24 中国政府采购 2019年第03期

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关于设置资格条件的目标和指导原则分析文 / 赵勇 王雪 宋亦然 国际关系学院公共市场与政府采购研究所

一、引言在采购过程中，采购人通常通过设置供应商

的资格条件来提高采购效率，降低履约风险，优

化采购结果。不同项目资格条件的设定应随情况

的不同而变化，资格条件设定因而成为困扰采购

人的难题之一，不同项目之间的资格条件设定难

以相互借鉴。本文将以普适性为出发点，就设置

资格条件的目的和原则的原因、作用进行分析，

对需求不同的采购人资格条件的设置提供帮助。

（一）资格条件的概念。

资格是从事某种活动或为获得某一特殊权利

而所应具备的先决条件。在采购活动中，资格条

件则是在采购过程中采购人出于降低履约风险或

提高采购效率的目的对供应商设置的参与采购活

动的门槛。此外，确定供应商的资格条件需要考

虑其是否符合以下几项特征：（1）将以一种令人

满意的方式按时完成合同要求的工作；（2）与该

供应商进行商业往来是否有助于提升社会效益及

实现经济目标；（3）满足国家法律法规的各项要

求及规定。本文作者认为，除上述特征外，供应

商的资格条件还存在另一项特征：不同于拟提供

的货物、工程或服务的技术经济特性，资格条件

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往往与供应商的身份、状态或经历有关，不能够

通过短期的努力而改变。这是它与同样影响供应

商的投标文件（或在其他采购方式中的要约文件）

的响应性的技术规格、性能参数等的区别所在。

资格条件的设定主要是出于采购人希望供应商有

充足的履约能力及一定的履约意愿的愿望，在平

衡好有效竞争和经济时间成本的情况下，确保采

购活动顺利进行并最终取得采购人合意标的，控

制采购风险。

（二）资格条件的重要性。

资格条件作为供应商有资格参与竞争的门槛，

是对供应商的基础性要求。设置合理的资格条件

可以直接起到过滤、筛选投标人从而促进有效竞

争的作用，并可节约招标人的时间，提高采购的

效率。但是，在不同的采购活动中，采购人的需

求往往大相径庭，资格条件的设置更是千差万别。

采购人需求的不同是导致采购过程中资格条件设

置差异的主要原因，也使得不同招标人设置的资

格条件缺乏可复制性。因此，采购人掌握设置供

应商资格条件的原则和方法是十分必要的。

此外，由于政府采购活动中采购人为政府部

门及事业单位和团体组织，采购人的活动对社会

有很大的示范作用。采购人能通过资格条件向广

大供应商传递一定的信息——即采购人希望供应

商向着怎样的具体标准去发展。比如，如果采购

人通过资格条件的设定要求参与竞争的供应商守

法、诚信、有一定的专业技术能力、履行社会责任，

将有助于引导全社会企业自觉遵纪守法、鼓励诚

信行为、积极升级设备和专业技术，有利于全社

会商业环境的良性发展。

二、设置资格条件的目标（一）降低履约风险。

资格审查，即采购人对照预先设定的资格条

件对于供应商的要约中的相关要素进行审查。其

直接目的是降低履约风险。本文所指的履约风险

为供应商不能遵守要求或拟议的交付或履行计划

（履约）的可能性，其最直接的危害就是可能导

致采购对象无法满足其需求，从而使得采购人遭

受效率与经济上的双重损失。因此，为了避免潜

在损失或降低造成损失的可能性，采购人要结合

采购实际，在采购的不同阶段采取相应的方式对

履约风险进行防范。

在采购的全流程中，许多因素都可能带来履

约风险。从供应商角度来看主要有两个：供应商

的履约能力及其履约意愿。我国法律中对资格条

件设定的要求也充分考虑到了这两个因素。《政

府采购法》第十七条规定，供应商应当具备的资

格条件主要涉及相关资质条件的证明、业绩证明、

财务状况的证明、以及公司相关管理人员和关键

技术人员的有关情况的说明。上述要求都是为了

最大程度上减少采购过程中可能出现的风险，保

证采购过程的平稳进行，采购结果符合预期。其

中相关资质及财务状况的证明是从技术和财力方

面来筛选具有合格履约能力的供应商，防止供应

商因技术问题或资金不足导致项目实施无法平稳

高效进行；而业绩的证明主要是从供应商过往参

与的相似项目来观察该企业的履约能力和其相应

的履约意愿。在实际操作中，履约意愿是容易被

采购人忽略因素。一些采购人在资格条件的设置

及审查中只重视企业的履约能力忽视了中标供应

商是否有足够的意愿来进行履约。例如，采购人

有 100 分的履约能力，但由于有限理性和机会主

义行为，使得在实际履约过程中作为“契约人”

而非传统的“理性经济人”的供应商只应用了其

60 分的能力，导致了在取得标的后的项目实施过

程中出现问题，采购效果与预期出现偏差。

为防范上述机会主义行为，通过合理科学的

设置资格条件及严格执行资格审查，采购人可以

有效地辨别出供应商的履约能力和履约意愿，确

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保供应商有能力且愿意保质保量地完成项目，减

少项目的履约风险。

（二）提高采购效率。

资格审查的另一目的是提高采购效率。如前

所述，合理地设置资格审查可以降低采购风险，避

免因项目风险导致合同的暂停或取消，提升缔结合

同后项目实施的效率。但同所有防范机会主义行为

的措施一样，资格审查会增加交易成本，其中包含

了采购人组织和供应商参与采购活动的成本。

资格条件作为门槛，其高度、数量以及位置

都直接决定着采购的成本和效率。如果门槛过高，

参与竞争的供应商或因为竞争者数量过少或因为

无法找到实力相当的对手，缺乏提交高质量投标

文件的动力，无法形成有效竞争；门槛过低不仅

会增加采购人的评审成本，还会浪费那些未中标

人的成本，甚至形成恶性竞争。过高的交易成本

会妨碍乃至阻止潜在交易的发生，不利于资源的

最优配置。门槛的数量则关系到采购人效率和供

应商与采购人需求匹配度的平衡——设定的资格

条件数量过多会给评审过程带来较大的成本损耗，

影响采购效率，如果数量过少，潜在供应商与采

购人的需求匹配程度可能无法满足采购人的要求。

门槛的位置是指采购人是采用资格预审还是资格

后审来进行资格审查。两种方式适用的情况和产

生的结果是有差异的——资格预审适合于采购金

额巨大、供应商数量多且供应商差异较大的情况

下使用。在这种情况下资格预审可以起到筛选的

作用，将大部分不满足采购人需求的供应商筛选

出去，避免了未中标供应商数量过多造成供应商

成本的浪费和采购人评审效率的低下；而资格后

审适合供应商数量不多、且供应商履约能力大致

相同的情况，这一情况下资格条件的设定主要是

为了防范供应商的履约风险而不再是控制供应商

的范围以形成有效竞争。

三、设置资格条件的指导原则（一）合法性原则。

合法性原则是在设定指导原则时应遵循的第

一原则。

首先，保证资格条件的合法合规，整个采购

过程才会具有效力。在资格条件的制定过程中，

合法性原则主要体现在遵循法律和技术标准以及

不得设定不符合现行法律法规的技术性资格条件

两方面。公共采购项目大多都是为了保障政府运

转、履职和提供公共服务的需要，因此，必须要

求参与政府采购活动的供应商具有履行合同所必

需的专业技术能力，以保证政府行政效能和公共

服务水平的需要。为快速甄别供应商是否有满足

采购人要求的能力，资格条件中会明确表示供应

商应有什么资质条件，并且采购人可以根据不同

项目的差异化设定资格条件。我国相关法律对此

做出了诸多规定。同时出于技术中性原则，供应

商也不得设置不合理的资格条件排斥潜在供应商，

相关法律要求这些条件应当符合国家或行业主管

部门颁布的现行技术规范和标准的规定，不得人

为提高或有意降低，避免因此而影响正常竞争，

增大履约风险。

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其次，有关政府采购的制度还规定不得将注

册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、

纳税额等规模条件作为资格要求或评审因素，也

不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承

诺、证明、背书等作为资格要求 , 对投标人实行差

别待遇或者歧视待遇。此外，一些行业、地区颁

布的“负面清单”范围内取消的资质条件不能作

为资格条件。虽然不同地区及不同行业的资格标

准负面清单有一定的差异，但是其大致的设立原

则都是相同的，即从反歧视、维护采购公平性、

提高采购效率角度出发来最大程度的优化采购效

果，提升采购过程的社会示范效应。

（二）竞争性原则。

在政府采购活动中的缔约方式是多种多样的，

但大多遵循“要约邀请—要约—承诺”的流程。

在这种缔约方式中，供应商对采购人进行一事一

议的报价。如果缺乏竞争，就很难选择一个合适

的供应商并形成较优的交易条件。在公共采购中，

有效竞争的重要性是不言而喻的，尤其是在物有

所值和效率方面，如果供应商间的竞争没有形成

有效竞争，那么无论如何精心设计和应用采购规

则采购人都很难实现物有所值，系统的低效率也

会不可避免地浪费公共资源。时至今日，有效竞

争对采购过程和结果产生的影响仍然没有引起采

购人的足够重视。在设置资格条件环节表现为一

些资格条件的设置并不能促进有效竞争，反而会

造成竞争扭曲、加重非竞争性和反竞争市场结构。

值得注意的是，有效竞争并不等于过度竞争——

并不是竞争越激烈采购效果就会越好。过度竞争

同样会牺牲采购效率。

此外，竞争和需求存在矛盾，需要采购人合

理地把握和平衡。采购人在设立资格条件时应当

对市场上有能力承担这个项目的供应商进行摸底

调研，调查清楚他们的实际能力，以此来设定一

个既能满足采购人需求又能引起有效竞争的资格

条件。防止设立的资格条件与市场平均价格水平、

实际产品情况相去甚远的状况发生，出现供应商

给予的投标方案与供应商原有预期不相符或无标

可评的现象。其次，不恰当不合理的资格条件设

置可能会限制采购人获得最佳价值的潜在机会，

从而变相增加采购成本。因而采购人在设立资格

条件时应该持一种谨慎的态度来进行方案的设计，

因为公共采购规则决定了供应商在某一特定合同

某一标书中的实际竞争压力，而这反过来又会影

响有关市场的一般竞争水平。

（三）针对性原则。

针对性原则主要指的是采购人设置的资格条件

要与采购人的需求和采购的特点高度匹配。出于两

个主要原因，采购人在设置资格条件时要考虑资格

条件与采购人自身需求之间的匹配程度。首先，出

于提高采购效率的目的，资格条件与采购需求要高

度匹配。与需求匹配的资格条件可以很好地起到过

滤不符合需求的供应商的作用，从而节约采购人筛

选与评审的成本，提高采购的效率。其次，有针对

性的资格条件能够将不合格的供应商排除在单次采

购活动之外，让有能力的供应商参与竞争，从而大

大提高了采购人购得合意对象的可能性，降低采购

的风险。因此，出于满足采购人主要目标的考虑，

设置有针对性的资格条件是必要的。

笔者认为，采购人在设置资格条件时至少要

从履约能力和履约意愿两个方面对潜在供应商进

行评估和筛选，才能确保资格条件起到准确地筛

选出合意的供应商的作用，从而提高采购效率、

降低采购风险。

1. 资格条件对供应商履约能力的针对性。

资格条件是筛选供应商的第一道门槛，而满

足资格条件、具备较强履约能力的供应商自然可

以在更大程度上满足采购人的需求。资格条件对

应着潜在供应商的履约能力，而履约能力又对应

着采购人的需求。通过设置与需求匹配的资格条

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件，采购人的需求可以被更好的满足，从而最大

程度地实现采购的目标。

在采购的过程中，采购人与潜在供应商之间

存在双向的信息不对称。采购人不了解潜在供应

商的履约能力，潜在供应商不了解采购人的需求

和其对商品特性的偏好。根据市场信号理论，此

时的采购活动就是一种不确定性下的投资行为。

在信息不对称的条件下，采购人需要通过潜在供

应商发出的信号来对其履约能力和履约意愿进行

甄别。最直接的甄别方法就是考察供应商是否具

备满足采购人需求的资质和能力。而期待获得交

易的潜在供应商则可以通过某些能够代表其资质

和能力的证明向采购人发出信号。

供应商为了使自己脱颖而出，最常使用的表

示履约能力的信号就是相关资质证书。因此，采

购人可以根据自身需求和采购的特点设置与履约

能力相关的资质证明等作为资格条件。而供应商

是否符合这些资格条件，对于采购人来说就是一

种可以识别的信号。对于供应商来说，取得相应

的资质、认证本身就意味着投入和成本，而即便

是取得同一项资质，对于实力不同、资历不同的

供应商来说，其成本也大不相同。实力较强、行

业资深的供应商由于具备财力和人员等方面上的

优势，往往可以以较低的成本取得相应资质。相

反地，实力较弱、资历浅的供应商由于缺乏相应

的能力，取得同样的资质所付出的成本就相应地

较高。因此，同样的信号对于不同的供应商意味

着不同的成本。当这项成本超过一部分供应商的

支付意愿时，这些供应商就会放弃竞争。如此一来，

能以较低成本取得相应资质，从而在一定程度上

具备较强履约能力的供应商就通过资格条件被筛

选出来。

但是采购人在运用资格条件筛选供应商时，

区分指标和信号是非常重要的。供应商向采购人

呈现出的形象是由大量的信息构成的。这些信息

主要包含信号和指标。指标指的是那些可识别但

又不受供应商控制从而不可轻易更改的属性，如

本文中所讨论的资格条件；而信号则专指那些既

可以识别，同时又受到供应商控制，从而可以改

变的属性，如技术规格和性能参数。针对性原则

的有效运用需要采购人清晰地区分信号和指标，

区分关键信号和非关键信号。

2. 资格条件对供应商履约意愿的针对性。

供应商具备较强的履约能力并不意味着高合

意度的商品和低履约风险，因为供应商具备履约

的能力和供应商愿意兢兢业业完成某一笔交易不

能完全等同。因此，潜在供应商的履约意愿也是

采购人在设置资格条件时应考虑的重要一项。针

对潜在供应商履约意愿的识别较为困难。首先，

意愿是由供应商主观控制的，具有较大的不确定

性。其次，供应商也较难发出相应的代表履约意

愿的可甄别信号。在这样的条件下，采购人与供

应商订立的契约就是不完备契约。

不完备契约理论是由 Sanford J. Grossman、

Oliver D. Hart 和 John H. Moore 开 创 的。 在 他

们开创性的贡献中，Grossman 和 Hart(1986)、

Hart 和 Moore(1990) 以及 Hart(1995) 认为，在

实践中，合同并不能规定在每一种可能的意外情

况下订约双方应该做些什么。在订立合同时，未

来的或有事项甚至可能无法描述。此外，基于理

性人的假定，双方也不能承诺在今后的关系中永

远不进行互利的重新谈判，由此导致的主要后果

就是道德风险。传统经济学理论当中的道德风险

指的是在交易双方的信息不对称的状态下，由于

合同不完备导致的本应负有责任的经济主体只决

定其行为的风险程度而不为其行为带来的风险付

出成本的现象。在采购活动中，由于采购人无法

对未来的或有事项进行准确的判断，订立一个包

含所有可能发生的意外事件的合同是不可能的。

采购活动中由于不完备合同导致的道德风险的表

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现形式之一是供应商是否为控制成本而采取措施

或低成本供应商伪装成高成本供应商从而获取高

额租金。

考察潜在供应商的履约意愿的过程其实就是

选拔负责任的供应商的过程。此时，供应商在执

行之前订立的不完备合同时的表现就可以在很大

程度上起到评价供应商履约意愿的作用。基于此，

采购人可以从业绩和信誉两个方面设置相应的资

格条件，从而考察供应商的履约意愿。一方面，

以往的业绩是可以通过不同指标进行量化和比较

的，而取得良好的业绩需要供应商多方面的投入。

投入对于供应商意味着成本。具有良好业绩和口

碑的供应商单次违约可能会付出相当高昂的成本，

因为这意味着之前该供应商为获得良好口碑和业

绩所付出的成本都会变为沉没成本。

针对潜在供应商信誉的评价则在很大程度上

依赖社会诚信体系的建立。若供应商在之前交易

中的不良履约记录会被记入诚信体系，进而影响

采购人在履约意愿方面对其的评价和其获得其他

交易的机会，最终构成对供应商失信行为的一种

惩罚机制，那么供应商会更加看重自己的信誉和

口碑，相应地带动整个社会履约意愿的提升。另外，

供应商在经营活动中是否有违法记录也可以作为

考察其履约意愿的一部分。这样既提高了供应商

失信行为的成本，又确保了采购人在评价潜在供

应商履约意愿时有据可依，降低了因供应商履约

意愿低而无法满足采购人需求导致的履约风险和

采购人的成本。

在市场经济条件下，诚信是一种特殊的商品。

然而当前我国诚信体系还不健全，这主要体现为

诚信市场价格混乱、采购当事人对诚信因素认识

不足、诚信信息供给缺乏等。这些因素使得社会

诚信信息共享，以及构建“一处失信，多处受罚”

的惩戒机制难上加难。社会诚信体系的建立是一

个较长的过程，尤其是对供应商过往业绩和信誉

相关数据指标的收集和处理需要耗费大量的成本。

大数据技术可以对大规模、多样性的数据进行全

面分析，从而提高决策的精准性和科学性。大数

据技术的应用有助于克服诚信体系构建的过程中

数据收集筛选难、数据归类分析难等问题，推动

供应商诚信体系的建立，最终实现采购目标。但

是当前，应用大数据技术推动诚信体系的构建的

过程中的难点主要体现在相关数据的抓取、甄别

以及合理运用上。即使能够获得相应的数据，如

何利用这些数据构建科学合理的供应商评价体系，

从而为不同的采购人提供决策建议也有待讨论。

笔者认为，当前主流电商的商品评价体系可为政

府采购中供应商诚信评价体系的构建提供参考。

但是，这种评价体系不可能面面俱到，其可能存

在的漏洞会给某些采购实体以寻租、设租的可乘

之机，因此诚信体系长期的完善仍依赖于相关法

律体系以及政策的完善。

当然，采购人对供应商履约意愿的侧重程度

要依据不同项目的不同特点而确定。采购同质性

商品或技术含量不高的商品时可能不需要采购人

过多关注供应商的履约意愿；而在服务性采购等

其他采购活动中，对供应商履约意愿的考察则要

受到额外关注。

（四）平衡性原则。

采购中处处存在着冲突与矛盾，而采购的结

果就是一种信息非对称下的博弈均衡。不同的指

导原则对应着不同的采购目标，正如鱼和熊掌不

可得兼，制定供应商资格条件时采用的不同指导

原则会存在冲突，指导原则与采购人的目标之间

可能也会存在冲突。因此，采购人在使用指导原

则制定资格条件时，既要注意不同原则之间的矛

盾，也要注意不同原则与采购目标之间的矛盾，

并根据具体采购的实际情况与采购人需求在不同

的原则和目标之间进行平衡或在不同的原则之间

进行配置。

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1. 不同指导原则之间的平衡。

设置资格条件时不同指导原则的第一组平衡

为满足需求与竞争之间的平衡。

在采购人充分了解自身需求的假定下，采购

人可以高效地利用资格条件对其需求进行画像，

通过对需求的精确描述筛选能够满足需求的潜在

供应商。然而，有效的筛选意味着排除不具备部

分相应能力或匹配精确度不高的潜在供应商，被

排除在外的供应商越多，充分有效的竞争就越难

保证。例如，采购机动车定点维修服务，若采购

人期望维修点距离其工作地点越近越好，则可以

将供应商所处位置设为资格条件。但是这意味着

不在该地理范围内的供应商就无法参与竞争，采

购人因竞争不充分而不得不承担较高价格的可能

性大大提高。因此，在编制资格条件的过程中，

很难保证相应的资格条件既能够确保充分有效的

竞争又能确保充分满足采购人的需求。在采购过

程中，采购人应该兼顾各个原则、寻求适当的平衡，

还是更多地关注其中一个原则，则应根据不同采

购的具体情况来确定。若采购的物品对个性化和

差异化要求较低、且市场上存在大量能提供同类

物品的供应商，则在设置资格条件时，可以更多

地照顾竞争原则，从而实现节约采购资金的目的。

但若采购的物品对技术或其他特定参数要求较高，

市场上能提供此类物品的供应商很少，或采购的

是特殊的服务，则在设置资格条件时就要多考虑

满足需求原则，从而防范履约风险，提高采购效率。

2. 原则与目标之间的平衡。

不同的指导原则与采购人的主要目标（防范

履约风险，提高采购效率）之间也会存在冲突和

矛盾。

首先，提高采购效率的目标与竞争原则之间

存在着冲突与矛盾。在采购的过程中，资格条件

就像一道门槛，让符合条件的供应商通过，而排

除不符合条件的供应商。若注重采购的效率，则

不管是以资格预审还是资格后审的方式，能符合

资格条件的供应商数量越少，采购人进行资格审

查和评审的效率越高，整个采购的效率也就相应

地提高。然而，竞争原则出于采购结果的满意性、

实现物有所值甚至物超所值的考虑，鼓励采购人

引入数量充足的潜在供应商参与。这就意味着采

购人需要投入更多的时间和精力对供应商进行筛

选、评审，从而降低了采购的效率。因此，采购

人在设置资格条件时要注意到这一对矛盾。在具

体的采购活动中，是两者兼顾、平衡双方，还是

有所侧重，则需要采购人依据单次采购的具体情

况来确定。

其次，防范履约风险的目标与竞争原则之间

也存在着冲突与矛盾。正如前文所提，防范履约

风险意味着采购人要通过资格条件尽可能地筛选

出履约能力强、履约意愿高从而可能最好地满足

采购人需求的供应商。这样一来，能够通过严格

的资格审查的供应商可能所剩不多，充分竞争可

能得不到保障。再者，既具备较强履约能力又具

备较强履约意愿，从而能发出可甄别的信号的供

应商往往都是业内的佼佼者，一些资历浅、规模

小的供应商可能就被排除在外，同样不利于竞争

的实现，也会损害采购过程中的公平。

综上，采购中不同原则之间以及不同原则与

采购目标之间的冲突和矛盾是普遍存在的。具体

到每一次采购当中，应该侧重指导原则还是优先

满足采购目标，不同的指导原则应该均有体现还

是有所侧重，指导原则与采购目标是不是要平分

秋色……这些问题都需要采购人依据每一次采购

的具体情况来确定。

诚然，仅仅依赖指导原则并不能确保采购人

的需求得到充分满足，也不能确保采购目标的完

全实现。指导原则作用的充分发挥建立在法律体

系的完善、社会诚信体系的构建以及采购人综合

素质和能力提升等基础之上。