravo, dok npr. u SAD-u, koji

također ima razgranat sustav zakona, presedansko pravo ima znatno veću ulogu. 5 Presuda u predmetu Wabash, St. L. &. P. Ry. co. v. State of Illinois, 118 U.S. 557, iz 1886.,

dostupna na adresi: http://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/118/557.

7

trgovini (engl. Interstate Commerce Act), kojim je po prvi puta u povijesti

osnovano nacionalno regulatorno tijelo, na federalnoj razini SAD-a: Komisija

za međudržavnu trgovinu (engl. Interstate Commerce Commission, ICC).

Već u zadnjoj trećini 19. stoljeća u više američkih saveznih država postojale su

tzv. slabe regulatorne komisije za željeznicu. One su karakterizirane po tome što

su trebale vršiti regulaciju, ali bez ovlasti da određuju cijene. Kao alternativa

takvim regulatorima, i kao posljedica usvajanja grangerskih zakona s početka

sedamdesetih godina, države Illinois, Minnesota, Wisconsin i Iowa ustanovile su

jake regulatorne komisije za željeznicu, ovlaštene za regulaciju cijena.

ICC je bio suočen s velikim problemima u radu. Federalni sudovi, predvođeni

Vrhovnim sudom, nizom presuda u različitim slučajevima, donesenim do kraja

devedesetih godina 19. stoljeća, ograničili su ovlasti ICC-a pretežito na

prikupljanje podataka. S druge strane, zbog stalnih problema sa željeznicama,

Kongres je kroz sljedeća desetljeća zakonima proširivao ovlasti ICC-a. Ta

svojevrsna borba sudske i zakonodavne vlasti trajala je dugo. Godine 1920.

Kongres je konačno eksplicitno, zakonom, dao ICC-u pravo da regulira cijene,

pretvorivši ICC u regulatora s jakim ovlastima. Takav pojavni oblik

regulatora zadržao se u SAD-u i Europi do danas.

Još jedna presuda Vrhovnog suda SAD-a zauzima važno mjesto u povijesti

razvoja regulacije. U slučaju Nebbia protiv države New York, 1934., Vrhovni

sud je načinio značajan presedan i proširenje tumačenja 14. amandmana Ustava

u odnosu na interpretaciju iz Munna6.

Obrazloženje većinskog stajališta sudaca sadrži dalekosežnu interpretaciju 14.

amandmana: država zbog javnog interesa može regulirati svaku

industriju (a ne samo "javne usluge", ili još uže, javne prijevoznike, kao prema

Munnu). Država može provoditi bilo kakvu ekonomsku politiku za koju

smatra da promiče javnu dobrobit, pa i na taj način da donosi i provodi

odgovarajuće zakone. Zakon je razuman instrument ostvarivanja

političkih ovlasti.

U sedamdesetim godinama 19. stoljeća i ranije privatne kompanije u SAD-u

nastojale su monopolizirati trgovinu stvaranjem industrijskih udruženja (engl.

industrial pool), koja su nastajala dobrovoljnim udruživanjem kompanija zbog

6 Država New York donijela je 1933. zakon kojim je osnovala Vijeće za kontrolu mlijeka (engl.

Milk Control Board), s ovlastima da utvrđuje minimalne i maksimalne cijene mlijeka u

maloprodaji. Vijeće je odredilo da cijena mlijeka za potrošače ne smije biti niža od 9 centi za kvart

mlijeka (engl. quart, 0,95 litara), kako bi zaštitilo farmere od deflacije uzrokovane velikom

ekonomskom depresijom. Izvjesni g. Nebbia bio je vlasnik male trgovine svakodnevnim

potrepštinama u gradu Rochesteru. On je prekršio zakon tako što je uz količinu od dva kvarta

mlijeka nudio gratis kruh, koji je inače (kupljen bez mlijeka) vrijedio 5 centi. Stoga je Nebbia

prijavljen i osuđen za kršenje ovoga zakona. U žalbama Okružnom sudu, pa onda Prizivnom

sudu, Nebbia je tvrdio da je usvajanjem ovoga zakona država New York prekršila ustavno

ograničenje iz 14. amandmana. Obje instance potvrdile su prvostupanjsku presudu, pa je Nebbia

uputio žalbu Vrhovnom sudu SAD-a. On je tijesnom većinom, 5:4, potvrdio prvostupanjsku

presudu.Presuda Vrhovnog suda u slučaju br. 291 U.S. 502 iz 1934. dostupna je na adresi:

http://www.law.cornell.edu/supct/html/historics/USSC_CR_0291_0502_ZS.html.

8

ugovaranja proizvodnih kvota, određivanja cijena i međusobne raspodjele

interesnih geografskih područja u kojima su vršile prodaju roba i usluga.

Zakonom o međudržavnoj trgovini stvaranje takvih udruženja bilo je izričito

zabranjeno. U zakonima više država članica SAD-a takva zabrana postojala je i

od ranije, posebno u grangerskim zakonima. Stoga je industrija iznašla bolji

organizacijski oblik monopoliziranja – trust7. Prividno konkurentske kompanije

okupljaju se u jednu veliku tvorevinu, možda i u monopol. Osnovna prednost

trustova ispred poolinga je nepostojanje opće zakonske zabrane, za razliku od

zakonom zabranjenog poolinga.

Antitrustovsko zakonodavstvo razvija se od 1890., kada je u Kongresu usvojen

Zakon o zaštiti trgovine od nezakonitih ograničenja i monopola (tzv. Shermanov

zakon, engl. Sherman Act), kao reakcija zakonodavca na zloporabu trustova,

koja se razmahala u osamdesetim i devedesetim godinama. U to vrijeme vrlo

velika moć kontrole bogatstva i vlasti nalazila se u rukama nekoliko pojedinaca,

onodobnih tajkuna, poput J.D. Rockefellera, J.P. Morgana, A. Carneigea, E.I.

DuPonta, itd. Bankarske usluge, proizvodnja nafte i čelika, te željeznički promet,

bile su visoko koncentrirane industrije. To je dalo poticaja da se država posveti

kontroli tržišnog natjecanja zbog zaštite javnih interesa.

Osnovna zadaća Shermanovog zakona bila je kreiranje pravnog okvira za

slobodno tržišno natjecanje. Efekti zakona ovisili su u prvom redu o

interpretacijama federalnih sudova, koje su se kretale u širokim granicama. Prva

važna odluka Vrhovnog suda SAD-a u vezi Shermanovog zakona donesena je

1911. u procesu protiv Rockefellerovog trusta Standard Oil, kojom je naređena

prisilna podjela Standard Oila na mnogo potpuno odvojenih poduzeća.

Shermanov je zakon nekoliko puta mijenjan i dopunjivan, a najvažniji

amandmani nastali su 1914. godine. Po prijedlogu senatora Claytona, usvojen je

novi „Zakon o dopuni postojećih zakona protiv protupravnih ograničenja i

monopola, i za druge svrhe”, koji je trebao učvrstiti Shermanov zakon i uvesti

nove odredbe, kojima su zabranjene tada uobičajene monopolističke prakse u

sferi financija, industrije i trgovine. Claytonov zakon je precizirao

antitrustovske odredbe, olakšavši provedbu zakona i smanjivši mogućnost

izbjegavanja zakonskih ograničenja širokim tumačenjima općenitih odredbi

Shermanovog zakona. Glavni učinci Claytonovog zakona očituju se u smanjenju

mogućnosti za ostvarivanje tajnih monopola (formalno neugovorenih

kooperativnih akcija na tržištu), i otvaranju više mogućnosti za razvoj

konkurencije.

Istodobno s Claytonovim, donesen je i Zakon o Federalnoj Komisiji za

trgovinu, o prvom federalnom tijelu (agenciji) za zaštitu tržišnog natjecanja, i

prvom takvom državnom tijelu na svijetu, koje provodi njegove odredbe. U

povijesti američkog zakonodavstva tržišnog natjecanja mogu se istaći još dva

zakona, koji su imali manje utjecaja i važnosti od potonja dva. To su Robinson-

7 Trust je pravna forma u kojoj se dionice s pravom glasa različitih kompanija povjeravaju na

upravljanje odboru povjerenika (engl. board of trustees), koji dioničarima izdaje certifikate o

trustu (engl. trust certificate) u zamjenu za sve dionice, ili za upravljački paket dionica.

9

Patmanov zakon iz 1936, kojime se štite mali trgovci od velikih trgovačkih

lanaca, te Celler-Kefauverov zakon iz 1950, kojime su zabranjena spajanja i

kupovanja kompanija kojima se ugrožava slobodna konkurencija ili stvara

monopol.

Kompletno danas važeće zakonodavstvo SAD-a iz ovoga područja nalazi se u

Glavi 15/1 Zakonika SAD-a (engl. US Code 15/1).8 Primjerice, Shermanov

zakon nalazi se u paragrafima 1. do 7, a Claytonov u paragrafima 12, 13. i 14. do

27.

Što se tiče europskog prostora, zemlje razvijenog zapada naslijedile su, s

određenim zakašnjenjem, tradiciju prava zaštite tržišnog natjecanja SAD-a. Za

nas u Hrvatskoj važan je pravni okvir za intervenciju države u gospodarstvo, koji

je na snazi u Europskoj uniji.

8 Zakonik SAD-a može se čitav pretraživati na adresi: http://www.law.cornell.edu/uscode/text.

10

11

2. Izvori prava konkurencije u

Europskoj uniji

2.1. Primarni izvori

Primarne izvore prava zaštite tržišnog natjecanja Europske unije predstavljaju

odredbe članaka 101. do 109. danas važećeg Ugovora o funkcioniranju

Europske unije (TFEU, engl. Treaty on the Functioning of the European

Union), koji odgovaraju člancima 81. do 86. i 88. do 90. Rimskog ugovora9.

Zakonodavstvo o konkurenciji Europske unije postavlja pravila koja trebaju

osigurati kompatibilnost sa zajedničkim tržištem (engl. common market, internal

market) i spriječiti distorzije u funkcioniranju slobodnog tržišta, koje utječu ili bi

mogle utjecati na trgovinu između država članica. Sve države članice EU-a

moraju uskladiti svoje nacionalne zakone o tržišnom natjecanju s načelima iz

prava Europske unije. Stoga diljem prostora EU-a danas postoji u velikoj mjeri

harmonizirano pravo konkurencije, koje počiva na navedenim odredbama

TFEU-a.10

U nastavku ćemo dati vrlo kratak pregled značenja odredbi članaka 101. do 109.

TFEU-a. Čitatelj koji želi znati više o tim odredbama i njihovoj primjeni treba

konzultirati izvorni tekst TFEU-a, koji je uvršten u zbirku propisa u sklopu ovog

priručnika, kao i dodatnu literaturu:

­ Članak 101. (ex 81.) zabranjuje ugovore između poduzeća, odluke

asocijacija poduzeća, i koordinirane prakse, kojima je za cilj spriječiti,

ograničiti, ili izobličiti tržišno natjecanje, te ih proglašava automatski

ništavima. Prema tome, radi se o zabrani kartela. Međutim, isti članak u 9 Zapravo, postoje dva "Rimska ugovora", koji su potpisani u Rimu 25. ožujka 1957, a stupili na

snagu 1. siječnja 1958. Jednim je osnovana Europska ekonomska zajednica (EEC, engl. European

Economic Community), a drugim Europska zajednica za atomsku energiju (EURATOM, engl.

European Atomic Energy Community). Zbog mnogo veće praktične važnosti, naziv "Rimski

ugovor" (engl. Treaty of Rome, ili vrlo često samo Treaty) zadržao se u svakodnevnom korištenju

samo za onaj kojim je osnovan EEC. Numeracija članaka koju spominjemo u ovom odlomku (čl.

81. do 86. i 88. do 90.) uspostavljena je, zapravo, usvajanjem Amsterdamskog ugovora, 1997. Prije

toga, radilo se o člancima 85. do 90. i 92. do 94. Potpuno iste odredbe bile su ugrađene i u

usklađeni, ali nikad usvojeni, Ustav Europske unije, koji je bio usuglašen tijekom 2004., ali su

nakon toga uslijedili problemi s ratifikacijom u nekim državama članicama EU-a. U ovom

materijalu držat ćemo se aktualne numeracije iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije (puni

tekst može se pronaći u zbirci Sabolić (ur.), 2015). Važno je zamijetiti da se sadržaj odredbi o

tržišnom natjecanju u primarnom pravu EU-a nije mijenjao, već se mijenjala samo numeracija

članaka. 10 Najvažnije izvore zajedničkog prava konkurencije Europske unije, o kojima će biti riječi u ovom

poglavlju, moguće je pronaći u zbirci Sabolić (ur.), 2015, i to pod sljedećim naslovima:

- EU Competition Law, Rules Applicable to Antitrust Enforcement (priručnik izrađen od

strane Europske komisije)

Volume I: General Rules, Situation as at 1 July 2013;

Volume II: General Block Exemption Regulations and Guidelines, Situation as at

1 July 2013;

Volume III: Sector Specific Rules, Situation as at 1 July 2013.

12

stavku 3. predviđa mogućnost izuzeća od te opće zabrane ukoliko dogovorno

ponašanje u bilo kojem od navedenih oblika, i izvedeno samo u mjeri koliko je

potrebno, donosi veću društvenu korist od štete koju proizvodi, i to kroz

poboljšanje proizvodnje ili distribucije dobara, odnosno tehnološki i ekonomski

napredak, uz uvjet da se odgovarajući dio rezultirajuće dobrobiti prenese i na

kupce. Europska komisija je ovlaštena donositi uredbe kojima odobrava takva

skupna izuzeća (engl. block exemptions), temeljem ovlasti iz članka 105. Ona

se donose za određene vrste horizontalnih, odnosno vertikalnih ugovora, te

ugovora o razmjeni tehnologije.

­ Članak 102. (ex 82.) zabranjuje zloupotrebu vladajućeg položaja.

Vladajući položaj i načini njegove zloupotrebe obradit će se malo detaljnije

kasnije u ovom materijalu.

­ Članak 103. (ex 83.) utvrđuje ovlast Vijeća EU-a da, na prijedlog Europske

komisije i uz konzultacije s Europskim Parlamentom, donosi uredbe i

direktive za implementaciju načela iz članaka 101. i 102.

­ Članak 104. (ex 84.) utvrđuje dužnost vlasti zemalja članica da do

donošenja propisa iz članka 103. odlučuju u pitanjima dopuštenosti ugovora,

odluka i praksi iz članka 101., odnosno zloupotrebe vladajućeg položaja iz

članka 102., u skladu sa svojim nacionalnim pravom.

­ Članak 105. (ex 85.) utvrđuje kontrolne ovlasti Europske komisije u

odnosu na primjenu prava tržišnog natjecanja u zemljama članicama, i njene

ovlasti donošenja uredbi u skladu s propisima koje donosi Vijeće EU-a

prema članku 103.

­ Članak 106. (ex 86.) zabranjuje zadržavanje starih, ili uvođenje novih, prava

javnim poduzećima ili poduzećima s posebnim ili isključivim

pravima, a koja bi bila suprotna načelima

• članka 18. (nacionalno uvjetovana diskriminacija), te

• članaka 101.-109. (tržišno natjecanje, državna pomoć),

te propisuje kontrolu monopola i poduzeća koja obavljaju aktivnosti od

općeg gospodarskog značaja. To znači da je člankom 106. načelno utvrđeno da

država nema pravo zadržavati ili stvarati nove administrativne

monopole ili posebna prava rezervirana za pojedina poduzeća, te da

monopoliste i poduzeća koja obavljaju aktivnosti od općeg gospodarskog

značaja treba i može podvrgnuti regulaciji uvjeta poslovanja u užem

smislu te riječi11. Također, člankom 106. utvrđena je legislativna ovlast

11 „Regulacija u užem smislu“ je skup legislativnih mjera i politika kojima država, najčešće

služeći se regulatornim agencijama kao provedbenim institucijama, utječe na uvjete

poslovanja određenih poduzeća, pri čemu taj utjecaj može biti supstancijalan, može u sebi

sadržavati regulaciju cijena jednog ili više proizvoda/usluge na jednom ili više stadija proizvodnje,

a isto tako, može sadržavati i regulaciju tehničkih, zatim općih i komercijalnih uvjeta, načina

ugovaranja i izvršavanja ugovora, itd. Regulacija je sektorski specifična, i u principu ima „duboki

zahvat“ u poslovanje poduzeća. Nasuprot tome, „zaštita tržišnog natjecanja u užem smislu“ nije

sektorski specifična, i u svim industrijskim sektorima na isti način provodi politiku sprečavanja

narušavanja uvjeta fer konkurencije. U tom smislu, ona je „manje tehnička“ od regulacije. Jedan i

drugi modus djelovanja države, dakle „regulacija u užem smislu“ i „zaštita tržišnog natjecanja u

užem smislu“, čine sub-disciplinu industrijske organizacije koja se najčešće naziva državnom

regulacijom industrije.

13

Europske komisije u pitanjima provedbe načela iz ovog članka (direktive,

odluke).

Upravo opisani članci čine primarno pravo Europske unije u tržišnom natjecanju.

Sljedeća tri članka, 107.-109., utvrđuju načela dodjele državne pomoći

poduzećima, pa i oni čine vrlo važan dio prava konkurencije. To osjetljivo

područje bilo je potrebno pravno urediti na jasan i pragmatičan način zbog toga

što se u njemu sama država, kao entitet koji propisuje pravila igre donoseći

zakone, nalazi u potencijalnom sukobu interesa. Naime, poznato je da:

­ država kao gospodarski entitet ima najveću ekonomsku snagu u čitavoj

ekonomiji, izravno trošeći između nekih trideset i šezdeset posto bruto

domaćeg proizvoda, što ovisi o tome o kojoj se državi radi. (Na primjer,

Republika Hrvatska troši oko pedeset posto bruto domaćeg proizvoda.)

­ državna pomoć poduzećima može unijeti velika i nekorektna

(diskriminirajuća) izobličenja u tržišno natjecanje.

­ se javna sredstva moraju trošiti na nediskriminatoran i transparentan način.

Područje državne pomoći uređeno je u TFEU-u na sljedeći način:

­ Članak 107. (ex 88.) zabranjuje davanje državne pomoći koja bi narušila

tržišno natjecanje, osim u posebnim slučajevima:

• socijalna pomoć individualnim potrošačima;

• pomoć kod otklanjanja šteta od prirodnih katastrofa ili kod drugih

posebnih okolnosti;

• pomoć određenim dijelovima Njemačke zbog posljedica podjele države

nakon drugog svjetskog rata;

• može se razmotriti opravdanost državne pomoći u slučajevima:

ekonomske pomoći posebno nerazvijenim područjima;

izvedbe projekata od zajedničkog europskog interesa;

očuvanja kulturne baštine, i tako dalje.

­ Članak 108. (ex 89.) uređuje provedbu načela iz prethodnog članka,

specificirajući:

• kontrolne ovlasti Europske komisije u odnosu na zemlje članice;

• obveze zemalja članica u provedbi mjera koje u postupcima kontrole

državne pomoći izriče Europska komisija;

• obvezu zemalja članica da pravovremeno prijave Komisiji namjeru za

uvođenje ili izmjenu državne pomoći;

• nadležnosti Komisije i Vijeća EU-a u vođenju postupaka protiv zemlje

članice koja ne provodi mjere Europske komisije, pred Europskim sudom

pravde.

­ Članak 109. (ex 90.) utvrđuje legislativne ovlasti Vijeća EU-a u donošenju

bilo kakvih propisa potrebnih za provedbu načela iz članaka 108. i 109.

14

Konsolidirani tekst Ugovora o funkcioniranju Europske unije može se pronaći na

web stranici Službenog lista Europske unije: OJ C 326/47-199, 26.10.2012. Isti

tekst dan je i u zbirci Sabolić (ur.), 2015.

2.2. Sekundarni izvori

Sekundarni izvori prava konkurencije Europske unije sastoje se od niza akata

(uredbi, engl. regulations, i direktiva, engl. directives), koje u skladu s

ovlastima propisanim u gore navedenim člancima TFEU-a donose Europsko

vijeće, Europski parlament i Europska komisija. To su također obvezujući izvori

prava, koji su adresirani na sve zemlje članice. Sekundarno pravo služi ponajprije

preciziranju općeg regulatornog okruženja i provedbi načela utvrđenih u TFEU-u.

Među najvažnije sekundarne izvore prava konkurencije EU-a svakako je

potrebno uvrstiti Uredbu Europskog vijeća 1/2003/EC o primjeni pravila

tržišnog natjecanja iz članaka 81. i 82.12 Njezina bit je u jasnom utvrđivanju

ovlasti Europske komisije u provedbi članaka 101. i 102. TFEU-a, pri čemu

Komisija djeluje kao de facto agencija za zaštitu tržišnog natjecanja EU-a, jer

takvo posebno tijelo nikad nije osnovano. U praksi je uvriježeno da postupke

provodi Opća uprava Europske komisije za tržišno natjecanje (engl. Directorate

General for Competition, ili kraće, DG Competition). Uredba također propisuje

obveze poduzeća koja su podvrgnuta istražnim radnjama, kao i moduse suradnje

nacionalnih vlasti za tržišno natjecanje s Europskom komisijom.

Slijedom Uredbe 1/2003/EC, Europska komisija donijela je još jedan važan

provedbeni akt, kojim je uredila pitanja pokretanja postupaka protiv poduzeća od

strane Komisije, kao i postupaka saslušanja uključenih strana i rješavanja

njihovih pritužbi. Riječ je o Uredbi (EC) No 773/2004,13 čija je osnovna svrha

detaljno definiranje procedura u slučajevima Komisijinih istraga povreda članaka

101. i 102. TFEU-a, napose i u odnosu na informiranje nacionalnih sudova i vlasti

za tržišno natjecanje zbog izbjegavanja određenih konfliktnih situacija prilikom

postupanja prema Poglavlju III Uredbe 1/2003/EC, koje bi mogle ugroziti

ispravnost provođenja procedure.

Bilješke i smjernice koje izdaje Opća uprava za tržišno natjecanje formalno

nisu pravno obvezujuće, ali imaju jak utjecaj na implementaciju prava

konkurencije. Radi se o dokumentima kojima Komisija pomno opisuje svoj način

postupanja, odnosno najbolje prakse u postupanju, u postupcima koje vodi, čineći

12 Ova je uredba donesena prije nego što je postojao TFEU, pa se poziva na članke Rimskog

ugovora po „staroj“ numeraciji Amsterdamskog ugovora. Pun naziv uredbe koja je dana u zbirci

Sabolić (ur.), 2015. je: Council Regulation 1/2003/EC of 16 December 2002 on the implementation

of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty (OJ L 1/1, 4.1.2003)

amended by Council Regulation 411/2004/EC of 26 February 2004 (OJ L 68/1, 6.3.2004) and

Council Regulation 1419/2006/EC of 25 September 2006 (OJ L 269/1 28.9.2006) – Consolidated

version of 18 October 2006 13 Pun naziv uredbe koja je dana u zbirci Sabolić (ur.), 2015., je: Commission regulation (EC) No

773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to

Articles 81 and 82 of the EC Treaty.

15

tako sam postupak transparentnijim i predvidljivijim za uključene strane.

Primjerice, različitim dokumentima Komisija objašnjava sljedeće:

- najbolje prakse u provođenju postupaka prema člancima 101. i 102.;

- suradnju između Europske komisije i europskih sudova;

- definiranje mjerodavnog tržišta u svrhu primjene prava konkurencije;

- primjenu koncepta „utjecaja na trgovinu između zemalja članica“, čije

utvrđivanje je nužno za postupanje zajedničkih tijela EU-a, poput Komisije;

- način određivanja visine novčanih kazni poduzećima (koje mogu biti vrlo

velike, s obzirom da je gornje ograničenje deset posto godišnjeg prihoda);

- pravilima o stjecanju imuniteta ili redukcije kazne u antikartelskim

slučajevima;

- provedbi nagodbe između istraživanih poduzeća i Komisije;

- i tako dalje…

2.3. Sektorski propisi

Značajan dio regulatornog okruženja pojedinih specifičnih industrija čine

sektorski propisi (direktive, uredbe) ili prateći dokumenti koji razjašnjavaju

primjenu propisa (interpretativne bilješke, smjernice i slično). Posebna

regulatorna pravila nameću se u sektorima u kojima postoje prirodni monopoli ili

vrlo mali broj strateški jakih konkurenata, što je posebno važno u sektorima u

kojima postoji vertikalna integracija, kod koje isti vlasnik kontrolira sve ili

najvažnije stupnjeve proizvodnje u lancu vrijednosti. Primjeri takvih sektora su:

elektroprivreda, elektroničke komunikacije, elektronički mediji, pošta, željeznica,

i tako dalje.

Sektorski propisi utvrđuju temeljna pravila organizacije sektora, odnosno

osnovnu strukturu industrije, kao i temeljne odnose između onih pripadnika

industrije koji imaju prirodan monopolski, ili pak dominantan, položaj na svojim

tržištima. Također, reguliraju se pravila tržišnog ponašanja takvih poduzeća i (u

slučaju potrebe) s njima povezanih društava, te se definira institucijsko

okruženje čija je svrha kontrola primjene načela iz sektorskih propisa. Ta se

načela obvezno prenose u nacionalna zakonodavstva, a najčešći pojavni oblik

kontrolnih institucija su regulatorne agencije, koje su u pravilu specijalizirane

za pojedini industrijski sektor. Premda u mnogim zemljama postoje regulatorne

agencije koje su nadležne za po nekoliko sektora, ipak je unutar njih zadržan

značajan stupanj specijalizacije po obuhvaćenim industrijama.

Kao što smo već napomenuli, analitički „zahvat“ regulatornih agencija je „dublji“

nego što je to slučaj s agencijama za zaštitu tržišnog natjecanja, i ovisi značajno o

mikro svojstvima organizacije konkretne industrije, a ponekad čak i o

tehnološkim faktorima koji utječu na tu organizaciju. Stoga se načini djelovanja

regulatornih agencija, i onih za tržišno natjecanje, značajno razlikuju, iako obje

vrste institucija služe istoj temeljnoj svrsi – maksimalizaciji društvene dobrobiti

koja nastaje razmjenom dobara na tržištima. U ovom predmetu obradit ćemo, kao

16

studijske slučajeve, osnove regulacije sektora električne energije i elektroničkih

komunikacija. Stoga na ovom mjestu nećemo navesti nijedan pojedinačni propis,

već ćemo to učiniti u poglavljima posvećenim tim industrijama.

2.4. Nacionalno pravo konkurencije u Hrvatskoj

Temeljni pravni akt Republike Hrvatske u području zaštite tržišnog natjecanja je

Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (NN 79/2009, 80/2013), koji je donesen tijekom

2009. godine, a izmijenjen i dopunjen tijekom 2013. Neslužbeni pročišćeni tekst

ovog propisa, izrađen u Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja, nalazi se u zbirci

Sabolić (ur.), 2015. Popis svih važećih zakona, propisa i smjernica, zajedno s

njihovim elektroničkim kopijama, nalazi se na web stranici Agencije:

http://www.aztn.hr/trzisno-natjecanje/29/zakonodavni-okvir-rh/. Glavne značajke

aktualnog hrvatskog Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (ZZTN) navedene su na

istoj internetskoj stranici, a ovdje ih citiramo doslovno:

­ Povrede propisa o zaštiti tržišnog natjecanja više se ne smatraju prekršajima već

povredama sui generis. To znači da za povrede ZZTN-a Agencija izriče

upravno-kaznene mjere i na taj način u jedinstvenom postupku utvrđuje

istodobno i povredu i sankciju za tu povredu. Ovo zakonsko rješenje bitno je

različito od prethodnog prema kojem Agencija utvrđuje povredu, a prekršajni sud

(nadležan prema sjedištu poduzetnika) odlučuje o visini kazne.

­ Sukladno Zakonu o upravnim sporovima («Narodne novine», broj 20/10) koji je

stupio na snagu 1. siječnja 2012. te odredbama članka 8. Zakona o izmjenama

zakona o sudovima («Narodne novine», broj 130/11) sudska zaštita protiv

odluka Agencije prelazi u nadležnost mjesno nadležnih upravnih sudova (a ne

kako je to prethodno bio Upravni sud Republike Hrvatske koji je sada Visoki

upravi sud Republike Hrvatske). O zakonitosti odluka upravnih sudova odlučuje

Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

­ Upravno-kaznene mjere mogu se izreći samo poduzetnicima za koje se utvrdi

povreda propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, a ne kao dosad, i odgovornoj osobi

poduzetnika. Kriteriji za izricanje upravno-kaznene mjere detaljno su

propisani, a kazna ovisi o težini i vremenu trajanja povrede, navode se otegotne i

olakotne okolnosti. Propisani kriteriji detaljnije će se razraditi Uredbom Vlade

Republike Hrvatske o kriterijima za izricanje upravno-kaznene mjere, koju će

Vlada RH donijeti na prijedlog Agencije, a koja će sadržavati kriterije koji

proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u EU.

­ Uvode se i nove ovlasti Agencije za provođenje pokajničkih programa za

poduzetnike (engl. leniency programme) koji surađuju s Agencijom u otkrivanju

kartela tj. zabranjenih horizontalnih sporazuma između konkurentnih

poduzetnika. Praksa sličnih europskih tijela i Europske komisije pokazuje da su

svi veliki i značajni karteli otkriveni uz pomoć tzv. „pokajnika“, što samo

dokazuje da su „pravi“ karteli tajni, usmeni i neformalni dogovori izravnih

konkurenata koje njihovi sudionici zbog izvanredne novčane dobiti, ali i zbog

visokih novčanih sankcija koje im prijete zbog njihova sklapanja, nastoje na svaki

način prikriti.

­ Novi ZZTN predviđa da se odgovarajućom Uredbom Vlade Republike Hrvatske

detaljnije razradi postupak u svezi postupanja i kažnjavanja pokajnika, odnosno

17

transparentni kriteriji za ukidanje ili umanjenje kazne za sudionike

kartela.

­ U postupku ocjene koncentracija poduzetnika uvodi se test značajnog

narušavanja tržišnog natjecanja (eng. SIEC test), a napušta se dosadašnji test

vladajućeg položaja. Time se hrvatsko pravo tržišnog natjecanja u cijelosti

uskladilo s pravnom stečevinom EU. Izričitim propisivanjem SIEC testa novi

ZZTN ukida svaku pravnu nesigurnost sudionika koncentracije i njegovih

adresata.

­ Uvodi se i skraćeni postupak ocjene koncentracija te Kratki obrazac

prijave koncentracije za nesporne koncentracije, uz taksativno navedene

kriterije i slučajeve u kojima se takav postupak može primijeniti. Time se želi

doprinijeti jednostavnijoj prijavi koncentracija koje nemaju značajan učinak na

tržišno natjecanje, te ubrzati postupak njihovog odobravanja.

­ Novim ZZTN-om ukida se institut pojedinačnih izuzeća sporazuma (u EU

isti je ukinut još 1. svibnja 2004.)

­ U sklopu istrage proširuju se ovlasti Agencije na pretragu stana, prostorija i

zapljenu stvari, a već tijekom postupka uvodi se mogućnost preuzimanja

izvršenja određenih mjera i uvjeta od strane poduzetnika radi otklanjanja

negativnih učinaka na tržišno natjecanje (engl. committments).

­ Mogućnost obrane pred Agencijom unapređuje se kroz dostavu Obavijesti o

preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku (engl. statement of

objections).

­ Postupke ocjene sporazuma između poduzetnika i postupke utvrđivanja

zlouporabe vladajućeg položaja Agencija pokreće i vodi isključivo po službenoj

dužnosti (ex officio), dok se postupci ocjene dopuštenosti koncentracije provode

temeljem prijave sudionika koncentracije. Međutim, svaka fizička ili pravna

osoba, strukovno udruženje, udruga potrošača, ili jedinica lokalne i područne

(regionalne) samouprave, ovlaštena je Agenciji dostaviti inicijativu za

pokretanje postupka.

­ ZZTN sadrži i odredbu sukladno kojoj o naknadama štete zbog povreda zakona

odlučuju nadležni trgovački sudovi. Time je jasno i nedvojbeno utvrđeno pravo

na naknadu štete svim onim poduzetnicima i potrošačima koji su bili žrtve

ponašanja kojim su učinjene povrede propisa o zaštiti tržišnog natjecanja.

­ Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog Agencije, u roku od tri mjeseca od

stupanja na snagu novog ZZTN-a donijet će sve potrebne provedbene uredbe.

Do donošenja navedenih uredbi na odgovarajući se način primjenjuju propisi

doneseni temeljem Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja iz 2003. godine.

Izvor: Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja,

http://www.aztn.hr/trzisno-natjecanje/29/zakonodavni-okvir-rh/

(pristup stranici izvršen 7. srpnja 2014.)

Agencija surađuje sa sektorskim regulatorima, s kojima ima sklopljene

sporazume o suradnji, čije se elektroničke kopije mogu pronaći na web stranici:

http://www.aztn.hr/trzisno-natjecanje/38/posebni-sektori/.

18

2.5. Kratak pregled literature

Na ovom mjestu dat ćemo kratak savjet o literaturi koja je u Hrvatskoj lako

dobavljiva, i ujedno vrlo korisna za kvalitetno savladavanje gradiva iz prava

tržišnog natjecanja i njegove primjene.

Prije svega, kao što je već rečeno u Uvodu, u elektroničkoj knjizi D. Sabolić

(urednik): „Pravo konkurencije – zbirka propisa i dokumenata“, koja predstavlja

dopunski nastavni materijal za lakše savladavanje gradiva, sakupljeni su propisi

i drugi dokumenti Europske unije iz relevantnih područja prava konkurencije i

sektorski specifičnog prava u industrijama elektroprivrede i elektroničkih

komunikacija. U poglavlju 12., na kraju ovih skripata, pod naslovom Zbirke

propisa dani su, među ostalim, i aktivni hiperlinkovi do svih relevantnih propisa

i zbirki propisa koji se spominju ili su važni za savladavanje ovog predmeta, tako

da čitatelj, ukoliko je spojen na Internet, može za nekoliko trenutaka dohvatiti

integralni tekst svakoga od njih.

Međutim, osim proučavanja propisa vrlo važno i korisno je poslužiti se

udžbenicima i znanstvenim člancima koji interpretiraju pravo i objašnjavaju

njegovu primjenu. U poglavlju 12. pronaći ćete također i bibliografske jedinice

nekoliko vrlo dobrih i sveobuhvatnih djela. Za razumijevanje i samostalno

savladavanje općeg prava tržišnog natjecanja preporučamo djela Butorac Malnar

i Pecotić Kaufman (2013), Mlikotin-Tomić et al. (2006), Šoljan (2007), Horak et al.

(2014), Malloy (2004) te Jones i Sufrin (2014). Različite aspekte primjene tog

prava, napose i u industrijama koje su obrađene u ovim skriptama, odnosnu u

Hrvatskoj, moguće je proučavati u dopunskoj literaturi, poput Pecotić Kaufman

(2011, 2012a, 2012b, 2012c, 2013), zatim Pecotić Kaufman i Topić (2007), odnosno

Pecotić Kaufman i Slijepčević (2010).

Područje ekonomike regulacije industrije dobro je proučavati u djelima poput

Armstrong i Porter (2007), a još bolje u klasičnim djelima najvažnijih autora u

području industrijske organizacije, poput Kahn (1988), Laffont i Tirole (1993),

Tirole (1988), te Breyer (1982). Te knjige, međutim, zahtijevaju nešto višu razinu

poznavanja teoretske mikroekonomike. Primjenu teorijskih koncepata

ekonomske regulacije industrije moguće je proučavati u kontekstu nekoliko

različitih industrija, u djelima poput Joskow (2001), Kahn (2001, 2004), ili Pierce

(1996). I sva ostala djela, navedena u poglavlju 12. pod naslovom Dopunska

literatura, mogu poslužiti za podsjećanje na opći kontekst ekonomike i prava

tržišnog natjecanja i ekonomske regulacije, bez kojeg je nemoguće dobro

razumjeti ovo kompleksno multidisciplinarno područje.

19

3. Ekonomske teorije regulacije

Ekonomske teorije regulacije pokušavaju objasniti svrhu regulacije i

interakciju regulatornih institucija mehanizma s reguliranom industrijom,

javnošću, političkim skupinama, odnosno općenito, interesnim grupacijama koje

su pod utjecajem regulatorne politike.

Iz osnova mikroekonomike znamo kako monopolist određuje cijenu koja

maksimalizira njegov profit. On nastoji izjednačiti granični prihod i granični

trošak, te uz količinu proizvodnje u točki ravnoteže naplaćivati cijenu određenu

padajućom funkcijom potražnje, a ta je cijena u pravilu značajno veća od

prosječnog i graničnog troška pri tom opsegu proizvodnje. Monopolist namjerno

snižava ponudu do točke u kojoj mu se izjednačavaju granični prihod i granični

trošak, kako bi maksimalizirao svoj profit. Tako monopolizirana tržišta često

prate nedostatak proizvoda i visoka cijena.

Već i osnovna analiza monopola dovodi nas do tzv. „regulatorne dileme“. Po

kriteriju socijalno učinkovite alokacije resursa, optimalno bi bilo da cijena bude

jednaka graničnom trošku. Međutim, prosječni trošak monopolista uvijek je veći

od graničnog (jer monopolist radi u području padajućih graničnih i prosječnih

troškova), tako da optimalna cijena po kriteriju socijalnog blagostanja odvodi

monopolista u gubitak. Stoga je neopravdano određivati (bilo propisima, bilo

odlukama regulatornih agencija) da cijene monopolista moraju biti na razini

graničnih troškova, jer bi to svakog monopolista podvrgnutog takvoj regulaciji

vodilo u sigurnu propast.

S druge strane, također je neopravdano monopolistu dopustiti da potpuno sam

određuje cijene, jer bi on to učinio rukovodeći se maksimalizacijom vlastite, a ne

društvene dobrobiti. Kompromis se nalazi negdje između dviju krajnosti –

monopolske cijene i graničnog troška. Regulatorna dilema se sastoji od pitanja:

koja je društveno najprihvatljivija razina cijena proizvoda monopolističkog

proizvođača?

Slijedeći iznesenu logiku, opravdano je smatrati da bi ta razina trebala biti

dostatna da monopolista ne tjera u gubitak, a da istodobno nadmašuje granični

trošak proizvodnje koliko je to najmanje moguće. To znači da bi „razumna cijena“

koju bi država preko regulatorne agencije trebala nametati monopolistu morala

biti barem na razini dugoročnih prosječnih troškova proizvodnje, kako bi se

omogućila dugoročna financijska stabilnost monopolista. To podrazumijeva i

primjerenu (dakle, razumnu, opravdanu) dobit za investitore u poslovne

poduhvate monopolista, kako bi ih povrat na uložena sredstva poticao i na daljnja

ulaganja u posao monopolista.

Vrlo često postoje ekonomski razlozi i da se regulatornim mehanizmom određuju i

cijene kompanijama koje imaju jak položaj na tržištu, ali nisu monopolisti, s

obzirom da i one mogu koristiti poluge značajne tržišne moći za narušavanje

uvjeta slobodnog tržišnog natjecanja, što znači i na udaljavanje od konkurentnog

20

tržišta kao ideala učinkovitosti alokacije društvenih resursa. U tom smislu

govorimo o reguliranim kompanijama, bilo da se radi o monopolistima, ili o

jakim tržišnim igračima.

U najkraćemu, reguliranoj kompaniji se kroz politiku reguliranih cijena treba

dopustiti nadoknada svih dugoročnih prosječnih troškova, što uključuje i

razumnu, umjerenu, stopu dobiti. Praktična provedba toga načela sadrži dva

najvažnija problema:

­ stvarni dugoročni prosječni troškovi mnogo su bolje poznati reguliranoj

kompaniji nego regulatornoj agenciji, tako da kompanija može manipulirati

podacima u cilju povećanja dopuštene (regulirane) cijene i iznad razine

dugoročnih prosječnih troškova uvećane za razumnu zaradu;

­ upravni odbori koji u regulatornim agencijama donose odluke sastoje se od

„ljudi od krvi i mesa“, koji ne predstavljaju nužno samo interese regulatorne

politike, već vrlo često imaju i vlastite (prikrivene) interese koje nastoje

optimizirati kroz politiku cijena, odašiljući njome signale prema biračkom

tijelu (o čijoj političkoj volji djelomice ovise), kao i prema reguliranim

kompanijama (o čijim donacijama različitih političkih i predizbornih

aktivnosti također djelomično ovise).

U osnovi, postoje tri vrste teoretskih pristupa regulaciji, za koje se ne može

tvrditi da su međusobno isključive, niti da nemaju preklapanja:

­ teorija javnog interesa, ili teorija interesa potrošača;

­ teorija zamke (engl. capture theory), ili teorija privatnog interesa;

­ ekonomska teorija, koja je u stvari poopćena teorija privatnog interesa.

Prema standardnoj i vrlo raširenoj teoriji javnog interesa, regulacija je

posljedica javnog političkog pritiska, koji zahtijeva korekcije tržišnih

podbačaja (engl. market failure). Ako u nekoj industriji postoji prirodni

monopol, netko mora spriječiti monopolista da iskorištava svoju jaku poziciju u

odnosu na korisnike. Također, država nužno mora regulirati kako bi riješila

probleme eksternih troškova (eksternalija) koje industrija uzrokuje drugima,

poput na primjer zagađenja okoliša. Takvo gledište daje uobičajene argumente za

tvrdnje da regulacija rješava nedostatke tržišta, i da je u osnovi korisna.

Međutim, teorija javnog interesa nema mnogo pobornika među današnjim

ekonomistima. Ključna slabost ove teorije je u njezinoj pretpostavci, da savršeno

informirani promotori socijalnog blagostanja upravljaju regulacijom, ili pak

reguliranim poduzećima. Danas se općenito smatra da teorija javnog interesa

izlaže suviše idealiziranu sliku o svrsi i dosezima regulacije industrije. S druge

strane, svakako treba primijetiti da je razvoj prava države da regulira započeo

upravo iz ideje da država ima pravo, koristeći svoje političke ovlasti, regulirati u

svrhu zaštite javnog interesa.

21

Ekonomist Stigler14 je 1962. formulirao statistički model pomoću kojeg je proučio

utjecaj veličine populacije, dohotka, cijena goriva, hidrologije i regulacije na

cijene električne energije, te je ustanovio da od svih varijabli regulacija ima

najmanji utjecaj. Stigler je kasnije temeljem tih empirijskih zapažanja, koja su

potkrijepila njegova teoretska promišljanja, formulirao teoriju privatnog

interesa (odnosno teoriju zamke), čija je osnovna teza da regulacija postoji

kako bi zaštitila interese industrije, a ne javne interese. Po njegovim

riječima: „u pravilu, regulaciju promovira industrija, i ona je dizajnirana i vođena

upravo za interese industrije“. Glavni su naglasci Stiglerove teorije sljedeći:

­ Vlada ima zakonito pravo prisile, pa posjeduje monopol na „ponudu“

regulacije.

­ Vladina regulacija može zaštititi poduzeća koja su već prisutna na tržištu od

tržišnog natjecanja tako da spriječi ulazak novih igrača na tržište.

­ S obzirom da regulirane kompanije često uživaju sigurniji i profitabilniji

položaj nego neregulirane, privatna poduzeća se „natječu“ za oskudno

ponuđenu mogućnost da budu regulirane.

­ Premda se regulatorne agencije osnivaju s (najčešće nejasno artikuliranom)

namjerom da otklanjaju tržišne nedostatke, vremenom one bivaju uhvaćene

u zamku kompanija koje reguliraju. Neizbježno je da regulatori kroz

vrijeme počnu regulirati u interesu reguliranih kompanija.

­ Regulirane kompanije troše znatne resurse za lobiranje regulatornog sustava.

Nije rijetkost da dužnosnici regulatornih agencija dobiju unosne poslove u

reguliranim kompanijama nakon isteka njihovog mandata. Regulatori ne žele

raditi protiv interesa regulirane industrije, kako bi samima sebi „ostavili

otvorena vrata“.

­ U prosjeku, regulirane kompanije ostvaruju veće povrate na ulaganja od

nereguliranih.

Ima više autora iz škole teorija zamke, koji tvrde da regulatorne agencije

proživljavaju klasičan životni ciklus, od početnog regulatornog entuzijazma,

do potpunog upadanja u zamku industrije. Osnivanje regulatornog tijela često

slijedi nakon većeg političkog promašaja, uz veliku javnu podršku raznolikih

interesnih grupa koje žele da se određeno područje ekonomskog života regulira

„zbog javnog interesa“. To rezultira zakonskim odredbama kojima se osniva

regulatorno tijelo s relativno ograničenim mogućnostima učinkovitog djelovanja.

Kroz vrijeme se smanjuje interes grupa koje podržavale uvođenje regulacije, kao i

političara koje interesiraju samo glasovi birača, za regulatorna pitanja.

Političari su u stvari, osnivanjem regulatornog tijela, odmaknuli od sebe

izravnu odgovornost za donošenje teških i rizičnih odluka, za koje je potrebna

velika energija i stručna elaboracija. Time sva krivnja pada na „neovisno“

regulatorno tijelo, čijim se dužnosnicima i njihovim mandatima može po potrebi

manipulirati. Zbog svega toga, nakon nekog vremena regulator je zapravo

ostavljen da se izoliran i sam, bez političke podrške, sukobljava s lobističkim

14 George Stigler (1911.-1991.), američki ekonomist, dobitnik Nobelove nagrade za ekonomske

znanosti 1982., jedna od najvažnijih figura tzv. Čikaške škole ekonomije.

22

naporima i sudskim tužbama industrije pogođene regulacijom. Nakon nekog

vremena, zamoreni od stalnih sukoba s industrijom, dužnosnici regulatora ili

napuštaju dužnost, ili gube iluzije i pokušavaju maksimalizirati vjerojatnost da

će zadržati poziciju, postajući advokatima regulirane industrije.

Unatoč retoričkoj privlačnosti i nekim nedvojbeno točnim zapažanjima, te unatoč

uvijek popularnim prizvucima teorija zavjere, prvobitna Stiglerova teorija ipak

sadrži interne inkonzistencije, i ne može pružiti npr.:

­ objašnjenje zbog čega je ogroman broj regulatornih odluka osporavan pred

sudovima od strane reguliranih kompanija;

­ teoretsko objašnjenje procesa u kojem regulatori bivaju uhvaćeni u zamku;

­ raširenu praksu međusobnog subvencioniranja u reguliranim industrijama,

itd.

Poopćenje Stiglerove teorije načinio je ekonomist Peltzman15 1976. godine. Prema

njemu, teorija zamke je samo jedan poseban slučaj objašnjenja politike regulacije

na temelju međudjelovanja interesnih grupa. Regulacija je rezultat ravnoteže

različitih interesa kojima udovoljavaju regulatori s namjerom maksima-

lizacije koristi za sebe. Peltzmanov regulator alocira pogodnosti između

interesnih grupa tako da maksimalizira svoju vlastitu (a ne društvenu)

korist. Pretpostavke Peltzmanove ekonomske teorije regulacije su:

­ Različite grupe (npr. korisnici, regulirane kompanije, interesne skupine…)

natječu se u „političkoj areni“ kako bi povećali svoje prihode i bogatstvo,

odnosno postigli svoje ciljeve (npr. zaštitu okoliša, niže cijene, bolju kvalitetu

usluge, itd.), nastojeći utjecati na regulatorne odluke na način koji će poslužiti

ostvarenju njihovih (ma kako usko definiranih) ciljeva.

­ Svi agenti su racionalni u biranju akcija koje maksimaliziraju njihovu dobit.

Osnovna teza teorije je: Regulacija je jedan od načina na koji država može

koristiti svoju vlast na dobrobit pojedinih grupa. Regulaciju provode političari i

regulatori s ciljem maksimiziranja koristi za sebe, kao odgovor na zahtjeve za

regulacijom od strane pojedinih grupa. Oni koji kontroliraju regulatornu politiku

teže maksimalizaciji političke potpore, koja se pojavljuje u dva osnovna oblika:

­ politička potpora širokog kruga potrošača (tj. mase koja glasa na izborima);

­ donacije za političke kampanje od strane regulirane industrije.

Jasno je da negdje mora postojati ravnoteža u zadovoljavanju težnji ovih dviju

suprotstavljenih interesnih grupacija, a regulatori nastoje pronaći tu

ravnotežu, u kojoj su izgledi za njihov ponovni izbor na dužnost najveći.

Naime, izbor dužnosnika na funkcije u regulatorna tijela vrši izvršna i

zakonodavna vlast, tako da je regulatoru važno da ta vlast zbog njegovog rada

dobije što više „političkih poena“ i preživi sljedeće izbore. No, izvori političke

potpore dolaze iz dva suprotstavljena tabora: potrošača proizvoda i usluga

regulirane industrije, te same regulirane industrije. Stoga je regulator „razapet“

15 Sam Peltzman (1940.), američki ekonomist, važan predstavnik Čikaške škole.

23

između poriva da odobri niže cijene (i tako zadovolji široke potrošačke/glasačke

mase), ili da omogući veće profite reguliranoj industriji (i tako zadovolji

industriju, koja će vladajućoj stranci/koaliciji dati izdašnije donacije potrebne za

politički marketing, a vjerojatno će također omogućiti dužnosnicima regulatornih

agencija da i nakon eventualne smjene dobiju kvalitetna radna mjesta u

reguliranoj industriji).

Ako su društvene prilike takve da političari percipiraju potporu glasača kao

mnogo važniju od novčane potpore kompanija, regulatori će inklinirati ka

populističkom formuliranju i provedbi regulatorne politike, pa će težiti striktnom

ograničavanju cijena kao primarnoj metodi regulatorne intervencije. Naprotiv,

ako je društvena klima takva da političari naklonost financijski moćnih

reguliranih kompanija smatraju važnijom, regulatori će upasti u zamku

industrije, kao u Stiglerovom modelu. Prema tome, Peltzmanova teorija

regulacije obuhvaća u sebi model javnog interesa i model zamke kao krajnja

rješenja, ali dopušta i sva ostala međustanja, koja su produkt maksimalizacije

dobrobiti za regulatora u biranju između dva osnovna izvora političke potpore

sa suprotstavljenim interesima.

24

25

4. Ciljevi regulatorne politike

Iako se politike zaštite tržišnog natjecanja i regulacije u užem smislu često

promatraju kao dvije odvojene discipline, čemu sigurno ne odmaže ni institucio-

nalna dihotomija, u kojoj su agencije za zaštitu tržišnog natjecanja odvojene od

sektorski usmjerenih regulatornih agencija, pri čemu se te dvije vrste institucija

značajno razlikuju u metodama djelovanja, radi se zapravo o dva lica iste

medalje. Svrha tih dviju disciplina je podudarna. I jedna i druga imaju za cilj

maksimalizaciju ukupne društvene dobrobiti (engl. welfare) koja nastaje

trgovinom dobrima, odnosno, minimalizaciju mrtvog tereta (engl. dead weight)

koji je inherentan svim tržišnim strukturama s nepotpunom konkurencijom. Što

je konkurencija na tržištu manja, to je veći gubitak društvene dobrobiti u obliku

mrtvog tereta.

Državna regulacija industrije kao generički pojam obuhvaća i zaštitu tržišnog

natjecanja, i ekonomsku regulaciju. Radi se o intervenciji države kroz sustav

obvezujućih propisa, kojima se utvrđuju uvjeti rada nekih poduzeća (onih s

velikom tržišnom snagom i/ili onih koja proizvode dobra od opće društvene

važnosti), a čiju provedbu osiguravaju državne agencije za zaštitu tržišnog

natjecanja, odnosno regulatorne agencije.

Kad govorimo o ekonomskoj regulaciji u užem smislu, ona se provodi u

slučajevima:

- prirodnog monopola;

- administrativno (tj. zakonom) nametnutog monopola, koji nije nužno i

prirodni monopol;

- tržišnih defekata u uvjetima ograničene konkurencije;

- neučinkovite alokacije ograničenih resursa;

- neučinkovite alokacije eksternih troškova.

Primarna svrha politike regulacije u užem smislu je otklanjanje uzroka i

posljedica defekata tržišta.

Otklanjanje uzroka podrazumijeva prije svega:

- uvođenje konkurencije gdje god je moguće (deregulacija, liberalizacija), zatim

postupno kreiranje uvjeta za samoodrživu konkurenciju;

- kontrolu „uskih grla” u industrijama u kojima dominiraju vertikalno

integrirana poduzeća, koja kontroliraju određene dijelove proizvodnog lanca

kao monopolisti ili barem kao dominantni tržišni igrači (tipično, radi se o

vertikalno integriranim poduzećima koja su vlasnici električnih, plinskih,

telekomunikacijskih, cestovnih, željezničkih i drugih mreža);

26

- osiguravanje društveno učinkovite alokacije ograničenih resursa (npr. kroz

dodjelu ograničenog spektra radijskih frekvencija operatorima mobilnih

telekomunikacijskih mreža u javnim postupcima natječaja ili licitacija);

- osiguravanje uvjeta za adekvatnu isporuku proizvoda/usluga s karakterom

javnog dobra (s obzirom da konkurentno tržište, s ponudom baziranom na

graničnim/varijabilnim troškovima, ne može isporučiti dovoljnu količinu

takvih dobara, a u drugoj krajnosti, kod tržišta s ograničenom konkurencijom

ili monopolom postoji znatna opasnost od zloporabe tržišne snage);

- alokaciju eksternalija, u prvom redu troškova koje industrija prebacuje na

nekog drugog, ili onih koje netko drugi prebacuje na tu industriju (npr.

elektroprivredna industrija ne snosi troškove otklanjanja zagađenja koje

nastaje spaljivanjem fosilnih goriva u elektranama, zbog čega su elektrane

koje zagađuju (uglavnom emisijama CO2) u boljem tržišnom položaju u odnosu

na one izgrađene čistim tehnologijama).

Otklanjanje posljedica u bitnome se svodi na otklanjanje već postojećih

pojavnih oblika tržišnih defekata, te u određenim slučajevima na kontrolu

maloprodajnih cijena s ciljem zaštite krajnjih korisnika, ali samo u smislu mjere

zadnjeg pribježišta, tj. kada su potrošači dovedeni u težak položaj, a nikakve

druge mjere ne mogu polučiti rješenje problema u zadovoljavajućem roku.

Problemi u maloprodaji (kad su cijene znatno više od troškova proizvodnje)

zapravo ukazuju na promašaje u regulaciji tržišnih defekata uzvodno u lancu

vrijednosti. „Regulacija” maloprodajnih cijena u stvari nije nikakva regulacija, jer

ne utječe ni na čije troškove proizvodnje u promatranoj industriji. Ona je najčešće

potpuno neučinkovita, i obično predstavlja samo populističku mjeru. „Politika”

što nižih cijena, bez obzira na dugoročne posljedice, često se pravda „zaštitom

interesa potrošača”, i koristi se u dnevno-političkoj areni. Kasnije u ovom

predmetu vidjet ćemo da u određenim situacijama politika niskih cijena može

dovesti do velikih problema u razvoju konkurencije na nekim tržištima.

Zaključno, regulacija i zaštita tržišnog natjecanja su komplementarni

mehanizmi državne politike koji imaju:

- slične opće ciljeve: povećanje blagostanja (social welfare) u odnosu na stanje

koje bi postojalo bez regulatorne intervencije države;

- djelomično različite metode i instrumente djelovanja;

- djelomično različite domene djelovanja.

Vrlo pojednostavnjeno govoreći, temeljni opći ciljevi regulatorne politike su:

- u smislu zaštite tržišnog natjecanja:

• zaštita postojeće razine tržišnog natjecanja;

• otklanjanje postojećih/potencijalnih zloupotreba tržišne snage;

• kontrola ne-tržišnih subvencija od strane države;

- u smislu regulacije:

• kontrola monopola (cijene i količine);

27

• kontrola uvjeta poslovanja poduzeća s vladajućim položajem;

- u procesima deregulacije – vođenje politike usmjerene na povećanje stupnja

konkurencije, koja će se u konačnici moći održavati sama od sebe (tj. bez stalne

regulatorne intervencije).

28

29

5. Pojam mjerodavnog tržišta, njegovo

definiranje i analiza

Pojam mjerodavnog tržišta (engl. relevant market) od najvećeg je značenja u

primjeni prava konkurencije. Naime, bez jasnog definiranja granica tržišta

nije moguće izvesti analizu tržišta, čiji je krajnji cilj utvrđivanje stupnja

konkurencije koji na njemu egzistira, postoji li na njemu jedno ili više poduzeća u

vladajućem položaju, i zlorabi li neko od tih poduzeća svoj vladajući položaj,

nanoseći na nezakonit način štetu svojim konkurentima i/ili svojim ili tuđim

kupcima.

Postupci koje provode agencije za zaštitu tržišnog natjecanja i regulatorne

agencije provode se u okviru upravnog postupka, u kojemu je u najvećem broju

država rješenje agencije konačno i izvršno, te protiv njega ne postoji pravo žalbe.

Međutim, u svakom slučaju postoji pravo pokretanja upravnog spora pred

upravnim sudovima. U predmetima koje u primjeni prava konkurencije vodi

Europska komisija, preko Opće uprave za tržišno natjecanje, poduzeća koja su

podvrgnuta istražnim postupcima, te posljedično tome, različitim regulatornim

mjerama i/ili kaznama mogu u prvom stupnju tražiti zaštitu pred Europskim

općim sudom (EGC, engl. European General Court)16, odnosno pred Sudom

Europske unije (CJEU, engl. Court of Justice of the European Union) u slučaju

žalbe na presudu EGC-a.

Zbog toga je za uspješnost provođenja prava i, s tim u vezi, politike konkurencije

od najveće važnosti da odluke nadležnih tijela budu u načelu održive na

sudovima, što znači da one moraju biti donošene na temelju jasnih analiza

tržišta i materijalno dokazive. Naravno, samo po sebi to nije jamac uspjeha na

sudu, ali svakako povećava vjerojatnost povoljnog ishoda za javno tijelo koje je

izreklo neku regulatornu mjeru ili kaznu. Svaka analiza tržišta mora započeti

definiranjem dimenzija tržišta koje su mjerodavne za analizu konkretnog

problema u okviru primjene prava konkurencije. Stoga se tržište koje je

definirano na načelima kakva ćemo ukratko prezentirati u nastavku naziva

mjerodavnim tržištem (engl. relevant market).

Svakom mjerodavnom tržištu potrebno je definirati barem dvije dimenzije:

dimenziju proizvoda, koja određuje što se na promatranom tržištu

razmjenjuje, i geografsku dimenziju, koja određuje gdje se promatrana dobra

mogu razmjenjivati bez transakcijskih troškova koji bi svojom veličinom, ako je

ona posljedica geografske udaljenosti, separirali tržišta.

16 Ovaj se sud do 1. prosinca 2009. i stupanja na snagu Lisabonskog ugovora zvao Prvostupanj-

skim sudom (engl. Court of First Instance). Temeljna nadležnost tog suda je vođenje postupaka po

tužbama protiv institucija Europske unije, pa tako i protiv Europske komisije.

30

Dimenziju proizvoda jednog tržišta čine oni proizvodi (usluge), koji su, gledano

s pozicije korisnika, međusobno zamjenjivi zbog svojih karakteristika, cijena ili

upotrebe.

Geografsku dimenziju mjerodavnog tržišta čini područje na kojemu su

određena poduzeća uključena u ponudu i potražnju za proizvodima ili uslugama,

te na kojemu su uvjeti konkurencije dovoljno homogeni, da se to područje

razlikuje od susjednih područja zbog toga što su u njima uvjeti konkurencije bitno

drugačiji.

Evo primjera: Ako tržišnom analizom ustanovimo da su kruh i peciva

međusobno zamjenjivi proizvodi, što u principu znači da je unakrsna

elastičnost između njih pozitivna i razmjerno velika, konstatirat ćemo da

kruh i peciva čine dimenziju proizvoda mjerodavnog tržišta. No, tržište kruha i

peciva u Zagrebu nema nikakve veze s tržištem kruha i peciva u Rijeci. Naime,

križna elastičnost između pekarskih proizvoda u zagrebačkim i riječkim

trgovinama praktički je jednaka nuli, s obzirom da je, pri zatečenoj razini

cijena i količina, trošak putovanja iz jednog u drugi grad i nazad tako velik u

odnosu na cijenu kruha ili peciva, da se potrošačima ne isplati ići po jeftiniji

kruh, na primjer, iz Zagreba u Rijeku. Drugim riječima, iako su tržišta pekarskih

proizvoda u proizvodnoj dimenziji u oba grada ista, to su ipak u geografskoj

dimenziji potpuno odvojena tržišta. Zbog toga su, u konačnici, ta dva tržišta

različita, odnosno, ona ne čine tržište mjerodavno za analizu konkurencije.

Tržišta mogu imati i više od dvije dimenzije. Postoje mnogi proizvodi i usluge

kod kojih konkurencija na tržištu bitno ovisi o vremenu u kojem se trguje. Tako

je u nekim razdobljima ona vrlo izražena, a u drugima se može dogoditi da je čak

uopće nema17.

Poduzeća su izložena trima glavnim mehanizmima tržišta, koji ih sprečavaju u

pokušaju zloporabe velike tržišne snage naspram svojih konkurenata i/ili

potrošača na mjerodavnom tržištu:

­ zamjenjivost sa strane potražnje;

­ zamjenjivost sa strane ponude;

­ potencijalna konkurencija.

17 Uzmimo za primjer neko zamišljeno tržište električne energije. Recimo da na njemu djeluje

više proizvođača, od kojih neki imaju akumulacijske hidroelektrane, neki elektrane na fosilna

goriva, a neki pak imaju vjetroelektrane. Što se tiče tržišnog nadmetanja, najbolja je situacija

kada svi navedeni proizvođači nude energiju iz svojih elektrana na tržištu. No, u sušnim

mjesecima, kad nema vode, ponuda hidroelektrana će izostati, što će općenito ojačati tržišnu

poziciju ostalih proizvođača (na fosilna goriva i vjetar). Štoviše, u razdobljima u kojima nema ni

vjetra, tržišna moć elektrana na fosilna goriva bit će još veća. No, ako vjetra ima izrazito mnogo,

konkurencija u proizvodnji energije opet će biti velika, a tržišna snaga svih igrača mala.

Primijetite da dinamika tržišnih odnosa, što se tiče hidroelektrana, nije naročito velika. Naime,

radi se o tipično sezonskim varijacijama, gdje se odnosi u bitnome mijenjaju samo dvaput godišnje

(npr. jedna sezona je kasno proljeće do rana jesen, a druga sezona je kasna jesen do rano proljeće).

No, u slučaju vjetroelektrana, ponuda energije iz njih može varirati u vrlo velikim postocima čak i

nekoliko puta unutar jednog dana.

31

Zamjenjivost sa strane potražnje je mogućnost potrošača da pređu na

korištenje zamjenskog proizvoda ili usluge, u slučaju da cijena, kvaliteta, ili

njihov odnos, dobra kojeg već koriste postanu nepovoljni. Zamjenjivost sa

strane ponude je sposobnost tržišnih konkurenata da pruže ista dobra po

povoljnijim uvjetima, ili pak zamjenska dobra, također po povoljnijim uvjetima,

kojima će nadomjestiti nepovoljna (npr. preskupa) dobra. Potencijalna

konkurencija je sposobnost poduzeća koja još uvijek ne sudjeluju na

promatranom tržištu, da snesu dodatne troškove poslovne prilagodbe, i uđu na

njega, te postanu konkurenti postojećim igračima. Potencijalna konkurencija je

učinkovit mehanizam kontrole tržišnog ponašanja ako su ulazne barijere male

ili nepostojeće. Ulazne barijere mogu biti realne ekonomske prirode (npr.

prisustvo ekonomije obujma), ali i administrativne (npr. zakonom utvrđen

monopol, ili pak splet propisa koji, strogo gledano, ne zabranjuju ulazak

konkurencije, ali ga čine teškim i rizičnim).

Analiza mjerodavnog tržišta je istraživanje stanja učinkovitosti konkurencije

na mjerodavnom tržištu koje je već definirano. Njome se u prvom redu

dokazuje postoji li poduzeće s nadmoćnom tržišnom pozicijom (tzv. vladajućim ili

dominantnim položajem), odnosno postoji li više poduzeća sa zajedničkom

dominacijom. Osim toga, kod analize tržišta bitno je utvrditi i postoji li

zloporaba vladajućeg tržišnog položaja. Ako takva zloporaba ne postoji, tj.

ako unatoč prisutnosti dominantnih kompanija postoji učinkovita konkurencija,

nema razloga za regulatornu intervenciju. Opći je princip da se regulatorni

zahvat svodi na najmanju moguću mjeru, ali da on istodobno bude učinkovit u

rješavanju konkretnog zatečenog problema na tržištu.

5.1. Koncept hipotetskog testa monopola i ostali kriteriji za

definiranje i analizu tržišta

Test hipotetskog monopola, ili SSNIP test (engl. Small but Significant and

Non-transitory Increase in Price), jedan je od osnovnih konceptualnih alata u

definiranju mjerodavnog tržišta. Sam pojam mjerodavnog tržišta uveden je

najprije u okviru američkog prava o tržišnom natjecanju, i ima formalnu

ekonomsku prirodu. Američke Smjernice za horizontalna spajanja iz 1982.18

definirale su mjerodavno tržište u dimenziji proizvoda na način koji ujedno

definira i sam SSNIP test:

Ako ne postoji cjenovna diskriminacija, tržište se definira kao takav

proizvod ili grupa proizvoda kojemu će hipotetska kompanija koja

maksimalizira profit, a koja je jedini sadašnji ili budući proizvođač ili

prodavač tih proizvoda ('monopolist'), poduzeti barem malo, ali

18 Horizontal Merger Guidelines Ministarstva pravosuđa i Federalne komisije za trgovinu SAD-a

(potonja institucija je američka federalna agencija za tržišno natjecanje) su smjernice kojima ova

tijela indiciraju način vlastitog postupanja prilikom ocjena koncentracija na tržištu pri

horizontalnim spajanjima (kada se spajaju poduzeća na istom stupnju proizvodnje). Verziju

aktualnu u trenutku pisanja ovog teksta (srpanj 2014.) možete naći na adresi:

http://www.justice.gov/atr/public/guidelines/hmg-2010.pdf. Prva verzija istog dokumenta, ona iz

1982., nalazi se na adresi: http://www.justice.gov/atr/hmerger/11248.htm.

32

značajno, i trajno povećanje cijene, pod pretpostavkom da će uvjeti

prodaje svih ostalih proizvoda ostati konstantni. Mjerodavno tržište je

grupa proizvoda i geografsko područje, koji nisu veći nego je nužno za

zadovoljavanje ovoga testa.

Jednostavnijim jezikom rečeno, mjerodavno tržište je najmanja grupa proizvoda

i najmanje geografsko područje za koje hipotetski monopolist može barem

malo (ali značajno) i trajno podići cijene i svoj profit, jer pritom ne dolazi do

dostatne reakcije kupaca koja bi ograničila rast profita hipotetskog monopolista.

Dakle, mjerodavno tržište obuhvaća NAJMANJI skup SVIH međusobno

zamjenjivih proizvoda na NAJMANJEM geografskom području.

Stoga, ako pretpostavimo da neki hipotetski monopolist kontrolira cjelokupno

tako opisano tržište, ne postoji mogućnost reakcije potrošača na istodobno

povećanje cijena svih proizvoda obuhvaćenih definicijom tržišta.

Ekonomska logika SSNIP testa je sljedeća: Ako je p jedinična cijena određenog

proizvoda ili usluge (ili razina cijena grupa proizvoda ili usluga), a q(p) je

potražnja pri danoj vrijednosti p, te ako je c(q) ukupni trošak izražen kao funkcija

od q (što je zbog jednoznačne veze p i q ekvivalentno kao da je izražen preko p),

profit π(p) je jednak:

π(p) = p q(p) – c(q(p)).

Ako je promjena cijene jednaka p = ap, gdje je a signifikantna stopa porasta

cijene iz SSNIP testa (uobičajeno se stavlja 5% ili 10%, odnosno 0,05 ili 0,10),

Taylorov razvoj trećeg reda funkcije profita daje izraz za promjenu profita:

( ) ( ) ( )( )

( )( )

p* je neka vrijednost između p i p+p. Derivacije funkcije profita su:

π'(p) = q(p) + pq'(p) – c'(q(p)) q'(p) = q(p) + q'(p) [p – c'(q(p))]. π''(p) = (π'(p))' = 2q'(p) – (q'(p))2 c''(q(p)) + q''(p) [p – c'(q(p))]. π'''(p) = (π''(p))' = 3q''(p) [1 – q'(p)c''(q(p))] – (q'(p))3 c'''(q(p)) + q'''(p) [p – c'(q(p))].

Ovdje se uključuje pretpostavka da su funkcije potražnje, q(p), i ukupnog troška,

c(q(p)), lokalno linearne, što znači da su druga i sve više derivacije ovih funkcija

približno jednake nuli. To nije suviše jaka pretpostavka, imajući na umu da se

SSNIP test funkcionira za male promjene cijena. Iz nje, prema izrazu za π'', slijedi da je druga derivacija funkcije profita približno jednaka:

π''(p) 2q'(p).

Treća derivacija, π'''(p), sadrži članove proporcionalne samo drugim i trećim

derivacijama funkcija potražnje i troška, približno je jednaka nuli. Stoga vrijedi:

33

( ) ( )

( ) ( ) ( ) ( )[ ( ( ))] ( ) ( )

Ako je ovaj izraz veći od nule, onda se poskupljenje isplati. Uvjet glasi:

q(p) + q'(p) [p – c'(q(p))] + apq'(p) > 0. (*)

Ovdje je čitava nejednadžba odmah podijeljena sa ap, zato što je taj umnožak po

pretpostavci uvijek pozitivan i različit od nule. Ona se može algebarski preurediti

ako se uvedu sljedeće supstitucije:

e(p) = pq'(p)/q(p) vlastita elastičnost potražnje;

L(p) = [p – c'(q(p))]/p „marža“ u odnosu na granični trošak,

tzv. Lernerov indeks19.

Tada jednadžba označena sa (*) prelazi u oblik:

q(p) + e(p)L(p)q(p) + ae(p)q(p) > 0.

S obzirom da je količina q(p) uvijek pozitivna, izraz se može pokratiti sa q(p), pa

se sređivanjem dobiva konačan uvjet:

( )

( )

Iznos elastičnosti koji bi se dobio kada bi se umjesto znaka ">" stavio znak

jednakosti, naziva se kritičnom elastičnošću potražnje,

ek = – 1/[a + L(p)].

Kada je elastičnost veća od ek, tj. kada je potražnja manje elastična od kritične

vrijednosti, poskupljenje se isplati. To je karakteristično za proizvode i usluge

koje su potrošačima esencijalno važne, potrebne, ili poželjne, poput električne

energije, vode, telefonskih usluga, i sl. Često se koristi apsolutna vrijednost

elastičnosti, pa se dobiva ekvivalentan oblik:

| ( )|

( )

Definicija tržišta pomoću SSNIP testa je relativno kontroverzno pitanje,

ponajviše zato što sam test predstavlja krajnje pojednostavnjen model, dok su

situacije na stvarnim tržištima najčešće znatno kompleksnije. Rasprava o

anomalijama u definiranju tržišta SSNIP testom može se pronaći u mnogobrojnoj

literaturi. SSNIP test je stoga u prvom redu koncept kojim se formulira osnovno

ekonomsko zaključivanje o pripadnosti nekog proizvoda relevantnom tržištu.

19 Aba Psachia Lerner (1903.-1982.), američki ekonomist.

34

Slika 5.1.-1. Kritična vrijednost elastičnosti, |ek|, kod koje je rubno zadovoljen SSNIP test, u

ovisnosti o Lernerovom indeksu, L(p), i za nekoliko različitih vrijednosti postotka malog, ali

značajnog, i ne-tranzitornog povećanja cijene, a.

SSNIP test ima određene nedostatke koji slijede već iz same njegove definicije.

Stoga nije uputno koristiti tu metodu analize tržišta nekritički, u svakoj prilici.

Slika 5.5.-1. prikazuje ovisnost kritične elastičnosti za prolaz SSNIP testa u

ovisnosti o Lernerovom indeksu i postotku malog, ali značajnog, i ne-tranzitornog

porasta cijene, a. Kad je L(p) = 0, cijena je jednaka graničnom trošku (kao u

modelu idealno konkurentnog tržišta), a monopolska moć ne postoji. Kad je

L(p) = 1, cijena je daleko veća od graničnog troška, a monopolska moć je

neograničena20. Primijetite sljedeće odnose:

- Ako cijene već jesu vrlo visoke (monopolske), test može biti zadovoljen samo

ako je potražnja neelastična. Drugim riječima, ako na stvarnom tržištu već

postoje monopolske cijene, može se dogoditi da SSNIP test ne da pozitivan

rezultat, osim ako je potražnja dovoljno neelastična. U takvom slučaju bi se

krivo zaključilo da izvan promatranog obuhvata tržišta (u proizvodnoj ili

geografskoj dimenziji, ili u obje) postoje supstituti čija prisutnost, uz elastičnu

reakciju potrošača, sprečava hipotetskog monopolista da podizanjem cijena

poveća svoj profit.

Ekonomska srž ovog fenomena je u tome, da monopolist, koji je već

maksimalizirao svoj profit, ni u kom slučaju, pa ni podizanjem cijena, više ne

može povećati taj profit, jednostavno zato što on već jest maksimaliziran.

Daljnje podizanje cijena vodilo bi padu profita zbog nemogućnosti potrošača da

kupuju tako skup proizvod/uslugu, tj. zbog budžetskog ograničenja potrošača.

Nerazumijevanje toga dovelo je 1956. Vrhovni sud SAD-a u zabludu u

predmetu kojeg su zbog narušavanja tržišnog natjecanja vodile vlasti SAD-a

protiv korporacije DuPont. Sud je, pogrešno tumačeći činjenice utvrđene u

postupku, zaključio da su unakrsne elastičnosti između celofana i drugih vrsta

papira za zamotavanje proizvoda velike, bez provjere je li možda proizvođač

20 Stvarne tržišne strukture nalaze se između te dvije krajnosti. Čak i u slučaju stvarnog,

prirodnog, monopola, monopolska moć nikad nije posve neograničena.

|ek|

35

već ranije uhodao zloporabu svoje tržišne snage, naplaćujući monopolsku

cijenu. U žargonu prava konkurencije ovaj vrlo značajan pravosudni slučaj

naziva se celofanskom zabludom (engl. cellophane fallacy). (Vidjeti npr.:

http://en.wikipedia.org/wiki/Cellophane_Paradox#cite_note-2).

- Općenito, što su cijene (već sada) na višoj razini, to je „teže” zadovoljiti SSNIP

test, odnosno, teže je identificirati mjerodavno tržište.

Prema tome, SSNIP test u načelu funkcionira kad je tržište već kompetitivno,

ili pak kada su cijene na njemu dobro regulirane.

Drugi tipičan nedostatak SSNIP testa očituje se kroz „problem oligopola“. On

nastaje zbog definicije testa, koja govori o nametanju malog ali ustrajnog

povećanja cijene pod pretpostavkom da uvjeti prodaje svih ostalih

proizvoda ostaju konstantni. Kod oligopola je ova pretpostavka neodrživa.

Sudionici oligopola u strateškim nadmetanjima uvijek prilagođuju svoju

strategiju potezima suparnika. To je u samoj biti oligopolne strukture tržišta.

Osim navedenih ograničenja SSNIP testa, postoje praktični problemi u primjeni,

čak i u nespornim situacijama, zato što je za izvođenje tog testa potrebno

analizirati elastičnosti i rezidualne elastičnosti potražnje, kao i granične troškove

proizvodnje. Elastičnost se procjenjuje istraživanjem ponašanja potrošača, a to

nije jednostavan postupak. Za određivanje graničnih troškova kod poduzeća koja

istovremeno proizvode više od jednog proizvoda, a to su praktički sva poduzeća,

regulatorna agencija i/ili agencija za zaštitu tržišnog natjecanja mora definirati

sam pojam graničnog troška, ili nekog troškovnog standarda koji približno

odgovara graničnom trošku, i na temelju toga propisati, u najmanju ruku, načela

sustava troškovnog računovodstva, koja onda treba nametnuti tržišnim

sudionicima koje je podvrgla regulatornoj kontroli, o čemu ćemo nešto više

govoriti kasnije. Praktično određivanje graničnih troškova stoga nije jednostavno.

Slika 5.1.-2. prikazuje pet različitih mogućih ishoda SSNIP testa kojim se

pokušava utvrditi tržište proizvoda A. U tih pet slučajeva indicirani su primjeri

mogućeg rezultata testa (ovalno zaokruženi skup proizvoda), koji su uspoređeni s

ispravnim definicijama proizvodne dimenzije tržišta (pravokutnikom uokvireni

skup proizvoda). Pri tome su A*, A** i A*** supstituti proizvoda vrste A, dok su

B* i B** supstituti proizvoda vrste B, ali nijedan A nije supstitut ni sa jednim B.

Gornja lijeva slika prikazuje korektnu definiciju tržišta, u koju su „uhvaćeni“ svi

međusobni supstituti vrste A, te u kojoj nema proizvoda vrste B, koji nisu

supstituti s njima. Ako svi A i svi B proizvodi čine ukupan zamišljeni univerzum

proizvoda, tada se radi o najužoj mogućoj definiciji granica tržišta koja je

istodobno sveobuhvatna. Drugim riječima, tako utvrđena granica tržišta sadrže

sve što treba, a istodobno ne sadrži ništa što ne treba.

Gornja desna slika prikazuje situaciju u kojoj je jedan od supstituta vrste A

izostavljen iz definicije tržišta. Tako definirano tržište je preusko. Kad bi SSNIP

test bio ispravno primijenjen i idealan, on bi identificirao ovu pogrešnu definiciju

zbog učinka zamjenjivosti izostavljenog proizvoda A* s obuhvaćenima, A** i A***.

36

Slika 5.1.-2. Ispravne i neispravne definicije tržišta proizvoda A. Detaljnije objašnjenje

vidi u tekstu.

Tržište omeđeno ovalom u slici na sredini lijevo definirano je preširoko. Kako u

ovom slučaju od proizvoda vrste A imamo samo A* i A**, prisutnost B* i B**

unutar granica tržišta sigurno neće uzrokovati negativan ishod SSNIP testa, jer

izvan ovalne granice nema ni supstituta vrste B. Pa ipak, ta je definicija

pogrešna, jer A i B nisu supstituti. Ovdje se najbolje vidi zbog čega mjerodavno

tržište, u smislu SSNIP testa, ali i u smislu bilo kojeg drugog ispravnog načina

njegovog definiranja, mora sadržavati najuži mogući skup zamjenjivih

proizvoda koji može zadovoljiti test. Isto vrijedi i za geografsku dimenziju tržišta.

Definicija tržišta na slici u sredini desno također je preširoka („uljez“ unutar

ovalne granice je B**), ali bi zbog prisutnosti B* izvan te granice SSNIP test

mogao (doduše, ne nužno) dati negativan ishod, unatoč tome što su njome

obuhvaćeni svi A proizvodi. Tu se također vidi zašto je potrebno pronaći najuži

mogući skup proizvoda, želi li se da definicija mjerodavnog tržišta bude korektna.

Napokon, donja slika prikazuje definiciju koja je „potpuno pogrešna“, jer

obuhvaća samo proizvode koji nisu međusobni supstituti, a ne obuhvaća

proizvode koji to jesu. Takva definicija ukazivala bi na krajnje lošu (nestručnu)

provedbu postupka analize tržišta.

U pragmatičnom postupanju tijela koje treba utvrditi granice mjerodavnog

tržišta, načela SSNIP testa teško je primijeniti izravno, ali sama „filozofija“

testa, ako je to tijelo razumije i postupa s njom u skladu, značajno doprinosi

kvaliteti njegovog rada. SSNIP test, ili bolje rečeno, njegovu „filozofiju“, moguće

je dočarati kao neku vrstu iterativnog eksperimenta, u kojem se granice tržišta

pokušavaju utvrditi kretanjem od najužih mogućih.

37

Pretpostavimo na primjer da želimo analizirati stanje na tržištu žestokih

alkoholnih pića, jer sumnjamo da proizvođač pića Jack Daniels narušava tržišno

natjecanje21. Naš postupak će se sastojati, pojednostavnjeno govoreći, od

utvrđivanja, primjerice, sljedećih činjenica:

­ Postoji li zasebno tržište za Jack Daniels? Drugim riječima, hoće li profit

proizvođača porasti nakon malog ali trajnog poskupljenja od npr. 10%?

­ Ako utvrdimo da hoće, definicija proizvodne dimenzije tržišta je

gotova.

­ Ako neće, potrebno je proširiti testirano tržište proizvodima sličnih osobina,

na primjer:

­ Postoji li tržište za whiskey?

­ Ako ni to tržište ne prođe test, treba krenuti u daljnje proširenje testiranog

tržišta: Postoji li tržište za žestoka alkoholna pića?

­ itd…

Mnoga regulatorna tijela imaju značajne probleme u razvoju metoda i iskustva u

kvantitativnim tržišnim analizama, posebno u ranim godinama svojega

postojanja. Pa ipak, tržišta se moraju analizirati. Zato se često traže „prečice“ ka

jednostavnijim (manje kvantitativnim) načinima analize. Nikad se ne može

pobjeći od barem neke razine kvantitativnosti. Ako regulator nije spreman

primijeniti podrobnu analizu relevantnih troškova proizvodnje, on još uvijek

može pribjeći razmatranju jednostavnijih, ali opet mjerljivih parametara. U

najgorem slučaju, cijene dominantnih kompanija mogu se promatrati u kontekstu

određenih referentnih pokazatelja. Ako su tržišta visoko koncentrirana u

terminima tržišnih udjela najjačih igrača, to također pojednostavnjuje analizu,

pa time i donošenje odluke. Međutim, ni u kom slučaju odluka ne bi smjela

nastati kao plod potpuno kvalitativnih “promišljanja”.

Osim toga, postoji čitav niz tržišnih parametara koji se mogu proučavati u okviru

već opisanog koncepta „triju zamjenjivosti“: sa strane potražnje, sa strane ponude

i sa strane potencijalne konkurencije (tj. možebitne buduće nove ponude).

Kao dopunu analizi utemeljenoj na načelima SSNIP testa, kojime se proučava

odnos elastičnosti, cijena i graničnih troškova, potrebno je svakako spomenuti i

svojstva međusobne funkcionalne zamjenjivosti pojedinih proizvoda ili usluga,

strukturu ponude i potražnje, te prilike na povezanim tržištima.

Kod analize stanja konkurencije na tržištu s prisutnim dominantnim

kompanijama, agencije u pravilu analiziraju sljedeće pokazatelje:

­ tržišne udjele tržišnih sudionika;

21 Ovaj primjer potrebno je shvatiti kao običnu ilustraciju hipotetskog slučaja, a ne kao kritiku

tržišnog ponašanja proizvođača Jack Danielsa, kao niti reklamu za to piće. U stvarnosti,

konkurencija na tržištima žestokih alkoholnih pića vrlo je razvijena, tako da nema govora ni o

čijoj pojedinačnoj zloporabi tržišne snage. Također, u odnosu na Jack Daniels, u prodaji postoje

mnoga pića slične kvalitete i sličnog odnosa cijene i potrošačkog zadovoljstva, tako da ničime ne

savjetujemo čitatelje da koriste to piće, ni umjesto njegovih supstituta, a niti uopće.

38

­ postojanje djelotvorne konkurencije ili potencijalne konkurencije;

­ ograničenja ulaska novim sudionicima na tržište;

­ utjecaj velikih korisnika na tržišnu snagu poduzeća;

­ elastičnosti ponude i potražnje;

­ stupanj razvijenosti mjerodavnog tržišta;

­ postojanje značajnih tehnoloških prednosti;

­ razvijenost prodajne i distributivne mreže;

­ postojanje ekonomije opsega ili ekonomije razmjera;

­ stupanj vertikalne integracije (tj. vlasničke objedinjenosti različitih stupnjeva

proizvodnje) u industriji;

­ stupanj diferencijacije proizvoda;

­ mogućnost pristupa tržištu kapitala.

Kada na tržištu postoje poduzeća sa zajedničkim vladajućim položajem, koja

mogu, ali i ne moraju biti vlasnički povezana, utjecaj na tržišnu konkurenciju

ocjenjuje se prema ovim kriterijima:

­ zajedničkom tržišnom udjelu i sličnosti tržišnih udjela;

­ stupnju razvijenosti mjerodavnog tržišta;

­ stagnirajućem ili umjerenom rastu potražnje;

­ elastičnosti ponude i potražnje;

­ homogenosti usluga;

­ nedostatku tehničkih inovacija i zastarjelosti tehnologije;

­ nedostatku viška kapaciteta;

­ ograničenjima ulaska novim sudionicima na tržište;

­ utjecaju velikih korisnika usluga na tržišnu snagu poduzeća;

­ postojanju djelotvorne konkurencije ili potencijalne konkurencije;

­ različitim vrstama neslužbenih ili drugih veza između poduzeća;

­ postojanju djelotvornih protumjera potrošača;

­ nedostatku ili ograničenoj mogućnosti cjenovne konkurencije.

39

5.2. Mjerenje koncentracije na tržištu

Pretpostavimo da je ukupna (godišnja) količina proizvoda koju proizvodi N

poduzeća koja opskrbljuju isto mjerodavno tržište jednaka Q. Vrijedi:

∑ .

Količinski tržišni udio i-tog proizvođača definira se kao:

si = Qi/Q .

S obzirom da svi proizvođači ne moraju naplaćivati iste cijene Pi, moguće je

definirati i tržišni udio u ukupnom prihodu od prodaje:

∑

Budući da proizvod ne mora biti savršeno homogen, te da nije nužno isključena

cjenovna diskriminacija, tržišni udio u ukupnom prihodu od prodaje najbolje je

pragmatično definirati kao:

Naime, kod poduzeća koja proizvode više sličnih proizvoda/usluga (sjetite se, npr.,

bezbrojnih tarifnih modela kod mobilnih operatora) ponekad je vrlo teško

definirati količinu proizvoda, ali novac prikupljen prodajom svih takvih

međusobno sličnih dobara sasvim je jasan pokazatelj. Zbog toga ćemo u daljnjem

izlaganju, prilikom definiranja mjerila koji opisuju koncentraciju tržišta, koristiti

individualne tržišne udjele u terminima prihoda, a ne količina. Bez obzira na to,

iste veličine mogu se po potrebi izraziti i na bazi proizvedenih količina.

Tržišni udio je osnovni indikator koji pokazuje položaj individualnog poduzeća na

tržištu. Ako je na primjer tržišni udio tvornice šešira Klobučar d.d. jednak 4,5%,

a tržišni udio tvornice Šerbedžija d.d. iznosi 63%, možemo slobodno utvrditi da

Klobučar d.d. ima znatno „slabiji“ tržišni položaj od Šerbedžije d.d., te da je

najvjerojatnije to tržište dosta koncentrirano, s obzirom na prisustvo jednog

proizvođača s tako velikim pojedinačnim tržišnim udjelom kao što je 63%.

S druge strane, kada bismo imali samo podatak o tržišnom udjelu Klobučara d.d.,

o stanju konkurencije na cjelokupnom tržištu ne bismo s potpunom sigurnošću

mogli reći mnogo toga. Naime, načelno bi bio moguć i slučaj suprotan maloprije

opisanom, naime da Klobučar d.d. sa svojih 4,5% bude jedan od većih tržišnih

igrača. No, kad bi poduzeće s tako malim tržišnim udjelom bilo jedan od vodećih

igrača, onda bismo ipak sasvim sigurno mogli konstatirati da je riječ o industriji

koju karakterizira velik stupanj konkurencije.

U najkraćem, poznavanje nečijeg individualnog tržišnog udjela samo po sebi ne

govori mnogo o tržišnoj strukturi, osim eventualno kada je riječ o izuzetno

40

visokom pojedinačnom tržišnom udjelu, koji nedvojbeno ukazuje na visoku

koncentraciju tržišta.

Stoga je potrebno definirati sintetičke pokazatelje koji će obuhvatiti u

najmanju ruku podatke o tržišnim udjelima svih, ili barem najznačajnijih,

sudionika na tržištu. U praktičnom smislu to je povoljno i zbog činjenice da se

sintetički pokazatelji koncentracije ne odnose ni na koje individualno poduzeće

ponaosob, čime je omogućena gruba procjena i objava stanja tržišta od strane

agencija za zaštitu tržišnog natjecanja ili pak regulatornih agencija, bez da se

objavljuju podaci pojedinih kompanija, koji ponekad znaju biti zaštićeni

poslovnom tajnom.

Postoje dva najvažnija tipa sintetičkih pokazatelja koncentracije tržišta:

­ zbroj tržišnih udjela m najvećih proizvođača, koji se skraćeno naziva

CRm koeficijentom koncentracije (engl. m – Concentration Ratio);

­ Herfindahl – Hirschmannov indeks, koji se skraćeno označuje kao HH

indeks, ili ponekad samo kao H indeks.

CRm koeficijent definira se jednostavno kao zbroj tržišnih udjela m najvećih od

ukupno N proizvođača na promatranom tržištu, dakle:

CRm = r1 + r2 + … + rm ; r1 r2 … rm rj j [m + 1, N].

Općenito, za bilo koji m vrijedi konstatacija da je tržište to manje koncentrirano

(odnosno, to konkurentnije) što je manja vrijednost CRm.

Herfindahl – Hirshmannovi indeks definira se kao zbroj kvadrata tržišnih udjela

svih sudionika na tržištu, tj.:

∑

S obzirom da ukupan zbroj svih udjela ri iznosi točno 1, te imajući u vidu

nejednakost trokuta, koja tvrdi da je |ixi|2 i |xi2|, izlazi da HH indeks može

poprimiti samo vrijednosti između 0 i 1. Kada je na tržištu monopol, postoji samo

jedan proizvođač s tržišnim udjelom 1, pa je tada i HH indeks jednak 1. Nasuprot

tome, pretpostavimo li da na tržištu postoji beskonačno velik broj proizvođača s

međusobno jednakim tržišnim udjelima (čime se ne gubi na općenitosti ove

hipotetske granične situacije), što odgovara idealiziranom stanju savršene

konkurencije, HH indeks iznosi:

|

(

)

(

)

Općenito, što je HH indeks bliži vrijednosti 1, to je tržište koncentriranije, tj.

manje konkurentno. Osobito je važno primijetiti da je u svim slučajevima osim

dva gore navedena ekstrema isti iznos HH indeksa moguće dobiti pomoću više

kombinacija tržišnih udjela raspoređenih između N proizvođača.

41

U najjednostavnijem primjeru, kada na tržištu postoje dva igrača (N = 2), HH

indeks iznosi: HH = r12 + (1 – r1)2 = 2r1

2 – 2r1 + 1. Iznos r1 za kojega se dobiva

upravo vrijednost HH pronalazi se rješavanjem kvadratne jednadžbe

2r12 – 2r1 + 1 – HH = 0:

( √ )

Primijetimo da ta jednadžba nema realnih rješenja za iznose HH manje od ½.

Dakle, ako na tržištu postoji duopol, HH indeks ne može biti manji od 0,5. Za

N = 2 postoje najviše dvije kombinacije tržišnih udjela (r1, r2) koje mogu

proizvesti istu mjeru koncentracije, HH. Naime, kvadratna jednadžba može imati

najviše dva realna rješenja. Na primjer, kada je HH = 2, gornja jednadžba daje

r1 = 0,5. S obzirom da je u duopolu r2 = 1 – r1, vrijedi i da je r2 = 0,5.

Slika 5.2.-1. prikazuje aritmetiku HH indeksa u slučaju duopola. Koncentrični

lukovi kružnice predstavljaju definicijske jednadžbe HH indeksa za nekoliko

njegovih vrijednosti. Redom od najmanje prema najvećoj one su: HH&, HH#, te 1.

Polumjeri lukova jednaki su korijenima tih vrijednosti. Pravac na slici opisuje

činjenicu da je zbroj tržišnih udjela jednak 1. Njegova je, dakle, jednadžba:

r2 = 1 – r1. Kombinacije tržišnih udjela koje daju vrijednost HH#, simboliziranu

lukom nacrtanim punom linijom, nalaze se u točkama A i B. U slučaju N = 2

takvih točaka može biti niti jedna, jedna, ili najviše dvije. Kao što smo već rekli,

HH manji od 0,5 u duopolu nije moguć. To je ujedno i najmanja moguća

vrijednost kada postoje dva tržišna igrača. Za sve vrijednosti u intervalu (1/2, 1]

mogu se dobiti po dva simetrična rješenja, poput onih u točkama A i B. U

krajnjem slučaju, kada je HH = 1, moguća su dva krajnja rješenja, u kojima je

jedan od proizvođača monopolist, a drugi uopće nema tržišnog udjela (tj. ne

egzistira na tržištu). Sva ova razmatranja mogu se, naravno, proširiti na bilo koji

broj tržišnih sudionika, što ćemo u ovoj prilici preskočiti.

U svakom slučaju, najmanja moguća vrijednost HH indeksa na tržištu s N

proizvođača iznosi 1/N. To znači da je uz N tržišnih igrača koncentracija

tržišta najmanja (odnosno, konkurencija među njima najveća) kada je tržište

jednoliko podijeljeno među njima.

Slika 5.2.-1. Aritmetika HH indeksa u slučaju duopola.

42

Postoji još jedna mjera koncentracije koja se izvodi direktno iz HH indeksa. Radi

se o efektivnom broju jednakih proizvođača. Naime, tržište se u realnosti

najčešće sastoji od više igrača s različitim tržišnim udjelima. Njihovi tržišni udjeli

daju određenu vrijednost HH indeksa. Invertiramo li tu HH vrijednost, dobit

ćemo traženu veličinu, Nef. Dakle:

Nef = 1 / HH.

Ona kaže da bi u smislu Herfindahl – Hirschmannovog pokazatelja tržište sa Nef

igrača jednakog tržišnog udjela bilo jednako koncentrirano kao ovo kojemu smo

ustanovili HH indeks iz stvarnih tržišnih udjela. Odakle dolazi ta definicija?

Pretpostavimo da na tržištu postoji upravo Nef jednakih igrača, tako da je tržišni

udio svakoga od njih jednak 1/Nef. Tada je HH indeks jednak Nef × (1/Nef)2 = 1/Nef.

Potrebno je još napomenuti da se u literaturi često susreće definicija HH indeksa

kao sume kvadrata tržišnih udjela iskazanih u postocima. Tada i dalje vrijede sva

opisana svojstva, samo što se HH vrijednosti kreću između 0 i 10.000, odnosno,

one su deset tisuća puta veće od odgovarajućih vrijednosti definiranih kako je

opisano u ovom poglavlju. Premda ovo nema nikakvu suštinsku važnost, kod

proučavanja literature potrebno je utvrditi koja konvencija je upotrijebljena.

Tablica 5.2.-1. daje primjer podataka o prodaji osobnih automobila u SAD-u u

prvom kvartalu 2009. godine. Zanemarimo činjenicu da su „osobni automobili“

preširoka kategorija da bi mogli činiti mjerodavno tržište, jer, primjerice, skromni

Suzukijev mali automobil sasvim sigurno nije supstitut za luksuzni Mercedes

najviše klase. No, nama je u ovom primjeru važno samo ilustrirati računanje

tržišnih udjela, pa ćemo ignorirati činjenicu da je ovo „tržište“ zapravo preširoko

definirano. Proizvođači su u tablici poredani po veličini tržišnog udjela. Uočite da

se u ovom primjeru radi o tržišnim udjelima i mjerama koncentracije baziranim

na količinama (komadima) prodanih vozila, a ne na prihodima. Iz tržišnih udjela

izračunati su svi CRm koeficijenti, te na kraju i HH indeks, odnosno njegova

inverzna vrijednost, Nef. Vidimo da je tržište sa stvarnim brojem od 19

proizvođača strukturirano kao kada bi bilo približno osam jednakih igrača.

43

Tablica 5.2.-1. Prodaja osobnih automobila u SAD-u u 1. kvartalu 2009.

Proizvođač Prodaja (kom.) Tržišni udio Mjere koncentracije

GM 409.832 0,18652 CR1 = 0,1865

Toyota 359.672 0,16369 CR2 = 0,3502

Ford 318.496 0,14495 CR3 = 0,4952

Chrysler 246.047 0,11198 CR4 = 0,6071

Honda 230.985 0,10513 CR5 = 0,7123

Nissan 174.774 0,07954 CR6 = 0,7918

Hyundai 95.854 0,04362 CR7 = 0,8354

Kia 68.893 0,03135 CR8 = 0,8668

Volkswagen 57.932 0,02637 CR9 = 0,8932

Mazda 53.795 0,02448 CR10 = 0,9176

BMW 51.244 0,02332 CR11 = 0,9410

Daimler 45.219 0,02058 CR12 = 0,9615

Subaru 41.532 0,01890 CR13 = 0,9804

Suzuki 15.131 0,00689 CR14 = 0,9873

Mitsubishi 13.834 0,00630 CR15 = 0,9936

Tata 8.596 0,00391 CR16 = 0,9975

Porsche 4.925 0,00224 CR17 = 0,9998

Isuzu 441 0,00020 CR18 = 1,0000

International (Navistar) 37 0,00002 CR19 = 1,0000

Ukupno 2.197.239 1,00000 HH = 0,1181

Nef = 1 / HH = 8,46542

44

45

6. Tržišna snaga i njena zloupotreba

Određivanje točnog obuhvata tržišta u ekonomskom smislu omogućuje analizu

razine konkurencije na njemu. Metodama koje se također mogu bazično

interpretirati načelima SSNIP testa i sličnim modelima, uz nadopunu analize

dodatnim kriterijima, moguće je ustanoviti:

­ ima li neko poduzeće vladajući položaj na tržištu (što samo po sebi nije

protuzakonito);

­ zloupotrebljava li to poduzeće svoj dominantan položaj na štetu

konkurenata, poslovnih partnera i, u krajnjoj liniji, potrošača (što je prema

pravu tržišnog natjecanja nedopušteno).

Također je potrebno i važno analizirati eventualno zajedničko nastupanje više

poduzeća na tržištu zbog kreiranja i zloporabe velike tržišne snage.

Ranije smo već rekli da, premda vladajući položaj na tržištu sam po sebi

nije i ne može biti protuzakonit po pravnoj pretpostavci, protuzakonita

je njegova zloupotreba, a sve pravne posljedice zloupotrebe utvrđene u

zakonitom postupku su ništave. Izvor tih načela je, naravno, članak 102.

Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Stoga ćemo u nastavku najprije jasno definirati često susretane pojmove, poput

tržišne snage i vladajućeg položaja, a zatim ćemo ukratko obraditi glavne načine

njene zloupotrebe.

6.1. Vladajući položaj

Ponudbena strana tržišta sastoji se od svih poduzeća koja na njemu nude

proizvode/usluge koji su obuhvaćeni granicama mjerodavnog tržišta. Broj takvih

poduzeća ovisi o prirodi industrije, odnosno o opsezima proizvodnje pri kojima

poduzeća u toj industriji minimaliziraju prosječne troškove proizvodnje.

Ako su prosječni troškovi minimalizirani kod opsega koji su veći od količina koje

traže kupci, radi se o prirodnom monopolu, i na tržištu egzistira samo jedno

poduzeće. Prisutnost više konkurentskih poduzeća u takvim bi uvjetima vodila ka

ekonomskoj neučinkovitosti. Troškovi proizvodnje tražene količine proizvoda bili

bi veći nego što je nužno, što znači da bi društvena alokacija resursa za

proizvodnju tog proizvoda bila neučinkovita. Prema tome, u nekim je

industrijama monopol ekonomski najučinkovitija tržišna struktura. Stoga se

nikako ne može smatrati da je monopol sam po sebi štetan.

Ako minimum prosječnih troškova nastupa kod opsega koji su do nekoliko puta

manji od traženih količina, govorimo o oligopolu.

46

Kad je tehnologija proizvodnje takva da su prosječni troškovi minimalizirani pri

opsezima proizvodnje znatno manjim od tržišne potražnje, na tržištu može

koegzistirati veliki broj poduzeća, pa govorimo o tržištu s velikom

konkurencijom.

U tržišnoj strukturi s vrlo velikom konkurencijom svako od poduzeća zauzima tek

vrlo mali tržišni udio u ukupnoj prodaji, i ni na koji način ne može strateški

utjecati na poslovne performanse svojih konkurenata. Sva takva poduzeća u

donošenju svojih poslovnih odluka rukovode se samo cjenovnim signalom s tržišta

u tom smislu da, u potpunom nedostatku strateške moći, prihvaćaju tržišnu

cijenu kao svoju, i prilagođuju proizvodnju do opsega kod kojeg se granični trošak

izjednačuje s tržišnom cijenom. Utoliko, efikasnija poduzeća mogu proizvoditi i

prodavati više, ali na tu efikasnost ne može utjecati nijedan pojedinačni

konkurent s tržišta. Na tržištu s vrlo velikom konkurencijom svako poduzeće

ovisi samo o sebi i može utjecati samo na sebe. Idealizirani model takvog tržišta

obrađuje se u uvodnim tečajevima mikroekonomike pod uobičajenim nazivom

tržište sa savršenom konkurencijom (engl. perfect competition).

Zamišljeno tržište sa savršenom konkurencijom smatra se najučinkovitijim

alokatorom društvenih resursa, s obzirom da u dugom roku potpuno eliminira

privatne profite vlasnika poduzeća (o tome malo kasnije; ponovite što ste na tu

temu učili u uvodnoj mikroekonomici). U društvu postoji općeprihvaćena

ideologija poželjnosti čim veće konkurencije, iako to, ponovimo, nije ekonomski

učinkovito u svim industrijama. Zbog nesmiljene konkurencije, na vrlo

konkurentnim tržištima poduzeća nemaju nikakvu tržišnu snagu. Da

budemo sasvim precizni, to znači da ona ni na koji način ne mogu strateški

utjecati na poslovne rezultate svojih konkurenata, a isto tako, ne mogu

strateški iskorištavati svoje potrošače zaračunavanjem previsokih cijena,

zbog toga što bi i najmanje podizanje cijena od strane pojedinog proizvođača

dovelo do toga da kupci pređu drugim proizvođačima. Sjetite se, naime, da u

ovakvoj tržišnoj strukturi postoji vrlo velik broj ponuditelja koji svi nude isti

proizvod po istoj tržišnoj cijeni.

Druga krajnost u spektru svih mogućih tržišnih struktura je monopol. Monopol,

doduše, nema konkurenata, ali ima stratešku mogućnost iskorištavanja

potrošača. Stoga, bez državne regulacije, svaki monopolist imao bi

ultimativnu tržišnu snagu, čija bi zloporaba naspram potrošača bila

ograničena samo sposobnošću potrošača da plaćaju za njegov proizvod/uslugu.

Preciznije rečeno, monopolska tržišna snaga bila bi ograničena samo

elastičnošću potražnje. Kod dobara s vrlo neelastičnom potražnjom (npr.

energenti) moć monopolista da podigne cijene na znatno višu razinu od

graničnih troškova proizvodnje bila bi vrlo velika.

Jedna od uobičajenih mjera tržišne snage pojedinačnog poduzeća konstruirana je

tako da poprima vrijednost nula kad poduzeće nema nikakvu tržišnu snagu (tj.

kad radi na savršeno konkurentnom tržištu), jedan kad ima apsolutnu tržišnu

snagu (monopolist za čijim proizvodom postoji savršeno neelastična potražnja),

donosno bilo koju vrijednost između nula i jedan za sve moguće druge situacije.

Radi se o Lernerovom indeksu, kojeg smo već spominjali u poglavlju 5.1.-1.:

47

L(p) = [p – c'(p)]/p.

Lernerov indeks funkcija je cijene po kojoj poduzeće prodaje svoj proizvod/uslugu,

p, i graničnog troška c'(p), koji je također funkcija te cijene. Sama cijena vezana

je s količinom proizvodnje preko funkcije potražnje, p(q). L(p) je pokazatelj koji

mjeri kolika je razlika cijene i graničnog troška, normalizirana na cijenu. Ako je

cijena jednaka graničnom trošku, a to je slučaj u modelu savršene konkurencije,

prethodni izraz poprima očito vrijednost nula. Ako je cijena daleko veća od

graničnog troška, što je moguće jedino u slučaju nereguliranog monopola i

istodobno postojeće savršene neelastičnosti potražnje, izraz u brojniku približno

je jednak p, jer se c'(p) može zanemariti, pa L(p) iznosi jedan. Sve druge situacije,

u kojima je cijena veća od graničnog troška, ali za konačan faktor, nalaze se

negdje između te dvije krajnosti. Lernerov indeks ne može biti manji od nule ako

je poduzeće racionalno, jer nijedno poduzeće neće proizvoditi dodatan proizvod od

kojeg će uprihoditi manje od graničnog troška. Stoga vrijedi:

Lernerov indeks jednak je recipročnom iznosu modula elastičnosti

potražnje u točki maksimalizacije profita. Naime, neka je funkcija profita

zamišljenog poduzeća koje proizvodi samo jedan proizvod jednaka razlici njegovih

ukupnih prihoda, r (koji su jednaki umnošku cijene i količine prodanih

proizvoda), i ukupnih troškova proizvodnje, c. Naravno, i prihod i trošak su

funkcije opsega proizvodnje:

( ) ( ) ( ) ( ) ( )

Granični prihod jednak je derivaciji ukupnog prihoda, što se može raspisati kao:

( )

( ( )) ( )

( )

( ) [

( ) ( )

] ( ) [

( )]

ed je elastičnost potražnje. Uvjet prvog reda za maksimalizaciju profita glasi:

( ) ( ) ( ) [

( )] ( )

q0 je rješenje gornje jednadžbe, odnosno opseg proizvodnje kod kojeg profit

poprima ekstremnu vrijednost. Riješimo sada ovu jednadžbu po –1/ed(q0):

( )

( ) ( )

( ) ( )

Prema tome, s obzirom da je elastičnost potražnje za normalnim dobrima

negativna:

L(q0) = 1/|ed(q0) |.

48

Slika 6.1.-1. Ovisnost Lernerovog indeksa i elastičnosti u funkciji omjera graničnog troška

i cijene u ravnoteži.

Naravno, razumije se da je L(q0) = L(p0), jer su p i q vezani monotono padajućom

funkcijom potražnje. Isto vrijedi i za sve druge funkcije od q0. Lernerov indeks i

apsolutnu vrijednost elastičnosti najzgodnije je promatrati na zajedničkom

grafičkom prikazu (slika 6.1.-1.), kao funkcije omjera graničnog troška i cijene u

točki ravnoteže. Obratite pažnju da su mjerila za ove dvije krivulje različita.

„Zona“ velike tržišne snage nalazi se na lijevoj strani ovog grafikona, pri malim

apsolutnim vrijednostima elastičnosti potražnje, odnosno pri velikim vrijednosti-

ma Lernerovog indeksa.

Premda je pojam tržišne snage najlakše ilustrirati preko pokazatelja relativne

razlike između prodajne cijene i graničnog troška, kao što je Lernerov indeks,

takav opis nije posve adekvatan, s obzirom da cijena dočarava samo ponašanje

poduzeća prema svojim kupcima. Drugi aspekt koji je važan u opisivanju tržišne

snage jest način ponašanja poduzeća prema svojim konkurentima na tržištu. Tu

vjerojatno nije moguće definirati neki naročito zgodan sintetički pokazatelj.

Suština je, međutim, u tome, da poduzeće za koje možemo reći da uživa položaj

tržišne snage ima mogućnost samovoljnog strateškog utjecaja na

konkurente i na tržište u cjelini. Taj utjecaj ne mora biti apsolutan. Međutim,

što je poduzeće neovisnije u povlačenju vlastitih strateških poteza na tržištu, to

je njegova tržišna snaga veća. Pod pojmom strateškog utjecaja podrazumijevaju

se mjere poslovne politike koje uprava poduzeća poduzima kako bi dovela vlastito

poduzeće u dugoročno bolji tržišni položaj od konkurenata, i kako bi svoje

konkurente dovela u dugoročno lošiji tržišni položaj.

Naravno, nastojanje uprave poduzeća da u tržišnom nadmetanju postigne bolje

rezultate od konkurencije i osvoji dugoročno bolju poziciju sasvim su legitimna i

razumljiva. U njima nema ničeg nedozvoljenog. Međutim, poduzeće može doći u

iskušenje da svojim potezima na nekorektan i nedopušten način unazađuje

tržišni položaj konkurenata, a potom i iskorištava relativnu stratešku nemoć

|ed|

e d(q

0)

= 1

/[1

– c

'(q

0)/

p(q

0)]

L

L(q

0)

= 1

– c

'(q

0)/

p(q

0)

c'(q0)/p(q0)

49

kupaca. Što je ono u snažnijem tržišnom položaju, to mu je lakše provoditi

politiku eliminacije konkurencije i iskorištavanja kupaca.

Promotrimo sada na trenutak i ono poduzeće koje djeluje u industriji koja ne

pretpostavlja vrlo veliku konkurenciju, već neku formu oligopola, ali ipak i u

takvim uvjetima ostvaruje slabe poslovne rezultate i male tržišne udjele u

prodaji. Kakvi sve mogu biti razlozi za takve nepovoljne performanse poduzeća? S

jedne strane, ono može biti žrtvom zloupotrebe tržišne snage od strane

dominantnih tržišnih igrača. Ipak, s druge strane, moguće je i da samo to

poduzeće ima loš strateški i operativni menadžment, zbog čega je, primjerice,

propustilo, ili jednostavno nije moglo, na vrijeme investirati u novu proizvodnu

tehnologiju, zbog čega previše troši na neposlovne rashode, zbog čega ima lošu

vlastitu strategiju prema kupcima, i tako dalje.

Prema tome, loše performanse poduzeća na tržištu s nepotpunom konkurencijom

mogu, i u velikom broju slučajeva jesu, rezultat vlastite nekonkurentnosti,

nesposobnosti menadžera, i slično. S druge strane, često su one posljedica i

nelojalnih strateških poteza od strane poduzeća s velikom tržišnom snagom.

Stoga nije uvijek lako raspoznati o čemu se zapravo radi, i odgovornost

državnih agencija koje provode pravo konkurencije i mjere regulatorne politike

vrlo je velika. Ne bi bilo pravično kažnjavati uspješna poduzeća samo zato što su

uspješnija od drugih, no isto tako, ne bi bilo pravično tržišno slabije igrače

ostaviti na milost i nemilost dominantnim poduzećima.

S obzirom na činjenicu o kojoj smo već diskutirali, da se postupci provedbe prava

konkurencije odigravaju najprije u upravnoj, a zatim redovito u pravosudnoj

domeni, vrlo je važno imati na umu definiciju vladajućeg položaja (engl.

dominance) prema kojoj se u svojem postupanju ravnaju visoki sudovi nadležni

za ovo područje. Europski opći sud, kao prvostupanjska instanca u postupcima

protiv Europske komisije, kao i Sud Europske unije (čiji sastavni dio je i Opći

sud) kao konačna instanca, primjenjuju sljedeću pragmatičnu definiciju

vladajućeg položaja na mjerodavnom tržištu:

„Tržišna dominacija22 je položaj ekonomske snage kojega uživa

poduzeće, a koji mu omogućuje da unazađuje ili zadržava razvoj

učinkovite konkurencije na mjerodavnom tržištu, dozvoljavajući mu

da se u značajnoj mjeri ponaša neovisno od svojih konkurenata,

korisnika i, konačno, krajnjih potrošača.“

Konceptualno, vladajući položaj na tržištu može se definirati kao stanje u kojemu

se promatranom poduzeću isplati (u obliku povećanog profita) poduzimati

strateške mjere, koje su ponekad skupe i za to poduzeće, ako one vode ka

nazadovanju konkurencije. Naravno, moguće je da na istom mjerodavnom tržištu

postoji više od jednog poduzeća u vladajućem položaju. (Naime, hrvatska riječ

„vladajući” mogla bi sugerirati da se radi samo o jednom.)

22 U žargonu prava konkurencije na hrvatskom jeziku udomaćio se pojam vladajućeg položaja.

Uobičajen ekvivalentan pojam na engleskom jeziku je market dominance, dakle, tržišna

dominacija. Često se, posebno u starijoj literaturi, susreće pojam znatnije tržišne snage (SMP,

engl. Significant Market Power). Ove pojmove treba u tretirati kao istoznačnice.

50

Ponekad poduzeća koja zajednički možda i nemaju vladajući položaj, ili njihova

tržišna snaga nije toliko velika koliko bi ta poduzeća htjela, poduzimaju

koordinirane strateške poteze na tržištu, koji mogu biti formalno dogovoreni

ili čak ugovoreni, ali isto tako, mogu biti posve neformalni i svoditi se na oblike

ponašanja koji vode ka zajedničkom strateškom cilju, unatoč tome što poduzeća

hine da nisu ni u kakvom dogovoru. U takvim slučajevima, čijih pojavnih oblika

može biti sijaset različitih, može se govoriti o zajedničkom vladajućem

položaju (engl. joint dominance, joint market power), a agencije za tržišno

natjecanje i/ili regulatori mogu utvrđivati njihov zajednički položaj dominacije, te

vršiti analize tržišta s ciljem utvrđivanja nedozvoljenih oblika zajedničkog

djelovanja, bilo ugovorenog, ili prešutnog, ali praktički prisutnog, na štetu stanja

konkurencije na tržištu.

Zajednička protutržišna ponašanja predstavljaju veliko područje teoretskog i

primijenjenog prava konkurencije, a u stručnom žargonu obično se govori o

mjerama protiv kartela. To je regulirano, primjerice, člankom 101. TFEU-a.

Članak 102. bavi se zabranom zloupotrebe vladajućeg položaja, što se jednako

odnosi na pojedinačni vladajući položaj, kao i na zajednički, koji je posljedica

nekog oblika kartelskog djelovanja.

Vrlo je važno još jednom napomenuti, iako bi to iz dosadašnjeg izlaganja već

trebalo biti jasno, da vladajući položaj sam po sebi nije zakonom

nedopušten, ali je nedopuštena njegova zloupotreba (članak 102. TFEU-a).

Praktična posljedica tog izuzetno važnog načela u primjeni prava konkurencije

jest ta, da agencije nadležne za nju ne smiju izricati nikakve regulatorne

mjere poduzećima ukoliko nisu kumulativno stečena dva uvjeta:

- da je analizom tržišta utvrđeno postojanje vladajućeg položaja;

- da je tom analizom također utvrđena zloupotreba tog vladajućeg

položaja.

Dakle, vladajući položaj sam po sebi ne predstavlja dovoljnu pravnu osnovu

za podvrgavanje poduzeća regulatornim mjerama, a kamo li kaznama. On daje

samo pravnu osnovu za regulatorni nadzor stanja konkurencije na tržištu.

Pretpostavka za aktivno postupanje je utvrđena zloupotreba vladajućeg

položaja. Ovo su vrlo važne posljedice razvoja u primjeni prava konkurencije u

zadnjih deset do petnaest godina. Naime, u prethodnom razdoblju regulatorne

agencije, koje postupaju po sektorski specifičnom pravu, imale su ovlasti

nametati vrlo zahtjevne regulatorne mjere čak i bez stvarnog utvrđivanja

vladajućeg položaja. Tako je, primjerice, u regulatornom paketu Europske unije

za telekomunikacije koji je bio na snazi u devedesetim godinama 20. stoljeća,

regulator mogao regulirati cijene poduzećima koja su imala tržišni udio od 25% ili

više, samo na osnovu tog tržišnog udjela, i to na vrlo nejasno i preširoko

definiranim tržištima. Nešto više o tome reći ćemo kad budemo govorili o

regulaciji industrije elektroničkih komunikacija. Kasniji razvoj sektorski

specifičnog regulatornog prava bitno je ograničio voluntarizam u

postupanju sektorskih regulatornih agencija, u prvom redu kroz

usklađivanje sektorskih propisa s općim načelima prava konkurencije.

Osim propisa, neprestano se usklađuju i najbolje prakse u njihovoj primjeni. To je

sigurno najvažniji proces u razvoju prava konkurencije suvremenog doba.

51

6.2. Strategije ograničavanja tržišnog natjecanja

Najvažnija manifestacija zloporabe vladajućeg položaja je ograničavanje

tržišnog natjecanja. Postoji nemali broj teoretski zamislivih manipulativnih

strategija s ciljem umanjenja razine tržišnog natjecanja, te još mnogostruko veći

broj praktično ostvarivih strateških i taktičkih postupaka kojima pribjegavaju

dominantna poduzeća, ovisno o prirodi posla kojime se bave i specifičnim

okolnostima prisutnim na mjerodavnom tržištu. Ovdje će biti ukratko obrađene

četiri osnovne strategije:

­ spajanja (engl. mergers) s ciljem horizontalne ili vertikalne integracije;

­ stvaranje zapreka pojavi i razvoju potencijalne konkurencije;

­ istiskivanje s tržišta (engl. margin squeeze, price squeeze);

­ predatorska politika cijena (engl. predatory pricing).

Spajanja

Spajanja kompanija normalna su pojava u ekonomiji svake zemlje, a naročito u

međunarodnoj ekonomiji, posebice u uvjetima slobodne cirkulacije kapitala.

Sama po sebi, spajanja se ne poduzimaju nužno zbog namjere za zloporabom

tržišne snage, niti je to nužno njihova posljedica. Spajanja poduzeća poprimaju

dvije osnovne forme:

­ Akvizicije (engl. acquisitions) – Jedno poduzeće kupuje drugo, pri čemu ovo

drugo nestaje. Često se nazivaju i preuzimanja (engl. takeovers) ili otkupi

(engl. buyouts). Preuzimanje može biti prijateljsko, kada je menadžment

ciljane kompanije upoznat s namjerama kupca i kada menadžeri i vlasnici

dobrovoljno surađuju u preuzimanju, odnosno neprijateljsko, kada jedna

kompanija pokušava steći većinsko vlasništvo nad drugom prikrivenim

operacijama preuzimanja vlasničkih udjela.

­ Spajanja (engl. mergers) – Spajanja u užem smislu te riječi podrazumijevaju

ujedinjavanje kompanija, često sličnih veličina i tržišnih položaja (engl. merger

of equals), pri čemu one zajednički odlučuju da se spoje u jednu kompaniju

umjesto da posluju kao odvojeni entiteti, i pri čemu se često zadržavaju neka

obilježja identiteta ujedinjenih poduzeća, brandovi, i slično. Ukoliko se

spajanje obavlja protiv volje uprave jednog od sudionika procesa, ono se uvijek

klasificira kao neprijateljsko preuzimanje, bez obzira na sve druge kriterije

koji bi možda mogli upućivati i na spajanje u užem smislu, na ravnopravnoj

osnovi. U postupku spajanja dolazi do predaje (engl. surrender) dionica

kompanija koje sudjeluju u spajanju i emitiranja dionica novonastale

kompanije. Time prestaju postojati obje kompanije koje su krenule u postupak

spajanja. Stvarna spajanja na ravnopravnoj osnovi relativno su rijetka.

Najčešće ipak postoji partner koji je jači. Kompanije često pribjegavaju objavi

spajanja umjesto akvizicije, iako je u stvarnosti jači partner kupio slabijega.

Osnovni razlog za to je što preuzimanja često u sebi nose negativnu konotaciju

zbog koje mogu nepovoljno utjecati na tržišnu poziciju nove kompanije. Poznati

primjer spajanja koje je predstavljeno kao ravnopravno, a u stvari je obavljeno

kao preuzimanje, je spajanje finskog proizvođača telekomunika-cijske opreme

Nokia i Siemensove divizije za telekomunikacijsku opremu COM, čime je 2006.

52

godine nastalo poduzeće Nokia Siemens Networks. U stvari, Nokia je tada

preuzela Siemensovu COM diviziju.

S obzirom na industrijski kontekst u kojem se događa spajanje, ono se može

svrstati u jedan od dva temeljna razreda:

­ kongenerička spajanja – događaju se između kompanija koje su angažirane

u istim ili srodnim industrijama, na istim ili različitim stupnjevima

proizvodnje;

­ konglomeratska spajanja – događaju se između kompanija koje ne djeluju

unutar iste industrije.

Sa stanovišta zaštite tržišnog natjecanja mnogo interesantnija su kongenerička

spajanja, od kojih su posebno značajna dva oblika:

­ horizontalna integracija – događa se između poduzeća na istoj razini

proizvodnje, pri čemu dolazi do izravnog povećanja tržišne koncentracije na toj

razini;

­ vertikalna integracija – događa se između poduzeća na različitim razinama

proizvodnje unutar iste industrije, što se može protegnuti i do situacije u kojoj

jedno poduzeće u svojem portfelju ima sve razine proizvodnje jednog proizvoda

ili grupe proizvoda (što još uvijek ne znači nužno da je ono monopolist).

Dok je mehanizam narušavanja tržišnog natjecanja kod horizontalne integracije

na prvi pogled jasan, u slučaju vertikalne integracije stvari su obično

kompliciranije, ne moraju biti očigledne, i mogu dovesti do prenošenja moći koja

proizlazi iz tržišne snage koju poduzeće posjeduje na jednoj razini proizvodnje

(odnosno njoj odgovarajućem mjerodavnom tržištu) na druga tržišta, koja

odgovaraju obično "nizvodnim" razinama proizvodnje. Temeljni mehanizam

zloporabe vertikalno integrirane strukture za nelojalno povećanje tržišne snage

jest praksa istiskivanja konkurencije, koja će biti objašnjena malo kasnije.

U većini zakonodavstava tržišnog natjecanja, uključujući tu i hrvatsko, postoje

određeni pragovi spajanja, izraženi u vrijednostima transakcija, nakon kojih

kompanije koje se spajaju obvezno moraju prijaviti namjeru koncentracije

nadležnoj agenciji za tržišno natjecanje, koja je ovlaštena procijeniti je li takva

koncentracija dopuštena ili nije. Primjerice, u Hrvatskoj se namjera

koncentracije mora prijaviti ako je istodobno zadovoljeno da ukupan prihod svih

sudionika spajanja u prethodnoj godini prelazi jednu milijardu kuna, te da u istoj

godini pojedinačni prihod (svakog od) najmanje dva sudionika spajanja iznosi više

od sto milijuna kuna23.

Najčešće korišteni početni (ali često ne i dovoljni) kriteriji za ocjenu

dopuštenosti koncentracija imaju porijeklo u već spomenutim Smjernicama

za horizontalna spajanja Ministarstva pravosuđa i Federalne Komisije za

Trgovinu SAD-a. Te kriterije navode također i Smjernice Europske komisije

23 Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, članak 17., Narodne novine 79/2009, 80/2013.

53

za procjenu horizontalnih spajanja24. U njima se navode kriteriji za približnu

procjenu stanja konkurencije koje će se uspostaviti nakon planiranog spajanja,

kao i nepovoljnog utjecaja na do tada već uspostavljenu razinu konkurencije. Kao

osnovni pokazatelj koristi se Herfindahl-Hirschmanov (HH) indeks u varijanti

zbroja postotnih tržišnih udjela sudionika na mjerodavnom tržištu.

Ako će nakon spajanja novi HH indeks biti manji od 1.000, tržište će ostati

konkurentno, pa nema potrebe za daljnjim analizama, već se spajanje ocjenjuje

dopuštenim.

Ako će nakon spajanja HH indeks biti između 1.000 i 1.800, tržište se smatra

umjereno koncentriranim, i potrebno je provesti daljnje analize. Prije svega,

razmatra se za koliki iznos promatrano spajanje povećava HH indeks. Ako je to

povećanje manje od 100, može se smatrati da planirano spajanje neće imati

značajan dodatan upliv na tržišno natjecanje, i analiza se može prekinuti. Ako je

povećanje HH indeksa veće od 100, prije konačne odluke potrebno je razmatrati

dodatne kriterije, poput analiza potencijalnog koordiniranog ili pojedinačnog

antikompetitivnog djelovanja kompanija, sprečavanja ulaska novih konkurenata

na tržište, i slično.

Ako će nakon spajanja HH indeks dosegnuti vrijednosti iznad 1.800, tržište će se

smatrati visoko koncentriranim. Međutim, bitno je i koliko će planirano spajanje

dodatno narušiti uvjete za fer tržišno natjecanje. Ako ono podiže iznos HH

indeksa za 50 ili manje, smatra se da spajanje ne utječe bitno na (već od ranije

postojeće) stanje konkurencije na tržištu. Naime, takvo spajanje tek neznatno

narušava tržišno natjecanje na tržištu koje je očito i prije njega već visoko

koncentrirano. Ako planirano spajanje podiže HH indeks za 100 ili više, agencija

za tržišno natjecanje u pravilu će pretpostaviti da je koncentracija nedopuštena,

ali i to je moguće pobijati razmatranjem dodatnih kriterija u vezi pojedinačnih ili

koordiniranih antikompetitivnih praksi, odnosno sprečavanja ulaska nove

konkurencije. Ako je iznos porasta HH indeksa između 50 i 100, potrebno je prije

donošenja odluke o dopuštenosti koncentracije u svakom slučaju provesti

dopunske analize.

Stvaranje zapreka pojavi i razvoju potencijalne konkurencije

Tržišne strukture monopola i oligopola s ograničenom konkurencijom, koje su

preduvjet za zloporabu vladajućeg položaja na tržištu, uvijek proizlaze iz

perzistentnog postojanja ulaznih barijera (engl. entry barriers). Ulazne barijere

mogu biti ekonomske i neekonomske (administrativne) prirode.

Administrativne ulazne barijere ostvaruju se najčešće u tri oblika:

­ zakonska zabrana konkurencije – propisima je određeno koja kompanija

(ili više njih), ili drugačija organizacija, može obavljati određenu ekonomsku

aktivnost, dok je svima ostalima to zabranjeno;

24 Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the Council Regulation on the

control of concentrations between undertakings (2004/C 31/03), Official Journal of the European

Union, C 31/5, 5.2.2004.

54

­ naplata velikih naknada za licence za rad – propisima je određeno da se

poduzeće koje želi započeti rad u nekoj djelatnosti mora licencirati i platiti

velik iznos pristojbe za tu licencu, a u nekim slučajevima i da kasnije, tijekom

rada, mora plaćati određeni parafiskalni namet kao postotak od ostvarenih

prihoda;

­ ustupanje ekskluzivnih prava na isporuku – propisima je određeno da

država (bilo središnja država, ili neka jedinica lokalne uprave) može za

obavljanje određene djelatnosti izdavati ekskluzivna prava u obliku koncesija,

ekskluzivnih franšiza i slično.

Ipak, treba reći da današnje primarno pravo konkurencije vodećih

ekonomija u svjetskom kontekstu, poput SAD-a, Europske unije, a zatim i velikog

broja zemalja izvan tih asocijacija, zabranjuje dodjelu ili zadržavanje posebnih ili

isključivih prava, osim kada je u pitanju zaštita temeljnih društvenih interesa,

poput zaštite života i zdravlja, prirodnog okoliša i korištenja prostora.

Ekonomske ulazne barijere pojavljuju se u sljedećim najčešćim oblicima:

­ postojanje ekonomije veličine – odnos troškova proizvodnje, čija ovisnost o

opsegu proizvodnje proistječe iz tehnologije, i tržišne potražnje je takav da su

prosječni i granični troškovi proizvodnje pri opsegu proizvodnje kojeg traži

tržište padajuće funkcije tog opsega, uslijed čega na tržištu postoji prirodni

monopol, koji nije proistekao iz zakona, nego iz stvarnih ekonomskih odnosa;

­ kapitalna intenzivnost – proizvodni proces i tehnologija zahtijevaju velika

ulaganja, a time i odgovarajući dostup tržištu kapitala, što mnogim

poduzećima nije dostižno;

­ tehnološka superiornost – jedno poduzeće posjeduje superiornu tehnologiju

u kojoj mu trenutno nitko ne može konkurirati;

­ nepostojanje zamjenskih dobara – poduzeće je jedino koje proizvodi

određeno dobro (proizvod ili uslugu) za koje iz različitih razloga nema

raspoloživih zamjenskih proizvoda ili tehnologija za njihovu proizvodnju;

­ kontrola prirodnih ili esencijalnih resursa – situacija zbog koje

konkurenti ne mogu doći do prirodnih sirovina (npr. ruda) ili esencijalnih

usluga sustava (npr. mrežnih usluga telekomunikacijskog operatora) potrebnih

za proizvodnju njihovih dobara.

Ekonomske ulazne barijere mogu postojati same od sebe, tj. zbog postojanja

određene tržišne strukture koje je uvjetovano međusobnim odnosima slobodnih

ekonomskih subjekata, ali one se također mogu kreirati ili produbiti

strateškim djelovanjem jakih tržišnih igrača. U tom kontekstu govorimo o

strateškom stvaranju zapreka potencijalnoj konkurenciji od strane

kompanija koje već jesu na tržištu.

Za vježbu, pronađite primjer i promislite, kako bi neka jaka kompanija mogla

podići ulazne barijere potencijalnim konkurentima.

Potencijalnu konkurenciju čine poduzeća koja mogu i žele u kratkom roku

ući na određeno tržište, ukoliko taj ulazak smatraju ekonomski isplativim.

55

Potencijalna konkurencija sama po sebi djeluje stabilizirajuće na tržišne cijene,

ali jedino ako postoji stvarna prijetnja njenog ulaska na tržište. Kako bi otklonili

tu prijetnju, tržišno jaki igrači pribjegavaju različitim antikompetitivnim

strategijama.

Jedna od iskustveno najproduktivnijih strategija odvraćanja potencijalne

konkurencije je pokušaj ishođenja povoljnijeg zakonskog položaja, koji se

ne može uvijek jednoznačno svrstati u isključiva prava. Tako tržišno snažne

kompanije nastoje lobiranjem kod državnih službi osigurati za sebe povoljne

odredbe državnih zakona i njihovih provedbenih akata, pa čak i provedbenih

praksi, kako bi kreirale neku vrstu zakonite ulazne barijere u obliku poboljšanog

vlastitog strateškog položaja u odnosu na konkurente i posebno potencijalne

konkurente.

Ovdje govorimo o jednoj manifestaciji pojave traženja rente (engl. rent seeking)

kroz organiziranje, u osnovi, koruptivnog zakonodavnog procesa, izvan normalnih

demokratskih standarda donošenja javnih propisa. Ta „renta“ je u stvari dodatan

profit kojeg poduzeće uspijeva ostvariti samo zato što mu je sustavom propisa

dan neki poseban položaj koji mu omogućuje da „prikuplja položajnu rentu“.

Takav položaj može se kreirati i uz naizgled neutralne propise, kroz njihovu

praktičnu primjenu, prilikom koje neka državna birokracija sustavnim

postupanjem daje prednost nekom poduzeću, često na teško primjetan način.

Istiskivanje s tržišta

Istiskivanje s tržišta je u najvećem broju slučajeva strategija kojom kompanija

koja ima vladajući položaj na nekom mjerodavnom tržištu zlorabi taj položaj kako

bi drugoj kompaniji, koja proizvode ili usluge s tog mjerodavnog tržišta koristi

kao inpute, povećala izravne ili oportunitetne troškove, i tako je učinila manje

konkurentnom na drugom mjerodavnom tržištu, na kojemu su obje kompanije u

međusobno konkurentskom odnosu.

Istiskivanje s tržišta je kao fenomen vrlo prisutno kada na mjerodavnim

tržištima djeluje jedna ili više jakih kompanija s vertikalno integriranom

strukturom. Evo primjera:

Zamislimo hipotetsku situaciju u kojoj vertikalno integrirana kompanija može

unazađivati konkurentsku poziciju druge kompanije, kada njih dvije konkuriraju

na downstream tržištu25. Promatrajmo dvije zamišljene telekomunikacijske

25 Downstream, ili „nizvodno“, nalazi se ono tržište koje je bliže potrošaču. Slikovito, rijeka

ekonomske aktivnosti vodi od izvora (sirovina), preko različitih stupnjeva proizvodnje, ka

krajnjem potrošaču. Zamislite sljedeći primjer: Potrošač kupuje neki komunikacijski sadržaj,

recimo paket internetske televizije. Taj proizvod zapravo je „svežanj“ različitih proizvoda (engl.

bundle) koji su potrebni da bi on kod kuće u naslonjaču mogao gledati svoj omiljeni filmski kanal.

Osim samih televizijskih kanala, za koje poduzeće koje našem potrošaču prodaje tu uslugu plaća

prava prenošenja stvarnim proizvođačima programa, potrebno je osigurati i mogućnost njihove

fizičke distribucije do potrošača, odnosno njegovog televizora. To je moguće ostvariti pomoću tzv.

„pristupne mreže“, koja se u bitnome sastoji od bakrenih vodova („parica“) koji su položeni u

kabelima koji idu od lokalne telefonske centrale do svake ulice, zgrade, i, konačno, kuće ili stana.

S obzirom da najčešće postoji samo jedna takva infrastruktura, naš davatelj usluge prisiljen je

kupiti pristup mreži od njenog vlasnika, koji u smislu pristupa krajnjem korisniku ima prirodni

56

kompanije. Dok je proizvodnja internetskih multimedijalnih sadržaja izložena

vrlo velikoj konkurenciji, fizički (kabelski) pristup do krajnjeg korisnika to nije.

Dapače, on je najčešće monopoliziran, a esencijalna infrastruktura (bakrena

telefonska parica ili optičko vlakno) najčešće je u rukama dominantne

telekomunikacijske kompanije. Ta kompanija ima interes naplaćivati malom

proizvođaču internetskih sadržaja previše za uslugu korištenja esencijalne

infrastrukture, odnosno dostupa do krajnjeg korisnika, čime mu postavlja veliku

prepreku za učinkovito tržišno natjecanje kroz prekomjernu naplatu nužnog

resursa. Dominantna kompanija može se služiti i alternativnim komercijalnim

i/ili tehničkim zamkama (npr. stvaranjem nepotrebnih problema oko ugovaranja

poslova kroz tzv. odbijanje posla, engl. refusal to deal), kako bi svom

konkurentu povećala izravne i neizravne troškove proizvodnje.

Ovako opisane prakse nose zajedničko ime istiskivanja marginom ili

istiskivanja cijenom (engl. margin squeeze, price squeeze). Naime, povećavajući

troškove konkurenata, njima uz istu tržišnu razinu finalnih cijena ostaje manja

margina dobiti (ili čak zapadaju u gubitak), što ih čini sve manje konkurentnima

jer im se smanjuje potencijal za daljnje ulaganje u poslovanje.

Rješavanje problema istiskivanja s tržišta u vertikalno integriranim strukturama

jedno je od središnjih pitanja regulatorne politike u liberaliziranim

industrijama, koje su ranije bili monopoli. Regulator je tu suočen sa „starim“

poduzećem, koje je odavno prisutno na tržištu i operira esencijalne resurse, i s

novim poduzetnicima, koji ulaze na tržište i traže svoj prostor. Reguliranje

cijena pristupa esencijalnim resursima vrlo je složeno pitanje, zbog toga što

previsoke cijene pristupa sprečavaju razvoj konkurencije na tržištima koja ovise o

tim resursima, dok preniske cijene sprečavaju operatora tih resursa u njihovom

razvoju, što je opet dugoročno opasno za konkurenciju na takvom tržištu.

Regulirane cijene ne smiju biti ni previsoke, niti preniske, a mudrost i

vještina regulatora prepoznaje se upravo po njegovoj kontroli uvjeta pristupa u

vertikalno integriranim industrijama. Kasnije ćemo imati prilike malo detaljnije

prodiskutirati problematiku regulacije cijena pristupa esencijalnim resursima

vertikalno integriranog poduzeća koje uživa vladajući položaj.

Predatorska politika cijena

Predatorska politika cijena (engl. predatory pricing) podrazumijeva da

"predator", tj. poduzeće u vladajućem položaju koje pribjegava predatorskoj

praksi, određuje cijene svojih proizvoda ili usluga ispod razine vlastitih

monopol. Stoga, iako je bakrena parica kao fizički predmet najbliža korisniku, jer ulazi u samu

njegovu dnevnu sobu, usluga prijenosa signala po njoj u stvari je input u proizvodnji usluge

internetske televizije za krajnjeg kupca, pa se stoga (monopolsko) tržište pristupa nalazi

upstream, ili „uzvodno“, u lancu vrijednosti ove industrije. Naravno, i tržište na kojem se na

veleprodajnoj osnovi prodaju različiti TV sadržaji također se nalazi uzvodno. No, proizvod koji se

sastoji od svežnja svega što je potrebno da bi ga krajnji potrošač kupio, nalazi se nizvodno, jer je

za njegovu realizaciju bila potreban još jedan stadij proizvodnje – povezivanje (engl. bundling). Da

se poslužimo metaforom: proizvođači mrkve, peršina i celera prodaju urod iz svojih povrtnjaka na

tržištu koje je upsteram u odnosu na bake koje na placevima prodaju grincajge. Bake su te koje su

kupile povrće u veleprodaji, gumicom povezale pušlek peršina, dvije mrkve i celerov korijen, te

tako odradile jedan stadij u proizvodnji – povezivanje ili bundling.

57

troškova, kako bi stvaranjem nelojalne konkurencije umanjio prihode

postojećeg, ili potencijalne prihode budućeg konkurenta. Pri tome predator

privremeno također zapada u poslovni gubitak (negativan profit), ali to

sagledava kao investiciju u budući vladajući tržišni položaj, čije će plodove

uživati nakon što izbaci ostale igrače ili aspirante s tržišta.

Neki ekonomisti spore čak i samo postojanje prakse predatorskog određivanja

cijena, a mnogi izražavaju sumnje u stvarne dosege ovakve hipotetske strategije,

pa i u mogućnost dokazivanja predatorskog ponašanja. Klasičan test za

utvrđivanje jesu li određene cijene predatorske razvili su harvardski profesori

prava Areeda i Turner26. On se osniva na kriteriju graničnog troška, odnosno

prosječnog varijabilnog troška, kao njegove najbolje aproksimacije. Prema tom

testu, poduzeće koje određuje cijene na razini jednakoj ili višoj od graničnih

troškova ne može se smatrati predatorom.

Opasnost regulacije navodnog predatorskog ponašanja proistječe iz činjenice da

je takvo ponašanje vrlo lako zamijeniti s kompetitivnim ponašanjem,

odnosno sa strategijom cjenovne borbe, kada kompanija određuje niske cijene

zato što je troškovno efikasnija od konkurenata. Štoviše, prilikom tehnološkog

skoka, kompanija privremeno, zbog investicijskog napora, doista može doći u

situaciju da uz primijenjenu dugoročnu politiku cijena kraće vrijeme ostvaruje

gubitak, dok ne povrati troškove ulaganja u novi projekt.

Kad na tržištu već postoji više igrača, predatorsko ponašanje predstavlja vrlo

rizičnu (pa time i skupu) poslovnu strategiju, s najvećom vjerojatnošću da će

djelovati štetno po predatora. Pretpostavimo li da predator snizi cijene ispod

kompetitivne razine, zbog porasta potražnje on će morati izuzetno povećati

plasman usluga na tržište, što znači da će se izložiti velikim troškovima

povećanja kapaciteta, pri čemu ne može biti siguran da se nakon pobjede u ovoj

igri neće pojaviti učinkovitiji konkurent, već za par godina. Rizik poduzimanja

predatorskih poteza naročito je stoga velik u sektorima koje karakterizira vrlo

velika dinamika tehnološkog razvoja.

Sljedeći problem sadržan u konceptu predatorskog određivanja cijena javlja se u

periodu nakon istiskivanja konkurencije, kada bi, po pretpostavci, predator

trebao podići cijene na previsoke razine (znatno iznad troškova). Ako je potražnja

elastična, takva strategija već samo zbog toga ne dolazi u obzir. U industriji koju

karakterizira masovna i neelastična potražnja to se može činiti dobrim

pristupom, ali predator se tada izlaže velikom riziku upadanja u regulatornu

zamku. Pretpostavimo da on uspije istisnuti konkurenciju snižavanjem cijena.

Ako nakon toga uslijedi veliki porast cijena, moguće je da dođe čak i do političkih

tenzija, pa onda posljedično i javnih pritisaka na regulatore, da ne dopuste udar

na standard stanovništva. Čak ako do toga i ne dođe, porast cijena značajno

iznad razine troškova opet otvara mogućnost za pojavu konkurencije, osim ako

26 Phillip E. Areeda (1930.-1995.); Donald F. Turner (1921.-1994.). Iako neki ekonomisti odbacuju

Areeda-Turner test zbog toga što „nije čisto ekonomski“, činjenica je da ga američki sudovi

redovno primjenjuju u predmetima vezanim za primjenu prava tržišnog natjecanja. Donald

Turner čuven je, među ostalim, i po svojoj ekonomskoj analizi i posljedičnom razotkrivanju

„celofanske zablude“ u antitrust postupku protiv korporacije DuPont, koju je objavio 1956. godine.

58

postoje velike barijere za ulazak na tržište. Međutim, ako one postoje i ako

su trajne, onda predator, koji po definiciji uživa dominantan tržišni položaj, nema

nikakva razloga da primijeni predatorsku strategiju, jer ima i boljih (manje

rizičnih) načina da zlorabi svoju tržišnu dominaciju. Zbog tih se unutarnjih

nekonzistentnosti strategija predatorskog određivanja cijena može smatrati više

teoretski osmišljenim konceptom (i to, izgleda, loše zamišljenim), nego li

stvarnošću.

Prema ovom razmatranju, problem predatorskog određivanja cijena može se

također svesti na problem postojanja visokih barijera za ulazak na tržište.

Predatorsko ponašanje možda u nekim slučajevima može biti “isplativo” ako

predator može računati na visoke ulazne barijere u duljem razdoblju nakon

uklanjanja konkurencije. U suvremenom svijetu zapadnih demokracija takvo

stanje je danas već teško zamisliti, pa je stoga opravdano postaviti pitanje, ima li

u suvremenim uvjetima predatorska strategija uopće više ikakvog smisla.

59

7. Osnovni ciljevi regulacije na tržištu

s nepotpunom konkurencijom

Da bismo bolje definirali društvenu svrhu i ciljeve regulacije tržišta, ponovit ćemo

nekoliko elementarnih stvari iz uvodne mikroekonomike27.

Savršeno konkurentno tržište je model ekonomskog mehanizma koji dovodi

do toga da se proizvod prodaje po cijeni jednakoj graničnom trošku njegove

proizvodnje. Drugim riječima, potrošači tog proizvoda imaju trošak njegove

dobave koji nije veći nego je nužno za proizvodnju upravo tog proizvoda kao

dodatne jedinice. Pretpostavke ovog modela su sljedeće:

­ na ponudbenoj strani tržišta djeluje beskonačan broj proizvođača, od kojih

svaki pojedinačno ima beskonačno mali tržišni udio, tako da nema mogućnost

strateškog utjecaja na količine i cijene na tržištu, pa mora prihvatiti tržišnu

cijenu kao vrijednost koja im je zadana od strane vanjskih faktora, uslijed

čega je za svakog proizvođača rezidualna funkcija potražnje savršeno

elastična;

­ svi potrošači i proizvođači su savršeno informirani, ali ne surađuju;

­ svi potrošači i proizvođači su racionalni;

­ ne postoje transakcijski troškovi.

Kratka matematička analiza ovog modela pokazuje da su u uvjetima savršene

konkurencije poduzeća prisiljena raditi na uzlaznom dijelu funkcije graničnih

troškova, kad oni rastu s opsegom proizvodnje. To znači da poduzeća moraju

raditi uz visok stupanj iskorištenja proizvodnih kapaciteta. Kako su sva poduzeća

u ovom modelu prisiljena prihvaćati tržišnu cijenu, jedino što im preostaje da bi

maksimalizirala profit jest prilagodba opsega proizvodnje na onu razinu, kod koje

je granični trošak jednak upravo tržišnoj cijeni. S obzirom da je pri visokim

stupnjevima iskorištenja proizvodnog kapaciteta granični trošak viši od

prosječnog troška proizvodnje, poduzeće u kratkom roku može ostvarivati neki

profit, koji je to veći, što je veće iskorištenje proizvodnog kapaciteta.

Model savršeno konkurentnog tržišta u dugom roku sadrži još i sljedeće

dodatne pretpostavke:

­ svi proizvođači imaju identične funkcije troškova (što u stvari znači da

promatramo osobine dugoročne ravnoteže prosječnog proizvođača);

­ svi potrošači i proizvođači su savršeno informirani, ali ne surađuju;

­ svi potrošači i proizvođači su racionalni;

­ ne postoje troškovi ulaska na tržište, kao ni troškovi izlaska s njega.

27 Za ponavljanje osnovnih tržišnih struktura dobro će Vam poslužiti bilo koji udžbenik

ekonomike na uvodnoj razini, poput: Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D., „Ekonomija“, 18. izdanje,

Mate, 2007.

60

Te pretpostavke su opravdane, unatoč tome što jako pojednostavnjuju analizu.

Naime, činjenica je, na primjer, da su u industrijama u kojima vlada vrlo velika

konkurencija i nema proizvođača koji bi se isticali svojim tržišnim udjelom ulazne

i izlazne barijere vrlo niske, tako da svatko tko želi može lako ući u industriju, ili

pak izaći iz nje. U takvim uvjetima, svako postojanje profita privlači potencijalnu

konkurenciju. Dolaskom novih proizvođača povećava se ponuda, što vodi ka

smanjenju tržišne cijene, a time i profita. Proces ulaska novih konkurenata teći

će do trenutka kad se ponuda toliko poveća, da posljedični pad cijene eliminira

profite. Kad bi tržišna cijena pala toliko da bi profiti poduzeća postali negativni,

ona bi, zbog nepostojanja izlaznih ekonomskih barijera, počela izlaziti iz

industrije, smanjujući ponudu, i djelujući na povećanje tržišnih cijena, koje bi

rasle sve do razine pri kojoj proizvođači više ne bi ostvarivali gubitak.

Prema tome, zbog nepostojanja ulaznih i izlaznih troškovnih barijera, te zbog

izostanka ikakve tržišne snage ikojeg od proizvođača na tržištu, na savršeno

konkurentnom tržištu privatni profiti u dugom roku jednaki su nuli, i to

onda kad su optimizirani.

Pod pojmom „privatni profit“ podrazumijevamo dobit iz poslovanja, koja nastaje

zbog toga što poduzeće uspijeva prodajom svojih proizvoda uprihoditi više nego

što je ukupno potrošilo na njihovu proizvodnju, a ta dobit na kraju završava „u

džepu“ (su)vlasnika poduzeća. U tom slučaju, ukupni društveni učinak tako

organizirane proizvodnje jest takav, da (mnogi) potrošači prilikom nabave

promatranog proizvoda troše više od stvarnog troška njegove proizvodnje, da bi

taj višak na kraju pripao manjem broju suvlasnika poduzeća, ponekad tek

nekolicini njih, ili čak pojedincu. Zbog toga, prisustvo privatnih profita

neizostavno dovodi do povećanja društvene nejednakosti.

S jedne strane, mogućnost ostvarivanja privatnog profita osigurava snažne

poticaje za povećanje ekonomske učinkovitosti proizvodnje, jer vlasnici

poduzeća nastoje organizirati proizvodnju uz čim manje troškove. Ako se ta

redukcija troškova postiže samo izrabljivanjem radne snage28, onda ne možemo

govoriti o društveno korisnoj pojavi. Međutim, ako težnja za privatnim profitom

vodi ka razvoju učinkovitijih proizvodnih tehnologija, društvena korist je

neupitna. Stoga je na privatni profit moguće gledati i kao na jedan od

mehanizama koji pokreću društveni razvoj. S druge strane, ekstrahiranje

prevelikih privatnih profita povećava materijalno raslojavanje društva, najčešće

na štetu osoba i društvenih skupina koje su ionako u slabijem materijalnom

položaju.

28 Želimo li zadržati znanstvenu objektivnost i odmak od populističke ideologije, pojam

„izrabljivanja radne snage“ moramo sagledati sa svih aspekata. Ponekad su niske nadnice

posljedica općeg stanja na tržištu rada u nekom društvu. U tom slučaju, pojedinačno poduzeće

teško će naći racionalan razlog da radnike plaća više od onoga što isti ti radnici mogu ostvariti

drugdje. Ipak, postoje i poduzeća poznata po tome da svoje radnike plaćaju nešto više od

prevladavajuće cijene rada u zemlji ili gradu u kojem djeluju. (Možete li se sjetiti nekog takvog

poslodavca?) No, taj povećani trošak poduzeće će neminovno prebaciti na kupce svojih proizvoda,

a to je moguće praktički jedino nekim oblikom (zlo)upotrebe položaja tržišne snage. U tom slučaju,

radnici će, donekle slično vlasnicima poduzeća, dobiti nešto veće plaće, ali na račun širokog kruga

potrošača. Ovaj primjer trebao bi Vam ukazati na to da ideološke parole nikad ne daju ispravnu i

kompletnu sliku nekog društvenog procesa, i da u vlastitim promišljanjima svakako morate

nadići tu razinu.

61

Slika 7.0.-1. Probitak potrošača i proizvođača, koji zbrojeni predstavljaju ukupnu društvenu

dobrobit nastalu zbog slobodne razmjene na tržištu na kojem vlada velika konkurencija.

Slika 7.0.-2. Mrtav teret jednak je vrijednosti društvene dobrobiti koja je izgubljena na tržištu s

nepotpunom konkurencijom.

Slika 7.0.-1. prikazuje funkciju ponude, PS(Q), kao i funkciju potražnje, PD(Q), na

nekom tržištu. Ako je riječ o tržištu s vrlo velikom konkurencijom, koje je po

karakteristikama blisko hipotetskom tržištu sa savršenom konkurencijom,

funkcija potražnje predstavlja rezervacijske cijene potrošača29, dok funkcija

ponude predstavlja rezervacijske cijene proizvođača, koje odgovaraju graničnim

troškovima proizvodnje30. Q je količina proizvoda u promatranoj jedinici vremena 29 Rezervacijska cijena potrošača predstavlja njegovu krajnju evaluaciju proizvoda u smislu: „Za ovaj proizvod

ni u kom slučaju ne bih dao više od 100 kuna.“ 30 Rezervacijska cijena proizvođača odgovara vrijednosti koju on pripisuje svojem proizvodu u smislu: „Ovaj

proizvod ni u kom slučaju ne bih dao za manje od 200 kn.“ Po prirodi stvari, proizvođačeva rezervacijska cijena

u principu odgovara graničnom trošku proizvodnje. Ako, na primjer, proizvodnja dodatnog para cipela košta

200 kuna, najniža cijena na koju racionalni obućar može pristati je upravo 200 kuna. Ona, naime, još uvijek ne

narušava njegov dotadašnji poslovni rezultat, prije nego je odlučio proizvesti još i taj zadnji par cipela.

62

(npr. u jednoj godini). Parcijalna ravnoteža tržišta nalazi se u točki (Q0,P0). U njoj

se sijeku funkcije potražnje i ponude. Naravno, svi potrošači čije su rezervacijske

cijene više od P0 rado će kupiti isti proizvod i po P0, i pritom će ostvariti neki

višak, ili potrošačev probitak. Svi proizvođači čija je rezervacijska cijena niža

od P0 vrlo rado će prodati svoj proizvod i po P0, i pritom će također ostvariti

izvjestan višak, tzv. proizvođačev probitak. Zbroj tih probitaka odgovara

društvenoj dobrobiti (engl. social welfare) koju proizvodi slobodno trgovanje na

konkurentnom tržištu31:

∫ [ ( ) ]

∫ [ ( )]

∫ [ ( ) ( )]

Ovdje je W ukupna društvena dobrobit, a WD i WS su redom probitak potrošača i

probitak proizvođača, koji na slici 7.0.-1. odgovaraju površinama plavog i crvenog

trokuta.

Pretpostavimo sada da iz nekog razloga proizvođači umjesto količine Q0 u

promatranom razdoblju isporučuju manju količinu proizvoda, Q1, kao na slici

7.0.-2. Najčešće je razlog tome što u slučaju nepostojanja značajne tržišne

konkurencije proizvođači, koji nisu pojedinačno mali u odnosu na čitavo tržište,

više nisu suočeni s beskrajno elastičnom rezidualnom potražnjom, kao u modelu

savršene konkurencije, već s konačno elastičnom. Tada, kad na tržištu postoji

nepotpuna konkurencija, proizvođač će maksimalizirati vlastiti profit pri

opsezima proizvodnje Q koji su značajno manji od opsega Q0 pri kojem bi

granični trošak upravo dostigao tržišnu cijenu. Štoviše, u slučaju monopola koji

nije reguliran, opseg proizvodnje kojeg će monopolist odabrati kako bi

maksimalizirao vlastiti profit bit će znatno manji od Q0, a cijena proizvoda bit će

znatno viša od graničnog troška.

Za količinu Q1 < Q0 isporučenu na tržište karakterizirano funkcijom potražnje

PD(Q) sa slike 7.0.-1. postojat će potrošači koji tom proizvodu pripisuju

rezervacijsku cijenu P1 ili veću, tako da će upravo P1 biti cijena proizvoda na

opisanom tržištu s nepotpunom konkurencijom. Zbog toga će se ukupna

društvena dobrobit smanjiti u odnosu na slučaj u kojem bi isporučivana količina

odgovarala onoj kod koje granični trošak dostiže tržišnu cijenu za iznos koji

odgovara površini sivog trokuta, koji se naziva gubitkom zbog mrtvog tereta

(engl. dead weight loss), ili samo mrtvim teretom. On je jednak:

∫ [ ( ) ( )]

Ukupna društvena dobrobit u takvoj tržišnoj strukturi iznosi:

31 Preciznije govoreći, u opisanom kontekstu ukupnom društvenom dobrobiti može se smatrati

bilo koja ponderirana suma probitaka potrošača i proizvođača, što zavisi od toga koliku relativnu

važnost dajemo dobrobiti potrošača u odnosu na dobrobit proizvođača. Ako smatramo da je

dobrobit potrošača društveno važnija, nju ćemo uzeti s većim težinskim faktorom. Ipak, najčešće

se ove dvije kategorije dobrobiti uzimaju s jednakom težinom, čemu ćemo se i mi prikloniti.

63

Slika 7.0.-3. Problem regulacije cijene proizvoda monopolista u dugom roku.

W * = W – LDW.

Sada ćemo opisati problem regulacije monopola u dugom roku. Naime,

monopol predstavlja ultimativan oblik nepotpune konkurencije, i, povijesno

gledano, sektorska regulacija je nastala upravo zbog kontrole monopola, a onda

se prirodno proširila i na kontrolu tržišta na kojima postoje oligopoli s

poduzećima koja imaju pojedinačan ili skupni vladajući položaj.

Kao što smo ranije već spomenuli, prilikom promišljanja o društvenim i

ekonomskim fenomenima treba se izdignuti iznad razine ideologije. Jedna od

najraširenijih ideoloških zabluda je da je monopol kao takav štetan. U

dosadašnjem izlaganju već smo argumentirali da je monopol, ako je prirodan,

posljedica odnosa proizvodne tehnologije i količinskih potreba tržišta za

promatranim proizvodnom. U industrijama u kojima su funkcije troškova

proizvodnje takve, da postižu svoje minimume tek pri opsezima proizvodnje

znatno većim od traženih količina proizvoda, ekonomski je najracionalnije da

kompletnu količinu proizvodi samo jedno poduzeće – prirodni monopolist.

Primjerice, izgradnja paralelnog sustava autocesta samo zato da bismo mogli reći

da smo „dokinuli monopol“32, bila bi posve iracionalna i društveno izuzetno

štetna. Isto se odnosi na telekomunikacijske mreže, električne mreže, mreže

plinovoda, željezničke mreže, itd.

32 „Dokidanje monopola“ jedna je od najzlorabljenijih uho-parajućih ideoloških floskula koje su

obilježile, i još uvijek obilježavaju, javni diskurs o ovoj temi u Hrvatskoj. Ideja u pozadini je

jednostavna i prije svega patetična: monopol je zlo, a mi ćemo ga u herojskoj borbi pobijediti i

dokinuti. To se može donekle shvatiti kao jedna od metoda pripremanja javnosti na različite

reformske zahvate u industrijama koje proizvode javna dobra. Na žalost, promišljanja javnih

politika u Hrvatskoj često završavaju na toj razini. Za vježbu, pokušajte pretražiti hrvatski

internetski prostor (medije i službene stranice državnih institucija) i pronaći službene izjave i

priopćenja tijela javne vlasti u vezi zakonskih promjena koje su se u zadnjih petnaestak godina

zahvatile industrijske sektore električne energije, telekomunikacija, pošte, željeznice, itd.

64

U suvremenim državama, bivši zakonski monopoli su liberalizirani, s ciljem da

na tržištu preostanu samo prirodni monopoli. Oni snabdijevaju društvo vrlo

korisnim proizvodima i uslugama. Često se radi o temeljnoj društvenoj

infrastrukturi, poput javnih cesta, električnih, plinskih, naftovodnih, vodovodnih,

komunikacijskih i drugih mreža, i tako dalje. Mnoge industrije u kojima postoje

prirodni monopoli u dugom roku ostvaruju stalan rast. Na primjer, potrošnja

električne energije ili plina u dugom roku raste. Isto tako, količina

komunikacijskih sadržaja koji se prenose telekomunikacijskim mrežama

neprestano raste. Stoga je vrlo čest slučaj da monopolist praktički stalno

investira u proširenje svojih proizvodnih kapaciteta, pa se, sa stanovišta

teorijskog modeliranja, nalazi „stalno u dugom roku“. Takvom poduzeću svi

proizvodni faktori su varijabilni, pa su mu također i svi troškovi

varijabilni.

Na slici 7.0.-3. skicirana je dugoročna ravnoteža monopolista. Zbog bolje

preglednosti, sve funkcije su modelirane kao linearne. Glavna karakteristika

dugoročnog modela je izostanak fiksnih troškova. Stoga prosječni trošak kreće iz

iste točke na ordinatnoj osi kao i granični trošak, što je u kratkoročnim modelima

karakteristika prosječnog varijabilnog troška. Ovakav međusobni oblik krivulja

prosječnog i graničnog troška implicira da poduzeće radi uz mali stupanj

iskorištenja proizvodnog kapaciteta, uslijed čega je prosječni trošak pri svakoj

razini proizvodnje, Q, u promatranom opsegu vrijednosti još uvijek veći od

graničnog troška.

Ravnoteža se na ovom dijagramu traži klasično, određivanjem sjecišta funkcija

graničnog prihoda i graničnog troška. To sjecište ima apscisu Q0. Zatim na

krivulji potražnje nalazimo odgovarajuću vrijednost P0 = P(Q0). To je cijena koju

bi monopolist zaračunavao kad bi bio prepušten sam sebi, pri čemu bi ostvarivao

profit jednak π0 = Q0 (P0 – CA(Q0)).

Pogledajmo sada sjecište krivulja potražnje i graničnog troška, koje ima

koordinate (QM,PM). Sa stanovišta društvene alokacije resursa, optimalno bi bilo

kada bi proizvod koštao onoliko koliki je granični troška proizvodnje njegove

zadnje jedinice, a to je upravo PM. No, kako je kod modeliranog monopola

prosječni trošak viši od graničnog, pa stoga i od cijene PM, monopolist će

ostvarivati gubitak jednak: πM = QM (PM – CA(QM)), pa će propasti i izaći iz posla.

Država ne može dopustiti propast monopolista koji obavlja djelatnost od

javnog interesa. Stoga mu mora osigurati dovoljan priljev novca za namirivanje

svih troškova u dugom roku. Stoga će država, kroz sustav državne regulacije,

tj. posredstvom regulatornih agencija, odrediti cijenu proizvoda monopolista

na razini Preg, čemu će s obzirom na potražnju odgovarati količina Qreg. Pritom će

profit u dugom roku, πreg, biti jednak nuli. Objasnimo što to točno znači:

Osim samog operativnog vođenja poslova (na svakodnevnoj bazi), koje iziskuje

novac za plaćanje operativnih troškova proizvodnje u poduzeću koje je već

izgrađeno do neke razine proizvodnog kapaciteta, opisani infrastrukturni

monopolist će stalno morati investirati u proširenje proizvodnih kapaciteta, što

pak neprestano generira troškove kapitala. Naime, da bi investiralo, poduzeće

mora dobavljati kapital, bilo zaduživanjem u bankama, bilo emisijom

65

vrijednosnih papira, kao što su obveznice i dionice33. Svi vlasnici ulagačkog

kapitala traže prinos, inače nitko ne bi ulagao u nešto što ne donosi nikakvu

zaradu. Taj prinos, isplaćen bankama, vlasnicima obveznica, ili pak vlasnicima

dionica, predstavlja trošak koji je vezan za dugoročno investiranje. Isplata

prinosa znači ostvarivanje dobiti onoga tko je donio kapital u poduzeće. Tako

banke i vlasnici obveznica ostvaruju dobit iz kamate, ali i (su)vlasnici

poduzeća (dioničari) ostvaruju dobit iz dividendi na dionice. Stoga, kad kažemo

da je profit dobro reguliranog monopolista u dugom roku jednak nuli,

podrazumijevamo i da su vlasnici kapitala dobili svoj profit. Dakle, tu

nemamo situaciju potpunog izostanka privatnog profita, kao u modelu savršene

konkurencije, već osiguravanje razumne stope povrata na uloženi kapital za

vlasnike kapitala uključujemo u kategoriju podmirivanja „normalnih“ dugoročnih

troškova poduzeća. Država mora osigurati dostatnu cijenu, Preg, kako bi ukupan

prihod, Qreg × Preg, mogao pokriti sve troškove poduzeća u jednom obračunskom

razdoblju, pa i maločas opisane troškove vezane za dobavu kapitala za investicije.

Pomoću slike 7.0.-4. analizirat ćemo mrtav teret monopola. Kad bi se radilo o

savršeno konkurentnom tržištu, njegova bi ravnoteža bila u točki C, u kojoj su

tržišna cijena i granični trošak jednaki, a probitak potrošača bio bi predstavljen

površinom trokuta ABC. Probitak proizvođača na savršeno konkurentnom

tržištu sastoji se od svega što proizvođači uspiju naplatiti iznad razine svojih gra-

Slika 7.0.-4. Uz objašnjenje mrtvog tereta monopola.

33 Korporativne obveznice je najlakše, slikovito, smatrati nekom vrstom „privatnog“ kredita.

Naime, kupci obveznica daju poduzeću novac, kojega, uvećanog za stopu prinosa („kamatu“),

primaju natrag od poduzeća po njihovom dospijeću. Dionice pak ne jamče nikakvu stopu povrata,

ali ih kupci ne bi kupovali, kad ne bi dobivali prinos koliki očekuju s obzirom na stupanj rizičnosti

vrijednosti dionica. Stoga, želi li poduzeće da itko kupi njegove dionice prilikom njihove prve

emisije, i tako ga dokapitalizira gotovim novcem, ono ipak mora osigurati očekivanu stopu prinosa

i za vlasnike dionica.

66

ničnih troškova. Na našoj slici, kada bi tržište bilo u ravnoteži u točki C, to bi

odgovarao površini trokuta FBC. No, zamijetite da bi probitak proizvođača bio

negativan zbog padajućeg tijeka funkcije graničnog troška (tj. zbog malog

iskorištenja proizvodnog kapaciteta). Stoga je njegova vrijednost jednaka –FBC.

Naravno, ravnoteža monopola nije u točki C, nego je zapravo u točki D.

Pogledajmo koliko je probitka potrošača i proizvođača zbog toga izgubljeno.

Najprije, lako ćemo konstatirati da je potrošačima preostao samo probitak koji

odgovara površini trokuta AKD.

S druge strane, probitak proizvođača iznad razine graničnog troška sada je

predstavljen površinom četverokuta KFHD.

Rezimirajmo: mrtav teret u opisanom modelu monopola iznosi:

To odgovara osjenčanoj površini na gornjoj slici.

Posve istom logikom možemo zaključiti da će gubitak mrtvog tereta u slučaju

državne regulacije odgovarati površini trokuta IJC. Naravno, što se obujam

proizvodnje više primiče ka količini QM, koju bi poduzeće isporučivalo na savršeno

konkurentnom tržištu, to je mrtav teret manji. Konačno, mrtav teret u točki

ravnoteže savršeno konkurentnog tržišta bio bi jednak nuli. Ako gubitak mrtvog

tereta označimo simbolom LDW, možemo skraćeno zapisati:

LDW,nereg.monopol < LDW,reg.monopol < LDW,savrš.konkur. ,

s tim da je, naravno, LDW,savrš.konkur. = 0. Ti odnosi se jasno vide na slici 7.0.-4.

Zaključno, regulacijom monopola država može reducirati gubitak mrtvog

tereta na društveno prihvatljivu mjeru, ali ga nikako ne može, i ne treba,

posve eliminirati.

Regulacija na tržištima s nepotpunom konkurencijom ne svodi se samo na

određivanje cijene proizvoda/usluge monopolista:

­ na tržištu ne mora postojati monopol, a ipak može postojati potreba za

regulacijom uvjeta poslovanja tržišno jakih poduzeća (oligopol);

­ cijene nisu jedini bitan element usluge monopolista ili tržišno jakih

poduzeća.

Naime, već smo rekli da tržišno jaka poduzeća (ona u vladajućem položaju) mogu

na više načina zlorabiti svoju kontrolu nad esencijalnim resursima. Na

primjer:

­ elektroprivreda može uskratiti pristup ostalim vlasnicima elektrana na svoju

prijenosnu mrežu;

67

­ telekomunikacijsko poduzeće može uskratiti pristup svojoj prijenosnoj i/ili

lokalnoj mreži poduzećima koja bi mu mogla konkurirati proizvodnjom/

distribucijom sadržaja (npr. Internet, IPTV, govorne usluge).

Regulacija u uvjetima ograničene konkurencije i prijenosa tržišne snage na

povezana tržišta (engl. leveraged dominance/monopoly), za što postoje naročito

povoljni uvjeti kad su na tržištu prisutne jake vertikalno integrirane

kompanije, daleko je kompleksnija od same regulacije cijena monopola. Naime,

postoje industrije u kojima je konkurencija moguća na nekim stupnjevima

proizvodnje, dok na nekima nije zbog prisutnosti prirodnog monopola. Ako u

takvoj industriji postoji

­ vertikalno integrirano poduzeće

­ s vladajućim položajem i/ili prirodnim monopolom na nekima od stadija

proizvodnje,

državna regulacija mora osigurati da uvjeti proizvodnje, uključujući na kraju i

cijene, omogućuju poslovanje konkurenata koji nisu vertikalno integrirani, pa

su „osuđeni” da budu korisnici vertikalno integriranog poduzeća.

Na probleme regulacije cijena u prisutnosti vertikalne integracije vratit ćemo se

malo kasnije. Sada ćemo se najprije upoznati s taksonomijom najvažnijih

regulatornih mjera koje su namijenjene kontroli uvjeta poslovanja poduzeća s

tržišnom snagom u uvjetima ograničene konkurencije i/ili vertikalne integracije.

7.1. Taksonomija regulatornih mjera

Regulatorne agencije provode regulaciju tržišta izričući poduzećima regulatorne

mjere (engl. remedies). Za izricanje regulatornih mjera mora postojati jasna

pravna osnova:

­ utvrđen vladajući položaj;

­ utvrđen određeni oblik zloupotrebe vladajućeg položaja, ili utvrđeno

nepostojanje učinkovite i samoodržive konkurencije34 na mjerodavnom

tržištu.

Regulatorne mjere (engl. remedies) moraju biti:

­ učinkovite, kako bi se njima postigli ciljevi u skladu s regulatornom

politikom;

34 Postizanje stanja samoodržive konkurencije je ideal svake regulatorne politike.

Samoodrživa konkurencija je stanje tržišta u kojem možda i postoje poduzeća s vladajućim

položajem, ali koje u sebi ima ugrađene kontrolne ekonomske mehanizme koji sprečavaju

zloupotrebu takvog položaja, uslijed čega se konkurencija održava sama od sebe, umjesto kroz

neprekidan nadzor i regulaciju od strane regulatorne agencije. Kad bi, na primjer, sektorski

regulator bio potpuno autonoman u formuliranju i provedbi regulatorne politike, najbolji

pokazatelj ultimativne kvalitete njegovog rada bio bi postupan nestanak potrebe za njegovim

postojanjem, a tržište kojeg je on preveo iz stanja monopola ili neučinkovite konkurencije u stanje

samoodržive konkurencije zahtijevalo bi nadalje samo uobičajeni nadzor agencije za zaštitu

tržišnog natjecanja. Naravno, teško bi bilo očekivati od neke birokracije da s entuzijazmom poradi

na ukidanju sebe same.

68

­ odgovarajuće, kako bi se djelovalo samo na konkretne štetne prakse u

dostatnoj mjeri, i bez zahvaćanja u dijelove poslovanja koje poduzeće

podvrgnuto mjerama obavlja korektno;

­ proporcionalne35, kako bi u pravoj mjeri služile svrsi, umjesto da služe npr.

nerazmjernom kažnjavanju poduzeća podvrgnutih mjerama.

Iako najpoznatija, regulacija cijena tek je jedna u nizu standardnih

regulatornih mjera. Regulatorne agencije i agencije za zaštitu tržišnog natjecanja

u znatnoj mjeri su slobodne u dizajnu regulatornih mjera prema svakom

pojedinom poduzeću, u svakom pojedinom slučaju kojega obrađuju. Konkretiza-

cija mjera ovisi o specifičnim okolnostima svakog pojedinog slučaja. Međutim, u

osnovi se regulatorne mjere klasificiraju u sljedećih nekoliko kategorija:

­ obveza transparentnosti;

­ obveza nediskriminacije;

­ obveza računovodstvenog razdvajanja;

­ obvezan pristup esencijalnim resursima;

­ kontrola cijena i nametanje sustava regulatornog troškovnog računovodstva.

Obvezom transparentnosti nameće se objava specifičnih informacija, poput

određenih računovodstvenih podataka, tehničkih specifikacija, mrežnih

karakteristika, uvjeta i načina isporuke i korištenja proizvoda i usluga, te cijena.

Ona se često materijalizira u obliku obveznog objavljivanja referentnih ponuda

za davanje usluge pristupa esencijalnim resursima i njihovog korištenja.

­ Na primjer, telekomunikacijski operatori u vladajućem položaju dužni su

objavljivati od strane regulatora odobrene tzv. referentne ponude za

međusobno spajanje, tj. interkonekciju (engl. RIO, Reference Interconnection

Offer)36, u kojima su navedeni svi tehnički i komercijalni uvjeti ugovora za

ostvarivanje pristupa mreži operatora, kao i načini komunikacije, rokovi

izvršenja usluge, uvjeti održavanja i rokovi popravka kvarova, uvjeti ulaganja

pritužbi na kvalitetu usluge, i slično.

­ U referentnim ponudama navode se i jedinstvene cijene predmetnih usluga,

koje su zajedno s cijelom ponudom podložne odobrenju regulatora, tako da

regulatorna mjera transparentnosti često ide zajedno s mjerom kontrole

cijena.

35 Načelo proporcionalnosti u izricanju prisilnih mjera (bilo da je riječ o regulatornim

mjerama, koje mogu imati velike posljedice na poslovanje poduzeća, ili pak o različitim kaznama

za počinjene prekršaje ili kaznena djela) jedan je od najvažnijih stupova pravnog poretka u

Europskoj uniji. Izrečene mjere moraju biti u razmjeri s počinjenim prekršajima. Drakonsko

kažnjavanje u bilo kojem smislu, pa i u smislu nametanja regulatornih mjera, nije dopušteno.

Slikovito rečeno, nije dozvoljeno čovjeka za krađu sladoleda kazniti zatvorom od pet godina.

Koliko god se ovo načelo čini razumnim, toliko ima i problema s njegovim oživotvorenjem, a jedan

nezanemarivi dio spektra tog problema je i povremeno voluntarističko ponašanje regulatornih

agencija naspram reguliranih poduzeća. Zbog toga je harmonizacija postupanja regulatornog

aparata između država članica EU-a proces od najveće moguće važnosti za javni interes građana. 36 Standardne ponude telekomunikacijskih operatora koje su trenutno na snazi u Republici

Hrvatskoj možete pronaći na adresi: http://www.hakom.hr/default.aspx?id=328.

69

Obvezom nediskriminacije osigurava se da, primjerice, operator neke

infrastrukturne mreže na sebe primjenjuje jednake uvjete u jednakim

okolnostima kakve primjenjuje na druga poduzeća koja su mu konkurenti na

tržištu proizvoda ili usluga za čije je dopremanje do korisnika nužno koristiti tu

mrežu, te da drugima daje usluge i informacije pod jednakim uvjetima i uz

jednaku kvalitetu kao sebi ili svojim povezanim ili partnerskim poduzećima. Ako

npr. dominantni telekomunikacijski operator prilikom kalkulacije vlastitih cijena

koje nudi kupcima sam sebi zaračunava trošak korištenja bakrene parice za

pristup korisniku 10 eura mjesečno, tada istu takvu cijenu mora dati i svim

poduzećima koja uzimaju u najam njegovu bakrenu infrastrukturu zbog

ostvarivanja pristupa korisnika njihovim uslugama. No, načelo nediskriminacije

ne odnosi se samo na cijene, nego i na ostale tehničke i komercijalne uvjete u

reguliranom segmentu poslovanja. Referentne ponude za međusobno spajanje

moraju biti izrađene u skladu s obvezom nediskriminacije, tako da primjena ove

regulatorne mjere vrlo često ide zajedno s primjenom mjere transparentnosti.

Nametanjem obveze razdvajanja računovodstva regulator obvezuje

vertikalno integrirane kompanije u vladajućem tržišnom položaju da za

aktivnosti u proizvodnji proizvoda ili usluga na čijem tržištu dominiraju vode

odvojene poslovne knjige, te tako učine razvidnima svoje veleprodajne cijene i

interne transferne cijene, kako bi se moglo osigurati načelo nediskriminacije, ako

je takva obveza nametnuta, ili pak kako bi se spriječilo međusobno

subvencioniranje37 između različitih aktivnosti integrirane kompanije, koje

dovodi do nepoštenih uvjeta tržišnog natjecanja. Regulatorno tijelo ima pravo

objavljivati ove podatke s ciljem unapređivanja transparentnosti tržišta, vodeći

pritom računa o štićenju povjerljivih podataka.

Ultimativni oblik nametanja obveze razdvajanja računovodstva je nametanje

obveze pravne separacije (engl. legal separation), pri kojemu poduzeće mora

aktivnosti vezane za proizvodnju proizvoda ili usluga na čijem tržištu uživa

vladajući položaj ili ima ekskluzivna zakonita monopolska prava izdvojiti u

posebnu pravnu osobu (poduzeće). Moguće je čak nametati i pravila upravljačkog

razdvajanja u slučaju vlasničke povezanosti takvog poduzeća i matice iz koje je

izdvojeno. Međutim, obvezu pravne separacije ne mogu provoditi regulatorne

agencije, nego se ona mora propisati zakonom, zbog toga što zadire u temeljna

vlasnička prava i slobodu kretanja kapitala. Zakonsko rješenje mora se temeljiti

na jasno artikuliranom javnom interesu. U protivnom, ono bi u većini zemalja

bilo protuustavno.

Obvezno davanje pristupa esencijalnim resursima uključuje, između

ostaloga, obveze:

37 Međusobno subvencioniranje (engl. cross-subsidization) postoji kad vertikalno integrirano

poduzeće dio troškova proizvodnje proizvoda/usluge za tržište na kojem je izloženo konkurenciji

namiruje iz prihoda na nekom drugom tržištu, na kojem ima vladajući položaj. Na taj način,

koristeći tržišnu snagu prenesenu s drugog (vezanog ili nevezanog) tržišta, poduzeće ostvaruje

kompetitivnu prednost i na tržištu na kojem je izloženije konkurenciji, tj. na kojem inače možda i

ne bi imalo vladajući položaj.

70

­ davanja trećim stranama pristup određenim elementima vlastitog sustava

(npr. mreže) i drugim važnim resursima;

­ pregovaranja u dobroj vjeri s poduzećima koja traže pristup resursima;

­ neuskraćivanja već danog pristupa;

­ davanja određenih proizvoda ili usluga na veleprodajnoj osnovi za potrebe

daljnje preprodaje;

­ davanja otvorenog pristupa tehničkim sučeljima, protokolima i drugim

ključnim tehnologijama koje su potrebne za interoperabilnost sustava; itd…

Obveza kontrole cijena i primjene određenih sustava troškovnog

računovodstva nameće se reguliranim kompanijama kada se želi ostvariti

kontrola troškova, što može uključivati i nametanje obveze troškovne orijentacije

cijena u odnosu na tako vođene troškove. Regulator ima pravo propisati format i

metodologiju vođenja regulatornog računovodstva, te također ima pravo potpunog

pristupa svim relevantnim financijskim podacima, što uključuje i podatke o

prihodima ostvarenima naplatom od trećih strana.

Tablica 7.1.-1. daje sažeti prikaz regulatornih mjera, te njihovih učinaka i

nedostataka. U nastavku ćemo se, kroz primjere, malo potanje upoznati sa

svakom od njih.

Tablica 7.1.-1. Učinci regulatornih mjera. Izvor: autor, na temelju Direktive 2002/19/EC, Recital.

Mjera: Primjenjuje se u slučaju: Ne primjenjuje se ili ima

štetne učinke:

Transparentnost

potrebe za tehničkim informacijama potrebnim za

ostvarivanje pristupa esencijalnim resursima i

međusobno spajanje (interkonekciju)

odbijanja pružanja usluge

degradacije kvalitete usluge

Otkrivanje cjenovnog

sustava za pristup može u

nekim slučajevima

uzrokovati određivanje

previsokih ili pretjerano

rigidnih cijena.

Nediskriminacija

djelomično učinkovita protiv istiskivanja

marginom, pogotovu u sprezi s troškovnim

utemeljenjem cijena

monopol ili vladajući položaj u mrežnim uslugama

(Suviše striktna) primjena

bez adekvatno utemeljene

kontrole veleprodajnih

cijena može reducirati

dobrobit krajnjih potrošača.

Obvezno davanje

pristupa monopol ili vladajući položaj u mrežnim uslugama

Može djelovati

destimulirajuće na

investicije i inovacije u

infrastrukturi.

Odvojeno

računovodstvo

monopol ili vladajući položaj u mrežnim uslugama

vertikalna integracija, produženi monopol

međusobno subvencioniranje iz vlastitih iz drugih

aktivnosti s posebnim ili isključivim pravima i/ili

dominacijom

Skup postupak, čija je

učinkovitost provedbe

dvojbena. Ponekad ne daje

očekivane rezultate, jer se

teško kontrolira.

Troškovno

utemeljenje

cijena pristupa

monopol ili vladajući položaj u mrežnim uslugama

vertikalna integracija

međusobno subvencioniranje

Pogrešno primijenjeno,

djeluje destimulirajuće na

investicije i inovacije u

infrastrukturi.

Regulacija

maloprodajnih

cijena

previsoke ili preniske maloprodajne cijene

zaštita prava korisnika

može se koristiti u kombinaciji ili komplementarno

sa obveznim pristupom mreži, ili pak s

regulatornim mjerama na razini veleprodaje

Pogrešno primijenjena,

može stvoriti ili zadržati

poremećene cjenovne

odnose u maloprodaji.

71

8. Regulacija cijena

Regulacija cijena podrazumijeva određivanje ukupnog prihoda, dobiti, ili nekog

trećeg parametra, kojeg regulatorna agencija dopušta poduzeću s

dominantnim tržišnim položajem. Ako poduzeće proizvodi više proizvoda ili

usluga, što je redovit slučaj, pojam regulacije cijena ima isto značenje, samo u

suženom kontekstu onog (onih) proizvoda ili usluge na čijem tržištu poduzeće ima

vladajući položaj, pa je potrebno regulirati cijene.

Regulacija cijena provodi se u pravilu na veleprodajnim tržištima, kada

"nizvodno" (engl. downstream) postoji još barem jedna razina proizvodnje u lancu

vrijednosti. Naime, tada cijena koju zaračunava dominantan igrač (X) nekome

drugome (Y), koji koristi taj proizvod ili uslugu kao input za svoj proizvod ili

uslugu, njemu predstavlja komponentu izravnog troška. U takvoj situaciji

dominantan igrač može imati interes da, na primjer, zaračuna previsoku cijenu.

Tipičan primjer je situacija u kojoj igrači X i Y konkuriraju na down-stream

tržištu, dok istodobno samo igrač X ostvaruje dominantnu poziciju na up-stream

tržištu, na kojemu se trguje inputom potrebnim za proizvodnju finalnog

proizvoda ili usluge.

Na maloprodajnim tržištima regulacija cijena nema smisla, jer

maloprodajna cijena nikome u lancu proizvodnje ne predstavlja trošak inputa.

Loše regulatorne agencije i države u kojima uloga regulatornog sustava nije

dobro shvaćena, a među kojima je na žalost još uvijek i Hrvatska, premda u sve

manjoj mjeri, prepoznaju se upravo po ekstenzivnoj primjeni "regulacije

maloprodajnih cijena" u različitim pojavnim oblicima. Jedino što ima smisla je

kontrola maloprodajnih cijena u situaciji kada je tržište monopolizirano, i to

zbog ostvarivanja razumne razine zaštite interesa krajnjih potrošača. No, ta

zaštita trebala bi se poduzimati samo u ekstremnim slučajevima.

Iz općeg konteksta kontrole maloprodajnih cijena potrebno je kao poseban

problem izdvojiti zaštitu osjetljivih skupina potrošača, kao što su građani s

iznimno niskim primanjima, osobe s posebnim potrebama, itd. Današnja

civilizacijska razina društva podrazumijeva različite oblike asistencije osobama u

potrebi. U nekim državama oni se djelomično ostvaruju kroz subvencionirane

cijene određenih proizvoda i usluga, što odudara od uobičajenih proračunskih

transfera (tzv. „socijalne pomoći“), a čije troškove snose svi ostali potrošači.

Pravna regulacija ovog pitanja kroz odredbe sektorskih propisa svakako je

legitiman način postupanja države, ali on podrazumijeva da država točno zna

koje osobe trebaju pomoć, kako bi poduzeća koja proizvode predmetna dobra

mogla adresirati tu populaciju i prema njoj primijeniti pozitivnu diskriminaciju

cijena i drugih uvjeta.

Ako na maloprodajnom tržištu postoji ikakva druga struktura osim monopola,

onda činjenica da su maloprodajne cijene previsoke (u odnosu na stvarne troškove

proizvodnje) govori samo o neuspjehu regulatorne politike na

veleprodajnom tržištu na kojemu je problem već trebao biti riješen. Stoga,

72

ekstenzivna "regulacija" maloprodajnih cijena predstavlja samo

populističku mjeru. Temeljni cilj regulacije cijena je osiguravanje uvjeta u

kojima se može razviti samoodrživa konkurencija na tržištu, tj. stanje u

kojemu tržišni suparnici konkuriraju na realnoj osnovi, a ne zbog primijenjenih

prisilnih regulatornih mjera.

Pretpostavimo da regulatorna agencija regulira prihod kompanije, i da se

dopušteni prihod može zapisati u obliku:

R = a + (1 – b) C.

Ovdje C označuje stvaran ukupni trošak proizvodnje (engl. cost of service).

Neka je C* procijenjeni ukupni trošak kojega regulator na temelju svojih analiza

priznaje poduzeću koje je objekt regulacije. a i b su parametri koji određuju vrstu

sheme regulacije na sljedeći način:

­ Ako je a = C* i b = 1, postaje R = C*. Radi se o regulaciji s fiksnom cijenom

(engl. fixed-price regulation). To je ujedno i najjednostavnija varijanta

regulacije s ograničenom cijenom (engl. price-cap regulation). Ovakva shema

može biti vrlo poticajna za reguliranu kompaniju, jer ona polaže pravo na

cjelokupnu ostvarenu dobit. Stoga kompanija ima poticaj racionalizirati

vlastite troškove, kako bi vlasnicima ostala čim veća dobit.

­ Ako je a = b = 0, izlazi da je dopušteni prihod jednak stvarnom trošku,

R = C. Ovdje se radi o regulaciji koja reguliranom poduzeću jamči povrat

stvarnih troškova, kakvi god oni bili. U stvarne troškove treba ubrojiti i

trošak kapitala (dividende dioničara, te kamate na kredite i korporacijske

obveznice). U tom kontekstu govorimo i o regulaciji s dopuštenom stopom

povrata (engl. rate-of-return regulation), odnosno troškovno orijentiranoj

regulaciji (engl. cost-oriented regulation; cost-plus regulation). Ovakva

shema regulacije još je uvijek vrlo česta, štoviše, prevladavajuća. Njezina

osnovna mana je da poduzeću uopće ne daje nikakvu motivaciju da bi

racionaliziralo svoje troškove proizvodnje, jer mu osigurava naknadu svih

troškova.

­ Ako je 0 < a < C* i 0 < b < 1, radi se o tzv. regulaciji s podjelom profita

(engl. profit-sharing). Tada je prihod jednak nekoj linearnoj kombinaciji

između C i C*, a profit djelomice odlazi poduzeću, a djelomice ostaje kupcima.

Prema tome, radi se o djelomično poticajnim shemama.

Osnovni problem regulacije cijena je asimetrija informacija. Nesporna je

činjenica da poduzeća imaju znatno bolje informacije o vlastitom poslovanju i s

njim povezanim troškovima, nego što imaju regulatori. Razina informacija koju

dobiva regulator ovisi s jedne strane o tome zna li regulator što mu točno treba i

ima li formalne ovlasti da te podatke i dobije. Regulatorne agencije bez tradicije,

u zemljama u kojima su tek nedavno osnovane, često imaju problema s time.

Međutim, kroz godine razvoja i prikupljanja znanja i iskustava, oni se neminovno

smanjuju. Dodatni problem je i razina kooperativnosti poduzeća u dostavljanju

traženih, kvalitetnih i ažurnih informacija o vlastitim troškovima. Taj problem

nije trivijalan, i regulirana poduzeća vrlo često razvijaju taktike kojima

sprečavaju ili odugovlače da regulatorna agencija dobije odgovarajuće podatke.

73

Regulacija cijena koje zaračunavaju poduzeća u oligopolu mnogo je složeniji

problem od regulacije monopolistovih cijena. Poduzeća u oligopolu su konkurenti,

i međusobno se strateški nadmeću za prednost na tržištu. Politika cijena jedno

je od bitnih sredstava kojima se poduzeća bore u tržišnoj utakmici. Isto vrijedi i

za politiku poduzeća u vezi toga koji proizvodi i njihove varijante će se

prodavati i u kojoj količini, te kojim ciljanim skupinama potrošača. Upliv

države (regulatornih agencija) na uvjete poslovanja stoga može:

­ stvarno utjecati na ishod tržišne utakmice (kao npr. kad sudac u nogometu

ne dosudi penal ili neopravdano poništi gol);

­ staviti poduzeća u poziciju da pred sudovima mogu tražiti poništavanje

regulatornih mjera, iako one možda i nisu bile izrečene neopravdano, te

iako možda nisu unijele distorzije u tržišno nadmetanje.

S druge strane, kako poduzeća u oligopolu često puta uživaju vladajući položaj, te

kako možda mogu prepoznati interes i u nekom obliku stvaranja kartela, državna

kontrola je uistinu potrebna. U svakom slučaju, ako analiza tržišta upućuje na

zloupotrebu vladajućeg položaja, potrebno je odrediti regulatornu politiku i mjere

s krajnjim ciljem postizanja samoodržive konkurencije.

8.1. Troškovna orijentacija cijena

Maloprije smo rekli da je regulacija na načelu priznavanja stvarnih troškova još

uvijek najčešća metoda regulacije cijena. Treba istaći da je i prilikom kreiranja

poticajnih regulatornih shema potrebno analizirati stvarne troškove proizvodnje,

jer bi bez toga bilo vrlo teško procijeniti, na primjer, koja je primjerena razina

ograničenja cijene (price-cap), koja s jedne strane treba biti dovoljna poduzeću da

može ostvariti povrat svih troškova, a s druge strane ne smije biti previsoka, jer

bi omogućavala stjecanje ekstra profita. Kakva god regulatorna shema bila,

poticajna ili nepoticajna, regulirane cijene uvijek se kreću negdje blizu stvarnih

troškova proizvodnje. Stoga je analiza troškova proizvodnje poduzeća

podvrgnutog regulaciji u samoj srži posla regulatornih agencija.

Tehnički izračun regulirane tarife (tj. cijene koju regulirana kompanija smije

zaračunavati za svoj proizvod) načelno nije kompliciran, premda u realnim

okolnostima može biti provedbenih teškoća uslijed kompleksnosti proizvodnog

procesa čije troškove treba ukomponirati u tarifu.

U proizvodnom procesu pojavljuju se određeni troškovi koje je moguće vrlo jasno

definirati, sagledati i eksplicirati. Prvenstveno, to su komponente operativnih

troškova, koji često imaju fiksni karakter u odnosu na volumen proizvodnje,

poput troška režijske (tj. stalno zaposlene) radne snage, menadžerskih primanja,

energije i energenata (npr. struja, lož ulje, plin), najma poslovnih prostora,

amortizacije ranije nabavljene imovine (poput strojeva, vozila, tvorničkih hala, i

ostale proizvodne i neproizvodne imovine), i tako dalje. Ti su troškovi često puta

slabo ili čak nikako upravljivi, pa s obzirom na njihovu rigidnost regulatornoj

agenciji ne preostaje gotovo ništa drugo, nego da ih kao takve uvaži.

74

U kontekstu regulacije cijena na bazi troškova mnogo je intrigantnije pitanje

priznavanja kapitalnih troškova. Naime, kritično je pitanje priznavanja

troška kapitala, odnosno kamata na kredite i emitirane korporativne obveznice,

te prinosa vlasnika dionica, kojime je definirana razina investicija koju

regulirana kompanija može poduzimati.

Da bismo objasnili o čemu se radi, krenut ćemo od strukture računa dobiti i

gubitka poduzeća. Računom dobiti i gubitka utvrđuje se temeljni pokazatelj

poslovne uspješnosti – dobit. Kaskadna struktura ovoga računa glasi:

Prihodi od prodaje proizvoda – Rashodi38 prodaje = Bruto dobit;

Bruto dobit – Operativni rashodi – Amortizacija = Operativna dobit;

Operativna dobit – Kamate + Izvanredni prihodi – Izvanredni rashodi =

= Dobit prije oporezivanja;

Dobit prije oporezivanja – Porez = Dobit nakon oporezivanja (Čista dobit);

Čista dobit – Dividende = Zadržana dobit.

Podebljani su pojmovi koji su posebno važni za diskusiju o troškovnom

utemeljenju reguliranih cijena.

Ukupan prihod, koji se ostvaruje prodajom proizvoda kupcima, trebao bi, osim

svih navedenih komponenti troškova (rashoda), osigurati i određenu razinu

zadržane dobiti (tj. dobiti koja se ne isplaćuje vlasnicima poduzeća kao

dividenda, već se zadržava u poduzeću). Naime, u dugom roku jedino

akumulirana zadržana dobit može biti realni izvor rasta poduzeća.

Amortizacija (gubitak vrijednosti strojeva i ostale imovine u obračunskom

razdoblju, najčešće godini), kamate, dividende i zadržana dobit imaju ključnu

ulogu u osiguranju dostatne razine bruto investicija (odnosno sume investicija

kojima se nadoknađuje amortizirana vrijednost imovine, i kojima se ulaže u

novu, dodatnu, imovinu).

Ako zadržana dobit u kratkom roku nije dovoljna za poduzimanje većih

strateških investicija, poduzeće se zadužuje dizanjem kredita, emisijom obveznica

ili dionica. Troškove tog zaduženja (o tome ćemo u zadnjem dijelu ovog predmeta)

moguće je u konačnici, baš kao i sve druge troškove, otplatiti samo iz prihoda od

prodaje, dakle iz odobrene cijene.

Postavlja se pitanje, što radi regulirano poduzeće kada nema dostatne prihode

(tj. dostatnu reguliranu cijenu)? Ono može pokušati smanjiti troškove, pri čemu

je velika vjerojatnost da “stradaju” kapitalni troškovi:

­ tekuće obveze moraju se servisirati u svakom slučaju;

38 Treba naglasiti da u računovodstvu pojam rashoda nije ekvivalentan pojmu troška, ali prilikom

proučavanja tema iz "čiste" ekonomike, odnosno ekonomske teorije, uobičajeno je govoriti o

troškovima, što odudara od nazivlja korištenog u standardnim financijskim izvješćima. Za naša

jednostavna teoretska razmatranja u ovom trenutku to nije naročito važno.

75

­ u mnogim zemljama postoji i politički moment izbjegavanja otpuštanja

radnika, smanjivanja plaća i slično, tako da je pritisak na kapitalne troškove

time još veći.

Stoga je vrlo česta reakcija poduzeća izbjegavanje investicija, a potom i

smanjivanje stopa po kojima se obračunava amortizacija imovine, što

zajedno odmah podrazumijeva i buduću tendenciju smanjenja vrijednosti

dugotrajne imovine. To smanjenje vrijednosti u pravilu nije popraćeno

povećanjem rentabilnosti imovine, što znači da poduzeće nazaduje.

Naposljetku, ako je poduzeće dugo izloženo preniskim reguliranim cijenama, ono

propada, osim ako ga vlasnik “izvuče” dokapitalizacijom, što možda može imati

smisla jedino ako je riječ o državnom vlasništvu. Tada dolazi do “socijalizacije”

gubitaka, koje plaćaju porezni obveznici. Na taj način, stvarne troškove sustava

plaćaju svi putem poreza, a u drugom koraku njima su opterećeni korisnici

državnog proračuna (npr. državne ustanove, školstvo, znanost, korisnici socijalne

pomoći...), umjesto da ih plaćaju oni koji troše proizvode/usluge s reguliranom

cijenom. U tom smislu, regulatorni pritisak s ciljem zadržavanja cijena ispod

razine troškova nema smisla jer izaziva nepravedno odlijevanje novca

od siromašnijih ka bogatijima, i zapravo je istinska negacija odgovorne

regulatorne politike. Napokon, pravilima o državnoj pomoći iz prava

konkurencije EU-a zabranjeno je sanirati tržišno neuspješna poduzeća, bez obzira

na to tko je njihov (su)vlasnik – država, ili čisto privatni kapital. Apsurdnost

situacije u koju zapada poduzeće s kronično preniskom odobrenom cijenom jest u

tome što je ono neuspješno (velikim dijelom) zbog državne regulacije, a država je

ta koja bi ga trebala spasiti od propasti ulaganjem vlastitog novca.

Dalje, gledano u dugom roku, realizacija ambicioznih strateških ciljeva u razvoju

nekog industrijskog sektora – a mnoge države “vole” postavljati takve ciljeve –

moguća je u onoj mjeri u kojoj industrija generira dugoročne profite. Dakle,

industrija u kojoj su vodeći igrači prisiljeni raditi na granici profitabilnosti ili

ispod nje osuđena je na stagnaciju i nazadovanje, a ne ni na kakav razvoj.

Slika 8.1.-1. Konstrukcija tarife.

76

Slika 8.1.-1. prikazuje kako se konstruira tarifa s obzirom na račun dobiti i

gubitka poduzeća. Ona mora pokriti sve navedene kategorije troškova. U vezi

toga, važno je naglasiti sljedeće momente:

­ Amortizacija, kamate, dividende i zadržana dobit imaju ključnu ulogu u

osiguranju dostatne razine investicija.

­ Amortizacija se knjiži kao trošak premda ne proizvodi novčane odljeve u

tekućoj godini (oni su već ostvareni npr. kada je poduzeće kupilo neku novu

imovinu).

­ Stoga amortizacija ulazi u kalkulaciju troškova, i time (ako tržište „trpi”

cijenu proizvoda) daje novčani priljev od prodaje. (Novčani odljev se dogodio

ranije, prilikom ulaganja u tu imovinu).

­ Kada bi poduzeće samo za taj novac nabavljalo novu imovinu, ono bi moglo

osiguravati tek jednostavnu reprodukciju.

­ Investicije preko razine jednostavne reprodukcije moguće je financirati

zadržanom dobiti, tj. ostatkom čiste dobiti koji se ne izvuče iz poduzeća

isplatom dividendi.

­ Ako zadržana dobit u kratkom roku nije dovoljna za poduzimanje većih

strateških investicija, poduzeće se zadužuje dizanjem kredita ili emisijom

obveznica, odnosno pribavlja kapital emisijom dionica.

­ Troškove dobave kapitala moguće je u konačnici otplatiti samo iz

(buduće) akumulirane dobiti.

8.2. Trošak kapitala

Da bi poduzeće investiralo, mora najprije dobaviti kapital. Dobava kapitala nije

besplatna, tako da regulirana tarifa mora omogućiti, među ostalim, i povrat

troška kapitala. To je naročito važno kod poduzeća kod kojih je priroda

industrije takva, da su potrebne stalne investicije u povećanje proizvodnih

kapaciteta. Tipičan primjer su električne ili komunikacijske mreže, čije korištenje

raste u vremenu, što zahtijeva stalne nadogradnje. Poduzeće može pribavljati

potrebna financijska sredstva na neki od sljedećih osnovnih načina:

- korištenjem vlastitog raspoloživog novca;

- korištenjem novca (su)vlasnika (dioničara) poduzeća, što znači emisijom novih

dionica;

- zaduživanjem (podizanjem kredita) kod komercijalnih banaka;

- zaduživanjem putem emisije vlastitih korporacijskih obveznica.

Sva četiri načina su legitimna i, u uvjetima slobodne tržišne ekonomije, načelno

dostupna poduzećima. Udio u ukupnoj količini pribavljenog kapitala koji se

odnosi na neki od navedenih načina njegova prikupljanja ovisi o financijskom

menadžmentu poduzeća. U Hrvatskoj prevladava zaduživanje kod komercijal-

nih banaka, podizanjem kredita, no i ostali oblici prikupljanja kapitala sve se

učestalije koriste.

77

Trošak kapitala najlakše nam je, za početak, opisati pomoću jednog sasvim

očiglednog troška korištenja bankovnih kredita, a to je kamata. Kamatu možemo

pojednostavnjeno shvatiti kao dobit koju ostvaruje banka u poslu posuđivanja

novca nekom poduzeću.

Kod bankovnih kredita kamatna stopa ovisi o tome koliko rizičnim banka

percipira dužnika, odnosno njegov projekt kojeg financira. Prilikom

kreditiranja rizičnih projekata banke će tražiti znatna kolateralna jamstva

(npr. hipoteku na neku imovinu koja već nije opterećena drugom hipotekom), i

zaračunavat će visoke kamatne stope, kako bi naplatila preuzimanje većeg

rizika. Štoviše, smatra li banka poduzeće i/ili njegov projekt suviše rizičnim,

moguće je da mu uopće ni pod kojim uvjetima neće odobriti kredit.

Nasuprot tome, daje li banka kredit nekom poduzeću koje je u dobroj i stabilnoj

poslovnoj i financijskoj situaciji, i koje se sprema uložiti u projekt niskog rizika,

kamatna stopa će biti možda i znatno niža.

Bitno je zapamtiti da, kad govorimo o trošku kapitala, uvijek moramo uzeti u

obzir rizike vezane za njegovo korištenje. Trošak kapitala nije

deterministička kategorija, i nikad ne može biti procijenjen bez uzimanja u

obzir rizičnosti poduhvata i/ili poduzeća čija se financijska konstrukcija zatvara.

Naravno, i ostali oblici pribavljanja kapitala imaju svoje specifične troškove.

Korporacijske obveznice su dužnički instrumenti najsličniji kreditima. Prinos

obveznice pojmovno je ekvivalentan kamatnoj stopi, samo što ovdje dobavljači

kapitala nisu (isključivo) banke, nego to mogu biti i druge institucije i poduzeća,

pa i fizičke osobe - građani. I u ovom slučaju, prinos obveznice predstavlja dobit

pravnih i/ili fizičkih osoba koje su izvor kapitala.

Kad poduzeće emitira nove dionice, njihovi kupci poduzeću za dionice daju

novac39. Oni ulažu novac u njih, kako bi zaradili određenu dividendu, i pritom

očekuju da će, s obzirom na industriju u kojoj poduzeće djeluje, opću rizičnost

poduzeća, rizičnost pojedinih projekata, itd., ostvariti određenu stopu

povrata na svoje ulaganje. Kad poduzeće ne posluje uspješno i ne može iz svoje

dobiti dioničarima isplatiti očekivani povrat, oni rasprodavaju dionice, čija

vrijednost zbog toga pada, a šanse poduzeća da emisijom novih dionica pribavi

dostatnu količinu novog ulagačkog kapitala bivaju sve lošije. Iako posjedovanje

dionice njenom vlasniku ne jamči nikakav povrat, poduzeće ipak mora brinuti

da posluje s dovoljnom dobiti da može isplatiti očekivane dividende, kako bi

ulagači i dalje htjeli ulagati. Stoga, očekivani povrat na dionice, premda

strogo gledajući neobavezan, također ima karakter troška kapitala. To je dobit

ulagača koji su uložili vlastiti kapital u to poduzeće.

Ako poduzeće posluje dobro i stabilno, ono može biti u situaciji da jedan dio

potreba za kapitalom namiruje izravno iz novca koji mu pritječe iz vlastitih

poslovnih prihoda (a ne od banaka, vlasnika obveznica, ili prodaje novoemitiranih

39 Kasnija preprodaja tih dionica na burzi ne donosi poduzeću nikakav dodatan novac, već tržišna

cijena dionice na burzi, kao i njen vremenskim tijek, signaliziraju svima kolika je tržišna

vrijednost i disperzija (rizičnost) vrijednosti poduzeća, što je također važno za dobavu kapitala.

78

dionica). Takav novac ne nosi sa sobom nikakav trošak kapitala, jer ga poduzeće

(ako je dovoljno dobro i sretno da ga ima) već ima samo po sebi.

Zaključno, kad god poduzeće pribavlja kapital od drugih, dakle od dioničara,

banaka, ostalih institucija ili poduzeća, te građana, ono mora osigurati isplatu

njihove dobiti, a ta dobit dobavljača kapitala predstavlja za promatrano

poduzeće trošak kapitala.

Pogledajmo sada jednostavan primjer, kojim ćemo jasno izložiti temeljni koncept

troška kapitala. Zaboravimo za trenutak, zbog jednostavnosti, da vrijednost

novca u vremenu sama od sebe pada (sjetite se, to nazivamo deprecijacijom, ili, u

kontekstu maloprodajnih cijena, inflacijom).

Recimo da poduzeću za investiranje u jednogodišnje proširenje proizvodnje treba

17 mil. €. Pretpostavimo dalje da je ono pribavilo sredstva na sljedeći način:

- 8 mil. € emisijom dionica;

- 6 mil. € zaduživanjem u banci s kamatom od 5%;

- 3 mil. € emisijom obveznica s povratom od 7,5%.

Stopa povrata od poduzete investicije mora biti dovoljna da banci i vlasnicima

obveznica namiri redom: 6×0,05 + 3×0,075 = 0,525 mil. €. Sav profit preko tog

iznosa predstavlja povrat dioničarima. Koliki bi on trebao biti?

Neka je očekivana stopa povrata dionica sličnog stupnja rizika jednaka 10%, što

znači da dioničari očekuju povrat od: 8 × 0,10 = 0,8 mil. €.

Dakle, ukupno je potrebno osigurati 0,525 + 0,8 = 1,325 mil. €, odnosno efektivnu

stopu povrata od 7,794%. (Sve što premašuje taj postotak pripada dioničarima,

koji će zbog toga biti još zadovoljniji. No, povrat ispod očekivanog demotivirat će

dioničare s obzirom na veličinu rizika koju podnose.)

Pogledajmo pomnije kako se u ovom primjeru došlo do stope od 7,794%:

7,794% = [(8×0,1 + 6×0,05 + 3×0,075) / (8 + 6 + 3)] × 100%,

ili drugim riječima, potrebnu stopu povrata dobili smo kao ponderiranu

srednju vrijednost pojedinih stopa povrata koje treba osigurati za svakog

pojedinog vjerovnika i vlasnika obveznica, odnosno dionica. Ta je srednja

vrijednost ponderirana udjelom svakog izvora financiranja u ukupnoj sumi

prikupljenih sredstava.

Zbog toga se potrebna stopa povrata u najvećem dijelu literature naziva

prosječnim ponderiranim troškom kapitala (WACC, engl. Weighted Average

Cost of Capital).

Kada se opisani pojednostavnjeni proračun precizira tako da se uračuna učinak

korporativnog poreza (tj. poreza na dobit kompanije), izraz za WACC prije

oporezivanja postaje:

79

U ovoj formuli simboli imaju sljedeća značenja:

- D je tržišna vrijednost angažiranog duga (krediti, obveznice),

- E je tržišna vrijednost novoemitiranih dionica,

- CD je granični trošak duga u postocima (“kamatna stopa”),

- CE je očekivani granični prinos dioničarskog kapitala u postocima (ovisi o

rizičnosti pothvata),

- t je granična stopa korporativnog poreza (relativna vrijednost između 0 i 1; u

Hrvatskoj je to trenutno 20%, što znači da je t = 0,2).

Naznaka da su gornje stope granične znači da se one primjenjuju upravo na

razmatrani novoangažirani dug i dioničarski kapital. (Primijetite da to još uvijek

ne znači nužno da se one ne primjenjuju i na stare dugove i dionice. Dakle, ovdje

govorimo o trošku kapitala za novi poslovni pothvat. U tom kontekstu se pojam

WACC-a najčešće i rabi.)

Jedan od troškova (rashoda) koji se odbija od ostvarenih poslovnih prihoda

poduzeća jesu i kamate. U istu kategoriju spadaju i prinosi vlasnicima obveznica.

Poslovni prihodi generiraju se prodajom proizvoda. Nakon odbijanja kamata i

svih drugih troškova računa se dobit prije oporezivanja. Na taj iznos

primjenjuje se stopa poreza t, pa se iznos poreza oduzima od dobiti prije

oporezivanja, da bi se time dobio iznos čiste dobiti, odnosno dobiti nakon

oporezivanja.

Recimo, na primjer, da dobit prije oporezivanja iznosi 100 mil. kn, te da je stopa

poreza na dobit jednaka 20%, tj. t = 0,2. Čista dobit, koja pripada dioničarima,

očigledno iznosi: 100 – 0,2 × 100 = 100 × (1 – 0,2) = 80 mil. kn. Pogledajmo sada

problem s druge strane. Pretpostavimo da našim dioničarima moramo osigurati

dividende od ukupno 80 mil. kn, te da je stopa poreza na dobit jednaka t = 0,2. Iz

gornjeg primjera vidimo da je za to potrebno imati 100 mil. kn čiste dobiti, a to

upravo odgovara iznosu od 80 mil.kn/(1 – 0,2). Odatle se u zadnjem članu gornje

jednadžbe pojavljuje faktor 1/(1 – t).

Dakle, u formuli za WACC član za angažirani dug i član za angažirane dionice

imaju „različit tretman“ zato što se kamate tretiraju kao trošak poslovanja,

umanjujući time dobit, odnosno osnovicu za obračun poreza na dobit, dočim

dividende same po sebi jesu dobit, te su oporezive porezom na dobit. Stoga

poduzeće u svojim aktivnostima mora osigurati i svotu potrebnu za uplatu poreza

na dobit, koja također doprinosi trošku kapitala.

Prilikom proučavanja literature potrebno je obratiti pažnju da se formula za

WACC pojavljuje i u obliku koji daje iznos troška kapitala nakon oporezivanja.

On nastaje tako da se svi članovi desne strane izraza pomnože sa (1 – t). Stoga se

sada taj faktor pojavljuje uz član koji potječe od angažiranog duga, dok član koji

se odnosi na emitirane dionice ostaje slobodan. Problem je u tome što autori

80

koriste istu oznaku – WACC – za oba navedena oblika, pa kod studiranja

literature treba najprije pažljivo utvrditi o kojem je zapravo riječ.

Primijetite da poduzeće može prikupiti kapital iz više različitih izvora bilo koje

vrste. Na primjer, ono može uzeti tri kredita kod tri različite banke po različitim

kamatnim stopama. U takvim slučajevima naša se formula nadopunjava

potrebnim brojem pribrojnika za svaki korišteni izvor financiranja. Prema tome,

ona može imati i više od dva pribrojnika, pri čemu svi koji se odnose na dug

ostaju slobodni, a svi koji se odnose na dionice imaju uza sebe korektivne faktore

za korporativni porez, 1/(1 – t).

Rezimirajmo: trošak kapitala je određeni postotak (ili pak relativna

vrijednost između 0 i 1) koji govori o tome koliki prinos mora ostvariti poduzeće,

kako bi namirilo sve zahtjeve i/ili očekivanja ulagača kapitala.

8.3. Temeljna načela regulacije cijena u prisutnosti vertikalne

integracije

Vertikalna integracija predstavlja velik problem u regulaciji cijena. Radi se o

situaciji u kojoj na tržištu postoji (barem) jedno poduzeće koje je vertikalno

integrirano, pri čemu upravo to poduzeće kontrolira uska grla industrije,

odnosno esencijalne resurse, koji su često prirodni monopoli, i bez kojih nitko

ne može isporučivati svoje proizvode ili usluge na tržište. Slika 8.3.-1. daje jedan

jednostavan primjer u kojem vertikalno integrirano poduzeće – telekomunikacij-

ski operator, kontrolira fizički resurs pristupne mreže, bez čijeg korištenja

nije moguće isporučiti nikakvu telekomunikacijsku uslugu krajnjem korisniku.

Slika 8.3.-1. Ilustracija problema istiskivanja marginom (engl. margin squeeze) s downstream

tržišta na kojem je prisutno vertikalno integrirano poduzeće koje kontrolira usko grlo industrije

(pristupnu infrastrukturu do krajnjih korisnika).

81

Replikacija pristupne mreže, tj. povlačenje još jednog sustava bakrenih, ili kakvih

drugih, vodova do svih krajnjih korisnika očito bi uzrokovala prevelike troškove,

što bi proizvodnju komunikacijskih usluga učinilo društveno preskupom i stoga

neracionalnom. S druge strane, u nekim dijelovima komunikacijske industrije

moguće je uvesti konkurenciju. Recimo, nema nikakve zapreke da velik broj

poduzeća proizvodi ili dobavlja i prenosi komunikacijske sadržaje, poput

internetske televizije (IPTV, engl. Internet Protocol Television). Element

konkurencije tu je odnos kvalitete sadržaja i njegove ukupne cijene, pri čemu se

poduzeća mogu nadmetati na primjer u slaganju boljih paketa televizijskih

programa, kombiniranih s nekim povoljnim modelom korištenja pristupa

Internetu, i slično.

Pristupni bakreni vod, pod pretpostavkom da je tehnički ispravan, nikako neće

utjecati na percepciju kupca o kvaliteti ponuđenog komunikacijskog proizvoda.

Pa ipak, bez resursa pristupne mreže taj sadržaj nije moguće dopremiti do kupca,

slično kao što bez brodskog prijevoza nije moguće dopremiti novi namještaj kupcu

koji je izgradio kuću na otoku. Regulatorni problem sastoji se od toga što je

vertikalno integrirano poduzeće vlasnik pristupne mreže, koja je uz to prirodni

monopol, a u isto vrijeme, to je poduzeće konkurent ostalima na downstream

razini40.

Vertikalno integrirano poduzeće moglo bi jednostavno uskratiti pristup mreži

svojim konkurentima u proizvodnji komunikacijskih proizvoda. Na taj način, oni

bi bili odstranjeni iz industrije, i vertikalno integrirano poduzeće postalo bi

monopolist i na maloprodajnom tržištu komunikacijskog sadržaja. Taj

monopol ne bi bio prirodni, nego bi nastao prenošenjem monopolske moći s

povezanog tržišta pristupa krajnjem kupcu na tržište promatranog

komunikacijskog proizvoda (engl. leveraged monopoly). Međutim, današnji

sustavi propisa o konkurenciji ne dopuštaju uskratu pristupa esencijalnim

resursima. Poduzeće koje ima prirodni monopol na nekom infrastrukturnom

resursu mora dati pristup svima koji to traže pod jednakim uvjetima. U tome

je, uostalom, bit sadržaja regulatornih mjera davanja obveznog pristupa i

nediskriminacije.

No, poduzeće koje kontrolira takav jedan prirodni infrastrukturni monopol ima, s

druge strane, legitimno pravo od korisnika koji se priključuju na njegov sustav,

koji su ujedno njegovi konkurenti na downstream tržištu, naplatiti dugoročne

troškove izgradnje i operiranja tog sustava. Pritom, treba primijetiti da to

poduzeće istodobno proizvodi i čitav niz drugih proizvoda i/ili usluga. Stoga

je ključno regulatorno pitanje – kolika je opravdana naknada za pristup

mreži? Ona, naravno, mora biti u čvrstoj vezi sa stvarnim troškovima pristupne

mreže vertikalno integriranog operatora.

Kako će regulator saznati koliki su ti stvarni troškovi? Jednostavno – zatražit će

od vertikalno integriranog poduzeća da mu dostavi podatke o njima. Štoviše,

moguće je da je regulator već ranije naredio poduzeću da primijeni regulatornu

mjeru vođenja odvojenog računovodstva, pa bi ti podaci trebali biti lako

dostupni u svakom trenutku. Međutim, može li regulator biti siguran da će

40 U vezi pojmova downstream i upstream pogledajte bilješku 25.

82

mu poduzeće dostaviti točne podatke? Naravno da ne može. Poduzeće uživa

veliku prednost u poznavanju vlastitog poslovanja u odnosu na regulatora, pa u

ovom odnosu postoji problem asimetrije informacija. Ono ima snažan interes u

tome da regulatoru signalizira veće troškove od stvarnih. Naime, ako regulator

prihvati tu kalkulaciju i temeljem nje odredi previsoke cijene pristupa, stvorit će

se problem istiskivanja marginom41. Zbog čega?

Ukupna cijena koju zaračunava bilo koji od konkurenata jednaka je zbroju

troškova koje su oni platili za dobavljeni sadržaj, troška korištenja pristupne

mreže, koji je jednaka za sve, uključujući i za vertikalno integrirano poduzeće, te

konačno, ostalih troškova koji nisu izravno ni neizravno pridjeljivi proizvodu (tzv.

režijski troškovi, za koje je u engleskom jeziku uobičajen naziv overhead costs).

Naravno, zbroj tih troškova uvećava se za željeni iznos dobiti, i tako nastaje

konačna cijena u maloprodaji.

Cijena pristupa je regulirana. Nju, dakle, odobrava regulator. Na prvi pogled, ako

je ta cijena jednaka za sve, ona neće utjecati na međusobnu konkurentnost.

Potrošači će za uslugu pristupa platiti jednak iznos, bez obzira na to od koga

kupuju komunikacijski sadržaj. Međutim, ako je vertikalno integrirano poduzeće

uspjelo „zavarati“ regulatora i postići odobrenje regulirane cijene iznad stvarnog

troška, ono će iz te svoje aktivnosti ostvarivati ekstra dobit, kojom će onda moći

subvencionirati troškove proizvodnje komunikacijskog sadržaja. Zbog toga će

ono moći taj sadržaj ponuditi jeftinije od svojih konkurenata, i tako ih istisnuti

potkopavanjem njihove cijene. To potkopavanje može trajati onoliko dugo,

koliko traje previsoka regulirana cijena. Dakle, provedba regulatorne mjere

nediskriminacije, sama po sebi, nije jamac da u prisutnosti vertikalne

integracije neće doći do istiskivanja marginom.

Praktičan problem leži u tome što je dokazivanje međusobnog subvencioni-

ranja u poduzeću koje proizvodi više različitih proizvoda/usluga vrlo teško.

Naime, u strukturi ukupnih troškova poduzeća, koji su zbirna posljedica trošenja

na sve njegove proizvodne i neproizvodne aktivnosti, troškove je moguće

razvrstati po sljedećim kategorijama:

- troškovi koji su izravno pridjeljivi pojedinom proizvodu (npr. trošak

nabave kože za pojedinu vrstu cipela izravno je pridjeljiv na proizvedeni par

takvih cipela);

- troškovi koji su neizravno pridjeljivi pojedinom proizvodu (npr. radnik u

administraciji koji se bavi zaštitom na radu 15% svog radnog vremena troši na

potrebe radnika koji rade na strojevima na kojima proizvode pojedinu vrstu

cipela, pa je 15% troškova njegove plaće pridjeljivo na proizvedene cipele te

vrste, iako on sam ne sudjeluje u njihovoj proizvodnji);

- troškovi koji su izravno pridjeljivi grupi proizvoda (npr. kontrolori

kvalitete provjeravaju proizvedene cipele svih vrsta koje poduzeće proizvodi,

41 Primijetite na ovom mjestu da praksa istiskivanja marginom ne mora biti moguća samo u

uvjetima kad nema regulatorne intervencije. Ako poduzeće koje kontrolira usko grlo industrije

uspije „zavarati“ regulatora i ishoditi odobrenje za višu cijenu pristupa svojoj mreži od opravdane

(što je to opravdana cijena, objasnit ćemo malo kasnije), dosta je vjerojatno da će uspjeti ugušiti

svoje konkurente na downstream tržištu.

83

pa se njihove plaće mogu alocirati izravno na grupu proizvoda „cipele“, ali ne i

na „kožne lopte“, koje kontrolira druga skupina radnika);

- troškovi koji su neizravno pridjeljivi grupi proizvoda (npr. trošak

električne energije za pokretanje svih strojeva za proizvodnju svih vrsta

cipela, čiju zajedničku potrošnju mjeri jedno kontrolno brojilo);

- troškovi koji nisu specifično pridjeljivi nijednom proizvodu ili grupi

proizvoda, nego služe za opće i administracijske aktivnosti poduzeća (npr.

plaće vrhovnih i stožernih menadžera, te režijskog administrativnog osoblja,

najamnine poslovnih prostora – maloprodajnih trgovina, komunalne naknade,

kamate na kredite za izgradnju upravne zgrade, troškovi rasvjete, vode,

odvoza smeća, zbrinjavanja opasnog otpada, itd…).

Poduzeće s više proizvoda može, ako ništa drugo, podešavati alokaciju

nepridjeljivih i neizravno pridjeljivih troškova na različite proizvode, kako

bi postiglo odgovarajuće ciljeve politike cijena. U našem primjeru, vertikalno

integrirano poduzeće nastojat će što više ovakvih troškova alocirati na uslugu

pristupa mreži, jer na tom tržištu ima prirodni monopol. Ako regulator ne

uspije razaznati ovakvu praksu, i odobri traženu visoku razinu cijena, poduzeće

je postiglo svoj cilj. Ono je, u našem primjeru, istodobno na proizvodnju

komunikacijskog sadržaja alociralo manje troškove od onih koje imaju njegovi

konkurenti, i zbog toga ih može potkopati svojom niskom cijenom. U najjednos-

tavnijem slučaju, ti konkurenti možda proizvode jedino takav tip komunikacij-

skog proizvoda. Stoga oni nemaju kamo alocirati troškove. Iz prihoda s

konkurentnog tržišta sadržaja oni moraju namiriti cjelokupne troškove svojih

poduzeća, dok vertikalno integrirano poduzeće jedino sa strane ima potencijalnu

„kravu muzaru“ (engl. cash-cow) u obliku prirodnog monopola na pristupni kanal

do potrošača. Koliko će iz nje uspjeti „izmusti“, ovisi ponajprije o kvaliteti

regulatorne politike, dizajna regulatornih mjera, i njihove primjene.

Opasnost od istiskivanja marginom čak i uz regulaciju cijene pristupa esencijal-

nim resursima na načelima troškovne orijentacije i nediskriminacije proizlazi iz

cost-plus metode regulacije. Ona, naime, u općem slučaju ne sadrži nikakav

poticaj da bi se regulirano poduzeće ponašalo racionalno u poslovanju, jer mu u

osnovi priznaje sve troškove. Pored toga, prisutnost vertikalne integracije, kao

što smo upravo vidjeli, kreira poticaj za prijavljivanje čim viših troškova na

one djelatnosti u kojima vertikalno integrirano poduzeće ima monopol, ili

značajnu tržišnu snagu.

Jedna od metoda kojom se regulatori pokušavaju boriti protiv istiskivanja

marginom je retail-minus, odnosno rabat na maloprodajnu cijenu. Rabat na

maloprodajnu cijenu koju svojim downstream kupcima zaračunava vertikalno

integrirano poduzeće može biti izražen kao:

­ fiksan postotak od maloprodajne cijene;

­ fiksan valutni iznos koji se odbija od maloprodajne cijene;

­ kombinacija fiksnog iznosa i fiksnog postotka;

što u principu ovisi o strukturi troškova usluge pristupa, odnosno o ciljevima koje

regulator želi postići.

84

Ideja retail-minus metode regulacije cijene pristupa potječe od kontroverzne ideje

„pravila učinkovite komponente“ za određivanje cijene (ECPR, engl. efficient

component pricing rule)42. Prema toj teoriji, vertikalno integrirano poduzeće

trebalo bi svojem downstream konkurentu naplatiti uslugu pristupa uskom grlu

industrije (u našem slučaju, pristupnoj telekomunikacijskoj mreži) točno onoliko,

koliko samo gubi zbog toga što je netko drugi korisniku prodao kompozitni

proizvod (engl. bundle). Taj je, naime, proizvod u našem primjeru sastavljen od

paketa televizijskih kanala prenošenih preko Interneta, te od bakrenog

telekomunikacijskog voda, koji omogućuje dostavu televizijskih programa

potrošaču.

Pogledajmo na slici 8.3.-2. strukturu troškova koja određuje finalne maloprodajne

cijene opisanog proizvoda, koje naplaćuju vertikalno integrirano poduzeće,

odnosno njegov konkurent na downstream tržištu. Naravno, te cijene ne moraju

biti iste. Poslovni model na kojeg se odnosi ova ilustracija je sljedeći: Vertikalno

integrirano poduzeće kupuje sadržaj (IPTV kanale) od različitih proizvođača

sadržaja i slaže određene pakete tih kanala, te organizira maloprodajne

aktivnosti (npr. marketing, obračun i naplatu, itd.) kako bi s kupcima ugovorilo

takvu uslugu i distribuiralo je preko vlastite pristupne mreže sazdane od kabela s

bakrenim vodovima. Konkurentsko poduzeće također nabavlja IPTV kanale od

proizvođača sadržaja, te ih slaže u različite programske pakete. Ono također

organizira maloprodajne aktivnosti i marketira proizvod pod svojim brendom.

Međutim, kako ne posjeduje pristupnu infrastrukturu, ovo poduzeće je nabavlja

Slika 8.3.-2. Retail-minus načelo regulacije cijene pristupa kad je jedan od davatelja usluge

internetske televizije vertikalno integriran i ima prirodni monopol nad pristupnom mrežom.

42 Glavni tvorac teoretskog koncepta ECPR-a je američki ekonomist William Baumol (rođ. 1922.).

85

od vertikalno integriranog poduzeća na veleprodajnoj osnovi. Oba poduzeća na

kraju zaračunavaju neki iznos maloprodajne marže.

S obzirom na monopol u pristupnoj infrastrukturi, regulator mora na neki način

regulirati cijenu pristupa, kako one ne bi bila previsoka, i tako dovela do

istiskivanja marginom downstream konkurenata, odnosno, kako ne bi bila

preniska, i tako poticala ulazak neučinkovitih konkurenata, na račun vertikalno

integriranog poduzeća. Kako smo već rekli, retail-minus je metoda koja

omogućuje lakšu regulatornu kontrolu nad potencijalnim istiskivanjem

marginom. Na slici 8.3.-2. vidi se značenje pojma „retail“, kao i pojma „minus“.

Retail je maloprodajna cijena koju na downstream tržištu zaračunava vertikalno

integrirano poduzeće. Minus je iznos nakon čijeg odbijanja od te cijene preostaje

cijena pristupa koju vertikalno integrirano poduzeće može naplatiti

konkurentima. Cilj je da potonja cijena svede vertikalno poduzeće i konkurente

na ravnopravnu startnu poziciju s obzirom na međusobnu konkurentnost na

downstream tržištu, kao i da ona potiče samo ulaz učinkovitih konkurenata,

odnosno onih koji mogu cjenovno parirati vertikalno integriranom poduzeću u

dobavi/proizvodnji onoga što nije pod monopolom.

U poslovnom modelu koji je prikazan na slici43, u provođenju retail-minus

regulacije regulator će procijeniti koliko iznose sljedeći troškovi vertikalno

integriranog poduzeća:

- maloprodajna marža;

- troškovi maloprodajnih aktivnosti;

- troškovi dobave IPTV sadržaja.

Sve tri kategorije troškova podložne su konkurenciji na downstream tržištu.

Zbroj tih troškova regulator će odbiti od maloprodajne cijene koju svojim

kupcima IPTV-a zaračunava vertikalno integrirano poduzeće. To će dati cijenu

pristupa koja potiče ulazak učinkovitih konkurenata. Na shemi se vidi da

je ovom operacijom regulator došao do razine veleprodajnog troška pristupne

mreže. Od ranije znamo da, kakvu god cijenu monopolist zaračunao za pristup

svojoj mreži, ona mora biti jednaka za njega samoga, kao i za sve druge korisnike

te infrastrukture. Drugim riječima, prema načelu nediskriminacije monopolist

mora u finalnu cijenu svog proizvoda kojeg nudi na downstream tržištu uračunati

43 Potrebno je uočiti da bi drugačiji poslovni model (možda) nametnuo primjenu drugačije formule

za izračunavanje iznosa „minus“ u retail-minus modelu. Isto tako, dobro je zapaziti da retail-

minus model ne mora nužno podrazumijevati samo odstranjivanje maloprodajnih troškova i marži

vertikalno integriranog poduzeća, već može zahvatiti i dio veleprodajnih. To je konzistentno s

načelom ECPR-a, po kojem „minus“ komponenta sadrži sve propuštene maloprodajne prihode

vertikalno integriranog poduzeća. Trošak dobave IPTV sadržaja jedan je od elemenata za

kalkulaciju maloprodajne cijene. Ako krajnji korisnik odabere alternativnog davatelja usluge,

vertikalno integrirano poduzeće neće ostvariti prodaju IPTV sadržaja tom korisniku, pa po toj

osnovi neće uprihoditi ništa (naravno, neće ni potrošiti za dobavu tog sadržaja). Također, ono neće

uprihoditi (ni potrošiti) ništa ni po osnovi troškova maloprodajnih aktivnosti, niti će ubrati

maloprodajnu maržu. Te prihode ostvarit će konkurentski davatelj usluge. Da bi ih ostvario, on će

morati kupiti IPTV sadržaj i organizirati svoje maloprodajne aktivnosti, te će zaračunati svoju

maloprodajnu maržu. No, nijedna od tih komponenti, naravno, ne mora imati istu vrijednost kao

kod vertikalno integriranog poduzeća. Upravo u njima nalazi se prilika za tržišno nadmetanje.

Cijena pristupa jednaka je za sve sudionike na ovakvom tržištu.

86

identičan iznos onom, kojeg naplaćuje svojim downstream konkurentima. Stoga,

eliminacijom svih ostalih troškova do maloprodajne cijene, konkurenti će dobiti

pristup korisnicima po istoj cijeni kao i vertikalno integrirano poduzeće. Ta cijena

uključuje, naravno, i razumnu stopu povrata za vlasnika pristupne mreže.

Pretpostavimo da vertikalno integrirano poduzeće sa slike 8.3.-2. uspije zavarati

regulatora, i dio svojih troškova na djelatnosti podložne konkurenciji alocirati na

pristupnu mrežu. Tada će iznos na slici obilježen kao „Minus“ umjetno postati

manji, pa će očito cijena pristupa postati veća. Takva je situacija ilustrirana na

slici 8.3.-3. Kako konkurenti nemaju u što preliti svoje troškove maloprodajnih

aktivnosti, odnosno dobave IPTV sadržaja, jedino što im preostaje je smanjivanje

vlastite maloprodajne marže. Međutim, to vodi ka smanjivanju dobiti u duljem

roku, zbog čega poduzeću rastu troškovi dobave kapitala. Naime, nitko ne želi

ulagati u nešto što donosi malu ili nikakvu dobit44. Štoviše, ako vertikalno

integrirano poduzeće uspije dovoljno dobro „zamutiti“ sliku o stvarnim

troškovima maloprodajnih aktivnosti, konkurentsko poduzeće više neće moći

zaračunati nikakvu maloprodajnu maržu, jer će mu ukupni troškovi, pod

utjecajem „napuhane“ cijene pristupa, prerasti maloprodajnu cijenu koju

vertikalno integrirano poduzeće zaračunava na downstream tržištu, upravo kako

je nacrtano na slici 8.3.-3. U takovom bi slučaju konkurentsko poduzeće (koje,

Slika 8.3.-3. Istiskivanje marginom kad vertikalno integrirano poduzeće uspije dio troškova

aktivnosti podložnih konkurenciji umjetno prikazati kao troškove pristupa.

44 Na primjer, kad bi dionice takvog poduzeća bile na burzi, došlo bi do njihove rasprodaje i

posljedičnog pada vrijednosti. Ako se pak radi o poduzeću koje nije emitiralo dionice, njegova

tržišna vrijednost u razmjeri je s ukupnom dobiti koju je ono sposobno akumulirati u određenom

razdoblju (npr. 10 ili 15 godina). Prema tome, dugoročan pad dobiti znači neminovan pad

vrijednosti poduzeća, veće troškove kapitala, i, sasvim vjerojatno, propast i izlazak iz industrije u

relativno skoroj, premda ne nužno neposrednoj, budućnosti.

87

inače, po pretpostavci ECPR modela nema nikakvu tržišnu snagu) praktički

momentalno ispalo iz industrije.

Bilo da se radi „samo“ o smanjenju marže konkurentskog poduzeća, ili o njenoj

potpuno eliminaciji zbog umjetnog povećavanja troškova pristupa, radi se o

istiskivanju marginom, koje je posljedica istodobnog postojanja sljedećih faktora:

- prirodnog monopola (ili barem vladajućeg položaja) kojeg u segmentu pristupa

ima vertikalno integrirano poduzeće;

- zloupotrebe takvog tržišnog položaja, koja se opredmećuje strategijom

zavaravanja regulatora u procesu reguliranja veleprodajne cijene pristupa

sustavu vertikalno integriranog poduzeća;

- lošeg rada regulatora, odnosno, njegove nesposobnosti da osujeti

manipulativne strategije vertikalno integriranog poduzeća.

U strahu da ne učine ovakve greške, koje bi u konačnici vodile ka nestanku

konkurentskih davatelja usluga, a što bi pak moglo prouzročiti probleme za

regulatora i/ili vladu45 u političkoj areni, regulatori ponekad pribjegavaju

voluntarističkim potezima protiv tržišno dominantnih poduzeća, poput više-

manje arbitrarnog određivanja preniskih cijena pristupa njihovim esencijalnim

resursima. To je druga krajnost, koja je dugoročno jednako štetna za razvoj

konkurencije na tržištu. O štetnosti preniskih cijena diskutirat ćemo malo

kasnije.

Uzevši u obzir gore navedeno, opravdano je postaviti pitanje: zbog čega se retail-

minus metoda utvrđivanja cijene pristupa općenito smatra učinkovitijom u borbi

protiv istiskivanja marginom od cost-plus metode? Da bismo odgovorili na to

pitanje, najprije ćemo sažeto ponoviti u čemu je suština ovog regulatornog

problema, pa ćemo ukratko opisati i usporediti načelne karakteristike

regulatornog procesa u jednom i drugom slučaju.

Regulatorni problem u određivanju cijene pristupa proizlazi, ponajprije, iz

asimetrije informacija, pri čemu vertikalno integrirano poduzeće može, zbog

informacijske prednosti ispred regulatora, pokušati (i uspjeti) dio troškova iz

aktivnosti u kojima je izloženo konkurenciji prikazati kao troškove esencijalnih

resursa, ta tako povećati cijenu pristupa tim resursima. To uzrokuje porast

troškova na strani konkurenata na downstream tržištu, te njihovo istiskivanje

marginom s tog tržišta.

45 Iako je u većini država koje su pravno uredile područje regulacije industrije za provedbu

regulatornih mjera odgovorna regulatorna agencija, javnost vrlo često percipira vladu kao (barem)

neizravno odgovornu za probleme s konkurencijom na tržištima proizvoda i usluga koji imaju

neposredno vidljiv upliv na životni standard. Čak i u državama u kojima javnost relativno dobro

razumije razliku između nadležnosti regulatornih agencija i vlade, štetu u konačnici uvijek trpi

vlada, jer za mjesta u upravnim vijećima regulatora nema izbora, a za mjesta u organima državne

vlasti ima. No, kako, s druge strane, dužnosnike regulatornih agencija imenuje izvršna vlast uz

suglasnost parlamenta, ili pak parlament na prijedlog izvršne vlasti, regulatori de facto moraju u

postupanju voditi računa o političkim interesima vlade. Unatoč zakonom propisane formalne

neovisnosti regulatora, on zapravo nikad nije stvarno neovisan o vladi. O tome smo već govorili

prilikom diskusije o ekonomskim teorijama regulacije.

88

Cost-plus metoda utvrđivanja cijene pristupa podrazumijeva konstrukciju

kompletnog relevantnog troška krenuvši odozdo prema gore (engl. bottom up),

tzv. inženjerskim pristupom, sagledavši sve dugoročne prosječne inkremental-

ne troškove u procesu složene i duboke ekonomske i tehničke analize46. To

je postupak koji na strani regulatora pretpostavlja raspolaganje najboljim

informacijama iz reguliranog poduzeća i izvan njega (npr. o postojećim

tehnologijama i njihovim cijenama), kao i vladanje ekspertnim znanjima o

detaljima proizvodnih i poslovnih procesa u poduzeću47. Po prirodi stvari,

poduzeće u tome ima vrlo veliku informacijsku prednost u odnosu na regulatora.

Ono može relativno lako manipulirati podacima koje dostavlja regulatoru, tako

da, u konačnici, procjena relevantnog troška pristupa koju izradi regulator

može biti i značajno različita od stvarnih relevantnih troškova.

Uobičajeno je da vertikalno integrirana poduzeća nastoje na one djelatnosti u

kojima imaju monopol (ili barem vladajući položaj) alocirati čim veće

troškove, kako bi kod regulatora ishodila čim veću dopuštenu cijenu. Već smo

rekli da u poduzeću koje proizvodi više različitih proizvoda nisu svi troškovi

izravno (ili barem neizravno) pridjeljivi pojedinačnom proizvodu, pa niti grupi

proizvoda. Stoga će poduzeće pokušati čim veći dio nepridjeljivih troškova

arbitrarno alocirati na proizvod u kojem ima monopol ili vladajući položaj. Način

na koji se regulator može boriti protiv toga je propisivanje troškovnog

standarda za alokaciju troškova48, no i za to su potrebna znatna ekspertna

znanja o poduzeću i procesima unutar njega.

Retail-minus metoda zahtjeva od regulatora značajno manju razinu

ekspertnog znanja, što omogućuje značajno lakšu, a time i kvalitetniju,

analizu. Naime, maloprodajna cijena vertikalno integriranog poduzeća na

downstream tržištu (retail komponenta) je opće poznata, jer je tržište javno.

Vrijednost komponenata koje proistječu iz aktivnosti podložnih konkurenciji

znatno je lakše kontrolirati od dugoročnih prosječnih inkrementalnih troškova

proizvodnje pristupne infrastrukture. Naime:

- maloprodajna marža se vidi izravno iz financijskih izvješća poduzeća

(konkretno, iz računa dobiti i gubitka);

- operativni troškovi maloprodajnih aktivnosti također se vide izravno iz

financijskih izvješća;

- u našem primjeru, troškovi dobave IPTV sadržaja, koje vertikalno integrirano

poduzeće ne proizvodi samo, realiziraju se sklapanjem ugovora s

proizvođačima ili vlasnicima sadržaja, koji su regulatoru dostupni na zahtjev;

- sve tri prethodno navedene kategorije mogu se po vrijednosti uspoređivati s

podacima koje su u svojim jurisdikcijama prikupili drugi regulatori, što je

46 Kad je riječ o utvrđivanju relevantnih troškova pristupne telekomunikacijske mreže u obliku

bakrenih parica, sama tehno-ekonomska analiza ne mora biti naročito složena. Međutim, kod

davanja pristupa malo složenijim mrežnim resursima vertikalno integriranog poduzeća, koje

uključuju kompleksnija tehnička i tehnološka rješenja proizvodnje, ona može biti vrlo složena. 47 Kasnije ćemo obraditi osnovne korake u provedbi ovakvih analiza troškova, kao i to koji su

zapravo troškovi relevantni za regulaciju cijena. 48 Troškovne standarde također ćemo obraditi malo kasnije.

89

naročito važno kod postupanja regulatora prema politici alokacije neizravnih

troškova, koju primjenjuje vertikalno integrirano poduzeće.

Ukratko, prednost retail-minus metode određivanja cijene pristupa je u tome, što

su podaci potrebni za njenu implementaciju regulatoru bitno razvidniji od onih

koji su potrebni za analizu relevantnog troška pristupa.

Zanimljivo je da su vertikalno integrirana poduzeća u pravilu sklonija primjeni

retail-minus metode u regulaciji cijene pristupa, jer im njene temeljne osobine, da

je neutralna prema dobiti koju ona ostvaruju iz cjelokupne aktivnosti (dakle, ne

samo iz pružanja pristupa), te da omogućuje ulazak u industriju samo

konkurentima koji su učinkovitiji od njih, odgovara. Naime, dosljedno provedeno

retail-minus načelo trebalo bi osujetiti ulazak neefikasnih konkurenata, koji bi

opstajali na tržištu samo zbog toga što bi regulator odredio preniske cijene

pristupa, i tako im otvorio prostor za stjecanje korisnika podrezivanjem

maloprodajne cijene koju zaračunava vertikalno integrirano poduzeće.

Samo ECPR pravilo krije unutar sebe značajne inkonzistencije49. Međutim,

regulator u praksi ne mora bukvalno primjenjivati pojednostavnjena teoretska

načela, već ih može koristiti kao ideju vodilju u formuliranju vlastite politike na

tržištima s prisutnom vertikalnom integracijom.

8.4. Regulacija cijena pristupa resursima vertikalno integriranog

poduzeća na više ulaznih razina

Narodna izreka kaže: „Vrag se uvijek skriva u detalju“. U poglavlju 8.3. ispričali

smo uvodnu priču o problemu regulacije cijena pristupa u prisutnosti vertikalne

integracije, koristeći se primjerom iz telekomunikacijske industrije. Pritom smo

zbog jednostavnosti izlaganja osnovnih ideja prešutjeli jednu važnu činjenicu:

mrežna usluga koju vertikalno integrirano poduzeće pruža svojim downstream

konkurentima najčešće se ne sastoji sa samo od usluge pristupa krajnjem kupcu

po bakrenoj parici položenoj od lokalne telefonske centrale do njegovog stana,

premda postoji i model veleprodajnog iznajmljivanja tzv. „lokalne petlje“ (engl.

local loop), što je samo žargonski naziv za bakrenu paricu.

U tom modelu konkurent koristi doslovce samo pristupnu infrastrukturu

vertikalno integriranog poduzeća, što znači da je sve ostalo što je potrebno za

dopremanje IPTV kanala od njihovog izvora do lokalne petlje replicirao sam,

vlastitim ulaganjima u svoju vlastitu mrežu. Naime, konkurent preuzima

televizijske kanale koje je kupio od njihovih proizvođača iz „velike crne kutije“

zvane globalni Internet. No, od priključka na globalni Internet do lokalne petlje,

tj. do bakrenih žičica koje kroz kabele položene gradskim ulicama vode do

potrošačevog stana, dug je i složen put kroz telekomunikacijsku mrežu. Stoga,

želi li regulator odrediti cijenu korištenja lokalne petlje po retail-minus receptu,

on mora od maloprodajne cijene koju zaračunava vertikalno integrirano poduzeće 49 O kontroverzama u vezi ECPR-a možete pročitati više u ekonomskoj literaturi, npr.:

Economides, N., White, L.J., Access and Interconnection Pricing: How Efficient is the "Efficient

Component Pricing Rule"?, Antitrust Bulletin, Vol. 50, No. 3 (Fall 1995), pp. 557-579. Available at:

http://www.stern.nyu.edu/networks/95-04.pdf.

90

odbiti sve njegove troškove (izravne i oportunitetne) do lokalne petlje. Vratimo li

se na sliku 8.3.-2., prisjetit ćemo se da se radi o maloprodajnoj marži, troškovima

maloprodajnih aktivnosti, i troškovima dobave IPTV kanala. U poglavlju 8.3.

komentirali smo da je glavna prednost retail-minus metode u tome da su

navedene tri komponente troškova regulatoru znatno razvidnije od relevantnih

troškova pristupne infrastrukture. Sad tu predodžbu moramo zakomplicirati.

Naime, pod „troškovima dobave IPTV kanala“ ne možemo više smatrati samo ono

što poduzeće plaća proizvođačima TV programa, već i sve ostale troškove

dostave tih programa do praga lokalne petlje. Od mjesta interkonekcije s

globalnim Internetom do praga lokalne petlje postoji čitav telekomunikacijski

sustav koji se sastoji od internetskih usmjerivača i preklopnika (engl. routers;

switches) povezanih pomoću telekomunikacijske transportne mreže. Taj sustav

ima svoje dugoročne prosječne inkrementalne troškove, koji aproksimiraju

dugoročne granične troškove. Ignoriranjem tih troškova u izračunu „minus“

komponente, regulator bi odredio znatno previsoku cijenu za pristup lokalnoj

petlji, čime bi uzrokovao istiskivanje marginom svih potencijalnih konkurenata

na downstream tržištu. Stoga bi strukture troškova vidljive na slikama 8.3.-2. i

8.3.-3. zapravo trebalo dopuniti još jednom „kućicom“, koju bismo mogli nazvati

„troškovi prijenosa IPTV kanala telekomunikacijskom mrežom“.

To predstavlja veliki dodatan regulatorni izazov: odjednom su se u „minus“

komponenti pojavili i troškovi realne imovine (telekomunikacijske mreže), koje

regulator ne može provjeriti tako lako, kao na primjer iznose ugovora koje

poduzeće ima s proizvođačima TV programa koje ugrađuje u svoje maloprodajne

pakete. Te troškove potrebno je ocjenjivati jednakim metodama kao i prilikom

primjene cost-plus metode.

No, ni tu nije kraj komplikacijama oko naplate pristupa mrežnim resursima

vertikalno integriranog poduzeća. Naime, replikacija znatnih dijelova postojeće

telekomunikacijske mreže vertikalno integriranog poduzeća od strane potencijal-

nih konkurenata zahtijevala bi znatne investicije, povećavajući tako ekonomske

barijere za ulaz u industriju. Pristup esencijalnim resursima koji su tako blizu

korisnika, kao što je lokalna petlja, sadrži u sebi implicitnu pretpostavku da je

konkurent izgradio sve ostalo što mu je potrebno da bi servisirao određeno

potrošačko područje. No, kako vertikalno integrirano poduzeće koje je nekad

uživalo položaj administrativno (tj. zakonom) propisanog monopola (engl.

incumbent)50 već ima izgrađenu mrežu, i kako barem u početnom trenutku

liberalizacije telekomunikacijske industrije sigurno ima monopol u mrežnim

uslugama, a kasnije u najmanju ruku snažan vladajući položaj, ideja

regulatorne politike je da se omogući pristup incumbentovoj mreži u više

točaka duž njegovog dobavnog lanca, kako bi se omogućio i ulaz konkurentima

koji nisu mogli poduzeti znatnije investicije u vlastitu mrežnu infrastrukturu.

Slika 8.4.-1. prikazuje moguće točke pristupa na koje se može spojiti

konkurentski davatelj usluga baziranih na širokopojasnom (tj. brzom) Internetu.

50 Engleska riječ incumbent toliko je raširena u literaturi o regulaciji telekomunikacijske

industrije, da ćemo je od ove točke nadalje koristiti kad se želimo referirati na vertikalno

integrirano telekomunikacijsko poduzeće koje je na tržištu prisutno od ranije, dakle od prije

uvođenja liberalizacije u telekomunikacijskoj industriji.

91

Slika 8.4.-1. Moguće točke pristupa na mrežu incumbenta za konkurente na downstream

tržištima usluga baziranih na širokopojasnom Internetu.

Kao što se vidi na slici, konkurentski davatelji usluga mogu pristupiti na ukupno

pet generičkih razina, s tim da se detalji pristupa mogu razlikovati od države do

države, ovisno o osobinama incumbentove mreže, kao i o ciljevima regulatorne

politike. Tehnološkim pojmovima, koji su na slici navedeni na engleskom jeziku,

jer na hrvatskom praktički ni ne postoje, ne treba se opterećivati. Bitno je da

svaki plavi „oblak“ predstavlja jedan „sloj“ telekomunikacijske mreže, koji u sebi

sadrži realnu imovinu s realnim troškovima.

Za konkurenta najjednostavnija varijanta pristupa zove se „razmotana lokalna

petlja“ (ULL, engl. unbundled local loop). No, za pristup u toj točki konkurent

mora replicirati čitavu telekomunikacijsku mrežu, sve do globalnog Interneta,

koji je na ovoj slici označen anglizmom „Unmanaged IP“.

Dok ULL pristup podrazumijeva najam čitave bakrene parice, bez ikakve opreme

na njoj, koju onda oprema i nadalje koristi konkurentski davatelj usluge, pristup

nazvan „Bitstream 1“ ostvaruje se tako da istu bakrenu paricu može koristiti više

davatelja usluga. To se ostvaruje pomoću tzv. DSL pristupnog multipleksera

(DSLAM, engl. Digital Subscriber Line Access Multiplexer). U takvom modelu,

konkurentsko poduzeće dovodi signal pomoću svoje mreže do svake lokalne

centrale incumbenta na koju su spojeni korisnici koji kupuju maloprodajnu

uslugu konkurenta. Prema tome, i ta opcija zahtijeva znatna ulaganja

konkurenta u vlastitu mrežu. „Bistream 2“ je opcija kod koje konkurentski

davatelj usluga koristi razvod signala lokalnom Ethernet mrežom incumbenta, pa

može izbjeći investiciju u taj dio sustava. Kod opcije „Bitstream 3“ konkurentski

davatelj usluge je proizvođač ili preprodavač sadržaja, koji uopće ne ulaže u

vlastitu mrežu, nego kompletnu uslugu prijenosa i distribucije sadržaja kupuje

od incumbenta. Naposljetku, opcija jednostavne preprodaje, „Simple resale“, ili

92

samo „Resale“, omogućuje konkurentu da se uopće ne spaja fizički na sustav

incumbenta, već incumbent samo preuzima njegov sadržaj s globalnog Interneta,

i distribuira ga svim njegovim kupcima. U tom slučaju, sasvim je svejedno gdje je

lociran konkurentski davatelj usluge, dokle god ima spoj dovoljnog prijenosnog

kapaciteta na javni Internet, i tada on samo preprodaje korisnicima ono što bi im

incumbent mogao prodavati i sam po sebi.

Što je mjesto spajanja na incumbentovu mrežu udaljenije od korisnika („više“ na

slici 8.4.-1.), to su:

­ manje potrebne investicije (manje toga konkurentski davatelj mora replicirati

sam), pa je stoga i udio fiksnih troškova manji;

­ manji rizici, jer veći dio infrastrukturne usluge konkurentski davatelj

nabavlja od incumbenta pod praktički nerizičnim uvjetima, tj. po reguliranoj

cijeni, što vodi k manjem kapitala za konkurenta; ali

­ manje mogućnosti diferencijacije vlastite usluge od incumbentove, pa je manja

mogućnost ostvarivanja konkurentske prednosti ispred incumbenta

diferenciranjem proizvoda.

U ovakvoj strukturi, incumbent ima dobru priliku manipulirati relativnim

odnosom cijena pristupa uzduž lanca vrijednosti industrije. Idealno bi bilo da su

cijene pristupa na prikazanim razinama u odnosima koji odgovaraju razmjerima

relevantnih troškova mreže između njih. Međutim, incumbent politikom cijena

može, primjerice, pokušati destimulirati pristup konkurentskih davatelja bliže

krajnjem potrošaču, kako bi:

­ ograničio mogućnost diferencijacije usluge, a time i konkurentnost

alternativnog davatelja;

­ učinio konkurenta ovisnijim o sebi na većem dijelu lanca vrijednosti industrije.

Moguće je, na primjer, da cijena pristupa na razini Bitstream 3 bude

konkurentskom davatelju prihvatljiva, možda čak i privlačna, a cijena na

razinama ULL i Bitstream 1 neprihvatljivo visoka. U idealnom slučaju, cijene

pristupa na svim razinama trebale bi biti „podjednako prihvatljive”. U ovako

složenoj strukturi industrije moguće se raznovrsne strategije istiskivanja

marginom, čiji krajnji cilj je povećavanje ekonomskih ulaznih barijera za

ulaganja u alternativnu infrastrukturu, čak i ako postoji učinkovitija (dakle,

jeftinija) tehnologija. Osiguravanje konzistentnosti reguliranih cijena duž

lanca vrijednosti predstavlja vrlo složen regulatorni problem, a neuspjeh u

tome može dovesti:

- do ispunjavanja incumbentove težnje da sustavom cijena dopusti da se

određena konkurencija razvije na downstream tržištu, te istodobno,

podizanjem ulaznih barijera eliminira svaku mogućnost razvoja konkurencije

na infrastrukturnoj razini; i/ili

- do poticanja ulaska neučinkovitih konkurenata na downstream tržište, koji će

„lagodno živjeti“ na račun niske cijene pristupa, i neće imati nikakav

ekonomski poticaj za eventualna ulaganja u alternativnu pristupnu

infrastrukturu.

93

Primjerice, u telekomunikacijskoj industriji, zahvaljujući tehnološkoj

revoluciji od zadnjih dvadesetak godina, javile su se mogućnosti replikacije

nekih dijelova mreže. Dio mrežne infrastrukture više nije prirodni

monopol, jer su se pojavile učinkovitije tehnologije:

­ npr., za komunikaciju s krajnjim korisnikom više nije nužna bakrena žica, jer

postoje alternativne tehnologije bežične lokalne petlje (WLL, engl. Wireless

Local Loop); u tu skupinu spada i popularni Wi-Fi, koji radi u nelicenciranim

frekvencijskim pojasevima;

­ informatički transportni sustavi bazirani na Internet Protokolu (IP) također ne

zahtijevaju prevelike investicije, osim djelomično u komunikacijskom

povezivanju uređaja, itd…

Cilj regulatorne politike u ovakvim industrijama treba biti postizanje

konkurencije na razini infrastrukture (a ne samo usluga), tako da u čim

većem dijelu lanca vrijednosti industrije dođe do razvoja tržišnog natjecanja. To

smanjuje strateške mogućnosti incumbenta da kontrolira čitavu industriju

koristeći monopol u njenom infrastrukturnom dijelu. Stoga politika

reguliranih cijena pristupa treba:

­ najprije omogućiti inicijalni ciklus razvoja konkurenata kroz regulirani

pristup incumbentovoj infrastrukturi;

­ pa zatim postupno kreirati financijske poticaje konkurentima da sami ulažu u

alternativne tehnologije.

Upravo u tom svjetlu treba sagledavati pitanje regulacije cijena pristupa

esencijalnim resursima.

8.5. Kolika je ekonomska vrijednost pristupa?

Pretpostavimo da konkurentski davatelj usluge ima svoju IP mrežu, i na

veleprodajnoj osnovi mu treba usluga Bitstream 1 – dakle, pristup krajnjem

korisniku preko DSL multipleksera (što znači, zajedničko korištenje bakrene

parice s nekim drugim davateljem usluga, možda čak i s incumbentom).

­ U prvom trenutku, on će sigurno htjeti dobavljati Bitstream uslugu od

incumbenta, kako bi stekao inicijalnu korisničku bazu, i vremenom

financijski stabilizirao svoje poduzeće.

­ Međutim, kasnije će početi razmišljati isplati li mu se više:

• plaćati incumbentu Bistretream uslugu; ili

• izgraditi vlastitu alternativnu pristupnu mrežu.

Zapitajmo se, koje troškove on uspoređuje, da bi donio tu odluku? To su:

­ troškovi veleprodajne usluge Bitrsteam 1 svedeni na današnji dan

(mjesečna najamnina × broj korisnika × broj mjeseci životnog vijeka

potencijalne nove pristupne mreže);

94

­ troškovi svoje potencijalne nove pristupne mreže: neto sadašnja vrijednost

svih troškova projekta izgradnje sustava kroz predviđeni životni vijek, što

uključuje među ostalim i trošak kapitala koji je, naravno, veći nego slučaju

korištenja reguliranog pristupa zbog većih rizika.

To implicira da će regulirana cijena pristupa kreirati financijske poticaje za

ulaganja u novu infrastrukturu ako je ona nešto viša od prosječnog

dugoročnog troška replikacije sustava najučinkovitijom raspoloživom

tehnologijom. Primijetite sljedeće:

­ To nema (nužno) veze sa stvarnim troškovima incumbentnove pristupne

mreže od korisnika do DSL pristupnog multipleksera.

­ Stoga podaci iz „normalnog” računovodstva incumbenta nisu (nužno)

relevantni za određivanje cijene pristupa.

Drugim riječima, potrebna je revalorizacija incumbentove imovine s

obzirom na najučinkovitiju raspoloživu konkurenstku tehnologiju. Zbog toga je za

regulaciju cijena pristupa nužno kreirati zasebno regulatorno troškovno

računovodstvo, s obzirom da u „normalnom“ sustavu računovodstva bilo kojeg

poduzeća, pa tako i incumbenta, takvih podataka nema. Kroz osnove

regulatornog troškovnog računovodstva proći ćemo u sljedećem poglavlju.

Što će se dogoditi ako regulator odredi preniske cijene pristupa?

Konkurentski davatelj usluga neko vrijeme živjet će lagodno, pouzdajući se u

kvalitetnu i jeftinu infrastrukturu incumbenta, jer neće imati nikakvog interesa

da se ulaganjem izloži čitavom spektru rizika, i pritom prođe troškovno lošije.

Incumbent će, proizvodeći tu uslugu, biti na gubitku, tako da ni on neće više

imati poticaja za ulaganje u odgovarajuću infrastrukturu. Incumbent neće imati

interesa niti za ulaganje u alternativnu tehnološku platformu, jer će racionalno

očekivati da će ga populistički regulator prisiliti, čim je izgradi, da je ponudi

konkurentima, vjerojatno opet po preniskim cijenama.

Stoga, jedna od temeljnih činjenica koju uvijek treba imati na umu prilikom

promišljanja regulatorne cjenovne politike jest: ako se dominantnom

poduzeću ne isplati investirati u infrastrukturu, ne isplati se niti ikom

drugom.

Neodgovorna politika regulatora, motivirana populističkim razlozima, može,

u krajnjem slučaju, „ubiti” industriju. Osnovni problem je u tome što je za

populističke odluke dosta lako dobiti javnu podršku, i što se posljedice takvih

odluka osjećaju tek godinama kasnije.

95

9. Regulatorno troškovno računovodstvo

Namjena sustava regulatornog troškovnog računovodstva (engl. regulatory

cost accounting) je utvrđivanje relevantne troškovne baze (engl. cost base) i

troškovnog standarda (engl. cost standard), na temelju kojih se reguliranoj

kompaniji određuje regulirana cijena određenog proizvoda ili usluge, tako da ona

omogućuje potpunu nadoknadu troškova i razuman profit.

Troškovna baza određuje se pomoću sustava troškovnog računovodstva, a

razuman profit određuje se tako, da osigurava namirenje troškova proizvodnje

u dugom roku, što uključuje dostatan priljev investicijskih sredstava. Premda su

ova načela u izričaju jednostavna, njihova implementacija to nije. Tradicionalan

sustav računovodstva poduzeća nije prikladan za regulaciju, jer standardna

izvješća ne sadrže podatke potrebne za utvrđivanje relevantnih troškova. Stoga je

potrebno najprije razmotriti kakav oblik vođenja troškova je prikladan za

regulatorne svrhe.

Izgradnji troškovnih modela može se pristupiti na dva osnovna načina:

­ Financijski pristup, ili pristup „odozgo nadolje“ (engl. top-down), polazi

od standardnih financijskih izvješća kompanije, iz kojih se izvode izvješća za

regulatorne potrebe. Učinkovitost ovoga pristupa ovisi o spremnosti

reguliranog poduzeća da regulatoru pruži odgovarajuće podatke, što se u

praksi pokazalo značajnim problemom.

­ Inženjerski pristup, ili pristup „odozdo nagore“ (engl. bottom-up), počinje

procjenom potražnje, na temelju koje se procjenjuju troškovi dizajna

odgovarajuće mreže prema inženjerskom modelu. Ovakav pristup nešto manje

ovisi o podacima dobivenim od poduzeća, tako da je korišten kao osnovna

metoda regulatornog izračunavanja stvarnih troškova. Kao što smo već ranije

rekli, kod izračunavanja relevantnih troškova nisu bitni (samo) troškovi

koje je stvarno imalo i/ili će imati regulirano poduzeće, već troškovi trenutno

najučinkovitije tehnologije, s obzirom da konkurentski davatelji usluga

uspoređuju cijenu pristupa s tim troškovima. Kvaliteta bottom-up modela u

velikome ovisi o kvaliteti ugrađenih pretpostavki inženjerskog modela i

troškova, kao i o ograničenjima u dostupnosti vanjskih podataka, poput npr.

podataka o cijenama tehnologije.

U idealnom slučaju, pomoću ova dva pristupa trebalo bi se doći do jednakih

iznosa relevantnih troškova. U praksi je teško postići suglasje, što čini

usklađivanje metodologija vrlo teškim. Istodobno, usklađivanjem i kontrolom

rezultata prema odgovarajućim orijentacijskim podacima (engl. benchmark)

osigurava se da su troškovi određeni na najbolji mogući način pod danim

okolnostima.

96

9.1. Troškovna baza

Modeli bazirani na povijesnim troškovima (HCA, engl. Historic Cost

Accounting) koriste povijesne podatke koji su sadržani u standardnim izvješćima

poduzeća. U odnosu prema potrebama regulacije, HCA sustav ima značajne

nedostatke:

­ Obračunavaju se nabavni troškovi, koji se protekom vremena sve više

razlikuju od troškova zamjene zbog inflacije, amortizacije i tehnoloških

promjena. Regulator mora evaluirati troškove replikacije relevantnih

esencijalnih resursa, što znači da kalkulacija mora odražavati troškove koje bi

imala nova kompanija na tržištu, kada bi izgradila vlastite mrežne kapacitete

za davanje usluga u odgovarajućem inkrementalnom dijelu. Drugim riječima,

trošak mora biti utvrđivan tako, kao da na tržištu postoji oštra

infrastrukturna konkurencija, jer to i jest ciljno stanje. Povijesni troškovi u

pravilu podcjenjuju stvarne replikacijske troškove, i dovode do toga da

je novi konkurenti nemaju nikakva poticaja za infrastrukturnim

investiranjem.

­ U sustav s povijesnim troškovima nemoguće je inkorporirati utjecaj

neprestanih tehnoloških promjena, što je naročito važno u tehnološki

dinamičnim industrijama, poput telekomunikacijske. Regulator mora

ustanoviti troškovnu bazu na temelju trenutno najefikasnije tehnologije,

odnosno, troškovna baza mora reflektirati troškove učinkovitog poduzeća.

­ Povijesni troškovi sadrže sve neefikasnosti koje su proistekle iz ranijih

odluka menadžmenta reguliranog poduzeća.

Računovodstvo tekućih troškova (CCA, engl. Current Cost Accounting)

omogućava da troškovna baza odgovara cijenama kakve se postižu u

kompetitivnim uvjetima. CCA revalorizira sve stavke imovine na njihove

tekuće (tržišne) vrijednosti, a vrijednosti imovine realizirane ranijim

tehnologijama, koja je zbog tehnološkog razvoja zastarjela, nadomješta

vrijednošću suvremene tehnologije, koristeći se metodom modernog

ekvivalenta (MEA, engl. Modern Equivalent Asset). Stoga CCA daje troškove

koji bi nastali u prošlosti, da je mreža sagrađena korištenjem suvremene

tehnologije. U pogledu tretmana kapitala prije priznavanja dobiti, postoje dva

moguća pristupa CCA sustavu:

­ Koncept održavanja operativnog kapitala (OCM, engl. Operative Capital

Maintenance) osniva se na održanju vrijednosti obrtnog kapitala (odnosno

operativne sposobnosti kompanije da proizvodi dobra i usluge) najmanje na

razini prethodnog razdoblja.

­ Koncept održavanja financijskog kapitala (FCM, engl. Financial Capital

Maintenance) osniva se na održavanju vrijednosti realnog financijskog

kapitala poduzeća (odnosno sposobnosti nastavka financiranja aktivnosti).

Osnovne prilagodbe računovodstvenih izvješća u odnosu na HCA su sljedeće:

­ Imovina se mora evaluirati po tržišnoj vrijednosti.

97

­ Amortizacija se prilagođuje prema revaloriziranim vrijednostima imovine51.

Kod primjene FCM koncepta potrebno je izvršiti i dodatne prilagodbe zbog

inflacije vezane za konkretnu vrstu imovine, i zbog utjecaja opće inflacije na

vrijednost financijske imovine dioničara.

U slučaju primjene OCM-a za izračunavanje troškova, zahtijevani minimalni

iznos prihoda (iz kojega jednostavno slijedi minimalna cijena jedinice proizvoda

ili usluge), koji omogućava održavanje razine obrtnog kapitala, je:

.NASHCOOCM PDDCR

Uz primjenu FCM-a, zahtijevani prihod je sljedeći52:

.HANASHCOFCM GSPDDCR

Korištenje OCM koncepta može sistematski dovoditi do nedovoljnih ili pak

prevelikih prihoda, ovisno o tome je li očekivana inflacija vrijednosti pojedinih

grupa imovine niža ili viša od opće inflacije, što stvara nesigurnost i destimulira

ulaganja. Stoga OCM pristup nije povoljan za izračunavanje troškovne baze.

FCM osigurava odgovarajuću razinu prihoda bez obzira na to koliko brzo troškovi

zamjene rastu (ili padaju) u odnosu na kretanje općih cijena, tako da regulatori u

pravilu preferiraju FCM.

9.2. Troškovni standardi

Za ocjenu troškova proizvodnje pojedinog proizvoda ili usluge u poduzeću koje

proizvodi više različitih dobara, mogu se koristiti različite metode alokacije

troškova na određeno dobro. Troškovni standardi razlikuju se po vrsti i

obuhvatu troškova koje uzimaju u obzir:

­ izravni i izravno pridjeljivi troškovi;

• fiksni troškovi;

• varijabilni troškovi;

­ preostali zajednički troškovi grupe proizvoda;

­ preostali zajednički troškovi poduzeća.

51 Time se osigurava da je konzumirana vrijednost imovine u odgovarajućoj razmjeri s prihodima,

s obzirom da su cijene određene na temelju tekućih troškova. U protivnom bi dobit bila iskazana

nerealno. Treba primijetiti da dodatan iznos amortizacije (iznad amortizacije po povijesnoj

vrijednosti imovine) može biti pozitivan ili negativan. Također, stope amortizacije knjižene

imovine i modernog ekvivalenta mogu se razlikovati. 52 U sljedećoj formuli, ROCM je zahtijevani prihod, CO je zbroj operativnih troškova, DHC je

amortizacija izračunata prema povijesnom trošku, DS je dodatna amortizacija zbog revalorizacija

imovine na tržišnu vrijednost, PNA je povrat na neto imovinu, SA je prilagodba vrijednosti

dioničarskog kapitala, i GH je zadržana dobit (gubitak).

98

Dobro definiran sustav alokacije troškova mora omogućiti da najmanje 90%

troškova može biti izravno ili neizravno alocirano na određeni proizvod.

Neizravna alokacija mora se vršiti na objektivan način. Primjena određenog

troškovnog standarda ima značajan upliv na izračun troškova, a time i na

regulaciju po načelu troškovne orijentiranosti. Najčešći troškovni standardi su

sljedeći:

­ Potpuno distribuirani troškovi (FDC, engl. Fully Distributed Costs).

Svi troškovi poduzeća alocirani su u prikladnom iznosu na pojedine proizvode

(vidjeti sliku 9.2.-1.). Prema tome, trošak svakog proizvoda sastoji se od

izravnih i njemu izravno pridjeljivih fiksnih i varijabilnih troškova, kao i od

odgovarajuće procijenjenog dijela rezidualnih zajedničkih troškova pridjeljivih

grupi proizvoda, odnosno nepridjeljivih zajedničkih troškova. Nedostatak ovog

standarda u kontekstu regulacije je mogućnost zloporabe metode

alokacije, pomoću koje se može manipulirati izračunatim troškom.

Slika 9.2.-1. Troškovni standard FDC (potpuno distribuirani troškovi).

­ Samodostatni troškovi (SAC, engl. Stand-Alone Costs) obuhvaćaju sve

izravno pridjeljive fiksne i varijabilne troškove, zatim sve troškove pridjeljive

grupi proizvoda, i sve preostale zajedničke troškove, tako da omogućuju

izolirano funkcioniranje proizvodnje tog proizvoda (vidjeti sliku 9.2.-

2.). Takav standard, primijenjen na izračunavanje troškovne baze za

regulaciju, ne vodi ekonomskoj efikasnosti, jer uzrokuje prevaljivanje

neizravnih troškova samo na jedan proizvod, čime njihov teret pada samo na

korisnike toga proizvoda.

­ Izravni ugrađeni troškovi (EDC, engl. Embeded Direct Costs) obuhvaćaju

samo izravne i izravno pridjeljive fiksne i varijabilne troškove, koji su

knjiženi u računovodstvu poduzeća. Ovaj troškovni standard prikazan je na

slici 9.2.-3.

99

Slika 9.2.-2. Troškovni standard SAC (samodostatni troškovi).

Slika 9.2.-3. Troškovni standard EDC (izravni ugrađeni troškovi).

­ Granični troškovi (MC, engl. Marginal Costs) mjere trošak povećanja

obujma proizvodnje samo za jednu jedinicu, tako da odgovaraju izravnim

varijabilnim troškovima. Oni dakle isključuju svaki oblik troška koji nije

potreban za realizaciju diferencijalnog povećanja proizvodnje. Granični

troškovi u osnovi nisu pogodni za primjenu, jer su relativno teško

mjerljivi (teško je ustanoviti tako male razlike u angažiranom kapitalu i

radu), i jer ne omogućuju naknadu fiksnih i zajedničkih troškova, zbog čega je

potrebno osigurati dovoljno velike dopuštene marže, što nas opet vraća na

probleme alokacije troškova koji se ne mogu pripisati graničnima. Troškovni

standard MC prikazan je na slici 9.2.-4.

­ Dugoročni prosječni inkrementalni troškovi (LRAIC, engl. Long-Run

Average Incremental Costs) predstavljaju najbolju aproksimaciju dugoročnih

100

graničnih troškova, što znači da obuhvaćaju izravne i izravno pridjeljive

fiksne i varijabilne troškove u dugom roku, u kojemu i fiksni troškovi postaju

varijabilni (vidjeti sliku 9.2.-5.). Inkrementalni troškovi nastaju kada se

obujam proizvodnje povećava u znatnim inkrementalnim koracima (a ne za

vrlo malu vrijednost, kao kod graničnog troška), što je, uostalom, u srži pojma

dugog roka. Stoga LRAIC omogućuje naknadu svih izravnih i izravno

pridjeljivih troškova koji nastaju zbog supstancijalnog povećanja proizvodnje.

Suma LRAIC troškova proizvodnje svih proizvoda nije jednaka ukupnim

dugoročnim troškovima poduzeća, jer LRAIC niti kod jednog proizvoda ne

omogućuje naknadu neizravnih troškova. Stoga je kod primjene LRAIC

metode kao modela za regulaciju cijena potrebno osigurati određenu maržu

iznad izračunatih LRAIC troškova, kako bi se omogućilo stabilno poslovanje

poduzeća.

Slika 9.2.-4. Troškovni standard GC (granični troškovi).

Slika 9.2.-5. Troškovni standard LRAIC (dugoročni prosječni inkrementalni troškovi).

101

Primijetite da su slike 9.2.-3. (EDC) i 9.2.-5. (LRAIC) iste. Ipak, razlika između ta

dva troškovna standarda vrlo je velika: LRAIC troškovi nisu knjiženi, nego su

procijenjeni pomoću inženjerskog bottom-up troškovnog modela, dok su EDC

troškovi knjiženi troškovi koje je imalo regulirano poduzeće53.

Primjena različitih troškovnih standarda daje različite procjene troškova. Dok

LRAIC troškovi uopće ne uzimaju u obzir neizravne troškove, samodostatni

troškovi (SAC), nasuprot tome, obuhvaćaju sve neizravne troškove, alocirajući ih

u potpunosti na proizvodnju promatrane usluge. Zanemarimo li kratkoročne

granične troškove, dugoročni granični troškovi predstavljaju donje ograničenje

cijena (engl. price floor). Postavljanje cijena ispod LRAIC nivoa od strane samog

poduzeća moglo bi upućivati na praksu predatorskog određivanja cijena. S druge

strane, samodostatni troškovi daju gornje ograničenje (engl. price ceiling).

Procjep između LRAIC i SAC troškova predstavlja prostor za regulaciju cijena.

9.3. Vremenska perspektiva troškovnog računovodstva

Troškovi, pa time i cijene, mogu biti izvedeni iz troškova izračunatih s pogledom

unazad (engl. backward-looking), ili s pogledom unaprijed (engl. forward-

looking). S obzirom da se u „normalnom“ računovodstvu koriste podaci koji su

nastali u najboljem slučaju u sadašnjem vremenu, ili ranije, izračunati troškovi

imaju vremensku orijentaciju prema prošlosti. Forward-looking modeli koriste se

u regulaciji cijena pristupa esencijalnim resursima kako bi neutralizirali utjecaj

vremenskog procjepa između godine u kojoj su nastali računovodstveni podaci i

godina u kojima će se implementirati tarifa. Oni nastaju tako da se tekući

troškovi koji imaju signifikantnu vremensku dinamiku ekstrapoliraju (korište-

53 U ovom i sljedećim poglavljima dosta se priča o „troškovima“ i „vrijednostima imovine“. Za

studenta koji možda nije imao prilike slušati osnove računovodstva možda je dobro, zbog lakšeg

razumijevanja, ukratko objasniti da se računovodstveni sustav svakog poduzeća sastoji od

mnogobrojnih računa (konta) imovine, te konta obveza i kapitala. Zbroj salda svih konta

imovine u svakom trenutku vremena jednak je zbroju salda svih konta obveza i kapitala. Naime,

obveze (npr. krediti koji se moraju vratiti bankama) i kapital (vlasnički udjeli suvlasnika

poduzeća) su izvori cjelokupne imovine poduzeća. Sva konta imovine (tzv. aktiva) na jednoj strani,

i sva konta obveza i kapitala (tzv. pasiva) na drugoj, čine bilancu poduzeća. Bilanca je temeljno

financijsko izvješće, koje oslikava financijsko stanje poduzeća. Uobičajeno se, zbog preglednosti,

bilance prikazuju u okrupnjenim kategorijama, koje sadrže sume salda mnogobrojnih konta

grupiranim u te kategorije, kako bi stale na relativno mali format (npr. jedan list papira). No,

svaka od tih makro-kategorija može se razraditi do minucioznih detalja, tj. do svakog

pojedinačnog konta. Bilanca je trenutna snimka stanja poduzeća, poput fotografije pejzaža

snimljene u jednom trenutku. Ostala financijska izvješća, od kojih je za regulatorne potrebe

najvažniji račun dobiti i gubitka, deriviraju se po određenim pravilima iz dviju u vremenu

razmaknutih bilanci kao razlikovni pokazatelji o uspješnosti poduzeća u razdoblju između dvije

bilance. Obično je to razdoblje jednako jednoj kalendarskoj godini, a zbog ubrzavanja opće

dinamike gospodarstva, sve češće su važna i kvartalna izvješća. Stoga, kako se svi pokazatelji

uspješnosti poduzeća izvode iz njegovih bilanci, čija se stanja mijenjaju u vremenu, jedino što je

uistinu važno u regulatornom kontekstu kojega upravo opisujemo jest revalorizacija stavaka

bilance, najčešće vrijednosti imovine u njenoj aktivi. Iz promjena stanja konta u bilanci slijedi

sve ostalo, poput prihoda, troškova, dobiti ili gubitka, itd., ostvarenih u promatranoj godini. Vrlo

dobar uvod u računovodstvo može se naći u knjizi: Žager, L. (redaktor), „Osnove računovodstva –

Računovodstvo za neračunovođe“, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,

Zagreb, 2007.

102

njem raspoloživih podataka iz bliže prošlosti, ili odgovarajućih ekspertnih

znanja), kako bi odražavali očekivane vrijednosti troškova u razdoblju u kojemu

će se primjenjivati regulirane cijene. Nedostatak forward-looking pristupa je u

potrebi korištenja procjena dinamičkih kretanja relevantnih tekućih troškova. S

druge strane, ispravna primjena ovoga pristupa vodi ka ostvarenju najboljih

mogućih regulatornih uvjeta u danoj situaciji. Zbog toga je, na primjer, FL-

LRAIC (engl. Forward-Looking LRAIC) metoda koju preferiraju napredniji

regulatori u telekomunikacijskoj industriji.

Logiku „pogleda unaprijed“ ilustrirat ćemo to jednostavnim primjerom:

Najjednostavniji oblik jednadžbe povrata kapitala (engl. capital recovery) je54:

N

i

N

i

i

iA

rAI

1 1110 .)1(

)1(

1

Pretpostavlja se da se svake godine iz prodaje ostvari povrat u nominalnom

iznosu A1. Kako je ρ + ρ2 + ρ3 + … + ρN = ρ (1 – ρN)/(1 – ρ), da bi se vratio uloženi

kapital tijekom životnog vijeka imovine, A1 mora iznositi najmanje:

.

1

101 N

IA

Ovdje su implicitno sadržane pretpostavke da je amortizacija linearna (tj. da se

imovina koristi u jednakom iznosu svih N godina), te da se cijena niti volumen

pružane usluge ne mijenjaju.

Pretpostavimo li sada da se nabavna cijena imovine mijenja za 100p postotaka

svake godine, da se investicija vrši kontinuirano u vremenu, pri čemu se u svakoj

x-toj godini uloži novih Ix, i da se potrošnja mijenja za 100g postotaka svake

godine55, tada povrat A (dio prihoda od prodaje koji se alocira na promatranu

imovinu) u svakoj i-toj godini mora iznositi najmanje:

.

)1()1(1)1)(1(

)1)(1(11 NNNii

gpgp

gpIA

Tada Ai zapravo predstavlja trošak u smislu FL-LRAIC metode izračuna, zato

što:

­ svake godine ulažemo drugačiju svotu kapitala, kako zbog različitih potreba

za novim ulaganjem, tako i zbog različitih cijena opreme, odnosno zbog

promjene tehnologije;

54 I0 je kapitalni izdatak u godini 0, A1 je iznos povrata u prvoj godini, r je stopa kojom se

diskontiraju budući primici (trošak kapitala), = 1 + r, N je broj godina ekonomskog vijeka

imovine u koju je investiran iznos I0. 55 Ovo je pojednostavnjen model, jer se pretpostavlja da se cijene opreme i potrošnja usluga

mijenjaju konstantnim godišnjim stopama, p i g, kao i da imovina nabavljena u svakoj godini

traje N godina.

103

­ svake godine kroz dodatak faktora (1+p) u formuli povrata kapitala, koji

opisuje godišnju postotnu promjenu cijene, evaluiramo ponovno imovinu

nabavljenu u ranijim godinama po tekućim cijenama, a ne po povijesnim;

­ anticipiramo godišnju postotnu promjenu potrošnje, modelirajući je

dodavanjem faktora (1+g) u formulu povrata kapitala.

U ovom pojednostavnjenom ilustrativnom modelu potrebno je naročito obratiti

pažnju na veličine p i g. U općenitijem modelu (koji ne bi pretpostavljao

konstantnu stopu promjene cijena imovine i prodaje) određivali bismo promjene

tih veličina56 od godine do godine, na temelju ekspertnih znanja i/ili

ekstrapolacija recentnih povijesnih podataka. Što se tiče cijena opreme (imovine),

one u pravilu nisu posve precizno poznate, tako da su sve veličine koje ulaze u

račun FL-LRAIC troškova podložne procjeni barem u izvjesnoj mjeri. To je

najveći nedostatak LRAIC metoda općenito. No, primijetit ćemo da je njihova

nedvojbena prednost što se troškovi efikasnog poduzeća, dakle FL-LRAIC

troškovi, ili troškovi poduzeća izloženog jakoj konkurenciji, mogu procjenjivati uz

razmjerno veliku neovisnost o podacima koje daje regulirano poduzeće.

Upravo stoga, premda FL-LRAIC per se predstavlja određeni benchmark, on je

općenito prihvaćen od regulatora kao najbolja opcija izbora.

Unutar koncepta FL-LRAIC sustava obračuna, pojavljuju se dvije opcije s

obzirom na razinu efikasnosti poduzeća koje se modelira FL-LRAIC-om. To su:

­ modeliranje pristupom „spaljenog čvora“ (engl. scorched node);

­ modeliranje pristupom „spaljene zemlje“ (engl. scorched earth).

Pristup ovisi o odluci regulatora, hoće li LRAIC trošak podrazumijevati

zadržavanje zatečene osnovne strukture esencijalnog resursa (npr.

telekomunikacijske mreže), uz replikaciju samo relevantnog čvora (spaljeni čvor),

ili će podrazumijevati idealnu topologiju, kakva odgovara najefikasnijem

operatoru mrežnog resursa (odnosno onomu s najnovijom i najefikasnijom

implementiranom tehnologijom), što implicira zamjenu čitave mreže (spaljena

zemlja). Naravno, uvijek je moguća primjena modificiranog pristupa spaljenog

čvora, s obzirom da model spaljene zemlje po definiciji ne može biti jednoznačan

čak niti konceptualno, pa je kao takav podložan različitim interpretacijama.

Modificirani pristup spaljenog čvora podrazumijeva da je samo tehnologija čvora i

između postojećih čvorova optimizirana prema benchmarku efikasnog operatora,

tako da se radi o kombinaciji pristupa spaljenog čvora i spaljene zemlje.

Gornja razmatranja u vezi određivanja troškova FL-LRAIC metodom u dovoljnoj

mjeri ilustriraju da je ta metoda u velikom dijelu bazirana na izuzetno dobrom

poznavanju same industrije. Vrlo je dvojbeno, barem u mnogim zemljama,

mogu li regulatorne agencije realno dostići razinu ekspertize potrebnu za

učinkovitu primjenu opisanih teoretskih zamisli.

56 Godišnje promjene, ili u našem pojednostavnjenom modelu, stope p i g, mogu imati i pozitivne i

negativne iznose.

104

9.4. Primjer: primjena FL-LRAIC modela s inženjerskim pristupom

(bottom-up) u telekomunikacijskoj industriji

Razvoj bottom-up FL-LRAIC modela započeo je u okrilju telekomunikacijskog

sektora u devedesetim godinama, nakon što su se regulatori susreli s problemom

nemogućnosti dobivanja dovoljno kvalitetnih financijskih informacija od

reguliranih operatora telekomunikacijskih mreža. Ovakav model omogućuje

utvrđivanje troškova efikasnog operatora uz minimalnu ovisnost o podacima koje

daje operator, a kojemu je u interesu da pruži „frizirane“ podatke, kako bi ishodio

višu reguliranu cijenu. On počiva na pretpostavci da su investicije u mrežne

elemente najveći pokretač troškova u telekomunikacijskoj industriji.

Osim ranije spomenutih općih nedostataka FL-LRAIC pristupa, bottom-up

modelu inherentni su i sljedeći nedostaci:

­ on se oslanja na procjenu buduće potražnje za uslugom;

­ njegova je primjena skupa;

­ zahtijeva dosta vremena;

­ zahtijeva vrlo veliku razinu tehničke ekspertize.

Posljednje se u implementaciji pokazalo kao najveći problem. Osim toga,

kompleksnost postupka uzrokuje njegovu prividnu netransparentnost za osobe

koje nisu eksperti u području, što može dovesti do problema proceduralne i

provedbene naravi, kao i problema vezanih za žalbene postupke i/ili sudske

sporove.

Kada su temeljem modela investicije u mrežu jednom određene, barem u načelu

je lako utvrditi kapitalne troškove (trošak kapitala i amortizacija imovine,

CAPEX, engl. Capital Expenditures), i operativne troškove (tekući trošak

održavanja mreže, OPEX, engl. Operative Expenditures). Pojednostavnjeno

gledano, ukupni trošak mrežnog elementa po jedinici isporučene usluge u bottom-

up modelu može se prikazati kao57:

.

Q

arI

Qc

OPEXCAPEXOPEX

Da bi inženjerski model funkcionirao, potrebno je najprije objektivno procijeniti

potražnju za uslugom. Na temelju toga, inženjerskim modelom mreže definiraju

se potrebni kapaciteti mrežnih elemenata, kao i odgovarajuća struktura mreže. Iz

toga slijedi procjena vrijednosti investicija u mrežu, koja daje procjenu kapitalnih

i operativnih troškova, a iz njih slijedi alokacija troška na mrežni element. Stoga

skup podataka nužnih za bottom-up model sadrži ove grupe informacija:

­ veličina i geografska distribucija tržišne potražnje;

­ parametri topologije mreže i tehničke specifikacije (prema modificiranom

pristupu spaljene zemlje);

57 Q je količina isporučene usluge, I je vrijednost investicije u odgovarajući mrežni element, r je

zahtijevana stopa povrata na ulaganje, a je stopa amortizacije.

105

­ benchmarci nabavnih cijena relevantne opreme;

­ zahtjevi za rezervnim kapacitetima, i drugi zahtjevi koji nisu vezani izravno

na samu uslugu (npr. troškovi sustava za tajno praćenje razgovora);

­ empirijski (ili benchmark) podaci o odnosu OPEX-a i vrijednosti investicije.

Premda regulator u dobavi relevantnih podataka relativno malo ovisi o „dobroj

volji“ reguliranog operatora, ipak je nesumnjivo da kvalitetna suradnja s

operatorom može doprinijeti kvalitetnijem modeliranju bottom-up FL-LRAIC

troškova. S druge strane, uvijek se može očekivati da će operator koristiti veliku

pozitivnu asimetriju u poznavanju informacija za svoju korist, što neminovno

navodi regulatora na vlastiti razvoj potrebnih ekspertnih znanja, i korištenje

najboljih znanja prisutnih na tržištu. To čini bottom-up FL-LRAIC pristup u

stvari vrlo skupim u odnosu na ostale alternativne metode praćenja troškova.

9.5. Primjer: Primjena FL-LRAIC modela s financijskim pristupom

(top-down) u telekomunikacijskoj industriji i usklađivanje s

rezultatima bottom-up modela

Top-down pristup, ili financijski pristup, tradicionalna je metoda kojom poduzeće

računa vlastite troškove. Cilj poduzeća, na kraju svega, jest da prihodima iz

prodaje barem namiri sve troškove, pa je utoliko financijski pogled logičniji i

daleko jednostavniji za implementaciju. Ovaj pristup odražava stvarne poslovne

transakcije, i kao takav se može smatrati superiornim u odnosu na određivanje

troškova bottom-up pristupom, koja je ipak, na kraju krajeva, jedan (doduše dosta

kompliciran) benchmark. Međutim, ono što je superiorno za reguliranu

kompaniju, zbog asimetrije informacija potencijalno je neprikladno za regulatora.

Na prvi pogled, koristeći top-down pristup, regulator je osuđen da vjeruje

operatoru, jer, kakvu god ekspertizu posjedovao, i kako god koristio zakonsko

pravo da kontrolira računovodstvene podatke operatora, regulatorovo poznavanje

podataka o poslovnim transakcijama je inferiorno u odnosu na operatora.

S druge strane, top-down pristupom, uz prikladne revalorizacije imovine s

obzirom na tekuće vrijednosti, te s pogledom unaprijed, trebalo bi u načelu biti

moguće (što doista i jest) rekonstruirati iste podatke o alokaciji troškova na

mrežne elemente, kakvi se dobivaju bottom-up modelom. Današnja je praksa

europskih regulatora da se primjenjuju oba pristupa, i da se zatim pokušavaju

uskladiti rezultati jednoga i drugoga, što nije jednostavno, ali na kraju rezultira

uravnoteženim rezultatom. Svako uspješno pomirenje (engl. reconciliation)

rezultata bottom-up modela (na kojega najveći utjecaj ima regulator) i top-down

modela (na kojega najveći utjecaj ima računovodstvo regulirane kompanije)

dovodi neminovno i do povećanja znanja i iskustva regulatora u području

utvrđivanja relevantnih troškova pristupa esencijalnim resursima.

106

Top-down pristup ima nekoliko prednosti u odnosu na bottom-up:

­ brži je i mnogo jeftiniji, jer regulirana SMP kompanija ima standardni sustav

računovodstva, tako da iz postojećeg sustava treba samo izvesti usklađivanje

prema FL-LRAIC standardu, i alokaciju troškova, što je mnogo lakše nego

modelirati mrežu odozdo;

­ u procesnom smislu je „bolji“, jer ga sudovi lakše shvaćaju, odnosno jer postoji

razumljiva tendencija da formiraju svoje stavove na temelju „stvarnih“

troškova, povezivih sa stvarnim poslovnim transakcijama, a ne konstruiranih

i procijenjenih, kao u bottom-up modelima.

Top-down model kreće od standardne bilance poduzeća, kao i od njegovog

standardnog sustava troškovnog računovodstva, i vrši alokaciju troškova u četiri

koraka:

­ Najprije se raspodjeljuju troškovi odmah pridjeljivi sljedećim kategorijama:

• usluge;

• mrežni elementi;

• funkcije vezane za usluge i mrežne elemente;

• ostale funkcije.

­ Zatim se svi troškovi „ostalih funkcija“ detaljnije analiziraju i u

odgovarajućim iznosima pribrajaju k preostalim trima kategorijama.

­ Zatim se svi troškovi „funkcija vezanih za usluge i mrežne elemente“

analiziraju i alociraju na usluge i na mrežne elemente.

­ Konačno, svi troškovi „mrežnih elemenata“ se alociraju na „usluge“.

Na taj način se računaju ukupni troškovi proizvodnje svake pojedine usluge, a

isto tako i učešće svakog mrežnog elementa u troškovima svake pojedine usluge.

Vidimo da ovakav pristup u osnovi slijedi filozofiju standarda potpuno

distribuiranih troškova, što implicira razmjerno veliku slobodu operatora da

alocira neizravne opće zajedničke troškove, kao i neizravne zajedničke troškove

grupe proizvoda, i tako manipulira iznosima troškova pridijeljenih pojedinim

uslugama. Regulatorni lijek za ovu praksu je nametanje obveze razdvajanja

računovodstva za pojedine kategorije usluga, čime se barem neizravni zajednički

troškovi grupe proizvoda mogu jednoznačno pridijeliti toj grupi reguliranih

usluga. Teoretski, i u fazi usklađivanja modela regulator ima mogućnost

zahtijevati objektivno alociranje neizravnih troškova.

Sljedeći način manipulacije troškova izračunatih FL-LRAIC pristupom je

planiranje prevelike tržišne potražnje, tj. prevelike količine mrežnih elemenata

od strane operatora, kako bi se postigli veći iznosi FL-LRAIC troškova. Ovo

pitanje također se rješava u okviru usklađivanja modela, pri čemu se regulator

uvelike može osloniti na benchmark podatke i ekstrapolacije, jer je riječ o

podatku koji je u velikoj mjeri ovisan o općim tržišnim i tehnološkim kretanjima.

107

10. Regulacija u elektroprivrednoj industriji

10.1. Uvod u organizaciju elektroprivredne industrije

10.1.1. Tradicionalna (stara) struktura elektroprivredne industrije

Prije reforme elektroenergetske industrije, koja se odigrala tijekom devedesetih

godina dvadesetog stoljeća, ona se razvijala uglavnom unutar nacionalnih

granica kao vertikalno integrirani regulirani monopol. Osnovna struktura

nekadašnje elektroprivrede dana je na slici 10.1.1.-1.

Proizvodnja je funkcionalna cjelina koja obuhvaća pogone za proizvodnju

električne energije iz prirodnih resursa, kao što su energija vode, ugljena, nafte,

plina, odnosno urana. Funkcija ove divizije poduzeća u operativnom poslovanju je

da brine o proizvodnim pogonima u tehničko-tehnološkom smislu, s posebnim

naglaskom optimizaciju korištenja resursa (naročito energenata), te na

raspoloživost pogona.

Prijenos i upravljanje u tradicionalnoj strukturi je funkcijska divizija

poduzeća koja u operativnoj sferi ima trojaku ulogu:

­ eksploatacija i održavanje visokonaponske prijenosne mreže, koja se sastoji od

transformatorskih stanica povezanih dalekovodima u umreženi sustav, i koja

služi za transport energije naveliko od proizvodnih objekata do

transformatorskih stanica na granici prema distribuciji;

Slika 10.1.1.-1. Tradicionalna (stara) struktura elektroprivrede.

108

­ upravljanje sustavom u stvarnom vremenu, kao grupa aktivnosti od kojih su

najvažnije uravnoteženje sustava (eliminacija odstupanja planiranih od

stvarnih vrijednosti proizvodnje i potrošnje), te očuvanje integriteta sustava u

slučaju bilo kakvih kvarova;

­ ekonomski dispečing elektrana, tj. slaganje plana "voznog reda" elektrana iz

portfelja kompanije za svaki sat u sljedećem danu, na taj način da je u svakom

satu ukupan trošak proizvodnje potrebne količine energije minimaliziran.

Distribucija je funkcijska divizija čije su operativne aktivnosti usmjerene ka

eksploataciji i održavanju srednjenaponske i niskonaponske mreže za razdjelu

energije do svakog krajnjeg potrošača, kao i na obavljanje funkcija prodaje (u

prvom redu obračuna i naplate) potrošene električne energije. Postoji značajan

broj zemalja u kojima je distribucija bila (pa i ostala) organizirana kao

komunalna djelatnost izvan vertikalno integrirane kompanije, što međutim nije

od suštinskog značaja.

Strateške funkcije (ponajprije planiranje razvoja proizvodne grane i mrežnih

djelatnosti) u ovako strukturiranim poduzećima uglavnom su se odvijale na

zajedničkoj razini.

10.1.2. Reforma sektora i obvezno razdvajanje (unbundling) djelatnosti

Elektroenergetska industrija razvijala se u povijesti kao regulirani monopol iz

sljedećih razloga:

- ulaganja u nove proizvodne objekte vrlo su skupa i zahtjevna glede

pribavljanja financijskog kapitala, a osim toga redovito otvaraju pitanja poput

odabira lokacije, onečišćenja termoelektrana, promjene prirodne ravnoteže u

slučaju hidroakumulacija, odlaganja radioaktivnog otpada u slučaju

nuklearnih elektrana, i tako dalje – što sve kreira vrlo velike ekonomske i

političke rizike, kao i ulazne barijere;

- električne mreže (prijenosna i distribucijska) predstavljaju stvaran prirodni

monopol, također zbog izuzetno visokih ulaznih barijera i neisplativosti

infrastrukturne konkurencije u području električnih mreža.

U telekomunikacijskoj industriji veliki tehnološki proboji iz devedesetih godina

20. stoljeća (mobilna telefonija i Internet) doveli su do izuzetnog smanjivanja

ulaznih barijera, odnosno, uzrokovali su nestanak prirodnih monopola i pojavu

samoodrživih oblika konkurencije. U elektroenergetici nije došlo do takvog

tehnološkog skoka koji bi narušio uspostavljenu ravnotežu prirodnog monopola u

mrežama. Međutim, razvoj infrastrukture trgovanja i liberalizacija financijskih

tržišta doveli su do pojave mogućnosti vrlo intenzivnog trgovanja različitim

robama, pa tako i električnom energijom, odnosno njenim financijskim

derivatima.

Kako bi se ideja slobodnog trgovanja električnom energijom mogla opredmetiti,

bilo je potrebno razdvojiti određene funkcionalnosti koje su u ranijim vertikalno

integriranim kompanijama bile čvrsto vezane:

109

- prijenosnu djelatnost potrebno je potpuno razdvojiti od proizvodne;

- distribucijsku djelatnost potrebno je potpuno razdvojiti od maloprodajne (za

koju se danas često koristi termin opskrba).

To razdvajanje (engl. unbundling) nužno je provesti obostrano i duboko, a glavni

ciljevi su:

- osnivanje posebnih poduzeća koje će obavljati poslove operatora

prijenosnog sustava (TSO, engl. Transmission System Operator) i

operatora distribucijskog sustava (DSO, engl. Distribution System

Operator), a koje mogu ostati pod utjecajem elektroprivrednog poduzeća s

funkcionalnostima proizvodnje i/ili opskrbe najviše u smislu ostvarivanja

vlasničkih prava na raspodjelu ostvarene dobiti, a nikako ne u upravljačkom

smislu;

- operator prijenosnog sustava ne može više obavljati ekonomski

dispečing za elektroprivredno poduzeće, pa makar mu ono bilo vlasnikom;

- operator distribucijskog sustava ne može obavljati uslugu maloprodaje

električne energije (tzv. opskrbe)58, čak niti za elektroprivredno poduzeće

koje mu je vlasnik.

Stoga mrežni operatori postaju poduzećima koja obavljaju javnu uslugu pod

reguliranim uvjetima, kao i pod strogim pravilima razdvajanja od svih ostalih

tržišnih sudionika, u koje se ubraja i elektroprivredno poduzeće iz kojega su

operatori proistekli.

Najjasniji i najučinkovitiji oblik unbundlinga mrežnih operatora je potpuno

vlasničko i upravljačko razdvajanje od "stare" elektroprivrede, što je

provedeno u većini zemalja koje su se odlučile liberalizirati elektroenergetski

sektor. U Hrvatskoj je još uvijek nije došlo do vlasničkog razdvajanja.

U reformiranom elektroprivrednom sektoru postoje sljedeći, stari i novi, igrači:

Proizvođači:

Proizvodne kompanije (engl. GENCO, Generator Companies) operiraju jednu ili

više elektrana, vodeći njihov tehničko-tehnološki proces, optimizirajući

proizvodne resurse i skrbeći o pouzdanosti i raspoloživosti pogona. Finalni

proizvod takovog poduzeća je električna energija (kao stvarna fizikalna realnost,

a ne kao financijski derivat), a ono je može nuditi na prodaju samostalno, ili

preko trgovaca. Potonje je vrlo čest slučaj.

Trgovci:

Trgovci (engl. traders) kupuju električnu energiju od proizvođača ili od drugih

trgovaca, te je prodaju drugim trgovcima ili opskrbljivačima. U suštini, oni uopće

ne trguju energijom, nego ugovorima o isporuci i općenito, financijskim

derivatima različitih proizvoda električne energije. Trgovci ostvaruju dobit

58 Osim iznimno, za one krajnje kupce koji iz bilo kojeg razloga ostanu bez svog ugovornog

opskrbljivača, pa distribucijsko poduzeće ima ulogu zadnjeg pribježišta (engl. last resort) s kojim

je moguće ugovoriti opskrbu energijom do pronalaska novog opskrbljivača.

110

pretežito kroz mehanizam arbitraže na veleprodajnim tržištima električne

energije, bilo da su ta tržišta organizirana, ili bilateralna.

Opskrbljivači:

Kompanije za opskrbu kupuju energiju od trgovaca ili izravno od proizvođača.

One također zapravo kupuju samo ugovore o isporuci. Fizička realizacija ugovora

o kupovini, na primjer, 100 MWh energije u određenom satu znači da će negdje

neka proizvodna kompanija staviti na mrežu generator snage 100 MW u trajanju

od jednog sata. Opskrbljivač nikad ne "vidi" energiju. Njegov posao je u stvari

informatičko-komercijalne naravi. Opskrbljivač vrši funkciju agregiranja

potrošnje: on ima ugovorne odnose obično s velikim brojem krajnjih kupaca, a

konkurentsku prednost ostvaruje povoljnijom kupovinom energije na veliko od

trgovaca, odnosno boljim planiranjem konzuma vlastitih potrošača (ako je to

tehnički moguće), jer je usluga uravnoteženja sustava koju obavlja TSO u načelu

skupa. Opskrbljivač je u suštini isto što i trgovac, samo što se dodatno bavi

organizacijom maloprodaje električne energije.

Potrošači:

Potrošači troše stvarnu (realnu, fizikalnu) energiju, baš kao što proizvođači

proizvode stvarnu energiju. Potrošač može biti bilo koja pravna ili fizička osoba

koja je priključena na mrežu i s nje uzima energiju koja joj je potrebna, te svom

opskrbljivaču plaća za to.

Operator prijenosnog sustava:

To je kompanija koja upravlja prijenosnim sustavom na svom teritoriju (koji se

najčešće, barem u Europi, poklapa s teritorijem države). Prijenosni sustav je

temeljna infrastruktura tržišta električne energije, a njegove primarne zadaće su:

- da omogućuje transport energije od proizvođača ili iz uvoza do potrošačkih

područja, zatim da omogući izvoz energije ako se unutar sustava pod

njegovom kontrolom proizvodi više nego što se troši, odnosno da omogući

tranzit energije trećih strana preko svoje mreže;

- da upravlja prijenosnim sustavom s ciljem ostvarivanja raspoloživosti

najvišeg standarda (npr. iznad 99,995% vremena);

- da neprestano (u stvarnom vremenu) uravnotežuje sustav, tj. da pokriva

odstupanja od plana koja ostvaruju tržišni sudionici, i da im to naplati;

- da pokriva energiju gubitaka u prijenosnoj mreži;

- da u slučaju havarijskih stanja spriječi širenje kvara sustavom, odnosno da po

otklanjanju havarijskog stanja čim prije vrati sustav u normalan pogon;

- da planira i izvodi investicije u prijenosni sustav.

Operator prijenosnog sustava mora biti neovisan od svih tržišnih sudionika, mora

svima dati jednakopravan pristup vlastitoj mreži, a sam ne smije trgovati

energijom (osim za pokriće gubitaka u mreži i uravnoteženje sustava).

Tržišni sudionici koji sudjeluju u trgovini moraju operatoru prijenosnog sustava

svakoga dana dostaviti plan za svaki sat idućega dana. Pri tome svi oni moraju

111

biti bilancirani. Na primjer, trgovac koji nekome prodaje energiju mora dokazati i

da je točno jednaku količinu energije od nekoga kupio.

Kada primi sve planove proizvođača (vozne redove elektrana i prekogranične

razmjene), te opskrbljivača (najavljene iznose potrošnje u svakom satu), operator

računalnom simulacijom provjerava može li mreža podnijeti transfere energije

koji bi bili posljedica realizacije tih planova. Ako može, odobrava raspored, a ako

postoje interna zagušenja, operator nalaže redispečing proizvodnih objekata. (S

obzirom da su ti objekti već ranije bili ekonomski optimizirani, izlazi da

redispečing uslijed zagušenja povećava troškove dobave električne energije.)

U nekim tržišnim rješenjima operator sustava organizira centralizirano tržište,

ili pak koordinira (tj. zajednički vodi) više prijenosnih sustava. Takav operator

obično ne posjeduje imovinu prijenosne mreže, a naziva se ISO (engl. Independent

System Operator), odnosno, nezavisni operator sustava.

Operator distribucijskog sustava

Operator distribucijskog sustava (ponekad se u literaturi naziva DISCO, engl.

Distribution Company) ima ulogu fizičke distribucije energije do krajnjih

potrošača. Kako je i on obvezan davati nediskriminirajući pristup trećim

stranama do vlastite mreže, za njega također vrijedi pravilo odvajanja od svih

tržišnih djelatnosti. Za razliku od operatora prijenosa, operator distribucijskog

sustava nema zaduženja u pogledu uravnoteženja sustava i očuvanja njegovog

integriteta u stvarnom vremenu. Na lokalnoj razini, DSO nastoji osigurati čim

bolju mrežnu uslugu, uz minimalnu neraspoloživost mreže. DSO također ne smije

trgovati električnom energijom.

10.1.3. Osnovni ustroj suvremenog tržišta električne energije

Na slici 10.1.3.-1. prikazan je temeljni ustroj suvremenog tržišta električne

energije. Radi se o tržištu na kojem se energija kupuje i prodaje putem burze

električne energije, ili pak putem bilateralnih ugovora nekog od sljedećih tipova:

- proizvođač prodaje potrošaču;

- proizvođač prodaje trgovcu;

- trgovac prodaje trgovcu;

- trgovac prodaje opskrbljivaču;

- opskrbljivač prodaje potrošaču.

Općenito, trgovina energijom između bilo kojeg para sudionika, sa ili izvan ovog

popisa, dopuštena je. Na burzi se trguje ročnicama električne energije (engl.

futures), ili pak realnom energijom, ako je riječ o tržištu u realnom vremenu.

Tržište u realnom vremenu (engl. real time market) organizira se za svaki sat,

tako da u jednom danu zapravo ima 24 tržišta. Sasvim ispravno govoreći, tržište

električne energije nikad ne može biti u realnom vremenu, nego se trgovina mora

zatvoriti barem malo ranije. Tehnologija organizacije trgovine na burzama

nameće principijelno ograničenje za to. Kad bi se proces trgovine mogao zaključiti

112

Slika 10.1.3.-1. Osnovni ustroj suvremenog tržišta električne energije.

brže, ne bi bilo nikakve zapreke da se električnom energijom trguje i, recimo, pet

minuta ispred realnog vremena. S druge strane, pitanje je i koliko bi učesnici na

tržištu bili spremni, voljni, i motivirani, sudjelovati na suviše često organiziranim

tržištima. Stoga se do sada satno tržište zadržalo u većini sustava kao neka vrsta

optimalne organizacije trgovine u realnom (zapravo, kvazi-realnom) vremenu.

Shemu na gornjoj slici najlakše je razumjeti pomoću primjera. Pretpostavimo da

bilo koji potrošač želi kupiti energiju. On to najčešće neće činiti izravno od

proizvođača (osim u vrlo rijetkim slučajevima kada je potrošač velik i izravnim

vodom spojen s elektranom), nego će sklopiti ugovor s kompanijom za opskrbu.

Kompanija za opskrbu ne trguje energijom kao fizičkim proizvodom, nego samo

sklapa na jednoj strani ugovore s maloprodajnim potrošačima, a na drugoj s

veleprodajnim trgovcima. Ona dakle vrši uslugu maloprodaje prema krajnjim

kupcima.

Trgovci također ne trguju fizičkim oblikom energije, nego ugovorima i njihovim

financijskim izvedenicama. Trgovac koji je prodao opskrbljivaču određenu

količinu energije u stvari mu je prodao ugovor da će u specificiranom

vremenskom razdoblju na mreži biti priključene proizvodne jedinice ukupne

snage koja je jednaka ugovorenoj isporuci.

113

Sam trgovac mogao je kupiti tu "energiju" od drugog trgovca, ili pak izravno od

proizvođača. Proizvođač koji je sklopio takav ugovor s trgovcem obvezuje se u

specificiranom vremenskom razdoblju staviti na mrežu proizvodne jedinice

specificirane ukupne snage.

Često trgovci ugovaraju isporuku energije s više proizvođača (opet, posredno ili

neposredno). U takvom slučaju trgovac provodi ekonomski dispečing portfelja

proizvodnih jedinica na taj način da najskuplje jedinice angažira u najmanjem

mogućem vremenskom trajanju, samo onda kad je rezidualna potražnja za

njegovom energijom velika, i tako redom. Stoga je granični trošak portfelja

elektrana jednak trošku najskuplje angažirane jedinice, što znači da portfelji

elektrana (kao svojevrsne "tvornice struje") rade na uzlaznom dijelu krivulje

graničnog troška.

Proizvođači, trgovci i opskrbljivači mogu ulaziti u kupoprodajne transakcije

izravno, ili na dobrovoljnoj burzi električne energije, ako takva postoji. Trgovanje

na inozemnim burzama povlači za sobom dodatne transakcijske troškove

prijelaza granica između različitih država (u stvari, operatora sustava).

Primjerice, u Austriji postoji burza koja je ponekad nelikvidna, a nama najbliža

likvidna burza je EEX u Leipzigu. Njezino područje isporuke je teritorij

Njemačke, Austrije i Švicarske, tako da od/do Hrvatske treba preći najmanje

dvije međudržavne granice. U Hrvatskoj je burza električne energije, u trenutku

pisanja ovog materijala, tek formalno osnovana, ali još nema nikakvih aktivnosti.

Činjenica je da se veći dio (oko 90% volumena) trgovine električnom energijom

odvija bilateralno (tj. OTC, engl. over the counter), ili organiziranom burzovnom

trgovinom futures derivatima, dok se oko 10% trgovine odvija na trenutnim (engl.

spot) i dan-unaprijed (engl. day-ahead) burzama. To za ovaj uvod nije osobito

važno.

Na slici se dalje vidi da ugovoreni smjerovi zapravo nemaju nikakve (ili skoro

nikakve) veze sa stvarnim tijekovima energije, koja od proizvodnih objekata stiže

do potrošača preko prijenosnog i distribucijskog sustava.

Isto tako, vidljivo je da TSO i DSO nisu involvirani ni u kakve ugovorne odnose u

kupoprodaji energije od proizvođača do krajnjeg potrošača. Stoga oni moraju biti

financirani neovisno o lancu dobave električne energije kojega organiziraju

proizvođači, trgovci i opskrbljivači. U svijetu je najrašireniji sustav nadoknade

troškova mrežnih operatora kakav se primjenjuje i kod nas: svakom krajnjem

potrošaču zaračunava se određena naknada po potrošenom kilovatsatu za mrežne

usluge. Tu naknadu kolektira opskrbljivač od svojih korisnika, i prosljeđuje je

operatoru mreže (TSO-u, odnosno DSO-u). Visinu naknada za rad operatora

prijenosnog, odnosno distribucijskog sustava, najčešće određuje regulatorna

agencija na temelju rate-of-return načela regulacije.

Treba napomenuti da u svijetu postoje također i centralizirana tržišta (engl.

pool), u kojima operator sustava (tzv. ISO, engl. Independent System Operator)

rukovodi cjelokupnom trgovinom. Kako u čistom mandatornom pool modelu sve

transakcije obvezno moraju ići preko ISO-a, on organizira obvezujuću burzu, na

kojoj normalnim mehanizmom uravnoteženja ponude i potražnje, kao na bilo

114

kojoj drugoj burzi, određuje ravnotežne cijene, i samim time ekonomski dispečing

svih proizvodnih jedinica u čitavom sustavu. U pool modelu također su u načelu

mogući bilateralni ugovori, koji se međutim također ugovaraju na burzi.

10.1.4. Posebne karakteristike električne energije kao robe

Električna energija ima četiri posebne karakteristike koje je u bitnome razlikuju

od ostalih vrsta roba, i uslijed kojih tržišta električnom energijom imaju neka

vrlo posebna svojstva:

- Električna energija u transportu se ponaša prema prirodnim zakonima, tj. ne

slijedi namjeravane (ugovorene) transportne putove.

- Električna energija ne može se skladištiti u ekonomski značajnim količinama,

već se troši čim se proizvede.

- Krajnji potrošači praktički ne mogu reagirati na cjenovne signale u stvarnom

vremenu. To doprinosi znatnoj volatilnosti cijena i vrlo maloj trenutnoj

elastičnosti potražnje.

- U stvarnom vremenu nemoguće je kontrolirati protok energije prema

potrošaču, jer on troši onoliko koliko je uključio trošila, a ne (nužno) koliko je

ugovorio s opskrbljivačem, što također smanjuje trenutnu elastičnost

potražnje i povećava volatilnost cijena u stvarnom vremenu.

10.1.5. Formiranje tržišne cijene energije i utjecaj zagušenja u prijenosnoj mreži

Pretpostavimo da ponudu na tržištu čini određeni broj proizvođača (elektrana),

od kojih svaka daje zatvorenu ponudu s parametrima (P,Q), gdje je P jedinična

rezervacijska cijena za isporuku energije (€/MWh), a Q ponuđena količina

energije (MWh). Pretpostavimo također da je predmet trgovine isporuka energije

u npr. 14. satu današnjeg dana. Neka su ponude proizvođača sljedeće:

Proizvođač P (€/MWh) Q (MWh)

A 50 400

B 35 800

C 75 200

D 90 400

E 40 600

Krivulja ponude dizajnira se tako da se ponuditelji slažu redom od onoga s

najnižom cijenom prema onome s najvišom (engl. merit order). Odatle je izvedena

krivulja potražnje na slici 10.1.5.-1.

Istodobno, pretpostavimo da je operator sustava na temelju prijavljenih

rasporeda potrošnje od strane opskrbljivača utvrdio (procijenio) da će ukupna

potrošnja u 14. satu sljedećeg dana biti 1900 MWh. Time je de facto zadana

potpuno neelastična krivulja potražnje, također nacrtana na slici, jer je

pretpostavka da nitko od kupaca neće reagirati na cjenovne signale.

115

Tržišna cijena postiže se kod 75 €/MWh, i ona odgovara ponuđenoj cijeni

najskuplje angažirane proizvodne jedinice. Angažiraju se sve jedinice koje su

ponudile takvu ili nižu cijenu: B, E, A i C. Prilikom konstrukcije slike

pretpostavljeno je da ponuda generatora C nije isključiva, nego da on pristaje

isporučiti i manju količinu od one s kojom se natjecao. Da je generator C dao

ponudu "sve ili ništa", on bi ispao iz krivulje ponude, a cijena bi se formirala

prema ponudi generatora D (naravno, ukoliko on nije dao ponudu "sve ili ništa").

Na opisani način na tržište se isporučuje energija po najnižoj mogućoj

ravnotežnoj cijeni (engl. market clearing price). Nakon što je određen raspored

(tzv. "vozni red") elektrana i tržišna cijena, operator prijenosnog sustava

računalnim simulacijama provjerava je li ovakav vozni red (ovdje: B = 800 MWh,

E = 600 MWh, A = 400 MWh, C = 100 MWh) održiv sa strane tehničkih

ograničenja mreže. Ta ograničenja proizlaze ponajviše iz činjenica da dalekovodi

imaju ograničeni kapacitet prijenosa energije, te da operator mora održavati tzv.

N – 1 kriterij u mreži, koji kaže da prilikom ispada jednog od N elemenata mreže

ne smije doći do prekida napajanja kupaca, tj. mreža mora "preživjeti" najmanje

jedan ključni kvar.

Ako je ekonomski optimiziran vozni red održiv sa stanovišta tehničke sigurnosti

pogona, operator sustava ga odobrava, i on se realizira. Ako to nije slučaj,

operator mora neku(e) od elektrana skinuti s merit order liste u cijelosti ili

djelomično (slika 10.1.5.-2.), što mijenja krivulju ponude, i narušava ekonomski

optimalno stanje, pa dolazi do povećanja ravnotežne cijene. Jedino kad ta

promjena „ne dosiže“ do sljedeće stepenice krivulje ponude, cijena se ne mijenja.

Pretpostavimo da je operator sustava utvrdio da fizikalna ograničenja (zagušenja,

engl. congestion) sustava zahtijevaju da elektrana E radi snagom od najviše

400 MW, umjesto ranije planiranih 600 MW. (S obzirom da promatramo jedan

sat u danu, energija isporučena pri navedenim snagama iznosila bi 400 MWh,

odnosno 600 MWh.) Ako elektrana E pristane na takav „redispečing“,

Slika 10.1.5.-1. Formiranje tržišne cijene.

116

krivulja ponude mijenja se kao na slici, a ravnotežna cijena raste na 90 €/MWh.

Ako ne pristane, mora se čitava povući s mreže. (Treba reći da taj redispečing

najčešće nije prisilan, pa stoga i nije redispečing u pravom smislu te riječi.

Elektranu redispečiraju kupci. Zbog pojave rente zagušenja dobava energije iz te

konkretne elektrane postaje skuplja, pa kupci jednostavno manje kupuju od nje, i

to točno toliko manje, koliko treba (objašnjenje vidjeti u poglavlju 10.1.6.).

Ta cijena je u opisanom primjeru viša za 15 €/MWh, odnosno za 20%, u odnosu na

onu koja bi se postigla bez zagušenja kojim je ograničena maksimalna snaga

elektrane E. Cijena od 90 €/MWh predstavlja najnižu cijenu koja je moguća uz

dane ponude elektrana i dano zagušenje u mreži. Stoga je i ona optimalna, ali pod

uvjetom zadanog mrežnog ograničenja. To vodi na pomisao o uvjetnoj optimizaciji

dispečinga elektrana uz zadana mrežna ograničenja.

Razlika od 15 €/MWh naziva se rentom zagušenja (engl. congestion rent),

odnosno, troškovi proizvodnje energije su zbog zagušenja u mreži upravo za toliko

veći nego što bi bili da toga zagušenja nije. Rentu zagušenja ubire operator

prijenosnog sustava. Ona predstavlja ekonomski mehanizam koji mu omogućuje

upravljanje zagušenjima u mreži. S obzirom da se potrošnja mijenja u vremenu, i

to na svim vremenskim skalama, te s obzirom da su vozni redovi elektrana

također varijabilni, pojedini dalekovodi u mreži, ili veći dijelovi mreže, mogu

povremeno biti zagušeni. Kao što smo vidjeli, u takvim razdobljima cijena

energije je viša nego što bi bila da zagušenja nema. Renta zagušenja poskupljuje

energiju za sve koji je kupuju od elektrane koja se nalazi „s druge strane“

zagušenog voda, i tako kreira financijski poticaj kupcima da više ne kupuju od

nje. Rezultat toga je pojava različitih cijena u različitim čvorovima mreže, što

na pojednostavnjenom prikazu sa slike 10.1.5.-2. ne vidimo. O tome ćemo reći

malo više, ali ipak samo na najosnovnijoj opisnoj razini, u poglavlju 10.1.6.

Operator sustava može koristiti prihode od rente zagušenja na dva temeljna

načina: kreirati financijske poticaje za tržišne sudionike da svojim odlukama o

Slika 10.1.5.-2. „Redispečing“ elektrane E zbog zagušenja vodi ka porastu tržišne cijene.

117

prodaji, odnosno kupnji, energije doprinose otklanjanju kratkoročnih zagušenja,

odnosno ulagati u izgradnju novih prijenosnih vodova tamo gdje postoje kronična

zagušenja, koja se ponavljaju više puta, dakle kroz više sati, tijekom dana, pa

zatim kroz više dana, tjedana, mjeseci, itd.

Treba svakako istaći i da renta zagušenja nije jedini prihod kojeg ubire operator

sustava. Naime, u sustavima u kojima nema zagušenja, prihod operatora u tom

bi slučaju bio jednak nuli. Osim rente zagušenja, on uprihođuje i naknadu za

uslugu prijenosa energije, čiji iznos je pod kontrolom regulatorne agencije za

energiju. No, o tome nešto kasnije.

10.1.6. Lokacijske granične cijene (LMP)

Na ovom mjestu potrebno je naglasiti da slika 10.1.5.-2. predstavlja samo

ideogram, čija je svrha da na najelementarnijoj razini opravda čitatelju tvrdnju

da zagušenja (kao uostalom i druga ograničenja u mreži) dovode do povećanja

troškova proizvodnje energije, a nikako ne do smanjenja. To je jednostavno

posljedica narušavanja optimalnog ekonomskog dispečinga. Ono što se u

stvarnosti događa jest da u prisutnosti zagušenja dolazi do razdvajanja tržišta

na „otoke“ s različitim ravnotežnim cijenama. Kako se elektroenergetski sustav

sastoji od velikog broja čvorova i prijenosnih linija (vodova), pri čemu

teoretski svaki od vodova može doći u opasnost od preopterećenja, ili općenitije,

na bilo kojem vodu ili u bilo kojem čvoru moguća je pojava opasnosti od

narušavanja nekog od mrežnih ograničenja. Svako takvo dodatno ograničenje

doprinosi udaljavanju od optimalnog ekonomskog dispečinga kakav bi se postigao

u sustavu bez ograničenja, pa time i sve izrazitijem razdvajanju cjenovnih zona.

Jasno je da u primjeru iz poglavlja 10.1.5. krajnjem potrošaču električne energije

nije razvidno koliko od rezultirajućih 90 €/MWh otpada na prihod proizvodnih

jedinica, a koliko na rentu zagušenja. Stoga je renta zagušenja jedna od dviju

esencijalno važnih „skrivenih“ komponenti cijene energije (engl. shadow price).

Druga komponenta je cijena energije koju operator sustava mora kupovati za

nadoknadu termičkih gubitaka u sustavu.

Kako bi se omogućio optimalan dispečing elektrana uz zadana mrežna

ograničenja, razvijen je sustav izračunavanja tzv. lokacijskih graničnih

cijena (LMP, engl. Locational Marginal Price), koji se bazira na rješavanju

problema optimalnih tijekova snaga (engl. optimal power flow) uz uzimanje u

obzir fizikalnih ograničenja mreže. Polazišta za izračunavanje optimalnih

tijekova snaga su:

- funkcija cilja nad kojom se izvodi postupak minimalizacije (najčešće je riječ o

funkciji ukupnih troškova proizvodnje energije u sustavu);

- topologija mreže (mrežni čvorovi i dalekovodi između njih);

- čvorovi u koje su spojene elektrane i njima pripadne planirane snage

proizvodnje i odgovarajuće cijene ponude (snaga je jednaka energiji

isporučenoj u čvor u jedinici vremena);

118

- čvorovi u koje su spojena potrošačka područja (tj. postrojenja operatora

distribucijskog sustava) i njima pripadne planirane snage konzuma (snaga je

jednaka energiji potrošenoj u jedinici vremena);

- tehnički parametri svih mrežnih elemenata;

- skup ograničenja koji se želi nametnuti prilikom izračuna optimalnog tijeka

snaga.

Računanje optimalnog tijeka snaga je u stvari tehnički (fizikalni) proračun,

koji na temelju topologije mreže, fizikalnih svojstava mrežnih elemenata i

prijavljenog rasporeda i snaga elektrana (od kojih je svaka spojena u neki mrežni

čvor), odnosno potrošačkih područja (od kojih je također svako spojeno u neki

mrežni čvor), izračunava tijekove energije kroz mrežu.

Najprije se uzima u obzir optimalni dispečing elektrana bez uračunavanja

ikakvih ograničenja. Time se određuje prvi raspored elektrana koji se uvrštava u

mrežu i uz kojega se vrši simulacija tijekova snaga. Ako je neko od postavljenih

mrežnih ograničenja narušeno, program dalje modificira varijable koje su

operatoru sustava raspoložive za mijenjanje. Ukoliko nikakve "jeftinije" metode

ne rješavaju ustanovljeno mrežno ograničenje, moguće je da će program pronaći

rješenje problema u skupom redispečingu. Bilo kako bilo, koja god se akcija

poduzela da bi se riješilo određeno mrežno ograničenje, trošak te akcije pripisat

će se upravo tome ograničenju.

Da bi stvar bila jasnija, navest će se nekoliko primjera tipičnih mrežnih

ograničenja:

- U svakoj grani mreže (tj. na svakom dalekovodu) snaga koja se njime prenosi

mora biti manja od unaprijed utvrđenog limita, koji je uvjetovan tehničkim

svojstvima dalekovoda. – To je tipično ograničenje tipa nejednakosti koje se

tiče zagušenja na svakom pojedinom dalekovodu. Limiti snage mogu biti

različiti za svaki dalekovod.

- U svakom čvoru mreže napon mora biti veći od neke minimalne vrijednosti,

odnosno manji od neke maksimalne. – Ove dvije unaprijed definirane

vrijednosti obično su jednake u svakom čvoru, a odnose se na osiguranje

naponske stabilnosti sustava i odgovarajuće kvalitete isporučene energije.

- Razlika faznog kuta napona između bilo koja dva susjedna čvora u mreži mora

biti manja od određene granične vrijednosti. To je vrlo važno ograničenje koje

ima veze sa stabilnošću elektroenergetskog sustava. (Detaljnije značenje

ovog tehničkog pojma nam nije ovog trenutka važno.)

- U svakom čvoru mreže algebarski zbroj svih snaga koje u njega ulaze i iz

njega izlaze mora biti jednak nuli. – Podrazumijeva se da snaga koja ulazi u

čvor ima pozitivan, a ona koja izlazi negativan predznak. Ovo je tipično

ograničenje tipa jednakosti.

- U čitavom sustavu razlika ukupno proizvedene i ukupno potrošene snage

mora biti jednaka nuli. – To je poznati prirodni zakon o očuvanju energije.

119

Moguće je nametati i brojna druga ograničenja tipa jednakosti ili nejednakosti. O

tome odlučuje operator sustava koji provodi izračun LMP cijena59.

Ako je funkcija cilja ukupan trošak isporuke električne energije kupcima, i

ako je nju potrebno minimizirati, formira se Lagrangeova funkcija60 kao zbroj

osnovne funkcije cilja i funkcija ograničenja pomnoženih odgovarajućim

Lagrangeovim multiplikatorima. Iz izlaganja je jasno da je broj tih multiplikatora

velik: svaki čvor i svaka grana u mreži (a prijenosne mreže čak i u tako malim

sustavima poput hrvatskog sadrže stotine čvorova i grana), te svako ograničenje

vezano na taj čvor odnosno granu, proizvode po jedan multiplikator.

Svi ti mnogobrojni Lagrangeovi multiplikatori predstavljaju skrivene cijene koje

potječu od ograničenja vezanog za određeni čvor u mreži ili njenu granu. Priroda

optimizacije Lagrangeovom metodom, koja se osniva na rješavanju sustava

jednadžbi koje nastaju izjednačavanjem parcijalnih derivacija Lagrangeove

funkcije po svim varijablama i multiplikatorima s nulom, ukazuje da

multiplikatori izračunati u takvom postupku daju granične skrivene cijene

mrežnih ograničenja.

To znači, kada neki generator (koji je određen načelima ekonomskog dispečinga i

zadovoljenja mrežnih ograničenja) injektira u čvor u kojega je spojen 1 MW

dodatne snage, te kada se taj isti 1 MW potroši u određenom promatranom čvoru,

Lagrangeovi multiplikatori daju komponenete ukupnog troška vezane upravo za

isporuku energije iz sustava u taj čvor.

Drugim riječima, u svakom čvoru mreže postoji načelno drugačija

ravnotežna tržišna cijena.

Ako između dva čvora sustava postoji razlika u lokacijskim cijenama, ona se

pripisuje zagušenju na vodu, ili općenitije, u dijelu mreže, koji okružuje ta dva

čvora. Razlike cijena između čvorova predstavljaju rente zagušenja, koje,

dakako, uprihođuje operator sustava.

59 Naravno, ne provode svi operatori sustava LMP proračun. Primjerice, europski operatori to

uopće ne rade, dok američki rade. Stoga se cjelokupan proces proizvodnje, veleprijenosa i

veletrgovine električne energije u Europi odvija suboptimalno, na račun građana i poduzeća koji

troše električnu energiju, što je posljedica političkih ograničenja, o kojima ćemo diskutirati

kasnije. 60 Na ovom mjestu nužno je u nekoliko riječi spomenuti matematičke metode optimizacije s

ograničenjima (engl. constrained optimization), pošto se izračunavanje lokacijskih graničnih

cijena energije temelji upravo na njima. Čitatelj koji se želi malo više informirati o toj grani

matematike, neka počne na Wikipediji, na stranicama:

http://en.wikipedia.org/wiki/Constrained_optimization

http://en.wikipedia.org/wiki/Lagrange_multiplier

http://en.wikipedia.org/wiki/Kuhn_Tucker

Oni koji se žele ozbiljnije uputiti u rješavanje optimizacijskih problema s ograničenjima, mogu se,

uz nužno predznanje matematičke analize na diplomskoj razini, poslužiti knjigom: Boyd, S.,

Vanderberghe, L. „Convex Optimization“, Cambridge Univ. Press, 2004, koja se može besplatno

snimiti s web adrese: http://web.stanford.edu/~boyd/cvxbook/bv_cvxbook.pdf (pristup izvršen 31.

srpnja 2014.)

120

Ako su u svim čvorovima promatranog sustava lokacijske cijene iste, u sustavu

nema zagušenja61, a s gledišta utjecaja na troškove dobave električne energije,

svejedno je iz kojeg čvora potrošač kupuje energiju. Tada je cijena veća od cijene

najskuplje angažirane jedinice (tj. od cijene "čiste" energije), i to za iznos koji se

pripisuje mrežnim ograničenjima, od kojih je najvažnije zagušenje vodova.

Sustav LMP cijena omogućuje da se skriveni troškovi zagušenja (i drugih

ograničenja u mreži) alociraju na one potrošače koji ih doista uzrokuju, umjesto

da se usrednjavanjem socijaliziraju na čitavu potrošačku populaciju. Stoga se

sustav lokacijskih graničnih cijena smatra najboljim sustavom tržišnog

određivanja cijena električne energije. Treba primijetiti da LMP sustav

podrazumijeva centralno provođenje optimizacije, što znači da je njegova

primjena praktički nemoguća izvan konteksta pool tržišnog dizajna. U praksi,

izvorni oblik LMP sustava, najbliži teoretskim zamislima, primjenjuje se samo u

nekim regijama SAD-a.

Lokacijske cijene pružaju optimalne kratkoročne cjenovne signale agentima

na tržištu električne energije. Po samoj definiciji optimizacijskog postupka kojim

se izračunavaju cijene u tržišnoj ravnoteži za svaki čvor sustava vidi se da se

LMP cijene baziraju na kratkoročnim graničnim troškovima koje uzrokuju

nametnuta mrežna ograničenja. Kratkoročni cjenovni signali sami po sebi ne

doprinose nužno dugoročnom planiranju. S obzirom na složenost imalo većih

prijenosnih sustava, kao i na izuzetnu informacijsku zahtjevnost proračuna,

određivanje lokacijskih cijena je složen postupak, a broj različitih cijena koju

postupak generira također je vrlo velik, što može predstavljati određenu manu,

primjerice, po pitanju likvidnosti. Zbog toga je jedini učinkovit način da se

implmentira LMP tržište pool: operator sustava kupuje svu energiju, a zatim i

prodaje svu energiju na veleprodajnom tržištu, a troškovi zagušenja povezani su

(engl. bundled) zajedno s troškovima energije. Prema tome, na centraliziranom

su tržištu troškovi zagušenja implicirani u tržišnoj cijeni isporučene energije.

Rente zagušenja uprihođuje operator sustava.

Kad je riječ o kreiranju financijskih poticaja za tržišne sudionike da sami

doprinose uklanjanju zagušenja, koje smo spomenuli pri kraju poglavlja 10.1.5.,

najvažnija metoda, kojom se služe operatori sustava u SAD-u, je emisija

financijskih derivata poznatih kao „financijska prava na prijenos“ (FTR, engl.

Financial Transmission Rights), koja se još nazivaju i „pravima na rentu

zagušenja“ (CRR, engl. Congestion Revenue Rights). Ta se emisija financira iz

rente zagušenja koju operator sustava prikupi kroz neko dulje razdoblje. Kupac

FTR financijskog papira ima pravo na isplatu rente zagušenja kroz ugovoreni

period vremena. Ukoliko on organizira bilateralno ugovaranje kupoprodaje

energije tako da posljedični tokovi energije smanjuju zagušenje u sustavu, time

će uspjeti hedžirati svoju poziciju u odnosu na razlike lokacijskih cijena između

čvorova na koje se odnosi dotični FTR instrument. Na žalost, planirani opseg

izlaganja u ovom materijalu ne dopušta nam detaljnije bavljenje ovom

problematikom, pa čitatelja upućujemo na knjigu Stoft (2003).

61 U slučajevima u kojima optimizacijski algoritam uzima u obzir i druga ograničenja, poput

gubitaka u mreži, napona u čvorovima, itd., LMP cijene teško će biti potpuno iste u svim

čvorovima. No ipak, razlike mogu biti vrlo male, što upućuje na nepostojanje zagušenja.

121

10.1.7. Potražnja za električnom energijom

Govoreći u prethodna dva odjeljka o formiranju cijene električne energije,

pretpostavili smo jednostavnosti radi da je potražnja za njom potpuno

neelastična. To je pretpostavka koja nije nerazumna, odnosno nije daleko od

istine, kada je riječ o trgovini u zadnjem trenutku prije realnog vremena, jer tada

agenti na tržištu koji kupuju energiju imaju po posljednji puta priliku

prognozirati potrošnju koja će se odigrati tik iza zaključenja trgovine, u

sljedećem satu.

Naravno, na tržište električne energije važan utjecaj imaju osobine potražnje za

njom, pa ćemo dati osnovne informacije o tome.

Prije svega, treba reći da je količinska potražnja za električnom energijom

varijabilna u vremenu, te da ona u velikoj mjeri ovisi o osobnoj

nekoordiniranoj volji svih mnogobrojnih pojedinačnih potrošača energije

da uključe ili isključe svoja trošila. Tek mali dio ukupne potrošnje koordinira se

između ponekih velikih potrošača međusobno, i/ili s operatorom prijenosnog

sustava, i to kada se radi o upravljanju potrošnjom. No, ovog trenutka nećemo se

posvećivati tom izuzetku od općeg pravila. Dakle, potrošači troše onoliko

koliko žele, o tome donose odluke uključujući i isključujući svoja trošila, nikoga

ne moraju i ne žele pitati za to, i nemaju mogućnost ni (najčešće) želju

reagirati na kratkoročne cjenovne signale s veleprodajnih satnih tržišta,

kakvih ima 24 u svakom danu. Naravno, ukupna količina energije koju u nekoj

jedinici vremena iz sustava povlače kumulativno svi potrošači mijenja se kroz

dan, ovisno o njihovim potrebama za energijom, odnosno, o aktivnosti

stanovništva i industrije, o potrebom za grijanje (kad je zima) ili rashlađivanje

prostora (po ljetu), itd.

Slika 10.1.7.-1. Dnevni dijagram opterećenja sustava RH na dan 11. studenog 2009.

Izvor: Hrvatski operator prijenosnog sustava d.o.o.

Plan

Ostvarenje

122

Slika 10.1.7.-1. prikazuje planiranu i realiziranu potrošnju električne energije u

Republici Hrvatskoj na jedan konkretan datum (11. studenog 2009.). Kao prvo,

primijetite da se ostvarena potrošnja ne poklapa točno s planom. Uvijek

postoje odstupanja od plana. To se u osnovi događa zbog samovoljnog

ponašanja svakog pojedinog potrošača, koje nije koordinirano ni na koji način s

opskrbnim poduzećem koje za tog (i mnogo drugih) potrošača kupuje energiju

od proizvođača ili trgovaca. Opskrbljivač stoga procjenjuje potrošnju temeljem

različitih iskustvenih kriterija i modela, što uključuje ekstrapolaciju potrošnje iz

prethodnih sati, uzimanje u obzir promjena atmosferskih prilika (temperatura,

kiša, snijeg, sunce…) u odnosu npr. na isti sat jučerašnjeg dana, itd. Velik je broj

faktora koji imaju upliv na potrošnju potrošača, na primjer:

­ Ekonomski faktori:

• prisutnost velikih industrijskih potrošača:

dugoročno planiranje: ne-sezonska velika komponenta potražnje;

kratkoročno planiranje: znatne fluktuacije tjedan-vikend i vršno-

noćno opterećenje (engl. peak-off peak);

• tarifni sustavi:

ako u tarifnom sustavu postoje ekonomski poticaji (razlike u cijenama u

različitim dobima dana), dijagram opterećenja može se oblikovati tako

da se:

smanjuju vršna opterećenja sustava (najviše doprinose kućanstva);

povećava noćna potrošnja (najviše doprinose industrijski potrošači);

­ Meteorologija:

• ima utjecaj na sezonske varijacije (klima), srednjoročne (stabilnost

vremenskih prilika unutar distinktnih klimatskih razdoblja) i

kratkoročne promjene opterećenja sustava (nagle promjene vremena,

naročito temperature ili oblačnosti, unutar tjedna ili čak dana);

• temperatura zraka je vrlo važna determinanta potražnje (grijanje,

klimatizacija).

­ Dnevni ritam aktivnosti industrije i stanovništva;

­ Periodične pojave u duljem vremenskom razdoblju:

• godišnja doba, državni praznici, godišnji odmori...

­ Izvanredni događaji:

• iznenadne vremenske nepogode, ili na primjer televizijski prijenos

atraktivne utakmice, i sl...

123

Slika 10.1.7.-2. Neki od uzroka varijabilnosti potrošnje električne energije kroz dan.

Slika 10.1.7.-3. Osim varijabilnosti unutar jednog dana, postoji i varijabilnost potrošnje na duljim

vremenskim horizontima. Primjeri:

A – Ljeto B – Zima

A – Radni dan B – Praznik

124

Slika. 10.1.7.-4. Utjecaj TV prijenosa polufinala Svjetskog nogometnog prvenstva 1990. godine

(Engleska – Njemačka) na potrošnju električne energije u Engleskoj. Izvor: National Grid.

Slika 10.1.7.-2. prikazuje jedan tipičan dijagram opterećenja elektroenergetskog

sustava kroz dan, i daje primjere razloga zbog kojih se potrošnja mijenja na

opisani način. Slika 10.1.7.-3. ukazuje na činjenicu da varijabilnost potrošnje

postoji i na vremenskim horizontima duljim od dana, tako da se dnevni dijagrami

razlikuju u ovisnosti o danu u tjednu (radni-neradni), o godišnjem dobu, itd. Slika

10.1.7.-4. pak ilustrira zanimljiv utjecaj televizijskog prijenosa polufinalne

utakmice svjetskog prvenstva u nogometu na potrošnju električne energije.

Pokušajte protumačiti vremenski tijek opterećenja prikazan na toj slici.

Kratkoročno planiranje potrošnje ima tehničku i ekonomsku funkciju:

­ u tehničkom smislu poznavanje potrošnje (i njene detaljnije strukture)

unaprijed olakšava planiranje proizvodnje i održavanje stabilnosti sustava;

­ u ekonomskom smislu, što opskrbna poduzeća bolje planiraju agregiranu

potrošnju svojih potrošača, to je manji debalans sustava kojega izazivaju (i,

kao što ćemo kasnije vidjeti, plaćaju);

Kratkoročno planiranje s primarno ekonomskom funkcijom vrši se dan unaprijed

za svaki sat idućeg dana, i taj raspored su svi opskrbljivači dužni prijaviti

operatoru sustava. Operator prijenosnog sustava iz toga izvodi plan opterećenja

čitavog sustava. Općenito, kratkoročne prognoze u rasponu od minute unaprijed

do sedam dana unaprijed imaju funkciju olakšavanja tehničkog vođenja sustava

(tj. planiranja angažmana tzv. „pomoćnih usluga sustava“, koje operator sustava

nabavlja od elektrana tehnološki sposobnih za brze, minutne do satne, promjene

snage rada, kako bi kompenzirao neminovna odstupanja od plana), kao i

planiranja nabave „energije uravnoteženja“, o čemu ćemo nešto više reći u

sljedećem poglavlju.

Elastičnost potražnje za električnom energijom općenito je mala, naročito

na trenutnim tržištima. Što trenutak kupovine više prethodi realnom vremenu, u

kojem će se energija fizički stvarno proizvesti i potrošiti, to je elastičnost

125

potražnje veća, jer kupci energije imaju više vremena i prilika za dobivanje

alternativnih ponuda, ili pak za korigiranje vlastite potrošnje.

Unatoč činjenici da je na trenutnom tržištu individualna elastičnost

potražnje svakog potrošača vrlo mala, pa je slobodno možemo modelirati

kao savršeno neelastičnu, uvid u krivulje ponude i potražnje na bilo kojoj

likvidnoj burzi električne energije pokazat će da agregirana potražnja, koja

nastaje zajedničkim djelovanjem mnogobrojnih trgovaca koji kupuju energiju, čak

ni na trenutnim tržištima nije savršeno neelastična, već ima „normalan“ padajući

tijek. Slika 10.1.7.-5. prikazuje primjer stvarnih funkcija ponude i potražnje, u

jednom konkretnom satu, ostvarenih na trenutnom (dakle, satnom) tržištu

njemačke burze. Kako je moguće objasniti tu pojavu?

Kao prvo, može se primijetiti da su mnogi dijelovi krivulje potražnje (plava

padajuća linija) zasebno praktički savršeno neelastični. Radi se o okomitim

dijelovima krivulje. Konačna elastičnost potražnje posljedica je toga što na ovom

tržištu ponude za kupovinu daju mnogobrojna opskrbna i trgovačka

poduzeća, koja imaju različite rezervacijske cijene za električnu energiju.

Opskrbno poduzeće Tražena količina Rezervacijska cijena

A 500 MWh 60 €/MWh

B 400 MWh 75 €/MWh

C 200 MWh 70 €/MWh

D 300 MWh 50 €/MWh

E 100 MWh 80 €/MWh

Slika 10.1.7.-5. Primjer funkcija ponude i potražnje s jednog satnog tržišta njemačke burze

električne energije, EEX. Izvor: EEX.

126

Slika 10.1.7.-6. Iako su individualne funkcije potražnje svih opskrbljivača (A,B,C,D,E) koji su dali

ponude za kupnju energije savršeno neelastične, njihova rezultantna (agregirana, kumulativna)

funkcija potražnje (horizontalni zbroj količina prema redu padajuće rezervacijske cijene) to nije.

Razlog tome su različite rezervacijske cijene opskrbljivača.

Slika 10.1.7.-6. prikazuje kako od tih pet individualnih funkcija potražnje, od

kojih su sve pojedinačno savršeno neelastične, nastaje rezultantna padajuća

(dakle, konačno elastična) funkcija tržišne potražnje. S obzirom da poduzeća A, B,

C, D i E imaju različite preferencijske cijene, kumulativno nizanje njihovih

ponuda duž horizontalne osi proizvodi kumulativnu funkciju potražnje čitavog

tržišta, koja očito nije savršeno neelastična, iako njeni dijelovi jesu.

Metode kojima se procjenjuje individualna elastičnost potražnje za

električnom energijom su:

­ ekonometrijske analize koje stavljaju u odnos potražnju za električnom

energijom i njenu jediničnu cijenu na temelju povijesnih statističkih podataka;

­ anketni upitnici pomoću kojih se od kupaca traži da procijene svoje

ponašanje u potrošnji električne energije u slučaju određenog postotka

promjene cijene;

­ eksperimentalno određivanje elastičnosti pomoću ugradnje brojila

namijenjenih ispitivanju, uz omogućavanje reagiranja kupaca na cjenovne

signale.

Procijenjene kratkoročne elastičnosti se kreću oko -0,2. Dugoročne vrijednosti su

između -0,7 i -0,9. Prema tome, potražnja za električnom energijom je u

svakom slučaju neelastična, i to je osobina koja značajno pogoduje pojavi

velike tržišne snage (vladajućeg, dominantnog položaja) i njene zloporabe na

tržištima električne energije.

127

Zbog toga se općenito smatra poželjnim smanjiti neelastičnost potrošnje

električne energije provodeći mjere regulatorne politike, koje mogu utjecati na

ponašanje značajnijih grupa potrošača. Dva su osnovna načina ne-prisilne

intervencije, odnosno poticanja responzivnosti potrošača na cjenovne signale, koja

obično poduzimaju operatori prijenosnih sustava, regulatori, te sama država kao

entitet koji utvrđuje pravila igre, ali isto tako i poduzeća koja imaju interes u

ograničavanju tržišne snage proizvođača (elektrana):

­ Upravljanje teretom (engl. load management)

• Kupac dopušta mogućnost da operator sustava djelomice ili potpuno

isključi njegovu potrošnju zbog tehničkih razloga (rasterećenja sustava)

ili zbog financijskog interesa kupca (izbjegavanje razdoblja vršnih

cijena električne energije).

• Potrebno je mjerenje i upravljanje u realnom vremenu.

• Upravljanje teretom općenito naginje inače gotovo vertikalnu krivulju

potražnje ulijevo. Upravljanje potrošnjom velikih potrošača može imati

značajne (povoljne) reperkusije na vršne cijene i uravnoteženje sustava

u slučaju nedostatne rezerve proizvodnih kapaciteta u realnom

vremenu.

­ Dizajn tarifnih sustava

• Postoji li kakva-takva mogućnost reakcije kupaca na dnevne varijacije

cijena, povećava se njihov interes za moguće smanjenje troškova.

• Kao što ćemo kasnije vidjeti, trgovina energijom u načelu nije pod

regulatornom kontrolom, već je to korištenje mreža za prijenos i

distribuciju energije. Stoga država ne može naredbodavno određivati

tarifne sustave za energiju. Međutim, opskrbljivači i trgovci, ako nisu

interesno vezani s proizvođačima, mogu imati interes u ograničavanju

vršnih cijena, u satima kad je ponuda oskudna u odnosu na potražnju.

Također, operatori prijenosnih sustava mogu svoju tarifu, koja se

pojavljuje u pravilu kao dio svakog maloprodajnog računa za električnu

energiju, dizajnirati tako da potiču potrošnju u razdobljima kad sustav

nije jako opterećen. Interes operatora prijenosnog sustava je u tome da

na taj način on smanjuje svoje vlastite troškove na angažman

operativnih proizvodnih rezervi koje su mu potrebne da bi održao

ravnotežu proizvodnje i potrošnje, koja je u trenucima vršnih

opterećenja vrlo krhka.

Slika 10.1.7.-7. prikazuje učinak ovih mjera na postizanje tržišne ravnoteže u

uvjetima kad je potražnja vrlo visoka u odnosu na ukupni proizvodni kapacitet

elektrana u sustavu, što vršne generatore (one koji pokrivaju samo kratkotrajna

vršna opterećenja) stavlja u poziciju velike tržišne snage. Na slici a) prikazan je

učinak upravljanja teretom, kad jedan dio potrošača pristaje na zahtjev operatora

sustava smanjiti potrošnju. Tad, čak i kad bi ukupna potražnja premašivala

ukupni proizvodni kapacitet, kao što prikazuje ova ilustracija, uzmak takvih

potrošača osigurava da se funkcije ponude i potražnje ipak presijeku. Slika b)

prikazuje smanjenje ukupne potrošnje zbog odgovarajuće dizajniranog tarifnog

sustava, koje također omogućuje da se postigne tržišna ravnoteža čak i kod vrlo

velike potrošnje u sustavu.

128

a) b)

Slika 10.1.7.-7. a) Utjecaj upravljanja potrošnjom na povećanje elastičnosti potražnje.

b) Pomak krivulje potražnje u razdobljima vršnog opterećenja ulijevo zbog djelovanja tarifnog

sustava. Efekt obje mjere odgovara povećanju elastičnosti potražnje za električnom energijom, što

doprinosi smanjenju tržišne snage proizvođača.

10.1.8. Vrijednost neisporučene električne energije (VOLL)

Proizvodi i usluge koje karakterizira neelastična, ili čak izrazito neelastična

potražnja, imaju veliku ulogu u ekonomiji društva, obitelji i pojedinca. Naime,

potražnja za njima i jest neelastična upravo zbog njihove važnosti za potrošače,

kao i zbog male ili nikakve mogućnosti supstitucije drugim dobrima.

Zanimljivo je zapitati se, kolika je vrijednost električne energije koju sustav ne

uspije isporučiti potrošačima u (doduše, vrlo rijetkim) situacijama u kojima

ukupna ponuda elektrana nije dostatna da na danom satnom tržištu podmiri

ukupnu potražnju?

Da bismo na to odgovorili, izvest ćemo, za početak, jedan „misaoni pokus“, koji

uopće nije znanstveno korektan, ali može poslužiti kao dobar uvod u promišljanje

o ovom problemu.

Zamislimo da je večeras na televizijskom programu vrlo važna i atraktivna

utakmica, na primjer finale svjetskog prvenstva. Znajući da napajanje

električnom energijom nikad ne može biti savršeno pouzdano, koliko biste kao

zaljubljenik u nogomet pristali platiti da Vam netko zajamči napajanje

električnom energijom u sljedeća dva sata, onoliko koliko je potrebno da biste na

televizoru odgledali utakmicu? Ili alternativno, da Vam netko barem osigura

prijenosno računalo s potpuno napunjenom baterijom i bežičnim pristupom

Internetu, kako biste u slučaju nestanka struje utakmicu mogli pratiti preko

Internet-TV-a?

129

Pretpostavimo da biste bez puno razmišljanja za to žrtvovali deset kuna. U tom

slučaju, moglo bi se konstatirati da neisporučenu energiju, koja je potrebna za

pogon jednog televizora kroz dva sata, vrednujete upravo deset kuna. To je

posljedica Vaše silne želje za gledanjem utakmice, ili, drugim riječima, Vaše

ekstremne neelastičnosti potražnje za onim što je nužno za gledanje televizije,

a to je struja.

U stručnoj literaturi za tu vrijednost električne energije koja u stvari nije

isporučena (pa stoga ni proizvedena) koristi se pojam vrijednost izgubljene

potrošnje (engl. VOLL, Value Of Lost Load). Dakle, neisporučena električna

energija ima ekonomsku vrijednost jednaku VOLL cijeni.

Pretpostavimo da prosječan televizor crpi energiju iz mreže snagom od 100 W. Za

dva sata rada on će potrošiti 200 Wh, odnosno 0,2 kWh, električne energije. Ako

ste voljni platiti 10 kuna za dva sata sigurnog napajanja, Vama u takvoj situaciji

jedan kilovatsat vrijedi 10/0,2 = 50 kn.

Istodobno, cijena električne energije u maloprodaji u Hrvatskoj, u vrijeme više

tarife, iznosi 1,14 kuna za kilovatsat, s PDV-om, a Vi biste šutke platili 50/1,14 =

= cca. 44 puta višu cijenu od tržišne!

Kako kod ovog simplificiranog „misaonog eksperimenta“ ipak ne možemo biti sto

posto sigurni da smo u obzir uzeli baš sve što smo trebali, neće biti naodmet da

razmotrimo kako se u stvarnosti najčešće procjenjuje VOLL vrijednost

električne energije: uzima se omjer jednogodišnjeg društvenog proizvoda

čitave zemlje, i jednogodišnje potrošnje električne energije u toj zemlji62.

Pogledajmo kako to izgleda u Hrvatskoj. Prema podacima Državnog zavoda za

statistiku (www.dzs.hr), bruto domaći proizvod u 2010. godini iznosio je oko 46

milijardi eura. Prema podacima Hrvatskog operatora prijenosnog sustava d.o.o.

(www.hops.hr), ukupna potrošnja električne energije u Hrvatskoj u 2010. godini

iznosila je oko 18 TWh. Dakle:

VOLLRH,2010 = 46×109 € / 18×109 kWh = 2,56 €/kWh.

Kako je prema podacima Hrvatske narodne banke (www.hnb.hr) prosječni tečaj

eura u Hrvatskoj u 2010. godini iznosio 7,39 kn/€, ispada da je orijentacijski iznos

VOLL cijene za Hrvatsku u 2010. iznosio:

VOLLRH,2010 = 18,9 kn/kWh.

62 Zašto se VOLL orijentacijski procjenjuje kao omjer GDP-a i ukupne potrošnje električne

energije? Logika konstrukcije ovog pokazatelja je u tome, da bi godišnji bruto proizvod

suvremenog društva, kada bi nestalo električne energije, pao skoro na nulu. Naime, nestankom

električne energije društvo bi se preko noći vratilo, praktički, u kameno doba. Ne samo da se

električna energija koristi u svim proizvodnim procesima današnjice, nego je zbog toga i ona stara

tehnologija, od prije izuma elektromotora i generatora, faktički zagubljena. Drugim riječima, bez

pomoći električne energije danas više ne bismo uspjeli napraviti ni parni stroj. Godine bi bile

potrebne da čovječanstvo nanovo savlada stare tehnologije, „izgubljene“ u vremenu.

130

Prema tome, u našem smo „misaonom eksperimentu“ neisporučenu električnu

energiju vrednovali nešto više od ovog orijentacijskog podatka, ali je red veličine

ispao korektan.

No, zašto je neisporučena električne energija toliko vrednija od isporučene?

Odgovor leži u oportunitetnim troškovima, odnosno gubitku zadovoljstva zbog

nemogućnosti obavljanja drugih aktivnosti, ili korištenja drugih proizvoda ili

usluga, koji nisu električna energija, ali o njoj na neki način ovise.

Stoga je, naročito na neposrednom vremenskom horizontu, potražnja za

električnom energijom ekstremno neelastična (vidi sliku 10.1.8.-1.). U

trenutku kad bez najave nestane električne energije, praktički je nemoguće

nadomjestiti je bilo čime drugim. Čak i na organiziranim tržištima električne

energije na veliko (burzama), pa čak i kad nema nepredviđenih iznenađenja s

isporukom električne energije (poput iznenadnih kvarova velikih elektrana),

potražnja je to više neelastična, što je bliži trenutak poravnanja trgovačkih

ugovora i fizičke isporuke energije. Na slici 10.1.8.-1. P0 simbolizira „normalnu“

cijenu, kad struje ne nedostaje. Kada u sustavu nema dovoljno angažiranih

proizvođača (elektrana), i količina Q0 se smanji na Q1, cijena vrlo rapidno raste

prema VOLL iznosu P1.

Zaključno, VOLL vrijednosti, koje su mnogostruko veće od uobičajenih cijena

električne energije, posljedica su izražene neelastičnosti električne energije

u kratkom vremenu. U principu, to ne vrijedi samo za električnu energiju.

Potražnja za najvećim brojem normalnih dobara to je manje neelastična,

što je vremenski trenutak fizičke realizacije udaljeniji u budućnosti. To

je jednostavno protumačiti argumentom da potrošač, kad ima više vremena za

obaviti neku nabavu, može steći više informacija o proizvodu/usluzi kojeg traži, o

poduzećima koja ga proizvode ili nude, o mogućim zamjenskim proizvodima ili

uslugama, itd.

Slika 10.1.8.-1. VOLL cijena kao posljedica ekstremne kratkoročne neelastičnosti potražnje za

električnom energijom.

131

10.1.9. Fenomen negativnih cijena električne energije

Sad ćemo se pozabaviti još jednim interesantnim pitanjem – koliko vrijedi

električna energija koja je prekomjerno proizvedena, tj. koja po količini

nadmašuje trenutnu potražnju (bolje rečeno, potrošnju svih trenutno uključenih

trošila uvećanu za toplinske gubitke u električnim mrežama).

Električna energija je vrlo specifična roba, čija posebna fizikalna svojstva utječu

na njene tržišne karakteristike. Jedno od fizikalnih svojstava elektroenergetskog

sustava, koje smo već spomenuli, je da on u svakom trenutku vremena mora biti

u fizikalnoj ravnoteži: koliko se energije proizvodi, točno toliko se mora i trošiti.

Ili, iskazano u terminima snage: snaga svih generatora mora u svakom trenutku

odgovarati snazi svih trošila spojenih na sustav63. Kad bi ljudi i poduzeća počeli

uključivati na električnu mrežu nova trošila (npr. grijalice, električne peći,

tvornički strojevi, rasvjeta, televizori…), a to ne bi pratilo istodobno povećanje

snage kojom se vrte turbine u elektranama (na primjer, „dodavanjem gasa“ u

plinskim termoelektranama), prirodni zakon o očuvanju energije odmah bi se

pobrinuo da na mreži padne napon, i da se generatori, zbog povećanog

opterećenja, počnu sporije vrtjeti. Drugim riječima, pali bi i napon i frekvencija.

Svjetla bi žmirkala, a većina električnih trošila ne bi mogla ispravno raditi.

Nasuprot tome, u slučaju kad bismo bez potrebe „dodavali gas“ na turbinama

elektrana, unatoč tome što se snaga priključenih potrošača trenutno ne povećava,

zbog djelovanja istog prirodnog zakona rasli bi i napon i frekvencija električne

energije, pa bi kućanski, uredski i tvornički uređaji počeli pregarati, a naša sela i

gradovi bi, u konačnici, završili kao Neronov Rim, u plamenim jezicima požara.

Stoga elektroenergetski sustav kao tehnička cjelina, koja je u sprezi s tržištem

električne energije, mora biti riješen tako da na sumarnoj razini snaga kojom se

pogone generatori točno odgovara snazi potrošnje, pri nazivnoj vrijednosti

frekvencije i napona. Te nazivne vrijednosti, koje imaju vrlo male dozvoljene

raspone, predstavljaju ograničenja sustava, koja moraju biti zadovoljena u

svakom trenutku vremena. U protivnom, najsažetije rečeno, sustav bi se mogao

„raspasti“ zbog prorada automatskih zaštita u postrojenjima, koje „paze“ da ne

dođe do narušavanja tih ograničenja. Proizvođači električne energije moraju, na

sumarnoj razini, u stopu pratiti potrošače, jer spremanje električne energije u

skladišta praktički nije moguće64.

63 Pod pojmom „trošila“ ovdje podrazumijevamo i mreže kojima se električna energija prenosi od

elektrana do potrošača, a koje imaju toplinske gubitke. 64 Električna energija kao takva se ne može skladištiti u ekonomski značajnim količinama. Ipak,

ona se u razdobljima viškova može pretvoriti u drugi oblik energije i pohraniti za korištenje kad

nastupi manjak. Pritom se dio energije, naravno, gubi. Primjer za to su crpne hidroelektrane. U

razdobljima kad su proizvodni kapaciteti elektrana komotno dostatni, a električna energija jeftina

(npr. po noći), crpna elektrana svoje generatore prebacuje u režim motorskog rada i pumpa vodu u

gornje akumulacijsko jezero. Kada su proizvodni kapaciteti elektrana u sustavu oskudniji, a

veleprodajna cijena električne energije viša, crpna elektrana radi kao normalna hidroelektrana,

puštajući vodu iz gornjeg u donje akumulacijsko jezero preko turbina koje pokreću njene

generatore. Međutim, ukupan kapacitet crpnih elektrana u Europi i svijetu nije naročito velik, s

obzirom na veličinu elektroenergetskih sustava. Stoga ovi korisni proizvodni pogoni ponekad ne

mogu suzbiti pojavu tržišnih fenomena poput ovoga o kojem upravo govorimo.

132

Primijetite jednu evidentnu stvar: ako u sustavu dođe do kritičnog manjka

raspoloživih proizvodnih kapaciteta u odnosu na trenutnu potrošnju, jedan od

načina da se očuva ravnoteža je prisilno isključenje potrošača dok traje kritično

stanje (tzv. „redukcija struje“, engl. load shedding). Tada operator prijenosnog

sustava jednostavno, pritiskom na gumb, isključuje tisuće i desetke tisuća

kućanstava i poduzeća, a po potrebi i više. No, u slučaju viška energije u sustavu

potrošače je nemoguće natjerati da troše više.

Najbolji lijek za višak proizvodnje je isključivanje određenog broja elektrana s

mreže. Naime, ako je riječ o velikom suvišku, smanjenje snage ne dolazi (više) u

obzir, jer je snaga elektranama koje su dovoljno fleksibilne da mogu brzo

mijenjati režim rada već odavno smanjena na minimum. No, isključenje

nefleksibilnih elektrana (onih koje ne mogu brzo mijenjati snagu kojom rade),

poput nuklearki ili elektrana na ugljen, izuzetno je skupo. Osim toga, takvi

objekti, kad se jednom „ohlade“, trebaju dosta vremena da se ponovno „zalete“ do

nazivne snage i uključe u mrežu.

Kako se taj fenomen nefleksibilnosti određenih dijelova sustava reflektira na

tržištu s izraženo neelastičnom potražnjom?

Evo primjera. Na slici 10.1.9.-1. nalazi se prikaz cijena na trenutnom (engl. spot)

tržištu električne energije na njemačkoj burzi u Leipzigu u svakom satu, za skoro

čitavu 2009. godinu (početak dijagrama je 1.1.2009. u 00:00, a kraj 5.12.2009. u

23:59). Kao što se može vidjeti, cijene električne energije dosta su volatilne (što

znači da se mijenjaju rapidno i nepredvidivo). Naravno, zbog mjerila apscisne osi,

na ovoj slici ne vidi se volatilnost na vremenskom horizontu dana ili tjedna, no i

ona je prilično velika. Na primjer, u zadnjem danu ovog perioda, cijena na burzi

se mijenjala od 7,5 €/MWh (u 7 sati ujutro) do 41,5 €/MWh (u 20 sati navečer).

Međutim, ono što je zapravo zanimljivo na ovom grafikonu je pojava

negativnih veleprodajnih cijena. Štoviše, one su ponekad u prikazanom

razdoblju bile tako velike, da bi njihovo prikazivanje na istom grafu ostatak slike

učinilo potpuno nečitljivim. Primjerice, u jesen i zimu 2009. cijena je u par

navrata tijekom noći dosizala i do približno –700 €/MWh. Usporedite to sa

sljedećim podacima vidljivim sa slike:

­ Prosječna cijena u prikazanom razdoblju bila je 39,42 €/MWh.

­ Najviša cijena koja se uopće te godine pojavila iznosila je oko 175 €/MWh.

Što je uzrok ovoj uistinu krajnje neobičnoj pojavi?

Veliki suvišak energije u njemačkom i okolnim sustavima može se pojaviti zbog

vjetrovitog vremena na sjeveru Europe (naročito sjeverna Njemačka, Danska).

Veliki broj tamošnjih vjetroelektrana ponekad dovodi do problema s viškom

energije tijekom noći, kad je potrošnja znatno manja nego po danu. Problem je još

pogoršan time što današnji zakoni u zemljama Europske unije određuju da

obnovljivi izvori imaju pravnu prednost u pristupu prijenosnoj mreži, kako bi se

što više energije proizvelo upravo iz obnovljivih izvora. Stoga vjetroelektrane

imaju pravo biti na mreži dokle god ima vjetra i dokle operator prijenosnog

sustava (kao entitet zadužen za njegovo uravnoteženje) ima ikakav drugi način

da održi ravnotežu proizvodnje i potrošnje.

133

Slika 10.1.9.-1. Negativne cijene električne energije (primjer: Njemačka, 2009.). Ova pojava nastaje zbog

ekstremne neelastičnosti potražnje za električnom energijom i istodobne vrlo velike ponude u odnosu na

potražnju.

Veliki suvišak energije proizvedene u vjetroelektranama dospijeva pod takvim

okolnostima na trenutno tržište električne energije na ponudbenoj strani. Tu se

ponuda sučeljava s potražnjom, koje nema. Ona je, naime, po noći uvijek mala,

tako da su noćne cijene niske čak i bez dodatne energije iz novih vjetroelektrana.

No, kako zakon nalaže prioritetno korištenje energije iz obnovljivih izvora,

neizbježno je da se zbog viška proizvodnje počnu gasiti i elektrane na ugljen. No,

njih to košta, pa im netko mora platiti povećane troškove. (Zakon, naime, nalaže

prioritet obnovljivih izvora, ali ne nalaže da se smije nanositi šteta drugim

izvorima.) Stoga će se nova „potražnja“ stvoriti, zapravo, kao „negativna ponuda“,

na taj način da ugljene elektrane pristanu sići s mreže u troškovno vrlo

nepovoljnom režimu, ako im netko plati npr. 700 €/MWh za „prostor“ za plasman

Slika 10.1.9.-2. Negativna cijena električne energije kao posljedica ekstremno neelastične kratkoročne

potražnje.

134

energije kojeg stvore svojim uzmakom. Fizikalno, to je faktički isto kao da se

potrošnja povećala za iznos snage elektrana koje su sišle sa sustava. Evo kako

ovu pojavu možemo modelirati na „školskom“ grafikonu na slici 10.1.9.-2., koji

prikazuje skoro savršeno neelastičnu potražnju za električnom energijom.

Suvišak ponuđene energije dovoljno je velik da, uz vrlo neelastičnu funkciju

potražnje, dovede do negativnih cijena, koje u svojoj biti reflektiraju

oportunitetne troškove izazvane zbog želje ili potrebe da se višak električne

energije plasira po svaku cijenu.

10.1.10. Infrastruktura elektroenergetskog sustava

Na ovom mjestu nužno je dati najosnovniji uvod u tehnološku strukturu

elektroenergetskog sustava. Korištenje tehničke terminologije svest ćemo na

najnižu moguću mjeru.

Elektroenergetski sustav vrlo je kompleksna tehnička struktura sazdana od

proizvodnih objekata, elektrana, koje su najčešće (ali ne nužno) veliki proizvodni

objekti, često dosta udaljeni od područja s velikom potrošnjom električne energije.

Elektrane se izvode u različitim tehnologijama ekstrakcije energije iz prirodnih

izvora i njenog pretvaranja u električnu energiju, koje su razvijene kroz proteklih

stotinjak godina. Između svih oblika energije koje koristi čovječanstvo, električnu

energiju najlakše je prenositi na velike udaljenosti, uz prihvatljivu razinu

gubitaka u transportu.

Prema načinu angažmana u namirenju ukupnih potreba za električnom

energijom, koje, kao što smo ranije vidjeli, variraju na svim vremenskim

skalama, razlikujemo sljedeće temeljne vrste tzv. „konvencionalnih“ elektrana:

- bazne elektrane, koje su karakterizirane relativno velikim fiksnim

troškovima (koji proizlaze najviše iz kapitalne intenzivnosti), i relativno malim

varijabilnim trošilima (što je posljedica niske cijene primarnog energenta koji

se koristi za proizvodnju električne energije), kao što su na primjer:

• velike hidroelektrane;

• termoelektrane na ugljen;

• nuklearne elektrane;

- vršne elektrane, koje su karakterizirane relativno malim fiksnim, i relativno

velikim varijabilnim troškovima, na primjer:

• termoelektrane na prirodni plin (u različitim tehnološkim izvedbama);

• termoelektrane na ekstra lako plinsko ulje (tzv. lož ulje; ta tehnologija

se u zadnje vrijeme napušta).

Osim toga, važna kategorija elektrana su one s velikom fleksibilnošću

pogona, čija tehnologija, bez obzira pripada li u klasu baznih ili vršnih

elektrana, omogućuje vrlo brze promjene u trenutnoj snazi rada, što omogućuje

njihovo sudjelovanje u regulaciji naglih i/ili nepredvidivih promjena potrošnje

i/ili proizvodnje energije, a to su u prvom redu:

135

- akumulacijske hidroelektrane;

- termoelektrane na prirodni plin.

Naposljetku, potrebno je spomenuti i tzv. „nekonvencionalne“ elektrane. Tim

pojmom označuju se proizvodni objekti izvedeni u nekoj od novih tehnologija koje

koriste obnovljive izvore energije, a koje možemo razvrstati u dvije bitno

različite kategorije:

- elektrane sa stabilnom proizvodnjom, na primjer elektrane na biomasu,

bioplin, geotermalne elektrane;

- elektrane s intermitentnom proizvodnjom, na primjer vjetroelektrane, ili

elektrane s fotonaponskim ćelijama.

Intermitentnost izvora energije je karakteristika proizvodnje prilikom koje je

planiranje izlazne snage kojom radi elektrana čak i u kratkom roku prije

nastupanja realnog vremena nemoguće ili znatno otežane zbog prirode procesa

ekstrakcije energije. Tako na primjer snaga kojom vjetroelektrana proizvodi

električnu energiju ovisi o brzini vjetra u promatranom trenutku. Snaga kojom

energiju proizvodi fotonaponska solarna elektrana ovisi o trenutnoj razini

svjetlosti kojom su obasjane njezine ćelije. Osnovni problem kod intermitentnih

izvora su nagle velike promjene snage rada, koje se događaju u vrlo kratkom roku

(tipično od nekoliko minuta do pola sata). Promjene koje su u vremenu sporije od

tih načelno ne predstavljaju problem u elektroenergetskom sustavu, i daju se

riješiti čak i uz pomoć tržišnih mehanizama, na burzovnim tržištima u realnom

vremenu. Međutim, brze i relativno slabo predvidive promjene izlazne snage

elektrana moraju se u sustavu kompenzirati po iznosu jednakim, a suprotnim

promjenama izlazne snage regulacijskih elektrana, koje su tehnološki

sposobne osigurati potencijalno značajno velike promjene snage kojom rade u vrlo

kratkim vremenskim intervalima po primitku regulacijskog naloga. Već smo rekli

da se radi uglavnom o akumulacijskim hidroelektranama i plinskim termoelek-

tranama.

U režimu sekundarne regulacije, koja je najčešće automatska65, regulacijski

nalozi se izvršavaju u roku od nekoliko, pa do najviše petnaest, minuta.

Tercijarnu regulaciju pružaju elektrane koje tehnološki nisu dovoljno

fleksibilne da bi odradile regulacijski zahtjev u roku od nekoliko minuta, ali su

sposobne to učiniti u razdoblju od petnaest minuta do jedan ili dva sata66. Kako je

usluga tercijarne regulacije, kao tehnološki manje zahtjevna i količinski manje

oskudna67, jeftinija, u praktičnim situacijama sekundarna regulacija je ta koja

prva uklanja značajna nenadana odstupanja u kratkom vremenu, a potom se

kroz angažman tercijarne regulacije postupno rasterećuje sekundarna, kako bi

čim prije postala ponovno raspoloživa.

65 Sustav prati trenutna odstupanja sume ukupne proizvodnje i uvoza od sume ukupne potrošnje i

izvoza u nekom kontrolnom području, obrađuje te informacije te izdaje automatske elektroničke

komande elektranama uključenim u sekundarnu regulaciju. 66 Naravno, u sustavu postoji i nešto što se naziva primarnom regulacijom. Međutim, ona nije

važna za temu koju obrađujemo, pa ćemo je zaobići kako bismo na najmanju moguću mjeru sveli

korištenje tehničke terminologije. 67 Ukupan instalirani kapacitet manje fleksibilnih elektrana uvijek je veći od ukupnog instalira-

nog kapaciteta najfleksibilnijih elektrana.

136

Konvencionalni izvori električne energije nisu intermitentni, iako poneki od njih

jesu varijabilni. Na primjer, protočne hidroelektrane su varijabilne, ali je ta

varijabilnost u vremenu toliko spora, da ne predstavlja nikakav problem za

normalan elektroenergetski sustav. Proizvodnja konvencionalnih izvora može se

jednostavno predvidjeti, odnosno, bolje je reći, može se odrediti po volji osobe koja

upravlja nekom takvom elektranom. Intermitentnost proizvodnje novi je

fenomen, vezan za ubrzanu masovnu integraciju obnovljivih izvora, koji vrlo

snažno utječe na ekonomiku elektroenergetskog sektora, unoseći u njega sve veću

količinu intermitentno proizvedene energije proizvedene, čiji je granični trošak

praktički jednak nuli (jer vjetar i sunce kao energenti ne koštaju ništa). S točke

gledišta varijabilnih troškova proizvodnje, intermitentni izvori imaju

karakteristike poželjne za bazne izvore. No, s druge strane, volatilnost njihove

proizvodnje upravo je suprotna poželjnoj karakteristici stalnog stabilnog pogona

baznog postrojenja. Kako je sustavom propisa, dakle državnom regulacijom,

u većini zemalja razvijene ekonomije određeno da obnovljivi izvori imaju

prednost prilikom isporuke energije u sustav u odnosu na ostale,

preuzimanje energije iz intermitentnih i drugih obnovljivih izvora faktički je

obvezno, bez obzira kolikom oni trenutnom snagom rade i kolika je predvidivost

njihovog pogona.

To donosi brojne nove rizike u poslovanje svih ostalih vrsta elektrana, kao i

nove velike tehničke i financijske izazove pred operatore prijenosnih sustava,

koji su, osim za veleprijenos električne energije od velikih elektrana do

potrošačkih područja, zaduženi za osiguravanje neprestane ravnoteže između

sume proizvodnje i uvoza i sume potrošnje i izvoza u njihovom kontrolnom

području. Ta se ravnoteža, među ostalim, odvija angažmanom pomoćnih usluga

sustava, od kojih su najvažnije dvije maloprije spomenute – sekundarna i

tercijarna regulacija. Pomoćne usluge proizvode elektrane, ali o njihovom

angažmanu na svim vremenskim razinama odlučuje operator prijenosnog

sustava.

Iako sve brže uključivanje obnovljivih izvora u elektroenergetski sustav ima vrlo

snažan utjecaj na ekonomiku čitave ove industrije, te zahtijeva regulatornu

intervenciju države u menadžmentu subvencija za obnovljive izvore, kao i

kreiranju uvjeta za održivi razvoj elektroenergetskog sustava u uvjetima

tako snažne proliferacije intermitentnih obnovljivih izvora, u ovom se materijalu

nećemo baviti tim temama. Umjesto toga, čitatelj može konzultirati dopunsku

literaturu (npr. Sabolić, 2012; Sabolić, 2013)68.

Kao što smo ranije rekli, najveći dio električne energije proizvodi se u velikim

elektranama, koje su često udaljene od područja s velikom potrošnjom (npr. od

velikih gradova, industrijskih zona, i slično). Električna se energija proizvodi u

velikim elektranama prvenstveno zato što je tako ekonomski učinkovitije, i to

tolikoj mjeri, da je isplativo podnijeti gubitke energije u prijenosnim i

68 Dostupno redom na web adresama:

http://bib.irb.hr/datoteka/604824.Sabolic_HED21.pdf

http://bib.irb.hr/datoteka/665313.Saboli_HED22.pdf

137

distribucijskim mrežama, koje su potrebne kako bi energija mogla biti najprije

prenesena na veliko od elektrana do potrošačkih makro-područja, a zatim

razdijeljena kapilarnom mrežom distribucijskih vodova do svakog stambenog ili

poslovnog objekta. Tipični gubici energije u prijenosnoj mreži Hrvatske kreću se

između 2,1 i 2,5 posto, dok su gubici u distribuciji približno na razini od oko 8

posto. Drugim riječima, desetak posto proizvedene električne energije gubi se u

električnim mrežama69. Kako ćemo uskoro vidjeti, zbog sustava trgovanja

električnom energijom, kakav je uspostavljen u razvijenim zemljama zapadne

hemisfere (među koje ubrajamo i Hrvatsku), gubitke energije u vlastitim

mrežama snose operatori prijenosnih, odnosno distribucijskih, sustava.

Na slici 10.1.10.-1. nalazi se ilustracija koja prikazuje ključne sastavne dijelove

tipičnog elektroenergetskog sustava, odnosno njegove infrastrukture.

Slika 10.1.10.-1. Simbolička ilustracija infrastrukture elektroenergetskog sustava.

Izvor: https://acust.kcpl.com/services/programs/electric-system.php

69 U pojedinim dijelovima svijeta, pa čak i Europe, taj broj biva i znatno većim. Veliki gubici

posljedica su tehničke neadekvatnosti i dotrajalosti mreže, odnosno krađe energije koja je

„skrenuta“ mimo brojila, pa nije evidentirana.

Elektrana

Prijenosni dalekovod

Trafostanica

Prijenosni dalekovod

Distribucijski vod

Potrošači

138

Slika 10.1.10.-2. Shematski prikaz interkonektiranog elektroenergetskog sustava.

Slika 10.1.10.-2. shematski prikazuje infrastrukturu elektroenergetskog sustava.

Mreža koja povezuje proizvodne objekte (crveno) i potrošačka područja (plavo) je

visokonaponska prijenosna mreža. Linije na slici simboliziraju dalekovode

najviših napona (u Hrvatskoj, 110, 220 i 400 tisuća volti). Distribucijska mreža

napaja se energijom s prijenosne mreže u transformatorskim stanicama, koje se

nalaze u plavim točkama na slici, barem po jedna, u kojima se napon smanjuje na

srednjenaponsku razinu (u Hrvatskoj, 30, 20 i 10 tisuća volti), te se mrežom

distribucijskih vodova, koja se nalazi se unutar svakog od nacrtanih potrošačkih

područja, razvodi između i kroz naselja, sve do krajnjih transformatorskih

stanica, koje konačno spuštaju napon na vrijednost od 400 volti između faza u

trofaznom sustavu (odnosno 220 volti između faze i nule), kakvu koristimo u

svakodnevnom životu. Vodove distribucijske mreže nije moguće skicirati na

ovakvoj slici, jer se radi o kapilarnoj strukturi vrlo velike ukupne duljine. U

usporedbi s ljudskim tijelom, velike arterije i vene analogne su prijenosnoj mreži,

dok su manje krvne žile, sve do zadnje kapilare, analogne distribucijskoj mreži.

Premda nas u proučavanju ekonomike elektroenergetskog sektora i državne

regulacije u njemu ne trebaju previše zamarati tehnikalije o fizičkoj realizaciji

sustava, važno je zapamtiti da su, posredstvom prijenosne mreže, svi sudionici

tržišta električne energije međusobno povezani, od najveće elektrane, do

najmanjeg kućanstva. Stoga je principijelno nemoguće spriječiti bilo kojeg

potrošača da uključi bilo koliku snagu trošila u bilo kojem trenutku vremena, i

povlači energiju iz sustava. Proizvođači u principu nisu, ne mogu, i ne trebaju biti

informirani o potrošačkim namjerama pojedinačnih kupaca. S druge strane, kako

bi svi mogući uređaji koji se priključuju na sustav mogli raditi ispravno, netko se

mora pobrinuti da napon (220 V) i frekvencija (50 Hz) u svakom dijelu sustava

budu unutar nekih relativno čvrstih granica. To je moguće jedino ako je snaga

svih trošila koja trenutno troše energiju u svakom trenutku vremena

jednaka snazi kojom proizvode sve elektrane. Ako sustav nije zatvoren,

nego je povezan sa susjednima, a što je redovito slučaj, energija koja se uvozi iz

inozemstva ima u opisanom odnosu karakter proizvodnje, a ona koja se izvozi

139

ima karakter potrošnje, pa te komponente treba adekvatno također uzeti u obzir.

Ako su sva poduzeća koja imaju elektrane i proizvode energiju slobodna to činiti,

te ako su svi potrošači slobodni upaliti ili ugasiti koje god trošilo zažele u bilo

kojem trenutku, pitanje je kako je moguće osigurati jednakost proizvodnje i

uvoza s potrošnjom i izvozom.

10.1.11. Organizacija trgovine električnom energijom

Odgovor na to pitanje dat ćemo u ovom odjeljku. Organizacija tržišta, kao skup

posebnih pravila kojima se moraju povinovati tržišni igrači, omogućuje da se

trgovačkim operacijama neprestano vrši uravnoteženje sustava (engl.

balancing), do razine do koje je moguće predvidjeti stohastičke varijable sustava,

a to su:

- potrošnja električne energije (od koje je dobar dio industrijske potrošnje

zapravo relativno dobro predvidiv, ali potrošnja kućanstava nije, naročito ne u

smislu kratkoročnih (unutar-satnih) varijacija;

- proizvodnja električne energije iz intermitentnih izvora.

Kako ipak prognoze, čak ni u zadnjem mogućem trenutku (npr. samo sat

vremena prije trenutka isporuke energije), nisu savršeno precizne, svu

neravnotežu koja preostane nakon zatvaranja zadnjeg tržišta prije realnog

vremena otklanja regulacija, koju, kako smo već objasnili, angažira operator

prijenosnog sustava, koji plaća regulacijske usluge elektranama s fleksibilnim

karakteristikama pogona.

No, najprije ćemo objasniti tržišno uravnoteženje, i to u varijanti koja je zapravo

najpragmatičnija, a to je ona koja ima organizirano trenutno tržište (engl. real

time market), poznato i pod nazivom tržište uravnoteženja (engl. balancing

market). Na tom tržištu, koje je srce i ishodište svih ostalih tržišta električne

energije, strane odgovorne za uravnoteženje (engl. balance responsible

parties) imaju priliku prodati viškove ili kupiti manjkove u odnosu na najbolja

raspoloživa predviđanja za vrijeme isporuke (realno vrijeme), koje nastupa ubrzo

po zatvaranju tržišta, po tekućoj tržišnoj cijeni, koja odražava trenutan odnos

ponude i potražnje energije. Strane odgovorne za uravnoteženje su svi agenti

koji na tržištu kupuju ili prodaju energiju, dakle proizvođači, trgovci, i

opskrbljivači (agregatori potrošnje, koji objedinjuju i zastupaju potrošače kao

Slika 10.1.11.-1. Ako su svi sudionici na tržištu pojedinačno uravnoteženi (koliko je ukupno kupio

energije, toliko je ukupno mora prodati), osigurana je jednakost proizvodnje i potrošnje.

140

neka vrsta brokera). Temeljno pravilo organizacije tržišta električne

energije svodi se na zahtjev, koji mora biti ispunjen u svakom trenutku (što u

prijevodu znači, u svakom satu, s obzirom da se tržišta uglavnom organiziraju na

satnoj osnovi), da sve strane odgovorne za uravnoteženje moraju

operatoru prijenosnog sustava prijavljivati uravnotežene ugovorne

rasporede (vidjeti sliku 10.1.11.-1.).

Proizvođač i/ili trgovac i/ili opskrbljivač mogu (ali ne moraju) biti integrirani u

jednom poduzeću. Proizvođač proizvodi energiju. Potrošač je troši. Ostali

preprodaju ugovore o proizvodnji i/ili potrošnji. Broj proizvođača daleko je manji

od broja potrošača. Zato su nužni posrednici, (vele)trgovci i prodavači na malo

(opskrbljivači). Operatori mrežnih sustava (prijenos, distribucija) osiguravaju

fizikalne kanale za isporuku električne energije i nadoknadu energije izgubljene

u mrežama (zbog toga što električne struja zagrijava metalne vodiče kojima se

prenosi i distribuira). Operator prijenosnog sustava brine pored toga i za

fizikalno uravnoteženje, što znači da regulacijom uklanja debalanse preostale

nakon zatvaranja tržišta uravnoteženja i nadoknadu gubitaka. Pritom, ukoliko

može utvrditi koji od tržišnih sudionika se propustio uravnotežiti na tržištu,

operator prijenosnog sustava će na njega prevaliti trošak regulacije kojeg je

podnio da bi otklonio taj dio ukupnog debalansa. Za sve one komponente

debalansa za koje nije moguće utvrditi tko ih je uzrokovao troškovi regulacije

podmiruju se iz tarife za prijenos, što znači da regulator mora priznati te

troškove prilikom regulacije cijene prijenosa, zbog čega on ima pravo zahtijevati

da ti troškovi budu razumni i da se pomoćne usluge sustava nabavljaju u

transparentnim postupcima. Ilustracije radi, trošak pomoćnih usluga u

hrvatskom elektroenergetskom sustavu iznosi preko 250 mil.kn. godišnje. Radi

se, dakle, o velikim vrijednostima koje se financiraju iz javnog novca (s obzirom

da je usluga prijenosnog sustava de facto javna usluga za koju se prikuplja tarifa,

svojevrsni paraporez, od svih potrošača).

10.1.12. Sustav dvojnog poravnanja (engl. Two Settlement System)

Trgovanje električnom energijom počinje ponekad i godinama prije trenutka

isporuke, npr. kupnjom financijskih derivata energije tipa ročnica (engl. futures).

Pritom, “buduća energija” može mnogo puta promijeniti “vlasnika”. Sa stanovišta

vremenskog horizonta postoje samo dvije temeljne kategorije trgovine:

­ trgovina unaprijed (engl. forward trading) je trgovina financijskim

derivatima (ugovorima o budućim isporukama, forwards na direktnim tržišti-

ma; na burzama isključivo futures);

­ trgovina u realnom vremenu (engl. real-time trading) je trgovina realnom,

fizikalnom robom (električnom energijom).

Kada god da je trgovina započela, i kako god je izvršena, ona se na kraju mora

terminirati u realnom vremenu, jer sustav mora biti fizički balansiran upravo

u realnom vremenu.

141

No, kakav je odnos cijene energije kupljene unaprijed i cijene energije u realnom

vremenu? Evo primjera: Kupac energije stoji pred dilemom: kupiti futures

ugovore za buduću isporuku, ili čekati trenutno tržište na dan isporuke?

­ Ako on procjenjuje da će cijena energije na trenutnom tržištu u trenutku

isporuke (diskontirana na sadašnje vrijeme) biti manja od sadašnje cijene

futures ugovora, on će čekati i kupiti energiju u realnom vremenu.

­ Ako pak kupac procjenjuje obratno, onda će kupiti futures-e.

Pretpostavimo da većina kupaca očekuje da će im se futures-i bolje isplatiti, pa ih

počnu kupovati u velikim količinama. Zbog porasta potražnje futures-i će

poskupiti. Ako pak većina kupaca očekuje da će im se bolje isplatiti kupovina u

realnom vremenu, potražnja za futures-ima će pasti, pa će i njihova cijena početi

padati. Stoga možemo zaključiti: Tržišna cijena futures ugovora jednaka je

očekivanoj cijeni energije u trenutku isporuke.

Ako futures derivat pokriva dulje vremensko razdoblje, na primjer isporuku

energije konstantnom snagom tijekom čitave jedne kalendarske godine, onda će

kupac uspoređivati trenutnu tržišnu vrijednost tog financijskog derivata s

očekivanom prosječnom cijenom energije u godini isporuke, u kojoj su

novčani tijekovi diskontirani na današnje vrijeme.

Tržišta financijskim derivatima električne energije obično su organizirana oko

burzi električne energije, ili pak oko „običnih“ financijskih burzi. Trgovina

derivatima ionako nema „previše veze“ s električnom energijom. Nestandardizi-

ranim forwards ugovorima za električnu energije trguje se u pravilu van

organiziranog tržišta. U svakom slučaju, kako god da je došlo do susreta ponude i

potražnje za financijskim derivatima energije, njihovom kupnjom i prodajom

ekonomski agenti uravnotežuju svoju trenutno anticipiranu potrebu za

energijom (ako je kupuju za buduću potrošnju) ili za novcem (ako će u budućnosti

proizvoditi energiju). To je, dakle, prvo uravnoteženje. Trgovanje financijskim

derivatima je slobodno, tako da na primjer posjedovanje futures ugovora ne govori

ništa o tome koja elektrana će u trenutku izvršenja isporučiti energiju. O tome

brine organizator tržišta uravnoteženja, jer se svi unaprijed sklopljeni

ugovori, bilo kojim načinom, moraju reugovoriti i terminirati na real time

tržištu. To je tzv. drugo poravnanje. Njime se u zadnjem trenutku prije

dolaska realnog vremena (tj. isporuke energije) vrši poravnanje s obzirom na

najbolja moguća predviđanja o potrošnji i proizvodnji. Naime, sasvim je jasno da

je bilo kakva prognoza to bolja, što je dana manje unaprijed. Stoga su prognoze

sigurno najbolje na zadnjem tržištu prije realnog vremena.

Horizont najbliži realnom vremenu koji se još uvijek smatra forward tržištem jest

jedan dan unaprijed (engl. day-ahead; D-1). Gotovo je neminovno da se day-ahead

cijene, kao i ostale cijene postignute u trgovini unaprijed, razlikuju od onih koje

će nastupiti na real time tržištu. Razlog za to su već spomenute neizbježne greške

u procjenama proizvodnje i potrošnje. Te se razlike trže u „realnom vremenu“, a

ta trgovina predstavlja temeljnu formu tržišnog uravnoteženja sustava.

Tržišta nikad nisu u sasvim realnom vremenu: zbog vremena potrebnog za

organizaciju trgovine i pripremu fizičke realizacije, „real-time” tržište zapravo se

142

održava, tipično, sat unaprijed. Ponekad se engleski izraz spot market (trenutno

tržište) koristi za sva kratkoročna (unutar-dnevna) tržišta, uključujući (najdalje)

day-ahead, ali pojmovno, to nije sasvim korektno.

Imatelj futures ugovora s dugom pozicijom (onaj tko je kupio energiju da bi je

potrošio) ima pravo na fizičku isporuku energije. O izvršenju tog prava

brine organizator tržišta u relanom vremenu (često je to burza električne

energije). Posjednik futuresa ne zna i ne treba znati koja elektrana je u pozadini

tog njegovog prava. Ti podaci kriju se u ugovornim rasporedima koje prijavljuju

proizvođači i trgovci. Krajnji izvor može biti proizvođač (elektrana) ili trgovac

(uvoz energije iz drugog kontrolnog područja, van jurisdikcije promatrane burze i

operatora prijenosnog sustava). Ako neki od izvora koji je u pozadini emitiranog

futures-a propusti osigurati energiju za tržište u realnom vremenu, on je obvezan

kupiti nedostajeću energiju i ponuditi je. Ako to ne učini, bit će financijski

penaliziran po tekućoj tržišnoj cijeni, po kojoj će organizator tržišta dobaviti

energiju koja nedostaje od treće strane, ili isplatiti posjednika dotičnog futures-a.

Napomenimo da je najčešće organizator ovog tržišta ujedno i operator prijenosnog

sustava. Ako imatelj tog derivata (npr. opskrbljivač) njime nije uspio pokriti

cjelokupnu potražnju koju očekuje od kupaca koje agregira, on može (i mora)

dokupiti nedostatnu energiju na tržištu po tekućoj tržišnoj cijeni. Također, ako

ima višak, može ga prodati. Ako se subjekt s prijavljenim rasporedom propusti

uravnotežiti na real time tržištu, umjesto njega to će sigurno učiniti operator

prijenosnog sustava u stvarnom realnom vremenu, angažiranjem pomoćnih

usluga (sekundarne i tercijarne regulacije), koje su skuplje od energije na

zadnjem tržištu, te će stoga dodatno penalizirati uzročnika debalansa. Stoga ovaj

sustav uravnoteženja ima u sebi ugrađen financijski poticaj da se tržišni

sudionici ponašaju onako kako je u interesu ravnoteže elektroenergetskog

sustava. Zaključno, pošto ugovori sklopljeni unaprijed, do uključivo day-ahead

tržišta, odstupaju od ostvarenja zbog nemogućnosti potpuno točnih prognoza, oni

se moraju u još jednom reugovoriti u trenutku u kojemu su najtočnije poznati svi

potrebni fizikalni parametri, dakle na zadnjem tržištu prije realnog vremena.

Daljnje izlaganje detalja o dizajnu suvremenih tržišta električne energije daleko

bi prešlo razinu potrebnu za praćenje ovog predmeta. Najvažnije je usvojiti

informaciju da se proizvodnja i trgovanje električnom energijom odvijaju u

uvjetima slobodnog tržišnog nadmetanja, te da se cijene energije na

organiziranim tržištima formiraju slično kao cijene drugih roba i njihovih

financijskih izvedenica na burzovnim tržištima. Zavisno od modela

organizacije tržišta, sa ili bez određivanja lokacijskih cijena, glavni proizvod

tržišta je trenutna cijena, odnosno ekonomska vrijednost energije koja nastaje

u (skoro) realnom vremenu kao posljedica trenutnog odnosa ponude i

potražnje u svakom promatranom satu. Pod pojmom „skoro realnog vremena“

podrazumijevamo zaključivanje trgovine u zadnjem trenutku prije nastupanja

stvarne fizičke isporuke energije, koliko je to moguće zbog same tehnike procesa

trgovanja. Pored proizvodnje i trgovanja električnom energijom, za ostvarivanje

isporuke električne energije od proizvođača do potrošača važni su

infrastrukturni sustavi prijenosa i distribucije, koji su, s obzirom na

prisutan prirodni monopol i javni interes, podvrgnuti državnoj regulaciji, o

čemu će više riječi biti u nastavku.

143

10.2. Regulacija prijenosa električne energije

10.2.1. Usluge operatora prijenosnog sustava

Prijenos električne energije jedna je od djelatnosti unutar elektroprivredne

industrije kojoj je zadaća, prije svega, pružanje javnih usluga infrastrukture

elektroenergetskog sustava na veleprijenosnoj razini. Naime, kako se

većina električne energije proizvodi u velikim elektranama, koje najčešće nisu

smještene u središtima velikih potrošačkih područja, već ponekad i daleko izvan

njih, prijenosna mreža služi kako bi se energija transportirala na veliko od

takvih elektrana do potrošačkih područja. Kad energija prijenosnom mrežom

stigne do takvih područja, ona se u transformatorskim stanicama na sučelju

prijenosnog i distribucijskog sustava prenosi u mrežu distribucije, kojom se dalje

razvodi do, u konačnici, krajnjih potrošača.

Sljedeća vrlo važna zadaća operatora prijenosnih sustava je održavanje

stabilnosti i pouzdanosti rada čitavog elektroenergetskog sustava, koji u

fizičkom smislu uključuje elektrane, prijenosnu i distribucijsku mrežu, te

potrošače, a u trgovačkom još i trgovce električnom energijom na veliko i na malo.

(Potonje u žargonu nazivamo opskrbljivačima ili agregatorima potrošnje, pošto

oni u stvari nabavljaju energiju za mnogobrojne nekoordinirane potrošače.)

Naime, kao što smo već diskutirali u poglavlju 10.1., potrošnja električne energije

je u značajnoj mjeri nepredvidiva. Iako je temeljem iskustava i uočenih ovisnosti

potrošnje o faktorima kao što su temperatura zraka i druge klimatske pojave,

aktivnost industrije, odnosno stanovništva, u pojedinim dijelovima dana, i tako

dalje, mogućnost predviđanja potrošnje je ograničena, jer nikad nije moguće

sagledati složenu sveukupnost trenutnih odluka o potrošnji gospodarskih

subjekata i stanovnika. Naime, svako pojedini potrošač može uključiti ili

isključiti bilo koje svoje trošilo kad god ga je volja. Osim opće nemogućnosti

točnog predviđanja potrošnje unutar, recimo, predstojećeg sata, postoji još veća

nemogućnost predviđanja unutar još kraćih vremenskih intervala, na primjer

minuta. U minutnim rasponima vremena potrošnja ima osobine „slučajnog hoda“

Slika 10.2.1.-1. Neto odstupanja od plana tijekom približno jednog sata. Horizontalna os: vrijeme.

Vertikalna os: odstupanje u megavatima (MW). Izvor: Hrvatski operator prijenosnog sustava d.o.o.

144

(engl. random walk). Dok je potrošnja na razini sata još donekle predvidiva

pomoću predikcijskih modela, kolebanja trenutne snage oko prosječne vrijednosti

opterećenja sustava u minutnim intervalima praktički su nepredvidiva. Sa

stanovišta sustava, ona izgledaju kao stohastički proces. Slika 10.2.1.-1.

prikazuje neto odstupanja od plana na razini čitavog elektroenergetskog sustava

Hrvatske, tijekom jednog sata, tj. iznos za koji se trenutna potrošnja zbrojena s

izvozom razlikuje od trenutne proizvodnje zbrojene s uvozom. Kad bi plan bio

jednak ostvarenju, te dvije vrijednosti bile bi jednake, pa bi iznos neto odstupanja

od plana bio jednak nuli.

Pretpostavimo da je krivulja odstupanja, poput one na slici, opisana nekom

funkcijom vremena, D(t). Njezin integral u k-tom satu nekog dana, k D(t)dt, neka

iznosi Dk. Ako je Dk = 0, u tom satu nije bilo odstupanja od plana tržišnih

sudionika (pošto svi oni vrše planiranje na satnoj razini), nego su sva odstupanja

bila posljedica stohastičke i nekontrolabilne prirode potrošnje i (dijela)

proizvodnje, čiji neto rezultat, sumiran u tom satu, daje nulu. Ta vrlo

kratkoročna stohastička odstupanja, koja se ne mogu pridijeliti nijednom

tržišnom sudioniku odgovornom za odstupanje (proizvođaču, trgovcu,

opskrbljivaču) čitavo vrijeme otklanja sekundarna regulacija, čije troškove

operator prijenosnog sustava namiruje iz tarife prijenosa. To je naknada koju

operatoru plaćaju (najčešće) svi potrošači (iako postoje zemlje u kojima dio

naknade uplaćuju i proizvođači).

Međutim, ako satni integral Dk nije jednak nuli, to znači da je barem jedan od

tržišnih sudionika odgovornih za odstupanje propustio izvršiti reugovaranje

vlastitog rasporeda na tržištu uravnoteženja (ili pomoću nekog drugog

mehanizma tržišnog uravnoteženja, ako takav postoji), što je rezultiralo

prosječnim odstupanjem u promatranom satu različitim od nule. Takvo

odstupanje će također otkloniti regulacija, najprije sekundarna, a onda

tercijarna (koja je sporija u odzivu, ali jeftinija, pa je sustav tehnički podešen

tako da energija iz tercijarne rezerve postupno, čim prije je to tehnički moguće,

zamjenjuje energiju iz sekundarne rezerve, i time oslobađa njen kapacitet za

daljnji angažman). Ovoj ne-stohastičkoj komponenti odstupanja mogu doprinijeti

četiri vrste uzroka:

- odstupila je potrošnja zbog faktora koje opskrbljivači nisu mogli predvidjeti

(npr. kad uslijed naglog naoblačenja prije nevremena ljudi neplanirano upale

rasvjetu) – u ovom slučaju najčešće nije moguće točno odrediti koji od

opskrbljivača je koliko odstupio (bolje rečeno, koliko su odstupili potrošači koji

imaju ugovor s opskrbljivačima), pa se trošak energije koju operator

prijenosnog sustava utroši na regulaciju raspodjeljuje alikvotno među

opskrbljivačima, prema nekoj unaprijed određenoj fer metodologiji (detalji o

tome nisu bitni za ovu razinu izlaganja);

- odstupila je proizvodnja neke od domaćih elektrana, koje se nalaze u

kontrolnom području operatora prijenosnog sustava, npr. zbog kvara na

postrojenju – u ovom slučaju operator prijenosnog sustava u pravilu točno zna

koja elektrana je uzrokovala angažman regulacije, pa prevaljuje njen trošak na

tu elektranu;

145

- odstupio je uvozni plan zbog toga što je neka elektrana izvan kontrolnog

područja operatora prijenosnog sustava (u većini slučajeva to znači: u

inozemstvu) zbog kvara ili bilo kojeg drugog razloga, na primjer, obustavila ili

smanjila proizvodnju, a operator tog (inozemnog) prijenosnog sustava nije

uspio uravnotežiti vlastiti sustav – u ovom slučaju operator prijenosnog

sustava će naknaditi troškove regulacije od inozemnog operatora (najčešće

operatori to rješavaju naturalnom razmjenom energije za ispomoć, tako da

danas jedan ispomogne drugoga, a sutra obratno, što se u duljem razdoblju,

npr. u godini dana, poništi);

- odstupila je proizvodnja iz intermitentnih obnovljivih izvora, na

primjer zato što je na širokom teritoriju prije očekivanja prestao puhati vjetar

– u ovom slučaju, prakse su vrlo različite od države do države (od toga da

postoji poseban fond za predmetne troškove, koji se puni iz poticajnih

sredstava isplaćenih takvim elektranama, pa do toga da je problem

jednostavno zanemaren, što se u krajnjoj liniji svodi na plaćanje troškova

regulacije iz prihoda od tarife prijenosa, unatoč činjenici da je uzrok debalansa

poznat).

U praktičnim situacijama, operator prijenosnog sustava tolerira određena mala

ukupna odstupanja od plana, čije anuliranje ne naplaćuje nikome, nego njegove

troškove snosi iz prihoda od tarife. U Hrvatskoj je taj pojas tolerancije 20 MW.

To znači da operator tolerira satna odstupanja Dk [-20 MW, +20 MW], dok sva

pridjeljiva odstupanja veća od tih naplaćuje od onih koji su ih uzrokovali. Cijena

za poravnanje pozitivnih odstupanja (kad operator sustava mora dobaviti

dodatnu energiju u sustav) ne mora biti, i najčešće nije, jednaka cijeni za

poravnanje negativnih odstupanja (kad operator mora ukloniti s mreže određenu

količinu energije). U pravilu je energija koju treba dodatno dobaviti skuplja od

one od koje treba odustati.

Dobra organizacija tržišta osigurat će da je cijena energije koju naplaćuje

operator prijenosnog sustava za uslugu balansiranja odstupanja koja nisu

počišćena na zadnjem real time tržištu (tržištu uravnoteženja) osjetno viša od

cijene energije koja je postignuta na tom tržištu (zadnjem prije realnog vremena).

Na taj način kreira se realan financijski poticaj sudionicima tržišta da se

ponašaju odgovorno s obzirom na uravnoteženje sustava. Iako se komercijalnim

uravnoteženjem na satnom tržištu skoro uopće ne može otkloniti potreba za

sekundarnom regulacijom, s obzirom da ona djeluje na pojave koje se događaju na

vremenskim skalama od približno jedne do petnaestak minuta, njime je moguće

malo smanjiti potrebu za tercijarnom rezervom, tako da u dugom roku razvijeno

tržište uravnoteženja utječe na (relativno malo) smanjenje potražnje za

regulacijskim rezervama, a ono, čak i tako malo, može biti značajno za kontrolu

njihove cijene, s obzirom na uvijek oskudne raspoložive kapacitete.

Poseban problem pritom predstavlja otklanjanje debalansa koje uzrokuju

intermitentni obnovljivi izvori. Taj problem nije tehničke, već je ekonomske

naravi. Naime, obnovljivi izvori su zbog različitih opravdanih i neopravdanih

razloga kroz provedbu etabliranih javnih politika u velikoj mjeri pošteđeni

djelovanja tržišnih signala, kojima su izloženi svi drugi proizvođači. S obzirom da

udio obnovljivih izvora, dijelom i zbog vrlo primamljivih poticaja, raste vrlo brzo,

„nered“ kojeg na tržištu rade intermitentni izvori sve je veći, i tržišne distrozije

146

postaju tako velike, da dolazi u pitanje održivost razvoja cjelokupnog

elektroenergetskog sustava u srednjoj i daljoj budućnosti. No, to su teme koje

prelaze okvir planiranog izlaganja u ovom materijalu, pa čitatelja upućujemo na

dodatnu literaturu (vidjeti fusnotu 68).

Temeljem kratkog izlaganja o uslugama prijenosnog sustava u ovom poglavlju, te

usluge možemo sistematizirati po sljedećim makro-kategorijama:

- Usluge prijenosne mreže:

• prijenos električne energije na veliko za potrebe svih tržišnih

sudionika;

• osiguravanje pristupa prekograničnim prijenosnim kapacitetima za

uvoz, izvoz i tranzit električne energije;

• priključivanje novih velikih elektrana (naime, male elektrane, obično

sve ispod 10 MW instalirane snage, priključuju se na distribucijsku

mrežu);

• priključivanje novih velikih potrošača (npr. vrlo veliki industrijski

pogoni i poslovne zone);

- Usluge prijenosnog sustava:

• održavanje stabilnosti i pouzdanosti pogona čitavog elektroenerget-skog

sustava (na makro-razini);

• ponovna uspostava sustava u slučaju velikih poremećaja;

• dobava i angažman pomoćnih usluga regulacijske rezerve za održavanje

ravnoteže u elektroenergetskog sustava;

• organiziranje tržišta energije u realnom vremenu (ili drugog

mehanizma za komercijalno uravnoteženje elektroenergetskog

sustava).

10.2.2. Regulatorni okvir Europske unije i Hrvatske

Usluge prijenosne mreže i sustava pružaju operatori prijenosnih sustava, koji su

gotovo svugdje zakonom određeni kao monopoli. Već smo ranije u ovom

materijalu rekli da u suvremenosti državama u načelu nije dopušteno određivati

administrativne monopole. Međutim, u slučaju prijenosa električne energije, baš

kao i u najvećem broju ostalih infrastrukturnih djelatnosti, ili pak mrežnih

industrija, radi se o prirodnim monopolima. Prijenosna mreža, ali isto tako i

upravljanje elektroenergetskim sustavom, pokazuju jasnu ekonomiju veličine.

Sa stanovišta društvene korisnosti bilo bi sasvim neracionalno graditi paralelne

konkurentske prijenosne mreže, ili sustave za upravljanje. Iz tog razloga, gotovo

sve što rade operatori prijenosnih sustava podložno je državnoj regulaciji.

Naravno, u sektoru električne energije tu su još i operatori distribucijskih

sustava, dakle mreža koje razvode energiju do krajnjih potrošača, nakon što je

preuzmu iz prijenosne mreže. Međutim, državna intervencija potrebna je i u

drugim segmentima elektroprivredne industrije, od kojih je najznačajniji segment

147

obnovljivih izvora. Mi ćemo se za ovu priliku zadržati najviše na regulaciji

prijenosnog sustava, dok ćemo pitanja vezana za obnovljive izvore energije proći

samo ukratko, u poglavlju 10.2.4. Pitanja u vezi regulacije distribucijskog sustava

sasvim ćemo izostaviti, ponajprije zbog toga što su ona vrlo slična kao u mrežnom

aspektu prijenosne djelatnosti, i u njima vladaju praktički ista načela, kojima se

rješavaju istovrsni ekonomski problemi. Stoga bi diskusija o regulaciji

distribucije, na ovako općenitoj razini na kojoj mi raspravljamo, bila samo

nepotrebno ponavljanje onoga što je već rečeno o regulaciji prijenosa.

Regulatorni okvir za elektroprivrednu industriju postavljen je ponajprije skupom

propisa Europske unije, koji se odnose na zajedničko tržište električne energije.

Sektorski specifično energetsko zakonodavstvo Unije, čijim usvajanjem je započeo

proces liberalizacije tržišta električne energije u Europskoj zajednici, počelo se

razvijati 1990. godine donošenjem dviju direktiva: 90/377/EEC od 29. lipnja 1990.

o procedurama za poboljšanje razvidnosti cijena električne energije i prirodnog

plina za industrijske kupce, te 90/547/EEC od 29. listopada 1990. o tranzitu

električne energije prijenosnim mrežama. Cijene za krajnje industrijske potroša-

če morale su biti razložene na komponente, kako bi se mogli razlučiti troškovi

nabave energije (odnosno plina) od ostalih troškova, poput transporta, čime je

utrt put za liberalizaciju trgovanja energijom u uvjetima u kojima transportni

sustavi ostaju monopolizirani. Sljedeći korak regulatorne politike je, naravno,

razdvajanje tih djelatnosti (engl. unbundling), o kojem smo već govorili u

poglavlju 10.1.2. Razdvajanje se, kao pojam, prvenstveno odnosi na „razmotava-

nje“ finalnog energetskog proizvoda. Tako više energija prodana krajnjem kupcu

nije jedinstveni proizvod, već se sastoji od dijelova: energije kao takve (nabavljene

na veliko od proizvođača ili trgovca), transporta te energije (prijenos,

distribucija), te maloprodaje. Neke od tih komponenata podložne su konkurenciji

(energija i trgovina), a neke nisu (prijenos i distribucija). Politički cilj bio je

kreiranje uvjeta za slobodno trgovanje energijom diljem prostora Europske

zajednice, odnosno danas, Europske unije. Direktiva 90/547/EEC otvorila je

granice elektroenergetskih sustava između europskih država, kako bi se u

infrastrukturnom smislu osigurala sloboda međunarodnog trgovanja električnom

energijom na veliko.

Koliko god se prema samim naslovima ove direktive možda mogu činiti

nepovezanima, radi se zapravo o dvije regulatorne poluge komplementarnog

karaktera. Njihovo donošenje treba sagledati i u kontekstu globalne gospodarske

situacije toga doba. Naime, najupečatljiviji povijesni događaj vezan za početak

devedesetih godina prošlog stoljeća je propast komunističkog bloka

predvođenog tadašnjim Sovjetskim savezom. Taj proces započeo je već

osamdesetih godina, a događaj koji je prerastao u najveći njegov simbol, rušenje

berlinskog zida, dogodio se u studenom 1989. Uslijedila je jedna od najvećih

zabilježenih gospodarskih kriza, tijekom koje je, zbog opće liberalizacije prometa

ljudi i dobara, tržišta istočnoeuropskih zemalja preplavila uvozna roba, što je

praktički trenutno upropastilo nekonkurentnu industriju naslijeđenu iz razdoblja

dirigirane ekonomije. Time su značajno unazađeni životi stotina milijuna ljudi.

Propast istočnoeuropske industrije kreirala je i velike viškove slobodnih

proizvodnih kapaciteta za električnu energiju. Brojne nesigurne nuklearne

elektrane, i gigantske prljave elektrane na ugljen, koje su predstavljale najveći

hazard za lokalno stanovništvo na teritoriju Rusije, Ukrajine, i drugih post-

148

komunističkih zemalja u tranziciji, postale su atraktivnom metom zapadnih

susjeda iz Europske zajednice, koji su u njima vidjeli u prvom redu izvor jeftine

električne energije (naravno, i plina). Međutim, kako svaka, pa i tranzicijska

recesija, traje ograničeno dugo, te je izvore trebalo početi crpiti bez odgađanja,

prije nego se uzdrmane ekonomije istočnih zemalja ne počnu oporavljati, i tako

ponovno povećavati potražnju za električnom energijom. Stoga je već 1990.

godine Europska zajednica donijela regulatorni paket sastavljen od dvije

spomenute direktive, čiji je prvenstveni cilj bio liberalizacija međunarodne

trgovine, što znači i tranzita energije, za koju je trebalo ukloniti prepreke na

nacionalnim granicama, kako bi jeftina energije iz istočne Europe mogla

preplaviti zapadnu. Naravno, to nije bio jedini razlog za reformu, jer i inače, od

samih početaka u pedesetim godinama prošlog stoljeća, akti Europskih zajednica,

a kasnije i Unije, promiču integraciju tržišta. Međutim, pojava vrlo jeftine

energije na istoku zacijelo je pomogla tom procesu, a imajući u vidu katastrofu

koja je zadesila tako velik broj ljudi odjednom, njegova je moralnost svakako

upitna.

Šest godina nakon direktiva 90/377/EEC i 90/547/EEC usvojena je Direktiva

96/92/EEC od 19. prosinca 1996. o općim pravilima za interno tržište

električne energije, koja je po svom sadržaju poprimila osnovni oblik današnjih

direktiva iz energetskog sektora. Ovaj propis (i onaj sličan njemu za područje

prirodnog plina) čine tzv. prvi paket energetskog zakonodavstva Europske

zajednice. On uređuje stvari koje se tiču javnog interesa u elektroprivrednoj

industriji, uvodeći načela:

­ pod kojima država može licencirati (inače liberaliziranu) izgradnju novih

elektrana;

­ pod kojima moraju funkcionirati operatori prijenosnog i operatori

distribucijskog sustava (a to je u prvom redu načelo nediskriminacije između

korisnika mreže, naročito s obzirom na povezana društva);

­ pod kojima mora funkcionirati tzv. jedinstveni kupac (engl. singl buyer),

pravna osoba koja je zadužena za upravljanje prijenosnim sustavom i/ili

upravljanje centraliziranom kupoprodajom energije (ako država članica

odabere takav način organiziranja pristupa sustavu);

­ pod kojima država mora omogućiti određenim kupcima (obvezno onima koji

troše 100 GWh godišnje ili više, ali države članice mogu odlučiti da taj prag

bude i niži) da samostalno biraju od koga će kupovati energiju (bez obzira što

za prijenos i distribuciju te energije moraju i dalje koristiti usluge monopolista

– operatora prijenosnog i distribucijskog sustava);

­ prema kojima vertikalno integrirana elektroprivredna poduzeća moraju

izrađivati i publicirati revidirana godišnja financijska izvješća, a u svojim

internim poslovnim knjigama voditi odvojeno računovodstvo za proizvodnju,

prijenos, distribuciju, i ostale aktivnosti (potonje je dopušteno voditi

konsolidirano), a sve u cilju sprečavanja međusobnog subvencioniranja (engl.

cross-subsidization) aktivnosti;

­ pod kojima države članice moraju osigurati postojanje učinkovitih kontrolnih

mehanizama nad tržištem, kao i nad provedbom načela nediskriminacije (pri

149

čemu se u ovoj direktivi još ne navodi eksplicitna obveza osnivanja

regulatornog tijela nadležnog za sektor energije.

Drugi paket energetskog zakonodavstva Europske unije pojavljuje se 2003.

godine. U sektoru električne energije, njegov generički dio čine Direktiva

Europskog parlamenta i Vijeća 2003/54/EC od 26. lipnja 2003. o općim

pravilima za unutarnje tržište električne energije i opozivu direktive

96/92/EEC, i Uredba Europskog parlamenta i Vijeća (EC) No 1228/2003 o

uvjetima pristupa mreži za prekograničnu razmjenu električne energije.

U tim propisima razrađuju se ideje iz prvog paketa, a najvažnija promjena je

ukidanje „single buyer“ modela, koji se pokazao neučinkovitim. Direktiva se

pomnije bavi pravilima funkcionalnog razdvajanja operatora prijenosnog i

distribucijskog sustava, u slučajevima u kojima su oni dio vertikalno integriranog

elektroprivrednog poduzeća. Funkcionalno razdvajanje, prema drugoj direktivi,

podrazumijeva među ostalim i obveznu pravnu separaciju operatora sustava.

Operatori moraju biti zasebne pravne osobe. To je najčvršći način osiguravanja

vođenja posebnih računa zbog sprečavanja međusobnog subvencioniranja,

odnosno, izvlačenja novca iz monopolističkih mrežnih djelatnosti za

subvencioniranje proizvodnje, trgovine i opskrbe električne energije, koje su

podložne konkurenciji. Time se „stare“ elektroprivrede sprečavaju u prenošenju

monopolske moći s tržišta na kojima imaju zakonom utvrđen monopol

(prijenos, distribucija) na tržišta na kojima konkuriraju ostalim poduzećima, koja

nemaju mrežne monopole. Direktiva propisuje malo pomnije i ostale aspekte

osiguravanja funkcionalne neovisnosti. Osobe zadužene za upravljanje

operatorima sustava ne smiju biti istodobno uključene u donošenje odluka u

povezanim društvima za proizvodnju, trgovinu, ili opskrbu električnom

energijom. Međutim, vlasničko razdvajanje operatora sustava nije

obvezno. Vertikalno integrirana elektroprivreda može biti osnivač poduzeća za

prijenos i/ili distribuciju, i također, ona može biti vlasnik imovine prijenosne

i/ili distribucijske mreže, u kojem slučaju operatori sustava, kao zasebne pravne

osobe, imaju imovinu mreže (i svu ostalu imovinu) u financijskom najmu od

vlasničkog poduzeća.

Primjerice u Hrvatskoj, nacionalno elektroprivredno poduzeće, Hrvatska

elektroprivreda d.d., za vrijeme pravnog režima drugog paketa bilo je jedini

osnivač, kao i vlasnik cjelokupne imovine, dvaju nacionalnih mrežnih operatora,

koji su poslovali kao zasebne pravne osobe pod tvrtkama: HEP-Operator

prijenosnog sustava d.o.o. i HEP-Operator distribucijskog sustava d.o.o.

Drugi paket donosi, također kao značajan novitet, obvezu postupne potpune

liberalizacije maloprodajnog tržišta. (Proizvodnja i veleprodaja već su ranije

liberalizirane.) Tako su (već i) prije 1. srpnja 2004. svi potrošači kvalificirani

prema odredbama bivše direktive 96/92/EEC kao „povlašteni kupci“ (engl. eligible

customers), a to su bili, ponovimo, u najmanju ruku oni s potrošnjom iznad

100 GWh godišnje, imali pravo odabirati od kojeg opskrbljivača žele kupovati

energiju. S 1. srpnjem 2004. sve države članice Europske unije bile su obvezne

potpuno liberalizirati maloprodajno tržište za sve ne-kućanske korisnike.

Konačno, najkasnije s 1. srpnjem 2007. u svim državama Europske unije svim

potrošačima, bez obzira na vrstu (kućanstva, poslovni, ostali) i na godišnji iznos

potrošnje, moralo je biti zakonom dano pravo slobodnog odabira opskrbljivača za

150

dobavu električne energije. Tako je potpuna liberalizacija elektroenergetskog

tržišta izvršena u nekoliko koraka, kako bi se osigurala „mirna“ tranzicija iz

ranijeg stanja monopola u stanje slobodne konkurencija. (Sličnu logiku

zakonodavci Europske unije primijenili su i u telekomunikacijskom sektoru, o

kojem ćemo govoriti u poglavlju 11.) Napomenimo da je u Hrvatskoj potpuna

liberalizacija uvedena s 1. srpnjem 2008., ali su se značajniju opskrbljivači izvan

sustava Hrvatske elektroprivrede pojavili tek 2013. godine, preuzevši nešto više

od deset posto maloprodajnog tržišta.

Dalje, direktiva 2003/54/EC specificira da svaka država članica mora zadužiti

jedno ili više kompetentnih i neovisnih tijela za obavljanje regulatornog

nadzora tržišta. To je tipična odredba iz sektorskih propisa tog doba. Naime,

zakonodavac Europske unije ne želi vršiti mikromenadžment organizacije javnih

institucija u pojedinim državama članicama. No, s trećim paketom taj je princip

napušten.

Uredba (EC) No 1228/2003 propisuje slobodan i nediskriminatoran pristup mreži

za potrebe prekogranične razmjene električne energije. Prekogranične prijenosne

kapacitete dodjeljuju operatori prijenosnih sustava između kojih se nalazi

promatrana (električna) granica, i to na taj način da na ponudu stavljaju uvijek

najveći raspoloživi iznos kapaciteta, ograničen razlozima tehničke sigurnosti

pogona sustava, te da dodjelu vrše isključivo tržišnim mehanizmom, na

primjer aukcijama kapaciteta. Aukcije mogu biti na godišnjoj razini za one koji

trebaju prijenosni kapacitet u poznatom iznosu kroz cijelu godinu, a isto tako, i

na bilo kojoj drugoj kraćoj vremenskoj razini, sve do unutardnevnih dodjela.

Postupci moraju biti vođeni potpuno transparentno, uz prethodnu objavu

raspoloživih kapaciteta po granicama, i uz javno i razvidno vođenje aukcija.

Uredba također propisuje obvezu suradnje u organizaciji tržišnih dodjela

prekograničnih kapaciteta, što znači da su operatori prijenosnih sustava obvezni

u najvećoj mogućoj mjeri koordinirati dodjele kapaciteta na različitim granicama.

Minimalan oblik takve suradnje su bilateralne koordinirane aukcije, u kojima

operatori koji su susjedi na jednoj granici osnivaju zajednički ured koji dodjeljuje

cjelokupan raspoloživi kapacitet u oba smjera, umjesto da svaki operator

organizira dodjelu svoje polovice kapaciteta (ili, primjerice, da svaki operator

dodjeljuje po jedan smjer). Napredniji oblik suradnje uključuje osnivanje

koordinacijskih aukcijskih ureda od strane više susjednih operatora, koji čine

jednu regiju. Regije se u načelu mogu formirati spontanim priključivanjem

operatora u već osnovan zajednički ured, ali se u praksi nametnulo rješenje da se

regije određuju pod vodstvom Opće uprave za energiju Europske komisije.

Zanimljivo je da osam europskih regija određenih pod režimom drugog paketa

zahvaća i države južne i jugoistočne Europe, koje nisu članice Europske unije,

poput Srbije, Bosne i Hercegovine, Crne Gore, Makedonije, Kosova, Albanije,

Ukrajine i Moldavije, a donedavno je u tu skupinu pripadala i Hrvatska. Te

države su, zajedno s Europskom unijom, potpisnice međunarodnog Ugovora o

energetskoj zajednici. U tom ugovoru Europsku uniju predstavlja Europska

komisija. Glavni cilj ove međunarodne organizacije je uključivanje cjelokupnog

europskog prostora u zajedničko tržište Europske unije, i prije nego joj navedene

države pristupe u puno članstvo. Kako bi integracija tih zemalja u zajedničko

tržište Unije bila moguća, jedan od stupova Energetske zajednice je

151

usklađivanje nacionalnih zakonodavstava s pravnom stečevinom

Europske unije u području energetike. Naravno, vremenski raspored obveza

transpozicije europskog zakonodavstva u nacionalne zakone ne može slijediti

raspored koji vrijedi za članice Europske unije. Tako je do sada (prosinac 2014.)

za sve članice Energetske zajednice bila obvezna transpozicija i primjena drugog

paketa energetskih propisa Europske unije, premda je u samoj Uniji na snazi

„treći paket“, kojeg ćemo opisati malo kasnije, već od 2009. godine. Od 1. siječnja

2015. za većinu tih zemalja bit će obvezna transpozicija većine odredbi trećeg

paketa. Velike probleme u primjeni pravnog nasljeđa EU-a u području energetike

u ovim državama predstavljaju:

­ neusklađenost općeg zakonodavstva s pravnim nasljeđem EU-a (npr. pravo

obveznih odnosa, trgovačkih društava, poreznog i carinskog sustava, itd.)

svake države pojedinačno, kao i neusklađenost njihovih pravnih sustava

međusobno;

­ nesređenost zemljišnih knjiga;

­ nepostojanje tradicije tržišnih institucija (regulatornih agencija i agencija za

zaštitu tržišnog natjecanja);

­ neučinkovito sudstvo i opća pravna nesigurnost, itd…

Koristeći se svojim ovlastima iz osnivačkih akata Europske unije (vidjeti u

poglavlju 2.), Europska komisija je 2005. započela „sektorsku istragu“ (engl.

sector inquiry), kako bi procijenila stvarne dosege primjene propisa drugog

paketa. Glavni zaključci te istrage, zaključene u siječnju 2007., bili su:

­ prevelika koncentracija na nacionalnim tržištima u gotovo svim zemljama

članicama;

­ problem likvidnosti kao zapreka za ulazak novih trgovaca energijom na

tržišta;

­ nedostatak integracije tržišta između zemalja članica;

­ nedostatak transparentnosti javno dostupnih informacija, koji je uzrokovao

narušavanje povjerenja u tržišne mehanizme;

­ neadekvatna razina razdvajanja mrežnih funkcija od proizvodnih i trgovačkih,

koja je unazadila tržišno natjecanje i dovela do krivih poticaja za ulaganja;

­ učestala praksa vezanja krajnjih kupaca dugoročnim ugovorima o opskrbi;

­ nedostatak tržišta uravnoteženja i mala veličina zona uravnoteženja, što

pogoduje interesima velikih vertikalno integriranih elektroprivrednih

poduzeća.

Posljedica ove sektorske istrage bila je legislativna inicijativa Europske komisije,

koja je izradila i u proceduru uputila nacrte propisa tzv. „trećeg paketa“

energetskih propisa. Tijekom 2009. zakonodavni postupak je završen, doduše uz

bitne korekcije inicijalnog nacrta, koje su unesene po zahtjevu Vijeća Europske

unije. Prvotna namjera Europske komisije u odnosu na organizaciju operatora

prijenosnih sustava, a oni su u fokusu trećeg paketa, bila je da se direktivom

propiše obvezno vlasničko razdvajanje prijenosnih poduzeća od ostatka vertikalno

integriranih sustava. Naime, s obzirom da je Komisija evidentno ocijenila da su

152

operatori prijenosnog sustava, barem oni koji su u vlasništvu velikih

elektroprivreda, glavni uzročnici loše implementacije načela iz drugog paketa,

čitav treći paket, u onim dijelovima koji su bitno drugačiji od odredbi drugog,

„vrti se“ oko osiguravanja stvarne neovisnosti prijenosnih poduzeća od

zainteresiranih sudionika na tržištima električne energije. Najočitiji način da se

to postigne bilo bi propisivanje obveznog potpunog vlasničkog razdvajanja, pri

kojem bi elektroprivrede bile obvezne prodati svoje operatore prijenosnog sustava

ulagačima koji nisu interesno povezani s njima. Europska komisija predložila je

upravo to, ali je devet država članica, od kojih su najutjecajnije bile Francuska,

Njemačka i Austrija, zatražilo da novi pravni okvir ipak dopusti zadržavanje

prijenosnog poduzeća u vlasništvu vertikalno integrirane elektroprivrede,

pristajući, međutim, na pomno propisivanje mjera čija je zadaća osiguravanje

stvarne neovisnosti prijenosa. U svom konačnom obliku, Direktiva Europskog

parlamenta i Vijeća 2009/72/EC od 13. srpnja 2009. o općim pravilima za

interno tržište električne energije i opozivu Direktive 2003/54/EC

predviđa tri moguća načina organizacije prijenosa električne energije:

- potpuno vlasničko razdvajanje (OU, engl. Ownership Unbundling), u

kojem je operator prijenosnog sustava trgovačko društvo koje nije povezano s

vertikalno integriranim elektroprivrednim poduzećem;

- neovisni operator sustava (ISO, engl. Independent System Operator), u

kojem vertikalno integrirano elektroprivredno poduzeće također nije vlasnički

povezano s ISO poduzećem, ali je vlasnik imovine mreže. Pritom ISO upravlja

mrežom u svakodnevnom poslovanju, donosi sve operativne odluke bilo kakvog

karaktera u vezi s njom, ali također i sve strateške odluke u vezi budućeg

razvoja i izgradnje. Vertikalno integrirano poduzeće mora unutar sebe

osnovati posebnu pravnu osobu na koju će prenijeti vlasništvo nad imovinom

prijenosne mreže, tako da operator prijenosnog sustava u ovom modelu nema

nikakve komercijalne odnose s vladajućim društvom. Važno je napomenuti da

Europska komisija, zadužena za kontrolu primjene ovih modela, vodi politiku

„no empty shells“, tj. ne dopušta puko formalno izdvajanje „fikus poduzeća“ bez

dovoljno radnika i pokretne imovine u ISO poduzeće, već zahtijeva da ISO ima

na raspolaganju sve resurse, osim same nepokretne fizičke imovine prijenosne

mreže, za koju plaća leasing vlasniku imovine, koji, kao što smo upravo rekli,

mora biti posebna pravna osoba. Za tu pravnu osobu vrijede pravila

funkcionalnog razdvajanja koja su u drugom paketu EU zakonodavstva

vrijedila za operatore prijenosnih sustava u vlasništvu vertikalno integrirane

elektroprivrede.

- neovisni operator prijenosa (ITO, engl. Independent Transmission

Operator) neka je vrsta mješavine između OU i ISO modela, koja je nastala

kao politički kompromis između Europske komisije i bloka od devet država

članica predvođenih Francuskom, Njemačkom i Austrijom. U tom modelu i

dalje je dopušteno, kao u drugom paketu, da vertikalno integrirana

elektroprivreda ostane (su)vlasnikom operatora prijenosnog sustava, sve do

toga da bude njegov jedini osnivač (vlasnik poslovnog udjela ili dioničar, ovisno

o obliku korporativne organizacije operatora). Međutim, osnivač je tada

obvezan spustiti svu imovinu, što uključuje i prijenosnu mrežu (tako je, naime,

sročen članak 17., stavak 1(a). direktive 2009/72/EC), na operatora prijenosnog

sustava, što znači da operator de facto više ne može biti ovisno društvo u

153

klasičnom smislu te riječi. Naime, u ovakvim slučajevima, pod režimom drugog

paketa operator sustava mogao je biti ovisno društvo, najčešće s ograničenom

odgovornošću, koje nema vlastitu imovinu, već samo upravlja imovinom u

vlasništvu svojeg osnivača. Tada je operator sustava iz svojih prihoda od

naplate mrežne naknade svim korisnicima mreže namirivao naknadu za

financijski najam (engl. financial leasing) imovine vladajućem društvu, a

vrijednost osnivačkog uloga vladajućeg društva u operatoru sustava držan je

obično na najnižoj razini dopuštenoj nacionalnim propisima o trgovačkim

društvima (u Hrvatskoj: 20.000,00 kn). Prilikom prelaska na ITO model,

osnivač mora dokapitalizirati operatora prijenosnog sustava realnom

imovinom, koju čini prijenosna mreža (dalekovodi i trafostanice), ali i sva

ostala nepokretna i pokretna imovina koja je potrebna za rad operatora

sustava. Primjerice, prilikom ove transformacije u Hrvatskoj, koja je obavljena

sredinom 2013., Hrvatska elektroprivreda d.d. kao osnivač dokapitalizirala je

poduzeće koje se od tada naziva Hrvatski operator prijenosnog sustava d.o.o.,

tako da joj je osnivački ulog u njemu porastao s dvadeset tisuća na skoro pet

milijardi kuna. Time je operator sustava dobio financijsku neovisnost.

Funkcionalna neovisnost pripada operatorima prijenosnih sustava još od

razdoblja drugog paketa. Uprava vladajućeg društva ni tada nije smjela

utjecati na donošenje operativnih odluka u operatoru prijenosnog sustava.

Novost u trećem paketu je, u prvom redu, proširenje zabrane utjecaja

osnivača operatora sustava i duboko u stratešku domenu odlučivanja.

Vlasniku operatora sada je zabranjeno donositi praktički bilo kakve strateške

odluke, osim onih koje bi mogle imati utjecaj na njegovu vlastitu financijsku

stabilnost, kojim povodom nadzorni odbor operatora sustava (u kojem su

zastupljeni interesi vlasnika) može osporiti npr. investicijske planove. No, u

takvom slučaju operator sustava neodgodivo mora obavijestiti nadležnu

regulatornu agenciju, koja je dužna preispitati takvu odluku i, nađe li za

potrebno, naložiti drugačiju, što može ići sve do toga da se pravo na izvođenje

određenih investicija može dati trećoj strani, nekom poduzeću izvan grupacije

vertikalno integrirane elektroprivrede. Direktiva 2009/72/EC pomno propisuje

pravila za imenovanje članova nadzornog odbora i uprave ITO operatora.

Vertikalno integrirana elektroprivreda može u nadzornom odboru biti

zastupljena razmjerno svojem vlasničkom udjelu u ITO-u, ali ne više od

minimalne većine (npr. tri od pet članova). U upravu ITO-a moguće je

imenovati najviše maksimalnu manjinu (npr. dva od pet) osoba koje su ovisne

o interesima vertikalno integriranog subjekta (npr. tako da rade u njemu, ili su

njegovi dioničari, i sl.). Sve ostale osobe u tim strukturama, koje su trenutno

neovisne o interesima osnivača ITO-a, morale su to biti i najmanje tri godine

prije, a također moraju to ostati i četiri godine poslije, mandata u navedenim

tijelima. Na ovaj je način osigurana maksimalna menadžerska neovisnost ITO-

a. Osnovni razlog za donošenje takvih odredbi leži u nužnosti nediskrimina-

tornog ponašanja operatora prijenosnog sustava u odnosu na sve tržišne

sudionike, bez favoriziranja povezanih društva u bilo kojem smislu (npr. u

osiguravanju tehničkih uvjeta za priključenje novih elektrana, naplati

priključenja, ili naplati mrežne naknade za opskrbljivače ili trgovce

električnom energijom).70

70 Nešto opširnija razrada u vezi operatora prijenosnih sustava u kontekstu sektorske politike, može

se pronaći u preglednom radu Sabolić (2011), http://bib.irb.hr/datoteka/545396.Sabolic_8_HED20.pdf.

154

Treći paket sadrži i novu uredbu kojom su regulirana pitanja prekogranične

razmjene električne energije (Uredba Europskog parlamenta i Vijeća (EC)

No 714/2009 od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za

prekograničnu razmjenu električne energije i opozivu Uredbe (EC) No

1228/2003). Tim zakonodavnim ktom, među ostalim, određeno je da će se na

razini Europske unije osnovati Europska mreža operatora prijenosnih

sustava za električnu energiju, ENTSO-E (engl. European Network of

Transmission Systeme Operators – Electricity), čija je zadaća koordinacija

upravljanja prijenonom mrežom na razini Europske unije, ali i šire. Naime,

ENTSO-E je u svoje članstvo prihvatio i operatore sustava izvan EU-a, koji su

bili članovi dviju ranijih asocijacija mrežnih operatora, Unije za koordinaciju

prijenosa električne energije, UCTE (engl. Union for Coordiantion of

Transmission of Electricity), koja je koordinirala tehničke i operativne aspekte

interkonektirane europske prijenosne mreže, odnosno Europskih operatora

prijenosnih sustava, ETSO (engl. European Transmission System Operators),

koja je koordinirala aspekte pristupa mreži, naročito za prekograničnu razmjenu.

ENTSO-E osnovan je u prosincu 2009., a među osnivačima je i hrvatski operator

prijenosnog sustava, koji je tada poslovao pod imenom HEP-Operator prijenosnog

sustava d.o.o., premda Hrvatska u tom trenutku nije bila članica EU-a.

Glavne osobine regulatorne politike EU-a prema prekograničnoj razmjeni

električne energije su promicanje regionalne suradnje kroz koordinaciju

tržišnih dodjela prekograničnih kapaciteta, bilo na eksplicitnim aukcijama, ili na

implicitnim dodjelama kroz mehanizam spajanja tržišta električne energije, pri

čemu je propisana obveza akumuliranja prihoda od prodaje tih kapaciteta

sa svrhom namjenskog trošenja na projekte u investicijama koje doprinose

zadržavanju postojećih, ili povećavanju raspoloživih prekograničnih

kapaciteta. Radi se, dakle, o kontinuitetu politike iz razdoblja drugog paketa i

Uredbe 1228/2003, s tima da se zaoštravaju regulatorni zahtjevi (odnosno,

zakonske obveze) u smislu sve obuhvatnijih i razrađenijih oblika suradnje

operatora prijenosnih sustava na stvaranju čim boljih infrastrukturnih

preduvjeta (u materijalnom i organizacijskom smislu) za prekograničnu

razmjenu. Pritom treba primijetiti da načelo obvezne primjene prihoda iz aukcija

kapaciteta za njihovo proširenje neminovno u dugom roku vodi ka potpunoj

eliminaciji zagušenja, što znači ujedno i ekvilizaciji cijena električne energije

(vidjeti poglavlje 10.1.5.). Pitanje društvene opravdanosti takvog pristupa

nadilazi planirani opseg izlaganja u ovom materijalu, ali ono ni u kom slučaju

nije zanemarivo, s obzirom na učinke izjednačavanja cijena na različite društvene

skupine u različitim zemljama EU-a, u prvom redu na potrošače i proizvođače

električne energije u njima. (Pokušajte malo razmisliti o tome, vodeći se

primjerom učinaka ukidanja carina na međunarodni promet roba i usluga.)

Sljedeća novost koju donosi treći paket je propisivanje da svaka država članica

EU-a mora odrediti samo jedno tijelo za poslove regulatornog nadzora

energetskih tržišta. Isto tako, na razini Europske unije osnovana je Agencija za

suradnju energetskih regulatora, ACER (engl. Agency for Cooperation of

Energy Regulators), čija je prvenstvena zadaća ostvarivanje suradnje nacionalnih

regulatora u pitanjima koja se tiču prekogranične trgovine (a na zajedničkom

unutarnjem tržištu EU-a sve je više takve trgovine), kao i u pitanjima

harmonizacije regulatornih politika i njihove provedbe. Osnivanje ACER-

155

a predstavlja još jedan politički neuspjeh Europske komisije u odnosu na (jake)

države članice EU-a. Naime, prvotna ideja o osnivanju zajedničkog europskog

regulatora s potpunim ovlastima, koji bi bio izravno nadležan za sva pitanja od

važnosti za zajedničko tržište, poput na primjer FERC-a u SAD-u (engl. Federal

Energy Regulatory Commission) nije dobila potrebnu političku potporu zemalja

članica EU-a, pa je ACER kreiran kao kompromisno rješenje. Osnivanje i

nadležnosti ACER-a propisani su posebnom Uredbom Europskog parlamenta

i Vijeća (EC) No 713/2009 od 13. srpnja 2009. o osnivanju Agencije za

suradnju energetskih regulatora, koja predstavlja novi propis u paketu

energetskog zakonodavstva, kakvog ranije, u prvom i drugom paketu, nije bilo.

Područje prava Europske unije koje ima sve veći utjecaj na stratešku poziciju i

perspektive operatora prijenosnih sustava jest sektorski specifično pravo vezano

za obnovljive izvore energije. Tu se u prvom redu radi o Direktivi

Europskog parlamenta i Vijeća 2009/28/EC od 23. travnja 2009. o

promicanju korištenja energije iz obnovljivih izvora i o izmjenama i

kasnijem opozivu Direktiva 2001/77/EC i 2003/30/EC. Iako svrha propisa

koji imaju ishodište u toj direktivi nije u prvom redu djelovanje prema

operatorima prijenosnih sustava, ipak sama proliferacija obnovljivih izvora na

velikoj skali postavlja goleme izazove ispred njih. Za to postoje dva najvažnija

razloga:

- geografska područja u kojima se grade veliki sustavi obnovljivih izvora

(prvenstveno, vjetroelektrane i solarne elektrane) često se nalaze izvan

područja s koncentriranom potrošnjom i/ili proizvodnjom električne energije,

uslijed čega su potrebna velika ulaganja u prijenosnu infrastrukturu, kako bi

se energija iz novih proizvodnih bazena, do kojih još ne vode značajni

kapaciteti prijenosne mreže, mogla transportirati na veliko do potrošačkih

područja;

- najučinkovitije tehnologije za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora na

veliko su tehnologije vjetroelektrana i solarnih elektrana, koje su karakterizi-

rane intermitentnošću proizvodnje, što postavlja vrlo velike tehnološke i

ekonomske zahtjeve na operatore prijenosnih sustava, koji su zaduženi za

balansiranje sustava.

Dodajmo k tome da propisi iz područja obnovljivih izvora nalažu obvezno

preuzimanje energije proizvedene u obnovljivim izvorima uvijek dok te

proizvodnje ima (npr. dok puše vjetar), u cjelokupnoj količini, i prioritetno u

odnosu na ostale tehnologije. Takvo izoliranje obnovljivih rizika od rizika

plasmana energije, te od financijske odgovornosti za izazivanje debalansa

elektroenergetskog sustava, kao i čitav niz drugih mjera javne politike (npr.

uvođenje financijskih poticaja, za koje se sredstva skupljaju poreznim ili para-

poreznim nametima) primijenjenih širom Europske unije i svijeta, dovelo je do

velikih distorzija u konkurenciji na tržištima električne energije, a posljedično i

do velikih problema u osiguravanju održivog razvoja cjelokupnog sustava, s

obzirom da su na konvencionalne izvore električne energije prebačeni tako veliki

rizici, da je u zadnjih par godina postalo gotovo nemoguće donijeti odluku o

izgradnji imalo veće proizvodne jedinice, naročito kad je riječ o onima koje su

pogonjene prirodnim plinom.

156

Regulatorni izazovi u području obnovljivih izvora energije vrlo su veliki. No, kao

što smo već ranije rekli, zbog kratkoće izlaganja nećemo ulaziti u detalje

problema regulatorne politike prema obnovljivim izvorima, a čitatelja upućujemo

na dodatnu literaturu (vidjeti bilješku br. 68), koja mu može pružiti uvodni

pregled dijela problema vezanih za javno upravljanje procesom dekarbonizacije

elektroenergetskog sektora. Radi se o procesu monumentalnih proporcija, tako da

će zainteresirani student pronaći obilje tema i materijala za svoj istraživački rad.

Energetsko zakonodavstvo Republike Hrvatske zasnovano je, kao što se može i

očekivati, na zajedničkom zakonodavstvu Europske unije. Proces njegove

prilagodbe europskom zakonodavstvu počeo je, međutim, mnogo ranije od

stupanja Republike Hrvatske u punopravno članstvo Unije. Zakonodavna

reforma iz 2001. godine predstavljala je prvi pokušaj da se pravila igre u

energetskom sektoru Hrvatske prilagode tada važećim pravilima Europskih

zajednica. Prema krovnom Zakonu o energiji (NN 68/2001), u elektroenergetskom

sektoru trebalo je, u bitnome:

­ provesti načelo razvidnosti cijena energije, prema kojem se u finalnoj cijeni

mora znati koliki dio se odnosi na energiju, koliki na prijenos, koliki na

distribuciju, i koliki na maloprodaju;

­ implementirati single buyer model organizacije tržišta, i

­ uspostaviti regulatorno tijelo za nadzor energetskih tržišta.

Međutim, iz razloga institucionalne slabosti i nedostatka političke volje, naročito

u provedbi zakona, glavni ciljevi reforme nisu ispunjeni.

Drugi paket europskog zakonodavstva usvojen je 2004. godine, a stupio je na

snagu s početkom 2005. On uvodi načelo obveznog razdvajanja komercijalnih

djelatnosti od mrežnih djelatnosti prijenosa i distribucije, kao i načelo

funkcionalne neovisnosti operatora tih mreža, koje su tada, baš kao što su i

danas, u potpunom vlasništvu poduzeća Hrvatska elektroprivreda d.d. Zakon o

tržištu električne energije iz 2004. (NN 177/04) zahtijeva da se prijenosna i

distribucijska djelatnost organiziraju kao zasebne pravne osobe, premda

pritom ne traži da te pravne osobe dobiju u svoje vlasništvo mrežnu i drugu

imovinu kojom upravljaju, odnosno koju koriste u svom radu. Funkcionalna

neovisnost (tj. neovisnost u donošenju svih operativnih odluka, svih odluka o

davanju prava pristupa mreži trećim stranama, kao i neovisnost u planiranju

razvoja mreže, osim u smislu kontrole stupnja zaduživanja operatora sustava i

njegovog vlasnika, koji bi proizašao iz realizacije financijskih planova ulaganja)

jamac je nediskriminacijskog ponašanja operatora prijenosnog, odnosno

distribucijskog, sustava prema svim tržišnim sudionicima. Time su odredbe

Direktive 2003/54/EC u bitnome prenesene u hrvatski zakon.

Tijekom razdoblja drugog regulatornog paketa EU-a, koje većim dijelom

koincidira s razdobljem pregovora Republike Hrvatske o pristupanju Europskoj

uniji, koji su vođeni praktički od početka 2006. do formalnog zaključivanja

pristupnog ugovora u prosincu 2011, Republika Hrvatska načinila je još jedan

korak u formalnoj transpoziciji regulatornog okvira Europske unije u vlastito

zakonodavstvo, potpisavši u listopadu 2005. u Ateni Ugovor o pristupanju

157

Energetskoj zajednici, kojeg je Hrvatski sabor ratificirao u lipnju 2006. (NN-

MU 6/2006), i koji je stupio na snagu 1. srpnja iste godine, s punom primjenom od

1. srpnja 2007. Suština tog ugovora jest proširenje zone primjene zakonodavnog

okvira za energetiku Europske unije na države Južne i jugoistočne Europe koje

još nisu članice EU-a (ne nužno niti kandidatkinje za ulazak), što podrazumijeva

i uključivanje energetskih tržišta tih zemalja u zajedničko tržište EU-a. S

obzirom da su integracijski procesi u Hrvatskoj tada već bili u poodmakloj fazi,

potpuna implementacija „drugog paketa“ postala je za Hrvatsku obvezna

praktički odmah, od sredine 2007. Naime, kao što je poznato, međunarodni

ugovori ratificirani od strane Sabora imaju pravnu snagu veću od domaćeg

zakona. Stoga je, izrijekom Ugovora u Energetskoj zajednici, čitava Direktiva

2003/54/EU od 1. srpnja 2007., kao i Uredba (EC) No 1228/2003, postala

integralnim dijelom hrvatskog nacionalnog prava. Međutim, već je i maločas

spomenutim Zakonom o tržištu električne energije iz 2004. spomenuta direktiva

prenesena u hrvatski pravni sustav, tako da se pristupanjem Energetskoj

zajednici u smislu transpozicije prava EU-a nije dogodilo ništa suštinski novo.

Novum je bio u tome što je Hrvatska bila obvezna surađivati i s državama izvan

EU-a na istim osnovama, što se pokazalo problematičnim iz čitavog niza razloga,

poput nespremnosti i nedostatka političke volje tih država, ali i Hrvatske, da

uistinu implementiraju regulatorni okvir EU-a, nekompatibilnosti ostalih

dijelova nacionalnih prava (npr. neusklađenosti poreznih i carinskih propisa, koja

se pokazala bitnim otežavajućim faktorom za prekograničnu suradnju), itd.

Ukupno gledajući, osim formalne transpozicije sektorskih propisa EU-a iz drugog

paketa za energetiku, puna implementacija regulatornih načela EU-a, čija je

primarna svrha integracija Hrvatske u zajednička energetska tržišta, izostala je i

do današnjih dana, iako su neki koraci (poput unbundlinga, liberalizacije

izgradnje elektrana, liberalizacije maloprodajnih tržišta energije, ili pak

osnivanja nacionalnog regulatornog tijela) nedvojbeno učinjeni. Ipak, današnji

stupnjevi koncentracije (početak 2015.) elektroenergetskih tržišta i dalje su vrlo

visoki. Hrvatska elektroprivreda vlasnik je oko 85% proizvodnih kapaciteta u

Hrvatskoj, a udio u maloprodaji električne energije također se kreće blizu te

vrijednosti. Organizirano tržište električne energije praktički uopće nije

uspostavljeno, a kamo li povezano s tržištima u geografskom okruženju.

Danas je Hrvatska, kao punopravna članica Europske unije, obveznica potpune

implementacije legislative trećeg paketa EU-a. Već smo spomenuli da je

najvažniji propis, što se tiče tržišta električne energije, Direktiva 2009/72/EC.

Ona je prenesena u hrvatski Zakon o tržištu električne energije (NN 22/2013),

koji je stupio na snagu (tek) 2. ožujka 2013. Do danas (siječanj 2015.) Hrvatska

nije ispunila ni formalne obveze koje je donio taj zakon, poput na primjer

administrativnog postupka certifikacije operatora prijenosnih sustava za

električnu energiju (Hrvatski operator prijenosnog sustava d.o.o.) i prirodni plin

(Plinacro d.o.o.). Diskusija o razlozima ovog zaostajanja prelazila bi planirani

okvir ovog materijala (ali ne i rasprave na predavanjima).

Puni tekstovi svih europskih i hrvatskih propisa te strateških dokumenata

relevantnih za područje energetike u Hrvatskoj mogu se dohvatiti na službenoj

internetskoj stranici Ministarstva gospodarstva:

http://www.mingo.hr/page/kategorija/propisi-i-strateski-dokumenti-1.

158

10.2.3. Pitanje javnih politika prema prijenosnim sustavima na razini EU-a

Tržišta električne energije, kao u ostalom i sva druga tržišta, bilo bi najbolje

organizirati rukovodeći se "kanonskim" principima, s jasnom ekonomskom

logikom i s potpuno tržišnim mehanizmima. Državna intervencija prikladna je

ukoliko služi otklanjanju tržišnih distorzija koje uzrokuju poduzeća sa znatnijom

tržišnom snagom, ili čak monopolom.

Kada je riječ o električnoj energiji, ili o energiji uopće, upliv politike ne može se

isključiti. Bilo bi nerealno očekivati da se politika ne miješa u nešto što je od tako

presudne važnosti za državu i društvo, kao što je energetska infrastruktura.

Politika se uvijek miješala, i uvijek će se miješati, u tržišta energije.

Fizičku podlogu međunarodnog tržišta električnom energijom čine prijenosne

mreže. One su u današnjem razvijenom svijetu enormno razgranate i međusobno

potpuno interkonektirane, a tijekovi električne energije kroz njih rukovode se

fizikalnim zakonima, a ne ljudskom voljom. Stoga je izravan fizički upliv na

kolanje energije mrežama mnogo teži u području električne energije, nego li u

drugim područjima energetike.

Ekonomska logika govori da bi u potpuno interkonektiranom sustavu najbolje

bilo organizirati centralizirano tržište s LMP cijenama. Uistinu, u SAD-u postoji

raširena praksa organiziranja regionalnih pool tržišta. Najpoznatije i najveće od

njih je PJM (engl. Pennsylvania, Jersey and Maryland Interconnection), koje je

nakon kratkog eksperimentiranja sa zonalnim sustavom prešlo na čisti LMP

sustav koji obuhvaća, djelomično ili u potpunosti, teritorije jedanaest američkih

saveznih država i distrikta glavnog grada Washingtona (detalje vidjeti na adresi:

www.pjm.com).

Politička jedinstvenost prostora SAD-a doprinijela je da se, nakon prebrođenog

lošeg iskustva s reformom elektroenergetskog tržišta u Kaliforniji 2000. godine71,

usvoje široko bazirana regionalna rješenja zasnovana na jasnim ekonomskim

konceptima. Nasuprot tome, prostor Europske unije, ili još šire, Europe, ostao je

u tom smislu politički razjedinjen, tako da osim zonalnih sustava u Engleskoj,

nordijskim zemljama, te relativno odnedavno u Italiji (treba primijetiti da se u

sva tri slučaja radi o politički homogenim prostorima s velikom koncentracijom

stanovništva), nije došlo do snažnijih integracijskih procesa na "zajedničkom"

tržištu električne energije.

71 Kalifornijska kriza opskrbe električnom energijom posljedica je loše osmišljene javne

regulatorne politike (odnosno, lošeg zakonodavnog okvira unutar Kalifornije), kombinirane s

tržišnim manipulacijama trgovačkih poduzeća, poput Enrona, Dynegya, i drugih. Ta kriza, kao i

skandalozan bankrot Enrona, koji je uslijedio u 2001., dovela je do velikih društvenih potresa u

toj državi, i u SAD-u u cjelini. Fenomen kalifornijske krize, koja je tu državu u sastavu SAD-a,

koja je inače sama za sebe po veličini među prvih deset ekonomija svijeta, bacila na koljena u

pogledu opskrbe električnom energijom i njenih cijena, moguće je proučavati u brojnim izvorima

koji se nalaze dostupni na Internetu. Kako se radi o vrlo poučnom slučaju, koji vrlo dobro ilustrira

problematiku kvalitete javnih politika i odgovornosti za njihove ekstremne neuspjehe, čitatelju

svakako preporučujemo da se pozabavi njime. Za uvod, moguće je krenuti s preglednim radom

jednog od vodećih eksperata i analitičara kalifornijske krize (Joskow, 2001, dostupno na web

stranici: http://economics.mit.edu/files/1149).

159

Europska komisija vodi političke procese koji u velikoj mjeri utječu gotovo na sve

države Europe. Većinom unutar, ali i izvan Unije, osnovano je osam "regija" na

kojima treba stvoriti "regionalna tržišta". Njihove granice određene su po

političkim granicama država, a odluke koje će države ući u koju regiju donosile su

se u političkim forumima, često i političkim „tezgarenjem“. U svakom slučaju,

europske "regije" (odnosno, buduća "zonalna tržišta") određena su političkim

dogovorima umjesto po kriteriju mrežnih zagušenja između pojedinih područja

europskog prostora. Čitavo vrijeme se traže "aproksimacije" koje bi glumile

ekonomski održiva rješenja, odnosno kreirale "zakrpe" za mnogobrojne "rupe" u

sustavu, o kojima će biti nešto riječi u nastavku.

Od početaka elektroprivrednih sustava oni su se u načelu razvijali unutar

nacionalnih granica kao vertikalno integrirani monopoli. Reformom sustava došlo

je do razdvajanja dijelova bivših sustava i kreiranja pravnih i organizacijskih

uvjeta za uspostavu određene razine konkurencije, pri čemu su, međutim, stare

granice i dalje ostale postojati.

U Europi političke granice država vrlo često predstavljaju i električke granice

između mreža koje vode (najčešće) nacionalni operatori prijenosnih sustava.

Električke granice se prepoznaju po tome što na njima u značajnom dijelu

vremena postoje zagušenja u transportu električne energije.

U prošlosti su se elektroenergetski sustavi razvijali unutar nacionalnih granica,

pa i uže, s idejom da svaki sustav bude samodostatan, tj. da može proizvesti

dovoljno električne energije za sve potrošače. Stoga u starim vremenima sustavi

nisu povezivani. Kako je pitanje sigurnosti opskrbe postajalo sve važnije, sustavi

su se počeli spajati zbog međusobne ispomoći. Naime, u slučaju ispada velikih

proizvodnih jedinica, ili pak značajnih dijelova prijenosnog sustava, poželjno je

imati ispomoć inozemnih izvora električne energije, ili pak dijelova vanjskih

prijenosnih mreža, kako bi se olakšalo očuvanje integriteta sustava.

Napokon, velik porast potrošnje doveo je do toga da neke zemlje nisu mogle

investirati u dovoljno velike kapacitete za proizvodnju električne energije, pa su

morale osigurati spojne kapacitete za uvoz. Zemlje s viškom proizvodnih

kapaciteta trebale su, naprotiv, međunarodne interkonekcije za potrebe izvoza

viškova energije.

Dakle, povezivanje elektroenergetskih sustava u današnje doba ima dvije

osnovne svrhe: osiguranje sigurnosti opskrbe i stvaranje mogućnost za

komercijalnu razmjenu energije.

Situacija s razvojem tržišta električne energije na zajedničkom europskom

prostoru je komplicirana zbog činjenice da trenutno unutar Europske unije

postoji 28 država članica s 31 različitim operatorom sustava (u Njemačkoj postoji

četiri operatora)72. Istodobno, na širem europskom prostoru koji uključuje Uniju i

zemlje koje su fizički uključene u zajedničku sinkronu mrežu Europe, postoji

ukupno preko četrdeset različitih mrežnih operatora, od najvećih poput

francuskog, do najmanjih, poput crnogorskog operatora. Do sada se pokazalo da

72 Tu ne uključujemo operatore podmorskih kabela, na koje su spojene pučinske vjetroelektrane.

160

političke inicijative za integraciju europskih tržišta nisu dale odgovarajuće

rezultate u smislu stvaranja barem zajedničkih regionalnih operatora sustava,

što bi onda prirodno vodilo ka formiranju, u najmanju ruku, nekoliko zonalnih

tržišta. Dodatan faktor koji komplicira političke odnose jest činjenica da prirodne

granice koje bi se uspostavile između takvih zona (tj. područja zajedničkog

interkonektiranog sustava u kojima postoje kronično prisutna zagušenja) ne

odgovaraju u svim slučajevima granicama između država, odnosno, između

područja nadležnosti današnjih operatora prijenosnih sustava. Formiranje većih

regija unutar europskog prostora u kojima bi profunkcioniralo tržište utemeljeno

na lokacijskim graničnim cijenama za sada još uvijek izgleda kao daleka utopija.

U nedostatku zajedničke političke volje da se naprave barem veća zonalna

tržišta, europske zemlje su, poglavito kroz mehanizme Europske unije, a na

području južne i jugoistočne Europe i kroz mehanizme Ugovora o energetskoj

zajednici, počele dizajnirati umjetne nadomjestke za učinkovite i teoretski dobro

zasnovane tržišne mehanizme utemeljene na načelu LMP sustava, ili u ponekim

slučajevima na sustavu zonalnih cijena. Zamišljeno je da takve umjetne tvorbe

djeluju na sljedeći način:

- Područja trgovanja (tzv. "regije", svojevrsni surogati za zone) formiraju se, ako

je moguće, tako da čim bliže odgovaraju stvarnim električkim zonama, ali ako

nije moguće, onda na temelju političkih kompromisa. U praksi daleko

prevladava drugi navedeni mehanizam.

- Međutim, i unutar tih regija ne dolazi do formiranja centraliziranog

prijenosnog sustava, niti centraliziranog ekonomskog dispečinga, nego i dalje

djeluje veći broj međusobno nepovezanih i neovisnih operatora prijenosnih

sustava.

Jedna od posljedica razjedinjenog vođenja mnogobrojnih prijenosnih sustava je

ekonomska neučinkovitost angažiranja pomoćnih usluga sustava, koje, kao što

smo ranije objasnili, služe stalnom održavanju ravnoteže proizvodnje i potrošnje.

Naime, eksperimentalno je utvrđeno da su u regiji Južne i jugoistočne Europe

troškovi balansiranja sustava s dosegnutom količinom intermitentnih izvora

(vjetroelektrana) oko dvaput veći, nego što bi bili kad bi se sustav vodio, pa time i

pomoćne usluge angažirale, centralno (o tome vidjeti u Sabolić, 2012).

Druga očita posljedica je potreba kreiranja koordinacijskog mehanizama za

kompenziranje troškova, odnosno koristi, koje operatori ostvaruju između sebe

zbog toga što je fizikalna priroda transporta električne energije takva, da

ugovorene transfere energije u realnoj domeni, tj. u stvarnom prijenosnom

sustavu, nije moguće kontrolirati. Naime, povinujući se fizikalnim zakonima

elektromagnetizma, energija sama bira put kojim se prenosi, a ljudska

intervencija u kratkom roku može na prirodne tijekove utjecati samo ugrubo. U

dugom roku, odgovarajućom politikom investicija u nove mrežne kapacitete

izgrađene tako da povezuju odgovarajuće teritorije, može se utjecati na opće

kanaliziranje energetskih tijekova, ali mogućnost utjecaja na fizičke transfere

energije ugovorene pojedinačnim trgovačkim ugovorima i u takvoj novoj situaciji

praktički ne postoji.

161

Zbog ovih prirodnih razloga normalno je da operatori za transfer energije od

elektrana priključenih na njihove mreže prema sustavu, odnosno od sustava

prema potrošačima, koriste i resurse tuđih, poglavito susjednih mreža, a ne samo

vlastite resurse.

Pri tome neki operatori koriste tuđe mreže gotovo isključivo za potrebe vlastitog

sustava. Na primjer, ako mreža zemlje A dobavlja uvoznu energiju potrebnu za

vlastiti sustav iz zemlje C preko mreže zemlje B, ona praktički koristi mrežu

zemlje B kako bi do svojih granica dopremila potrebnu uvoznu energiju. S druge

strane, zemlja C koristi mrežu zemlje B kako bi višak vlastite proizvodnje

električne energije mogla plasirati zemlji A i tako zaraditi. U tom smislu mreža

zemlje C također je korisnik mreže zemlje B.

Nasuprot mrežama zemalja A i C, mreža zemlje B daje uslugu tranzita energije,

kojom se u ovom jednostavnom primjeru koriste zemlje A i C. Da nema mreže

zemlje B, trgovačke transakcije između A i C ne bi bile moguće, barem ne u istom

obujmu. Uslijed toga, da bi omogućile međusobno trgovanje energijom, mreže A i

C morale bi ući u značajne investicije kako bi se spojile vlastitim resursima. Zbog

toga je očito da mreže A i C moraju mreži B plaćati određenu naknadu za

korištenje infrastrukture mreže B. Kada te infrastrukture ne bi bilo, mreže A i C

morale bi podnijeti velike troškove međusobnog spajanja. Zato im je bolje mreži B

plaćati određenu naknadu, i tako izbjeći potencijalno velik oportunitetni trošak.

Zbog toga je vremenom stvoren tzv. sustav međusobne kompenzacije između

operatora prijenosnih sustava, koji se najčešće naziva kraticom ITC (engl. Inter-

TSO Clearing). Njime je "riješeno" pitanje međusobnog korištenja infrastrukture

pod kontrolom mnogobrojnih različitih mrežnih operatora u potpuno

interkonektiranom sustavu, koji je de facto, fizikalno gledano, jedinstven. Pored

toga, ITC sustav također je "riješio" pitanje gubitaka zbog tranzita. U gore

navedenom primjeru mreže A i C moraju plaćati izvjesnu naknadu mreži B zbog

toga što tijekovi energije od C prema A stvaraju termičke gubitke (neminovno,

fizikalno uvjetovano, zagrijavanje vodiča uslijed prolaska energije kroz njih).

Pored toga, u primjeni je i sustav dodjele prekograničnih kapaciteta za potrebe

ugovaranja transfera energije, koji se pretežito odvija na granicama između

država, a ne na zagušenim granicama između električki razdvojenih zona.

Štoviše, u praktičnoj sferi još nije profunkcionirala dodjela prekograničnih

kapaciteta harmonizirana na razini svake od osam uspostavljenih regija, premda

postoje snažne političke inicijative da se to učini. Sami mehanizmi dodjele koji se

primjenjuju bazirani su na potpuno tržišnim načelima aukcijske prodaje

raspoloživih prekograničnih kapaciteta. Međutim, samo određivanje dostupnih

kapaciteta u rukama je operatora prijenosnih sustava. Radi se o tehnički vrlo

zahtjevnom proračunu, koji je zbog toga relativno netransparentan prema

korisnicima kapaciteta, pa su operatori često pod sumnjom da manipuliraju

ponudom prekograničnih kapaciteta. U političkom miljeu smatra se da bi

harmonizacija upravljanja prekograničnim kapacitetima na regionalnoj razini,

kroz centralno vođene proračune, uklonila takve sumnje i povećala ukupnu

ponudu kapaciteta. Međutim, kao protureakcija javljaju se bojazni mnogih

država i njihovih operatora da bi se time kreirao sustav koji bi bio

netransparentan prema njima, i u kojemu ne bi imali nikakvu kontrolu nad

162

vlastitim prekograničnim mrežnim resursima. Stoga je i ovdje glavna "igra" još

uvijek u političkoj areni, ali ipak, može se konstatirati da se na tom polju od

2010. godine na ovamo postiže ozbiljan napredak.

Mnogo detalja o koordinaciji prijenosnih sustava Europe može se vidjeti na

stranicama Europske mreže operatora prijenosnih sustava za električnu energiju,

ENTSO-E (https://www.entsoe.eu/Pages/default.aspx), a o općoj zajedničkoj

energetskoj politici EU-a na stranicama Opće uprave za energiju Europske

komisije (http://ec.europa.eu/energy/index_en.htm).

10.2.4. Ključni izazovi regulatorne politike prema prijenosu

Kratkoročni ciljevi trenutno važećeg trećeg paketa energetskog zakonodavstva

EU-a formulirani su kompatibilno s općim ciljevima zaštite tržišnog natjecanja i

isporuke javnih usluga koje imaju karakter javnog dobra. Što se tiče prijenosnih

sustava, ključne odrednice su:

­ svi novi korisnici moraju imati ravnopravnu mogućnost priključenja na

prijenosni sustav, po troškovno utemeljenim cijenama;

­ svi postojeći korisnici moraju imati ravnopravan pristup mrežnim

resursima, po troškovno utemeljenim cijenama;

­ svi korisnici moraju ravnopravno uživati usluge sustava (tržišno

uravnoteženje, fizička regulacija) po troškovno utemeljenim cijenama;

­ postoji opća zabrana diskriminatornog ponašanja operatora prijenosnog

sustava s obzirom na društva s kojima je vlasnički i/ili interesno povezan;

­ osiguravanje dostatnih interkonekcijskih kapaciteta za slobodnu

prekograničnu razmjenu energije.

Dugoročni se, pak, ciljevi mogu u bitnome formulirati ovako:

­ povezivanje dosadašnjih nacionalnih tržišta u velika regionalna tržišta na

prostoru EU-a i šire Europe;

­ osiguravanje adekvatnog razvoja prijenosnih mreža zbog:

• omogućavanja međunarodne slobodne trgovine energijom na veliko;

• prilagodbe procesu dekarbonizacije proizvodnog sustava, koja

zahtijeva izuzetno velika ulaganja u prijenosne mreže

(procjena Europske komisije: 3 tisuće milijardi eura do 2050.)

Priključenje na mrežu, kao i korištenje mreže, posao je kojeg je dosta lako

razumjeti, jer se radi o korištenju „vidljive” infrastrukture. Objasnit ćemo to vrlo

kratko pomoću primjera:

­ Zamislite sustav autocesta.

­ Da biste se vozili po autoputu, morate platiti cestarinu.

­ Da biste energiju „vozili” po prijenosnoj mreži, morate platiti „mrežarinu”.

­ Mrežarinu u Hrvatskoj plaćaju samo potrošači.

163

­ To nije tako u svim zemljama, ali u načelu, nije važno od koga operator

sustava prikuplja tarifu za nadoknadu svojih troškova. Naime, tko god plaćao

operatoru sustava, u konačnici taj trošak uvijek snose potrošači.

Kod određivanja iznosa mrežarine (obično, po prenesenoj jedinici energije), bitno

je:

­ da je ona utemeljena na stvarnim troškovima;

­ da je ona nediskriminatorna, tj. da je za sve neutralna s obzirom na

kompetitivnost naspram ostalih konkurenata na downstream tržištu.

Stoga je mrežarina uvijek pod regulatornom kontrolom. Najčešća metoda

regulacije je cost plus metoda, premda je ona kao takva nepoticajna, o čemu smo

već ranije detaljno diskutirali.

S obzirom na političku i stvarnu nužnost radikalne dekarbonizacije

proizvodnog dijela elektroenergetskog sustava, koja podrazumijeva masovnu

integraciju novih obnovljivih izvora električne energije u elektroenergetski

sustav, glavni dugoročni regulatorni izazovi u pogledu prijenosnog sustava, ali i

elektroenergetskog sustava u cjelini, odnose se u prvom redu na sljedeća pitanja:

- Kako omogućiti integraciju velike količine izvora s intermitentnom

proizvodnjom električne energije (najvažnije današnje tehnologije:

vjetroelektrane, solarne fotonaponske elektrane) s obzirom na sve veću

potrebu za pomoćnim uslugama sustava, kao i na rastuće troškove

balansiranja?

- Kako osigurati dizajn tržišta električne energije, koji će omogućiti transmisiju

korektnih kratkoročnih i dugoročnih cjenovnih signala prema ulagačima u

različite konvencionalne tehnologije proizvodnje, kako bi se osigurala

ekonomska opstojnost izvora električne energije koji služe za davanje

pomoćnih usluga sustava, kao i za osiguravanje pouzdanosti pogona čitavog

elektroenergetskog sustava (za što su potrebne određene rezerve proizvodnih

kapaciteta iznad vršne potrošnje)? Naime, zbog sve veće količine energije

proizvedene u izvorima s varijabilnim troškom proizvodnje jednakim nuli

(vjetar, sunce), konvencionalni izvori, naročito oni na plinsko ulje ili plin, a

sve više čak i bazni izvori poput onih na ugljen, bivaju istisnuti s tržišta,

uslijed čega im se znatno smanjuju sati godišnjeg rada.

- Kako vršiti koordinaciju razvoja i izgradnje cjeline elektroenergetskog sustava

u uvjetima razmrvljenog privatnog vlasništva bez međusobne koordinacije i

istodobnog rapidnog porasta tržišnih rizika vezanih uz izgradnju novih

energetskih objekata?

- Kako formirati javne politike poticanja proizvodnje energije iz obnovljivih

izvora, koji će čim manje narušavati cjenovne signale s tržišta električne

energije?

- Kakva će biti ekonomika prijenosnog sustava u budućnosti, s obzirom na

potrebu vrlo velikih investicija u prijenosne kapacitete, i istodoban znatan

porast troškova vezanih za balansiranje sustava (koji sami po sebi nemaju

veze s potrebom investiranja u fizičku infrastrukturu mreže)?

164

To su najvažnija pitanja, koja se u velikoj mjeri odnose na operatore prijenosnih

sustava, i koja će u bliskoj budućnosti dovesti do promjene paradigme

organizacije njihovog rada, i do nužnosti posvemašne integracije, odnosno

okrupnjavanja, infrastrukture elektroenergetskog sustava u smislu znatno veće

centralizacije i koordinacije kratkoročnog operiranja i dugoročnog planiranja

razvoja. Raspravu na tu temu pogledajte u dopunskoj literaturi (Sabolić, 2013).

10.2.5. Prikaz slučaja: postupci Europske komisije protiv poduzeća E.ON

Sada ćemo dati kratak pregled slučaja postupka koje je Opća uprava za tržišno

natjecanje Europske komisije vodila protiv njemačkog energetskog poduzeća

E.ON od 2006. do 2008. godine . Taj slučaj je vrlo važan zbog toga što prikazuje:

- što je bio razlog, a što povod, pokretanja postupka;

- kako je slučaj okončan i koje su bile posljedice povreda pravila o tržišnom

natjecanju počinjenih od strane E.ON-a;

- koje posljedice je ovaj postupak imao s obzirom na opću regulatornu politiku

EU-a u sektoru energetike.

Prema tome, slučaj postupaka protiv E.ON-a može u prvom redu poslužiti kao

zoran prikaz rezona kojima se vode izvršna i zakonodavna tijela Europske unije u

formiranju javne regulatorne politike. Čitav ovaj slučaj da vođen je uz primjenu

općeg prava zaštite tržišnog natjecanja, bez izravne aplikacije

sektorskih propisa, a naposljetku je imao duboke posljedice upravo na

sektorsko zakonodavstvo EU-a relevantno za područje energetike73.

Zanimljivo je opistai koliko je veliko poduzeće E.ON. U 2007. godini konsolidirani

prihod E.ON-a iznosio je 68,7 milijardi Eura. Usporedbe radi, to je iznos 45

puta veći od tadašnjeg prihoda čitave grupe poduzeća Hrvatske elektroprivrede.

Također usporedbe radi, bruto domaći proizvod (BDP) čitave Republike Hrvatske

2007. godine iznosio je 42,8 milijardi Eura74.

Službene oznake dvaju slučajeva koje ćemo razmotriti su: COMP/39.388. i

COMP/B-1/39.326. (Po njima možete pretraživati internetske izvore.) Meritum

ova dva slučaja nije isti: drugi slučaj, naime, predstavlja „samo” postupak protiv

E.ON-a zbog povrede u postupanju s dokazima iz prvog slučaja.

73 U istraživanje ovog vrlo važnog i zanimljivog slučaja možete krenuti s web stranica:

http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_39389

http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_39388

http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_39326 74 Svaki oprezan ekonomist ili pravnik s dobrim instinktom shvatit će da prihod nekog

ekonomskog entiteta i BDP nisu podaci iste ili slične kategorije, pa između njih ne treba povlačiti

izravne analogije. Naime, po definiciji, BDP je dodana vrijednost, dakle, društveni profit,

novostvorena vrijednost, koju je društvo ostvarilo u nekoj godini. Prihod je, s druge strane, samo

utržak, a profit iznosi najčešće svega nekoliko postotaka od prihoda. Međutim, ipak smo se

poslužili ovom usporedbom, kako bismo ilustrirali o koliko velikom poduzeću je riječ.

165

Preliminarne ocjene Europske komisije, koje je ona donijela temeljem informacija

dobivenih od tržišnih sudionika, kao i tijekom provođenja istražnih radnji u

samom E.ON-u, bile su:

­ Strateškom uskratom ponuda svojih jeftinijih proizvodnih jedinica na

njemačkoj burzi električne energije (EEX) u razdoblju od 2002. nadalje

(naročito u 2003. i 2004.) E.ON je uzrokovao povećanje kratkoročnih

cijena električne energije, te je također posljedično utjecao na povećanje

cijena dugoročnih financijskih derivata proizvoda električne energije

trženih na burzi.

­ E.ON je strateški odvraćao pojavu novih konkurenata u proizvodnji

električne energije na dva načina:

• vezanjem kupaca kroz dugoročne ugovore o isporuci električne

energije;

• nuđenjem udjela u novim investicijskim projektima potencijalnim

konkurentima.

­ Proizvodni dio E.ON-a je preskupo naplaćivao usluge tehničke

regulacije E.ON Netz-u i sprečavao je konkurente izvan kontrolnog

područja E.ON Netz-a da mu isporučuju te usluge, tako da je operator

sustava nabavljao regulaciju preferirajući povezana društva.

­ Povećavši tako vlastite troškove dobave pomoćnih usluga, E.ON Netz ih je

prebacio na krajnje potrošače.

E.ON Netz je tada bilo poduzeće u vlasništvu E.ON-a, koje je bilo operator

prijenosnog sustava u sjeverozapadnom dijelu Njemačke.

Ilustracija preuzeta iz jednog preglednog članka o ovom slučaju prikazuje kako je

E.ON uskratom ponude jeftinijih proizvodnih tržišta uzrokovao povećanje tržišne

cijene električne energije u veleprodaji (slika 10.2.5.-1.).

Slika 10.2.5.-1. Uskrata ponude jeftinih proizvodnih jedinica (elektrana na ugljen) E.ON je

manipulirao veleprodajnim tržištem električne energije u Njemačkoj i izazvao povišenje njenih

cijena. Izvor: Chauve, P., et al., The E.ON electricity cases: an antitrust decision with structural

remedies, Competition Policy Newsletter, No.1, pp. 51-54, 2009.

166

U veljači 2008. E.ON je podnio prijedlog strukturnih mjera, koje je Europska

komisija prihvatila temeljem ovlasti iz Regulacije (EC) 1/2003, i koje su time

postale pravno obvezujuće. U zamjenu za to, EK je odustala od daljnjeg

„progona”. Naime, pitanje je procjene javnog interesa od strane Komisije u

svakom pojedinačnom slučaju, hoće li ustrajati na progonu i kažnjavanju povreda

iz prošlosti, ili će prihvatiti prijedlog strukturnih mjera koje će otkloniti tržišne

nedostatke u budućnosti. Nepoznato je koliko bi E.ON bio kažnjen u slučaju da

nije predložio, a EK prihvatila, strukturne mjere, no, kao što znamo, ta kazna

može ići do visine od 10% konsolidiranog prihoda. Međutim, posljedice

strukturnih mjera na koje se E.ON obvezao bile su gospodarski vrlo teške po

to poduzeće. Naime, E.ON se obvezao:

­ prodati 100% udjela u specificiranim protočnim hidroelektranama ukupne

instalirane snage 331,8 MW;

­ prodati 100% udjela u šest termoelektrana na kameni ugljen u Njemačkoj,

ukupne instalirane snage 1.744,6 MW;

­ prodati 100% udjela u specificiranim plinskim elektranama u Njemačkoj

ukupne instalirane snage 491 MW;

­ prodati 100% udjela u dvije crpne hidroelektrane ukupne instalirane snage

347 MW;

­ prodati 100% udjela u jednoj termoelektrani na lignit snage 445,5 MW, te

zamijeniti vlasnička prava s trećom stranom nad još jednom takvom, snage

159 MW, za vrijeme cijelog životnog vijeka, uključujući moguća produljenja

tog vijeka i dogradnje elektrane.

­ izvršiti zamjenu vlasničkih prava s trećom stranom za vrijeme cijelog životnog

vijeka, uključujući njegove moguće ekstenzije, nad ukupno 1.500 MW

instalirane snage u ukupno tri nuklearne elektrane u Njemačkoj;

­ prodati 100% udjela u svojem operatoru prijenosnog sustava E.ON Netz;

­ ništa od prodanih/zamijenjenih udjela ne otkupiti nazad u roku od

10 godina.

Kad se podvuče crta ispod ovih preuzetih obveza, E.ON je ostao bez svojih

najboljih elektrana ukupnog proizvodnog kapaciteta oko 5.000 MW75, što je oko

20% od ukupnog kapaciteta E.ON-ovog proizvodnog portfelja, kao i bez svojeg

operatora prijenosnog sustava. Potonji je prodan nizozemskom operatoru

prijenosnog sustava Tennet. Radi se o do tada nezabilježenom slučaju, u kojem bi

jedno poduzeće pristalo, zbog izbjegavanja kazne u postupku zaštite tržišnog

natjecanja, prodati tako velik dio (u relativnom i u apsolutnom smislu) svoje

dugotrajne proizvodne imovine. Krajem 2014. godine E.ON je objavio namjeru

radikalnog strateškog zaokreta u poslovanju: potpunog prelaska na obnovljive

izvore električne energije. To je odluka koja je donesena, barem djelomice, kao

posljedica opisanog antitrustovskog postupka.

Slučaj COMP/B-1/39.326. nalazi se na margini glavnog postupka COMP/39.388., i

kao takav nema suštinski značaj, ali je ipak indikativan s obzirom na primjenu

75 Usporedbe radi, ukupna instalirana snaga svih elektrana u Hrvatskoj je oko 4.500 MW.

167

pravila vođenja postupaka zaštite tržišnog natjecanja od strane Europske

komisije. Naime, u razdoblju provođenja istražnih radnji u podružnici E.ON-a u

Münchenu došlo je do oštećivanja službenog pečata DG COMP-a na vratima

prostorije u kojoj je bila spremljena dokumentacija. Pritom nije dokazano da je

išta nestalo. Europska komisija je zbog tog prekršaja76 izrekla E-ON-u kaznu od

38 milijuna eura.

Proces protiv E.ON-a posljedica je sektorske istrage (engl. sector inquiry), koju je

u sektoru energetike provodila Europska komisija u razdoblju od 2005-2007.

Pored postupka protiv E.ON-a, pokrenut je također i niz postupaka zbog povrede

zajedničkog prava Unije (engl. infringement) protiv 25 država članica (od

tadašnjih 27). Dvije države koje nisu bile obuhvaćene su Cipar i Malta – otoci, čiji

elektroenergetski sustavi nisu integrirani u sustav EU-a, pa stoga ni tržišta

električne energije ne mogu biti integrirana u zajedničko tržište.

Zbog spoznaje o izostanku rezultata „premekanog“ drugog paketa propisa iz 2003.

(Direktiva 2003/54/EC), Europska komisija je uputila u zakonodavnu proceduru

danas važeću Direktivu 2009/72/EC, i druge prateće propise, koji čine treći paket.

Prema tome, politički proces zakonodavne reforme je tekao u bitnome ovako:

­ EK, slijedom svojih ovlasti iz Regulacije (EC) 1/2003, analizira stanje na

tržištu za kojeg su sustavom propisa drugog energetskog paketa propisana

osnovna pravila igre;

­ uočeni su određeni nedostaci u implementaciji drugog paketa, što dovodi do:

• pokretanja infringementa postupci protiv država (Europska komisija);

• pokretanja postupaka zaštite tržišnog natjecanja protiv poduzeća

(Europska komisija);

• pokretanja legislativne akcije zbog donošenja novih pravila igre

(Europska komisija);

• u konačnici, usvajanja trećeg paketa energetskih propisa (Europsko

vijeće i Europski parlament).

Iz ovog opisa mogu se razabrati neki od najvažnijih motiva koji pokreću političke

procese regulacije industrija na makro razini u okviru Europske unije. Kao što se

vidi, u srži tih procesa stoji aplikacija općih načela tržišnog natjecanja u nekoj

pojedinačnoj industriji, poput elektroprivredne, u ovom primjeru. Rezultat tih

nastojanja je pojava, ili korekcija, postojećeg sektorskog regulatornog prava. U

općem smislu, važno je uočiti taj slijed. Temeljna svrha državne regulacije

industrije je osiguravanje maksimalne moguće razine tržišnog natjecanja, s

obzirom na ekonomiku promatrane industrije. Primjena općih načela tržišnog

natjecanja u konkretnom industrijskom sektoru rađa sektorski specifičan

regulatorni okvir, kojim se pobliže propisuju opća pravila igre, čija je ultimativna

svrha stvaranje uvjeta za fer tržišno natjecanje, te, po potrebi, stvaranje uvjeta

za učinkovitu kontrolu monopola/oligopola, i društveno učinkovitu isporuku

njihovih proizvoda/usluga, koje najčešće ubrajamo u kategoriju javnih dobara.

76 E.ON se branio da je u zapečaćenu prostoriju vjerojatno ušla čistačica u popodnevnim satima,

ne znajući da ne smije. S obzirom da nije utvrđen nestanak ičega iz te prostorije, sasvim je

vjerojatno da se doista dogodilo nešto takvoga. Međutim, Europska komisija je izrekla kaznu zbog

toga što E.ON nije poduzeo dostatne mjere čuvanja te prostorije (npr., angažiranjem zaštitarske

službe).

168

169

11. Regulacija u industriji

elektroničkih komunikacija

Sada ćemo, na kraju ovih skripata, dati najkraći pregled razvoja regulacije

industrije elektroničkih komunikacija u Europskoj uniji. Naravno, ista pravila

vrijede i za Hrvatsku kao članicu te asocijacije država, tako da se nećemo posebno

osvrtati na domaće pravo.

Pojam deregulacije označuje postupno napuštanje državne regulacije,

liberalizaciju sektora, te uvođenje konkurencije. Sektor elektroničkih

komunikacija dobar je primjer za opis procesa vođene deregulacije, koji je uz

uglavnom jasno vođenu javnu regulatornu politiku, i uz egzogeni faktor vrlo

snažnog tehnološkog napretka, donio značajne ekonomske rezultate na

prostoru Europske unije, ali i drugdje u svijetu.

Tehnološki napredak i globalizacijski procesi daju izravne ekonomske poticaje za

deregulaciju. Pritom je osnovni regulatorni problem postupno prevođenje

industrije iz stanja monopola u stanje konkurencije. Deregulacija teče paralelno s

procesom napuštanja ograničenja u prekograničnoj trgovini proizvodima

deregulirane industrije, što je posljedica globalizacije. Oslobađanje

prekograničnog kolanja kapitala značajno ubrzava proces deregulacije, jer

konkurencija ne mora prolaziti fazu početnog razvoja i unutarnjeg rasta, nego

dolazi gotova i spremna izvana, u obliku već razvijenih poduzeća, koja su i sama

donedavno bila nacionalni monopolisti. Na novim tržištima (engl. emerging

markets)77 takva poduzeća postaju izazivači tamošnjim nacionalnim

monopolistima. Sve to dramatično mijenja uvjete u kojima djeluju industrije

telekomunikacija, plina i električne energije, poštanskih usluga, željeznice,

avioprijevoza, itd., pogotovu u zemljama, poput Hrvatske, u kojima je donedavno

prevladavala neučinkovita ekonomija tipična za komunističke sustave, koja je

bila vođena centralno i planski, često puta bez jasne ekonomske logike, i u

svakom slučaju s pretpostavkom ekonomske izoliranosti države od inozemstva.

Upravo zbog toga je najprije propast komunističkih režima istočne Europe,

početkom devedesetih godina prošlog stoljeća, a zatim lavina globalizacije i

liberalizacije, koja je uslijedila praktički odmah iza toga, uzrokovala tešku post-

tranzicijsku ekonomsku krizu, propast industrije, i ekonomske i socijalne patnje

mnogih milijuna ljudi iz tih zemalja.

Možda se na ovom mjestu trebamo zapitati, zašto se pojavila ta „lavina“

deregulacije, zaodjenuta u privlačne floskule o državi kao neefikasnom

upravljaču, i u blještavu ideologiju, gotovo religiju, slobodnog tržišta kao najvećeg

ideala kojem može težiti suvremeno društvo? Zbog čega su upravo velika

77 Pojam emerging markets susrest ćete vrlo često u medijima, na korporacijskim web stranicama,

ili pak u stručnoj i znanstvenoj literaturi. Radi se o tržištima koja se otvaraju poduzećima iz

razvijenih zapadnih zemalja u državama koje tek ulaze u svijet slobodne međunarodne trgovine.

U tom smislu, ponekad se može činiti da se radi o nekom suvremenom obliku kolonijalizma. Svi

društveni učinci globalizacije nisu još do kraja jasni, i o njima se raspravlja s mnogo strasti.

170

regulirana poduzeća sa zapada najveći zagovornici deregulacije? Zbog čega

zapadne razvijene države, koje su, eto, također pod sumnjom da su neefikasni

upravljači, svejedno veliki advokati opće liberalizacije svega? Iza toga moraju

stajati realni interesi, koji se, za potrebe pripremanja javnosti na promjene,

zamataju u ruho ideologije, žučljivih javnih diskusija, i progon svega neefikasnog

u državnom aparatu (a to je, po samoj pretpostavci, gotovo sve).

Što se tiče velikih poduzeća, koja, ako već nisu, upravo prerastaju u multinacio-

nalne divove, logika je sasvim jasna. Nekad, kad je na primjer telekomunikacij-

sko poduzeće bilo zakonom određen monopolist, kontrolirala ga je država, bilo

izravno, ili preko regulatorne agencije. Ako je država htjela, mogla je tu

regulaciju učiniti vrlo čvrstom. Kad se na tržištu pojavi oligopol, dakle kad nema

više monopola, državna regulatorna agencija i dalje će kontrolirati takvo tržište,

ali bitno teže. Naime, s jedne strane, količina i kvaliteta informacija koje

regulator mora prikupljati i procesirati da bi donosio odluke raste, a u isto

vrijeme, njegova sposobnost da od nekoliko različitih tržišnih igrača pribavi

koherentne informacije biva sve manja, zato što je, na primjer:

- tržišna struktura složenija, i potrebno je analizirati veći broj parametara za

ocjenu stanja konkurencije na tržištu, nego kad je bio monopol;

- regulator mora respektirati i činjenicu da u oligopolu postoji neki stupanj

stvarne konkurencije između tržišnih igrača, zbog čega se povećava obuhvat

komercijalno osjetljivih informacija, koje ti igrači mogu prikrivati ili neistinito

iskazivati prema regulatoru;

- tržišni udio pojedinačnih igrača može postati dovoljno nizak (npr. oko 40%), da

dolazi u pitanje pravna utemeljenost, odnosno dokazivanje te utemeljenosti,

za regulatornu intervenciju;

- vlasnici pojedinih (možda i većine) tržišnih igrača više nisu promatrana

država, niti pravne/fizičke osobe koje su rezidenti/građani promatrane države,

i koji u igri prikrivanja podataka od regulatora mogu tim lakše i „slobodnije“

koristiti pravne „trikove“ (npr. kroz parničenja, upravne sporove i slično) da bi

osujetili ili odgodili davanje informacija regulatoru, pogotovu kad se radi o

vlasnicima koji već imaju puno iskustva s regulatorima u svojim matičnim

zemljama;

- itd…

Zbog toga je nedvojbeno regulatorna kontrola oligopola daleko teži zadatak od

kontrole monopola. Kad se tome doda element silnog tehnološkog napretka,

kakav se u industriji elektroničkih komunikacija počeo događati devedesetih

godina prošlog stoljeća, a traje nesmanjenim intenzitetom i danas, koji otvara

mogućnost kreiranja mnogo novih proizvoda i usluga, proširujući tako potrošačku

bazu, evidentno je ranijim monopolistima bolje prihvatiti igru s ograničenom

konkurencijom u oligopolu, i na taj način oslabiti regulatornu kontrolu, te

ostvariti, dugoročno, veće profite.

Što se tiče država zapadnog svijeta, snažna proliferacija globalizacije i ideologije

smanjivanja utjecaja države na ekonomiju (engl. less state) prema zemljama

„novih tržišta“ zapravo otvara trbuhe tih država prema multinacionalnim

171

korporacijama, koje na njihova tržišta ulaze najčešće privatizacijom državnih

monopola. Tako je, na primjer, njemački telekomunikacijski operator, Deutsche

Telekom, ušao na tržište Hrvatske kupivši u procesu privatizacije ranijeg

hrvatskog monopolista, Hrvatske telekomunikacije.

Prema tome, u kratkom i srednjem roku, globalizacija i deregulacija sigurno

najviše odgovaraju onima koji već jesu razvijeni. Hoće li to u dugom roku donijeti

boljitak slabije razvijenom dijelu svijeta, hoće li uvoz tehnologije i organizacije iz

zapadnog svijeta, u kojem prevladava učinkovita proizvodnja dobara, u konačnici

povećati konkurentnost industrija u zemljama u razvoju, pa time i standard

života u njima, ostaje za vidjeti u budućnosti.

Povijesno, deregulacija telekomunikacijske industrije započinje 1984. u SAD-u,

početkom primjene nagodbe u antitrust postupku Ministarstva pravosuđa SAD-a

protiv nacionalnog monopolista AT&T-a, započetom 1974. Situacija u Europi

prije 1985. bila je u najkraćemu ovakva:

­ nacionalni monopolisti bili su uglavnom u državnom vlasništvu;

­ postojalo je značajno subvencioniranje troškova lokalnih razgovora na račun

međugradskih i međunarodnih (što je tradicionalna populistička mjera, koja je

bila na snazi od samih početaka telefonije, kako u Europi, tako i u SAD-u);

­ postojao je vrlo nizak standard usluge (telefon, kasnije telefaks);

­ proizvodnja i/ili puštanje u promet terminalne opreme (npr. telefona ili

telefaks uređaja) bilo je potpuno u rukama monopolističkih telekomunikacij-

skih operatora.

Proces liberalizacije ove industrije u Europskoj zajednici počeo je donošenjem

Direktive Europske komisije 88/301/EEC od 16. svibnja 1988. o

konkurenciji na tržištima terminalne telekomunikacijske opreme (OJ L

131/73, 27.5.1988.). Tim je propisom oduzeto pravo telekomunikacijskim

operatorima u zemljama članicama Europske zajednice da kontroliraju puštanje

u promet terminalne opreme. Važan preduvjet za to bila je, doduše, njena

standardizacija na europskoj razini, bez koje to faktički ne bi bilo moguće.

Liberalizacija u sferi telekomunikacijskih usluga počela je dvije godine kasnije.

11.1. Otvoren pristup mreži i postupna liberalizacija (1990.-1998.)

Da bi se otvorila konkurencija na telekomunikacijskom tržištu, koja se odmah

mogla razviti dopuštanjem tradicionalnim državnim operaterima da ulaze na

tržišta ostalih zemalja Europske zajednice, bilo je potrebno razriješiti

fundamentalne probleme zbog kojih bi trenutno oslobađanje tržišta dovelo do

velikih poteškoća.

Praktički svi telekomunikacijski operatori u Europi bili su u vlasništvu države, ili

su barem imali položaj reguliranog monopola s više ili manje reguliranom

cijenom usluga, i nisu bili izloženi nikakvoj konkurenciji, što se odrazilo na

strukturama poduzeća, produktivnosti i radnoj kulturi zaposlenika, te na

dostignutoj tehnološkoj razini sustava.

172

Države su tijekom perioda regulacije nametnule svojim telekomunikacijskim

organizacijama obavezu pružanja univerzalne usluge, što znači da se jedan broj

telekomunikacijskih usluga morao davati svima zainteresiranima na zahtjev, u

bilo kojem dijelu države, a što očito ne može biti komercijalno isplativo.

Univerzalnu dostupnost osnovnih usluga potrebno je očuvati i nakon

deregulacije.

Zbog štićenja javnog interesa osnovne priuštivosti usluga, države su preko svojih

telekomunikacijskih organizacija tijekom razdoblja monopola osiguravale vrlo

niske cijene lokalnih razgovora, na račun vrlo visokih cijena međumjesnih i

međunarodnih (engl. long-distance) razgovora, tako da je kroz desetljeća stvoren

troškovno neutemeljen debalans cijena neodrživ u uvjetima slobodne

prekogranične trgovine.

S obzirom da su državne telekomunikacijske organizacije bile najčešće jedini

entiteti koji su se bavili telekomunikacijama, države su im de facto prepuštale

poslove regulacije telekomunikacijskog sektora, tako da su vrlo često PTT

poduzeća imala u svojim rukama i ključne mehanizme regulacije, što je, naravno,

neodrživo ako se kao ciljno stanje promovira slobodno tržište.

S druge strane, s obzirom na značaj državnih telekomunikacijskih operatora u

ekonomiji svake države, bilo je potrebno tim poduzećima omogućiti „meki“

prelazak na tržišne uvjete poslovanja, bez opasnosti od ugrožavanja njihove

financijske stabilnosti i funkcioniranja same mreže, koja je vrlo razgranata, i koja

predstavlja osnovnu državnu infrastrukturu od neprocjenjive važnosti.

Stoga su najvažniji principi tranzicije iz uvjeta reguliranog u uvjete slobodnog

tržišta bili u najkraćemu slijedeći:

­ Očuvanje financijske i poslovne stabilnosti postojećih telekomunikacijskih

poduzeća tako da:

• im se dopusti zadržavanje monopola nad određenim uslugama javnih

telekomunikacija (izgradnja i nuđenje fiksne mreže, nuđenje

prijenosnih kapaciteta u najam, međunarodni tranzit) na još neko

vrijeme (konkretno, do kraja 1997.), kako bi mogla izvršiti potrebne

strukturne promjene zbog izlaska na slobodno tržište s izraženom

jakom konkurencijom;

• ukidanje monopola ide u koracima: najprije se oslobađa izgradnja i

korištenje mreža za vlastite potrebe poduzeća, ustanova i sl., zatim

usluge s dodanom vrijednošću, pa usluge satelitskih komunikacija,

kabelske televizije, mobilnih komunikacija, fiksnih transmisijskih

kapaciteta u unutarnjem prometu, i na kraju govorne telefonije i

međunarodnog prometa;

• rebalans tarifa telekomunikacijskih poduzeća i slobodno formiranje

cijena, osim donekle u segmentu osnovnih usluga, što je nužno želi li se

ostvariti načelo slobodnog protoka i konkurencije na tlu država

Europske Unije.

173

­ Stvaranje poštenih uvjeta tržišne utakmice i poticanje ulaska novih

(alternativnih) operatera telekomunikacijskih usluga na tržište, zbog čega je

bilo potrebno:

• potpuno odvojiti nacionalno regulatorno tijelo od bilo kojeg

telekomunikacijskog operatora ili njegovog vlasnika, suvlasnika, ili

nekoga tko ima kontrolu nad njime, ali ne nužno i od države;

• ostvariti načela harmonizacije pristupnih uvjeta i uvjeta interkonekcije

operatera među sobom i s javnim mrežama telekomunikacijskih

organizacija;

• snižavati ulazne barijere, poticati konkurenciju i pojednostaviti

postupke dobivanja ovlasti za obavljanje poslova telekomunikacijskog

operatera, a dodatne uvjete za ovlasti propisivati samo ako je potrebno

usklađivanje s "esencijalnim zahtjevima", koji su isključivo ne-

ekonomski i u općem interesu, a to su samo slijedeći: sigurnost rada

mreže, očuvanje integriteta mreže, i u opravdanim slučajevima

interoperabilnost usluga, zaštita podataka, zaštita okoliša i prostornog

planiranja, efikasno korištenje frekvencijskog spektra i izbjegavanje

štetnih interferencija između radijskih telekomunikacijskih sustava i

drugih svemirskih ili zemaljskih tehničkih sustava.

Ovaj proces stupnjevane liberalizacije trajao je od 1990. do 1998, a započeo je

usvajanjem i transpozicijom dviju temeljnih direktiva tog, tzv. „starog“

regulatornog okvira za telekomunikacijsku industriju:

­ Direktiva Europskog vijeća br. 90/387/EEC o otvorenom pristupu

mreži (OJ L 192/1, 24.7.1990., dalje: ONP direktiva, engl. Open Network

Provision);

­ Direktiva Europske komisije br. 90/388 o konkurenciji na

telekomunikacijskim tržištima (OJ L 192/10, 24.7.1990., dalje: Direktiva o

konkurenciji).

Ti su propisi više puta mijenjani, u skladu s etapama liberalizacije.

Direktiva o konkurenciji liberalizira telekomunikacijska tržišta, osim govorne

telefonije u fiksnoj mreži, teleksa, mobilne telefonije, paging sustava i satelitskih

komunikacija. To znači da su 1990. u stvari liberalizirane jedino takozvane

usluge s dodanom vrijednošću, u koje primarno spadaju pristup Internetu i

davanje usluga s posebnim tarifama. Istodobno, ONP direktiva određuje obvezu

davanja pristupa mrežama operatora s posebnim ili isključivim pravima. Kako su

Direktivom o konkurenciji takva prava privremeno zadržana na snazi (u primjeni

do 1. siječnja 1998.), pojam dominacije ili znatnije tržišne snage u prvim fazama

liberalizacije nije bio od osobite važnosti, zbog postojanja zakonitog monopola.

Direktiva o konkurenciji imala je nekoliko amandmana, kojima su postupno

otvarana druga područja telekomunikacijskih usluga: satelitske usluge78

otvorene su konkurenciji od polovice 1995., korištenje mreža kabelske televizije

za davanje liberaliziranih telekomunikacijskih usluga79 od listopada 1996., javne

78

94/46/EC, OJ L 268/15, 19.10.1994. 79

95/51/EC, OJ L 256/49, 26.10.1995.

174

i personalne usluge zemaljskih mobilnih mreža80 od studenoga 1996., te konačno,

sve telekomunikacijske usluge81 od 1. siječnja 1998. Ovdje su navedeni krajnji

rokovi, što znači da su zemlje članice mogle provesti korake liberalizacije i do

devet mjeseci ranije, od stupanja na snagu svake pojedine direktive.

Cilj je bio dovršiti cjelokupan proces tijekom 1997., što je većina zemalja

Zajednice i postigla, tako da je uspješno provedena potpuna liberalizacija

telekomunikacijske industrije. To znači da od 1. siječnja 1998.82 ne postoje

nikakve prohibitivne klauzule koje bi sprečavale ili otežavale slobodan ulazak na

tržišta telekomunikacijskih usluga. Tako je zaokružen “stari regulatorni okvir”

(engl. old regulatory framework), u kojemu je nastalo sedamdesetak različitih

direktiva, odluka, regulacija, preporuka, i drugih akata, samo kada je riječ o

razini Zajednice. Uz to, nastala je golema količina nacionalnih propisa, kao i vrlo

različitih načina implementacije ONP načela. Naročito važna direktiva

Parlamenta i Vijeća, na temelju koje je telekomunikacijski sektor vođen od 1998.

do polovice 2003, je Direktiva o interkonekciji83 iz 1997. godine. Slika 11.1.-1.

daje sažeti prikaz procesa postupne liberalizacije telekomunikacijske industrije u

Europskoj zajednici.

Jasno je, međutim, da je uz tako brojne propise nastale „u hodu“ procesa

postupne liberalizacije došlo do potrebe za harmonizacijom legislative, što je

dovelo do usvajanja „novog regulatornog okvira“, o kojem ćemo govoriti malo

kasnije.

Slika 11.1.-1. Proces postupne liberalizacije telekomunikacijske industrije u Europskoj zajednici.

U vezi tretmana znatnije tržišne snage (SMP) u tom razdoblju, vidjeti poglavlje 11.2.

80

96/2/EC, 1996.,OJ L 20/59, 26.1.1996. 81

96/19/EC, 1996., OJ L 74/13, 22.3.1996. 82

Izuzeci su Portugal i Grčka, koji su dobili jednu, odnosno dvije, godine odgode obvezne provedbe potpune

liberalizacije. 83

97/33/EC, 1997., OJ L 199/32, 26.7.1997.

175

11.2. Tržišna snaga u starom regulatornom okviru

Direktiva o interkonekciji je akt kojim je u osnovi normiran proces reforme

telekomunikacijskog sektora u međurazdoblju prelaska iz starog u novi

regulatorni okvir, između 1998. i 2003. godine. Dok je liberalizacijskim paketom

direktiva, 90/387/EC i 90/388/EC, u koracima izvršena potpuna liberalizacija,

osnovna intencija propisa donošenih nakon Direktive o potpunoj liberalizaciji,

96/19/EC, jest poticanje razvoja učinkovite konkurencije. Nije bilo dovoljno

dopustiti svakome da postane telekomunikacijski operator ili davatelj usluga, već

je bilo potrebno osigurati ravnopravne uvjete tržišnog natjecanja, prvenstveno

regulacijom “uskih grla” (engl. bottlenecks) industrije, a to su interkonekcija

(međusobno spajanje operatora) i lokalna petlja (tj, pristupna fizička mreža

vodova do korisnika).

U takvim uvjetima, Europska komisija je kroz sustav propisa nametnula

regulaciju “čvrstom rukom”. Osnovno obilježje odnosa prema znatnijoj tržišnoj

snazi u starom regulatornom okviru je ad hoc utvrđivanje SMP položaja (engl.

Significant Market Power)84 pomoću statičkog kriterija tržišnog udjela u

prihodima od 25%, što je znatno niže od minimalnog praga koji se u okrilju

općeg prava zaštite tržišnog natjecanja smatra dovoljno indikativnim za

pretpostavku o znatnijoj tržišnoj snazi, a to je 40%. Direktiva o interkonekciji

također predviđa automatsko uvođenje svih regulatornih obveza prema

SMP operatorima, na temelju propisa, a ne na temelju diskrecijske odluke

regulatora.

Glavni razlog za ovako čvrst regulatorni zahvat leži u namjeri da se regulatornim

tijelima omogući da pomoću jednostavnog sustava proglašavanja SMP položaja

“uhvate” sve velike tržišne igrače u mrežu regulacije, bilo da je riječ o

nacionalnim operatorima, koji su donedavno bili monopolisti na svojim

nacionalnim tržištima (engl. incumbent), ili o istim tim poduzećima, koja bi se

pojavila kao konkurenti na nacionalnim tržištima drugih zemalja. Štoviše, i sam

način definiranja osnove za proglašavanje SMP položaja činio je ovaj sustav vrlo

oštrim prema velikim poduzećima. Kao što smo već u ranijem izlaganju

razjasnili, običajena i normalna osnova za utvrđivanje vladajućeg položaja je

korektno definirano mjerodavno tržište. Stari regulatorni okvir potpuno

zaobilazi komplikacije s definiranjem mjerodavnih tržišta, i dopušta proglašenje

SMP-a de facto na osnovi klase usluga koju pruža neki operator. To su usluge

fiksnih telefonskih mreža te mobilnih mreža i iznajmljenih vodova, sve na

nacionalnoj razini, odnosno, usluge za koje su operatori dobili licence, a to

zapravo nema nikakve veze s definiranjem mjerodavnog tržišta, premda se

retorika mjerodavnog tržišta u Direktivi o interkonekciji koristi rutinski.

Pored dviju liberalizacijskih direktiva iz 1990., kao i pored temeljne Direktive o

interkonekciji iz 1997., za trajanja starog regulatornog okvira razvijen je čitav niz

drugih obvezujućih i neobvezujućih akata, koji su imali važan neposredan ili

vremenski odgođen utjecaj na razvoj konkurencije u sektoru telekomunikacija

84 „Znatnija tržišna snaga“ je pojam koji se koristi u propisima starog regulatornog okvira, a

odgovara danas korištenim pojmovima vladajućeg položaja ili tržišne dominacije.

176

Europske unije. Međutim, s obzirom da je stari paket u međuvremenu zamijenjen

novim, te propise nećemo ovdje navoditi.

Nesporno je da ovako razvijen i obuhvatan sustav propisa predstavlja ciljano

razvijen okvir za implementaciju vođene sektorske regulacije, prikladan stanju

razvijenosti europske telekomunikacijske industrije toga doba. On je razdijelio

odgovornosti između Europske komisije i nacionalnih regulatornih tijela na taj

način da je aktivnijim regulatorima omogućio da trasiraju putove razvoja

implementacije, te da je, s druge strane, omogućio Europskoj komisiji da

sustavom notifikacija i zapriječenih kazni zemljama članicama prisiljava spore i

reluktantne regulatore da slijede obveze postavljene propisima. Sektorski

specifična regulacija, koja u razdoblju postupno vođene liberalizacije značajno

odstupa od prakse u primjeni općeg prava Unije u zaštiti tržišnog natjecanja,

ipak čitavo vrijeme koegzistira s pravilima koja izviru iz njega, s obzirom da ipak

ne povrjeđuje temeljna načela tih odredbi.

Kada je riječ o SMP operatorima, regulacija toga segmenta industrije dobiva na

važnosti praktički tek nakon ukidanja posebnih i isključivih prava u fiksnim

mrežama, koje je počelo tijekom 1996, a moralo je biti u cijelosti završeno do 1.

siječnja 1998. Osnovni regulatorni instrumenti predviđeni Direktivom o

interkonekciji su:

­ Regulatorna kontrola cijena pristupa i interkonekcije.

U ranoj fazi pojave novih mrežnih operatora i davatelja usluga potražnja za

pristupom i interkonekcijom je vrlo velika, zbog početnog zamaha kojega nova

konkurencija stječe eksploatacijom mrežnih eksternalija ranijih monopolista.

Regulatorna kontrola je pod takvim uvjetima neizbježna, jer stari operatori

imaju interes u tome, da osujete pristup i interkonekciju. Cilj regulacije je

stvoriti sustav reguliranih cijena u vertikalno integriranoj strukturi

pristupnih usluga incumbenta koji će poticati infrastrukturno nadmetanje, čiji

je razvoj vjerojatniji u sferi osnovne mreže, a teže je ostvariv u području

pristupne infratsrukture (lokalne petlje). Razvojem te konkurencije, i

dupliciranjem određenih dijelova telekomunikacijskih mreža, potreba za

čvrstom regulacijom tih tržišnih segmenata se smanjuje.

­ Nametanje obveze davanja univerzalne usluge.

U želji da osiguraju minimalnu dostupnost telekomunikacijskih usluga kao

civilizacijske stečevine, države nameću obvezu pružanja univerzalne usluge

(USO, engl. Universal Service Obligation). Teoretski, ta se usluge može

nametnuti svakom operatoru, a isto tako, svaki operator može aplicirati za

mogućnost da pruža univerzalnu uslugu. U praksi, gotovo bez izuzetka

univerzalnu uslugu obavljaju incumbenti, poput Hrvatskog Telekoma u

Hrvatskoj. Opseg usluga obuhvaća pristup svakoj pravnoj osobi, te svakoj

fizičkoj osobi na najmanje jednoj lokaciji, uslugama govorne telefonije,

telefaksa, telefonskih imenika i informacija, javnih telefonskih govornica, te

osnovnog pristupa Internetu, na bilo kojoj lokaciji u državi, i to pod

177

“povoljnim”85 komercijalnim uvjetima. Obveza davanja usluge svakome i

svugdje može staviti USO operatora u nepovoljnu poziciju, jer novi operatori i

davatelji usluga imaju interes ulaziti samo u gusto naseljena područja, u

kojima je trošak akvizicije korisnika minimalan. Stoga je Direktivom o

interkonekciji predviđena mogućnost uvođenja obveze uplate doprinosa za

financiranje nekomercijalnog tereta USO usluge, odnosno “neto troškova”86

pružanja univerzalne usluge. Ovoj obvezi podliježu svi operatori javnih

telekomunikacijskih mreža i svi davatelji javnih govornih usluga. Ovakvo

rješenje je sa alokativnog stanovišta dobro, jer uzrokuje minimalne distorzije

tržišnog natjecanja, pod pretpostavkom da regulatorno tijelo dizajnira

odgovarajuću shemu sudjelovanja u podmirivanju neto troškova USO

operatora. Zbog računanja neto troškova, regulator mora USO operatoru

nametnuti regulatornu obvezu razdvajanja računovodstva USO usluge od

ostalih aktivnosti, te mora dizajnirati prikladne troškovne modele, koji

uključuju i model za izračun maloprodajnih cijena. Regulatorna pogreška u

određivanju naknade neto troškova može izazvati preostajanje dijela

nepravičnog tereta na USO operatoru, ili pak prevaljivanje toga tereta na

nove operatore.

­ Regulatorna kontrola maloprodajnih cijena.

Kako su nekadašnji monopolisti bez izuzetka nastavili pružati USO usluge

nakon liberalizacije87, proces formiranja svih maloprodajnih cijena morao je

biti kontroliran od strane regulatora. Već za trajanja starog regulatornog

okvira princip je bio takav, da je u nacionalnim propisima zadržana

mogućnost intervencije u maloprodajne cijene, dok se u praksi ona izbjegava.

Najbolji mehanizam zaštite maloprodajnih cijena je uvođenje konkurentne

ponude maloprodajnih usluga, a to se postiže ispravnim reguliranjem

veleprodajnih ponuda vodećih operatora, koje stimulira fizičku replikaciju

infrastrukturnih elemenata. Odgovarajuća regulacija veleprodajnih ponuda

85 Misli se na priuštivost (engl. affordability). Cijene moraju biti takve, da praktički ne

ograničavaju potražnju za novim priključcima, te da omogućavaju korištenje usluga po razumnim

cijenama. 86 Neto troškovi su oni troškovi, koji se USO operatoru mogu priznati kao nepravičan teret u

odnosu na troškove pružanja usluge pristupa telekomunikacijskoj mreži u slabo napučenim

sredinama i na nepristupačnim terenima. Radi se uglavnom o neto inkrementalnim troškovima

izgradnje pristupne mreže, s tim da se može priznati i određeni povećani operativni trošak zbog

prosječno veće kilometraže kabela lokalne petlje po korisniku. S druge pak strane, prilikom

računanja nepravednog financijskog opterećenja, regulator se mora voditi i činjenicom da obveza

univerzalne usluge operatoru daje i određene komparativne prednosti. Tako na primjer izlaganje

javnih govornica s logotipom operatora ima neku vrijednost kao marketinški probitak. 87 Pod uvjetima monopola maloprodajne cijene u europskim zemljama su održavane na razumnoj

razini mehanizmom vlasničkog utjecaja države na operatore u državnom vlasništvu. Kada je riječ

napose o kategoriji lokalnih poziva, zbog očuvanja principa priuštivosti usluge, povijesno su

stvoreni veliki debalansi u cijenama lokalnih, regionalnih i međunarodnih poziva, tako da su

lokalni pozivi u velikoj mjeri bili subvencionirani iz preostale dvije kategorije, a posebno iz

inozemnih. Stoga je još u doba monopola, dakle u svakom slučaju prije 1998., u svim zemljama

Unije izvršen rebalans tarifa, čiji je osnovni cilj bio da cijene usluga dovede u veću proporciju sa

stvarnim troškovima. Naime, prirodan put razvoja konkurencije u uslugama telefonije,

korištenjem tehnoloških mogućnosti odabira i predodabira operatora, kreće tako, da alternativni

davatelji usluga nude povoljnije usluge u međunarodnom prometu. Bez rebalansa tarifa, to bi

moglo uvesti veliku konkurenciju u segment međunarodnih poziva, pri čemu bi vodeći operator

ostao sam u segmentu lokalnih poziva, ali sada, zbog pada cijena inozemnih poziva, bez

dotadašnje subvencije.

178

dovest će, računa se, do potpunog nestajanja potrebe za regulatornom

kontrolom maloprodajnih cijena.

Rezultati regulacije uvjeta rada operatora sa znatnijom tržišnom snagom u

razdoblju starog regulatornog okvira, a nakon liberalizacije, ukazivali su na

problem oko relativno nejasno shvaćenog pojma troškovne usmjerenosti davanja

interkonekcijskih i pristupnih usluga, odnosno implementacije načela troškovnog

računovodstva od strane nacionalnih regulatornih tijela, tako da je razvoj

konkurencije krenuo sporije od očekivanog, naročito u sljedećim važnim

segmentima:

­ u području pristupa mreži (lokalnoj petlji) relativan neuspjeh pripisuje se

izostanku očekivanog razvoja infrastrukturne konkurencije bežičnim

pristupnim sustavima (WLL, engl. Wireless Local Loop), izostanku razvoja

pristupnih mreža putem mreža kabelskih televizija, te, u nekim zemljama,

loše izvedenom, ili uopće neizvedenom, rebalansiranju tarifa;

­ na tržištima iznajmljenih vodova izostanak konkurencije doveo je toga da se

cijene na prostoru EU-a znatno više u odnosu na druge one u drugim

dijelovima svijeta (npr. u SAD-u), u kojima tradicionalno postoji učinkovita

konkurencija;

­ u području širokopojasnog pristupa Internetu EU trpi znatan zaostatak, što se

može povezati s nerazvijenom konkurencijom u području širokopojasnog

pristupa.

Osim ovih regulatornih podbačaja u području regulacije pristupa mrežama

operatora sa znatnijom tržišnom snagom, identificirano je još nekoliko problema

(nepotrebno kompliciran sustavi licenciranja, vrlo raznolika primjena pravila o

konkurenciji među zemljama članicama, nekvalitetno riješeno pitanje nadoknade

neto troškova USO operatora, itd.). To je suština nalaza Europske komisije danog

u važnom 5. Izvješću o implementaciji regulatornog paketa za

telekomunikacije88. Najvažnija svrha ove vrste aktivnosti Europske komisije,

koja obuhvaća praćenje stvarnih učinaka legislative i izvješćivanje ostalih

tijela Unije, jest detektiranje neučinkovitosti u propisima, i, posljedično tome,

njihova promjena. Sličan primjer već smo vidjeli u poglavlju 10.2.5., u kojem je

sektorska istraga energetskih tržišta Unije dovela u konačnici do vrlo značajne

reforme sekundarnog zakonodavstva za energetiku.

Komisija je već tijekom 1999., reagirajući na spoznaje iznesene u 5. Izvješću,

pristupila opsežnoj reviziji regulatornog okvira, koja je na kraju rezultirala

usvajanjem harmoniziranog paketa direktiva 2002. godine, poznatog pod nazivom

“novi regulatorni okvir”. One su u cijelosti zamijenile izuzetno slojevit i

kompliciran sustav propisa i neobvezujućih akata starog regulatornog okvira, a

osnovne političke intencije Komisije su harmonizacija propisa, harmonizacija

njihove implementacije, i deregulacija industrije kroz mehanizme približavanja

općim pravilima zaštite tržišnog natjecanja.

88 COM(1999) 537 final, Communication from the Commission to the European Parliament, the

Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, 5th Report on

the Implementation of the Telecommunications Regulatory Package. Dostupno na adresi:

https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/5th-report-implementation-telecommunications-regulatory-package-1999.

179

11.3. Regulacija pristupa esencijalnim mrežnim resursima –

obvezna interkonekcija

Da bismo shvatili ciljeve regulatorne politike vođene u procesu postupne liberali-

zacije, moramo barem donekle razumjeti zašto je važno alternativnim mrežnim

operatorima osigurati pravo na interkonekciju njihovih mreža s

incumbentovim. O samim načelima regulacije cijena takvog pristupa govorili smo

detaljnije u poglavlju 8., naročito u 8.3.-8.5., pa čitatelja upućujemo da ponovi

gradivo izneseno u njima.

Zamislimo da ulagač u novu telefonsku mrežu počne graditi vlastiti sustav u

nekoj gradskoj četvrti. Recimo da on nudi stanovnicima te četvrti priključak i

razgovore po povoljnim cijenama, ali da omogućuje samo razgovore korisnika

spojenih na svoju vlastitu mrežu (dakle, na početku, samo unutar te četvrti).

Pitanje je: hoće li taj ulagač imati uspjeha u privlačenju korisničke

populacije? Odgovor je već na prvi pogled sasvim jasan: Neće. Naime,

najosnovniji zahtjev svakog današnjeg korisnika bilo kakve telefonske, ili ikakve

druge, komunikacijske mreže jest da u automatskom prometu (bez pomoći ili

posredovanja operatorovog osoblja) može razgovarati ili drugačije komunicirati

bilo s kojom osobom koja je također spojena na komunikacijski sustav. To ni

izdaleka ne vrijedi samo za telefoniju. Korisnik Interneta također želi da može

pogledati bilo čiju stranicu na svijetu, a ne samo stranice stanovnika svoje

gradske četvrti.

Iz ovog plastičnog primjera vidimo da bez spajanja nove mreže s postojećom

nije moguć razvoj konkurencije. Naime, kako postojeća mreža već ima golem

broj korisnika, a ujedno i spoj na međunarodnu mrežu, sasvim sigurno nitko ne

bi htio biti korisnik mreže ograničene na bilo što manje od čitavog svijeta

(osim, naravno, za neke sasvim specifične potrebe). To je posljedica pozitivnih

eksternalija mrežnog sustava: mreža je to ekonomski korisnija, što je veći broj

korisnika koristi. Za svakog novog operatora komunikacijskog sustava, postojeći

sustav, onaj koji je tu od ranije, incumbentov sustav, predstavlja esencijalan

mrežni resurs, bez kojeg početak poslovanja uopće nije moguć.

Stoga je zakonska regulacija obvezne interkonekcije, a to je suština načela

otvorenog pristupa mreži, bila najvažniji alat za uspješno prevođenje

telekomunikacijske industrije iz stanja monopola u stanje konkurencije.

Što zapravo znači interkonekcija? To znači fizičko spajanje dviju mreža pomoću

standardnih komunikacijskih protokola, koji omogućuju automatsku

upravljačku signalizaciju između tih dviju mreža. Možda najvažnija usluga iz

kategorije interkonekcije je terminacija poziva u incumbentovu mrežu. Kada

korisnik nove mreže želi nazvati korisnika stare mreža, ona prilikom razmjene

signalizacijskih poruka mora prepoznati točno kome treba uputiti poziv, i izvršiti

to upućivanje. S druge strane, incumbent također mora trasirati poziv iz vlastite

mreže prema konkurentskoj, pri čemu ona tada vrši terminaciju poziva svojem

korisniku, i, naravno, to također naplaćuje incumbentu. Naravno, ovdje prisilna

regulacija nije potrebna, jer je novom operatoru u interesu da njegovi korisnici

mogu primati pozive od incumbentovih.

180

Postoji još jedan vrlo važan esencijalni resurs incumbentove komunikacijske

mreže: takozvana lokalna petlja. Nju čine bakreni vodovi koji spajaju

telekomunikacijsku opremu operatora (npr. telefonsku centralu, ili internetsku

mrežu) s terminalnom opremom u kući, stanu ili poslovnom prostoru korisnika

(npr. telefon, računalo). Kad malo promislimo, spoznat ćemo da se ukupna

duljina svih lokalnih petlji već i u tako maloj zemlji kao što je Hrvatska mjeri u

stotinama tisuća, možda i milijunima kilometara. Naravno, s obzirom da od

operatorovih prostora do naselja idu kabeli sa stotinama bakrenih parica u

snopovima, duljina kabelske mreže je u desecima tisuća kilometara. Troškovi

replikacije tog sustava bili bi enormni za bilo kojeg ulagača koji bi htio položiti

paralelnu infrastrukturu. Stoga su praktički svi tržišni sudionici „osuđeni“

koristiti jedinu pristupnu mrežu koja trenutno postoji. O tome smo također

diskutirali u poglavlju 8. razvoj tehnologije donosi mogućnosti učinkovite

izgradnje pristupne infrastrukture na drugoj tehnološkoj osnovi. Na primjer,

danas su sve popularniji fiksni pristupni sustavi bazirani na radijskom prijenosu

(npr. Wi-Fi).

Slikom 11.3.-1. ilustrirat ćemo proces od nametanja obvezne interkonekcije do

kreiranja samoodržive konkurencije.

Slika 11.3.-1. Bez obvezne interkonekcije nije moguć razvoj konkurencije u telekomunikacijama.

181

11.4. Novi regulatorni okvir iz 2002. godine

Tijekom 2002. usvojen je paket od pet direktiva Europskog parlamenta i Vijeća,

te jedne direktive i jedne odluke Europske komisije, kojim je zamijenjen

cjelokupan sustav propisa starog regulatornog okvira. Unatoč značajnim

promjenama, odnosno dopunama, od tada do danas, taj regulatorni paket, kao i

njegova „filozofija“, na snazi je i danas, pa ćemo ga opisati najprije u originalnom

obliku, iz 2002. Zadnji rok za transpoziciju novog paketa u nacionalna

zakonodavstva bio je 25. srpnja 2003. godine. Slika 11.4.-1. prikazuje osnovne

odnose tih propisa.

Ishodišnu točku novog sustava čini Direktiva Europske komisije 2002/77/EC

od 16. rujna 2002. o konkurenciji na tržištima mreža i usluga

elektroničkih komunikacija (OJ L 249/21, 17.9.2002., dalje: Direktiva o

konkurenciji), koja je u potpunosti zamijenila Direktivu 90/388/EEC, i sve njezine

kasnije amandmane donesene u razdoblju starog regulatornog okvira. Direktiva

2002/77/EC zabranjuje zadržavanje ili novu dodjelu bilo kakvih posebnih

ili isključivih prava u telekomunikacijskom sektoru. Premda je donesena kao

kronološki zadnja u cjelokupnom novom regulatornom paketu, ona zapravo

uspostavlja temeljna pravila igre – države članice svojim propisima ne smiju ni

na koji način ograničiti konkurenciju ni u kojem segmentu telekomunikacijske

industrije.

Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/21/EC od 7. ožujka 2002. o

zajedničkom regulatornom okviru za mreže i usluge elektroničkih

komunikacija (OJ L 108/33, 24.4.2002., dalje: Okvirna direktiva) sadrži pravila

i načela koja se primjenjuju horizontalno na sve aktivnosti koje su regulirane

četirima pojedinačnim direktivama, a to su:

Slika 11.4.-1. Osnovna struktura „novog regulatornog okvira“ EU-a za telekomunikacije iz 2002.

182

­ Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/19/EC od 7. ožujka

2002. o pristupu ka, i interkonekciji s, elektroničkim komunikacij-

skim mrežama i pridruženim objektima (OJ L 108/7, 24.4.2002., dalje:

Direktiva o pristupu);

­ Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/20/EC od 7. ožujka

2002. o ovlaštenjima za elektroničke komunikacijske mreže i usluge

(OJ L 108/21, 24.4.2002., dalje: Direktiva o ovlaštenjima);

­ Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/22/EC od 7. ožujka

2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika elektroničkih

komunikacijskih mreža i usluga (OJ L 108/51, 24.4.2002., dalje: Direktiva

o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika);

­ Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2002/58/EC od 12. srpnja

2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u elektroničkim

komunikacijama (OJ L 201/37, 31.7.2002., dalje: Direktiva o privatnosti i

zaštiti podataka).

Okvirna direktiva te prve tri posebne trebale su biti transponirane u

nacionalne propise zemalja članica najkasnije do 25. srpnja 2003, dok je rok za

transpoziciju posljednje bio 30. listopad 2003, jer je ta direktiva donesena malo

kasnije od ostalih. Okvirna se direktiva primarno fokusira na institucionalna

pitanja u vezi nacionalnih regulatornih tijela, koja predstavljaju osnovu

implementacije čitavog sustava, kako je on zamišljen.

Najvažnije zamisli odredbi Okvirne direktive su:

­ Ciljevi regulatorne politike nacionalnih regulatora moraju se u cijelosti

transponirati u nacionalna zakonodavstva, kako bi regulatori imali jasnu

pravnu osnovu za djelovanje u svrhu zaštite tih vrijednosti, koje su sadržane u

sljedećim odredbama:

­ Potpun skup ovlasti koje nacionalnim regulatornim tijelima dodjeljuje ova

direktiva mora biti transponiran u nacionalne propise, kako ovlasti regulatora

ne bi mogle biti dovođene pod sumnju.

­ Države članice ne moraju nužno ustanoviti jedinstveno nacionalno

regulatorno tijelo za elektroničke komunikacije. Više tijela može obavljati te

funkcije. Također, nije nužno da je jedno tijelo nadležno samo za elektroničke

komunikacije. U svakom slučaju, sve odgovornosti u području regulacije

elektroničkih komunikacija moraju biti dodijeljene jednoznačno, na

transparentan način. Regulatori moraju biti neovisni, a u svome radu

nepristrani. U svom radu moraju surađivati s vlastima za zaštitu tržišnog

natjecanja.

­ Države članice dužne su osigurati učinkovite mehanizme za žalbe na odluke

regulatora, pri čemu za vrijeme žalbenog postupka odluka regulatora mora

biti na snazi. Žalbeno tijelo mora biti neovisno od bilo koje uključene strane,

ono može biti sudskog karaktera, a ako to nije, odluka žalbenog tijela podložna

je reviziji suda.

­ Države članice moraju u propisima ustanoviti pravo nacionalnog regulatora

da traži i dobije sve potrebne podatke, uključujući i povjerljive, za provođenje

183

svojih dužnosti, pri čemu regulator mora osigurati povjerljivost osjetljivih

podataka. Također, regulator ima obvezu dostavljanja podataka na zahtjev

Europske komisije, kao i objave tržišnih i regulatornih podataka, s ciljem

unaprjeđenja slobode tržišnog nadmetanja.

U dijelu posvećenom konsolidaciji unutarnjeg tržišta elektroničkih komunikacija

(članak 7.) Okvirna direktiva zahtijeva od nacionalnih regulatornih tijela da

surađuju međusobno, kao i s Europskom komisijom, kako bi regulatorne politike i

primjena regulatornih mjera bile čim ujednačenije među zemljama članicama.

Ovaj članak ima vrlo velike reperkusije na režim određivanja položaja znatnije

tržišne snage, jer utvrđuje obvezu nacionalnih regulatora da traže odobrenje,

odnosno pravo Komisije na ulaganje veta na odluke nacionalnih regulatora. O

sustavu definicije i analize tržišta, koji je uređen člancima 14.-16., te 7. i 27.

Okvirne direktive, ćemo malo potanje u nastavku.

Direktiva o pristupu postavlja načela za postupanje nacionalnih regulatora u

obavljanju dužnosti nadgledanja i, kada je potrebno, regulacije odnosa između

operatora i davatelja usluga mreža elektroničkih komunikacija. Po definiciji, ova

se direktiva odnosi samo na veleprodajna tržišta. Cilj direktive je da se ustanovi

načelo minimalne regulatorne intervencije, što je veliki zaokret u odnosu na

regulacijski režim iz starog regulatornog okvira EU-a. Ona kreće od pretpostavke

da su za vrijeme staroga režima svim učesnicima na tržištu koji su uživali položaj

znatnije tržišne snage prema kriteriju 25% dodijeljeni statusi SMP-a, i da su im

nametnute sve regulatorne obveze. Prema odredbama članka 27. Okvirne

direktive, regulatori trebaju provesti inicijalne analize mjerodavnih tržišta, na

kojima su ranije nametnute regulatorne obveze prema starom sustavu, i

osloboditi od njih sve operatore koji djeluju na kompetitivnim tržištima. Dok

Okvirna direktiva u člancima 14.-16. određuje procedure analize tržišta i dodjele

SMP statusa, Direktiva o pristupu bavi se “liječenjem bolesnih tržišta”. Ona

određuje koje regulatorne obveze se mogu nametati poduzećima sa SMP

statusom, pri čemu zahtijeva primjenu načela proporcionalnosti regulatornih

mjera i konkretnog problema na konkretnom tržištu (članci 6.-13.). Direktiva o

pristupu je u smislu implementacije sigurno najsloženiji propis novog

regulatornog okvira.

Regulatorna tijela imaju široko definirana diskrecijska prava u nametanju

regulatornih obveza, ali s druge strane, nametanje obveza mora biti dobro

obrazloženo. Ovlasti i odgovornosti regulatora mogu se u najkraćemu prikazati

ovako:

­ Uvjeti pristupa i interkonekcije trebaju primarno biti stvar komercijalnih

pregovora operatora i davatelja usluga. Međutim, regulatori moraju imati

ovlasti intervencije u sve aspekte pristupa i interkonekcije, kako bi se

osiguralo postizanje ciljeva regulatorne politike, od kojih se najviše ističu

sloboda tržišnog nadmetanja, te mogućnost potpunog prospajanja (engl. end-

to-end connectivity) što većeg broja korisnika (tj. iskorištavanje eksternalija

svih mreža i usluga).

­ Regulatori moraju biti ovlašteni da diskrecijski odlučuju o nametanju svih

vrsta predviđenih regulatornih obveza, tzv. “lijekova” (engl. remedies), u

opsegu koji odgovara ustanovljenom problemu, opet prema odluci regulatora.

184

Nametanje ili nenametanje obveza ne može se propisivati legislativnim

aktima. Standardne regulatorne obveze predviđene Direktivom o pristupu su:

• transparencija (članak 9.);

• nediskriminacija (članak 10.);

• računovodstveno razdvajanje (članak 11.);

• obvezan pristup mrežnim resursima (članak 12.);

• regulacija cijena i obvezni sustavi troškovnog računovodstva (članak

13.).

­ Regulatorne obveze mogu se nametati samo SMP poduzećima, i to samo na

temelju analize kompetitivnosti mjerodavnog tržišta konzistentne s općim

načelima prava zaštite tržišnog natjecanja. Analize tržišta provode se

periodički, najprije u trenutku transpozicije direktive, a zatim svakih nekoliko

godina, ili prema potrebi.

­ Regulatori trebaju imati mogućnost nametanja i drugih obveza, osim gore

navedenih, ali samo u iznimnim opravdanim slučajevima, i uz obvezno

korištenje konzultacijskih mehanizama).

­ Regulatori imaju ovlast tražiti dostavu, i odobravati uvjete iz, standardnih

ponuda SMP operatora za pristup i interkonekciju. Standardna ponuda (RIO,

engl. Reference Interconnection Offer) predstavlja osnovni mod nametanja

obveza transparencije i nediskriminacije.

Direktiva o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika sadrži skup pravila i

načela s ciljem zaštite interesa potrošača telekomunikacijskih usluga u uvjetima

liberaliziranog tržišta. Ona se osniva na premisi da konkurencija najefikasnije

štiti potrebe i interese korisnika, i ovlašćuje nacionalna regulatorna tijela da

poduzimaju odgovarajuće mjere za zaštitu tih interesa. Ključni ciljevi ove

direktive su:

­ Mora se osigurati univerzalna dostupnost sljedećeg minimalnog skupa usluga,

pod korektnim komercijalnim uvjetima (načelo priuštivosti univerzalne

usluge), na fiksnoj lokaciji: pristup telefonskoj mreži i govornoj usluzi u

domaćem i međunarodnom prometu na bilo kojoj lokaciji u Europskoj uniji,

pristup usluzi telefaksa, telefonskih imenika i informacija, te funkcionalan

pristup Internetu.

­ U primjeni načela osiguravanja univerzalne usluge mora se minimizirati

utjecaj na slobodno tržišno natjecanje.

­ Zaduživanje poduzeća obvezom pružanja univerzalne usluge mora se temeljiti

na cjenovnoj učinkovitosti. Niti jednome operatoru ili davatelju usluge ne

smije se a priori uskratiti mogućnost u nadmetanju za stjecanje obveze

davanja univerzalne usluge.

­ Neto troškovi univerzalne usluge, tj. troškovi koji predstavljaju nepravedno

financijsko opterećenje za davatelja univerzalne usluge, mogu se naknaditi iz

fonda kojemu doprinose svi davatelji govornih usluga i telekomunikacijskih

mreža.

185

­ Regulatorna kontrola maloprodajnih cijena univerzalne usluge mora se

temeljiti na minimalnoj intervenciji. Regulator može nametati obveze samo

operatorima i davateljima usluga s SMP-om na maloprodajnom relevantnom

tržištu, ako ono nije kompetitivno, i ako regulatorne obveze nametnute na

veleprodajnim relevantnim tržištima nisu dovoljne da osiguraju učinkovito

nadmetanje na maloprodajnoj razini.

­ Moraju se osigurati prava krajnjih korisnika, od kojih su najvažnija:

• pravo na transparentne i poštene pretplatničke ugovore;

• pravo na transparentno objavljene podatke o tarifama;

• pravo na određenu razinu kvalitete usluge;

• pravo na maksimalnu moguću razinu održanja integriteta javne

telefonske mreže u uvjetima više sile;

• pravo na interoperabilnost korisničke opreme za digitalnu televiziju;

• pravo na telefonski imenik i informacije;

• pravo na besplatno pozivanje jedinstvenog europskog broja za hitne

službe (112);

• pravo na zadržavanje vlastitog pretplatničkog broja prilikom promjene

operatora;

• pravo na učinkovit i priuštiv postupak izvan-sudske nagodbe u vezi

sporova oko korisničkih računa.

Direktiva o ovlaštenjima ima za cilj smanjiti administrativno opterećenje

poduzetnika koji žele ući na tržište telekomunikacija, ili već na njemu jesu. Pored

definicije i analize tržišta i proglašavanja SMP statusa, propisi u području

ovlaštenja najviše se razlikuju od legislativnih rješenja starog regulatornog

okruženja.

Napušta se sustav baziran na izdavanju individualnih dozvola za davanje usluga

elektroničkih mreža i usluga, osim u iznimnim slučajevima, kada se zauzima

prirodni resurs, odnosno frekvencijski spektar, u onim dijelovima, u kojima on

nije dostatno obilan. U svim ostalim slučajevima, davanje usluga elektroničkih

mreža i komunikacija podložno je samo zadovoljenju uvjeta iz općih dozvola (engl.

general authorisation). Opće dozvole propisuju regulatorna tijela, i objavljuju

uvjete za svaku od takvih dozvola. Maksimalan skup uvjeta koji se mogu

nametnuti za davanje usluga, odnosno korištenje frekvencija i brojeva, na

temelju opće dozvole, nalazi se u Dodatku Direktive o ovlaštenjima. Državama

članicama izrijekom je zabranjeno da od poduzetnika zahtijevaju ishođenje bilo

kakve licence ili odobrenja. Najviše što se može zahtijevati je da novi operator ili

davatelj usluga pisanim putem obavijesti regulatora o početku rada. Regulator

ima pravo inspekcije nad udovoljavanjem uvjetima iz opće dozvole u bilo kojem

trenutku.

Naknade za obavljanje usluga moraju se temeljiti na stvarnim administrativnim

troškovima regulatornog sustava. To načelo omogućuje financiranje svih

komponenti regulatornog sustava (obično se radi o regulatornom tijelu, i

186

državnom upravnom tijelu koje vodi određene poslove međunarodne suradnje,

donošenja propisa, i sl.) iz industrije, umjesto iz državnog proračuna. Ono

istodobno sprječava preveliko financijsko opterećenje operatora i davatelja usluga

bezrazložnim nametima. Sredstva koja se tijekom godine prikupe, a ne utroše,

moraju se vratiti uplatiteljima.

Upravljanje spektrom i brojevima mora biti nediskriminirajuće, objektivno i

transparentno prema kompanijama koje posluju u industriji. Kada je riječ o

frekvencijama, novi regulatorni okvir preferira pristup dodjele frekvencija

sustavom općih dozvola (tj. praktički bez potrebe za ikakvom administrativnom

procedurom). Od načela općih dozvola može se odstupiti kada su frekvencije

oskudne (to je tipičan slučaj kod sustava koji zauzimaju mnogo spektra, kao što

su mobilne mreže), odnosno kada je to potrebno zbog zaštite od

elektromagnetskih smetnji. U praksi, ipak se još uvijek daleko najveći dio

frekvencijskog spektra izdaje sustavom pojedinačnih dozvola, zbog potrebe

zaštite od nekontroliranog zračenja smetnji. U slučaju kada regulator nije

siguran može li raspoloživa količina spektra zadovoljiti trenutnu tržišnu

potražnju, dužan je u javnoj proceduri istražiti potražnju. Ako postoji više

aplikacija od raspoložive količine spektra, on se dodjeljuje postupkom javnog

natječaja. Administrativne naknade za frekvencije u načelu trebaju odražavati

stvarne troškove upravljanja frekvencijskim spektrom. Međutim, kada je to

potrebno zbog osiguranja optimalnog ekonomskog korištenja frekvencija (tj. kada

je potražnja mnogo veća od ponude), država može odrediti i (mnogo) veće cijene,

što je redovito slučaj kod izdavanja licenci za frekvencije javnih mobilnih

komunikacijskih sustava.

Direktiva o privatnosti i zaštiti podataka sadrži važne odredbe koje dotiču

temeljna ljudska prava korisnika telekomunikacijskih mreža i usluga, kao što su

pitanja bilježenja i zadržavanja podataka o telekomunikacijskom prometu i

lokaciji korisnika, neželjenih priopćenja, i drugih oblika mogućih povreda prava

na privatnost. S obzirom da ona nije važna za područje ekonomske regulacije

telekomunikacijskog sektora, nećemo je pomnije analizirati.

Cilj Odluke br. 676/2002/EC Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka

2002. o regulatornom okviru politike radiofrekvencijskog spektra u

Europskoj uniji (OJ L 108/1, 24.4.2002.) je zasnivanje političkog i legislativnog

okvira Unije za osiguravanje koordinacije politika i, gdje je moguće, usklađenih

uvjeta za dostupnost i učinkovito korištenje radijskog spektra nužnog za

ustanovljenje i funkcioniranje unutarnjeg tržišta u područjima elektroničkih

komunikacija, transporta i istraživanja i razvoja. Ovom odlukom osnovan je

Komitet za radijski spektar (engl. Radio Spectrum Committee), čiji je zadatak

provedba harmonizacije politika upravljanja radijskim resursima unutar Unije.

187

11.5. Znatnija tržišna snaga u novom regulatornom okviru

Novi regulatorni okvir donosi bitnu promjenu u pristupu određivanju SMP

položaja (ili vladajućeg položaja, položaja tržišne dominacije) i poduzimanju

regulatornih mjera za kontrolu tržišta na kojem je prisutna tržišna snaga:

­ Više nema predefiniranih tržišta, odnosno, tržišta se određuju u dimenziji

usluge i u geografskoj dimenziji prema pravilima iz područja tržišnog

natjecanja.

­ Više nema statičkog kriterija na niskoj razini tržišnog udjela. SMP status

određuje se prema kriterijima iz područja zaštite tržišnog natjecanja.

­ Konzekventno tome, pojam znatnije tržišne snage izjednačen je s pojmom

dominacije prema njegovom značenju iz općeg prava o tržišnom natjecanju.

Prema tome, osnovni mod intervencije trebao bi biti ex-post, a ex-ante pristup

trebao bi biti korišten više kao izuzetak, nego kao pravilo. Kako se konkurencija

u telekomunikacijskim mrežama razvija, tako se intenzitet intervencije mora

smanjivati. Tržišta koja u svojoj evoluciji od potpunog monopola prema

konkurenciji dostignu odgovarajuću razinu kompetitivnosti prepuštaju se ex-post

intervenciji, odnosno čistom pravu zaštite tržišnog natjecanja. Tako ona izlaze iz

izravnog domašaja nacionalnih regulatora za telekomunikacije. Kriteriji za

procjenu učinkovitosti konkurencije na tržištu su ekonomskog karaktera. Ako

neko tržište zadovoljava sljedeća tri uvjeta:

­ da na njemu postoje visoke i perzistentne barijere za ulazak na tržište;

­ da ne postoji prirodna tendencija tržišta da se vremenom približava

kompetitivnom stanju;

­ da je opće pravo zaštite tržišnog natjecanja nedostatno za uklanjanje tržišnih

distorzija, uzimajući u obzir posebne karakteristike sektora elektroničkih

komunikacija;

tada ono nije dovoljno kompetitivno, i zahtijeva zadržavanje sektorski specifične

regulacije u ex-ante maniri.

Europska komisija dizajnirala je zanimljiv pristup upravljanju obuhvata

mjerodavnih tržišta koja mogu biti podvrgnuta ex-ante regulaciji. Na temelju

članka 15(1) Okvirne direktive, donesena je Preporuka Komisije 2003/311/EC

od 11. veljače 2003. o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga u

sektoru elektroničkih komunikacija podložnim ex-ante regulaciji u

skladu s Direktivom 2002/21/EC Europskog parlamenta i Vijeća o

zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske

mreže i usluge (OJ L 114/45, 8.5.2013.). Nacionalni regulatori mogu nametati

ex-ante obveze operatorima koje proglase SMP-ovima, u principu, samo na tim

tržištima. Oni također mogu definirati i tržišta izvan toga popisa, i nametati

obveze na njima, međutim protiv takvih odluka regulatora Komisija ima pravo

veta po članku 7. Okvirne direktive. Prema tome, Komisija de facto određuje

popis mjerodavnih tržišta koja potpadaju pod ex-ante obveze. Preporuka

2003/311/EC sadržavala je popis od šest maloprodajnih i dvanaest veleprodajnih

mjerodavnih tržišta – ukupno 18. Tijekom 2006. godine rađena je revizija ove

188

preporuke, u skladu s člankom 15(2) Okvirne direktive, a danas (siječanj 2015.)

na snazi je revidirana verzija, koja ima isti naziv, i službenu oznaku

2007/879/EC (OJ L 344/65, 17.12.2007.), a sadrži svega jedno tržište na

maloprodajnoj, i sedam na veleprodajnoj razini – ukupno 8. Smatra se da će se

kroz godine razvoja konkurencije popis i dalje smanjivati, da bi na kraju za

telekomunikacijske regulatore ostao samo posao oko kontroliranja i reguliranja

uvjeta interkonekcije.

Ex-ante regulacija prema navedenim preporukama provodi se u osnovi na sljedeći

način:

­ SMP položaj utvrđuje se na temelju kriterija iz područja tržišnog natjecanja,

na tržištu koje mora biti određeno prema proceduri iz članka 15., te

analizirano prema proceduri iz članka 16. Okvirne direktive.

­ Regulatorne obveze nameću se unaprijed, tako da sprečavaju

antikompetitivno ponašanje SMP operatora prije nego ono nastane. Samo

SMP kompaniji kojoj je taj status utvrđen propisanom procedurom analize

tržišta, prema članku 16. Okvirne direktive, mogu biti unaprijed određene

regulatorne obveze.

Članak 27. Okvirne direktive određuje da sve ranije odluke regulatora o SMP

statusu, i s njima u vezi nametnute regulatorne obveze, donesene na temelju

četiri predefinirana obuhvatna tržišta iz starog regulatornog okvira, moraju

ostati na snazi dok se ne obave analize tržišta prema novim definicijama iz

Preporuke 2003/311/EC, i dok se s njima u skladu ne proglase SMP operatori.

Međutim, ako analiza tržišna pokaže da je tržište kompetitivno, dotadašnje

regulatorne obveze se ukidaju, i tržište se više ne regulira ex-ante. Prema

tome, držanje operatora pod regulatornim obvezama samo zato što ima određeni

tržišni udio (pogotovu ako je on tako mali kao što je 25%) više ne dolazi u obzir.

Ex-ante regulacija može se koristiti samo temeljem analize tržišta i samo u

skladu s Preporukom 2003/311/EC (odnosno danas: 2007/879/EC).

Treba reći da su definicije proizvodne dimenzije tržišta iz navedenih preporuka

znatno uže od „definicija“ četiriju „tržišta“ iz starog okvira (preciznije, iz

Direktive 97/33/EEC), što međutim ne znači da su novodefinirana nastala

razgraničenjima unutar starijih definicija, nego da su, za razliku od ranijih,

definirana na načelima koja se primjenjuju u području zaštite tržišnog

natjecanja.

Slika 11.5.-1. ilustrira proces postupne deregulacije, koji se odvija u sektoru

elektroničkih komunikacija EU-a još od 1997. godine i tadašnje Direktive o

interkonekciji, 97/33/EEC, a traje i danas. Dobro je uočiti kako je tekao postupak

u starom okviru. Jednostavno, utvrđeno je tko ima tržišni udio veći od 25% (a to

je u sferi mreže bio praktički svatko tko je imao mrežu, dakle svaki incumbent), i

njemu su nametnute regulatorne obveze, koje su se u realnosti utvrđivale

otprilike s istom količinom dužne pažnje u postupanju, s kojom je analizirana i

konkurentnost na tržištu. U novom okviru to više nije tako: regulatori moraju

raditi periodičke analize tržišta, i, ustanove li da postoji samoodrživa

konkurencija, osloboditi od regulatornih obveza svakoga. Nametanje ex-ante

obveza bitno je ograničeno preporukama Europske komisije, kao i procedurama

189

Slika 11.5.-1. Proces postupne deregulacije industrije elektroničkih komunikacija.

koje regulatori moraju obavljati s Komisijom. Primjerice, premda se članak 7.

Okvirne direktive može činiti kao mehanizam kontrole rada nacionalnih

regulatornih tijela, on to u stvari nije. U praćenju razvoja tržišta pod starim

regulatornim okvirom, i u procesima revizije starog i predlaganja novog okvira,

Komisija je kao velik problem identificirala nejednoliku primjenu regulatornih

načela u zemljama članicama. Kako zbog nemogućnosti političkog dogovora nije

moglo doći do osnivanja zajedničkog regulatora EU-a za elektroničke

komunikacije, Komisija je kao surogat predložila ono što je kasnije u Direktivi

usvojeno kao članak 7. Prema njemu, nacionalni regulatori se moraju

konzultirati s drugim regulatorima zemalja članica EU-a i s Komisijom u

slučajevima:

­ definiranja mjerodavnog tržišta koje nije na popisu iz Preporuke o

mjerodavnim tržištima (nekad 2003/311/EC; danas 2007/879/EC) koju

Komisija donosi na temelju ovlaštenja iz članka 15(1) Opće direktive;

­ povlačenja, izmjene ili nametanja novih regulatornih obveza SMP

operatorima, a u vezi s člancima 15. i 16. Opće direktive, člancima 5. i 8.

Direktive o pristupu, odnosno člankom 16. Direktive o univerzalnoj usluzi i

pravima korisnika;

­ odluka o obveznom pristupu mreži, odnosno sustavu radiotelevizijskog

odašiljanja, prema članku 5(1) Direktive o pristupu;

­ odluka o tehničkim uvjetima ili uvjetima uporabe resursa, prema članku 5(2)

Direktive o pristupu.

190

Slika 11.5.-2. Obavezne konzultacije o regulatornim mjerama koje nacionalni regulatori moraju

obavljati s Europskom komisijom, u skladu s člankom 7. Okvirne direktive.

Kad nacionalni regulator namjerava donijeti mjeru koja pripada nekoj od ovih

kategorija, a koja ima ili bi mogla imati utjecaja na trgovinu89 između zemalja

članica Unije, on mora obrazloženi prijedlog mjere dostaviti Komisiji i ostalim

nacionalnim regulatorima. Regulatori imaju pravo na iznošenje primjedbi, a

Komisija ima pravo veta. Ta je procedura opisna na slici 11.5.-2. Procedure i

rokovi potanko su uređeni Preporukom Komisije 2003/561/EC (OJ L 190/13,

30.7.2003.), donesenom na temelju opće ovlasti za donošenje harmonizacijskih

preporuka iz članka 19(1) Okvirne direktive. Procedura po članku 7. Opće

direktive osigurava minimum konzistentnosti provedbe zaštite tržišnog

natjecanja u elektroničkim komunikacijama u zemljama Unije.

Europska komisija je 2002. godine u Smjernicama Komisije (2002/C 165/03) o

analizi tržišta i utvrđivanju znatnije tržišne snage u skladu s

regulatornim okvirom Zajednice za elektroničke komunikacijske mreže

i usluge (OJ L 114/45, 8.5.2003., dalje: Smjernice o analizi tržišta) izdala opširne

upute za nacionalna regulatorna tijela, o definiranju i analizi mjerodavnih

tržišta, utvrđivanju statusa znatnije tržišne snage, i nametanju regulatornih

obveza, u režimu novog regulatornog okvira. Upute Komisije pripadaju

neobavezujućem dijelu pravnog nasljeđa Unije (engl.-fr. soft aquis), ali ih u

praksi zemlje članice dosljedno primjenjuju, naročito s obzirom na to da Komisija

može kontrolirati odluke o SMP statusu i mjerama kroz maločas opisan

mehanizam konzultacija. Komisija je ovlaštena donositi i revidirati ove Upute

člankom 15(2) Okvirne direktive.

Osnovna svrha ovoga dokumenta je doprinos harmonizaciji primjene

regulatornih načela, konzistenciji regulacije s načelima općeg tržišnog natjecanja,

89 U principu, svako proglašenje SMP statusa na tržištu s nacionalnim geografskim obuhvatom

tretira se kao mjera koja ima ili bi mogla imati utjecaja na trgovinu između zemalja članica.

191

te transparentnosti i predvidivosti ishoda upravnih postupaka pred nacionalnim

regulatornim tijelima. Stoga su ove Upute utemeljene na:

­ postojećoj sudskoj praksi Suda prvog stupnja, te Europskog suda pravde, u

sporovima pokrenutim tijekom antitrust postupaka;

­ „stare“ Upute o primjeni pravila iz područja tržišnog natjecanja u

telekomunikacijama iz 1991.90;

­ Bilješci Komisije o definiranju mjerodavnih tržišta u pravu tržišnog

natjecanja91;

­ Bilješci Komisije o pravilima tržišnog natjecanja primijenjenim na ugovore o

pristupu u telekomunikacijskom sektoru92.

Kada je riječ o definiranju mjerodavnog tržišta93, postoje tri osnovna moda

djelovanja94:

­ primjena liste mjerodavnih tržišta usluga iz odgovarajuće Preporuke o

mjerodavnim tržištima (nekad 2003/311/EC, danas 2007/879/EC);

­ definiranje tržišta po pravilima iz područja tržišnog natjecanja (tj. prema

pravilima iz ovih Uputa), ali uz obveznu notifikaciju Komisiji prema članku 7.

Okvirne direktive;

­ korištenje tržišta definiranih u posebnim direktivama, koja nisu na popisu

preporuke o mjerodavnim tržištima:

• maloprodajna tržišta digitalne televizijske i radijske difuzije95;

• sustavi uvjetovanog pristupa uslugama digitalne televizijske i radijske

difuzije96;

• minimalna ponuda iznajmljenih telekomunikacijskih vodova97;

• usluge odabira i predodabira operatora98.

Nakon definiranja tržišta, nacionalni regulator provodi analizu99, prema ovoj

Uputi, sagledavajući dinamiku tržišta u sljedećih nekoliko godina. Regulator

mora, osim same činjenice o postojanju konkurencije, utvrditi je li zatečeno stanje

trajno, ili se mogu očekivati veće promjene u skorom vremenu. Nema točne upute

o vremenskim razmacima za provođenje periodičkih analiza. To ovisi o vrsti

analiziranog tržišta, a može se na razini EU-a koordinirati od strane Komisije. 90 Upute Komisije (91/C 233/2) o primjeni pravila o zaštiti tržišnog natjecanja Europske zajednice

u telekomunikacijskom sektoru (OJ C 233/2, 6.9.1991.). 91 Bilješka Komisije (97/C 372/5) o definiciji mjerodavnog tržišta za potrebe prava konkurencije

Zajednice (1997, OJ C372/5.), poznata kao “Bilješka o definiciji tržišta”(engl. “Notice on market

definition”). 92 Bilješka Komisije (98/C 265/2) o primjeni pravila tržišnog natjecanja na ugovore o pristupu u

telekomunikacijskom sektoru – Okvir, mjerodavna tržišta, i (OJ C 265/2, 22.8.1998.), poznata kao

“Bilješka o pristupu” (engl. “Access notice”). 93 Vidi pod 88, str. 23.-69. 94 Vidi pod 88., str. 19. 95 Direktiva o pristupu, članak 6(3.b.i). 96 Direktiva o pristupu, članak 6(3.b.ii). 97 Direktiva o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika, članak 18. 98 Direktiva o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika, članak 19. 99 Vidi pod 88, str. 70.-106.

192

Korištenje iste metodologije definicije i analize tržišta osigurava da će većina

tržišta definiranih za potrebe sektorski specifične regulacije odgovarati

definicijama koje bi bile primijenjene pod djelovanjem općeg prava o tržišnom

natjecanju. Međutim, bez obzira na to, definicije tržišta prema odgovarajućoj

preporuci o mjerodavnim tržištima nemaju djelovanja na moguće drugačije

definicije koje bi primijenila nacionalna tijela za tržišno natjecanje, ili pak

Europska komisija prilikom analize antitrust slučajeva.

Preporuka o mjerodavnim tržištima iz 2003. uvelike olakšava posao regulatora u

smislu definiranja mjerodavnog tržišta u dimenziji usluge. Daleko najveći dio

slučajeva rješiv je odabiranjem specifičnog tržišta s popisa od njih osamnaest iz

Preporuke 2003/311/EC. Ta tržišta odredila je Komisija uz suradnju nacionalnih

regulatora. Stoga se posao regulatora u odnosu na nove definicije tržišta u

velikomu svodi na određivanje njegove geografske dimenzije.

S obzirom na tradiciju, ali i realne aspekte telekomunikacijskih sustava,

geografski obuhvat tržišta u telekomunikacijskom sektoru često se sagledava na

osnovi dva glavna kriterija:

­ područja koje je pokriveno mrežom;

­ postojanja određenih pravnih ili regulatornih instrumenata koji utječu na

mogućnost obavljanja djelatnosti na određenom teritoriju.

Prema tim kriterijima, tržišta mogu biti lokalna, regionalna, nacionalna, ili

internacionalna, s tim da ovakva podjela ne mora biti dostatna za utvrđivanje

geografskog tržišta u svim slučajevima. Često, ali opet ne uvijek, teritorij

pokriven mrežom odgovarat će teritoriju na kojem je operator ili davatelj usluge

ovlašten za obavljanje telekomunikacijskih usluga. U zadnje vrijeme, zbog

primjene režima općih ovlasti prema novoj Direktivi o ovlaštenjima (2002/20/EC),

kojime su ulazne administrativne naknade svedene na doista simbolične iznose,

veliki broj operatora se odlučuje na prijavu djelatnosti na nacionalnoj razini, bez

stvarne namjere za pokrivanjem cjelokupnog nacionalnog teritorija. Stoga kriterij

postojanja pravnih ili regulatornih instrumenata sam za sebe nikada ne može biti

dovoljan u ocjenjivanju mjerodavnog geografskog tržišta. Regulator mora utvrditi

stvaran geografski doseg i kapacitet mreže operatora, kako bi utvrdio njegove

stvarne sposobnosti konkuriranja.

Tržišta usluga mobilnih usluga također su geografski ograničena iz razloga što su

dosezi mreža geografski ograničeni na nacionalne teritorije. To ima svoje

povijesno porijeklo u činjenici da se frekvencijski spektar međunarodno

koordinira na razini država, pa se i licence dodjeljuju u javnim postupcima100 na

osnovi pokrivanja nacionalnih teritorija. Međutim, međunarodna interkonekcija

se u suštini ne razlikuje od domaće, osim u opsegu prometa. Između mobilnih

mreža u različitim državama postoje goleme trgovačke barijere, koje se u prvom

redu ogledaju u enormno visokim cijenama razgovora za korisnike koji su

otputovali u druge države (engl. international roaming). Europska komisija je

2006. pokrenula kampanju za dovođenje cijena međunarodnog roaminga više u

100 Primjenjuju se javni natječaji zbog ograničene raspoloživosti frekvencijskog resursa za sustave

mobilnih mreža u odnosu na potražnju.

193

sklad sa stvarnim troškovima usluga, iza čega evidentno stoji sumnja u zloporabu

dominacije određivanjem prevelikih cijena na maloprodajnim tržištima. Komisija

je smatrala da su trgovačke barijere koje su danas prisutne u neskladu s

načelima zajedničkog europskog tržišta. Rezultat toga su propisi doneseni

tijekom 2007. i 2009. godine101, kojima su bitno ograničene veleprodajne i

maloprodajne cijene roaminga u Europskoj uniji. Prema tome, radi se jednim

dijelom o regulaciji na maloprodajnim tržištima. Slika 11.5.-3., preuzeta sa

stranica Europske komisije, ilustrira vremenski raspored uvođenja ograničenja

cijena roaminga.

Slika 11.5.-3. Ograničenja cijena roaminga u Europskoj uniji. Izvor: Europska komisija.

101 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća (EC) No 717/2007 od 27. lipnja 2007. o roamingu na

javnim mobilnim telefonskim mrežama unutar Zajednice i izmjenama Direktive 2002/21/EC (OJ

L 171/32, 29.6.2007.);

Uredba Europskog parlamenta i Vijeća (EC) No 717/2007 od 18. lipnja 2009. o izmjenama

Uredbe (EC) No 717/2007 od 27. lipnja 2007. o roamingu na javnim mobilnim telefonskim

mrežama unutar Zajednice i Direktive 2002/21/EC o zajedničkom regulatornom okviru za

elektroničke komunikacijske mreže i usluge (OJ L 167/12, 29.6.2009.).

194

11.6. Recentni razvoj regulatornog okvira Europske unije za sektor

elektroničkih komunikacija

Sredinom 2006. godine, u skladu sa svojim dužnostima i ovlaštenjima, Europska

komisija je načinila reviziju primjene novog regulatornog okvira u sektoru

elektroničkih komunikacija, i na temelju nje je organizirala javnu raspravu o

potrebnim promjenama u sektorskoj legislativi, kako bi se ubrzao razvoj ovog

sektora, koji se smatra pokretačem moderne ekonomije. Recentna politička

inicijativa Unije, tzv. „Digitalna agenda“ (engl. Digital Agenda, vidjeti na web

stranici: http://ec.europa.eu/digital-agenda/digital-agenda-europe), formulira stra-

teške ciljeve koji trebaju voditi ka čim većoj iskorištenosti mogućnosti koje donosi

digitalna komunikacijska tehnologija za razvoj ekonomije i povećanje životnog

standarda građana Europske unije. U tom svjetlu treba gledati izmjene propisa

novog regulatornog okvira za elektroničke komunikacije, od kojih su se najvažnije

dogodile 2009. godine.

Najvažniji propis tog razdoblja je Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća

2009/140/EC od 25. studenog 2009. o izmjenama direktiva 2002/21/EC o

zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske

mreže i usluge, 2002/19/EC o pristupu ka, i interkonekciji s, elektronič-

kim komunikacijskim mrežama i pridruženim objektima, i 2002/20/EC o

ovlaštenjima elektroničkim komunikacijskih mreža i usluga (OJ L 337/37,

18.12.2009.). Ovaj je propis poznat kao „Direktiva za bolju regulaciju“ (engl.

Better Regulation Directive). Njegova osnovna intencija je da, kroz izmjene triju

temeljnih direktiva navedenih u naslovu, stvori uvjete za ukidanje ex-ante

regulacije gdje god je to moguće, s obzirom da je kompetitivnost na tržištima

elektroničkih komunikacija značajno porasla tijekom primjene novog

regulatornog okvira. Potrebno je u najvećoj mogućoj mjeri s poduzetnika skinuti

teret ispunjavanja regulatornih obveza, kako bi se doprinijelo kreiranju povoljnog

okruženja za ulaganja u mreže i usluge elektroničkih komunikacija, a naročito u

infrastrukturne sustave i mreže „nove generacije“. Jedan od ciljeva Digitalne

agende je dovođenje brzog pristupa Internetu (najmanje 30 Mbit/s) praktički do

svakog domaćinstva i poduzetnika u razmjerno kratkom roku, do 2020. U istom

roku, planira se ultra-brzo povezivanje (najmanje 100 Mbit/s) barem polovice

ukupne populacije.

Direktiva o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika, kao i Direktiva o privatnosti

i zaštiti podataka također su dobile svoje amandmane, koje je unijela nova

Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2009/136/EC od 25. studenog

2009. o izmjenama Direktive 2002/22/EC o univerzalnoj usluzi i pravima

korisnika elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, Direktive

2002/58/EC o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u elektronič-

kim komunikacijama, i Regulacije (EC) No 2006/2004 o suradnji nacio-

nalnih vlasti odgovornih za provedbu prava zaštite potrošača (OJ L

337/11, 18.12.2009.). Zaštita prava korisnika usluga smatra se sve važnijim

područjem zbog toga što, uslijed tehnološkog razvoja, modeli nuđenja usluga

postaju sve složeniji i potencijalno sve manje razvidni kupcima. Također,

potrebno je ojačati povjerenje u zaštitu korisnika na Internetu od štetnih

sadržaja ili zloupotreba, a s druge strane, omogućiti državi da obavlja funkcije

195

nadzora komunikacija za potrebe kaznenih postupaka i zaštite nacionalne

sigurnosti. Sva ta područja pokrivena su u prvim varijantama direktiva iz 2002.,

ali su ovdje prilagođena novim realnostima koje je donio velik tehnološki

napredak i konkurencija u sektoru.

Novom Uredbom Europskog parlamenta i Vijeća (EC) No 1211/2009 od 25.

studenog 2009. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke

komunikacije (BEREC) te Ureda (OJ L 337/1, 18.12.2009.) osnovano je

zajedničko tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije, BEREC

(engl. Body of European Regulators for Electronic Communications), i njegov

Ured (engl. the Office). Kako BEREK u fizičkom smislu čini Odbor regulatora

(engl. Bord of Regulators), Ured je osmišljen kako bi pružao profesionalne usluge

potrebne u radu takvog tijela. Svrha osnivanja BEREC-a, u nedostatku političke

volje za osnivanjem zajedničkog regulatornog tijela za čitavu Europsku uniju, jest

ostvarivanje čim većeg stupnja harmonizacije regulatornih pravila i njihove

primjene na čitavom prostoru Europske unije, kako bi se minimizirale razlike

koje nastaju u implementaciji pravila zajedničkog tržišta na nacionalnim

tržištima zemalja članica.

Tri navedene direktive postale su obvezne za primjenu u svibnju 2011. Iako je od

2002. do kraja 2009. nastao još jedan manji broj propisa EU-a u ovom sektoru,

nećemo se posebno osvrtati na njih zato što oni ne dotiču teme koje bi bile

interesantne za raspravu u okviru ovog kolegija.

Zbirka svih propisa Europske unije za sektor elektroničkih komunikacija koji su

bili na snazi u prosincu 2009. godine nalazi se u publikaciji Europske komisije,

koja se može dobaviti na ovoj web adresi:

https://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-

agenda/files/Copy%20of%20Regulatory%20Framework%20for%20Electonic%20C

ommunications%202013%20NO%20CROPS.pdf,

odnosno u priručniku koji je izdan uz ova skripta.

Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2014/61/EU od 15. svibnja 2014.

o mjerama za smanjenje troškova izgradnje brzih elektroničkih komuni-

kacijskih mreža (OJ L 155/1, 23.5.2014.) uvodi obvezu davanja pristupa

operatorima koji su ulagači u brze mreže elektroničkih komunikacija

infrastrukturnim resursima i onih poduzeća koja nisu nužno uključena u

industriju elektroničkih komunikacija, poput elektroprivreda, vodovoda,

plinovoda, cesta, i slično, i to na ekonomski učinkovit i transparentan način.

Osnovna svrha ove jednostavne direktive, koja mora biti transponirana u

nacionalne zakone do kraja 2015., a implementirana do polovice 2016., jest

davanje poticaja ulagačima koji žele graditi, na primjer, optičku infrastrukturu

budućih ultra-brzih komunikacijskih mreža, u obliku smanjenja troškova

izgradnje kroz zajedničko korištenje i stavljanje u dodatnu funkciju postojećih

infrastrukturnih resursa drugih poduzeća. Iako je ta mjera na prvi pogled

privlačna, jer vodi ka aktiviranju već postojeće imovine za dodatnu ekonomsku

svrhu, njen stvaran utjecaj na razvoj infrastrukture mreža nove generacije tek

treba vidjeti.

196

12. Reference i dopunska literatura

Ovdje ćemo navesti reference na koje se pozivamo u tekstu ovih skripata, ali i

značajno širi popis dopunske literature. Sva ta djela grupirat ćemo u sljedeće

kategorije:

- Udžbenici, među kojima se nalaze djela značajnih autora iz područja prava

konkurencije i industrijske organizacije.

- Zbirke propisa, koje sadrže kompletne ažurirane čistopise svih ključnih

propisa Europske unije, kao i provedbenih akata i drugih dokumenata

Europske komisije, iz područja tržišnog natjecanja, uključujući i najvažnije

sektorske propise za područja elektroenergetike, odnosno elektroničkih

komunikacija, kao i hrvatske propise iz područja općeg prava konkurencije. Za

sve njih, zbog lakšeg snalaženja čitatelja, navodimo i internetsku adresu na

kojoj su dostupni. Svi materijali nalaze se također i u elektroničkoj publikaciji

D. Sabolić (urednik): „Pravo konkurencije – zbirka propisa i dokumenata“,

koja predstavlja popratni nastavni materijal uz ova skripta.

- Dopunska literatura, u kojoj je naveden značajan broj djela korisnih za

produbljivanje znanja iz ovog širokog i dubokog multidisciplinarnog područja.

Unutar svake kategorije, djela su poredana na uobičajen način, prema

abecednom redu prezimena autora i godini nastanka.

Udžbenici

Armstrong, M., Porter, R.H., eds. (2007), “Handbook of Industrial Organization, Volume 3”,

North-Holland Publishing Company, 2007.

Breyer, S. (1982), “Regulation and Its Reform”, Harvard University Press, 1982.

Butorac Malnar, V., Pecotić Kaufman, J., Petrović, S. (2013), “Pravo tržišnog natjecanja”, Pravni

fakultet Sveučilišta u Zagrebu, 2013.

Horak, H., Dumančić, K., Poljanec, K., Vuletić, D. (2014), „European Market Law – Handbook

(Vol. I)“, Sveučilište u Zagrebu, Ekonomski fakultet, 2014.

Jones, A., Sufrin, B. (2014), “EU Competition Law”, Oxford University Press, 2014.

Kahn, A.E. (1988), “The Economics of Regulation: Principles and Institutions”, MIT Press, 1988.

Laffont, J.-J., Tirole, J. (1993), “A Theory of Incentives in Procurement and Regulation“, The MIT

Press, 1993.

Malloy, R.P. (2004), „Law in a Market Context“, Cambridge University Press, 2004.

Mlikotin-Tomić, D., Horak, H., Šoljan, V., Pecotić Kaufman, J. (2006), “Europsko tržišno pravo”,

Školska knjiga, Zagreb, 2006.

Šoljan, V. (2004), “Vladajući položaj na tržištu i njegova zlouporaba u pravu tržišnog natjecanja

Europske zajednice”, Ibis grafika, Zagreb, 2004.

Tirole, J. (1988), “The Theory of Industrial Organization“, The MIT Press, 1988.

197

Zbirke propisa

AZTN (2011), “Zbirka propisa o zaštiti tržišnog natjecanja u Republici Hrvatskoj”, Agencija za

zaštitu tržišnog natjecanja, Zagreb, 2011.

URL: http://www.aztn.hr/uploads/documents/tn/zakonodavni_okvir/AZTN-Zbirka_propisa.pdf

AZTN (2013), “Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja – Neslužbeni pročišćeni tekst”, Agencija za

zaštitu tržišnog natjecanja, Zagreb, 2013.

URL: http://www.aztn.hr/uploads/documents/tn/zakonodavni_okvir/ZZTN_procisceni-tekst.pdf

EC (2009), „Regulatory framework for electronic communications in the European Union“,

European Commission, Brussels, 2009. URL: https://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-

agenda/files/Copy%20of%20Regulatory%20Framework%20for%20Electonic%20Communications%

202013%20NO%20CROPS.pdf

EC (2012), „Consolidated Version Of The Treaty On The Functioning Of The European Union“,

OJ C 326/47, 26.10.2012.

URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT

EC (2013a), “EU Competition law – Rules Applicable to Antitrust Enforcement – Volume I:

General Rules, European Commission, Brussels, 2013.

URL: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/handbook_vol_1_en.pdf

EC (2013b), “EU Competition law – Rules Applicable to Antitrust Enforcement – Volume II:

General Block Exemption Regulations and Guidelines“, European Commission, Brussels, 2013.

URL: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/handbook_vol_2_en.pdf

EC (2013c), “EU Competition law – Rules Applicable to Antitrust Enforcement – Volume III:

Sector Specific Rules“, European Commission, Brussels, 2013.

URL: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/handbook_vol_3_en.pdf

EC (2013d), “EU Competition law – Cartel Legislation and Other Reference Text“, European

Commission, Brussels, 2013.

URL: http://ec.europa.eu/competition/cartels/legislation/cartel_compilation_en.pdf

EC (2013e), “EU Competition law – Rules Applicable to Merger Control“, European Commission,

Brussels, 2013. URL: http://ec.europa.eu/competition/mergers/legislation/merger_law_2013_web.pdf

EC (2014), “EU Competition law – Rules Applicable to State Aid“, European Commission,

Brussels, 2014.

URL: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/compilation/state_aid_15_04_14_en.pdf

Sabolić, D., ed. (2014), „EU Legislative Framework – Energy“, Zagreb, 2014.

URL: http://bib.irb.hr/datoteka/747163.EU-framework-Energy2009_.pdf

Dopunska literatura

Akšamović, D., Pošćić, A., Pecotić Kaufman, J. (2010), Strukturne mjere i mjere praćenja

poslovanja kao uvjet za provedbu koncentracije u europskom i hrvatskom pravu tržišnog

natjecanja (Structural and behavioural measures as condition for implementation of

concentrations in EU and Croatian competition law), Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, v. 31, br.

2, 2010., pp. 969-1017. URL: http://hrcak.srce.hr/index.php?show=clanak&id_clanak_jezik=95432

Colander, D.C. (2004), „Economics“, 5th ed., McGraw-Hill Irwin, 2004.

Frank, R.H., Bernanke, B.S. (2004), „Principles of Economics“, 2nd ed., McGraw-Hill Irwin, 2004.

Hartley, T.C. (2004), “Temelji prava Europske zajednice”, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci,

2004.

Joskow, P.L. (2001), California's Electricity Crisis, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 17, No.

3, 2001.

198

Jovančević, R. (2005), “Ekonomski učinci globalizacije i Europska unija”, Mekron promet, Zagreb,

2005.

Kahn, A.E. (2001), “Whom the Gods Would Destroy, or How Not to Deregulate”, AEI-Brookings

Joint Center for Regulatory Studies, 2001.

Kahn, A.E. (2004), “Lessons From Deregulation, Telecommunications and Airlines After the

Crunch”, AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2004.

Koutsoyiannis, A. (1996), „Moderna mikroekonomika“, Mate, Zagreb, 1996.

Krugman, P. (2009), Wells, R., „Microeconomics“, 2nd ed., Worth Publishers, 2009.

Laffont, J.-J., Martimort, D. (2002), „The Theory of Incentives, The Principal-Agent Model“,

Princeton University Press, 2002.

Laffont, J.-J., Tirole, J. (2001), „Competition in Telecommunications“, MIT Press, 2001.

Mankiw, N.G. (2009), „Principles of Microeconimics“, 5th ed., Soth-Western, 2009.

McConnell, C.R., Brue, S.L. (2005), „Microeconomics“, 16th ed., McGraw-Hill Irwin, 2005.

Mlikotin Tomić, D., Horak, H., Pecotić, J., Štajfer, J. (2005): “Praktikum trgovačkog prava

(Commercial Law Practicum)”, Sinergija, Zagreb, 2005.

Orsag, S. (2002), „Budžetiranje kapitala“, Masmedia, 2002.

Pecotić Kaufman, J. (2011), Predatorske cijene u sektoru elektroničkih komunikacija u europskom

i hrvatskom pravu tržišnog natjecanja, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, v. 32, br. 2,

2011., pp. 731-753.

Pecotić Kaufman, J. (2012a), Kartelni sporazumi i usklađeno djelovanje: kad je paralelno

ponašanje poduzetnika nezakonito?, u: Pravo tržišnog natjecanja – Novine u hrvatskom i

europskom zakonodavstvu i praksi, Zbornik radova, Pecotić Kaufman, J. (ur.), Ekonomski

fakultet Zagreb, Zagreb, 2012., str. 21-43.

Pecotić Kaufman, J. (2012b), “Nadzor koncentracija poduzetnika na tržištu robe široke potrošnje

u Hrvatskoj”, u Knego, N., Renko, S., Knežević, B. (ur.) Promjene u trgovini na malo u Hrvatskoj,

Ekonomski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, 2012.

Pecotić Kaufman, J. (2012c), The Croatian Competition Agency finds no concerted practice between

the three telecom companies providing mobile telephony service in Croatia (Hrvatski Telekom-HT,

VIPnet, Tele2), 26 July 2012, e-Competitions Bulletin, N°50280.

Pecotić Kaufman, J. (2013), „Chapter 6 Control of Mergers in Grocery Retail Market in Croatia”,

in Renko, S., Knezevic, B. (eds.) Challenges for the Trade of Central and Southeast Europe

(International Business and Management , Volume 29), Emerald Group Publishing Limited, pp.

95-122.

Pecotić Kaufman, J., Topić, D. (2007), “Croatia”, in Maitland-Walker, J. (ed.) Guide to European

Company Laws, 3rd ed., Sweet & Maxwell, London, 2007, str. 131-174.

Pecotić Kaufman, Slijepčević, S. (2010), Koncentracije poduzetnika i mjerodavno tržište: pravni i

ekonomski aspekti (Concentrations of undertakings and relevant market: legal and economic

aspects), Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, v. 60, br. 5, 2010., pp. 995-1045. URL:

http://hrcak.srce.hr/index.php?show=clanak&id_clanak_jezik=90249

Peirce, W.S. (1996), „Economics of the Energy Industries“, Praeger, 1996.

Peltzman, S. (1976), Toward a More General Theory of Regulation, Journal of Law and Economics, Vol. 19,

No. 2, Aug. 1976., pp. 211-240.

Sabolić, D. (2007), „Tržišna snaga u telekomunikacijama“, Kigen, Zagreb, 2007.

Sabolić, D. (2012), Ekonomska pitanja u vezi dekarbonizacije elektroenergetskog sustava, 21.

199

Forum Hrvatskog energetskog društva, Zagreb, Hrvatska, studeni 2012.

Sabolić, D. (2013), Cjenovni signali s tržišta električne energije i sustavi subvencija za obnovljive

izvore, 21. Forum Hrvatskog energetskog društva, Zagreb, Hrvatska, studeni 2013.

Sabolić, D., ur. (2015), „Pravo konkurencije – zbirka propisa i dokumenata“, Sveučilište u

Zagrebu, Ekonomski fakultet, 2015.

Samuelson, P.A. (2007), Nordhaus, W.D., „Ekonomija“, 18. izdanje, Mate, 2007.

Saunders, A., Cornett, M.M. (2006), „Financijske tržišta i institucije“, Masmedia, Zagreb, 2006.

Stigler, G. (1971), The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science,

Vol. 2, No. 1, Spring 1971, pp. 3-21.

Stigler, G., Friedland, C. (1962), What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity, The Journal of Law

and Economics, Vol. 5, Oct. 1962, pp. 1-16.

Stoft, S. (2003), “Power System Economics”, IEEE Press, Piscataway, NJ, USA, 2003.

Žager, K., Tušek, B., Vašiček, V., Žager, L. (2007), „Osnove računovodstva, Računovodstvo za

neračunovođe“, Sveučilište u Zagrebu, 2007.