Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali seaduse regulatsioon

Otsi | Uus kasutaja | Logi sisse | Kes on sees | Abiinfo | Kasutajad

EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI

SEADUSE REGULATSIOON

RAPORT

Käesolev raport on koostatud Sihtasutuse Eesti Õiguskeskus poolt lähtuvalt SihtasutuseEesti Õiguskeskus, Sihtasutuse Avatud Eesti Fond ja Eesti MittetulundusühendusteÜmarlaua Sihtasutuse vahel 14. juunil 2004. a sõlmitud lepingule.

Käesolevas raportis analüüsitakse Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõudning võrreldakse seda Eesti Kultuurkapitali seadusega. Uuritakse probleeme EestiKultuurkapitalist rahastamisega ning analüüsitakse nimetatu valguses EestiKodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõud.

SISUKORD

1. HASARTMÄNGUMAKSUST SAADUD TULU KASUTAMISEST KEHTIVA ÕIGUSEALUSEL JA PEAMISED PROBLEEMID 2. ÜLEVAADE EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI SEADUSEREGULATSIOONIST 3. EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI VARA NING RAHASTAMINE 3.1. SIHTKAPITALI RAHASTAMINE.3.2. SIHTKAPITALI VARA PAIGUTAMINE. 3.3. PÄDEVUSE JA VASTUTUSE PIIRITLEMINE. 3.4. MÕNINGATEST EBATÄPSUSTEST EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALISEADUSE EELNÕU JA EESTI KULTUURKAPITALI SEADUSE 2. PEATÜKIS. 4. PROJEKTIDE FINANTSEERIMINE SIHTKAPITALIST. 4.1. OTSUSTUSKRITEERIUMID.4.1.1. Toetuste taotlemise kord ja formaalsed otsustuskriteeriumid. 4.1.2. Sihtkapitali sisulised otsustuskriteeriumid. 4.2. FINANTSEERIMISE OTSUSTUSPROTSESS. KOKKUVÕTE. KASUTATUD ALLIKATE LOETELU.KASUTATUD NORMATIIVMATERJALI LOETELU.

1. HASARTMÄNGUMAKSUST SAADUD TULUKASUTAMISEST KEHTIVA ÕIGUSE ALUSEL JA PEAMISED PROBLEEMID

Hasartmängumaksust saadudu tulu kasutamine toimub hasartmängumaksu seaduse § 7alusel. Nimetatud tulust jaotatakse järgnevalt:

46 protsenti Eesti Kultuurkapitalile3,9 protsenti Eesti Punasele Ristile12,7 protsenti eraldatakse laste, noorte, perede, vanurite ja puuetega inimestegaseotud regionaalprogrammide investeeringute toetamiseks [1] ning37,4 protsenti eraldatakse spordi-, teadus-, haridus-, kultuuri-, laste-, noorte-,pere-, meditsiini- hoolekandeprojektide ja vanurite ning puuetega inimesteprojektide toetamiseks[2].

Seega praegu jaotavad hasartmängumaksust laekuvat raha 4 institutsiooni. Kuivõrd Eestikodanikuühiskonna sihtkapital selle seadustamise korral liituks nende institutsioonide

<<Avaleht

KohtunikekoolitusRiigiametnikekoolitusÕigusinfoDigestaTööpakkumisedKonverentsimajaÕiguskeskus

|Reklaam|

2.11.2008 Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si… 1/9

ringiga, siis kindlasti oleks vajalik Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali loomisel vältidapraeguste institutsioonide puuduseid, millest peamised on alljärgnevad:

Hasartmängumaksu Nõukogule on ette heidetud, et raha jaotamise suhtes seatudprioriteedid on liialt üldsõnalised, mistõttu proovivad toetust taotleda paljud, saavadrahapuuduse tõttu aga vähesed;taotluste rahuldamist või rahuldamata jätmist, samuti taotletust väiksematoetussumma määramist Hasartmängumaksu Nõukogu eraldi ei põhjenda; [3]Hasartmängumaksu Nõukogul puuduvad alakapitalid mistõttu taotluste üleotsustatakse tsentraalsel tasemel ning otsustajateks on tihtipeale vastavatvaldkonda mittetundvad isikud;Eesti Kultuurkapitali puuduseks on peetud seda, et Kultuurkapitali sihtkapitalidenõukogude liikmed määrab kultuuriminister, seega need liikmed võidakse määratapoliitilistest kaalutlustest lähtuvalt.

2. ÜLEVAADE EESTI KODANIKUÜHISKONNASIHTKAPITALI SEADUSE REGULATSIOONIST

Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu kohaselt on eelnõu eesmärgiksseadustada Eesti kodanikeühiskonna üldine ja mittetulundussektori tegevuse toetaminehasartmängumaksust laekuvatest vahenditest. Eelnõus reguleeritakse muuhulgassihtkapitali vara (2. peatükk) ning sihtkapitali struktuuri ja juhtimist (3. peatükk). Kuivõrdeelnõu on suuresti üles ehitatud Eesti Kultuurkapitali mudelile, siis tuleb eelnõudanalüüsides kindlasti tähelepanu pöörata Eesti Kultuurkapitali seaduse regulatsiooninõrkadele ja tugevatele külgedele ning leida vastus küsimusele, kas Eesti Kultuurkapitalimudel on üldse sobiv kodanikuühiskonna tegevuste rahastamiseks. Eelnevast lähtuvalt onpeamised küsimused, mis peavad Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduses lahenduseleidma, järgmised:

milliste projektide ja tegevuste rahastamiseks sihtkapital mõeldud on;kuidas toimub sihtkapitali rahastamine;kuidas toimub sihtkapitalist projektide ja muude tegevuste rahastamine?

Seejuures on eelnevast lähtudes etteruttavalt öeldes peamised valupunktid, mis vajavadeelnõus lahendamist, järgmised:

täpsemalt on vaja piiritleda sihtkapitali pädevus (seega tuleks leida selline lahendus,mille korral sihtkapitalist toetatavad valdkonnad ei kattuks HasartmängumaksuNõukogu, Eesti Kultuurkapitali, Eesti Punase Risti ega Ettevõtluse ArendamiseSihtasutuse Regionaalarengu Agentuuri poolt rahastatavate valdkondadega;praeguses eelnõus on see probleem suuresti veel lahendamata; tõenäoliselt kõigemõistlikum lahendus oleks eelnõus piiritleda Eesti kodanikuühiskonna jamittetulundussektori tegevus ning vajadusel muuta Eesti Kultuurkapitali seadust ninghasartmängumaksu seadust vastavalt, et nimetatud valdkonnad ei kattuks)[4];kuidas toimub hasartmängumaksu jaotamine (vastavalt eelnimetatud valdkondadejagamisele on kindlasti vaja muuta hasartmängumaksu seaduse §-i 7“Hasartmängumaksu laekumine ja kasutamine”, kuna kehtiv hasartmängumaksuseaduse redaktsioon ei arvesta loodava Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitaliga).

Kuna Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali loomisel ja selle rahastamiselhasartmängumaksust tuleb arvestada iga-aastaselt laekuva hasartmängumaksuga, tekibprobleem, millise praegu hasartmängumaksust laekuvat tulu jaotava institutsioonilaekumine peaks loodava sihtkapitali tõttu vähenema. Näiteks peaks 2004. a riigieelarvekohaselt 2004. aastal hasartmängumaksu laekuma 190.000.000 Eesti krooni – seega juhul,kui Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitalile laekuks sellest 10%, saaks aastas loodavastsihtkapitalist kolmandat sektorit toetada 19.000.000 Eesti krooniga. Kuna hasartmängumaksust rahastatava sihtkapitali loomisega tuleb hasartmängumaksustlaekuvat raha kui piiratud ressurssi ümber jaotada, siis võiks kaaluda kahasartmängumaksu määrade muutmist või loodava sihtkapitali rahastamist mõnedestmuudest vahenditest.

Raporti autorid nõustuvad, et kõige efektiivsem viis sihtkapitali rahastamiseks teatudtulust (nagu riigieelarvesse laekuvast hasartmängumaksust) on protsentuaalseltväljendatud osa määramine Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali käsutusse. Sellinelahendus tagaks Kodanikuühiskonna Sihtkapitalile suhteliselt prognoositavad iga-aastasedtulud ning muudaks sihtkapitali finantsiliselt võimalikult puutumatuks päevapoliitilistestmuudatustest – ei oleks iga-aastast muret, et riigieelarve koostamise käigus jäetaks



sihtkapital nö vaeslapse ossa. Samas võiks loodava sihtkapitali finantseerimise siduda kamõne teise riikliku tuluga. Välja on pakutud kindlaksmääratud protsendi (1%) eraldamisttulumaksust kodanikuühendustele nii, et maksumaksja saaks maksudeklaratsiooni täites isevalida, kas ja millisele kodanikuühendusele ta enda maksustatavalt tulult kinnipeetavaltmaksult protsendi annab.[5] Arvestades tulumaksuseaduse §-i 4 lg-t 1, mille kohaseltalates 01.01.2005.a iga järgneva aastaga tulumaksumäär väheneb, on kaheldav, kas riiksaab endale lubada niigi väikselt maksumääralt maksumaksja poolt veel täiendavaprotsendi mujale suunamist.

3. EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALIVARA NING RAHASTAMINE

Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu aluseks on võetud 2003.a jõustunudmuudatuste eelne Eesti Kultuurkapitali seaduse redaktsioon. 03.09.2002.a algatatiKultuurkapitali vara paigutamist, tehingute tegemise piiranguid ning vastutust puudutavadulatuslikud muudatusettepanekud, mis jõustusid 13.03.2003.a ning olid suuresti seotudkitsaskohtadega, mida Riigikontroll oma kontrolliaruandes Kultuurkapitalile ette heitis[6].Seega on Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seadus eelkõige sihtkapitali vara, sellepaigutamist, riskide maandamist ja vastutust puudutavas osas väga pealiskaudne ningvajab veel ulatuslikku täiendamist.

Kavandatava kodanikuühiskonna sihtkapitali finatsilise efektiivsuse seisukohalt vajavadselgitamist ja läbimõtlemist järgmised küsimused:

millised saavad olema sihtkapitali rahastamisallikad?kuidas sihtkapitali vara kasvatada?

3.1. SIHTKAPITALI RAHASTAMINE

Kehtiva õiguse kohaselt suunatakse 100 % riigieelarvesse laekuvast hasartmängumaksusterinevate avalikele huvidele suunatud organisatsioonide ja programmide toetuseks.Vastavalt hasartmängumaksu seaduse §-le 7 eraldatakse hasartmängumaksustriigieelarvesse laekuvast rahast 46% Eesti Kultuurkapitalile, 3,9% Eesti Punasele Ristile,12,7% laste, noorte, perede, vanurite ja puuetega inimestega seotudregionaalprogrammide investeeringute toetamiseks ning 37,4% spordi-, teadus-, haridus-,kultuuri-, laste-, noorte-, pere-, meditsiini-, hoolekandeprojektide ja vanurite ningpuuetega inimeste projektide toetamiseks.

Viimatinimetatud 37,4% jaotamisega tegeleb praegu Hasartmängumaksu Nõukogu.Eraldiseisva avalik-õigusliku juriidilise isikuna Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali loomiselsaab see rahastamisallikate piiratust arvestades astuda mõne teise praegu tegutsevaorgani asemele. Kuna hasartmängumaksu seaduse § 7 lg-s 4 nimetatud spordi-, teadus-,haridus-, kultuuri-, laste-, noorte-, pere-, meditsiini-, hoolekandeprojektid ja vanurite ningpuuetega inimeste projektid on iseloomult just mittetulunduslikule tegevusele suunatud,oleks loomulik, et loodav Kodanikuühiskonna Sihtkapital saab endale hasartmängumaksustriigieelarvesse laekuva 37,4% ning asub ise ka seda jaotama. Ei oleks mõistlik luuaKodanikuühiskonna Sihtkapitali kõikide praeguste hasartmängumaksust laekuvat rahajagavate organisatsioonide kõrvale, kuna sel juhul hakatakse toetusvaldkondi dubleerimaning arusaadavalt saab ka raha, mida jaotada, vähem olema.

Seega oleks vastus eelpool püstitatud esimesele küsimusele - millised saavad olemasihtkapitali rahastamisallikad? – üldjoontes järgmine:

Kodanikuühiskonna Sihtkapitali rahastamine toimub hasartmängumaksu seaduse § 7 lg-s 4nimetatud 37,4% riigieelarvesse laekuva hasartmängumaksu eraldamisega sihtkapitalile,läbi mille astub sihtkapital praegu tegutseva Hasartmängumaksu Nõukogu asemele. Eelpoolpõgusalt puudutatud täiendav rahastamisallikas kodanikuühendustele tulumaksustprotsendi eraldamise näol ei ole käesoleva raporti autorite arvates Eesti riigimaksupoliitikat arvestades siiski reaalselt rakendatav.

Lisaks hasartmängumaksust laekuvale rahale on Kodanikuühiskonna Sihtkapitali käsutuseska teisi finantseerimisallikaid. Need on eelkõige nii Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitaliseaduse eelnõus kui Eesti Kultuurkapitali seaduses nimetatud varalised annetused japärandused ning tulud majandustegevusest. Rahalisi vahendeid on võimalik koguda kapõhikapitali intresside kasvatamise läbi.

Nii Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõus kui Eesti Kultuurkapitali seaduseson sees säte, et põhikapitali vähendada ei tohi. Selle piirangu absoluutsuse osas on olnud



ka eriarvamusi. Eesti Kultuurkapitali seaduse viimaste muudatuste (vastu võetud29.01.2003.a) arutelul Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.a istungil[7] oli EestiKultuurkapitali seaduse muutmise seaduse eelnõus sees võimalus vähendada põhikapitalikahjumi katteks. Komisjoni istungil vastav muudatusettepanek siiski toetust ei leidnud ningKultuurkapitali põhikapitali vähendamine senini lubatud ei ole. Selline piirang EestiKultuurkapitali seaduses on igati mõistlik, kuna peab olema tagatud Kultuurkapitalistabiilsus. Põhikapitali vähendamise õigus oleks Kultuurkapitalis aastatel 1999-2002toimunud rikkumiste ajal võinud viia veelgi ulatuslikumate kuritarvitusteni. Seega peaks kaEesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu jääma nimetatud piirangu juurde.

3.2. SIHTKAPITALI VARA PAIGUTAMINE

Nagu juba eespool mainitud, on Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõualuseks olnud Eesti Kultuurkapitali 2003.a alguses jõustunud ulatuslike muudatuste eelneredaktsioon. Kodanikuühiskonna Sihtkapitali majandustegevuse ulatuse ning varapaigutuse võimaluste kindlaksmääramisel tuleb kindlasti meeles pidada, et tegemist onavalik-õigusliku juriidilise isikuga, kes opereerib peamiselt riigi rahaga. Seetõttu ei saalubada lünkliku ja sihtkapitali varaga ümberkäimisel minimaalseid piiranguid seadvaregulatsiooni kehtestamist, nagu seda oli Eesti Kultuurkapitali 2003.a muudatuste eelneredaktsioon.

Avalik-õigusliku juriidilise isiku puhul on selge, et ta võib kasutada oma vara üksnesseaduses sätestatud eesmärgil. Nimetatud eesmärk on nii Eesti KodanikuühiskonnaSihtkapitali seaduse eelnõus kui Eesti Kultuurkapitali seaduse eelnõus määratletud §-s 2.Üldjoontes võib öelda, et nii Sihtkapitali kui Kultuurkapitali eesmärk on teatud valdkondadetoetamiseks rahaliste vahendite kogumine ning nende sihtotstarbeline jaotamine, samutijaotusmehhanismide ja –põhimõtete kehtestamine.

Rahaliste vahendite kogumine võib toimuda riigi või eraõiguslike isikute poolsete rahalisteeraldiste kogumise ja majandustegevusest saadava tulu kogumise läbi. Toetustejaotamiseks moodustatud organi puhul peaks prioriteediks olema esimesena nimetatu,seetõttu peaks ka otse vastavat juriidilist isikut reguleerivas seaduses olema sätestatudranged ja täpsed piirangud majandustegevusele ja vara paigutamisele, et ei tekiks faktilistolukorda vaadates küsimust sihtkapitali eesmärgist.[8]

Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõud ja Eesti Kultuurkapitali seadustvõrreldes torkasid silma järgmised puudused:

- Eelnõus ei ole erinevalt Eesti Kultuurkapitali seaduse § 6 lg-st 2 sätestatud sihtkapitalipoolt laenu võtmise keeldu. Eelnõu ei sätesta ka, kuidas peaks toimuma sihtkapitali varapaigutamine ja kes on selleks õigustatud isik(ud). Võlakirjadesse, aktsiatesse,investeerimisfondidesse ja kinnisvarasse paigutatav sihtkapitali vara on vastavalt eelnõu §6 lg-le 2 seotud küll protsentidega määratletud piirangutega, kuid need on piiranguteksliialt üldsõnalised. Näiteks pole kinnisvara puhul täpsustatud, kas protsent on seotudsoetusmaksumusega. Täpsustatud ei ole riskide maandamise võimalusi – nt kui paljusihtkapitali varast võib moodustada ühte krediidiasutusse paigutatud hoius.

- On vaieldav, kas eelnõu §-is 7 sätestatud sihtkapitali tulu jaotamise skeemid onõigustatud. Sihtkapitali põhieesmärk on ikkagi tulude jaotamine, mitte põhikapitalikasvatamine või halduskulude produtseerimine. Hasartmängumaksu seaduse § 7 lg 2 p-s 4on täpselt paika pandud, kui palju hasartmängumaksust riigieelarvesse laekuvast 37,4%-stpeab konkreetse valdkonna jaoks eraldatama. Seega peaks olema täpsustatud, millisesttululiigist sihtkapital kuhugi midagi suunab (nt halduskulud). Kultuurkapitali seaduse § 4 lg-s 3 on hasartmängumaksust laekuvad sihtotstarbelised summad teistest tululiikidest janende kasutamisest eristatud.

- Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõus pole sätestatud tehingutetegemise piirangut huvitatud isikutega. Kindlasti peaks seaduses olema nende isikuteloetelu, keda loetakse huvitatud isikuteks. Võttes Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seadusekoostamisel selles osas eeskujuks Eesti Kultuurkapitali seaduse, tuleb esmalt vaadata egasealne huvitatud isikute loetelu liialt piirav ei ole. Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.aistungil, kus arutati praegu § 62 lg-s 3 sätestatud nõukogu liikme võimatust taotledaKultuurkapitalilt toetust ja stipendiumit, nägi toonane kultuuriminister Margus Allikmaanimetatud sätte kehtestamises ohtu, et erinevate valdkondade eksperdid ei soostu enamolema sihtkapitalide nõukogude liikmed ning hakkavad ennast taandama. Vastav säte jäiaga siiski seadusesse sisse ning sihtkapitalide tööd see halvanud ei ole.

Kultuurkapitali kogemusest lähtuvalt tuleks Sihtkapitali vara paigutamise võimalused ja



riskide maandamine väga hoolikalt läbi mõelda. Rangemad piirangud minimeerivadSihtkapitali raha jaotamise ja vara paigutamise üle otsustavate isikute poolseidkuritarvitusi, samuti aitavad konkreetsed keeldu ja piirangud teostada efektiivsematkontrolli Sihtkapitali tulude liikumise üle.

3.3. PÄDEVUSE JA VASTUTUSE PIIRITLEMINE

Riigikontroll on oma Kultuurkapitali majandustegevust uurivas kontrolliaruandesKultuurkapitali tehinguid raha, väärtpaberite, kinnis- ja vallasvaraga analüüsinudlehekülgedel 18-27. Riigikontrolli aruandest selgub, et auditeerimisperioodil 01.01.1999-16.08.2002.a toimus Kultuurkapitali majandustehingute läbi palju seaduserikkumisi.Rikkumised olid üsna selged ja tulenesid peamiselt nõukogu ja Kultuurkapitali tegevjuhiülesannete ja pädevuse ebaproportsionaalsest vahekorrast, mis võimaldas kuritarvitusitegevjuhi poolt ning jättis sisekontrolli ebapiisavaks. Riigikogu poolt 29. jaanuaril 2003vastu võetud Eesti Kultuurkapitali seaduse muutmise seadus täpsustas senise olukorraparandamiseks muuhulgas Kultuurkapitali varade kasutamise ja paigutamise korda ningnendega seotud piiranguid. Samuti toodi muutmise seaduses välja piirangud tehingutetegemisele huvitatud isikutega, nõukogu liikmete ja esimehe vastutus ja pädevus ningsisekontrollisüsteemi ja siseauditit reguleerivad sätted.

Vara paigutamist ja riskantsemaid majandustehinguid tehes (nt väärtpaberitehingud)peab olema seaduses täpselt kindlaks määratud, kes on selliste tehingute tegemiseksõigustatud, samuti tuleb kindlaks määrata vastutus pädevuse ületamise ja kahjutekitamise eest. Eesti Kultuurkapitali seaduses oli ka enne 2003.a muudatusi nõukogupädevus küll konkreetselt määratud, kuid sellest hoolimata lasi nõukogu aastatel 1999-2002 Kultuurkapitali tegevjuhil tegutseda tema pädevuse ja volituste piiridest väljaspool.Riigikontrolli poolt fikseeritud rikkumised tingisid Eesti Kultuurkapitali seadusesse täpsematenõukogu ja juhataja pädevust ja vastutust reguleerivate sätete sisseviimise. Sarnasedsätted peaksid kindlasti sisalduma ka Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduses.

3.4. MÕNINGATEST EBATÄPSUSTEST EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALISEADUSE EELNÕU JA EESTI KULTUURKAPITALI SEADUSE 2. PEATÜKIS

Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu järgib §-s 4 sihtkapitali vara loetledesEesti Kultuurkapitali seaduse eeskuju. Nii eelnõus kui seaduses on vara all mõeldud nöpositiivset vara – likviidsed vahendid (raha), õigused, nõuded. Sihtkapitali seaduse eelnõuon võibolla mõneti konkreetsem ja korrektsemgi, sätestades § 4 lg-s 1 “Sihtkapitali tuludon”, Eesti Kultuurkapitali seaduse § 4 lg 1 ütleb aga “Kultuurkapitali vara moodustub”.Vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse §-s 66 antud definitsiooni järgi on vara isikulekuuluvate rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste kogum, kui seadusest ei tuleneteisiti.[9] Kuna ka Eesti Kultuurkapitalil on kokkupuuteid tsiviilõiguse üldpõhimõtetega (ntjuriidilise isiku juhtorgani liikme vastutus)[10], ei ole põhjendatud Eesti Kultuurkapitaliseaduses või loodetavasti tulevikus valmivas Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitaliseaduses vara mõiste erinev käsitlemine ja selle kitsendamine üksnes rahaliselthinnatavatele asjadele ja õigustele.

Kavandatavas eelnõus Sihtkapitali majandustegevust reguleeriv § 6 on sõnastuseltebakorrektne ning selle regulatsioon eelkõige majandustegevusele seatavate piiranguteosas ebaefektiivne. Nt on § 6 lg 2 p-des 2, 3, 4 ja 5 sätestatud õigus osta ja müüa kassiis võlakirju, aktsiaid, investeerimisfondi osakuid või kinnisavara. Samas sätestab § 6 lg 2p 6 vallasvara omandamise ja võõrandamise õiguse, mis oma sisult on märksa laiem, kuiost-müük. Omandamine ei pruugi toimuda pelgalt ostuga - võimalik on ka kinge, aga kanäiteks vahetus ja omandamine nõude sundtäitmisele pööramise kaudu. Normitehniliseltkorrektne oleks kasutada seaduses läbivalt ühtset sõnastust.

Eelnõu § 6 lg 4 sõnastus “Sihtkapitalil ei ole lubatud asutada ettevõtteid” on eksitav.Vastavalt äriseadustiku § 5 lg-le 1 on ettevõte majandusüksus, mille kaudu ettevõtja(FIE, eraõiguslik või avalik-õiguslik juriidiline isik) tegutseb. Äriseadustiku § 5 lg 1 külltäpsustab, et ettevõtte selline definitsioon kehtib eelkõige äriseadustiku tähenduses, kuidarvestades õiguskorra ühtsuse ja normitehnilise korrektsuse nõudeid ei ole mingit põhjust,miks ei peaks äriseadustikus sätestatud ettevõtte mõiste olema samane ka teisteseaduste raames. Sarnane eksitav säte oli vanasti ka Eesti Kultuurkapitali seaduses, kuidkehtiva Eesti Kultuurkapitali seaduse § 6 lg 2 kohaselt on vastav piirang juriidiliseltkorrektne ning nimetatud sätte viimase lause kohaselt ei või Kultuurkapital asutadaeraõiguslikke juriidilisi isikuid ega neis osaleda.

Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõud koostades tuleb seega jälgida, etõigusakti sõnastus oleks normitehniliselt ühtne ning et seaduses kasutatavad mõisted ei



erineks neile teistes vastava valdkonnaga seotud õigusaktides antud tähendustest.

4. PROJEKTIDE FINANTSEERIMINESIHTKAPITALIST

4.1. OTSUSTUSKRITEERIUMID

4.1.1. Toetuste taotlemise kord ja formaalsed otsustuskriteeriumid

Praegu eelnõus lahendamata probleemiks on kindlasti sihtkapitalist toetuste taotlemisekord, mis vajab igal juhul reguleerimist. Sätestada tuleks nii tähtajad, mis ajaks taotlusedtuleb esitada, kui ka taotluste ja nendele lisatavate dokumentide (nt projekti eelarve)vormid. Praegusel hetkel saab vastava korra väljatöötamisel aluseks võtta VabariigiValitsuse 30. Aprilli 2002.a määruses nr 140 “ Hasartmängumaksu laekumistest toetustetaotlemise ja andmise kord” sätestatud kriteeriumid, millele peavad toetuste taotlusedvastama ning mille alusel toetuste andjad saavad toetuse vajalikkuse ja projektideotstarbekuse üle otsustada[11]. Nimetatud määrus on Vabariigi Valitsuse poolt vastuvõetud hasartmängumaksu seaduse § 7 lg 3 alusel ning see reguleerib hasartmängumaksuseaduse § 7 lg 2 p-s 3 sätestatud tulude jaotamist Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusepoolt.

Nimetatud määruses on reguleeritud taotluste esitamise kord (§ 2), nende läbivaatamiseja toetuste andmise otsustamine (§ 3), lepingu sõlmimine toetuse saajaga (§ 4) ningsamuti järelvalve toetuse kasutamise üle (§ 5). Lisaks eelnevale on määrusegakehtestatud taotluse ankeet ja projekti eelarve kava (nn formaalsed taotluse esitamisetingimused). Selline taotlemis- ja otsustuskord on vajalik, kuna see kergendab taotluseesitamist (taotleja ei pea hakkama välja mõtlema, mismoodi ja missuguseid dokumenteesitada on vaja) ja samas on ka olemas kindlad formaalsed kriteeriumid, mida sihtkapitalpeab otsustamisprotsessis järgima (nii on lihtsam teostada järelvalvet otsustusprotsessiüle).

4.1.2. Sihtkapitali sisulised otsustuskriteeriumid

Kindlasti on vaja veel otsustada, kas ja kuidas tuleks täpsemalt reguleerida see, kuidassihtkapital teatud ajavahemikus (nt aasta jooksul) toetusi erinevate kolmandat sektoritpuudutavate valdkondade vahel jagab. Eelnõu § 11 lg 2 p 3 kohaselt määratakse kindlaksalakapitalide poolt jaotatavate aastatoetuste piirmäärad. Seega, kuivõrd alakapitalidpeaks hakkama tegelema erinevate kolmanda sektori valdkondadega, jagab praegu rahaerinevate valdkondade vahel sihtkapitali nõukogu. Selles osas on eelnõus järgitud EestiKultuurkapitali mudelit – Eesti Kultuurkapitali seaduse § 11 lg 2 p 5 kohaselt määrabKultuurkapitali nõukogu kindlaks sihtkapitalide ja ekspertgruppide poolt jaotatavatetoetuste piirmäärad aastas ja kvartalis. Tõenäoliselt oleks ka aastane ja kvartaalnevaldkondade rahastamise otsustamine sihtkapitali nõukogu poolt igati asjakohane. Selliseljuhul on raha jagamine suuresti kolmanda sektori enda kontrolli all ja peamiseksotsustuskriteeriumiks on kolmanda sektori enda tahe.

Eelneva osas tuleb siiski märkida, et valdkondade rahastamise otsustamine sihtkapitalinõukogu poolt on kolmanda sektori tahtest lähtuvalt efektiivne ainult siis, kui sihtkapitalinõukogu liikmete määramine toimuks käesoleva raporti peatükis 4.2. toodud soovitusijärgides – kui sihtkapitali nõukogu liikmeid määraks kodanikuühendustekatusorganisatsioon.

4.2. FINANTSEERIMISE OTSUSTUSPROTSESS

Eesti Kultuurkapitali seaduse § 11 lg 2 kohaselt on Kultuurkapitali organiks, millepädevusse kuulub ka finantseerimise otsustamine, Eesti Kultuurkapitali nõukogu.Tegelikkuses kuulub Kultuurkapitali nõukogu pädevusse küll peamiselt üldine rahastamiseotsustamine – nn rahastamistrendi otsustamine (nt sihtkapitalide poolt jaotatavatetoetuste piirmäärade kehtestamine). Kultuurkapitali struktuuri kuuluvad veel kasihtkapitalid (arhitektuuri sihtkapital, audiovisuaalse kunsti sihtkapital, helikunstisihtkapital, kehakultuuri- ja spordi sihtkapital, kirjanduse sihtkapital, kujutava jarakenduskunsti sihtkapital, näitekunsti sihtkapital, rahvakultuuri sihtkapital), mis vastavaltEesti Kultuurkapitali seaduse § 14 lg-le 3 jaotavad muuhulgas iga sihtkapitali käsutusseeraldatud raha. Seega on sisuliselt lõppinstantsis projektide rahastamise otsustaminesihtkapitalide pädevuses, kes jaotavad raha vastavalt iga sihtkapitali jaotuspõhimõtetele.Eesti Kultuurkapitalist raha jaotamise otsustusprotsessi juures on oluline rõhutada, etkuna Kultuurkapitali nõukogu 11st liikmest 8 (seega enamus) valitakse Eesti Kultuurkapitaliseaduse § 11 lg 1 p-ti 4 kohaselt sihtkapitalide nõukogude poolt, siis tegelikkuses on



finantseerimise otsustusprotsessis väga suur roll just sihtkapitalidel.

Sarnaselt on eelnõus projektide finantseerimist otsustavaks organiks loodava sihtkapitalinõukogu, mis eelnõu § 11 lg 2 p-ti 3 kohaselt määrab kindlaks alakapitalide pooltjaotatavate aastatoetuste piirmäärad[12]. Vastavalt eelnõu § 10 lg-le 1 on alakapitalidsihtkapitali koosseisu kuuluvad üksused, mis moodustatakse vastavalt sihtkapitali nõukoguotsusele. Eelnõu § 10 lg 2 kohaselt on alakapitalide ülesandeks Sihtkapitali nõukogu pooltkonkreetsele mittetulundusvaldkonnale eraldatud raha jaotamine esitatud taotluste jakorraldatud konkursside alusel. Seega on eelnõus raha jaotamise otsustusprotsesspõhimõtteliselt kaheastmeline – üldised finantseerimise suunad otsustab sihtkapitalinõukogu ning konkreetsete projektide rahastamise otsustab vastav alakapital. Eelnevatarvesse võttes tundub esmapilgul, et eelnõu kopeerib suuresti Eesti Kultuurkapitalirahastamise otsustusprotsessi.

Siiski tuleks tähelepanu pöörata mõningatele Eesti Kultuurkapitali ja EestiKodanikuühiskonna Sihtkapitali võimalikele erinevustele, mistõttu rahastamiseotsustusprotsess ei peaks olema täiesti ühene. Kuna Eesti Kultuurkapitalist rahastatakseerinevate kultuurvaldkondade projekte, Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitalist agaprojekte, mille eesmärk on kodanikuühiskonna üldine ja mittetulundussektori toetamine(eelnõu § 1 lg 1), siis on raporti autorid seisukohal, et kuna Eesti KodanikuühiskonnaSihtkapitali rahastatav valdkond ei ole nii laialivalguv, ei ole vaja luua mitte niivõrd paljuerinevaid alakapitale, kuivõrd mittetulundussektori juhtimine koondada ühekatusorganisatsiooni (nt Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaud) juhtimise alla. Seevõimaldaks muuta rahastamise otsustamise läbipaistvamaks ja ühtsemaks.

Eelnevast tulenevalt võiks eelnõu § 11 lg 1 p-s 4 nimetatud Sihtkapitali nõukogu liikmed(ühenduste poolt määratud liikmed) valida eelnevalt nimetatud katusorganisatsiooni poolt.Sellise lahenduse positiivne tagajärg kolmanda sektori organisatsioonidele oleks ühinemineühe katusorganisatsiooni alla, mis muudaks kolmanda sektori organisatsioonid ühtsemaks(mõnes mõttes oleks katusorganisatsiooniga ühinemine nö “pool-vabatahtlik”, sest seevõimaldaks rohkem kaasa rääkida kodanikuühenduste rahastamise otsustamisel). Seegaoleks Eesti Kodanikuühenduste Sihtkapitali seadusel kaks tagajärge – loodaks kindelmehhanism kolmanda sektori organisatsioonide rahastamiseks (mis kindlasti leevendaksnende organisatsioonide finantsprobleeme) ning seaduse tagajärjena moodustuks lühikeseaja jooksul väga tugev kolmanda sektori organisatsioonide katusorganisatsioon, misvõimaldaks poliitilistes ringkondades rohkem enda seisukohti selgitada ja enda eesmärketeostada.

Väljapakutud lahendus oleks paljuski vastand Kultuurkapitali mudelile, kuna viimases onrahastamise otsustusprotsessis tugev positsioon erinevatel sihtkapitalidel (selline mudel eisoodustaks kolmanda sektori organisatsioonide ühinemist). Praegu valitakse Kultuurkapitalisihtkapitali liikmed konkursil, mille kinnitab kultuuriminister. Seega on sihtkapitali liikmetevalimine seotud teatud määral ka Vabariigi Valitsusega, mis autorite arvates ei oleks hea –kolmanda sektori organisatsioonide esindajate valimine peaks olema ikka ainult kolmandasektori organisatsioonide endi asi ja ei tohiks mingilgi määral olla seotud VabariigiValitsusega. Ka see on üks põhjus, miks Kultuurkapitali mudelit ei oleks kasulik rakendada.

Eelnevat kokku võttes oleks käesoleva raporti autorite arvates kolmanda sektoriorganisatsioonidele kasulik mitte järgida finantseerimise otsustusprotsessi reguleerimiselEesti Kultuurkapitali mudelit, vaid sätestada eelnõus ühe kolmanda sektori organisatsiooni(nt Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaud) õigus määrata eelnõu § 11 lg 1 p-s 4nimetatud nõukogu liikmed. Samuti peaks sellel katusorganisatsioonil olema õigus nimetadaenda esindajad ka loodavate alakapitalide nõukogudesse. Seega võiks alakapitalidemoodustamise regulatsioonis sätestada, et alakapitalide nõukogude (kes otsustavadkonkreetsete projektide rahastamise) liikmetest teatud osa määrab katusorganisatsioonotse (või delegeerib selle mõnele enda allüksusele) ning teatud osa määrab sihtkapitalinõukogu.

Pakutud lahendus võimaldaks kolmanda sektori organisatsioonide rahastamisel suurt rollimängida kolmanda sektori organisatsioonide katusorganisatsioonil, mis tagaks kolmandasektori ühtse rahastamispoliitika kujundamise ning seoks kolmanda sektori organisatsiooneja annaks neile tugevama positsiooni poliitilistes ringkondades (nt erinevatesläbirääkimistes Vabariigi Valitsusega). Pakutud lahendus minimeeriks kindlasti ka sellistesituatsioonide võimalikkust, mille puhul kolmanda sektori organisatsioonide vähese ühtsusetõttu suudavad avaliku sektori esindajad rahastamist suunata vastavalt enda soovidele.

Omaette probleemina võib veel välja tuua eelnõu § 11 lg 1 p-de 2 ja 3 sõnastuse, millekohaselt kaks sihtkapitali nõukogu liiget määrab Riigikogu koalitsioon ja kaks opositsioon.



Mõte iseenesest on arusaadav, aga juriidiliselt tõenäoliselt ei ole teostatav. Tõenäoliselttuleks sätestada, et Riigikogu määrab 4 nõukogu liiget, kellest kaks ei tohi kuuludaVabariigi Valitsust moodustavatesse erakondadesse ja kellest kõik peaks olema erinevateerakondade liikmed. Selliselt oleks nende liikmete määramine Riigikogu pädevuses –praegusest sõnastusest seda välja lugeda ei saa.

5. KOKKUVÕTE

Raportis tehtud peamised järeldused Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali seaduse eelnõukohta on:

eelnõus tuleb piiritleda Eesti kodanikuühiskonna ja mittetulundussektori tegevus ningvajadusel muuta Eesti Kultuurkapitali seadust ning hasartmängumaksu seadustvastavalt, et nimetatud institutsioonidest ei rahastataks samade valdkondadeprojekte;eelnõus Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali vara paigutamist reguleerivate sätetekoostamisel tuleb arvestada Sihtkapitali kui avalik-õigusliku juriidilise isiku eesmärkining seada riskide maandamiseks konkreetsed piirangud Sihtkapitalimajandustegevusele;eelnõus tuleb piiritleda Sihtkapitali nõukogu ja juhataja, samuti alakapitalide pädevusja vastutus;reguleerimist vajab sihtkapitalist toetuste taotlemise kord ja formaalsedotsustuskriteeriumid;eelnõus oleks kolmandale sektorile kasulik mitte järgida Eesti Kultuurkapitali mudelit,vaid sätestada eelnõus ühe kolmanda sektori katusorganisatsiooni (nt EestiMittetulundusühenduste Ümarlaud) õigus määrata sihtkapitali nõukogu liikmeid;nimetatud katusorganisatsioon võiks saada ka sihtkapitali alakapitalidenõukogudesse osade liikmete määramise õiguse.

6. KASUTATUD ALLIKATE LOETELU

Agu Laius. Protsent tulumaksust kodanikuühendustele. Artikkel 31.05.2002.a “Foorumis”.Kättesaadav internetis: : http://www.emy.ee/raport/laius7.html (14.09.2004)

Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu

Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaua (EMÜ) esinduskogu ettepanek. Kättesaadavinternetis: http://www.emy.ee/sihtkap.html (12.09.2004).

Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.a istungi protokoll nr 301. Kättesaadav internetis:http://web.riigikogu.ee/ems/saros-bin/mgetdoc?itemid=030360001&login=proov&password=&system=ems&server=ragne1 (12.09.2004)

Riigikontrolli 07.05.2004.a valminud kontrolliaruanne nr 2-5/04/24 “Hasartmängumaksustmakstavad toetused”

Riigikontrolli 21.02.2003.a valminud kontrolliaruanne nr 2-5/03/8 “Eesti Kultuurkapitalimajandustegevus”

7. KASUTATUD NORMATIIVMATERJALI LOETELU

Eesti Kultuurkapitali seadus. 01.06.1994. – RT I 1994, 46, 772; 1996, 8, 166; 1997,37/38, 571; 2002, 21, 117; 57, 357; 61, 375; 87, 506; 2003, 21, 123.

Hasartmängumaksu seadus. 13.03.2002. – RT I 2002, 28, 158; 90, 521; 2003, 88, 591;2004, 52, 362.

Tsiviilseadustiku üldosa seadus. 27. 03. 2002. – RT I 2002, 35, 216; 2003, 13, 64; 78,523.

Vabariigi Valitsuse 30. Aprilli 2002.a määrus nr 140 “ Hasartmängumaksu laekumistesttoetuste taotlemise ja andmise kord”. - RT I 2002, 38, 239; 105, 626.

Äriseadustik. 15.02.1995. – RT I 1995, 26-28, 355; 1996, 40, 773; 51, 967; 52-54, 993; 1997, 16, 258; 48, 774; 77, 1313; 1998, 2, 48; 23, 322; 30, 410; 36/37, 552; 59, 941;91-93, 1500; 1999, 10, 155; 23, 355; 24, 360; 57, 596; 102, 907; 2000, 29, 172; 49,303; 57, 373; 55, 365; 2001, 34, 185; 56, 332; 56, 336; 89, 532; 93, 565; 2002, 3, 6;35, 214; 53, 336; 61, 375; 63, 387; 63, 388; 96, 564; 102, 600; 110, 657; 2003, 4, 19;



13, 64; 18, 100; 78, 523; 88, 591.

[1] Selle osa jaotamist teostab Siseministeeriumi juurde moodustatud toetuste andmisekomisjon, mida teenindab Siseministeerium ja Ettevõtluse Arendamise SihtasutuseRegionaalarengu Agentuur.

[2] Selle osa jaotamise ja kasutamise üle otsustab Riigikogu moodustatud nõukogu,millesse kuulub kuus Riigikogu liiget, üks Haridus- ja Teadusministeeriumi, üksKultuuriministeeriumi ja üks Sotsiaalministeeriumi esindaja (nn HasartmängumaksuNõukogu).

[3] Riigikontrolli 07.05.2004.a valminud kontrolliaruanne nr 2-5/04/24“Hasartmängumaksust makstavad toetused” lk 2.

[4] Kindlasti on halb selline olukord, kus toimub ühe ja sama valdkonna projektiderahastamine nt Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali ja Eesti Kultuurkapitali poolt – sellisesolukorras oleks raske saada ülevaadet teatud valdkonna rahastamisest. Samuti võiksselline olukord luua pädevusvaidlusi võimalike rahastajate vahel.

[5] A. Laius. Protsent tulumaksust kodanikuühendustele. Artikkel 31. mai 2002.aFoorumis). Kättesaadav internetis: http://www.emy.ee/raport/laius7.html (14.09.2004).

[6] Riigikontrolli 21. veebruari 2003.a kontrolliaruanne nr 2-5/03/8 “Eesti Kultuurkapitalimajandustegevus”. Kättesaadav internetis: http://www.riigikontroll.ee/ (12.09.2004).

[7] Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.a istungi protokoll nr 301. Kättesaadavinternetis: http://web.riigikogu.ee/ems/saros-bin/mgetdoc?itemid=030360001&login=proov&password=&system=ems&server=ragne1 (12.09.2004).

[8] Siinkohal juhiks tähelepanu Avo Viioli juhtumile Kultuurkapitaliga seoses. Tegemist oliküll Avo Viioli poolt Kultuurkapitali vara enda kasuks pööramisega, kuid seda tehti osaltküllaltki riskantsete majandustehingute katte all, mille vastu Kultuurkapitali NõukoguKultuurkapitali eesmärki silmas pidades igal juhul huvi oleks pidanud tundma. Vt kaRiigikontrolli aruanne Kultuurkapitali majandustegevuse kohta lk 18-27.

[9] Vara mõiste on erinev näiteks karistusõiguses, kus vara all mõeldakse isikule kuuluvaidasju ja õigusi, mitte aga kohustusi.

[10] Riigikontroll esitas oma 2003.a veebruaris valminud Kultuurkapitali majandustegevustpuudutavas kontrolliaruandes muuhulgas kultuuriministrile ettepaneku, et kultuuriministeresitaks ettepaneku Eesti Kultuurkapitali seaduse täiendamiseks, “nähes seal ette nõukoguliikmete pädevuse täpsustamise ja vastutuse, täpsustamaks tsiviilseadustiku üldosaseaduses (§ 37 lg 1) ette nähtud juriidilise isiku juhtorgani liikme vastutust”. Lk 23.

[11] Kusjuures peaks eelnõus sisalduma ka viide vastavale määrusele, sest vastasel juhulei oleks määrusel seaduslikku alust. Hasartmängumaksu seaduse § 7 lg 4 tulebKodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse kehtestamisel kehtetuks tunnistada, VV määruseandmine on hasartmängumaksu seaduses aga konkreetselt selle paragrahviga seotud.

[12] Loomulikult tuleks läbi mõelda see, kas alakapitalidel on üldse mõtet. See olenebpaljuski sellest, kui suured hakkavad olema loodava sihtkapitali rahalised võimalused.Seega kui sihtkapitali finantsvõimalused on piisavalt väikesed selleks, et projektiderahastamist suudaks otsustada üksnes sihtkapitali nõukogu, puudub ka vajadusalakapitalide järele. Siinkohal tuleb siiski rõhutada, et tõenäoliselt on ikkagi mõttekasalakapitalid luua, kuna nende puudumist on ette heidetud nt HasartmängumaksuNõukogule.

Lehekülje kasutamine eeldab kasutamistingimuste aktsepteerimist© Sihtasutus Eesti Õiguskeskus 1996-2002 WWW: Veiko Laanjärv / Aare Vesi



Documents

Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali seaduse regulatsioon