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EL ESTADO CAMBIOS ORGANIZATIVOS y CONFLICTO POLITICO PERSPECfIVAS TEORICAS
Charles David Collins
I -PARTE
1 PRESENT ACION
2 LA REORGANIZACION ESTATAL y LA ORTODOXIA TRADIshyCIONAL
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIVA DEL ESTADO
4 TRANSFORMACIONES EN LA ESTRUcrURA DE ORGANIZAshyCIONES EXPLICACIONES CON REFERENCIA AL ESTADO
El objeto la interp lista o context
He divi bras in tradicio prescrip -ci6n para gunda p tatal se q
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1 PRESENTAClON
El objeto de esta monografiacutea es proponer un marco conceptual para ]a interpretacioacuten de los cambios en la organizacioacuten del Estado Capitashylista o maacutes bien llevar a cabo una averiguacioacuten conceptual acerca del contexto socio-histoacuterico de tales cambios
He dividido el trabajo en tres partes Primero se presentan algunas palashybras introductorias donde se examina brevemente la llamada ortodoxia tradicional en el tratamiento de la reorganizacioacuten estatal Tal ortodoxia prescriptiva se expresa principalmente en los proyectos de Administrashycioacuten para el Desarrollo y la Teoriacutea del Desarrollo Poliacutetico En la seshygunda parte y como paso previo para analizar los procesos de cam bJO esshytatal se quiere indicar la manera en que tales transformaciones afectan el acceso poliacutetico de grupos sociales a los centros de poder poLiacutetico y la formulacioacuten y realizacioacuten de poliacuteticas estatales Con base en 10 anterior y como tercer punto se muestra el contexto de conflicto poliacutetico que rodea las reorganizaciones estatales
Para la siguiente exposicioacuten considero conveniente hacer algunas explicashyciones iniciales
l- Por reorganizacioacuten estoy indicando cambios en la forma organizativa siendo esto definido por Child (1972 p 2) como
la alocacioacuten formal de los roles de trabajo y los mecanismos administrativos para controlar e integrar actividades de trabajo incluyendo los que cruzan las fronteras formales de la organizacioacuten
Esta definicioacuten lejos de ser exhaustiva por 10 menos nos permite idenshytificar lo que es la organizacioacuten con la legalidad de procedimientos forshymales Claro que lo que le da en gran parte sentido y operacionalidad a la organizacioacuten formal son una serie de praacutecticas informales que inshyterpretan lo anterior Sin embargo los objetivos limitados de este trashybajo y el intereacutes (por el lado del autor) de tratar de controlar las muacutelshytiples fuentes de complejidad del tema implica que restringamos el esshytudio a los cambios formales de la organizacioacuten Refiero el lector a los estudios de Saunders (1975) y Batley (1981) como indicacioacuten de coshymo se puede avanzar en el aacuterea de las relaciones informales en el Estashydo
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2- No es djfiacutecil la tarea de resaltar la im portancia del tema en cuesti6n Son innumerables las referencias diarias que leemos referente a la lIashymada racionalizaci6n de los aparatos y proced imientos estatales que se adelan tan a traveacutes de reformas administrativas y constitucionashyles
No es lugar aqu iacute para adelantar la tarea dispendiosa de recontar las repetidas iniciativas que en Colombia se han adelantado con este objeshytiv o No obstante resulla bastante ilustrativo rea izar un anaacutelisis comshypara tivo de lo s contenidos de las reformas administrativas tanto del Es tado central co mo regional y local para encontrar en sociedades capitalistas contemporaacuteneas cierta uni ormidad de criterios tales como la racionalidad la funcionalidad la tecnificacioacuten la eficiencia etc El intereacutes inmediato de este trabajo no es la precisioacuten del contenido de estos cambios ni la explicaci6n en un caso especiacutefico de por queacute se realizan Maacutes bien se limita a la tarea de preguntar como acercarnos conceptualmente a semejantes pIOblema
Con este fin hareacute referencia a recientes trabajos que se han llevado a cabo en la llamada Teoria de la Organizacioacuten y la Teoriacutea del Estado
2 LA REORGANlZACION ESTATAL y LA ORTODOXIA TRADICIONAL
Una lectura amplia de la bibliografiacutea sobre la reorganizacioacuten estatal en las sociedades occidentales indica que predomina en el tratamiento tanto acadeacutemico como extra-acadeacutemico del tema lo que Dearlove (1979) llama una sabiduriacutea tradicional Tal sabiduriacutea o maacutes bien ortodoxia se reduce a una serie de aImnaClOnes simples sobre el funcionamiento del Estado junto con un diagnoacutestico de problemas y sugerencias de reformas que tienen como fin hacer el sistema poliacutetico maacutes efectivo eficiente racional coordinado y auacuten democraacutetico Seguacuten el autor estas ortodoxias son raramente cuestionadas ampliamente compartidas tradicionalmente establecidas y hasta legitimadas como sentido comuacuten
Mientras que enfatizan la solucioacuten de problemas concretos que se presenshytan en la realidad rechazan la criacutetica como abstracto te6rico y auacuten peor acadeacutemico
Ahora si bien las referencias de Dearlove (1979) estaacuten limitadas al aacuterea del gobierno local u n anaacutelisis maacutes amplio indicariacutea semejante ortodoxia de
A pesar d doxia po- e funcio nalis maacutes inme -las teonas Desarrollo la tenden
EE UU
en el sen
1 Ver Solari
2 Ver t ambi
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sentido comuacuten ocupaacutendose del tema de la reorganizacioacuten del Estado Poliacutetico y Administrativo en su conjunto Ciertamente en Ameacuterica Latina uno de los temas recurrentes de los analistas de la poliacutetica es la cuestioacuten de la reorganizacioacuten modernizante y racional de la organizacioacuten y praacutectica del Estado Por una parte el intereacutes es rechazar las instituciones y praacutecticas tradicionales de corte personalista desactualizado y obsoleto mientras que por otra parte un fervor refonnista lleva el mismo analista a favorecer una actualizacioacuten modernizacioacuten institucionalizacioacuten renovacioacuten yo racioshynalizacioacuten del aparato estata1
A pesar de las pretensiones no teoacutericas y la simplicidad de la llamada ortoshydoxia posee su propia ascendencia teoacuterica que se remonta en el estructural funcionalismo y en la teoriacutea del desarrollo Sin embargo en teacutenninos maacutes inmediatos ha sido la amplia difusioacuten durante las uacuteltimas deacutecadas de las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y-la escuela de la Administracioacuten para el Desarrollo (Development Administration) ambos productos originales de la tendencia funcionalista de las ciencias poliacuteticas y administrativas en Jf)S
E E UU que ha contribu iacutedo a la popularidad de la prescripcioacuten en favor de la racionalizacioacuten del Estado
Las teoriacuteas del desarrollo poliacutetico que tuvieron su auge intelectual en los EEUU y otros paiacuteses Occidentales durante los antildeos 60 y 70 expresaban una preocupacioacuten por los variables poliacuteticos involucrados en el logro de tanto el desarrollo econoacutemico como del orden y progreso social Al prin cipio un tema persistente en el anaacutelisis del desarrollo politico en Ameacuterica Latina fue un compromiso con la eventual realizacioacuten de la democracia liberal en el sub-continente 2 La tendencia fue baacutesicamente evolucionista en el sentido de que el desarrollo econoacutemico fue asociado en fonna meshycaacutenica con el desarrollo poliacutetico de instituciones representativas plurashylismo rechazo de la ideologiacutea en siacute estabilidad poliacutetica y por supuesto una poliacutetica exterior pro norteamericana Por consiguiente Almond y Powell (1965) en una perspectiva de funcionalismo claacutesico y evolucionisshyta caracterizaron un sistema poliacutetico desarrollado con estructuras difeshyrenciadas operando dentro de una cultura secular y poseyendo un alto grado de au tonomiacutea de subsistencia Fue de hecho un sistema poliacutetico que se pareciacutea bastante a la imagen que teniacutean de 10 norteamericano
fil lt-uacutea de del 1 Ver Solari A E et al (197 6)
2 Ver tambieacuten a Almond (1970) Apter (1965)
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Sin embargo fue durante los antildeos 60 que acadeacutemicos de esta escuela obshyservando un sub-continente sufriendo de un estancamiento econoacutemico alto crecimiento demograacutefico movilizaciones populares con tendencias descrip tivas la inestabilidad institucional con la alta frecuencia de golpes militares comenzaron a calificar su optimismo evolucionista original sefialando las caracter iacutesticas poliacuteticas maacutes problemaacuteticas del subdesarrollo Cobijados por una supuesta objet ividad cientiacutefica y neu tralidad valorativa los diversos representantes de esta escuela buscaban precisar primero un cuadro de disfunciones en la est ructura poliacutetica que militaban contra el logro de objetivos y segundo un contenido de cambios poliacuteticos disefiados a permitir la efectividad de la opeTacioacuten estatal Para los cientiacuteficos poliacutetishycos autores como Almond Apter Easton y Huntington indicaban los caminos poliacuteticos y universales para los paiacuteses en desarrollo Huntington (1968) por ejemplo enfatizaba el objetivo de estabilidad advirtiendo al mundo que la movilizacioacuten poliacutetica de grupos sociales anteriormente excluidos de la poliacutetica sin el fortalecimiento de las instituciones estamptashyles generaba la inestabilidad y decadencia poliacutetica Por consiguiente el objetivo inmediato era la institucionalizacioacuten proceso mediante el cual las instituciones puacuteblicas adquieren valores y estabilidad En otras palabras
las sociedades su bdesarrolladas fueron vistas no tanto como etapas temposhyrales en una transicioacuten inevitable hacia una situacioacuten maacutes favorable sino que poseiacutean elementos particularmente disfuncionales que cada vez maacutes daban la impresioacuten de que el sistema poliacutetico en su totalidad padeciacutea de ciertos siacutentomas patoloacutegicos que les haciacutea incapaces de promover la transhysicioacuten socio-econoacutemica dentro de la estabilidad generaJl Este punto fue llevado luego a sus conclusiones loacutegicas en la medida en que acadeacutemicos no solamente sefialaban las disfuncionalidades de los sistemas polftico~ subdesarrollados sino tambieacuten prescribiacutean oliacutempicamente las necesidashydes de sistemas poliacuteticos maacutes efectivos para el orden social y desarrollo econoacutemico Mientras que el cORtenido preciso de lo efectivo variacutea de un autor a otro un con censo general iba emergiendo en favor n o tanto de la democracia poliacutetica sino en el orden y estabilidad politica
Int imamente relacionado a los teoacutericos del desarrollo poliacutetico estaacute el llamado Grupo de Administracioacuten Comparativa (GAC) de la Asociacioacuten Americana de Ciencia Poliacutetica que emergioacute por los antildeos sesenta con el apoyo financiero de la Fundacioacuten Ford La idea baacutesica de) GAC fue romper con las teoriacuteas tradicionales de la administracioacuten importando la
1 Ver por ejemplo Huntington (1968) Riggs (1964) Bendix (1 964)
1 Ver Katz (1971)
teoriacutea de de la mod interesaba
preocupa
2 nchman(lSshy
3 Riggs ( 191-shyBureaucracy Stokes SL Admin 196 shyPress 1971 ty Press 19
4Katz (1971
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teoriacutea de sistemas funcionalismo la teoria de la infonnacioacuten y la teoriacutea de la modernizacioacuten A pesar de diferencias sobre el meacutetodo2 el GAC se interesaba baacutesicamente en organizaciones grandes como la estatal y la manera en que se puede mejorar las capacidades de la misma para la imshyplementacioacuten de poliacuteticas d e sarro Uistas Riggs por ejemplo resumioacute seshymejante preocupacioacuten a dos niveles primero la administracioacuten de prograshymas de desarrollo y segundo el desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas 3
En la medida en que ciertos puntos son comunes al GAC en su tratamienshyto de la administracioacuten puacuteblica para el desarrollo se puede decir que son lo siguiente
Primero un reconocimiento del rol importante de la burocracia gubernashymental en poner las precondiciones para el desarrollo econoacutemico en el tercer mundo4 Esto siguioacute la posicioacuten de Esman (1970 p 71) que
mucho del cambio que se disefia hoy en diacutea tiene que ser inducido y por lo tanto manejado
y llevoacute a la caracterizacioacuten que hizo Riggs (1970 pp 74-75) del desarrollo en teacuterminos de la capacidad del Gobierno de
reordenar su ambiente fiacutesico humano y cultural
Segundo hubo una preocupacioacuten con la contribucioacuten de la burocracias gushybernamentales a los objetivos de construccioacuten nacional estabilidad orden poliacutetico y la institucionalizacioacuten estatal Tales objetivos expresaron la preocupacioacuten de Hun tington (1968 p 1)
2 Dchman (1971)
3 Riggs (1970) Ver tambieacuten Weidner (1962) y los siguientes textos baacutesicos La Palombara J (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton Princeton University Press 1963 Heady F Y Stokes SL (eds) Papers in Comparative Public Administration An Arbor lnstitute of Public Admin 1962 Riggs F W (ed) Frontiers of Public Administration Durham Duke University Press 1971 Brasbanti R (ed) Political and Administrative Development Durham Duke Universi ty Press 1969
4Katz (1971) y La Palombara (ed op cit)
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
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2 La litera man (1 976) Y shy
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simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
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En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
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23
Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
El objeto la interp lista o context
He divi bras in tradicio prescrip -ci6n para gunda p tatal se q
Para la ciones
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mo do
1 PRESENTAClON
El objeto de esta monografiacutea es proponer un marco conceptual para ]a interpretacioacuten de los cambios en la organizacioacuten del Estado Capitashylista o maacutes bien llevar a cabo una averiguacioacuten conceptual acerca del contexto socio-histoacuterico de tales cambios
He dividido el trabajo en tres partes Primero se presentan algunas palashybras introductorias donde se examina brevemente la llamada ortodoxia tradicional en el tratamiento de la reorganizacioacuten estatal Tal ortodoxia prescriptiva se expresa principalmente en los proyectos de Administrashycioacuten para el Desarrollo y la Teoriacutea del Desarrollo Poliacutetico En la seshygunda parte y como paso previo para analizar los procesos de cam bJO esshytatal se quiere indicar la manera en que tales transformaciones afectan el acceso poliacutetico de grupos sociales a los centros de poder poLiacutetico y la formulacioacuten y realizacioacuten de poliacuteticas estatales Con base en 10 anterior y como tercer punto se muestra el contexto de conflicto poliacutetico que rodea las reorganizaciones estatales
Para la siguiente exposicioacuten considero conveniente hacer algunas explicashyciones iniciales
l- Por reorganizacioacuten estoy indicando cambios en la forma organizativa siendo esto definido por Child (1972 p 2) como
la alocacioacuten formal de los roles de trabajo y los mecanismos administrativos para controlar e integrar actividades de trabajo incluyendo los que cruzan las fronteras formales de la organizacioacuten
Esta definicioacuten lejos de ser exhaustiva por 10 menos nos permite idenshytificar lo que es la organizacioacuten con la legalidad de procedimientos forshymales Claro que lo que le da en gran parte sentido y operacionalidad a la organizacioacuten formal son una serie de praacutecticas informales que inshyterpretan lo anterior Sin embargo los objetivos limitados de este trashybajo y el intereacutes (por el lado del autor) de tratar de controlar las muacutelshytiples fuentes de complejidad del tema implica que restringamos el esshytudio a los cambios formales de la organizacioacuten Refiero el lector a los estudios de Saunders (1975) y Batley (1981) como indicacioacuten de coshymo se puede avanzar en el aacuterea de las relaciones informales en el Estashydo
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2- No es djfiacutecil la tarea de resaltar la im portancia del tema en cuesti6n Son innumerables las referencias diarias que leemos referente a la lIashymada racionalizaci6n de los aparatos y proced imientos estatales que se adelan tan a traveacutes de reformas administrativas y constitucionashyles
No es lugar aqu iacute para adelantar la tarea dispendiosa de recontar las repetidas iniciativas que en Colombia se han adelantado con este objeshytiv o No obstante resulla bastante ilustrativo rea izar un anaacutelisis comshypara tivo de lo s contenidos de las reformas administrativas tanto del Es tado central co mo regional y local para encontrar en sociedades capitalistas contemporaacuteneas cierta uni ormidad de criterios tales como la racionalidad la funcionalidad la tecnificacioacuten la eficiencia etc El intereacutes inmediato de este trabajo no es la precisioacuten del contenido de estos cambios ni la explicaci6n en un caso especiacutefico de por queacute se realizan Maacutes bien se limita a la tarea de preguntar como acercarnos conceptualmente a semejantes pIOblema
Con este fin hareacute referencia a recientes trabajos que se han llevado a cabo en la llamada Teoria de la Organizacioacuten y la Teoriacutea del Estado
2 LA REORGANlZACION ESTATAL y LA ORTODOXIA TRADICIONAL
Una lectura amplia de la bibliografiacutea sobre la reorganizacioacuten estatal en las sociedades occidentales indica que predomina en el tratamiento tanto acadeacutemico como extra-acadeacutemico del tema lo que Dearlove (1979) llama una sabiduriacutea tradicional Tal sabiduriacutea o maacutes bien ortodoxia se reduce a una serie de aImnaClOnes simples sobre el funcionamiento del Estado junto con un diagnoacutestico de problemas y sugerencias de reformas que tienen como fin hacer el sistema poliacutetico maacutes efectivo eficiente racional coordinado y auacuten democraacutetico Seguacuten el autor estas ortodoxias son raramente cuestionadas ampliamente compartidas tradicionalmente establecidas y hasta legitimadas como sentido comuacuten
Mientras que enfatizan la solucioacuten de problemas concretos que se presenshytan en la realidad rechazan la criacutetica como abstracto te6rico y auacuten peor acadeacutemico
Ahora si bien las referencias de Dearlove (1979) estaacuten limitadas al aacuterea del gobierno local u n anaacutelisis maacutes amplio indicariacutea semejante ortodoxia de
A pesar d doxia po- e funcio nalis maacutes inme -las teonas Desarrollo la tenden
EE UU
en el sen
1 Ver Solari
2 Ver t ambi
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sentido comuacuten ocupaacutendose del tema de la reorganizacioacuten del Estado Poliacutetico y Administrativo en su conjunto Ciertamente en Ameacuterica Latina uno de los temas recurrentes de los analistas de la poliacutetica es la cuestioacuten de la reorganizacioacuten modernizante y racional de la organizacioacuten y praacutectica del Estado Por una parte el intereacutes es rechazar las instituciones y praacutecticas tradicionales de corte personalista desactualizado y obsoleto mientras que por otra parte un fervor refonnista lleva el mismo analista a favorecer una actualizacioacuten modernizacioacuten institucionalizacioacuten renovacioacuten yo racioshynalizacioacuten del aparato estata1
A pesar de las pretensiones no teoacutericas y la simplicidad de la llamada ortoshydoxia posee su propia ascendencia teoacuterica que se remonta en el estructural funcionalismo y en la teoriacutea del desarrollo Sin embargo en teacutenninos maacutes inmediatos ha sido la amplia difusioacuten durante las uacuteltimas deacutecadas de las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y-la escuela de la Administracioacuten para el Desarrollo (Development Administration) ambos productos originales de la tendencia funcionalista de las ciencias poliacuteticas y administrativas en Jf)S
E E UU que ha contribu iacutedo a la popularidad de la prescripcioacuten en favor de la racionalizacioacuten del Estado
Las teoriacuteas del desarrollo poliacutetico que tuvieron su auge intelectual en los EEUU y otros paiacuteses Occidentales durante los antildeos 60 y 70 expresaban una preocupacioacuten por los variables poliacuteticos involucrados en el logro de tanto el desarrollo econoacutemico como del orden y progreso social Al prin cipio un tema persistente en el anaacutelisis del desarrollo politico en Ameacuterica Latina fue un compromiso con la eventual realizacioacuten de la democracia liberal en el sub-continente 2 La tendencia fue baacutesicamente evolucionista en el sentido de que el desarrollo econoacutemico fue asociado en fonna meshycaacutenica con el desarrollo poliacutetico de instituciones representativas plurashylismo rechazo de la ideologiacutea en siacute estabilidad poliacutetica y por supuesto una poliacutetica exterior pro norteamericana Por consiguiente Almond y Powell (1965) en una perspectiva de funcionalismo claacutesico y evolucionisshyta caracterizaron un sistema poliacutetico desarrollado con estructuras difeshyrenciadas operando dentro de una cultura secular y poseyendo un alto grado de au tonomiacutea de subsistencia Fue de hecho un sistema poliacutetico que se pareciacutea bastante a la imagen que teniacutean de 10 norteamericano
fil lt-uacutea de del 1 Ver Solari A E et al (197 6)
2 Ver tambieacuten a Almond (1970) Apter (1965)
-
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Sin embargo fue durante los antildeos 60 que acadeacutemicos de esta escuela obshyservando un sub-continente sufriendo de un estancamiento econoacutemico alto crecimiento demograacutefico movilizaciones populares con tendencias descrip tivas la inestabilidad institucional con la alta frecuencia de golpes militares comenzaron a calificar su optimismo evolucionista original sefialando las caracter iacutesticas poliacuteticas maacutes problemaacuteticas del subdesarrollo Cobijados por una supuesta objet ividad cientiacutefica y neu tralidad valorativa los diversos representantes de esta escuela buscaban precisar primero un cuadro de disfunciones en la est ructura poliacutetica que militaban contra el logro de objetivos y segundo un contenido de cambios poliacuteticos disefiados a permitir la efectividad de la opeTacioacuten estatal Para los cientiacuteficos poliacutetishycos autores como Almond Apter Easton y Huntington indicaban los caminos poliacuteticos y universales para los paiacuteses en desarrollo Huntington (1968) por ejemplo enfatizaba el objetivo de estabilidad advirtiendo al mundo que la movilizacioacuten poliacutetica de grupos sociales anteriormente excluidos de la poliacutetica sin el fortalecimiento de las instituciones estamptashyles generaba la inestabilidad y decadencia poliacutetica Por consiguiente el objetivo inmediato era la institucionalizacioacuten proceso mediante el cual las instituciones puacuteblicas adquieren valores y estabilidad En otras palabras
las sociedades su bdesarrolladas fueron vistas no tanto como etapas temposhyrales en una transicioacuten inevitable hacia una situacioacuten maacutes favorable sino que poseiacutean elementos particularmente disfuncionales que cada vez maacutes daban la impresioacuten de que el sistema poliacutetico en su totalidad padeciacutea de ciertos siacutentomas patoloacutegicos que les haciacutea incapaces de promover la transhysicioacuten socio-econoacutemica dentro de la estabilidad generaJl Este punto fue llevado luego a sus conclusiones loacutegicas en la medida en que acadeacutemicos no solamente sefialaban las disfuncionalidades de los sistemas polftico~ subdesarrollados sino tambieacuten prescribiacutean oliacutempicamente las necesidashydes de sistemas poliacuteticos maacutes efectivos para el orden social y desarrollo econoacutemico Mientras que el cORtenido preciso de lo efectivo variacutea de un autor a otro un con censo general iba emergiendo en favor n o tanto de la democracia poliacutetica sino en el orden y estabilidad politica
Int imamente relacionado a los teoacutericos del desarrollo poliacutetico estaacute el llamado Grupo de Administracioacuten Comparativa (GAC) de la Asociacioacuten Americana de Ciencia Poliacutetica que emergioacute por los antildeos sesenta con el apoyo financiero de la Fundacioacuten Ford La idea baacutesica de) GAC fue romper con las teoriacuteas tradicionales de la administracioacuten importando la
1 Ver por ejemplo Huntington (1968) Riggs (1964) Bendix (1 964)
1 Ver Katz (1971)
teoriacutea de de la mod interesaba
preocupa
2 nchman(lSshy
3 Riggs ( 191-shyBureaucracy Stokes SL Admin 196 shyPress 1971 ty Press 19
4Katz (1971
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teoriacutea de sistemas funcionalismo la teoria de la infonnacioacuten y la teoriacutea de la modernizacioacuten A pesar de diferencias sobre el meacutetodo2 el GAC se interesaba baacutesicamente en organizaciones grandes como la estatal y la manera en que se puede mejorar las capacidades de la misma para la imshyplementacioacuten de poliacuteticas d e sarro Uistas Riggs por ejemplo resumioacute seshymejante preocupacioacuten a dos niveles primero la administracioacuten de prograshymas de desarrollo y segundo el desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas 3
En la medida en que ciertos puntos son comunes al GAC en su tratamienshyto de la administracioacuten puacuteblica para el desarrollo se puede decir que son lo siguiente
Primero un reconocimiento del rol importante de la burocracia gubernashymental en poner las precondiciones para el desarrollo econoacutemico en el tercer mundo4 Esto siguioacute la posicioacuten de Esman (1970 p 71) que
mucho del cambio que se disefia hoy en diacutea tiene que ser inducido y por lo tanto manejado
y llevoacute a la caracterizacioacuten que hizo Riggs (1970 pp 74-75) del desarrollo en teacuterminos de la capacidad del Gobierno de
reordenar su ambiente fiacutesico humano y cultural
Segundo hubo una preocupacioacuten con la contribucioacuten de la burocracias gushybernamentales a los objetivos de construccioacuten nacional estabilidad orden poliacutetico y la institucionalizacioacuten estatal Tales objetivos expresaron la preocupacioacuten de Hun tington (1968 p 1)
2 Dchman (1971)
3 Riggs (1970) Ver tambieacuten Weidner (1962) y los siguientes textos baacutesicos La Palombara J (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton Princeton University Press 1963 Heady F Y Stokes SL (eds) Papers in Comparative Public Administration An Arbor lnstitute of Public Admin 1962 Riggs F W (ed) Frontiers of Public Administration Durham Duke University Press 1971 Brasbanti R (ed) Political and Administrative Development Durham Duke Universi ty Press 1969
4Katz (1971) y La Palombara (ed op cit)
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
ma que en poder mas Asiacute
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2 La litera man (1 976) Y shy
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simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
n
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
1 PRESENTAClON
El objeto de esta monografiacutea es proponer un marco conceptual para ]a interpretacioacuten de los cambios en la organizacioacuten del Estado Capitashylista o maacutes bien llevar a cabo una averiguacioacuten conceptual acerca del contexto socio-histoacuterico de tales cambios
He dividido el trabajo en tres partes Primero se presentan algunas palashybras introductorias donde se examina brevemente la llamada ortodoxia tradicional en el tratamiento de la reorganizacioacuten estatal Tal ortodoxia prescriptiva se expresa principalmente en los proyectos de Administrashycioacuten para el Desarrollo y la Teoriacutea del Desarrollo Poliacutetico En la seshygunda parte y como paso previo para analizar los procesos de cam bJO esshytatal se quiere indicar la manera en que tales transformaciones afectan el acceso poliacutetico de grupos sociales a los centros de poder poLiacutetico y la formulacioacuten y realizacioacuten de poliacuteticas estatales Con base en 10 anterior y como tercer punto se muestra el contexto de conflicto poliacutetico que rodea las reorganizaciones estatales
Para la siguiente exposicioacuten considero conveniente hacer algunas explicashyciones iniciales
l- Por reorganizacioacuten estoy indicando cambios en la forma organizativa siendo esto definido por Child (1972 p 2) como
la alocacioacuten formal de los roles de trabajo y los mecanismos administrativos para controlar e integrar actividades de trabajo incluyendo los que cruzan las fronteras formales de la organizacioacuten
Esta definicioacuten lejos de ser exhaustiva por 10 menos nos permite idenshytificar lo que es la organizacioacuten con la legalidad de procedimientos forshymales Claro que lo que le da en gran parte sentido y operacionalidad a la organizacioacuten formal son una serie de praacutecticas informales que inshyterpretan lo anterior Sin embargo los objetivos limitados de este trashybajo y el intereacutes (por el lado del autor) de tratar de controlar las muacutelshytiples fuentes de complejidad del tema implica que restringamos el esshytudio a los cambios formales de la organizacioacuten Refiero el lector a los estudios de Saunders (1975) y Batley (1981) como indicacioacuten de coshymo se puede avanzar en el aacuterea de las relaciones informales en el Estashydo
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2- No es djfiacutecil la tarea de resaltar la im portancia del tema en cuesti6n Son innumerables las referencias diarias que leemos referente a la lIashymada racionalizaci6n de los aparatos y proced imientos estatales que se adelan tan a traveacutes de reformas administrativas y constitucionashyles
No es lugar aqu iacute para adelantar la tarea dispendiosa de recontar las repetidas iniciativas que en Colombia se han adelantado con este objeshytiv o No obstante resulla bastante ilustrativo rea izar un anaacutelisis comshypara tivo de lo s contenidos de las reformas administrativas tanto del Es tado central co mo regional y local para encontrar en sociedades capitalistas contemporaacuteneas cierta uni ormidad de criterios tales como la racionalidad la funcionalidad la tecnificacioacuten la eficiencia etc El intereacutes inmediato de este trabajo no es la precisioacuten del contenido de estos cambios ni la explicaci6n en un caso especiacutefico de por queacute se realizan Maacutes bien se limita a la tarea de preguntar como acercarnos conceptualmente a semejantes pIOblema
Con este fin hareacute referencia a recientes trabajos que se han llevado a cabo en la llamada Teoria de la Organizacioacuten y la Teoriacutea del Estado
2 LA REORGANlZACION ESTATAL y LA ORTODOXIA TRADICIONAL
Una lectura amplia de la bibliografiacutea sobre la reorganizacioacuten estatal en las sociedades occidentales indica que predomina en el tratamiento tanto acadeacutemico como extra-acadeacutemico del tema lo que Dearlove (1979) llama una sabiduriacutea tradicional Tal sabiduriacutea o maacutes bien ortodoxia se reduce a una serie de aImnaClOnes simples sobre el funcionamiento del Estado junto con un diagnoacutestico de problemas y sugerencias de reformas que tienen como fin hacer el sistema poliacutetico maacutes efectivo eficiente racional coordinado y auacuten democraacutetico Seguacuten el autor estas ortodoxias son raramente cuestionadas ampliamente compartidas tradicionalmente establecidas y hasta legitimadas como sentido comuacuten
Mientras que enfatizan la solucioacuten de problemas concretos que se presenshytan en la realidad rechazan la criacutetica como abstracto te6rico y auacuten peor acadeacutemico
Ahora si bien las referencias de Dearlove (1979) estaacuten limitadas al aacuterea del gobierno local u n anaacutelisis maacutes amplio indicariacutea semejante ortodoxia de
A pesar d doxia po- e funcio nalis maacutes inme -las teonas Desarrollo la tenden
EE UU
en el sen
1 Ver Solari
2 Ver t ambi
cu~ comshyto del
edades
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auacuten
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sentido comuacuten ocupaacutendose del tema de la reorganizacioacuten del Estado Poliacutetico y Administrativo en su conjunto Ciertamente en Ameacuterica Latina uno de los temas recurrentes de los analistas de la poliacutetica es la cuestioacuten de la reorganizacioacuten modernizante y racional de la organizacioacuten y praacutectica del Estado Por una parte el intereacutes es rechazar las instituciones y praacutecticas tradicionales de corte personalista desactualizado y obsoleto mientras que por otra parte un fervor refonnista lleva el mismo analista a favorecer una actualizacioacuten modernizacioacuten institucionalizacioacuten renovacioacuten yo racioshynalizacioacuten del aparato estata1
A pesar de las pretensiones no teoacutericas y la simplicidad de la llamada ortoshydoxia posee su propia ascendencia teoacuterica que se remonta en el estructural funcionalismo y en la teoriacutea del desarrollo Sin embargo en teacutenninos maacutes inmediatos ha sido la amplia difusioacuten durante las uacuteltimas deacutecadas de las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y-la escuela de la Administracioacuten para el Desarrollo (Development Administration) ambos productos originales de la tendencia funcionalista de las ciencias poliacuteticas y administrativas en Jf)S
E E UU que ha contribu iacutedo a la popularidad de la prescripcioacuten en favor de la racionalizacioacuten del Estado
Las teoriacuteas del desarrollo poliacutetico que tuvieron su auge intelectual en los EEUU y otros paiacuteses Occidentales durante los antildeos 60 y 70 expresaban una preocupacioacuten por los variables poliacuteticos involucrados en el logro de tanto el desarrollo econoacutemico como del orden y progreso social Al prin cipio un tema persistente en el anaacutelisis del desarrollo politico en Ameacuterica Latina fue un compromiso con la eventual realizacioacuten de la democracia liberal en el sub-continente 2 La tendencia fue baacutesicamente evolucionista en el sentido de que el desarrollo econoacutemico fue asociado en fonna meshycaacutenica con el desarrollo poliacutetico de instituciones representativas plurashylismo rechazo de la ideologiacutea en siacute estabilidad poliacutetica y por supuesto una poliacutetica exterior pro norteamericana Por consiguiente Almond y Powell (1965) en una perspectiva de funcionalismo claacutesico y evolucionisshyta caracterizaron un sistema poliacutetico desarrollado con estructuras difeshyrenciadas operando dentro de una cultura secular y poseyendo un alto grado de au tonomiacutea de subsistencia Fue de hecho un sistema poliacutetico que se pareciacutea bastante a la imagen que teniacutean de 10 norteamericano
fil lt-uacutea de del 1 Ver Solari A E et al (197 6)
2 Ver tambieacuten a Almond (1970) Apter (1965)
-
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Sin embargo fue durante los antildeos 60 que acadeacutemicos de esta escuela obshyservando un sub-continente sufriendo de un estancamiento econoacutemico alto crecimiento demograacutefico movilizaciones populares con tendencias descrip tivas la inestabilidad institucional con la alta frecuencia de golpes militares comenzaron a calificar su optimismo evolucionista original sefialando las caracter iacutesticas poliacuteticas maacutes problemaacuteticas del subdesarrollo Cobijados por una supuesta objet ividad cientiacutefica y neu tralidad valorativa los diversos representantes de esta escuela buscaban precisar primero un cuadro de disfunciones en la est ructura poliacutetica que militaban contra el logro de objetivos y segundo un contenido de cambios poliacuteticos disefiados a permitir la efectividad de la opeTacioacuten estatal Para los cientiacuteficos poliacutetishycos autores como Almond Apter Easton y Huntington indicaban los caminos poliacuteticos y universales para los paiacuteses en desarrollo Huntington (1968) por ejemplo enfatizaba el objetivo de estabilidad advirtiendo al mundo que la movilizacioacuten poliacutetica de grupos sociales anteriormente excluidos de la poliacutetica sin el fortalecimiento de las instituciones estamptashyles generaba la inestabilidad y decadencia poliacutetica Por consiguiente el objetivo inmediato era la institucionalizacioacuten proceso mediante el cual las instituciones puacuteblicas adquieren valores y estabilidad En otras palabras
las sociedades su bdesarrolladas fueron vistas no tanto como etapas temposhyrales en una transicioacuten inevitable hacia una situacioacuten maacutes favorable sino que poseiacutean elementos particularmente disfuncionales que cada vez maacutes daban la impresioacuten de que el sistema poliacutetico en su totalidad padeciacutea de ciertos siacutentomas patoloacutegicos que les haciacutea incapaces de promover la transhysicioacuten socio-econoacutemica dentro de la estabilidad generaJl Este punto fue llevado luego a sus conclusiones loacutegicas en la medida en que acadeacutemicos no solamente sefialaban las disfuncionalidades de los sistemas polftico~ subdesarrollados sino tambieacuten prescribiacutean oliacutempicamente las necesidashydes de sistemas poliacuteticos maacutes efectivos para el orden social y desarrollo econoacutemico Mientras que el cORtenido preciso de lo efectivo variacutea de un autor a otro un con censo general iba emergiendo en favor n o tanto de la democracia poliacutetica sino en el orden y estabilidad politica
Int imamente relacionado a los teoacutericos del desarrollo poliacutetico estaacute el llamado Grupo de Administracioacuten Comparativa (GAC) de la Asociacioacuten Americana de Ciencia Poliacutetica que emergioacute por los antildeos sesenta con el apoyo financiero de la Fundacioacuten Ford La idea baacutesica de) GAC fue romper con las teoriacuteas tradicionales de la administracioacuten importando la
1 Ver por ejemplo Huntington (1968) Riggs (1964) Bendix (1 964)
1 Ver Katz (1971)
teoriacutea de de la mod interesaba
preocupa
2 nchman(lSshy
3 Riggs ( 191-shyBureaucracy Stokes SL Admin 196 shyPress 1971 ty Press 19
4Katz (1971
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teoriacutea de sistemas funcionalismo la teoria de la infonnacioacuten y la teoriacutea de la modernizacioacuten A pesar de diferencias sobre el meacutetodo2 el GAC se interesaba baacutesicamente en organizaciones grandes como la estatal y la manera en que se puede mejorar las capacidades de la misma para la imshyplementacioacuten de poliacuteticas d e sarro Uistas Riggs por ejemplo resumioacute seshymejante preocupacioacuten a dos niveles primero la administracioacuten de prograshymas de desarrollo y segundo el desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas 3
En la medida en que ciertos puntos son comunes al GAC en su tratamienshyto de la administracioacuten puacuteblica para el desarrollo se puede decir que son lo siguiente
Primero un reconocimiento del rol importante de la burocracia gubernashymental en poner las precondiciones para el desarrollo econoacutemico en el tercer mundo4 Esto siguioacute la posicioacuten de Esman (1970 p 71) que
mucho del cambio que se disefia hoy en diacutea tiene que ser inducido y por lo tanto manejado
y llevoacute a la caracterizacioacuten que hizo Riggs (1970 pp 74-75) del desarrollo en teacuterminos de la capacidad del Gobierno de
reordenar su ambiente fiacutesico humano y cultural
Segundo hubo una preocupacioacuten con la contribucioacuten de la burocracias gushybernamentales a los objetivos de construccioacuten nacional estabilidad orden poliacutetico y la institucionalizacioacuten estatal Tales objetivos expresaron la preocupacioacuten de Hun tington (1968 p 1)
2 Dchman (1971)
3 Riggs (1970) Ver tambieacuten Weidner (1962) y los siguientes textos baacutesicos La Palombara J (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton Princeton University Press 1963 Heady F Y Stokes SL (eds) Papers in Comparative Public Administration An Arbor lnstitute of Public Admin 1962 Riggs F W (ed) Frontiers of Public Administration Durham Duke University Press 1971 Brasbanti R (ed) Political and Administrative Development Durham Duke Universi ty Press 1969
4Katz (1971) y La Palombara (ed op cit)
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
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2 La litera man (1 976) Y shy
19
simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
22
Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
14
2- No es djfiacutecil la tarea de resaltar la im portancia del tema en cuesti6n Son innumerables las referencias diarias que leemos referente a la lIashymada racionalizaci6n de los aparatos y proced imientos estatales que se adelan tan a traveacutes de reformas administrativas y constitucionashyles
No es lugar aqu iacute para adelantar la tarea dispendiosa de recontar las repetidas iniciativas que en Colombia se han adelantado con este objeshytiv o No obstante resulla bastante ilustrativo rea izar un anaacutelisis comshypara tivo de lo s contenidos de las reformas administrativas tanto del Es tado central co mo regional y local para encontrar en sociedades capitalistas contemporaacuteneas cierta uni ormidad de criterios tales como la racionalidad la funcionalidad la tecnificacioacuten la eficiencia etc El intereacutes inmediato de este trabajo no es la precisioacuten del contenido de estos cambios ni la explicaci6n en un caso especiacutefico de por queacute se realizan Maacutes bien se limita a la tarea de preguntar como acercarnos conceptualmente a semejantes pIOblema
Con este fin hareacute referencia a recientes trabajos que se han llevado a cabo en la llamada Teoria de la Organizacioacuten y la Teoriacutea del Estado
2 LA REORGANlZACION ESTATAL y LA ORTODOXIA TRADICIONAL
Una lectura amplia de la bibliografiacutea sobre la reorganizacioacuten estatal en las sociedades occidentales indica que predomina en el tratamiento tanto acadeacutemico como extra-acadeacutemico del tema lo que Dearlove (1979) llama una sabiduriacutea tradicional Tal sabiduriacutea o maacutes bien ortodoxia se reduce a una serie de aImnaClOnes simples sobre el funcionamiento del Estado junto con un diagnoacutestico de problemas y sugerencias de reformas que tienen como fin hacer el sistema poliacutetico maacutes efectivo eficiente racional coordinado y auacuten democraacutetico Seguacuten el autor estas ortodoxias son raramente cuestionadas ampliamente compartidas tradicionalmente establecidas y hasta legitimadas como sentido comuacuten
Mientras que enfatizan la solucioacuten de problemas concretos que se presenshytan en la realidad rechazan la criacutetica como abstracto te6rico y auacuten peor acadeacutemico
Ahora si bien las referencias de Dearlove (1979) estaacuten limitadas al aacuterea del gobierno local u n anaacutelisis maacutes amplio indicariacutea semejante ortodoxia de
A pesar d doxia po- e funcio nalis maacutes inme -las teonas Desarrollo la tenden
EE UU
en el sen
1 Ver Solari
2 Ver t ambi
cu~ comshyto del
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sentido comuacuten ocupaacutendose del tema de la reorganizacioacuten del Estado Poliacutetico y Administrativo en su conjunto Ciertamente en Ameacuterica Latina uno de los temas recurrentes de los analistas de la poliacutetica es la cuestioacuten de la reorganizacioacuten modernizante y racional de la organizacioacuten y praacutectica del Estado Por una parte el intereacutes es rechazar las instituciones y praacutecticas tradicionales de corte personalista desactualizado y obsoleto mientras que por otra parte un fervor refonnista lleva el mismo analista a favorecer una actualizacioacuten modernizacioacuten institucionalizacioacuten renovacioacuten yo racioshynalizacioacuten del aparato estata1
A pesar de las pretensiones no teoacutericas y la simplicidad de la llamada ortoshydoxia posee su propia ascendencia teoacuterica que se remonta en el estructural funcionalismo y en la teoriacutea del desarrollo Sin embargo en teacutenninos maacutes inmediatos ha sido la amplia difusioacuten durante las uacuteltimas deacutecadas de las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y-la escuela de la Administracioacuten para el Desarrollo (Development Administration) ambos productos originales de la tendencia funcionalista de las ciencias poliacuteticas y administrativas en Jf)S
E E UU que ha contribu iacutedo a la popularidad de la prescripcioacuten en favor de la racionalizacioacuten del Estado
Las teoriacuteas del desarrollo poliacutetico que tuvieron su auge intelectual en los EEUU y otros paiacuteses Occidentales durante los antildeos 60 y 70 expresaban una preocupacioacuten por los variables poliacuteticos involucrados en el logro de tanto el desarrollo econoacutemico como del orden y progreso social Al prin cipio un tema persistente en el anaacutelisis del desarrollo politico en Ameacuterica Latina fue un compromiso con la eventual realizacioacuten de la democracia liberal en el sub-continente 2 La tendencia fue baacutesicamente evolucionista en el sentido de que el desarrollo econoacutemico fue asociado en fonna meshycaacutenica con el desarrollo poliacutetico de instituciones representativas plurashylismo rechazo de la ideologiacutea en siacute estabilidad poliacutetica y por supuesto una poliacutetica exterior pro norteamericana Por consiguiente Almond y Powell (1965) en una perspectiva de funcionalismo claacutesico y evolucionisshyta caracterizaron un sistema poliacutetico desarrollado con estructuras difeshyrenciadas operando dentro de una cultura secular y poseyendo un alto grado de au tonomiacutea de subsistencia Fue de hecho un sistema poliacutetico que se pareciacutea bastante a la imagen que teniacutean de 10 norteamericano
fil lt-uacutea de del 1 Ver Solari A E et al (197 6)
2 Ver tambieacuten a Almond (1970) Apter (1965)
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Sin embargo fue durante los antildeos 60 que acadeacutemicos de esta escuela obshyservando un sub-continente sufriendo de un estancamiento econoacutemico alto crecimiento demograacutefico movilizaciones populares con tendencias descrip tivas la inestabilidad institucional con la alta frecuencia de golpes militares comenzaron a calificar su optimismo evolucionista original sefialando las caracter iacutesticas poliacuteticas maacutes problemaacuteticas del subdesarrollo Cobijados por una supuesta objet ividad cientiacutefica y neu tralidad valorativa los diversos representantes de esta escuela buscaban precisar primero un cuadro de disfunciones en la est ructura poliacutetica que militaban contra el logro de objetivos y segundo un contenido de cambios poliacuteticos disefiados a permitir la efectividad de la opeTacioacuten estatal Para los cientiacuteficos poliacutetishycos autores como Almond Apter Easton y Huntington indicaban los caminos poliacuteticos y universales para los paiacuteses en desarrollo Huntington (1968) por ejemplo enfatizaba el objetivo de estabilidad advirtiendo al mundo que la movilizacioacuten poliacutetica de grupos sociales anteriormente excluidos de la poliacutetica sin el fortalecimiento de las instituciones estamptashyles generaba la inestabilidad y decadencia poliacutetica Por consiguiente el objetivo inmediato era la institucionalizacioacuten proceso mediante el cual las instituciones puacuteblicas adquieren valores y estabilidad En otras palabras
las sociedades su bdesarrolladas fueron vistas no tanto como etapas temposhyrales en una transicioacuten inevitable hacia una situacioacuten maacutes favorable sino que poseiacutean elementos particularmente disfuncionales que cada vez maacutes daban la impresioacuten de que el sistema poliacutetico en su totalidad padeciacutea de ciertos siacutentomas patoloacutegicos que les haciacutea incapaces de promover la transhysicioacuten socio-econoacutemica dentro de la estabilidad generaJl Este punto fue llevado luego a sus conclusiones loacutegicas en la medida en que acadeacutemicos no solamente sefialaban las disfuncionalidades de los sistemas polftico~ subdesarrollados sino tambieacuten prescribiacutean oliacutempicamente las necesidashydes de sistemas poliacuteticos maacutes efectivos para el orden social y desarrollo econoacutemico Mientras que el cORtenido preciso de lo efectivo variacutea de un autor a otro un con censo general iba emergiendo en favor n o tanto de la democracia poliacutetica sino en el orden y estabilidad politica
Int imamente relacionado a los teoacutericos del desarrollo poliacutetico estaacute el llamado Grupo de Administracioacuten Comparativa (GAC) de la Asociacioacuten Americana de Ciencia Poliacutetica que emergioacute por los antildeos sesenta con el apoyo financiero de la Fundacioacuten Ford La idea baacutesica de) GAC fue romper con las teoriacuteas tradicionales de la administracioacuten importando la
1 Ver por ejemplo Huntington (1968) Riggs (1964) Bendix (1 964)
1 Ver Katz (1971)
teoriacutea de de la mod interesaba
preocupa
2 nchman(lSshy
3 Riggs ( 191-shyBureaucracy Stokes SL Admin 196 shyPress 1971 ty Press 19
4Katz (1971
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teoriacutea de sistemas funcionalismo la teoria de la infonnacioacuten y la teoriacutea de la modernizacioacuten A pesar de diferencias sobre el meacutetodo2 el GAC se interesaba baacutesicamente en organizaciones grandes como la estatal y la manera en que se puede mejorar las capacidades de la misma para la imshyplementacioacuten de poliacuteticas d e sarro Uistas Riggs por ejemplo resumioacute seshymejante preocupacioacuten a dos niveles primero la administracioacuten de prograshymas de desarrollo y segundo el desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas 3
En la medida en que ciertos puntos son comunes al GAC en su tratamienshyto de la administracioacuten puacuteblica para el desarrollo se puede decir que son lo siguiente
Primero un reconocimiento del rol importante de la burocracia gubernashymental en poner las precondiciones para el desarrollo econoacutemico en el tercer mundo4 Esto siguioacute la posicioacuten de Esman (1970 p 71) que
mucho del cambio que se disefia hoy en diacutea tiene que ser inducido y por lo tanto manejado
y llevoacute a la caracterizacioacuten que hizo Riggs (1970 pp 74-75) del desarrollo en teacuterminos de la capacidad del Gobierno de
reordenar su ambiente fiacutesico humano y cultural
Segundo hubo una preocupacioacuten con la contribucioacuten de la burocracias gushybernamentales a los objetivos de construccioacuten nacional estabilidad orden poliacutetico y la institucionalizacioacuten estatal Tales objetivos expresaron la preocupacioacuten de Hun tington (1968 p 1)
2 Dchman (1971)
3 Riggs (1970) Ver tambieacuten Weidner (1962) y los siguientes textos baacutesicos La Palombara J (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton Princeton University Press 1963 Heady F Y Stokes SL (eds) Papers in Comparative Public Administration An Arbor lnstitute of Public Admin 1962 Riggs F W (ed) Frontiers of Public Administration Durham Duke University Press 1971 Brasbanti R (ed) Political and Administrative Development Durham Duke Universi ty Press 1969
4Katz (1971) y La Palombara (ed op cit)
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
ma que en poder mas Asiacute
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cioacuten y su tir de la
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2 La litera man (1 976) Y shy
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simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
n
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
cu~ comshyto del
edades
~nshy
auacuten
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sentido comuacuten ocupaacutendose del tema de la reorganizacioacuten del Estado Poliacutetico y Administrativo en su conjunto Ciertamente en Ameacuterica Latina uno de los temas recurrentes de los analistas de la poliacutetica es la cuestioacuten de la reorganizacioacuten modernizante y racional de la organizacioacuten y praacutectica del Estado Por una parte el intereacutes es rechazar las instituciones y praacutecticas tradicionales de corte personalista desactualizado y obsoleto mientras que por otra parte un fervor refonnista lleva el mismo analista a favorecer una actualizacioacuten modernizacioacuten institucionalizacioacuten renovacioacuten yo racioshynalizacioacuten del aparato estata1
A pesar de las pretensiones no teoacutericas y la simplicidad de la llamada ortoshydoxia posee su propia ascendencia teoacuterica que se remonta en el estructural funcionalismo y en la teoriacutea del desarrollo Sin embargo en teacutenninos maacutes inmediatos ha sido la amplia difusioacuten durante las uacuteltimas deacutecadas de las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y-la escuela de la Administracioacuten para el Desarrollo (Development Administration) ambos productos originales de la tendencia funcionalista de las ciencias poliacuteticas y administrativas en Jf)S
E E UU que ha contribu iacutedo a la popularidad de la prescripcioacuten en favor de la racionalizacioacuten del Estado
Las teoriacuteas del desarrollo poliacutetico que tuvieron su auge intelectual en los EEUU y otros paiacuteses Occidentales durante los antildeos 60 y 70 expresaban una preocupacioacuten por los variables poliacuteticos involucrados en el logro de tanto el desarrollo econoacutemico como del orden y progreso social Al prin cipio un tema persistente en el anaacutelisis del desarrollo politico en Ameacuterica Latina fue un compromiso con la eventual realizacioacuten de la democracia liberal en el sub-continente 2 La tendencia fue baacutesicamente evolucionista en el sentido de que el desarrollo econoacutemico fue asociado en fonna meshycaacutenica con el desarrollo poliacutetico de instituciones representativas plurashylismo rechazo de la ideologiacutea en siacute estabilidad poliacutetica y por supuesto una poliacutetica exterior pro norteamericana Por consiguiente Almond y Powell (1965) en una perspectiva de funcionalismo claacutesico y evolucionisshyta caracterizaron un sistema poliacutetico desarrollado con estructuras difeshyrenciadas operando dentro de una cultura secular y poseyendo un alto grado de au tonomiacutea de subsistencia Fue de hecho un sistema poliacutetico que se pareciacutea bastante a la imagen que teniacutean de 10 norteamericano
fil lt-uacutea de del 1 Ver Solari A E et al (197 6)
2 Ver tambieacuten a Almond (1970) Apter (1965)
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Sin embargo fue durante los antildeos 60 que acadeacutemicos de esta escuela obshyservando un sub-continente sufriendo de un estancamiento econoacutemico alto crecimiento demograacutefico movilizaciones populares con tendencias descrip tivas la inestabilidad institucional con la alta frecuencia de golpes militares comenzaron a calificar su optimismo evolucionista original sefialando las caracter iacutesticas poliacuteticas maacutes problemaacuteticas del subdesarrollo Cobijados por una supuesta objet ividad cientiacutefica y neu tralidad valorativa los diversos representantes de esta escuela buscaban precisar primero un cuadro de disfunciones en la est ructura poliacutetica que militaban contra el logro de objetivos y segundo un contenido de cambios poliacuteticos disefiados a permitir la efectividad de la opeTacioacuten estatal Para los cientiacuteficos poliacutetishycos autores como Almond Apter Easton y Huntington indicaban los caminos poliacuteticos y universales para los paiacuteses en desarrollo Huntington (1968) por ejemplo enfatizaba el objetivo de estabilidad advirtiendo al mundo que la movilizacioacuten poliacutetica de grupos sociales anteriormente excluidos de la poliacutetica sin el fortalecimiento de las instituciones estamptashyles generaba la inestabilidad y decadencia poliacutetica Por consiguiente el objetivo inmediato era la institucionalizacioacuten proceso mediante el cual las instituciones puacuteblicas adquieren valores y estabilidad En otras palabras
las sociedades su bdesarrolladas fueron vistas no tanto como etapas temposhyrales en una transicioacuten inevitable hacia una situacioacuten maacutes favorable sino que poseiacutean elementos particularmente disfuncionales que cada vez maacutes daban la impresioacuten de que el sistema poliacutetico en su totalidad padeciacutea de ciertos siacutentomas patoloacutegicos que les haciacutea incapaces de promover la transhysicioacuten socio-econoacutemica dentro de la estabilidad generaJl Este punto fue llevado luego a sus conclusiones loacutegicas en la medida en que acadeacutemicos no solamente sefialaban las disfuncionalidades de los sistemas polftico~ subdesarrollados sino tambieacuten prescribiacutean oliacutempicamente las necesidashydes de sistemas poliacuteticos maacutes efectivos para el orden social y desarrollo econoacutemico Mientras que el cORtenido preciso de lo efectivo variacutea de un autor a otro un con censo general iba emergiendo en favor n o tanto de la democracia poliacutetica sino en el orden y estabilidad politica
Int imamente relacionado a los teoacutericos del desarrollo poliacutetico estaacute el llamado Grupo de Administracioacuten Comparativa (GAC) de la Asociacioacuten Americana de Ciencia Poliacutetica que emergioacute por los antildeos sesenta con el apoyo financiero de la Fundacioacuten Ford La idea baacutesica de) GAC fue romper con las teoriacuteas tradicionales de la administracioacuten importando la
1 Ver por ejemplo Huntington (1968) Riggs (1964) Bendix (1 964)
1 Ver Katz (1971)
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teoriacutea de sistemas funcionalismo la teoria de la infonnacioacuten y la teoriacutea de la modernizacioacuten A pesar de diferencias sobre el meacutetodo2 el GAC se interesaba baacutesicamente en organizaciones grandes como la estatal y la manera en que se puede mejorar las capacidades de la misma para la imshyplementacioacuten de poliacuteticas d e sarro Uistas Riggs por ejemplo resumioacute seshymejante preocupacioacuten a dos niveles primero la administracioacuten de prograshymas de desarrollo y segundo el desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas 3
En la medida en que ciertos puntos son comunes al GAC en su tratamienshyto de la administracioacuten puacuteblica para el desarrollo se puede decir que son lo siguiente
Primero un reconocimiento del rol importante de la burocracia gubernashymental en poner las precondiciones para el desarrollo econoacutemico en el tercer mundo4 Esto siguioacute la posicioacuten de Esman (1970 p 71) que
mucho del cambio que se disefia hoy en diacutea tiene que ser inducido y por lo tanto manejado
y llevoacute a la caracterizacioacuten que hizo Riggs (1970 pp 74-75) del desarrollo en teacuterminos de la capacidad del Gobierno de
reordenar su ambiente fiacutesico humano y cultural
Segundo hubo una preocupacioacuten con la contribucioacuten de la burocracias gushybernamentales a los objetivos de construccioacuten nacional estabilidad orden poliacutetico y la institucionalizacioacuten estatal Tales objetivos expresaron la preocupacioacuten de Hun tington (1968 p 1)
2 Dchman (1971)
3 Riggs (1970) Ver tambieacuten Weidner (1962) y los siguientes textos baacutesicos La Palombara J (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton Princeton University Press 1963 Heady F Y Stokes SL (eds) Papers in Comparative Public Administration An Arbor lnstitute of Public Admin 1962 Riggs F W (ed) Frontiers of Public Administration Durham Duke University Press 1971 Brasbanti R (ed) Political and Administrative Development Durham Duke Universi ty Press 1969
4Katz (1971) y La Palombara (ed op cit)
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
ma que en poder mas Asiacute
Como ya -no tanto eacute
cioacuten y su tir de la
a)
nes shygru GAC
2 La litera man (1 976) Y shy
19
simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
24
Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
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Sin embargo fue durante los antildeos 60 que acadeacutemicos de esta escuela obshyservando un sub-continente sufriendo de un estancamiento econoacutemico alto crecimiento demograacutefico movilizaciones populares con tendencias descrip tivas la inestabilidad institucional con la alta frecuencia de golpes militares comenzaron a calificar su optimismo evolucionista original sefialando las caracter iacutesticas poliacuteticas maacutes problemaacuteticas del subdesarrollo Cobijados por una supuesta objet ividad cientiacutefica y neu tralidad valorativa los diversos representantes de esta escuela buscaban precisar primero un cuadro de disfunciones en la est ructura poliacutetica que militaban contra el logro de objetivos y segundo un contenido de cambios poliacuteticos disefiados a permitir la efectividad de la opeTacioacuten estatal Para los cientiacuteficos poliacutetishycos autores como Almond Apter Easton y Huntington indicaban los caminos poliacuteticos y universales para los paiacuteses en desarrollo Huntington (1968) por ejemplo enfatizaba el objetivo de estabilidad advirtiendo al mundo que la movilizacioacuten poliacutetica de grupos sociales anteriormente excluidos de la poliacutetica sin el fortalecimiento de las instituciones estamptashyles generaba la inestabilidad y decadencia poliacutetica Por consiguiente el objetivo inmediato era la institucionalizacioacuten proceso mediante el cual las instituciones puacuteblicas adquieren valores y estabilidad En otras palabras
las sociedades su bdesarrolladas fueron vistas no tanto como etapas temposhyrales en una transicioacuten inevitable hacia una situacioacuten maacutes favorable sino que poseiacutean elementos particularmente disfuncionales que cada vez maacutes daban la impresioacuten de que el sistema poliacutetico en su totalidad padeciacutea de ciertos siacutentomas patoloacutegicos que les haciacutea incapaces de promover la transhysicioacuten socio-econoacutemica dentro de la estabilidad generaJl Este punto fue llevado luego a sus conclusiones loacutegicas en la medida en que acadeacutemicos no solamente sefialaban las disfuncionalidades de los sistemas polftico~ subdesarrollados sino tambieacuten prescribiacutean oliacutempicamente las necesidashydes de sistemas poliacuteticos maacutes efectivos para el orden social y desarrollo econoacutemico Mientras que el cORtenido preciso de lo efectivo variacutea de un autor a otro un con censo general iba emergiendo en favor n o tanto de la democracia poliacutetica sino en el orden y estabilidad politica
Int imamente relacionado a los teoacutericos del desarrollo poliacutetico estaacute el llamado Grupo de Administracioacuten Comparativa (GAC) de la Asociacioacuten Americana de Ciencia Poliacutetica que emergioacute por los antildeos sesenta con el apoyo financiero de la Fundacioacuten Ford La idea baacutesica de) GAC fue romper con las teoriacuteas tradicionales de la administracioacuten importando la
1 Ver por ejemplo Huntington (1968) Riggs (1964) Bendix (1 964)
1 Ver Katz (1971)
teoriacutea de de la mod interesaba
preocupa
2 nchman(lSshy
3 Riggs ( 191-shyBureaucracy Stokes SL Admin 196 shyPress 1971 ty Press 19
4Katz (1971
17
teoriacutea de sistemas funcionalismo la teoria de la infonnacioacuten y la teoriacutea de la modernizacioacuten A pesar de diferencias sobre el meacutetodo2 el GAC se interesaba baacutesicamente en organizaciones grandes como la estatal y la manera en que se puede mejorar las capacidades de la misma para la imshyplementacioacuten de poliacuteticas d e sarro Uistas Riggs por ejemplo resumioacute seshymejante preocupacioacuten a dos niveles primero la administracioacuten de prograshymas de desarrollo y segundo el desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas 3
En la medida en que ciertos puntos son comunes al GAC en su tratamienshyto de la administracioacuten puacuteblica para el desarrollo se puede decir que son lo siguiente
Primero un reconocimiento del rol importante de la burocracia gubernashymental en poner las precondiciones para el desarrollo econoacutemico en el tercer mundo4 Esto siguioacute la posicioacuten de Esman (1970 p 71) que
mucho del cambio que se disefia hoy en diacutea tiene que ser inducido y por lo tanto manejado
y llevoacute a la caracterizacioacuten que hizo Riggs (1970 pp 74-75) del desarrollo en teacuterminos de la capacidad del Gobierno de
reordenar su ambiente fiacutesico humano y cultural
Segundo hubo una preocupacioacuten con la contribucioacuten de la burocracias gushybernamentales a los objetivos de construccioacuten nacional estabilidad orden poliacutetico y la institucionalizacioacuten estatal Tales objetivos expresaron la preocupacioacuten de Hun tington (1968 p 1)
2 Dchman (1971)
3 Riggs (1970) Ver tambieacuten Weidner (1962) y los siguientes textos baacutesicos La Palombara J (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton Princeton University Press 1963 Heady F Y Stokes SL (eds) Papers in Comparative Public Administration An Arbor lnstitute of Public Admin 1962 Riggs F W (ed) Frontiers of Public Administration Durham Duke University Press 1971 Brasbanti R (ed) Political and Administrative Development Durham Duke Universi ty Press 1969
4Katz (1971) y La Palombara (ed op cit)
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
ma que en poder mas Asiacute
Como ya -no tanto eacute
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simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
24
Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
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teoriacutea de sistemas funcionalismo la teoria de la infonnacioacuten y la teoriacutea de la modernizacioacuten A pesar de diferencias sobre el meacutetodo2 el GAC se interesaba baacutesicamente en organizaciones grandes como la estatal y la manera en que se puede mejorar las capacidades de la misma para la imshyplementacioacuten de poliacuteticas d e sarro Uistas Riggs por ejemplo resumioacute seshymejante preocupacioacuten a dos niveles primero la administracioacuten de prograshymas de desarrollo y segundo el desarrollo y fortalecimiento de capacidades administrativas 3
En la medida en que ciertos puntos son comunes al GAC en su tratamienshyto de la administracioacuten puacuteblica para el desarrollo se puede decir que son lo siguiente
Primero un reconocimiento del rol importante de la burocracia gubernashymental en poner las precondiciones para el desarrollo econoacutemico en el tercer mundo4 Esto siguioacute la posicioacuten de Esman (1970 p 71) que
mucho del cambio que se disefia hoy en diacutea tiene que ser inducido y por lo tanto manejado
y llevoacute a la caracterizacioacuten que hizo Riggs (1970 pp 74-75) del desarrollo en teacuterminos de la capacidad del Gobierno de
reordenar su ambiente fiacutesico humano y cultural
Segundo hubo una preocupacioacuten con la contribucioacuten de la burocracias gushybernamentales a los objetivos de construccioacuten nacional estabilidad orden poliacutetico y la institucionalizacioacuten estatal Tales objetivos expresaron la preocupacioacuten de Hun tington (1968 p 1)
2 Dchman (1971)
3 Riggs (1970) Ver tambieacuten Weidner (1962) y los siguientes textos baacutesicos La Palombara J (ed) Bureaucracy and Political Development Princeton Princeton University Press 1963 Heady F Y Stokes SL (eds) Papers in Comparative Public Administration An Arbor lnstitute of Public Admin 1962 Riggs F W (ed) Frontiers of Public Administration Durham Duke University Press 1971 Brasbanti R (ed) Political and Administrative Development Durham Duke Universi ty Press 1969
4Katz (1971) y La Palombara (ed op cit)
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
ma que en poder mas Asiacute
Como ya -no tanto eacute
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a)
nes shygru GAC
2 La litera man (1 976) Y shy
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simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
n
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
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to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
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la distribucioacuten poliacutetica maacutes importante entre los paiacuteses concierne no su forma de Gobierno sino su grado de Gobierno
Tercero hubo un intereacutes en la productividad burocraacutetica y los cambios requeridos en la forma y el procedimiento administrativo Khoshla (1967 p 20) expresoacute el intereacutes por los objetivos duales de orden y desarrollo
La administracioacuten para el desarrollo no solamente propone el logro de goles en una aacuterea de desarrollo haciendo el sistema maacutes eficaz sino que tambieacuten tiene que reforzar el sistema impartiendo un elemento de estabilidad ademaacutes de (Resilience) para enfrentar los requisitos de los retos futuros del desarrollo
El cuarto punto se refiere a los mecanismos por los cuales se implemenshytariacutea la modernizacioacuten administrativa Autores como La Palombara ( 1970)
Y Morstein Marx (1963) pronosticaron que tales reformas seraacuten necesariashymente impuestas desde arriba como resu ltado de las iniciativas poliacuteticas de eacutelites orientadas hacia el desarrollo
Para explicar el qu into punto hay que ampliar el anaacutelisis El GAC se intershypretaba a siacute mismo como una reaccioacuten contra la teoriacutea clasica de la orgashynizacioacuten con su universalismo y contenido ahistoacuterico y ateoacuterico Como tal rechazaron la exportacioacuten incondicional desde los EE UU de institu shyciones y procedimientos administrativos recalcando la necesidad de un entendimiento maacutes profundo del contexto ecoloacutegico de la administracioacuten Se adoptoacute una visioacuten maacutes compleja de la modernizacioacuten en tanto que se involucraron factores sociales poliacuteticos institucionales e ideoloacutegicos etc en un marco complejo de interdependencias En este sentido el GAC con su propuesta ecoloacutegica de la Administracioacuten para el Desarrollo se acershycaba bastante a la teoriacutea de sistemas el sistema administrativo es concebishydo como un sistema abierto en permanente interaccioacuten con su ambiente A pesar de esta intel1Jretacioacuten social de la administracioacuten el objetivo inmeshydiato de establecer u na burocracia maacutes eficiente no fu e cuestionado La contribucioacuten teoacuterica fue praacutecticamente limitada a los escritos de Riggs (1964 J970) Y especialmente su interpretacioacuten de la sociedad prismaacutetishyca y la burocracia de sala Mientras que el GAC criticoacute a la perspectiva claacutesica las diferencias entre las dos fueron maacutes bien pocas siendo limitado seguacuten Baaklini (1973) a cuestiones de como y cuaacutendo se realiza el desarroshyllo Con el GAC se reconocieron los determinantes econoacutemicos y sociales mientras que el desarrollo se volvioacute un fenoacutemeno maacutes complejo de variables in terelacionadas en vez de ser el producto de una manipulacioacuten
ma que en poder mas Asiacute
Como ya -no tanto eacute
cioacuten y su tir de la
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nes shygru GAC
2 La litera man (1 976) Y shy
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simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
22
Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
n
TI
C iexcljr~ci6n
amo
s
23
Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
24
Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
19
simple de teacutecnicas y medios importados de las sociedades desarroUadas Es en estos teacutenninos que Braibant (1969 p 640) creiacutea haber solucionado el problema de la refonna administrativa
tiene que haber provisioacuten para u n grado extensivo de ajuste ecoloacutegico en la medida en que el sistema poliacutet ico busca encontrar sus propias raiacuteces y desarrolle una form a poliacutetica adaptada a sus necesidades propias Por lo tanto tal estrategia tiene que tener una dimensioacuten que la indigenaliza ademaacutes de una dimensioacuten que permite la induccioacuten trasnacional de normas
A pesar de reconocer semejantes restricciones sobre la estrategia de reforshyma que provienen del ambiente los miembros del GAC fueron optimistas en poder afectar estas mismas restricciones con el fin de facilitar las reforshymas Asiacute- que mientras Riggs enfatizaba continuamente el contexto social
de la administracioacuten tambieacuten reconocioacute que el desarrollo involucra un aumento en la capacidad del gobierno de moldear su propio ambiente
Como ya se ha mencionado la importancia de la ortodoxia se encuentra no tanto en su consistencia o prestigio teoacuterico sino en su amplia divulgashycioacuten y su acogida entre los eacutelites poliacuteticos en Ameacuterica Latina Es a parshytir de la ortodoxia que se han fonnado las premisas baacutesicas de las reforshymas estatales que se adelantan en muchas sociedades de Ameacuterica Latina En estas circunstancias se hace importante la tarea de reclamar por 10 menos un cuestionamiento inicial de la ortodoxia2 A esta etapa del anaacutelisis nos limitaremos a hacerle dos comentarios
a) Primero cobra intereacutes lo que la ortodoxia nos dice Mientras que subordina el estado a una estructura funcional en la consecucioacuten del desarrollo deja sin cuestionamiento no solamente la naturaleza de tal desarrollo o modernizacioacuten sino tambieacuten como las reorganizacioshynes estatales afectan y son partes de un conflicto poliacutetico entre grupos sociales Maacutes auacuten y a pesar del supuesto realismo social del GAC sigue la tendencia de suponer la existencia ahistoacuterica de fenoacuteshy
Ver Solari (19 7 6) y Tapia-Videla (1976)
2 La literatura criacutetica de GAC es Baaklini (1973) Hirschmann (1 981) Loveman (1976) Sigelshyman (1976) y Tapia - Videla ( 976) Pata una defensa de CAe ver Riggs (19 76)
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menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
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A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
20
menos poliacuteticos y administrativos universales como las maacutes racIacuteonashyles y eficientes negando la contingencia histoacuterica que reviste estas formas No sorprende que con semejante perspectiva funcional haya poca o ninguna captacioacuten de la relacioacuten histoacuterica entre por un lado la reorganizacioacuten del estado y por el otro las relaciones poliacutetishycas entre las clases sociales y el rol de estado frente a los obstaacuteculos que se presentan en la acumulacioacuten capitalista
b) Con semejantes omisiones se podriacutea pensar que fuera una ventaja para la ortodoxia que ha mostrado poco intereacutes durante antildeos reshycientes en la cuestioacuten maacutes abstracta de lo que es el desarrollo poliacuteshytico o la administracioacuten desarrollista en siacute Maacutes bien se ha impuesto la orientacioacuten del reformador praacutectico interesado en precisar las disshyfuncionalidades del sistema politico actual e indicar el contenido de las adaptaciones funcionales que sean necesarias Semejante tendenshycia del tecnoacutecrata praacutectico se enorgullece en su singular despreocushypacioacuten por explicar el contexto luacutestoacuterico de los cambios en la orgashy
nizacioacuten estatal Sigelman (1976 p 621) recoge este punto indicanshydo que el GAC ha estado maacutes interesado en aconsejar los que toman decisiones y proponer reformas poliacuteticas y administrativas que en deshysarrollar unos fu ndamentos empiacutericos y teoacutericos bien defInidos (idem) Sin la constitucioacuten y examen criacutetico de tales fu ndamentos Cigelman indica que las prescripciones se basan en el prejuicio persoshynal mientras que
Iroacutenicamente una aacuterea de administracioacuten puacuteblica que rechaza la teoriacutea y la investigacioacuten empiacuterica como sus actividades centrales niega a sus partishycipantes cualquier reclamo legiacutetimo a la influencia poliacutetica (idem)
En tales teacuterminos la ortodoxia proclama reformas investidas con una racioshynalidad universal y ahistoacuterica que en poco supera la teoriacutea claacutesica de la organizacioacuten y la que Schaffer llama la falacia de la terapia neo-instishytucional
una tendencia en el comportamiento administrativo es observado (o imaginado) es descrita como patoloacutegica un arreglo institucional particular es interpretado como la causa y asiacute la terapia necesaria tiene que ser una nueva institucioacuten 1
1 Palabras de Dear10ve (1979 p 160)
maciones integracioacute duciendo e tual de a doxia acep o tra tan in
siguieron -reacutes del G_ de una eacuteli lectual de deacutecadas
cambios
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
22
Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
n
TI
C iexcljr~ci6n
amo
s
23
Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
24
Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
la
1---0gt en la -=- - bieacuten
2S
to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
2J
Es asiacute que se reduce la cuestioacuten de la reorganizacioacuten del estado aafir- maciones seudo cientiacuteficas sobre la necesidad de mayor coordinacioacuten integracioacuten organizacioacuten funcional e institucionalizacioacuten Maacutes auacuten reshyduciendo el tema a semejante nivel y renunciando a a capacidad intelecshytual de averiguar el por qu~ y para quien se reorganiza el estado la ortoshydoxia acepta impliacutecitamente las relaciones sociales de poder que encuenshytra tan inconveniente analizar
Otros criacuteticos han interpretado las teoriacuteas de desarrollo poliacutetico y el GAC como una expresioacuten maacutes bien expliacutecita de intereses sociales doshyminantes Asiacute que OBrien ( 1979) interpreta el intereacutes por el orden poshyliacutetico institucionalizacioacuten y construccioacuten nacional como una expresioacuten acadeacutemica de la poliacutetica externa de los EEUU mientras que Loveman (1 976 p 6 19) infonna que
Brasil Iraacuten y Corea del Sur se convirtieron en las vitrinas de la administracioacuten para el desarrollo
Tanto Loveman (1976) y Tapia-Videla (1 976) asociaron el GAC con la ayuda norteamericana a los regiacutemenes autoritarios en Ameacuterica Latina que siguieron poliacuteticas desarrollistas durante los antildeos 60 y 70 Asiacute que el int eshyreacutes del GAC por el logro de objetivos y la institucionalizacioacuten a traveacutes de una eacutelite administrativa se convirtioacute en una fonna de legitimacioacuten inteshylectual de las tendencias poliacuteticas anti democraacuteticas durante estas mismas deacutecadas
3 EL SESGO CLASISTA DE LA FORMA ORGANIZATIV A DEL ESTADO
En la seccioacuten anterior se criticoacute la llamada ortodoxia en lo referente a cambios en la forma organizativa del estado En las proacuteximas dos seccioshynes se trataraacute de ser un poco maacutes constructivo esbozando los principashyles elementos de una teoriacutea que trata de entender la importancia social y los procesos involucrados en las reorganizaciones de las estructuras esshytatales
En gran parte este esfuerzo se basa en una premisa expresada en forma sucinta por Atshuler ( 1970 p 191 )
22
Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
jo pasivo interpreta do en fo~ ciacutea
era una do capi tal organiz clases
En su criacute Ofre (197 intermedio tanto los -para tratar riacutea maacutes in maacutes adela
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
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to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
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Ninguna sociedad adopta cambios fundamentales porque sus grupos dominantes han de pronto adquirido la virtud o se han aterrorizado con el desperdicio
En semejante contexto la reorganizacioacuten del aparato estatal no es un mero problema teacutecnico disentildeado para aumentar la eficiencia funcional de unas instituciones socialmente neutrales yo orientadas hacia el logro del llamado desarrollo sino que necesariamente involucra cuestiones importantes relacionadas con el poder y la distribucioacuten de recusas entre los grupos sociales
Con el fin de desarrollar esta liacutenea de anaacutelisis se haraacute una separacioacuten talvez un poco falsa entre
a) La importancia que tienen las transformaciones en la organizacioacuten esta tal para la realizacioacuten de intereses poliacuteticos
b) La importancia que tiene el conflicto entre grupos sociales como determinantes de los mencionados cambios organizativos
Durante la exposicioacuten de estos dos puntos se haraacute referencias a estudios que estaacuten situados en corrientes teoacutericas diferentes De hecho tendremos la oportunidad de referirnos por una parte a recientes contribuciones a la teoriacutea de la organizacioacuten (de las llamadas ciencias de la administracioacuten) y por otra parte a la teoriacutea del estado de corte marxista y neo-marxista Desgraciadamente la teoriacutea marxista no solamente ha prestado poca atenshycioacuten hasta hace poco al tema de la organizacioacuten y la operacioacuten interna del estado sino que ha mostrado la tendencia a rechazar la teoriacutea de la organizacioacuten como ideologiacutea burguesa vestida con pretenciones cientiacutefishycas Mientras que tal caracterizacioacuten es bien apropiada para la teoriacutea de la organizacioacuten y sus descendientes maacutes contemporaacuteneos deja sin embargo afuera de consideracioacuten una serie de autores que han tratado de dar funshydamentos teoacutericos al contexto social conflictivo de las organizaciones Posteriormente trataremos maacutes a fondo este problema
De hecho un elemento comuacuten de la mayoriacutea de las contribuciones marshyxistas a la teoriacutea del estado es que la cuestioacuten de su organizacioacuten interna es de poca importancia como objeto especiacutefico de estudio y ocupa un lushygar secundario en la teoriacutea general l
1 Ver Saunders (1979) Gold et al (1976)
1 Ver affe (1974)
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
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to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
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Maacutes auacuten la tendencia general sea marxista o no es la de interpretar las poliacuteticas estatales seguacuten las externalidadesl como la clase burguesa
(maIXismo instrumentalista ) las estructuras determinantes y dominanshytes (maIXismo estructuralista ) la eacutelite poliacutetica (las teoriacuteas de las eacutelites) grupos de presioacuten o la mayoriacutea democraacutetica En el caso de las inshyt erpretaciones instrumentalista s se visualiza el estado como un refleshyjo pasivo de demandas privadas (Benda 1979 p 124) mientras que las interpretaciones estructuralistas tienden a ver el estado como satisfacienshydo en forma automaacutetica las necesidades sisteacutemicas de reproduccioacuten soshycial
Es asiacute como las interpretaciones marxistas mencionadas tienden a exhibir un in tereacutes especial en las relaciones entre las praacutecticas poliacuteticas de las clashyses sociales y las funciones del estado o su rol funcional con respecto a la reproduccioacuten del capital Mientras que estas son importantes aspectos de una teoriacutea del estado no obstante no hay nada natural u obvio en que el estado por una respuesta determinada a las necesidades sisteacutemicas va a llevar a cabo las funciones relevantes ni que el rol del estado puede ser reducido a una manipulacioacuten conciente de las clases dominantes De heshycho como lo apunta Gold et al (1976) la explicacioacuten de por queacute el estashydo capitalista realiza los intereses de las clases dominantes tiene que supeshyrar las explicaciones unilaterales de factores instrumentales estructurales etc y analizar los muacuteltiples determinantes del rol estatal en casos histoacuteshyricos particulares
La contencioacuten de esta monografiacutea es que semejante tarea teoacuterica involushycra una captacioacuten del caraacutecter clasista de la organizacioacuten interna del estashydo capitalista Maacutes especiacuteficamente se trata de indicar la manera en que tal organizacioacuten es un objeto producto y determinante de la lucha de clases
En este sentido es positivo encontrar una serie de contribuciones recientes en la teoriacutea del estado enfatizando precisamente este punto
En su criacutetica a las teoriacuteas de la influencia y determinacioacuten estructural Offe (1974) se interesa por las estructuras intildeternas y los mecanismos por intermedio de los cuales el estado garantiza su caracter de clase Por lo tanto los procedimientos y mecanismos institucionalizados del estado para tratar con aacutereas de la poliacutetica tiene que ser incorporados en una teoshyriacutea maacutes integral del estado Las contribuciones de Offe que sentildealaremos maacutes adelante son un camino en esta direccioacuten aunque no ofrece ninguna teoriacutea de la transformacioacuten de las estructuras estatales (Gold et al 1976 p 47)
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
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to poliacutetico entre diferentes grupos sociales tanto interno como extershyno a los aparatos estatales
A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
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Hay sin embargo una clara conciencia entre varios autores referente a la conveniencia de promover una mejor comprensioacuten de tales transformashyciones Esping-Anderson et al (1976) han urgido mayor intereacutes en la lushycha poliacutetica de clases o la manera en que tal lucha involucra cambios en la estructura in terna del estado Alford y Friedland (1975 p 473) tambieacuten sentildealan que
la estructura del estado es una consecuencia histoacutericamente especiacutefica de un conflicto entre in tereses
Sin embargo como sentildeala Gold et al (1975 p 47)
Decir que las estructuras del estado son los objetos de un conflicto de clases y que este explica la evolucioacuten especiacutefica de estructuras es apenas un punto de partida
Ejemplos de investigaciones maacutes especiacuteficas son las de Plotkin (1980) refeshyrente a la determinacioacuten de las funciones de diferentes estructuras estatashyles con respecto a las poliacuteticas del uso del suelo en los EEUU y Benda ( 1979) concernante a la reorganizacioacuten en 1970 de los servicios postales tambieacuten en los EEUU Ambos estudios enfatizan el hecho de que la esshytructura interna del estado es un resultado de y tambieacuten afecta el conflicshyto entre los grupos sociales Aunque maacutes cercano a los teoacutericos de las eacutelishytes el excelente estudio de Dearlove (1 979) referente a la reorganishyzacioacuten del gobierno local en los EEUU y Gran Bretantildea asume una intershypretacioacuten de mucho intereacutes Tambieacuten merece mencioacuten el anaacutelisis de la crisis fiscal del estado por OConnor (1973) quien relaciona 10 anterior a tendencias hacia la reorganizacioacuten interna del estado
Por 10 tanto se han desarrollado una serie de investigaciones referente a una interpretacioacuten social de la forma organizativa del estado que se orienshytan alrededor de dos proposiciones
ashy En teacuterminos inmediatos el estado influye activamente o predisshypone la formacioacuten de poliacuteticas a traveacutes de rasgos organizativos que filtran selectivamente la expresioacuten de problemas la resolucioacuten de conflictos y la realizacioacuten de intereses en el proceso de formulacioacuten de poliacuteticas (Benda 1979 p 127)
bshy La foqna organizativa que asume el estado forma parte de un conflicshy
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A continuacioacuten se analizaraacute los diferentes aspectos del punto a- dejando el punto b- a la siguiente seccioacuten
