1

eGov Tanácsadó Kft.

1056 Budapest, Belgrád rkp. 27.

Tel.:+36(1)411-1668

Fax.:+36(1)411-1669

www.egc.hu

2008. 10. 28.

A PSI irányelv és hazai átültetése PSI projekt – 1. fázis

2

Tartalomjegyzék

1 Bevezetı gondolatok, a közszféra adataihoz való hozzáférés, az információszabadság ............................... ........................................................................... 3

2 A közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelv ... 5

2.1 Az irányelv hatálya .................................................................................................. 5

2.2 A további felhasználás fogalma ..............................................................................10

2.3 Elektronikus eszközök igénybevétele .....................................................................11

2.4 A PSI direktíva által támasztott követelmények, tagállami feladatok .......................12

3 Az irányelv átültetésének követelményei ........... .......................................................19

3.1 Az irányelv mint másodlagos jogforrás ...................................................................19

3.2 Az implementációval kapcsolatos teendık .............................................................21

4 A hazai átültetés bemutatása ...................... ...............................................................23

4.1 Az átültetés folyamata ............................................................................................23

4.2 Az irányelvet átültetı jogszabályok és azok legfontosabb vonatkozó rendelkezései 24

4.3 Az átültetés bemutatása az irányelv fıbb követelményei szerint ............................26

5 Az átültetés értékelése ........................... ....................................................................35

5.1 Az átültetés státusza ..............................................................................................35

5.2 Az átültetés modellszintő problémái .......................................................................36

5.3 További gyakorlati problémák .................................................................................39

5.4 Az Olaszország ellen indított kötelezettségszegési eljárás következtetései hazánk számára ...........................................................................................................................41

3

1 Bevezetı gondolatok, a közszféra adataihoz való hozzáférés, az információszabadság

Az Alkotmány 61.§-a szerint „ A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekő adatokat megismerje, illetıleg terjessze.” Az Alkotmánybíróság a kezdetektıl az információszabadság körében kezelte a közérdekő adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog fogalmát.

Az információszabadsághoz való jog mint kommunikációs alapjog ugyan nem korlátozhatatlan, védelmének és biztosításának mégis kiemelkedı jelentısége van, részben azért, mert a kommunikációs jogok anyajogának nevezett véleménynyilvánítás szabadsága az információszabadság nélkül nem érvényesülhet. A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat szerint a nyílt, áttetszı és ellenırizhetı közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság elıtti mőködése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól „elidegenedett gépezetté”, mőködése kiszámíthatatlanná, elıreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam mőködésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.”

Mint a fentiekbıl is látszik, az információszabadság fontosságát a jogalkotó és az Alkotmánybíróság is igen korán, már a 90-es évek elsı felében felismerte. Ebben valószínőleg az is szerepet játszott, hogy Magyarországon (és az összes volt szocialista államban) a szocializmus idején a véleménynyilvánítás szabadságjoga és az ehhez kapcsolódó többi alapjog teljes mértékben alá volt vetve az állami hatalomnak. Ennek egyenes következményeként a rendszerváltás után az új, demokratikus rendszer egyik építıkövévé vált ezen alapjog biztosítása. Ez azonban nem jelenti azt, hogy korlátozás nélkül érvényesül a véleménynyilvánítás szabadsága, illetve az információszabadsághoz való jog, az ugyanis korlátozható, de csak szigorú szabályok betartása mellett. Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. Cikkének 2. pontja szerint az információszabadság gyakorlása csak „törvényben meghatározott, olyan alakszerőségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethetı alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minısülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bőnözés megelızése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.” E rendelkezést az adatvédelmi törvény 19. § (3) bekezdése is megismétli: az érintett „szerveknek lehetıvé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévı közérdekő adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi szerzıdésbıl eredı kötelezettség alapján minısített adat, továbbá, ha a közérdekő adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával – törvény honvédelmi; nemzetbiztonsági; bőnüldözési vagy bőnmegelızési; központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekbıl; külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozza.” A korlátozásra ugyancsak az

4

Alkotmánybíróság határozata nyomán alkalmazni kell az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, miszerint „a Magyar Köztársaságban az alapvetı jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvetı jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja”. Az információszabadsághoz való jog tehát csak ott és csak annyiban korlátozható, amennyiben egy másik alapjog érvényesülése azt megkívánja.

Az információszabadság tehát fıszabály szerint teljes mértékben érvényesül, kivéve a törvény által meghatározott speciális eseteket. Minthogy a hazai joggyakorlat és az Alkotmánybíróság határozatai szerint az információszabadság azonos a közérdekő adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való joggal, így a közszféra adataihoz való hozzáférés biztosítása garanciális feltétele az alapjog érvényesülésének. A 19/1995 (III.28.) AB határozat szerint a közszféra adataihoz bárki, a cél megjelölése és indoklás nélkül hozzáférhet, ezen adatok közzététele kötelezı. E mögött az a jogpolitikai megfontolás húzódik, hogy a közadatok közkincsek, közjószágnak minısülnek, így azok eleve nyilvánosak, nincs tulajdonosuk, evégett az azokhoz való hozzáférés, felhasználás nem korlátozható, ebbıl következıen azok ingyenesen megismerhetık.

Az információszabadság történetileg kialakult koncepcionális körében újabb kelető fejleménynek tekinthetı az Európai Parlament és a Tanács 2003/98/EK irányelve a közszféra információinak további felhasználásáról (PSI irányelv ), amely a közszféra információinak további felhasználásáról rendelkezik. Az irányelv az információszabadság „hagyományos” normáihoz képest más megközelítést, fogalomrendszert alkalmaz . Az eltérés – az elsı látszat ellenére – azonban nem egyszerően „felszíni” különbség: a szabályozás alapvet ı logikája, szemléletmódja eltér ı. Talán a legfontosabb különbséget a „további hasznosítás” fogalmának bevezetése jelentette, amely hazánk információszabadsággal összefüggı jogalkotásában nem létezett.

Ennek átültetése, a benne foglalt célok megvalósítása kötelezı volt az Európai Unió tagállamai, így Magyarország számára is. Az egyes tagállamok az implementáció körében eltérı megoldásokat választottak; hazánk azon tagállamok közé tartozik, amelyek nem bontották meg az információszabadság meglév ı normáit, nem alkottak speciális szabályokat a további felhasználásra vonatkozóan.

Az elmúlt idıszak gyakorlati tapasztalatai, valamint az idıközben elkészült elemzések azonban felvetik azt a kérdést: valóban jó megközelítést alkalmazott-e a jogalkotó , ténylegesen elérte-e célját ezzel a szabályozás – vagyis hogy a hazai implementáció megfelel ı volt-e . Jelen tanulmányban ezt a kérdést vizsgáljuk részletesen.

5

2 A közszféra információinak további felhasználásár ól szóló 2003/98/EK irányelv

Az Európai Parlament és a Tanács 2003/98/EK irányelve a közszféra információinak további felhasználásáról (a továbbiakban „PSI irányelv”, „irányelv”, „direktíva”) 2003 novemberében lépett hatályba, az abban foglalt kötelezettségek implementálására elıírt határidı 2005. július 1.

Az irányelv fı célja, hogy harmonizálja a közszféra információinak hozzáférhet ıségére és további felhasználására vonatkozó nemzeti szabál yokat és ezáltal egyrészt megakadályozza a közösségi szintő információs piacon a verseny torzulását, másrészt elkerülje, hogy a tagállamok között újabb eltérések alakuljanak ki.

Az Irányelv deklarálja, hogy a közösségi szint ő információs piacon a felhasznált adatok jelent ıs hányadát a közszférában állítják el ı. Az így elıállított adatok fontos alapanyagát képezik az információs és digitális tartalomszolgáltatásnak, hozzájárulnak új termékek kialakulásához, ezzel a piaci verseny fokozásához, gazdasági növekedéshez és munkahelyteremtéshez.

A belsı információs piac zavartalan mőködését ugyanakkor befolyásolja, hogy a közszféra adataihoz való hozzáférés, és azok felhasználásra vonatkozó lehetıségek szabályozása az egyes tagállamokban jelentısen eltérıek, ez piaci torzulásokat okozhat mind a magánszféra szereplıi, mind a magán és közszféra szervei között kialakuló verseny esetében is.

A fenti piaci torzulás elkerülése érdekében az Irányelv célul tőzi ki, hogy az egyes tagállamokban a közszféra adatainak további felhasználására vonatkozó jogi keretek megegyezzenek, és biztosítva legyenek ezen információk további felhas ználásának tisztességes és megkülönböztetést ıl mentes feltételei .

2.1 Az irányelv hatálya

Az irányelvben foglaltak végrehajtása az Európai Unió minden tagállamának kötelessége.

Az irányelv tárgyi hatálya a tagállamok közigazgatási szervei birtokában lév ı dokumentumok további felhasználására , és a további felhasználást megkönnyít ı gyakorlati intézkedések megtételére terjed ki.

Az alábbiakban bemutatjuk és részletesen elemezzük e fogalmakat, és ez alapján értelmezzük az irányelv hatályának kereteit, korlátait.

2.1.1 Az irányelv személyi hatálya A direktíva a „közigazgatási szerv” fogalmát alkalmazza a személyi hatály meghatározására. Ez azonban nem esik egybe a hazai fogalomrendszerben használt „közigazgatási szerv” fogalommal.

6

Az irányelv meghatározása alapján közigazgatási szervként

„az állam, a területi önkormányzatok, a közjogi intézmények, valamint az ilyen hatóság vagy hatóságok, illetve közjogi intézmény vagy intézmények által létrehozott társulások”

tartoznak az irányelv személyi hatálya alá.

A közjogi intézmény kategóriájába a következı szervek tartoznak:

- kifejezetten közfeladat ellátására létrejött nem ipari vagy kereskedelmi jellegő,

- jogi személyiséggel rendelkezı szervek, melyek

- pénzügyi fenntartása többségi részben az állam vagy a területi, települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény feladata, vagy

- amelynek igazgatása ezen intézmények felügyelete alatt áll vagy

- amelynek olyan ügyviteli testülete, igazgatósága vagy felügyelıbizottsága van, amely tagjai több mint felét az állam, a területi vagy a települési önkormányzat vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki.

Az irányelv preambuluma utal arra, hogy a „közigazgatási szerv”, valamint a „közjogi intézmény” meghatározását az európai jogalkotó a közbeszerzési irányelvekb ıl1 vette át. Az irányelv személyi hatályának meghatározásakor ezért jó közelítés lehet a hazai közbeszerzési szabályozás személyi hatálya. Ezzel kapcsolatosan azonban a következıkre kell rámutatnunk, amelyek gyakran vezetnek félreértésekhez:

1. A hazai közbeszerzési szabályozás személyi hatálya nem feltétlenül azonos a közösségi közbeszerzési szabályozással; olyan következtetés tehát nem vonható le, hogy amely magyar szervezet közbeszerzés-köteles, arra a PSI irányelv személyi hatálya kiterjedne.

2. A hazai közbeszerzési szabályozás alapján lehetıség van a közbeszerzési szabályok önkéntes alkalmazására is, olyan esetekben, amikor egyébként a közbeszerzési törvény rendelkezései alapján nem lenne kötelezı a közbeszerzési törvény alkalmazása. A PSI irányelv személyi hatálya szempontjából természetesen az ilyen önkéntes alkalmazás nem releváns.

3. Önmagában abból, hogy valamely szerv az irányelv hatálya alá tartozik, még nem következik az, hogy az adott szerv által kezelt tartalmak nyilvánosak lennének. Az irányelv ugyanis egyrészt kifejezetten rögzíti:

1 A PSI irányelvben hivatkozott jogforrások a 92/50/EGK, 93/36/EGK, valamint 98/4/EK irányelvek, amelyeket

időközben hatályon kívül helyezésre kerültek; ezek helyett a 2004/18/EK irányelv alkalmazandó

7

„Ez az irányelv a tagállamok hatályos hozzáférési szabályaira épül, és nem változtatja meg a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti szabályokat.”

„Ez az irányelv nem teszi kötelezıvé a dokumentumok további felhasználásának engedélyezését.”

Másrészt az irányelv mint közösségi jogi jogforrás nem bír ún. „horizontális közvetlen hatállyal”, vagyis arra valamely állampolgár nem hivatkozhat valamely konkrét szervezettel szemben (l. errıl az irányelv mint másodlagos jogforrás jellegzetességeit elemzı alfejezetet is).

Valamely állampolgár tehát nem fordulhat a tagállami bírósághoz amiatt, mert álláspontja szerint az adott szervezet a PSI irányelv hatálya alá tartozik, ennek ellenére valamely dokumentum hozzáférhetıségét nem biztosította. Ilyen esetben az állampolgár kizárólag a kérdéses tagállam ellen fordulhat azon az alapon, hogy a tagállam elmulasztotta jogharmonizációs kötelezettségét. A másik lehetıség természetesen az, hogy az EU erre feljogosított szervei (az Európai Bíróság vagy a Bizottság) állapítják meg Magyarország kötelezettségszegését.

A közbeszerzési irányelv mellékleteiben határozza meg országonként feltüntetve azon szerveket, amelyekre alkalmazandóak rendelkezései. Ez alapján az alábbi szervekre terjed ki a PSI direktíva hatálya Magyarországon. Közjogi intézménynek minısülnek hazánkban (a közbeszerzési irányelv 3. melléklete alapján):

- Egyes költségvetési szervek

- Az elkülönített állami pénzalapok kezelıi

- A közalapítványok

- A Magyar Nemzeti Bank

- A Magyar Nemzeti Vagyonkezelı Zrt.

- A Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság

- A Magyar Távirati Iroda Részvénytársaság

- A közszolgálati mősorszolgáltatók

- Azok a közmősor-szolgáltatók, amelyek mőködését többségi részben állami, illetve önkormányzati költségvetésbıl finanszírozzák

- Az Országos Rádió és Televízió Testület.

Az irányelv meghatározza az egyes intézménykategóriákat is. Ezek hazánkban a következık lehetnek:

8

- Olyan, közérdekő szükségletek kielégítésére létrehozott, nem ipari vagy kereskedelmi jellegő szervezetek, amelyek közjogi szervezetek ellenırzése állnak vagy amelyeket többségi részben közjogi szervezetek finanszíroznak (közforrásokból).

- Közfeladataikat és mőködésüket meghatározó jogszabállyal létrehozott olyan szervezetek, amelyek közjogi szervezetek ellenırzése alatt állnak vagy amelyeket többségi részben közjogi szervezetek finanszíroznak (közforrásokból).

- Közjogi szervezetek által alaptevékenységük egyes részeinek elvégzésére létrehozott, a közjogi szervezet ellenırzése alatt álló szervezetek.

A közbeszerzési irányelv 4. melléklete sorolja fel a központi kormányzati szerveket2, ezekre szintén kiterjed a PSI direktíva hatálya is.

Ugyancsak alkalmazandó a PSI direktíva azon szervekre, amelyeket ajánlatkérı szervként határoz meg a közbeszerzési irányelv mellékleteiben, lebontva az egyes ágazatokra. Ezek Magyarországon a következık:

1. gáz- és hıenergia-szállítási, illetve - elosztási ágazatban a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának megfelelıen, a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény alkalmazásában kiadott engedély alapján földgázszállítást vagy - elosztást végzı szervezetek, valamint a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának megfelelıen, a távhıszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény alkalmazásában kiadott engedély alapján távhıszállítást vagy - elosztást végzı szervezetek;

2. villamosenergia-elıállítási, - szállítási, illetve - elosztási ágazatban a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvénynek megfelelıen villamosenergia-elıállítást, - szállítást vagy - elosztást végzı szervezetek;

3. ivóvíz-elıállítási, - szállítási, illetve - elosztási ágazatban a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvénynek megfelelıen ivóvíz-elıállítást, - szállítást vagy - elosztást végzı szervezetek;

4. vasúti szolgáltatások területén a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a vasúti közlekedésrıl szóló 2005. évi CLXXXIII. törvénynek megfelelıen, a vasúti társaságok mőködésének engedélyezésérıl szóló 45/2006. (VII. 11.) GKM rendelet alkalmazásában kiadott engedély alapján vasúti szolgáltatásokat nyújtó szervezetek. Például: Magyar Államvasutak (MÁV);

2Egészségügyi Minisztérium, Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Gazdasági és Közlekedési

Minisztérium, Honvédelmi Minisztérium, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, Környezetvédelmi és Vízügyi

Minisztérium, Külügyminisztérium, Miniszterelnöki Hivatal, Oktatási és Kulturális Minisztérium, Önkormányzati

és Területfejlesztési Minisztérium, Pénzügyminisztérium, Szociális és Munkaügyi Minisztérium,.Központi

Szolgáltatási Főigazgatóság

9

5. városi vasúti szolgáltatások, villamossal, trolibusszal és autóbusszal végzett szolgáltatások területén a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a közúti közlekedésrıl szóló 1988. évi I. törvénynek megfelelıen menetrend szerinti helyi és távolsági lakossági személyfuvarozási szolgáltatást nyújtó szervezetek. valamint a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a vasúti közlekedésrıl szóló 2005. évi CLXXXIII. törvénynek megfelelıen országos vasúti személyfuvarozási szolgáltatást nyújtó szervezetek;

6. postai szolgáltatások ágazatában a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a postáról szóló 2003. évi CI. törvénynek megfelelıen postai szolgáltatásokat nyújtó szervezetek. Például: Magyar Posta;

7. olaj-, illetve gázfeltárás és - kitermelés ágazatában a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény alkalmazásában engedély vagy koncesszió alapján kıolaj vagy földgáz feltárását vagy kitermelését végzı szervezetek;

8. szén és egyéb szilárd tüzelıanyagok feltárásának és kitermelésének ágazataiban a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény alkalmazásában engedély vagy koncesszió alapján szén vagy egyéb szilárd tüzelıanyagok feltárását vagy kitermelését végzı szervezetek;

9. tengeri vagy belvízi kikötıi, illetve egyéb terminállétesítmények területén a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a vízi közlekedésrıl szóló 2000. évi XLII. törvénynek megfelelıen mőködı kikötık; valamint

10. repülıtéri létesítmények területén a közbeszerzésekrıl szóló 2003. évi CXXIX. törvény 162-163. §-ának és a légi közlekedésrıl szóló 1995. évi XCVII. törvénynek megfelelıen mőködı repülıterek, valamint a légi közlekedésrıl szóló 1995. évi XCVII. törvény, valamint a légiforgalmi irányító szolgálatot ellátó és a légiforgalmi szakszemélyzet képzését végzı szervezetrıl szóló 83/2006. (XII. 13.) GKM rendelet alapján a Budapest Airport Rt. kezelésében lévı Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülıtér.

Az irányelv hatálya alá nem tartozó intézmények között említi az irányelv 1. cikke a közszolgálati mősorszolgáltatókat (és azok alvállalkozói), az oktatás és kutató intézményeket (iskolák, egyetemek, levéltárak, könyvtárak, kutatóintézetek), valamint a kulturális intézményeket (pl.: múzeumok, könyvtárak, levéltárak, zenekarok, operaházak, színházak, balett-társulatok).3

3 Megjegyzendő, hogy az irányelv végrehajtásának felülvizsgálatáról szóló bizottsági jelentés megemlíti, hogy a

felülvizsgálati konzultációban részt vevők úgy vélik, a kulturális és kutatási intézmények, valamint állami

műsorszolgáltatók birtokában levő információk további felhasználása igen nagy fellendülést eredményezne a

tartalomfejlesztési piacon. A Bizottság azonban jelenleg nem kíván módosító javaslatokat előterjeszteni az

irányelv rendelkezéseire, illetve hatályának kiterjesztésére vonatkozóan, azonban legkésőbb 2012-ig újabb

felülvizsgálatot végez, mivel addigra több bizonyíték fog rendelkezésre állni az irányelv hatásáról, működéséről

és alkalmazásáról.

10

2.1.2 Az irányelv tárgyi hatálya és kivételek Az irányelv tárgyi hatálya a „dokumentum” fogalmára épül, melynek fogalmát az irányelv meglehetısen kiterjesztıen fogalmazza meg a 2. cikkben: lényegében azt bármilyen tartalommal azonosítja. Eszerint dokumentumnak minısül:

- bármely tartalom , függetlenül az adathordozó formájától (papír vagy elektronikus forma, illetve hangi, képi, vagy audiovizuális eszköz), illetve

- az ilyen tartalom bármely része .

Az irányelv preambuluma szerint a dokumentumnak azért határoz meg a 2. cikk szerinti általános fogalmat, mert az így összhangban van (és lesz) az információs társadalom fejlıdésével. A fogalom kiterjed a közigazgatási szerv birtokában levı minden aktus, tény, információ megjelenítésére, vagy az ilyen aktusok, tények, információk összeállítására. A közigazgatási szerv birtokában lévı dokumentumnak minısül az a dokumentum, amelynek a további felhasználását a közigazgatási szerv jogosult engedélyezni. Az irányelv ugyancsak preambulumában emeli ki, hogy nem min ısül dokumentumnak a számítógépes program .

Az irányelv egyúttal meghatározza azon dokumentumok listáját, amelyekre nem terjed ki annak hatálya, vagyis ezen dokumentumokra nem kell alkalmazni a további felhasználás irányelvben meghatározott szabályait.

Az 1. cikk (2) bekezdése szerint az irányelvet nem kell alkalmazni

- olyan dokumentumokra, melyek rendelkezésre bocsátása kívül esik az érintett közigazgatási szervek közfeladatain ,

- olyan dokumentumokra, melyeken harmadik személynek szellemi tulajdonjoga áll fenn .

- az oktatási, kutató, és a kulturális intézmények birtokában levı dokumentumokra,

- olyan dokumentumok esetén, melyekhez való hozzáférést a tagállamok hozzáférési szabályai kizárják , például nemzetbiztonsági okokból.

Fontos kizáró szabály továbbá az 1. cikk (3) bekezdése, amely szerint nem kell alkalmazni az irányelvet olyan dokumentumok esetén, amelyekhez a polgárok, illetve gazdasági társaságok csak érdekük bizonyítása esetén férhetnek hozzá (például bizonyos periratok).

2.2 A további felhasználás fogalma

Az irányelv 2. cikke tartalmazza néhány jelentıs fogalom meghatározását, amelyek közül a további felhasználás 4. pont szerinti fogalma a legfontosabb. Eszerint további felhasználásnak minısül a közigazgatási szervek dokumentumainak természetes vagy jogi személyek általi felhasználása olyan kereskede lmi vagy nem kereskedelmi célra,

11

ami kívül esik azon a közfeladat ellátása keretén b elüli eredeti célkit őzésen, amire a dokumentumokat el ıállították .

Ugyanakkor nem min ısül további felhasználásnak a közigazgatási szervek közötti , kizárólag közfeladataik ellátása keretében történ ı dokumentumcsere .

A további felhasználás elıfeltétele, hogy az adatokhoz hozzá lehessen férni; a hozzáférés ilyen értelemben tehát megelızi a felhasználást. Az irányelv központi kategóriája azonban a közszféra által elıállított adatok további felhasználása , tehát az irányelv a felhasználásra állapít meg szabályokat, a tagállamok hozzáférési szabályait érintetlenül ha gyja . Ahogy az 1. cikk (3) bekezdése is kimondja: „ez az irányelv a tagállamok meglévı hozzáférési szabályaira épül, és azokat nem érinti”. A PSI irányelv tehát kizárólag azon adatok további felhasználására állapít meg szabályokat, amelyek a tagállamokban (a meglévı szabályozás alapján) hozzáférhetık.

2.3 Elektronikus eszközök igénybevétele

Az irányelv több helyen is elıírja az elektronikus eszközök igénybevétele lehetıségének biztosítását a tagállamok érintett közigazgatási szervei számára, néhol kötelezı jelleggel, máshol pedig „amennyiben az lehetséges”.

Az elektronikus eszközök igénybe vételének kötelezetts ége körében három szint különíthet ı el az irányelv szabályozása szerint:

(i) az elsı szint szerint akkor kell elektronikus elérést biztosítani, ha az lehetséges és ésszerő,

(ii) a második szint szerint akkor, ha az lehetséges,

(iii) a harmadik szint szerint pedig kötelezı az elektronikus eszköz igénybevétele.

Az elsı szint szerinti kötelezettség a legenyhébb, mivel két, konjunktív feltételt állapít. Csak akkor kötelezı az elektronikus eszköz igénybevétele a közigazgatási szerv számára, amennyiben az lehetséges számára, tehát például rendelkezik ehhez megfelelı infrastruktúrával, és az ésszerő. A második feltétlenek köszönhetıen az elektronikus eszköz igénybevételérıl való döntés bizonyos értelemben az érintett szerv diszkrecionális döntési körébe tartozik.

Az elsı szintő szabályozási körbe tartozik az 5. cikk elıírása, amely szerint amennyiben lehetséges és ésszerő, a közigazgatási szervek dokumentumaikat a rendelkezésre álló formátumban vagy nyelven elektronikus eszközön keresztül kell elérhetıvé tenni. A 7. cikk szerint pedig az átláthatóság követelményének keretében, a további felhasználás feltételeit és általános díjait, amennyiben lehetséges és ésszerő, elektronikus úton kell közzétenni.

A második szint egy fokkal szigorúbb kötelezettséget fejez ki, ez esetben akkor kötelezı az elektronikus eszköz igénybevétele, amennyiben az lehetséges. Ilyen szabályozás vonatkozik például a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek elintézésére (4. cikk (1)

12

bekezdés), illetve a 9. cikk szerint a dokumentumok keresésére létesített adatbázist online elérhetıvé tételére.

A harmadik szint tisztán kötelezettség-elıíró jellegő, vagyis itt nincs választási lehetıség az érintett szerv számára, kötelezıen alkalmaznia kell elektronikus eszközöket bizonyos szolgáltatások nyújtása során. Amennyiben ehhez nem rendelkezik a megfelelı személyzettel, infrastruktúrával, azaz nincs rá lehetısége, meg kell teremtenie azokat a feltételeket, amelyekkel teljesíteni tudja az irányelvben foglaltakat.

Példa ez utóbbi esetkörre, hogy az irányelv 8. cikk (2) bekezdése elıírja, hogy amennyiben felhasználási szerzıdéssel engedélyezik a tagállamok a további felhasználást, biztosítaniuk kell az általános felhasználási szerzıdési feltételek digitális formátumban való elérhetıségét és elektronikus feldolgozhatóságát.

2.4 A PSI direktíva által támasztott követelmények, tag állami feladatok

Az irányelv számos kötelez ıen megvalósítandó követelményt fogalmaz meg a tagállamok számára . Ezeknek minden tagállam köteles volt megfelelni az irányelvben meghatározott határid ın (2005. július 1.) belül . Ez azt jelenti, hogy ezen idıpontig minden egyes tagállamban ki kellett építeni az esetlegesen hiányzó infrastruktúrát, meg kellett teremteni a tagállamok belsı jogrendszereiben az összhangot az irányelv rendelkezéseivel (például az egyes díjrendeletek, kapcsolódó jogszabályok módosítása lásd pl. az adatvédelmi törvény 2005-ös módosítása hazánkban).

Az alábbiakban az irányelv által támasztott egyes követelményeket vázoljuk fel részletesen, nem érintve ezen követelmények hazai implementációját, mivel utóbbival részletesen foglalkozunk a következı fejezetben.

A PSI direktíva a következı kötelezı elıírásokat tartalmazza:

- ésszerő, maximum 20 napos határidı a további felhasználás iránti kérelmek teljesítésekor(4. cikk);

- indoklási kötelezettség elutasító döntés esetén, és a jogorvoslati lehetıségekrıl való tájékoztatás (4. cikk)

- a dokumentumok rendelkezésre álló formátumban történı rendelkezésre bocsátása (5. cikk);

- megfelelı mértékő díj szedése a dokumentumok további felhasználásra történı rendelkezésre bocsátása miatt (6. cikk);

- átláthatóság a további felhasználás folyamatában, ideértve annak feltételeit és díjait (7. cikk);

- felhasználási engedélyek bevezetése esetén azok digitális formában történı közzététele és elektronikus feldolgozhatóságuk biztosítása(8. cikk);

13

- gyakorlati intézkedések megtétele és a közigazgatási szervek ezek megtételére ösztönzése (9.cikk);

- megkülönböztetés tilalma a további felhasználás hasonló esetei körében (10.cikk);

- kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma (11.cikk);

- ide sorolható az elektronikus közzététel bizonyos szolgáltatások nyújtása esetén, amely csak feltételesen jelenik meg kötelezettségként az irányelv több rendelkezésében (4. cikk (1) bek., 5. cikk (1) bek., 7. cikk, 8. cikk (2) bek., 9. cikk).

2.4.1 Határid ık

Az irányelv 4. cikke rendelkezik a további felhasználás iránti kérelmek elintézésére vonatkozó követelményekrıl. Az elsı bekezdés a közigazgatási szervek számára 3 tevékenység vonatkozásában elıírja az ésszerő határid ı betartását:

(i) a további felhasználás iránti kérelmek elintézésére,

(ii) a dokumentumoknak további felhasználás céljából a kérelmezı rendelkezésre bocsátására, illetve

(iii) amennyiben felhasználási engedély szükséges: a végleges felhasználási szerzıdésre vonatkozó ajánlat megtételére.

Az ésszerő határidı követelménye részben a jogalkotó számára jelent zsinórmércét . Ez azt jelenti, hogy ha megállapítottak tagállami szinten ügyintézési határidıt a fentiekre, akkor e határidın belül, vagy indokolt esetben a meghosszabbított határidın belül kell a kérelmeket elintézni, a dokumentumokat rendelkezésre bocsátani, illetve az ajánlatot megtenni. Az ésszerő határidı szubjektív fogalom, ennek meghatározásához az Európai Bíróság által meghatározottak lehetnek irányadók.

Az irányelv rendelkezéseibıl ugyanakkor arra lehet következtetni, hogy a tagállamok nem feltétlenül kötelesek kifejezett határid ıt megállapítani a fenti 3 típusú feladat elvégzésére. Az irányelv erre az esetre elıírja, hogy amennyiben a dokumentumok idıbeni rendelkezésre bocsátására nem állapítottak meg határid ıt vagy más szabályokat, a közigazgatási szerveknek a kérelem kézhezvételétıl számított legkés ıbb 20 munkanapon belül el kell intézniük a kérelmet, rendelkezésre kell bocsátaniuk a dokumentumot, illetve meg kell tenniük az ajánlatot. Ez a rendelkezés tehát egyrészt arra vonatkozik, hogy amennyiben nincs a nemzeti szabályozásban határidı, úgy az irányelv ezen rendelkezése irányadó, másrészt azt, hogy ha a tagállamok határidıt állapítanak meg a fentiekre, az nem lehet hosszabb 20 munkanapnál.

Ez a határidı egy alkalommal 20 munkanappal meghosszabbítható , amennyiben a kérelem terjedelmes, vagy összetett jellege ezt indokolja. Ebben az esetben azonban a kérelmezıt értesíteni kell a kérelem elintézésének elhúzódásáról, mégpedig az eredeti kérelem

14

benyújtásától számított 3 héten belül. Utóbbi szabály az ügyféli jogok biztosítását, és a méltányos eljárás elvének érvényesülését célozza.

Az ésszerő határidık érvényesítése az Európai Unió egész területén elı kívánja mozdítani új információs termékek és szolgáltatások megjelenését pán-európai szinten, ezért az irányelv ezen követelmény érvényesítését a belsı piac fejlıdése szempontjából is kiemelkedı jelentıségőnek tekinti. A további felhasználás iránti kérelmek ésszerő idın belüli teljesítését pedig azért tekinti fontosnak, mert így van az igénylıknek lehetısége arra, hogy ezen dokumentumok gazdasági potenciálját a lehetı legnagyobb mértékben kihasználják.

2.4.2 Indoklási kötelezettség, és a jogorvoslati lehet ıségekr ıl való tájékoztatás

Fıszabály szerint a további felhasználás iránti kérelmeket köteles teljesíteni a megkeresett közfeladatot ellátó szerv. Elıfordulhat azonban, hogy a további felhasználás iránti kérelmet a közigazgatási szerv elutasítja (bizonyos esetekben pedig esetleg el kell utasítania). Ilyen esetben az elutasítás okát az irányelv 4. cikk (3) bekezdése alapján indokolnia kell , valamint köteles utalni a vonatkozó nemzeti hozzáférési szabályokra , vagy az irányelv szabályaira .

Külön kiemeli a szabályozás azt, hogy amennyiben az elutasító döntésnek az oka az , hogy az adott dokumentumon harmadik személynek szellemi tulajdonjoga áll fenn , a közigazgatási szervnek utalnia kell azon jogosult természetes vagy jogi személyre, vagy felhasználási engedélyt adó személyre(ha az ismert), akitıl a közigazgatási szerv az érintett anyagot szerezte. Ez a szabály azt segíti elı, hogy a további felhasználás minél szélesebb körben érvényesülhessen. Bár ebben az esetben már nem a közszférában történik a dokumentumhoz való hozzáférés, ugyanis szellemi tulajdonjog esetén a tulajdonosnak –fıszabály szerint- korlátlan rendelkezési joga van szellemi terméke felett, ebbıl következıen úgy is dönthet, hogy nem adja meg a felhasználási engedélyt a kérelmezınek. Ez azonban már nem érinti az adott közigazgatási szervet. Az irányelv hatálya alá tartozó szerv kötelezettsége annyiban kimerül, hogy megfelelı tájékoztatást ad az igénylınek az adott dokumentum szellemi tulajdon-jogosultja felıl az elutasító döntésben, azért azonban nem vonható felelıségre, ha a jogosult nem adja meg hozzájárulását a felhasználáshoz.

Garanciális szabálya az irányelvnek, amelyet minden európai uniós és tagállami jog ismer,a jogorvoslathoz való jog biztosítása . Ezen eljárásjogi intézmény alkalmazását írja elı kötelezıen a direktíva, amennyiben a további felhasználás iránti kérelmet elutasító döntés születik. Ez esetben ugyanis az érintett szerv köteles utalni a határozatban azon jogorvoslati lehetıségekre, amelyet a kérelmezı a határozat megtámadása érdekében igénybe vehet.

2.4.3 Díjazás

A további felhasználás iránti kérelmek teljesítése tekintetében a PSI irányelv szabad kezet ad a tagállamoknak, ugyanis diszkrecionális jogkörükben hagyja a díjazás fel ıl való döntést . A tagállamok dönthetnek úgy is, hogy semmiféle díjat nem kérnek a szolgáltatás

15

teljesítéséért, illetve döntésüktıl függıen lehetıségük van díjfizetési kötelezettség elıírására is. Az irányelv egyetlen korlátot szab: megállapítja a beszedhet ı díj fels ı határát , vagyis a költségek fedezetének összege egy ésszerő nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg az elıállítás stb. költségét . Ez azt jelenti, hogy ezen összeghatár feletti árakat nem lehet alkalmazni.

A 6 cikk kimondja: „Díj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és további felhasználásának engedélyezésébıl eredı teljes bevétel egy ésszerő nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok győjtésének, elıállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét.”Ennek során figyelembe kell venni esettıl függıen az érintett közigazgatási szerv önfinanszírozási kötelezettségeit is. Az elıállításba bele kell érteni a létrehozást és az összeállítás is, a terjesztés pedig magában foglalhatja a felhasználó támogatását.

Fontos elıírás, hogy a megállapított díjaknak a vonatkozó elszámolási idıszakban költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az érintett közigazgatási szervekre vonatkozó számviteli elvekkel összhangban kell kiszámítani.

Ahhoz, hogy a díjazásra vonatkozó fenti követelmények teljesüljenek, az irányelv ösztönzési kötelezettséget ír elı a tagállamok részére: „a tagállamoknak ösztönözniük kell a közigazgatási szerveket, hogy a dokumentumokat olyan díjak ellenében tegyék elérhetıvé, amelyek nem haladják meg a dokumentumok elıállításának és terjesztésének határköltségeit”.

2.4.4 Rendelkezésre álló formátumok

A további felhasználásra elérhetıvé tett dokumentumok formátuma tekintetében az irányelv 5. cikke határoz meg kötelezettségeket. Ennek célja, hogy a közadatok könny ő hozzáférhetıségét és közérthet ıségét , valamint a gyors és egyszer ő hozzáférést biztosítsák azok számára, akik ezen dokumentumokat kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célra fel kívánják használni.

Ez a kötelezettség azonban nem feltétlen jelleg ő, ugyanis az irányelv szóhasználata szerint a közigazgatási szerveknek dokumentumaikat annyiban kell a rendelkezésre álló formátumban vagy nyelven elektronikus eszközökön keresztül elérhetıvé tenniük, amennyiben ez lehetséges és ésszerő. Tehát ha erre nincs lehetıségük, mert például nincs meg a megfelelı infrastruktúrájuk, vagy anyagi forrásuk ehhez, nem kell teljesíteniük ezen feltételt. Tovább szőkíti az irányelv ezen követelmény hatókörét, amikor kimondja: „Ez nem jelent kötelezettséget a közigazgatási szerv számára dokumentumok újbóli elıállítására vagy a kérelemnek megfelelı kiigazítására, illetve dokumentumokból való kivonatok készítésére, amennyiben ez aránytalan, egy egyszerő mőveleten túlmutató erıfeszítést jelentene.” Utóbbi rendelkezés célja, hogy az irányelvben elıírt kötelezettség ne jelentsen túlzott munkaterhet a közigazgatási szervnek, valamint, hogy a további felhasználás iránti kérelmekkel való visszaélést megakadályozza. Ugyanezen céllal emelte be a jogalkotó a következı szabályt is a direktívába: „Ezen irányelv alapján a közigazgatási szervek nem kötelezhetık bizonyos

16

dokumentumok elıállításának folytatására azzal a céllal, hogy azokat a magán- vagy közszféra szervezetei tovább felhasználják.”

Amennyiben a tagállamok úgy döntenek, hogy díjakat állapítanak meg a további felhasználás iránti kérelmek teljesítéséhez, a közigazgatási szerveknek a felhasználás általános díjait el ıre meg kell határozniuk és azt, amennyiben lehetséges és ésszerő, elektronikus úton közzé kell tenniük . Kérelemre az érintett szervnek meg kell jelölnie a közzétett díj kiszámításának alapját is, valamint azt, hogy mely tényezıket vesz figyelembe az atipikus esetekre vonatkozó díjak számításánál. Mindez az átláthatóságot segíti elı, amelynek teljesítése szintén minden egyes tagállam kötelessége az irányelv 7. cikke alapján.

Az irányelv egy helyen, a 8. cikk (2) bekezdés 1. mondat második felében elıírja, hogy amennyiben a tagállamok a további felhasználásra vonatkozóan feltételeket írnak elı, az errıl szóló általános felhasználási szerzıdési feltételeket digitális formátumban elektronikusan kötelesek elérhetıvé tenni.

2.4.5 Átláthatóság, a felhasználás feltételeinek meghatár ozottsága

Az átláthatóság több követelményhez kapcsolódóan jelenik meg. Az átláthatóság az irányelv szerint kiemelked ı jelent ıségő nemcsak a további felhasználás iránti kérelem díjai, illetve a felhasználás feltételeinek elıre meghatározásában, hanem a jogorvoslatról való megfelelı tájékoztatás szabályozásánál is. Nem kötelezı ugyan, de amennyiben lehetséges és ésszerő, a közigazgatási szervnek a birtokában lévı dokumentumok további felhasználásának feltételeit és általános díjait elektronikus úton kell közzétenni.

Szintén az átláthatóság követelményének érvényesülését szolgálja az a – fentiekben már szintén említett – szabály, miszerint kérelemre a közigazgatási szervnek meg kell jelölnie a közzétett díj kiszámításának alapját, valamint azt, hogy milyen tényezıket vesz figyelembe az atipikus esetekre vonatkozó díjak kiszámításánál.

Az irányelv 4. cikk (4) bekezdésével összhangban az irányelv a 7. cikkben megismétli a jogorvoslathoz való jogról való tájékoztatási kötelezettséget, amikor kimondja: „A közigazgatási szerveknek biztosítaniuk kell, hogy a további felhasználást kérelmezık megfelelı tájékoztatást kapjanak az ıket érintı határozatokkal és eljárásokkal szemben igénybe vehetı jogorvoslati lehetıségekrıl”.

2.4.6 Felhasználási feltételek (engedélyek) digitális köz zététele

A további felhasználás során a tagállamok belátásuk szerint meghatározhatják a felhasználás feltételeit , illetve úgy is dönthetnek, hogy a további felhasználást nem kötik feltételekhez . A feltételek meghatározása – amennyiben ilyen feltételek támasztására kerül sor – felhasználási szerz ıdések útján történik az irányelv 8. cikk 1. mondata alapján. Az így meghatározott feltételek azonban nem korlátozhatják szükségtelenül a további felhasználás lehetıségeit és nem szolgálhatnak a verseny korlátozására, tehát azokat úgy

17

kell megfogalmazni, hogy elısegítsék a felhasználást, illetve az irányelv rendelkezéseinek érvényesülését.

Amennyiben valamely tagállam úgy dönt, hogy feltételeket határoz meg valamely további felhasználás kapcsán (vagyis ahol felhasználási szerzıdések alkalmazására kerül sor), úgy azokat – az átláthatóság követelményének érvényesülése érdekében – elızetesen rögzíteni és azokat elektronikus úton közzétenni szükséges . Biztosítani kell, hogy a közszféra dokumentumainak további felhasználására vonatkozó általános felhasználási szerzıdési feltételek digitális formátumban elérhetık és elektronikusan feldolgozhatók legyenek.

Bár a PSI irányelv nem határozza meg a tagállamok részére, hogy kell-e feltételeket szabniuk a további felhasználás tekintetében, és a 8. cikk (1) bekezdés 1. mondata szerint szabadon dönthetnek errıl, a 8. cikk (2) bekezdés 2. mondata mégis így szól: „A tagállamoknak valamennyi közigazgatási szervet ösztönözniük kell az általános felhasználási szerzıdési feltételek alkalmazására. ”E rendelkezésbıl az következik, hogy az Európai Parlament a feltételek meghatározását preferálja.

2.4.7 Gyakorlati intézkedések

A közösségi szintő információs piac fejlıdésének lényeges feltétele, hogy a közszféra dokumentumai könnyen és gyorsan elérhetıek, felhasználásuk feltételei tisztázottak, átláthatóak és világosak legyenek. Az irányelv rendelkezéseibıl általánosságban kitőnik, hogy a cél a további felhasználás iránt kérelmet elıterjesztıket olyan helyzetbe hozni, hogy a kérelmet, illetve a felhasználást a lehetı legkönnyebben tehessék meg. Vonatkozik ez az információáramlásra, a hozzáférhetıségre és a felhasználásra egyaránt.

Ezt a célt szolgálja például az elektronikus elérhetıség és ügyintézés, a felhasználási feltételek kialakítására való ösztönzés, azok digitális formában való közzététele stb. A PSI irányelv 9. cikke külön szól a gyakorlati intézkedésekr ıl kiemelve a dokumentumok keresésére vonatkozó könnyítéseket . Eszerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a felhasználókat a további felhasználásra rendelkezésre álló dokumentumok keresésében olyan gyakorlati intézkedések segítsék, mint a fı dokumentumokat tartalmazó, lehetıleg online módon elérhetı jegyzékek, illetve a decentralizált jegyzékkel összekapcsolt internetes portálok. Ez a dokumentumok tárgymutatójának online elérhetıségét jelenti, amely lényegesen meggyorsítja az ilyen dokumentumok megtalálását, így hozzáférhetıségüket, ezzel rengeteg idıt „spórol” a potenciális felhasználóknak.

2.4.8 Megkülönböztetés tilalma

A következı követelmény ugyan általános alapelv az Európai Unió tagállamaiban, az irányelv mégis külön kiemeli a megkülönböztetés tilalmát a további felhasználás feltételei körében a további felhasználás hasonló eseteinél. A megkülönböztetéstıl mentes felhasználását célozza a felhasználási feltételek, illetve általános díjak elıre meghatározottsága és azok elektronikus közzététele is.

18

A megkülönböztetés tilalma azonban nem zárja ki a közigazgatási szervek közötti , a közfeladatok ellátásához szükséges, térítésmentes információcserét , miközben mások díjat kötelesek fizetni ugyanezen dokumentumok további felhasználása esetén. Ugyancsak nem jelent megkülönböztetést, ha az érintett szervek különböz ı mértékő díjakat határoznak meg a kereskedelmi és a nem kereskedelmi célú felhasználásra.

Abban az esetben azonban, ha a közigazgatási szervek a további felhasználók, ugyanazon díjakat kötelesek ezért fizetni, és pontosan azonos szabályok vonatkoznak rájuk, mint bármely más potenciális piaci felhasználóra. Erre a rendelkezésre azért van szükség, mert sok esetben elıfordul, hogy a közigazgatási szervek a birtokukban levı adatokat „tovább felhasználják”, és ahhoz, hogy a megkülönböztetés tilalmának elve valóban érvényesüljön, a közigazgatási szerveket ugyanolyan potenciális felhasználónak kell tekinteni, mint a piac egyéb állami, illetve nem állami szférájába tartozó szereplıjét.

2.4.9 Kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma

Ezen követelmény fogalmilag a megkülönböztetés tilalmának elvén belül is elhelyezhetı, ugyanis a célja ugyanaz: egyenl ı esélyeket teremteni a piaci szereplık számára a közszféra adatai gazdasági potenciáljának kiaknázására.

A fıszabály tehát az, hogy a dokumentumok további felhasználásának lehetısége valamennyi potenciális piaci szereplı számára nyitva kell, hogy álljon, akkor is, ha egy vagy több piaci szereplı már hasznosít e dokumentumon alapul, többletértékkel bíró terméket. A dokumentumok felett rendelkezı közigazgatási szervek és harmadik személyek közötti szerzıdések vagy egyéb megállapodások nem biztosíthatnak kizárólagos jogokat .

Ezen fıszabály alól kivételt képeznek azok a szolgáltatások, amelyek ny újtásához kizárólagos jog szükséges , ebben az esetben is azonban igyekszik a direktíva a jogosságot biztosítani azáltal, hogy elıírja: legalább három évente felül kell vizsgálni az ilyen kizárólagos jog indokának jogosságát.

19

3 Az irányelv átültetésének követelményei

3.1 Az irányelv mint másodlagos jogforrás

Az Európai Uniós jogforrások között megkülönböztetünk elsıdleges és másodlagos jogforrásokat. Az elsıdleges jogforrások közé tartoznak a közösségi integrációt létrehozó szerzıdések és azok módosításai, amelyek meghatározzák az unió mindennapi mőködését és alapvetı intézményeit. Ezeket közvetlenül alkalmazandók a tagállamokban: nincs szükség tagállami átültetésükre, hanem magukra a közösségi jogforrásokra lehet hivatkozni a tagállamok hatóságai, bíróságai elıtt. A másodlagos jogforrások között megkülönböztetünk kötelezı és nem kötelezı jogforrásokat. Kötelezı jogforrások a rendelet, az irányelv és a határozat. Nem kötelezı jogforrások között kell megemlíteni az ajánlást és a véleményt.

Jelen fejezetben az irányelvrıl mint másodlagos jogforrásról kívánunk néhány szót említeni, kiemelve annak lényeges tulajdonságait.

Az irányelv a tagállamok számára a kötelez ıen elérend ı célt és eredményt jelöli meg , a megvalósítás módját a tagállamokra bízza . Az irányelvet (a rendelettıl eltérıen) a tagállamoknak meghatározott idı alatt be kell építeniük a nemzeti jogukba. A PSI irányelv nemzeti jogba átültetésének határideje 2005. július 1-je volt.

Az irányelv tehát nem közvetlenül alkalmazandó, hanem a tagállamokra jogalkotási kötelezettséget ró ; ezt a szabályt bizonyos mértékig mára áttörte a joggyakorlat (l. lentebb a közvetlen hatállyal kapcsolatosan), az alapelv azonban továbbra is az implementációs kötelezettség. A tagállamoknak az implementálásra nyitva álló határidı alatt azt kell megvizsgálniuk, hogy az irányelvben szabályozott kérdés a nemzeti jogban már szabályozásra került-e. Amennyiben az adott tagállamnak még nem volt nemzeti jogalkotása az irányelv tárgyában, akkor a vonatkozó nemzeti szabályozást az implementációs határidı alatt meg kell alkotnia. Abban az esetben, ha ilyen szabály már létezik, akkor azt kell vizsgálnia, hogy az az irányelvnek megfelel-e. Egyezés esetén a tagállamnak semmilyen teendıje nincs, egyéb esetben implementációs kötelezettségének jogszabály-módosítással tehet eleget.

A tagállamok kötelesek beszámolni a Bizottságnak arról, hogy az egyes irányelveket milyen módon ültették át hazai jogukba; a Bizottság azt szigorú megfelelési vizsgálatnak veti alá. Ezt a vizsgálatot a PSI direktíva elıírása szerint a Bizottság 2008. július 1-ei határidıvel lefolytatta (13. cikk), azonban a 2009. május 7-én kiadott Bizottsági jelentés szerint további felülvizsgálatra lesz szükség. Ez a felülvizsgálat 2012-ig fog tartani, ezalatt a Bizottság azt vizsgálja, hogy a PSI irányelvben meghatározott célok mennyiben valósultak meg hatékonyabban, mint az eredeti határidıig.

Az irányelv mint másodlagos jogforrás két további sajátossága emelendı ki:

20

(i) Az irányelvek az Európai Bíróság joggyakorlata alapján szők körben közvetlen hatállyal bírhatnak: az irányelvben meghatározott jogokra és kötelezettségekre az állam polgára közvetlenül hivatkozhat.

Habár tehát az irányelv fıszabályként kizárólag a tagállamokra ró jogharmonizációs kötelezettségeket és az állampolgárok kizárólag a harmonizálás eredményeként „érezhetik bırükön” az irányelv vívmányait, egyes esetekben az állampolgárok magára az irányelv valamely rendelkezésére hivatkozhatnak. Ennek az irányadó bírósági joggyakorlat szerint az a feltétele, hogy az irányelv „világos és egyértelmő legyen, alkalmazása pedig ne függjön további feltételektıl”4.

Kérdéses ugyanakkor, hogy a PSI irányelv ilyen jellegőnek tekinthetı-e. Habár ebben még nincs tudomásunk kialakult joggyakorlatról, álláspontunk szerint az irányelv rendelkezései nagymértékben ilyennek tekinthetık.

(ii) Az irányelvek azonban nem rendelkeznek ún. „horizontális közvetlen hatáll yal” , vagyis vagyis arra valamely állampolgár nem hivatkozhat valamely konkrét,a PSI irányelv hatálya alá tartozó szervezettel szemben.5

Valamely állampolgár tehát fıszabályként nem fordulhat a tagállami bírósághoz amiatt, mert álláspontja szerint az adott szervezet megsértette a PSI irányelv rendelkezéseit. Az állampolgár kizárólag a kérdéses tagállam ellen fordulhat azon az alapon, hogy a tagállam elmulasztotta jogharmonizációs kötelezettségét. A másik lehetıség természetesen az, hogy az EU erre feljogosított szervei (az Európai Bíróság vagy a Bizottság) állapítják meg Magyarország kötelezettségszegését, az irányelv megsértését.6

Ezt a helyzetet ugyanakkor árnyalhatja, hogy az Európai Bíróság vonatkozó joggyakorlata az állam fogalmának kiterjesztése felé halad. Ezzel ugyanis mind több szervezet esik az (i) alpontban leírt ún. vertikális közvetlen hatálya körébe; ilyen esetben pedig az állampolgárok igenis hivatkozhatnak közvetlenül a PSI irányelvre.

Habár a fenti kérdések meglehetısen elvontnak és elméletinek tőnhetnek, ezek gyakorlati jelent ısége igen nagy . Konkrét példákkal illusztrálva: felvethetı, hogy mi a teendı például abban az esetben,

a) ha valamely díjrendelet nem felel meg a PSI irányelvben meghatározott követelményeknek, vagy

4 Grad v. Finanzamt Traustein ügy

5 Faccini Dori ügy

6 Ez azonban akár a tagállam kártérítési felelősségét is eredményezheti, amennyiben a jogharmonizációs

kötelezettség megsértése olyan módon okozott kárt, amelynek megtérítésére az állam felelősségére irányadó

szabályok szerint kötelezhető.

21

b) ha a hozzáférési szabályozás diszkriminatív.

Álláspontunk szerint

a) az a) pont szerinti esetben a PSI irányelv nem jogosítja fel a közigazgatási szervet a díjrendelet mellızésére, mivel a PSI irányelv által meghatározott követelmények nem tekinthetık vertikális közvetlen hatállyal bírónak; az egyedi szerv nem mérlegelheti, hogy a díjrendelet megfelelı-e; az állampolgár tehát ilyen igénnyel a tagállam ellen fordulhat.

b) ha azonban a szabályozás diszkriminatív a PSI irányelv értelmében (amely rendelkezés tekintetében álláspontunk szerint a vertikális közvetlen hatály feltételei fennállnak), úgy

a. ha az érintett szerv az „állam” fogalmi körébe sorolható (pl. közigazgatási hatóság), úgy a diszkriminatív szabályozás nem alkalmazható, és a szerv akár közvetlenül is perelhetı az irányelv megsértése miatt;

b. ha azonban az érintett szerv nem sorolható az „állam” fogalmi körébe (pl. egyetem), úgy közvetlenül nem perelhetı az irányelv megsértése miatt.

3.2 Az implementációval kapcsolatos teend ık

Az irányelv átültetése kapcsán Magyarországnak – mint valamennyi tagállamnak – összetett feladatokat kellett végrehajtania . Az irányelv mint másodlagos jogforrás a fentebb írtak szerint a benne foglalt cél megvalósítását kívánja meg a tagállamoktól. Az, hogy a cél megvalósításához milyen eszközök, illetve mely intézkedések szüksége sek , tagállamonként változik, mivel minden tagállam nemzeti szabályozása eltérı, így az átültetés eszközei is a nemzeti szabályozás milyenségének függvényei.

Általánosságban nézve a PSI direktíva átültetése többféle feladatot jelentett :

- egyrészt jogalkotási , illetve jogszabály- módosítási feladatot,

- másrészt bizonyos gyakorlati intézkedések megtételét, mint például online elérhetı jegyzékek létesítése, és az ehhez kapcsolódó infrastruktúra, jogszabályi háttér kialakítása.

A fenti feladatkörök mindegyikét Magyarország – álláspontja szerint – az átültetés határidejének leteltéig, 2005. július 1-jéig teljesítette. Hazánk (mint arra a bevezetıben is rámutattunk) nagyrészt a meglévı információszabadság-jogszabályait módosítva valósította meg az átültetést. A vonatkozó notifikációt ugyan elmulasztotta határidıben megtenni, elmaradását azonban utóbb pótolta.

Az alábbiakban bemutatjuk, hogy milyen módon történt az átültetés , valamint hogy annak milyen eredményei születtek Ezt követıen bemutatjuk azokat a problémákat , amelyek fényében vitathatónak tartjuk, hogy az implementáció valóban érdemben megtörtént-e ,

22

valamint hogy melyek azok a területek, ahol megítélésünk szerint további intézkedések megtételére van szükség.

23

4 A hazai átültetés bemutatása

4.1 Az átültetés folyamata

A PSI irányelv átültetése az egyes tagállamokban különbözı módon ment végbe. A módszer megválasztása lényegében attól függött, hogy az adott tagállamban mennyire fejlett az információs önrendelkezési jog szabályozása, illetve milyen ezen alapjog viszonya a többi alapjoghoz képest a nemzeti jogrendszerben.

A Bizottság 2009. május 7-én publikált jelentése szerint a tagállamok az irányelvet háromféleképpen ültették át nemzeti jogukba.

a) Néhány tagállam (pl.: Nagy-Britannia, Észtország, Görögország) egyedi intézkedéseket fogadott el a közszféra információinak további felhasználására vonatkozóan.

b) Más tagállamok a közszféra információinak további felhasználására vonatkozó új egyedi intézkedések és az irányelvet megelızı jogszabályok kombinációját alkalmazták (pl.: Dánia, Szlovénia), míg Csehország vagy Franciaország a dokumentumok hozzáférésére vonatkozó jogi kereteket kiegészítették a közszféra információinak további felhasználásával kapcsolatos rendelkezésekkel.

c) Magyarország – Észtország, Lengyelország és Szlovákia mellett - olyan intézkedésekrıl értesítette a Bizottságot, amelyek nem tartalmaznak egyedi rendelkezéseket a közszféra információinak további felhasználására vonatkozóan. Ez azt jelenti – ahogy azt a késıbbiekben részletesen kifejtjük –, hogy Magyarország nem alkotott kifejezetten a közadatok további felhasználására vonatkozó szabályokat, hanem a közérdekő adatok megismerésére vonatkozó szabályok módosításával tett eleget az uniós elıírásoknak.

Hazánk alapvetıen a következ ı jogszabályok útján ültette át a PSI irányelvet:

- A személyes adatok védelmérıl és a közérdekő adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény („adatvédelmi törvény” vagy „Avtv.”), különös tekintettel az Avtv.-t módosító 2005. évi XIX. törvényre, valamint

- Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény („Eitv.”).

A direktíva magyar jogba történı átültetését az alábbiakban részletesen bemutatjuk a további értékelés lehetıségének megteremtése érdekében.

(i) Elsıként bemutatjuk azokat a jogszabályokat , amelyek az átültetés kapcsán kiemelt jelentıséggel bírtak, majd

24

(ii) az irányelv egyes cikkei alapján bemutatjuk, hogy azokat a magyar jogba a jogalkotó milyen módon, milyen logika mentén ültette át , vagyis álláspontja szerint mely jogalkotási és egyéb intézkedésekkel tett eleget az implementációs kötelezettségének.

4.2 Az irányelvet átültet ı jogszabályok és azok legfontosabb vonatkozó rendelkezései

4.2.1 Az 1992. évi LVIII. törvény a személyes adatok véde lmérıl és a közérdek adatok nyilvánosságáról

Az Avtv. szabályozza Magyarországon az információszabadsághoz való mindkét alapvetı jogot: a személyes adatok védelmét, azzal való rendelkezést, valamint a közérdekő adatok nyilvánosságát, azok megismerhetıségének szabadságát.

Az Avtv. 19. § szerint az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy a feladatkörébe tartozó ügyekben köteles elısegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását akként, hogy rendszeresen , elektronikusan vagy más módon közzéteszi, illetve erre irányuló igény esetén hozzáférhetıvé teszi a tevékenységével kapcsolatos legfontosabb adatokat.

E szerveknek lehetıvé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévı közérdekő adatot bárki megismerhesse, kivéve a törvényben meghatározott eseteket (például állam, vagy szolgálati titok, minısített adat, bőnüldözési vagy bőnmegelızési célból nem nyilvános adatok).

Ezen adatok megismerése iránt – az Avtv. 20. § alapján – bárki igényt nyújthat be, melynek formája lehet szóbeli, írásbeli, vagy elektronikus, a kérelmezı választása szerint. Az elıterjesztett igényt az adatot kezelı szerv köteles a lehetı legrövidebb idı alatt, legfeljebb 15 napon belül teljesíteni, mégpedig közérthetı formában, az igénylı által kívánt technikai eszközzel vagy módon. Utóbbi esetben az adatkezelı szerv – amennyiben az aránytalan költséggel jár – nem köteles a kérelmezı által kívánt módon eleget tenni az adatigénylésnek.

A közérdekő adat megismerése iránti igény megtagadása esetén ennek tényérıl az érintett szerv 8 napon belül írásban – vagy ha az igény elektronikusan érkezett, elektronikus úton – értesíteni köteles az adatigénylıt. Az ilyen irányú kérelmek elutasításáról és annak okáról a törvényben meghatározott szervek évente értesítik az adatvédelmi biztost.

A biztos hazánkban a két információszabadsághoz való jog érvényesülésének egy jogállami biztosítéka, mert állásfoglalásai, értesítési és eljárás-kezdeményezési joga segítségével jelentıs mértékben alakítja a hazai adatvédelmi gyakorlatot, és ezáltal befolyással van a jogalkotásra.

25

4.2.2 A 2005. évi XC. törvény az elektronikus információs zabadságról

4.2.2.1 A törvény célja

Az Eitv. elsıdleges célja leginkább az Avtv. 19. §-ban foglaltakkal hozható összhangba, ugyanis a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekő adatok Eitv.-ben meghatározott körét bárki számára elektronikus úton külön adatigénylési és személyazonosítási eljárás nélkül folyamatosan és díjmentesen közé kell tenni az Eitv. 1. § szerint.

4.2.2.2 A közzétételi listák, az adatok közzététele

A törvény elıírása szerint a közfeladatot ellátó szervek saját honlapjukon, vagy a központi honlapon kötelesek közzétenni a közzétételi listán meghatározott adatokat. A törvény háromféle közzétételi listát állapít meg: általános, különös és egyedi listát.

A közzétételi listák közül az általános közzétételi listát az Avtv. szabályozásával összhangban határozza meg az Eitv. melléklete. Ezek elsısorban az adott szerv személyzeti, szervezeti adatai, gazdálkodási adatai, valamint tevékenységre, mőködésre vonatkozó adatai. melyek közül az irányelv szerinti további felhasználás szempontjából a tevékenységre, illetve mőködésre vonatkozó adatok a leginkább relevánsak. A törvény melléklete 18 adatot határoz meg ebben a körben. Ezen adatok közül a további felhasználás szempontjából kiemelhetıek a következık:

- A közfeladatot ellátó szerv által fenntartott adatbázisok, illetve nyilvántartások jegyzéke, az adatvédelmi nyilvántartásba bejelentendı nyilvántartásoknak az Avtv. 28. §-a szerinti azonosító adatai; a közfeladatot ellátó szerv által - alaptevékenysége keretében - győjtött és feldolgozott adatok fajtái, a hozzáférés módja, a másolatkészítés költségei

- A közérdekő adatok megismerésére irányuló igények intézésének rendje, az illetékes szervezeti egység neve, elérhetısége, s ahol kijelölésre kerül, az adatvédelmi felelıs, vagy az információs jogokkal foglalkozó személy neve

- A közfeladatot ellátó szerv tevékenységére vonatkozó, jogszabályon alapuló statisztikai adatgyőjtés eredményei, idıbeli változásuk

- A közérdekő adatokkal kapcsolatos kötelezı statisztikai adatszolgáltatás adott szervre vonatkozó adatai

- Azon közérdekő adatok hasznosítására irányuló szerzıdések listája, amelyekben a közfeladatot ellátó szerv az egyik szerzıdı fél

- A közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévı közérdekő adatok felhasználására, hasznosítására vonatkozó általános szerzıdési feltételek

- A közfeladatot ellátó szervre vonatkozó különös és egyedi közzétételi lista

26

Külön jogszabály egyes ágazatokra, a közfeladatot ellátó egyes szervtípusra vonatkozóan meghatározhat egyéb közzéteendı adatokat, a törvény szerint ez a különös közzétételi lista. Ettıl meg kell különböztetni az egyedi közzétételi listát, amelyet a közfeladatot ellátó szerv vezetıje, illetve jogszabály határozhat meg a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére. Ezen a listán további, kötelezıen közzéteendı adatok jelölhetık meg.

A közfeladatot ellátó szerv vezetıje a közzétételi listákban nem szereplı közérdekő adatokra vonatkozó adatigénylések adatai alapján évente köteles felülvizsgálni az általa kiadott egyedi közzétételi listát, és azt a jelentıs arányban elıfordult adatigényléseknek megfelelıen azt kiegészíti.

Az adatok közzététele tehát honlapon történik. A fenti adatok honlapon való közzétételérıl, a honlap kialakításáról, folyamatos üzemeltetésérıl az adatfelelıs, illetve az adatközlı gondoskodik. A honlapon a közzétételi listákon meghatározott közérdekő adatokon kívül elektronikusan közzétehetık más közérdekő és közérdekbıl nyilvános adatok is.

4.2.2.3 A központi elektronikus jegyzék

Az elektronikusan közzétett adatok egyszerő és gyors elérhetısége érdekében a törvény hatálya alá tartozó szervek közérdekő adatokat tartalmazó honlapjaira, valamint az általuk fenntartott adatbázisokra, illetve nyilvántartásokra vonatkozó leíró adatokat az erre a célra létrehozott és az informatikáért felelıs miniszter által mőködtetett központi elektronikus jegyzék összesítve tartalmazza. A jegyzéket a mőködtetı az erre a célra fenntartott honlapon közzéteszi.

Az Eitv. hatálya alá tartozó szervek közérdekő adataihoz való egységes szempontok szerinti elektronikus hozzáférést és az adatok közötti keresés lehetıségét az informatikáért felelıs miniszter által mőködtetett egységes közadatkeresı rendszer biztosítja.

Az adatfelelıs gondoskodik a kezelésében lévı közérdekő adatok központi elektronikus jegyzékbe való továbbításáért, illetve azok rendszeres frissítéséért, tartalmáért. A törvény kiemeli, hogy a jegyzék frissítése nem mentesíti az adatfelelıst az adatok honlapon való közzétételérıl.

4.3 Az átültetés bemutatása az irányelv f ıbb követelményei szerint

4.3.1 Tárgyi hatály: a dokumentum és a közérdek ő adat fogalma

Az irányelv tárgyi hatálya a dokumentumokra terjed ki, melyet igen kiterjesztıen értelmez a direktíva, a dokumentumot lényegében a tartalommal azonosítja : dokumentumnak minısül „bármely tartalom, függetlenül az adathordozó formájától (papír vagy elektronikus forma, illetve hangi, képi vagy audiovizuális eszköz), illetve az ilyen tartalom bármely része”. Utóbbi kifejezés arra mutat, hogy amennyiben a kérelmezı nem a teljes dokumentumot, hanem annak egy kisebb vagy nagyobb részét kívánja csak felhasználni, azon dokumentumrészletre ugyanúgy kiterjednek az irányelvben foglaltak.

27

A hazai implementáció során a magyar jogalkotó nem vette át a „dokumentum” fogalmát , ehelyett az Avtv. „közérdek ő adat” -fogalmát módosította. A közérdekő adat hatályos fogalma a következı:

„az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévı, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem esı, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy győjteményes jellegétıl”.

Fontos azonban megjegyezni, hogy nem esik a dokumentum fogalmi körébe a számítógépes program.

A magyar jogban tehát jelenleg más fogalmat használunk a közszféra információinak további felhasználása hatálya alá esı adatokra, mint amit az irányelv. Ez természetesen – tekintettel az irányelv minimumszabályozás jellegére – elfogadható lehet, mivel a közérdekő adatok nyilvánossága a szabályozás szerint jóval szélesebb kört fed le , mint a PSI irányelv szerinti „dokumentumok” (tartalmak). Egyes területeken azonban az eltérı fogalomhasználat szőkítést is eredményez ; e kérdést az alábbiakban részletesebben is elemezzük.

4.3.2 A direktíva személyi hatálya és a közfeladatot ellá tó szervek

A fentebb leírtak szerint a hazai jogalkotó nem alkotott speciálisan a közadatok további felhasználására vonatkozó szabályokat, hanem a meglévı, a közérdekő adatokra vonatkozó szabályozást vette alapul. Ez jelentısen érinti a szabályozás alanyi hatályának kérdését is.

Az Avtv. 19. §-a alapján a hazai szabályozás alanyi hatálya „az állami,- és helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek”-re terjed ki. Szintén a közfeladatot ellátó szerv fogalmából indul ki az Eitv. szabályozása7.

A hazai szabályozás tehát eltérı fogalmi alapokból indult ki az átültetés során. A „közfeladatot ellátó szerv” azonban a hazai szabályozás és gyakorlat alapján tágabb fogalmi kört jelent, mint az irányelv szerinti „köz igazgatási szerv”.

Példaként elmondható, hogy a szakmai kamarák mint köztestületek közfeladatot ellátó szervnek minısülnek8, viszont a jelenleg uralkodó jogértelmezés szerint nem tartoznak a közbeszerzési szabályozás hatálya alá, vagyis (bár ez csupán közvetett következtetés) nem minısülnek a közbeszerzési irányelvek és a PSI irányelv szerinti közigazgatási szervnek.

Szintén fontos példaként említhetı, hogy a PSI irányelv számos kivételt fogalmaz meg a személyi hatálya alól; ez azonban nem változtat azon, hogy az e körbe tartozó szervezetek ne minısülnének közfeladatot ellátó szervnek.

7 l. pl. 2. § (1) bek. a) pont

8 Polgári Törvénykönyv 65. § (1) bek.

28

4.3.3 A 3. cikk átültetése, az alapelv érvényesülése

Az irányelv 3. cikke szerint:

„A tagállamok biztosítják, hogy amennyiben a közigazgatási szervek birtokában lévı dokumentumok további felhasználása engedélyezett, ezeknek a dokumentumoknak a kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célú további felhasználására a III. és IV. fejezetben meghatározott feltételek szerint sor kerülhet. Amennyiben lehetséges, a dokumentumokat elektronikus úton kell elérhetıvé kell tenni.”

A cikk három alapvetı követelményének átültetését vizsgálhatjuk:

(i) a megismeréshez (további felhasználáshoz) való jogot,

(ii) a kereskedelmi célú felhasználás kérdését, illetve

(iii) az elektronikus közzétételt .

A Magyar Köztársaság Alkotmánya9 a XII. fejezetben az alapvetı jogok és kötelességek között szabályozza a közérdekő adatok megismeréséhez való jogot:

„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekő adatokat megismerje, illetıleg terjessze.”

Az Alkotmánybíróság a 34/1994 (VI.24.) AB határozatában kimondta, majd a további ítélkezési gyakorlata során megerısítette, hogy a közérdekő adatok megismeréséhez való jog korlátozása „csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése kényszerítıen indokolja….a szükségtelen, elkerülhetı és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás, továbbá a nem törvényi korlátozás alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes.”

A közérdekő adatok megismerésérıl az Avtv. 19-22. §-ai rendelkeznek. A megismeréshez való jogra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni a közérdekő adatokhoz való hozzáférésre is. A magyar jogalkotó lényegében e két jogosultságot egyként kezeli, azonosítja, ezért sem az Avtv., sem egyéb jogszabály nem rendelkezik kifejezetten a hozzáféréshez való jogról. Ugyancsak nem szól az Avtv. a további felhasználásról, azonban a terjesztés jogának kiterjesztı értelmezésével a további felhasználás is terjesztésnek minısíthetı. A terjesztés és további felhasználás egymáshoz való viszonya értelmezési kérdés, azonban az általánosan elfogadott tétel, hogy a terjesztés joga a kereskedelmi célú hasznosítást is magába foglalja.

Az Alkotmánybíróság a 19/1995 (III.28.) AB határozatában foglalkozott a közérdekő adatok célhoz kötöttségének kérdésével. A taláros testület szerint a közérdekő adatok megismerése, illetve felhasználása során nem érvényesül a célhoz kötöttség adatvédelmi

9 1949. évi XX. törvény

29

alapelve. „Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a közérdekő adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmezı ne csupán közérdekbıl, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése, vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a közérdekő adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekő adatot kezelı szerv nem jogosult az adatkérés céljának vizsgálatára sem….Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése nemcsak a közérdekő adatok megismeréséhez, hanem ezeknek az adatoknak a terjesztéséhez való jogot is biztosítja. A közérdekő adatok terjesztése egyaránt jelentheti az adatok köz, illetve magáncélú megismertetését és felhasználását.”

A dokumentumok (közérdekő adatok) elektronikus közzétételérıl az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény rendelkezik. A törvény célja annak biztosítása, hogy a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében a közérdekő adatok Eitv.-ben meghatározott körét elektronikus úton bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, folyamatosan és díjmentesen közzétegyék.

4.3.4 A 4. cikk átültetése: a további felhasználás iránti kérelmek

A további felhasználás iránti kérelmek elintézésére a magyar jogalkotó nem alakított ki új rezsimet , arra (a hazai jogalkotó álláspontja szerint) az Avtv. megismerés iránti kérelmekre vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Ugyanakkor ezen szabályok az irányelvhez kapcsolódóan módosultak 2005-ben avégett, hogy az irányelvnek megfeleljenek.

A közérdekő adatok megismeréséhez való jogot az Avtv. 20. § (1)-(2) és (6) bekezdései tartalmazzák. Az irányelv 4. cikk (1) bekezdésének az Avtv. 20. § (1) bekezdése felel meg. Eszerint: „A közérdekő adat megismerése iránt bárki – szóban, írásban vagy elektronikus úton – igényt nyújthat be.”A (2) bekezdés szerint a közérdekő adat megismerésére irányuló igénynek az adatot kezelı szerv az igény tudomásra jutását követı legrövidebb idı alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül tesz eleget. (Irányelv 4. cikk (2) bekezdés)

A kérelem elutasítására vonatkozó szabályokat az irányelv 4. cikk (3) bekezdése, a magyar jogban pedig az Avtv. 20. § (6) bekezdése, illetve (5) bekezdésének második mondata tartalmazza: „Az igény teljesítésének megtagadásáról, annak indokaival együtt, 8 napon belül írásban vagy – amennyiben az igényben elektronikus levelezési címét közölte – elektronikus úton értesíteni kell az igénylıt…Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthetı formában nem lehet eleget tenni.”

Jelenleg tehát nincsenek a további felhasználás iránti kérelmekre vonatkozó külön szabályok a magyar jogrendszerben , arra a megismerés iránti kérelmekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni , amelyeket 2005-ben annak érdekében módosítottak, hogy ez az analógia alkalmazható legyen. (Az alábbiakban ugyanakkor rámutatunk: valójában e kör nem fedi le a közadatok megismerésének területét, így ez hiányos harmonizációt eredményezett.)

30

4.3.5 A rendelkezésre álló formátumok (5. cikk)

Az irányelvi rendelkezés szerint a közigazgatási szerveknek dokumentumaikat, amennyiben ez lehetséges és ésszerő, a rendelkezésre álló formátumban vagy nyelven elekt ronikus eszközökön keresztül kell elérhet ıvé tenniük . Ez nem jelent kötelezettséget a közigazgatási szerv számára dokumentumok újbóli elıállítására vagy a kérelemnek megfelelı kiigazítására, illetve dokumentumokból való kivonatok készítésére, amennyiben ez aránytalan, egy egyszerő mőveleten túlmutató erıfeszítést jelentene.

E rendelkezést az Avtv. 2005-ben teljes mértékben átvette. A 20. § (5) bekezdés csaknem szó szerint átveszi az irányelv szövegét:

„Az adatigénylésnek közérthetı formában és – amennyiben az aránytalan költséggel nem jár – az igénylı által kívánt technikai eszközzel, illetve módon kell eleget tenni. Az adatigénylést nem lehet elutasítani arra való hivatkozással, hogy annak közérthetı formában nem lehet eleget tenni.”

Az irányelv ezen rendelkezésének érvényesülését szolgálja továbbá az Eitv. azon elıírása, miszerint a közzétételi listákon meghatározott adatokat a honlapon (azaz elektronikus formátumban) kötelesek közzétenni az érintett közfeladatot ellátó szervek.

Az irányelv felülvizsgálata során merült fel a köztulajdonban lev ı tartalom kezelése. A Bizottság a közelmúltban kiadott, az európai kulturális örökség egy kattintással történı elérhetıségérıl szóló közleménye10 szerint hangsúlyozni kell annak fontosságát, hogy „a köztulajdonban lévı mővek a formátumváltás után is elérhetıek legyenek. Más szóval a köztulajdonban lévı mőveknek a digitalizálást követıen is köztulajdonban kell maradniuk, és azokat az interneten elérhetıvé kell tenni.

4.3.6 A díjazásra vonatkozó elveknek való megfelelés (6. cikk)

A díjazás tekintetében az irányelv szigorú követelményeket állapít meg a tagállamok számára. Az irányelv 6. cikke szerint:

„Díj szedése esetén a dokumentumok rendelkezésre bocsátásából és további felhasználásának engedélyezésébıl eredı teljes bevétel egy ésszerő nyereséghányaddal együtt sem haladhatja meg a dokumentumok győjtésének, elıállításának, feldolgozásának és terjesztésének költségét. A díjaknak a vonatkozó elszámolási idıszakban költségorientáltnak kell lenniük, és azokat az érintett közigazgatási szervre vonatkozó számviteli elvekkel összhangban kell kiszámítani.”

Mivel a hazai jogalkotó a közérdek ő adatok nyilvánossága szempontjából közelítette meg a hozzáférés kérdését, így a díjazás kérdésében is e szabályokból indult ki. Az implementációs kötelezettségnek a jogalkotó azzal kívánt eleget tenni, hogy az Avtv. 2005-

10

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0513:FIN:HU:PDF

31

ös módosítása a közérdekő adatok nyilvánosságának díjazásra vonatkozó szabályait is megváltoztatta ezen követelményeknek való megfelelés végett. Eszerint:

„Az adatot kezelı szerv kizárólag a másolat készítéséért – legfeljebb az azzal kapcsolatban felmerült költség mértékéig terjedıen – állapíthat meg költségtérítést, amelynek összegét az igénylı kérésére elızetesen közölni kell.”11

A magyar jogban tehát az implementáció azzal valósult meg (a jogalkotó álláspontja szerint), hogy a közérdekő adatok ingyenesek, ingyen hozzáférhetık, megismerhetık, akár kereskedelmi célból tovább felhasználhatók, költséget kizárólag a másolat készítéséért lehet felszámítani.

4.3.7 Az átláthatóság követelményének átültetése (7. cikk )

Az irányelv szerint a közigazgatási szerv birtokában lévı dokumentumok további felhasználásának feltételeit és általános díjait elızetesen kell rögzíteni és amennyiben lehetséges és ésszer ő, elektronikus úton kell közzétenni .

E téren az Avtv. úgy fogalmaz, hogy az adatot kezelı szerv a megállapított költségtérítés összegét csak az igénylı kérésére köteles elızetesen közölni. Ez annyiban jelenthet problémát, hogy ha az igénylı nincs tisztában jogaival, jelen esetben azzal, hogy jogosult a költségek elızetes kikérésére, akkor nem érvényesül az irányelv célja, az átláthatóság.

Az Eitv. ugyanakkor mellékletében az általános közzétételi lista II. pont 6. elemeként határozza meg a közfeladatot ellátó szerv által – alaptevékenysége keretében – győjtött és feldolgozott adatok fajtáinak, a hozzáférés módjának, és a másolatkészítés költségeinek kötelezı, honlapon történı közzétételét. Ezen adatokat – vagyis a költségeket is – a változásokat követıen azonnal frissíteni kell.

4.3.8 A 8. cikk átültetése (felhasználási engedélyek)

A dokumentumok további felhasználása – ahogy azt már az elızı fejezetben írtuk – a tagállamok belátása szerint történhet feltételek nélkül, vagy feltételek kikötése mellett. Amennyiben feltételeket szabnak egy tagállamban, azokat felhasználási szerzıdések formájában, online módon elérhetıvé kell tenni digitális formátumban, és biztosítani kell azok elektronikus feldolgozhatóságát. Ez azt jelenti, hogy az elektronikus szerzıdéskötést is lehetıvé kell tenni.

E rendelkezést a magyar jogba az Eitv. mellékletének II. pont 17. alpontjában foglaltakkal implementálta a jogalkotó. Eszerint az általános közzétételi listán helyezkedik el, azaz a közfeladatot ellátó szerv rendszeresen, a honlapon (azaz elektronikus formában) köteles közzétenni a kezelésében lévı közérdekő adatok felhasználására, hasznosítására

11

Avtv. 20. § (3) bekezdés második mondat

32

vonatkozó általános szerz ıdési feltételeket , mégpedig úgy, hogy a változásokat követıen azokat azonnal frissíti.

Említhetjük továbbá az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggı szolgáltatások egyes kérdéseirıl szóló 2001. évi CVIII. törvényt is, ugyanis az elektronikus szerzıdéskötés szabályait e törvény tartalmazza. Eszerint a szolgáltató köteles az információs társadalommal összefüggı szolgáltatásra vonatkozó általános szerzıdési feltételeket oly módon hozzáférhetıvé tenni, amely lehetıvé teszi az igénybe vevı számára, hogy tárolja és elıhívja azokat. Ez azt jelenti, hogy nem elegendı a szerzıdési feltételek hozzáférhetıvé tétele, arra is szükség van, hogy a szerzıdés szövegét az igénylı tárolni tudja saját számítógépén, azaz többszörözhesse, valamint elıhívhassa. Értelmezésünk szerint e törvény hatálya az „állami” on-line szolgáltatókra is irányadó. Amennyiben tehát a közfeladatot ellátó szerv lehetıvé teszi az elektronikus szerzıdéskötést és on-line szolgáltatást nyújt, úgy köteles az itt leírt általános szerzıdési feltételeket (igénybe vételi feltételeket) a törvény elıírásainak megfelelıen elérhetıvé tenni, és egyébként is a törvényben foglaltak szerint járni el. A szolgáltató (azaz jelen esetben az adatot kezelı/dokumentumot birtokló közfeladatot ellátó szerv) például az igénybe vevı megrendelésének elküldését megelızıen köteles egyértelmően tájékoztatni az igénybe vevıt például azokról a technikai lépésekrıl, amelyeket a szerzıdés elektronikus úton való megkötéséhez meg kell tenni, vagy a szerzıdéskötés lehetséges nyelveirıl stb.12

4.3.9 A 9. cikk implementációja (gyakorlati intézkedések megtétele)

Ezen kötelezettség a közérdekő adatok könnyen és gyorsan kereshet ıvé tételét célozza . A magyar jogba való átültetését az Avtv. 19. § (2) bekezdése, az Eitv. 7-8. §-a, valamint a 305/2005 (XII. 25.) Korm. rendelet jelentette.

Az adatvédelmi törvényben meghatározott közfeladatot ellátó szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon kötelesek közzétenni, illetve kérelem esetén hozzáférhetıvé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat. (Avtv. 19. § (2) bekezdése).

Amennyiben egy – természetes vagy jogi – személy a közérdekő adatokhoz elektronikusan kíván hozzáférni, az Eitv. kommentárja szerint három problémát kell megoldania: egyrészt meg kell találnia a keresett adatot, másrészt meg kell ítélnie a megtalált adat minıségét, relevanciáját, a keresés kritériumainak való megfelelıségét, valamint értelmeznie kell az adatot a közérdekő adatok összefüggéseiben, illetve tájékozódnia kell a közérdekő adatok teljes körében.

Az irányelv 9. cikke szerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a felhasználókat a további felhasználásra rendelkezésre álló dokumentumok keresésében olyan gyakorlati intézkedések segítsék, mint a fı dokumentumokat tartalmazó, lehetıleg online módon elérhetı jegyzékek, illetve a decentralizált jegyzékekkel összekapcsolt internetes portálok.

12

Lásd részletesen: 2001. évi CVIII. törvény 5. § (2) bekezdés

33

Ilyen gyakorlati intézkedésnek minısül az Eitv. 7-8. §-ai által szabályozott közérdek ő adatok központi elektronikus jegyzéke és az egységes közadatkeres ı rendszer . A központi elektronikus jegyzék összesítve tartalmazza a törvény hatálya alá tartozó szervek közérdekő adatokat tartalmazó honlapjaira, valamint az általuk fenntartott adatbázisokra, illetve nyilvántartásokra vonatkozó leíró adatokat. E jegyzéket a mőködtetı az erre a célra létesített honlapon teszi közzé, eleget téve ezáltal az irányelvben foglalt követelménynek.

Az egységes közadatkeresı rendszer létrehozási szintén egy, gyakorlati intézkedésnek minısül, melyrıl az Eitv. 7. §(2) és 8. §-ai rendelkeznek. Az egységes közadatkeresı rendszer biztosítja az Eitv. hatálya alá tartozó szervek közérdekő adataihoz való egységes szempontok szerinti elektronikus hozzáférést és az adatok közötti keresés lehetıségét. A rendszert az informatikáért felelıs miniszter mőködteti. Az adatfelelıs gondoskodik a kezelésében lévı, közérdekő adatokat tartalmazó honlapok, adatbázisok, illetve nyilvántartások leíró adatainak a központi elektronikus jegyzék mőködtetıjének történı továbbításáról és a továbbított adatok rendszeres frissítésérıl. Ugyancsak felel az egységes közadatkeresı rendszerbe továbbított közérdekő adatok tartalmáért és a továbbított adatok rendszeres frissítéséért is. Ugyanakkor kiemeli a törvény, hogy a közérdekő adatokat tartalmazó adatbázisok, illetve nyilvántartások jegyzékének fenntartása, valamint az egységes közadatkeresı rendszerhez való csatlakozás nem mentesíti az adatfelelıst a honlapon való közzététel kötelezettsége alól.

A gyakorlati intézkedések részletes szabályairól a közérdekő adatok elektronikus közzétételére, az egységes közadatkeresı rendszerre, valamint a központi jegyzék adattartalmára, az adatintegrációra vonatkozó részletes szabályokról szóló 305/2005 (XII. 25.) Korm. rendelet rendelkezik az Eitv. 22. §-ában kapott felhatalmazást alapján.

4.3.10 A 10. és 11. cikk: a megkülönböztetés és a kizáróla gosságot biztosító megállapodások tilalma

Az irányelv 10. cikke két szabály betartását írja elı: egyrészt a további felhasználás feltételei nem lehetnek megkülönböztet ıek az összehasonlítható továbbhasznosítási esetekben.

Ezen rendelkezésnek a magyar jogban nincs tételes átültetése , de a vonatkozó törvény (az egyenlı bánásmódról és esélyegyenlıség elımozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény, Ebtv.) rendelkezései folytán a jogalkotó megítélése szerint a magyar jog megfelel az irányelv elıírásainak, amely általánosságban elıírja az egyenlı bánásmód követelményét, amely alapján a Magyar Köztársaság területén tartózkodó természetes személyekkel, ezek csoportjaival, valamint a jogi személyekkel és a jogi személyiséggel nem rendelkezı szervezetekkel szemben azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékő figyelembevételével kell eljárni. A 4. § szerint az egyenlı bánásmód követelményét köteles betartani többek között a magyar állam, a helyi- és kisebbségi önkormányzatok, ezek szervei, a hatósági jogkört gyakorló szervezetek, a közszolgáltatási végzı szervezetek, valamint minden egyes költségvetési szerv. E szervek az Avtv. értelmezése szerint közfeladatot ellátó szervnek minısülnek nagy részben, tehát irányadók rájuk a PSI direktívában foglaltak.

34

A kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma azt jelenti, hogy a dokumentumok további felhasználásának lehetısége valamennyi potenciális piaci szereplı számára nyitva kell, hogy álljon, és a dokumentumok felett rendelkezı közigazgatási szervek és harmadik személyek közötti szerzıdések vagy egyéb megállapodások nem biztosíthatnak kizárólagos jogokat. Ez alól kivételt jelentenek azon esetek, amikor olyan közérdekő szolgáltatásról köt megállapodást egy szerv és valamely harmadik személy, melynek nyújtásához - a szolgáltatás jellegénél fogva - kizárólagos jog szükséges. Ilyen esetekben a kizárólagos jog fenntartásának indokát legalább 3 évente felül kell vizsgálni. Amennyiben ilyen megállapodásokat hoznak létre az irányelv hatályba lépését követıen, azoknak átláthatónak kell lenniük és azokat nyilvánosságra kell hozni. A már létrejött ilyen típusú megállapodások, amelyek nem felelnek meg az irányelv rendelkezéseinek, megszőntek 2008. december 31-éig.

Mivel a 11. cikknek való megfelelés az utóbbi rendelkezés szerint csak 2009. január 1-jétıl vált teljessé, az annak való megfelelést a Bizottság 2009 nyarán kívánja részletesen megvizsgálni (a legutóbbi jelentés alapján).

A magyar jogba az irányelv 11. cikkét nem integrált a jogszabály , a kizárólagosságot biztosító megállapodásokra a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvényt tekinti alkalmazandónak, Magyarországon ugyanis e törvény szabályozza azon tevékenységek körét, melyre kizárólagos megállapodások köthetık. A törvény preambuluma szerint kizárólagos állami, önkormányzati vagy önkormányzati társulási tulajdon hatékony mőködésének, valamint a kizárólagosan az állam vagy az önkormányzat hatáskörébe utalt tevékenységek gyakorlásának egyik lehetséges módja a koncesszió. szerint A törvény szerint az alábbi tevékenységek adhatók koncesszióba:

- az országos közutak és mőtárgyaik, a csatornák, valamint a regionális közmőrendszerek mőködtetése,

- az önkormányzati törzsvagyon részét képezı helyi közutak és mőtárgyaik, továbbá a helyi közmővek mőködtetése, valamint a bányászati kutatás és kitermelés, valamint az ezzel összefüggı bányászati melléktevékenységek,

- a csıvezetékes termékszállítás és tárolás, a hasadó és sugárzó anyagok elıállítása és forgalmazása,

- a szerencsejátékok szervezésére és mőködtetésére irányuló tevékenység, valamint

- a menetrend alapján trolibusszal végzett közforgalmú - közúti személyszállítás.

Hazánkban tehát ezen tevékenységek kapcsán merülhet fel a kizárólagosság egyes megállapodások tekintetében, ezek azonban nem jogellenesek, mert létrehozásukat törvény közérdekbıl írja elı.

35

5 Az átültetés értékelése

5.1 Az átültetés státusza

A fentebb írtak szerint a PSI irányelv átültetése részben a meglévı jogszabályi környezet továbbfejlesztése, részben új jogszabályok elfogadása útján valósult meg.

A jogalkotó a PSI-irányelv által kitőzött célokat alapvetıen az információs önrendelkezési jog mint alkotmányos alapjog, azon belül pedig a közérdek ő adatok nyilvánosságának oldaláról közelítette meg. Az irányelvnek – álláspo ntja szerint – hazánk alapvet ıen (kis korrekciók szükségességét leszámítva) eleve megfelelt amiatt, mivel a PSI-irányelv hatálya alá tartozó tartalmakat a közérdekő adatok fogalmi körén belül tartozónak tekintette. A direktívának való megfelelést tehát a közérdekő adatok nyilvánosságának szabályozása biztosította.

Már az „átültetés” e szakaszában megmutatkoztak azonban e megközelítés egyes hiányosságai . Jól mutatta ezt a Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács (NHIT) megbízásából az Eötvös Károly Intézet (EKINT) által „Hozzáférés a közszféra adataihoz” címmel 2005-2006 folyamán készített tanulmány is. A tanulmányban a gazdasági és a jogi megközelítés mind módszertanában, megközelítésében, mind tételes megállapításaiban, a körvonalazott modellben eltérı volt. Míg ugyanis

- az elıbbi egy olyan, gazdaságilag hatékony modellt célzott, amelyben a közadatok hasznosítása az érintett felek gazdasági érdekeivel lehetıleg egybeesik, addig

- utóbbi a PSI-irányelv követelményeit az érintett adatok ingyenes hozzáférhetısége útján kívánta teljesíteni; a hozzáférhetıséghez főzıdı közérdek szempontjából kiemelt területeken pedig ágazati szabályozással, tételes közzétételi listák útján (és egyes további gyakorlati intézkedésekkel) kívánta elısegíteni a hozzáférhetıséget.

Az Eötvös Károly Intézet által 2007-ben „A PSI irányelv átültetése a magyar jogba” címmel készített tanulmány már felismerte a korábbi transzpozíció szakmai problémáit, egyúttal konkrét javaslatokat is tett a további harmonizációra. E tanulmány már kifejezetten jelezte a kizárólag alkotmányjogi alapú megközelítés gyengesé geit , valamint konkrét hiányosságokat azonosított az átültetés kapcsán. A tanulmányban tett javaslatok alapján a mai napig nem került sor a hazai jogszabályok felülvizsgálatára, a hozzáférési szabályok hatékonyabbá tételére.

Az alábbiakban megfogalmazzuk azokat a problémákat, amelyek álláspontunk szerint az irányelv átültetésével kapcsolatosan megfogalmazhatók.

36

5.2 Az átültetés modellszint ő problémái

5.2.1 A hazai jog gyakorlatilag nem ismeri a közadatok to vábbi felhasználásának fogalmát

A hazai szabályozás nem tesz különbséget az alkotmányos szempontból kie melt közérdek biztosítása és a közérdek ő adatok további felhasználása között . Nincs kifejezetten a további felhasználásra vonatkozó eljárásrend a magyar jogban, az ilyen adatokhoz (hacsak nincs az adott adat szolgáltatására vonatkozó ágazati szabályozás) kizárólag a közérdekő adatok nyilvánosságának keretében történhet a hozzáférés.

A közérdekő adatok szabályozásán alapuló modell azonban nem bizonyult alkalmasnak valódi közadat-„szolgáltatás” megalapozására . Több alapvetı hiányosságot emelhetünk ki e körben, ami erre alkalmatlanná teszi ezt a modellt:

• a közérdekő adatok nyilvánosságának körében kezelés miatt a közigazgatási szervek nem kötelesek arra, hogy a felhasználói igényeknek megfelelı formátumban állítsanak elı, ill. tegyenek hozzáférhetıvé tartalmakat (voltaképpen hogy egyfajta „emelt szintő szolgáltatást” valósítsanak meg), és nem is érdekeltek ebben;

• az Avtv. 22. §-a szerint a közérdekő adatok nyilvánosságára vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók a „közhitelő nyilvántartásból történı – külön törvényben meghatározott – adatszolgáltatásra”, így a PSI irányelv szerinti adatkörök egy kiemelt területe kiesik a hazai szabályozás alól;

• a hazai jogban az adatszolgáltatások jelentıs része valójában nem a közérdekő adatok nyilvánossága körében, hanem egyes ágazati szabályok (pl. cégiratok nyilvánossága, ingatlan-nyilvántartás nyilvánossága stb.) hatálya alatt kerülnek kezelésre.

A fenti okokból hazánkban gyakorlatilag nem, vagy nagyon korlátozottan alakult ki valódi szolgáltatás a közadatok újrahasznosítása terén.

Ennek oka a fent leírt – megítélésünk szerint konce pcionálisan téves – megközelítés : az, hogy a magyar jog nem tesz különbséget a közérdekő adatok nyilvánossága körébe tartozó tartalmak és az újrahasznosítás körébe tartozó tartalmak között. A hazai szabályozás nem tartalmazza a további felhasználás irányelvbeli fogalmát, és nem tesz különbséget az ilyen felhasználások és az alkotmányos szempontokból az információszabadság körében kezelendı adatok elérhetıvé tétele között.

37

5.2.2 A revízió nem terjedt ki a közadatokhoz való hozzáf éréshez kapcsolódó ágazati szabályozások felülvizsgálatára, valamint a közhiteles nyilvántartásokra

A transzpozíció során a jogalkotó alapvetıen az Avtv. szerinti szabályozásból indult ki, és az Avtv. szerinti, a közérdekő adatokhoz való hozzáférés szabályozási szintjét vizsgálta. Figyelmen kívül hagyta azonban azt, hogy az állami adatbázisokhoz történ ı hozzáférés a legtöbb esetben nem az Avtv. szerint, hanem ágaza ti jogszabályok alapján történik .

Nem készült elemzés, hogy a további felhasználás iránti kérelmekre, valamint a díjak csökkentésére és a további felhasználásra rendelkezésre bocsátásra milyen jogszabályok vannak hazánkban, valamint hogy e jogszabályok teljesítik-e a PSI irányelv által támasztott követelményeket.

Ehhez kapcsolódik a közhiteles nyilvántartások kiemelkedı problémája. Az Avtv. 22. § szerint a közérdekő adatok nyilvánosságára vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók a „közhitelő nyilvántartásból történı – külön törvényben meghatározott – adatszolgáltatásra”. A 3. cikk szerinti alapelvbıl következıen azonban a közhiteles nyilvántartások közérdekő adattartalmára (ami nem esik hozzáférési korlátozások alá), alkalmazni kell az irányelv III. és IV. fejezetében foglaltakat. Az ilyen (a hasznosítás szempontjából nagy jelentıségő) adatok vonatkozásában az átültetés elmaradt.

Utalunk az Európai Bizottság kijelölt szakértıje és a hazai szakértı közötti levelezésre, amelyben a hazai szakértı arra hivatkozott, hogy az irányelv követelményei nem alkalmazhatók a közhitelő nyilvántartásokból (pl. földhivatali adatbázisból) történı adatszolgáltatásokra, mivel az ilyen adatszolgáltatások nem „további felhasználást”, hanem az eredeti cél szerinti hasznosítást jelentenek. Így tehát az ilyen adatbázisokból történı adatszolgáltatás díjazásának nem kell költségalapúnak lennie. Ez az értelmezés megítélésünk szerint egyértelmően téves; a jogharmonizáció hiányosságának vélhetıleg hasonlóképpen ez a téves logika az alapja.

Fontos feladat lett volna tehát az ilyen ágazati szabályozások (hozzáférési szabályok és díjrendeletek) teljeskörő revíziója, egy minden érintett szervre vonatkozó felülvizsgálat. Szükséges lett volna továbbá a közhitelő adatbázisokhoz történı hozzáférés szabályozásának kiemelt felülvizsgálata a PSI irányelv követelményeinek teljesülése szempontjából. Ez az átültetés kapcsán tudomásunk szerint elmaradt, vagy csupán érdemi eredménnyel nem járt.

5.2.3 A PSI irányelv alapvet ı követelményei nem jelennek meg a hazai jogban

Elmondható: a PSI irányelv számos olyan „horizontális” jellegő alapelvet határoz meg, amelyek a további hasznosítás szempontjából alapvet ı jelent ıségőek. Ezek között kiemelhetjük az alábbiakat:

- a megkülönböztetés tilalma,

38

- az árképzési szabályok,

- átláthatóság biztosítása,

- indokolási kötelezettség és jogorvoslat biztosítása,

- kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalma,

- stb.

Ezek a hazai jogban vélhetıleg annak a – a fentebb leírtak szerint álláspontunk szerint téves – megközelítésnek az eredményeként nem jelentek meg , hogy a jogalkotó elégségesnek tartotta a további hasznosítás kérdését az Avtv. szintjén, a közérdekő adatok nyilvánosságának körében vizsgálni. E követelmények gyakorlatilag nem kerültek a közhiteles nyilvántartásokra és az egyéb olyan doku mentumokra vetítésre , amelyekhez való hozzáférés nem az Avtv. alapján történik. Így e követelmények teljesülése e területeken nem biztosított.

5.2.4 A közadatok hozzáférésének mechanizmusa, modellje g azdaságilag nem hatékony

Általánosságban elmondható: maga az irányelv is jelent ısen lesz őkíti a közadatok valódi gazdasági hasznosításainak lehet ıségét , amikor az árazással kapcsolatosan a fentebb bemutatott korlátokat vezeti be. A hazai szabályozás azonban ezen lényegesen túlmegy : a közérdekő adatok nyilvánosságának sajátosságai miatt a hozzáférés ingyenes, legfeljebb a másolatkészítés költségei érvényesíthetık. Ez azonban nem biztosítja még a vonatkozó adatok, tartalmak el ıállításának költségeinek megtérítését sem, nemhogy ösztönzést jelentsen a közigazgatási szervek számára a hozzáférés biztosítására, hatékonnyá tételére (a „forgalom” növelésére).

E tárgykör részletes kibontását a gazdasági elemzés hatókörébe tartozónak tartjuk, így ennek részletes közgazdasági elemzésétıl e tanulmányban eltekintünk. Megítélésünk szerint azonban már a szabályozásból kitőnik, hogy – még ha az implementáció így „elvben” még meg is haladja az uniós szabályozás által támasztott minimumkövetelményeket, a gyakorlatban azonban komoly gátját képezi az iparág fejlıdésének. A közigazgatási szervek csak a feltétlenül szükséges minimumot teljesítik, nem valósul meg a célzott nyilvánosság, további felhasználás, a szabályozás nem éri el a célját.

39

5.3 További gyakorlati problémák

5.3.1 A szabályozás hatályának bizonytalansága

A Bizottság a PSI irányelv revíziója kapcsán kiadott közleményében13 is kiemelt problémaként azonosította a PSI irányelv hatálya alá tartozó szervek és dokumentumok pontos meghatározását, illetve a hatály revízióját.

Hasonlóképpen a hazai implementációban is problémát okoz a hatály meghatározása . A hazai szabályozás alapjaiban eltérı fogalomrendszert használ, ami az irányelv követelményeinek érvényesítése során értelmezési nehézségeket eredményez. A magyar jog nem tartalmazza sem a további felhasználás, sem a dokumentum irányelvbeli fogalmát.

• Az irányelv központi kategóriája, a dokumentum fogalma nem azonos a magyar közérdekő adat fogalommal, továbbá a további felhasználás iránti kérelmek nem azonosak az Avtv. közérdekő adatok megismerésére vonatkozó kérelmekkel. E két kérelem tekintetében sem az eljárás tárgya, sem a célja nem azonos.

• A további felhasználás a megismerhet ıségre és hozzáférésre épül, mivel a felhasználásnak ezek szükségszerő elıfeltételei, de nem azonosítható azzal. A 3 fogalmat (megismerhetıség, hozzáférés, további felhasználás) fogalmilag és eljárásjogilag is szükséges lenne elválasztani a magyar jogban.

Az irányelv implementációja, a további felhasználás specifikus szabályozása esetén szükségesnek tartjuk az alanyi és tárgyi hatály tekintetében is jogszabályi szinten, egységesen meghatározni, hogy az irányelv követelményei pontosan mely szervekre, dokumentumokra/adatokra terjed ki.

Vannak ugyan olyan AB határozatok, amelyek az irányelv 3. cikkében támasztott követelményekkel, e követelmények teljesítésével kapcsolatosan támpontot jelenthetnek, azonban megítélésünk szerint törvényi szinten lenne célszerő meghatározni az alapvetı irányelvi fogalmak hazai értelmezését.

Kérdéses természetesen, hogy ez milyen mélységig teljesíthetı, lehetséges. Megítélésünk szerint nem adható zárt lista e szervekrıl, illetve dokumentumokról, hiszen ezek köre folyamatosan változik. Célszerőbb ehelyett az alanyi és tárgyi kört általánosságban meghatározni (hasonlóan az irányelv által alkalmazott meghatározáshoz), a konkrét szervezetekre vetítés pedig a joggyakorlat „feladata” lehet.

13

A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális

Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a közszféra információinak további felhasználása – a 2003/98/EK

irányelv felülvizsgálata – tárgyában [SEC(2009) 597]

40

5.3.2 A díjazásra vonatkozó elvek ellentmondásai

Fentebb már utaltunk arra, hogy habár a közadatokhoz való hozzáférés a hatályos szabályozásban (a közérdekő adatok nyilvánosságának keretében) elvben az ingyenesség talaján áll, valójában a legtöbb esetben nem ez a szabályozás, hanem az eg yes nyilvántartásokhoz való hozzáférések és azok díjren deletei alapján hozzáférhet ık a kérdéses adatok .

Ezen túlmenıen elmondható, hogy a díjazásra vonatkozó elvek tekintetében a költségek hozzáférhetısége tekintetében is ellentmondásos és hiányos az átültetés.

• az Avtv. értelmében a költségek elızetes díja az igénylı kérelmére közlendı, holott az irányelv szerint azt (7. cikk) elızetesen kötelezı rögzíteni és lehetıleg elektronikusan közzétenni (az átültetés során a magyar jogalkotó esetlegesen a 7. cikk 2. mondatát ültette át tévesen).

• az Eitv. szerint viszont az általános közzétételi listán szerepel a díjak közzététele (II. pont, 6. alpont), tehát az elıírja a közzétételt, ellentmondásba kerülve tehát az Avtv. fenti rendelkezésével.

5.3.3 A közigazgatási szervek és gazdasági szervezetek kö zötti PPP-megoldások hiánya

Habár hazánkban a PPP (Public-Private Partnership) modell számos területen megjelent, e területen a gyakorlatban nem alakultak ki ilyen PPP -alapú együttm őködések .

A PPP-modell lehetıvé tehetné, hogy a közadatok hozzáférhetıségét a közigazgatási szervek a gazdasági szereplık bevonásával fejlesszék, valamint a gazdasági szereplık bevonásával valódi szolgáltatásokat (és esetleg értéknövelt szolgáltatásokat) hozzanak létre. Ilyen együttmőködések azonban egyelıre nem alakultak ki, amelyek megítélésünk szerint jelentıs részben a közigazgatási szervek fentebb leírt ellenmotiváltságára vezethetı vissza.

Sıt, számos esetben a hozzáférési szabályozás kifejezett en akadályozni próbálja a közadatokra épít ı szolgáltatásnyújtást . Kiemelhetjük példaként az ingatlan-nyilvántartásból történı adatszolgáltatást, amelynek hozzáférési feltételei kifejezetten tiltják, hogy a szolgáltatott adatokat az igénybe vevı harmadik személyek részére továbbadja.

Számos cég kialakított ennek ellenére saját szolgál tatást (pl. cégadatok, meteorológiai adatok), amelyek a közigazgatási szervek által szolgáltatott adatokra épülnek. Ezek azonban nem a közigazgatási szervekkel való (PPP vagy egyéb típusú) érdemi együttm őködésen alapulnak . Jellemzıen e kérdéses cégek valamilyen (legális, fél-legális vagy illegális) módon kialakították az adatokhoz való hozzáférésük lehetıségét, majd erre támaszkodva teljesen önállóan valósították meg szolgáltatásukat. Ez azonban azt eredményezi, hogy

(i) a szolgáltatás nem kellı hatékonysággal mőködik, mivel a felek nem mőködnek együtt, valamint

41

(ii) a szolgáltatás esetleges profitja lényegében kizárólag e szolgáltatást nyújtó cégnél realizálódik.

5.3.4 Gyakorlati intézkedések hiányosságai

A gyakorlati intézkedések hiányosságainak elemzése nem tartozik a szabályozás értékelésének körébe. Röviden utalunk azonban arra, hogy megítélésünk szerint az implementáció lényeges hiányossága a közadatok hozzáférhetıségét elısegítı gyakorlati intézkedések alacsony hatékonysága, illetve hiánya .

• A KIKERES rendszer nem tekinthetı valóban hatékony eszköznek, az állampolgárok számára nehezen kezelhetı, az adatbázis nehezen kereshetı.

• Jelentıs probléma a forráshiány; egyes kivételektıl eltekintve nincs valódi támogatási program a digitalizálás, az elektronikus eszközök biztosítása, a hozzáférés hatékonyságának növelése érdekében.

5.3.5 Vitarendezés, ellen ırzés

Hiányoznak a hazai jogból (a Bizottság által készített jelentésben foglaltak szerint) a közadatokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos konfliktusrendezési mechanizmusok . Az ilyen vitarendezéssel kapcsolatosan a Bizottság a francia vagy brit példát említi best practice-ként; a hazai szabályozás e téren nem tartalmaz valódi hatékony intézkedéseket.

Szintén nem kellı hatékonyságú a hozzáférhetıség követelményei teljesülésének ellenırzése , az ezzel kapcsolatos eszközrendszer.

5.4 Az Olaszország ellen indított kötelezettségszegési eljárás következtetései hazánk számára

A Bizottság 2009. március 19-én eljárást indított Olaszországgal szemben a PSI irányelv nem teljeskörő és nem megfelelı átültetése miatt az Európai Közösséget létrehozó Szerzıdés 226. és 227. cikke alapján. A Bizottság levélben tette meg észrevételeit Olaszországnak, miszerint nem került megfelelıen implementálásra a PSI direktíva számos követelménye.

Az eljárás megindításának egyik fı oka az, hogy Olaszországban az ingatlan-nyilvántartási és jelzáloggal kapcsolatos nyilvántartásban szereplı adatokra nem vetítették az irányelv rendelkezéseit, nem vezették át az irányelv fı követelményeit. Másik fı hiányosságként a Bizottság a további felhasználás hatályát és definiálását, a további felhasználás iránti kérelmekre vonatkozó részletes eljárási szabályokat, illetve a rendelkezésre álló formátumokra, díjazásra és a megkülönböztetés tilalmára vonatkozó átültetést jelölte meg.

42

Olaszországnak lehetısége van a levélre válaszolni, amennyiben azonban nem szünteti meg az eljárás megindításának alapjául szolgáló jogsértéseket, a Bizottság az Európai Bírósághoz fordulhat.

Magyarország számára a fenti eljárás azért lehet tanulságos, mivel az kiemel számos olyan hiányosságot, amely hazánkban is tapasztalható. Így e megállapításokból közvetve következtetések vonhatók le a hazai implementáció egyes tévedéseire, problémáira vonatkozóan. Számos, az eljárás megindításának alapjául szolgáló indok hazánkkal szemben is fennáll , ezért akár az is könnyen elıfordulhat, hogy a Bizottság Magyarországgal szemben is eljárást kezdeményez az irányelv nem megfelelı átültetése miatt.