REPUBLIQUE DU BENIN PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT

GUIDE METHODOLOGIQUE POUR L’ELABORATION DE DOCUMENTS DE STRATEGIE SECTORIELLE OU THEMATIQUE

Janvier 2009

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AVANT-PROPOS

Le référentiel béninois en matière d’élaboration de documents de stratégies de développement est constitué de deux outils stratégiques que sont les « Orientations Stratégiques de Développement (OSD) du Bénin 2006-2011 » et la « Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) ». Ces deux documents devront être déclinés en documents de stratégies sectorielles ou thématiques.

Cependant, en l’absence de compétences avérées, et dans la perspective d’une évaluation facilitée de leur mise en œuvre et des résultats qui en découlent, il importe de se doter d’un outil normatif, le « Guide méthodologique d’élaboration de stratégies sectorielles ou thématiques ». Il s’agit d’un outil qui décrit le processus d’élaboration et d’évaluation de mise en œuvre desdits documents.

Le présent document s'adresse plus précisément aux :

- personnes physiques et morales responsables de l'élaboration, de l'analyseet de l’évaluation des politiques, des plans et des programmes ;

- personnes physiques et morales chargées des activités opérationnelles au sein de différentes structures et institutions de l’administration publique ou privée.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE.......................................................................................................................... 5

PREMIERE PARTIE : OBJECTIFS, FINALITE ET POSITIONNEMENT D’UN DOCUMENT DE STRATEGIE DANS LE SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ................................................................................... 6

CHAPITRE 1- OBJECTIFS ET FINALITE DU GUIDE METHODOLOGIQUE.................................................. 7

1.1- OBJECTIF GENERAL ............................................................................................................................... 7

1.2- OBJECTIFS SPECIFIQUES .................................................................................................................. 7

1.3- FINALITE DU GUIDE METHODOLOGIQUE ........................................................................................ 7

1.4- NOTIONS CONCEPTUELLES ET CARACTERISTIQUES DE LA STRATEGIE SECTORIELLE OU THEMATIQUE .................................................................................................................................................. 7

1.4.1- NOTIONS CONCEPTUELLES .................................................................................................................... 71.4.2- CADRE REFERENTIEL, LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE D’ELABORATION D’UN DOCUMENT DE STRATEGIE ............ 8

DEUXIEME PARTIE : LES GRANDES ETAPES D’ELABORATION DES STRATEGIES SECTORIELLES........ 9

SCHEMA : LES GRANDES ETAPES D’ELABORATION DES STRATEGIES SECTORIELLES ....................... 10

CHAPITRE 2 : IDENTIFICATION DE LA PROBLEMATIQUE ...................................................................... 11

2.1- COLLECTE DES ASPIRATIONS ET EVALUATION DES DONNEES......................................................................... 112.2- IDENTIFICATION DES PROBLEMES DE DEVELOPPEMENT ................................................................................ 112.3- IDENTIFICATION DES THEMATIQUES MAJEURES .......................................................................................... 11

CHAPITRE 3 : DIAGNOSTIC STRATEGIQUE .............................................................................................. 13

3.1- DEFINITION ET OBJECTIF DU DIAGNOSTIC STRATEGIQUE ............................................................................. 143.2- CARACTERISTIQUES OU DOMAINES D’INVESTIGATION.................................................................................. 143.3- PLACE DU DIAGNOSTIC STRATEGIQUE DANS LE PROCESSUS DE PLANIFICATION STRATEGIQUE ............................ 143.4- RELATIONS ENTRE LA PROBLEMATIQUE ET LE DIAGNOSTIC STRATEGIQUE.......................................................... 143.5- LE DIAGNOSTIC STRATEGIQUE ET LES AUTRES PHASES.................................................................................... 153.6- METHODOLOGIE.................................................................................................................................. 153.6.1 - CHOIX DES THEMATIQUES ............................................................................................................... 153.6.1.1 - LA RETROSPECTIVE : ANALYSE DE L’EVOLUTION PASSEE ET PRESSENTE DE LA VIE DU SECTEUR ............... 153.6.1.2 - DOMAINES D’INTERVENTION ........................................................................................................ 153.6.1.3 - RECHERCHE DE FACTEURS ET VARIABLES CLES................................................................................ 163.6.1.4 - L’ANALYSE EXPLORATOIRE .......................................................................................................... 183.6.1.5 L’ANALYSE STRUCTURELLE............................................................................................................ 183.6.1.6 - LE REPERAGE DES RELATIONS DANS LA MATRICE D’ANALYSE STRUCTURELLE......................................... 193.6.1.7 LA CLASSIFICATION DES VARIABLES ................................................................................................. 193.6.1.8 DETERMINATION DES SOUS-SYSTEMES.............................................................................................. 193.6.1.9 IDENTIFICATION DES QUESTIONS CLES : LES DEFIS ET ENJEUX MAJEURS ................................................ 193.6.1.9.1- DEMARCHE METHODOLOGIQUE .................................................................................................. 193.6.1.9.2- CONTENU DES QUESTIONS CLES.................................................................................................. 20

CHAPITRE 4 : PROCESSUS DE CONSTRUCTION DES SCENARIOS ET FORMULATION DE LA VISION . 21

4.1- OBJECTIFS DE LA PHASE 3 ............................................................................................................... 21

4.2- IDENTIFICATION DES HYPOTHESES.................................................................................................. 21

4.3- ELABORATION DE SCENARIOS MULTIPLES ................................................................................... 21

4.4- CONSTRUCTIONS DES JEUX D'HYPOTHESES ................................................................................ 22

4.5- HIERARCHISATION DES SCENARIOS............................................................................................... 22

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4.6- LA FORMULATION D'UNE VISION POUR LE SECTEUR ................................................................. 23

4.6.1- DEMARCHE METHODOLOGIQUE ............................................................................................................... 234.6.2- CONTENU DE LA VISION ........................................................................................................................ 24

CHAPITRE 5 : PROCESSUS DE FORMULATION DES STRATEGIES .......................................................... 25

5.1- COLLECTE DES INFORMATIONS DE BASE ........................................................................................ 25

5.2- ETAPES DE LA FORMULATION DES STRATEGIES ............................................................................ 25

5.3- CONTENU DE LA STRATEGIE............................................................................................................. 26

5.4- ALIGNEMENT DES STRATEGIES SECTORIELLES AVEC LES POLITIQUES GENERALES.............. 27

5.5- OPERATIONNALISATION DES STRATEGIES SECTORIELLES ........................................................ 27

CHAPITRE 6 : ORGANISATION DES ACTIVITES ET CADRE INSTITUTIONNEL D’ELABORATION DES STRATEGIES SECTORIELLES....................................................................................................................... 28

6.1- LES ACTIVITES..................................................................................................................................... 28

LES ACTIVITES QUI CONDUIRONT AU DOCUMENT PORTANT STRATEGIE SECTORIELLE ................. 28

6.2- CADRE INSTITUTIONNEL.................................................................................................................... 28

6.3- LES ROLES......................................................................................................................................... 29

ANNEXES....................................................................................................................................................... 31

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Introduction générale

Pour mettre la planification en diapason avec le contexte des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) au Bénin, il été tenu les 5 et 6 décembre 1991, une journée sur la planification au Bénin. Au rang des grandes conclusions de cette journée, il a été retenu une approche de gestion du développement à trois niveaux : (i) les études prospectives pour le long terme ; (ii) la planification à moyen et court termes et ; (iii) les programmes d’investissement triennaux glissants.

Si la première étape a été réalisée avec succès, la deuxième a été négligée au profit de la troisième. Ainsi, l’attente conformément à la gestion du cycle de développement était de réaliser la planification stratégique sectorielle sur le court terme à même de conduire à la concrétisation de la vision issue des réflexions prospectives. Mais force est de constater, qu’avec l’avènement de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, les ministères sectoriels ont orienté leurs efforts vers la programmation pluriannuelle des objectifs à eux assigner dans le document y relatif. En conclusion, la phase de la planification stratégique sectorielle à court terme a été escamotée ou abandonnée.

A juste titre, la « Revue du processus de gestion du développement national » organisée en Juillet 2007 a permis de constater, entre autres, le manque de cohérence et d’arrimage des stratégies sectorielles avec, d’une part, les Orientation Stratégiques de Développement (OSD) 2006-2011 du Bénin et la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) 2007-2009 et, d’autre part, les initiatives régionales et locales. La raison proviendrait de l’absence ou de l’insuffisance de capacités ou de connaissances du processus de planification par les structures en charge de la gestion sectorielle du développement.

En réponse à cette défaillance de la planification, il est apparu la nécessité d’un renforcement général des capacités sectorielles à travers le développement d’outils et de méthodes, appuyé de formations spécifiques au profit des ministères sectoriels, mais aussi des autres acteurs du développement concernés par la planification stratégique. Le présent Guide méthodologique s’inscrit dans ce cadre.

Ainsi, après avoir défini les objectifs et la finalité du Guide méthodologique, le document met l’accent sur l’importance d’un document de stratégie sectoriel ou thématique dans le processus de développement et sur son positionnement dans le système national de planification. Il définit les différentes étapes de son élaboration, en y incluant les activités, méthodes, outils et techniques à utiliser à chaque étape, de même que les résultats attendus et les acteurs impliqués. Par ailleurs, le Guide méthodologue propose quelques outils relatifs à la mise en œuvre de l’agenda stratégique et à son suivi et évaluation.

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PREMIERE PARTIE : OBJECTIFS, FINALITE ET POSITIONNEMENT D’UN DOCUMENT DE STRATEGIE DANS LE SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION

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CHAPITRE 1- OBJECTIFS ET FINALITE DU GUIDE METHODOLOGIQUE

1.1- Objectif général

L’objectif du présent Guide méthodologique est d’assister les personnes du secteur public (ministères sectoriels et autres administrations publiques) comme du privé concernées par l’élaboration de documents de stratégie sectorielle ou thématique.

En d’autres termes, il met à la disposition des différents acteurs du développement un outil pratique capable de les orienter dans le processus de planification.

1.2- Objectifs spécifiques

Trois objectifs spécifiques sont assignés au présent Guide méthodologique :

� rappeler aux acteurs concernés la définition, l’objectif et le positionnement d’un document de stratégie dans le système national de planification ;

� indiquer aux acteurs concernés le processus méthodologique d’élaboration d’un document de stratégie ;

� proposer aux acteurs concernés une démarche de mise en œuvre de l’Agenda stratégique, de même que son suivi et évaluation.

1.3- Finalité du guide méthodologiqueL’utilisation de ce Guide méthodologique permettra de donner aux activités sectorielles et thématiques une cohérence interne dans leur conception, leur alignement avec les politiques générales mais surtout de les mettre en harmonie et en synergie avec les activités des autres secteurs de développement national.

Un tel résultat facilitera, d’une part, le suivi de la mise en œuvre des stratégies nationales de développement et leur évaluation et, d’autre part, le suivi et l’évaluation des résultats de ces mises en œuvre par les sectoriels et les organisations de la société civile qui assistent l’Etat. Il en découle qu’une analyse comparative tant de la mise en œuvre que des résultats obtenus permettra de mieux appréhender les efforts réalisés ou à réaliser par les acteurs de développement.

Ce chapitre clarifie les concepts utilisés dans le cadre de l’élaboration de documents de stratégie sectorielle. Il met l’accent aussi bien sur les définitions que sur les applications.

1.4- Notions conceptuelles et caractéristiques de la stratégie sectorielle ou thématique

1.4.1- Notions conceptuelles

Un « document de stratégie » est l'ensemble des procédures administrative et technique qui assurent la prise en compte des défis et enjeux de développement liés aux perceptions que les concernés ont de l’objet traité. Il s’inscrit dans le processus de planification, d'exécution et de suivi/évaluation des projets de politiques, de plans et de programmes de développement.

Il convient de préciser que bon nombre de ministères disposent depuis un certain temps de document(s) de stratégie sectoriel ou thématique. Cette disposition a pour objectif de faciliter leur insertion dans le processus de planification. Cependant, certains de ces documents ne répondent pas toujours aux principes et critères de recevabilité de documents du genre.

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1.4.2- Cadre référentiel, législatif et réglementaire d’élaboration d’un document de stratégie

� Cadre référentiel : les outils de la planification

Tout document de stratégie doit appartenir à la famille des outils de planification que sont : le document de politique, le plan stratégique ou le programme. Une connaissance plus approfondie de leur nature permettra de mieux appréhender leur niveau d’utilisation.

� Le document de Politique

C’est la ligne de conduite générale ou la proposition d’orientation d’ensemble qu’un gouvernement adopte et qui guide les prises de décision en aval.

Il s’agit essentiellement d’un acte d’orientation générale.

� Le Plan stratégique

C’est l’ensemble des schémas généraux ou directeurs, ou l’ensemble d’objectifs coordonnés et organisés dans le temps, souvent assorti de priorités, d’options et de mesures, qui visent à mettre en œuvre une politique dans un secteur ou une région en particulier.

� Le Programme

C’est l’ensemble des actions qui permettent la mise en œuvre d’un plan ou d’une politique. Le Programme est un calendrier structuré et cohérent d’engagements, d’instruments proposés ou d’activités comportant des domaines d’intervention plus restreints (mesures d’intervention financière, activités gouvernementales, activités communales ou municipales, etc.).

� Cadre législatif et réglementaire d’élaboration d’un document de stratégie

Il convient de rappeler qu’aux fins du présent Guide, on entend par "politiques, plans et programmes", ceux qui sont :

i. élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d'une procédure législative ; et

ii. exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives.

L'importance accordée à l’élaboration de documents de stratégie s'est traduite au Bénin par des processus spécifiques à caractères nationaux et communaux. Ce sont :

- la Constitution de 1990 ;

- la Loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin ;

- les Lois sectorielles ou thématiques (Environnement, habitat, eau, etc.) ;

- les Stratégies de Développement du Bénin à l'Horizon 2025 : « Bénin 2025 Alafia » (août 2000) ;

- les Orientations Stratégiques de Développement (OSD) ;

- la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) 2007-2009 et son Programme d’Actions Prioritaires (PAP) ;

- etc.

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DEUXIEME PARTIE : LES GRANDES ETAPES D’ELABORATION DES STRATEGIES SECTORIELLES

La planification stratégique consiste à répondre dans une démarche intégrée aux quatre questions fondamentales suivantes :

� d’où venons-nous ?� où sommes-nous ? � où voulons-nous aller ? et� comment nous y rendre ?

Elle est composée des cinq étapes suivantes : identification de la problématique de développement, élaboration du diagnostic stratégique, élaboration des scénarios, formulation des stratégies et opérationnalisation de la stratégie

Schéma : Les grandes étapes d’élaboration des stratégies sectorielles

Input

Input

AspirationOutput

Questions clés de développement

Problématique du Développement

Diagnostic stratégique

Vision

Base de l’Etude Scénario

Stratégie Output Input

Input

Eclairage Eclairage

CHAPITRE 2 : IDENTIFICATION DE LA PROBLEMATIQUE

L’identification de la problématique constitue la phase n°1 du processus de planification stratégique. Elle a pour objectif de recenser l’ensemble des aspirations des populations, de dégager les problèmes majeurs de développement auxquels un pays est confronté et diverses préoccupations regroupées en grands thèmes ou thématiques majeures.

2.1- Collecte des aspirations et évaluation des données

Selon les experts de Futurs Africains, « l’aspiration est un processus psychologique par lequel un individu ou un groupe est poussé à partir de sa situation du moment vers un objet proche ou éloigné dont il prend conscience à travers des images, des représentations ou des symboles. Etre poussé vers, crée une situation qui favorise une attitude pouvant influencer le futur. Une telle attitude fait apparaître l’aspiration comme une force motrice impulsant les projets des individus et des groupes…. »1. Cette définition montre à quel point la collecte des aspirations est importante dans l’exercice de planification stratégique.

Plusieurs méthodes peuvent être utilisées : Delphi par les journaux ou boîtes postales, brainstorming, interviews, focus group discussion, etc. Des enquêtes peuvent être réalisées à l'aide de questionnaires ou de guide d'entretien. La technique peut consister à administrer, à auto-administrer ou à semi-administrer.

Les aspirations peuvent être aussi collectées au cours d’un atelier. Dans ce cas, l’atelier devra enregistrer une participation massive des différents acteurs. Les participants devront être choisis et recrutés de manière à assurer une large représentation de toutes les sensibilités de la société.

2.2- Identification des problèmes de développement

Les aspirations formulées par les acteurs renvoient à un certain nombre de problèmes qu’ils vivent. C’est parce que les contraintes s’imposent que des groupes aspirent à un mieux-être, à un avenir prometteur, aussi bien pour eux que pour la société. Les problèmes soulevés par les aspirations sont analysés dans un cadre pluridisciplinaire par des experts qui essaient de mesurer leur pertinence.

2.3- Identification des thématiques majeures

Une fois disséqués, ces problèmes et diverses questions afférentes sont regroupés en fonction de leur nature sous forme de grands problèmes dont l’ensemble constitue les thématiques majeures qui constitueront les champs d’investigation.

Un choix raisonné doit être effectué sur les thématiques devant faire l'objet de recherche des priorités établies sur les différents processus, problèmes et variables-clés décrivant le secteur de développement. Ces choix et priorités devront s'appuyer sur les résultats de la Phase 1, notamment sur les aspirations nationales et les perceptions qu'ont les populations des questions de base. En d'autres termes, il ne s'agit pas de tout étudier systématiquement sur le passé du pays et sur la situation présente.

En général, il est recommandé de choisir environ six (02) à dix (5) thèmes ou problèmes debase considérés comme les plus critiques pour le secteur de développement concerné. Pour chacun des thèmes retenus, un Groupe de Travail Pluridisciplinaire (GTP) se charge

1 In quelques repères : Cinq années d’Etudes Nationales de Perspectives à Long Terme, PNUD, Futurs Africains, NEI, Abidjan (Côte d’Ivoire), 1977, p17.

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de la réalisation de l’étude et veille à ce qu’elle soit examinée suivant le système ESPECT (Economie, Société, Politique, Environnement, Culture et Technologie).

Les thématiques sont choisies en fonction de deux éléments fondamentaux :� elles sont englobantes, puisque prenant en compte dans chaque domaine de

l’ESPECT l'ensemble des problèmes recensés au cours de la phase 1, eux-mêmes découlant des aspirations ;

� elles sont transversales, car abordant le sujet dans tous les domaines de l'ESPECT.

L'équipe devra au préalable préparer une liste préliminaire des sujets à discuter. Les participants devront être encouragés à identifier les grandes aspirations de leur société et qui pourraient plus tard contribuer à l'élaboration des scénarios et stratégies.

A l'issue de l'atelier, un accord général doit se dégager, une sorte de consensus de l'ensemble du secteur, sur les aspirations en ce qui concerne le futur et sur les questions stratégiques de développement qui feront l'objet de l'étude.

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CHAPITRE 3 : Diagnostic stratégique

Thématique

Champ de l'étude ESPECT

Rétrospective : diachronie + synchronie

Recherche des liens entre les acteurs internes et externesRecherche des agents de

changementsRecherche de facteur et

variables-clés

Analyse stratégique

Analyse des jeux d'acteurs

Analyse structurelle

MDS

Repérage des relations

Recensement des variables

Recherche de variables

Matrice d'acteurs objectifs

Matrice d'influence directe acteur-

acteur

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3.1- Définition et objectif du diagnostic stratégique

Le diagnostic stratégique encore appelé base de l’étude, est le maillon de la prospective qui permet de comprendre les règles formelles et/ou informelles qui gouvernent les relations entre les individus et les groupes, du secteur concerné. Il consiste à répondre aux questions fondamentales ci-après :

- D’où venons-nous ?- Où sommes-nous ?- Où pouvons-nous aller ?

Le diagnostic stratégique sectoriel permet de comprendre le passé et le présent du secteur et se fixe comme objectifs :

- délimiter et définir le secteur comme étant un système à étudier en recensant les variables et les facteurs -clés qui le constituent ;

- décrire la structure du système par l’utilisation de différents instruments scientifiques, et d’analyser les dynamiques, les problèmes importants du secteur et le rôle des acteurs ;

- d'analyser l'évolution historique des facteurs critiques technologiques sociaux, culturels, économiques et politiques du secteur, leurs actions réciproques actuelles et leur tendance future ;

- d'analyser les acteurs principaux du secteur en tant qu'agents de changement (leur rôle actuel, leurs intérêts) ;

- d'analyser les liens entre les acteurs internes et externes de façon à établir l'influence des facteurs exogènes sur le devenir du secteur.

3.2- Caractéristiques ou domaines d’investigation

Le secteur concerné doit être considéré comme un système, c'est-à-dire un ensemble d'éléments ou variables en relation continue (ou en interaction dynamique). Il n'est point inutile de rappeler que dans le cadre des stratégies, l'ensemble des variables est ramassé en six (06) grands domaines (Economie, Société, Politique, Environnement, Culture et Technologie), constituant ainsi le système ESPECT. Il va sans dire que la connaissance du tissu relationnel de ces domaines, donc de la structure du système est très importante pour comprendre son évolution puisqu'elle conserve une certaine permanence.

La base de l'étude se caractérise donc par son approche systémique qui prend en compte, simultanément et alternativement, les six (06) domaines de l'ESPECT à travers :

1. l’analyse de l'évolution passée ;2. l’analyse des étapes intermédiaires ;3. l’analyse de la situation actuelle ;4. l’analyse des questions-clés sur le futur : la simulation extrapolative des

incertitudes.

3.3- Place du Diagnostic Stratégique dans le processus de planification stratégique

Le diagnostic stratégique constitue l'épine dorsale de la planification stratégique. Il tire sa source de la problématique qui est la phase 1 du processus et fournit les éléments de base pour les autres phases.

3.4- Relations entre la problématique et le Diagnostic Stratégique

Les résultats de la problématique que sont les thématiques majeures sont saisis par le diagnostic pour diligenter des études approfondies sur le secteur. Ces études mettent en exergue les forces et les faiblesses, les atouts/potentialités et les contraintes de ce secteur.

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Ces études mettent également en exergue les facteurs et les variables clés, analysent les dynamiques les plus importantes du secteur, les principales tendances en termes de tendances lourdes et de germes de changement et les différentes pesanteurs qui hypothèquent aujourd'hui et qui hypothéqueront encore longtemps le développement du secteur.

3.5- Le Diagnostic stratégique et les autres phases

L'importance du diagnostic stratégique sectoriel réside également dans le fait qu'il fournit les éléments de base aux autres étapes de la planification stratégique du secteur que constituent l'élaboration des scénarios et la formulation des stratégies. Il est donc important pour les entreprises, moteur de la croissance, et en charge de fournir à l’Etat les moyens de sa politique, d’avoir la maîtrise de cet outil précieux afin de les mettre au service du développement et de la rentabilité de leurs secteurs d’activités.

3.6- Méthodologie

La Phase 2 est la base de tout l'exercice d’élaboration de stratégies sectorielles. Elle vise à faire comprendre comment le secteur est arrivé à la situation actuelle grâce à une analyse systémique du passé et du présent, mais aussi à une simulation extrapolative de l'évolution1 future des variables-clés. L'objectif de l’approche systémique est de représenter tout l'objet comme un ensemble de relations de causalité ou d'influence entre les éléments simples. Le dénombrement de ces éléments, la description de ces relations qui les unissent et l'analyse du fonctionnement d'ensemble du système, tels sont les objets de l'analyse systémique réalisée en deux étapes que sont : l’analyse rétrospective et l’analyse stratégique.

L’analyse diagnostique doit se fonder sur des thématiques, elles-mêmes issues de la problématique de développement du secteur lesquels sont mis en cohérence avec lavision de développement du secteur.

3.6.1 - Choix des thématiques

Les thématiques proviennent de la phase 1, problématique du développement du secteur

3.6.1.1 - La Rétrospective : analyse de l’évolution passée et pressente de la vie du secteur

La rétrospective est pour le prospectiviste ce qu'est le rétroviseur pour le conducteur de véhicule. Une bonne étude prospective suppose presque toujours, au préalable, de considérables efforts d'analyse et de réflexions rétrospectives qui peuvent représenter les 2/3 de l'investissement temps d'étude. Remonter très loin dans le temps est l’idéal. Mais à défaut d’informations et de temps, il faut très souvent prendre le recul de plusieurs années ou décennies pour considérer le présent et les perspectives d'avenir.

La rétrospective est une tâche difficile, car il faut reconstituer une information dispersée, souvent controversée. Néanmoins, cet exercice est indispensable, car la lecture du passé conditionne les images que l'on peut se faire des futurs possibles.

3.6.1.2 - Domaines d’intervention

Les études rétrospectives permettent de découvrir les capacités créatrices, en mettant en relief les nombreuses initiatives prises dans le secteur pour résoudre les problèmes de tous les jours. Mais elles donnent également l'occasion aux acteurs et bénéficiaires sectoriels d'exprimer leur point de vue sur ce qui devrait être fait pour amener le secteur

1 L'approche systémique étant fortement recommandée à cette étape, il importe de considérer la société comme un système.

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sur le chemin d'un développement souhaité. Les résultats d'une étude rétrospective doivent être une analyse objective des tendances antérieures et présentes, et non servir de cadre pour juger des responsabilités. Ils doivent se fonder sur les tendances, leurs actions réciproques, leurs développements potentiels, et particulièrement les acteurs, leurs rôles, leurs stratégies et les résultats obtenus pourraient encore être mieux appréhendés. En règle générale et comme indiqué précédemment, l’analyse rétrospective se fonde sur les résultats de la phase 1 du processus. Elle consiste à rechercher, à partir de l’approche analytique et synthétique, les éléments structurels et structurants du système. Trois résultats essentiels sont attendus. Il s’agit de :

3.6.1.3 - Recherche de facteurs et variables clés

Les questions qui ont émané des populations ou groupes-cibles doivent être considérées comme des facteurs clés à rechercher dans les études rétrospectives. Les facteurs critiques ainsi identifiés devront être examinés en fonction de leur évolution historique, de leur rôle actuel et de leurs actions réciproques. Ceci s'explique par le fait que les variables prises en compte, entre la diversité de leur nature vont connaître des évolutions différentes au cours du temps. L'évolution de certaines d'entre elles peut être prédite avec un fort degré de probabilité. On parlera alors, selon le cas d'invariant (si la variable à peu de chance de se modifier) ou de tendance lourde (si les évolutions sont lentes et régulières).

D'autres variables aujourd'hui considérées comme secondaires, pourraient bien jouer demain un rôle dans le futur. On parlera alors de forces de changement ou de faits porteurs d'avenir. D’une façon générale les variables sont classées en deux grands groupes :

- les variables internes ; et - les variables externes.

� Les variables internes

Ces variables sont celles qui organisent et influencent la vie interne du système. Ce sont : les tendances lourdes (exemples : Dépendance financière vis-à-vis de l'extérieur), faits porteurs ou germes de changement, les Incertitudes critiques, les forces et les faiblesses.

� Les variables externes

Ces variables sont celles qui organisent et influencent la vie externe du système. Ce sont : opportunités et Menaces.

Alors que les forces et les faiblesses procèdent d'un diagnostic, l'analyse des opportunités et des menaces de l'environnement proche et lointain demande un effort d'anticipation et de réflexion prospective. Elle nécessite la mise en place d'un système de veille stratégique pour scruter l'évolution des facteurs pouvant avoir un impact sur le devenir des pays.

� Analyse des agents de changement

Après l’analyse des facteurs déterminants de la société, il importe d’identifier les acteurs et de mettre en exergue leur rôle de changement social, de même que les stratégies qu’ils ont mises en place pour gérer le secteur et les résultats obtenus.

Car, un système est désincarné si on ne tient pas compte des acteurs qui peuvent jouer un rôle dans son devenir. Exemples : Le Secteur Privé cherche à obtenir de l’Etat un environnement propice au développement de leurs activités à travers la création d’un cadre Secteur Public- Secteur Privé.

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Une analyse critique devra permettre d’identifier le rôle spécifique qu’a joué et continue de jouer chacun des acteurs/agents de changement dans la société, leurs actions réciproques et leurs liens avec d’autres acteurs, leurs intérêts, etc.

� Liens entre les acteurs internes et externes

A cette étape, il importe d’examiner les relations entre la situation intérieure du secteur et l’environnement extérieur. Les problèmes de liens existants entre l’environnement extérieur et les développements internes du secteur doivent être soigneusement examinés et pris en considération. Les thèmes relatifs aux domaines culturel et politique sont explicites en eux-mêmes puisqu’ils font mention dans leur formulation des relations avec l’extérieur.

� Evaluation des stratégies passées et présentes et résultats obtenus

Les travaux d’élaboration de stratégie sectorielle doivent se fonder sur une évaluation des stratégies passées et présentes mises en œuvre dans le secteur. Les principales étapes retenues pour cette évaluation sont les suivantes : (i) évaluer globalement les progrès réalisés au niveau de chaque secteur (recherche de cohérence dans la mise en œuvre des stratégies sectorielles actuelles avec les politique générales, analyses des capacités des projets et programmes à répondre aux préoccupations et à contribuer à l’impulsion du secteur, recherche de la cohérence interne du secteur et ses rapports avec les autres secteurs), (ii) évaluer les mécanismes de suivi et évaluation au niveau sectoriel (performance du système de suivi et d’évaluation, état d’avancement des indicateurs des secteurs), (iii) commenter la contribution de chaque secteur au développement national (contribution à la croissance, emplois et revenus des acteurs, implication du secteur privé etc.), (iv) faire une analyse comparée de l’évolution des ressources du secteur en liaison avec la progression des indicateurs.

L’ensemble des informations collectées devront faire l’objet d’une synthèse contenue dans un tableau appelé « matrice de diagnostic stratégique ».

� La matrice de diagnostic stratégique ou matrice d’intelligence stratégique

Variables

DomainesFaits

porteursTendances

lourdesIncertitudes

critiquesPrincipaux acteurs

StratégiesForces Faiblesses Opportuni

tés MenacesPrésentes et

passéesRésultats

Economique

Social

Politique

Environnemental

Culturel

Technologique

A l'issue du processus de collecte de données et d'analyses diverses, un tableau d'ensembleappelé MDS (voire tableau de l’annexe I) va se dégager et montrer comment les événements ont évolué, comment ils se présentent actuellement et comment ils vont vraisemblablement se développer dans le futur. C'est un tableau à double entrée. En colonne, deux grandes parties baptisées "FAITS" et "SWOT" contiennent de petites

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subdivisions. Dans la partie "FAITS", cinq colonnes contiennent chacune les attributions suivantes:

- les Faits porteurs ou les germes de changement relevés dans l'étude rétrospective,

- les Acteurs,- les Incertitudes critiques,- les Tendances lourdes,- les Stratégies présentes et passées mises en œuvre par les acteurs ainsi que les

résultats obtenus.

Dans la partie "SWOT", quatre colonnes contiennent chacune les intitulés suivants:- les forces, en anglais "Strength",- les faiblesses, en anglais "Weakness",- les opportunités, en anglais "Opportunities",- les menaces, en anglais "Threaths",

La deuxième entrée est composée de six lignes baptisées "domaines". Ces domaines sont les suivants:

- Economique,- Social,- Politique,- Environnemental,- Culturel,- Technologique.

Il s'agit finalement d'analyser tous les éléments des FAITS et SWOT par rapport à tous les domaines de l'ESPECT.

Compte tenu de la masse des facteurs et de variables à rechercher durant cette étape, la matrice ne pourra pas tout prendre en compte. En revanche, il devra être sélectif et porter essentiellement sur certains facteurs et variables qui ont été reconnus comme étant pertinents et cruciaux pour l'objectif et le champ d'action de l'étude.

3.6.1.4 - L’analyse exploratoire

L’analyse stratégique, du point de vue du secteur privé doit rester une simulation avec des données précises pour réaliser une variable en fonction des théories, des jeux ou des choix dans un univers qui ne cadrent plus avec leurs objectifs originels. A ce stade, la compréhension comportementale des divers groupes cibles est déterminante.

Ainsi, « l’analyse stratégique consiste à simuler les conséquences des décisions en fonction des réactions possibles des acteurs. L’approche systémique utilisée dans l’analyse stratégique peut conduire à la construction de modèles, c’est-à-dire de systèmes d’équation qualifiant les relations causales entre variables, et faisant éventuellement appel à des techniques d’estimation (économétrie…) et de programmation informatique » (Fabrice Hatem, 1996). Dans le cas d’espèce, de la planification stratégique, l’accent sera plutôt mis sur certaines méthodes de la recherche opérationnelle, telles que l’analyse structurelle et l’analyse des jeux d’acteurs, auxquelles sera associée l’animation de groupe.

C’est l’étape intermédiaire entre le diagnostic et la construction des scénarios. Elle consiste en l’analyse exploratoire qui comporte l’analyse structurelle et l’analyse du jeu des acteurs.

3.6.1.5 L’analyse structurelle

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Le principal mérite de l’analyse structurelle est d’aider un groupe à mieux se poser des questions et à structurer sa réflexion collective (…). C’est un outil universel applicable en toutes circonstances et sans précaution d’usage » (m. godet, 1997). L’analyse structurelle comprend plusieurs étapes :

- le recensement des variables ;- le repérage des relations dans la matrice d’analyse structurelle ;- la recherche de variables-clés.

3.6.1.6 - Le repérage des relations dans la matrice d’analyse structurelle

L’analyse structurelle consiste à mettre en relation des variables dans un tableau à double entrée (Matrice d’Analyse Structurelle) dont les lignes et les colonnes correspondent à chacune des variables recensées. Mais avant de conclure à l’existence d’une relation entre deux variables, le groupe de réflexion doit définir les relations, leur sens et les modes de remplissage de la matrice. Les modalités peuvent être celles-ci :

- sans influence- influence faible- influence moyenne - influence forte - influence potentielle.

Chacune des modalités pourrait porter un code. Les sommations en ligne et en colonne permettent ensuite de déterminer les degrés respectifs de motricité et de dépendance des variables du système. Les évaluations se feront de la manière suivante :

- les blocs diagonaux correspondent aux relations entre variables de chaque domaine sur elles-mêmes (influence intra-domaine). Ces blocs constituent donc, la description des sous-systèmes ou domaines concernés ;

- les blocs non diagonaux correspondent aux relations entre variables de sous-systèmes ou domaines.

L’analyse à effectuer consiste à ne s’intéresser qu’aux relations directes d’influence entre les variables considérées deux à deux. On s’efforcera de déceler, non seulement l’existence de relations d’influence, mais aussi d’en qualifier l’intensité par des appréciations qualitatives contenues dans les modalités précédemment retenues. Ainsi, on aura à identifier les variables les plus motrices du système, dont l’évolution est susceptible d’avoir à terme les conséquences les plus significatives.

3.6.1.7 La classification des variables

Les variables identifiées sont classées en fonction de la nature et de l’intensité des relations. A cet égard, les variables qui composent le système s’éclatent en grands groupes à savoir variables influentes (explicatives), variables relais (enjeux / objectifs), variables dépendantes (résultats), variables autonomes (secondaires et exclues) etvariables de régulation.

3.6.1.8 Détermination des sous-systèmes

Elle procède d’une bonne connaissance des variables regroupées en fonction des liens de causalité entres elles et leur proximité géographique.

3.6.1.9 Identification des questions clés : les défis et enjeux majeurs

3.6.1.9.1-Démarche Méthodologique

A la suite de la simulation de l’évolution des différentes composantes du secteur étudié,une question reste posée : quels sont les défis à relever et enjeux majeurs à conquérir

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par le secteur. Cette question met en exergue, dans chacun des compartiments du secteur, ses capacités réelles d’anticipation face aux événements qui peuvent survenir.

Cette étape apparaît comme celle de la synthèse des travaux effectués au cours des différentes étapes précédentes. En effet, au regard des différentes conclusions séquentielles, il se dégage une ou plusieurs idée(s) maîtresse(s) à partir desquelles l’on pourrait envisager l’avenir du secteur. Leur formulation sera faite sous forme de questionssur le futur.

3.6.1.9.2- Contenu des questions clés

Ces questions doivent tenir compte des tendances lourdes des variables, de leurs évolutions possibles, de leurs incertitudes, mais aussi des acteurs chargés de les animer. Ce sont des thèmes ou des sujets cruciaux exprimés sous forme de préoccupation ; c’est-à-dire, contenant à la fois les inquiétudes et les incertitudes. Ces thèmes ou sujets cruciaux constituent des questions de préoccupations majeures pour l’avenir, en termes de défis ou d’enjeux majeurs sur l’avenir. Ils constituent des questions stratégiques sur lesquelles une attention doit être portée.

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CHAPITRE 4 : Processus de construction des scénarios et formulation de la vision

Cette troisième phase du processus d’élaboration des stratégies comprend : � l'identification des hypothèses

� l'élaboration de scénarios multiples

� la formulation d'une vision, fondée sur les aspirations collectives des acteurs du secteur et guidée par les possibilités et les contraintes.

4.1- Objectifs de la phase 3

A la suite de l'identification des aspirations collectives des acteurs et bénéficiaires du secteur opérée au cours de la phase 1, et des informations stratégiques réussies à la phase 2, la phase 3 a pour objectif d'utiliser l'ensemble de ces données pour construire des images du futur et des visions du futur. Ces visions du futur sont ensuite traduites en termes de scénarios à partir desquels la société sera invitée à sélectionner un futur désirable.

Un scénario est une image du futur qui est associée à un enchaînement logique d'événements et mécanismes conduisant à la situation actuelle à cette image du futur. On ne peut pas connaître le futur, mais on peut savoir les futurs possibles. Les scénarios ne sont qu'un moyen de se faire des opinions sur le futur et non un processus de prédiction.

Puisque le futur n'est ni prédéterminé, ni connu, il est souhaitable de disposer d'un nombre infini de jeux d'hypothèses à partir desquels on pourrait construire des scénarios.

4.2- Identification des hypothèses

Pour chacune des questions posées, on envisage 2 à 3 hypothèses d'évolution dans le futur. Elles devront tenir compte des faits porteurs d'avenir, des tendances lourdes, des invariants (c'est-à-dire ce qui change lentement ou qui est constant) et des événements futurs les plus probables identifiés au cours de la phase 2, diagnostic stratégique. Il convient de mentionner que les hypothèses sont formulées au regard des variables motrices incertaines. Les incertitudes ne doivent pas être trop nombreuses, car les combinaisons à un effectif trop élevé de scénarios possibles. Ils ne doivent pas être faibles non plus, car la représentation des avenirs possibles devient trop pauvre. Il est conseillé de se limiter de 4 à 6 incertitudes.

4.3- Elaboration de scénarios multiples

La construction de scénarios découle du choix d'événements les plus probables. L'objectif de la construction de scénario est d'arriver à dégager une vision pour le secteur. Mais cette vision ne doit pas se confondre au scénario retenu. Il existe plusieurs types d'approches pour la construction d'un scénario. Ce sont :

a) l'approche forecasting : qui consiste à examiner les cheminements possibles à partir d'une situation présente, sans une idée préconçue sur le point d'arrivée. Son opposé est les backcasting ;

b) l'approche littéraire : Elle relègue au second rang les préoccupations de méthodes. Elle est volontariste et rhétorique. Elle s'oppose à l'approche formalisée qui

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attache beaucoup d'importance au degré de probabilité, à la scientificité (méthode mathématique) ;

c) le scénario sans surprise est construit avec un degré de probabilité élevé; par contre le scénario contracté est celui qui explique les conséquences d'une rupture majeure.

La construction d'un scénario requiert 3 étapes :

- la construction des jeux d'hypothèses

- l’hiérarchisation des scénarios

- l'analyse de sensibilité des scénarios.

4.4- Constructions des jeux d'hypothèses

Ce sont les incertitudes critiques relevées au cours de la Phase 2 qui constituent les éléments d'un jeu d'hypothèse. Chaque événement (ou réalisation possible) retenu est exclusif des autres relatifs à la même incertitude. Le minimum d'événements possibles liés à une incertitude, il peut avoir 2 événements ou hypothèses : l'événement réalisé -l'événement non réalisé.

En supposant que nous ayons retenu 4 incertitudes, chacune d'elle produit 2 événements. Les incertitudes combinées 4 à 4 avec leurs événements, ou aboutit à 36 hypothèses, soit 24 avec le scénario envisageable ; d'où la formule 2n (n étant le nombre d'incertitudes retenues).

4.5- L'hiérarchisation des scénarios

Le choix de l'événement le plus probable exige que les hypothèses soient analysées à la lumière des variables motrices incertaines. Un événement est une certaine forme de réalisation d'une incertitude de données. Chaque événement est exclusif des autres événements relatifs à la même incertitude. L'identification des événements relatifs à une incertitude doit être exhaustive. Le minimum d’événements possibles liés à une incertitude est de deux (2) :

Un calcul de la probabilité moyenne par événement est nécessaire pour choisir pour chaque incertitude l'événement ayant obtenu la probabilité la plus élevée. A partir de ce moment, chaque incertitude a deux hypothèses exclusives l'une de l'autre : "la réalisation de l'événement" ou " la non réalisation de l'événement".

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Exemple :

Parmi les incertitudes dégagées à la Phase 2 de l'étude sur le Système-Bénin, nous pouvons retenir les 4 ci-après :

QUESTIONS-CLES MODALITES CONTRASTEESRôle de l’Etat représenté par le ministère

Transfert de compétence et d’initiative économique (Etat libéral)Etat régalien Régence de l’appareil économique (Etat interventionniste, répressif)Etat fort

Evolution de la gouvernance Bonne gouvernance (renforcement de la culture démocratique, transparence, etc.)Corruption banalisée (tendant à s’institutionnaliser)Décentralisation en panneCorruption maîtrisée

Nécessité d’un système éducatif au service du développement

Système éducatif approprié (moderne, convergent et performant)Système éducatif paralysant (archaïque et inadapté)

Evolution de la culture du développement

Rupture consommée (entre culture d’entreprise et culture sociétale ; persistance du mimétisme culturel)Convergence culturelle

Les événements ainsi retenus constituent la base du processus de construction des scénarios.

4.6- La formulation d'une vision pour le secteur

Elle constitue l'activité transitoire entre les Phases 3 et 4. Selon Godet, la vision constitue une expression qualitative d'un ensemble de buts à atteindre à l'horizon de l'étude. C'est une projection de l'image souhaitée pour le secteur à cet horizon, une traduction du futur désiré par les différentes composantes de la société.

La vision, expression qualitative d’un ensemble de buts à atteindre, est une image-destination et doit constituer un idéal capable de rassembler les différents acteurs du développement du pays. En d'autres termes, la vision doit être comprise comme :

- une image réaliste, crédible et attrayante du futur du pays ;- une image articulée de la destination vers laquelle les efforts du Bénin doivent

tendre ;- l'image d'un futur plus réussi et plus désirable que la situation présente.

La vision construite doit être comprise dans sa globalité comme la combinaison de la vision - but (image, intuition, fort pouvoir évocateur) et de la vision – direction

La vision est élaborée à partir des aspirations des populations et des principaux éléments constitutifs des étapes antérieures notamment des scénarios.

4.6.1- Démarche méthodologiqueDans la démarche, elle s’appui sur les aspirations des OSD et celles des acteurs et bénéficiaires du secteur, les tendances passées, les atouts et contraintes, les enjeux et défis majeurs. De même, elle privilégie les hypothèses les plus plausibles retenues dans

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les scénarios. Elle doit aussi apparaître comme un sous ensemble de la vision du pays retenue dans les OSD.

4.6.2- Contenu de la vision

La vision du secteur constitue une expression qualitative d'un ensemble de buts à atteindre par ce secteur dans la réalisation la vision du pays retenue dans les OSD. C'est une projection de l'image souhaitée pour le secteur à cet horizon. Autrement dit, c’est une traduction du futur désiré pour le secteur.

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CHAPITRE 5 : Processus de formulation des stratégies

La Phase 4 constitue la dernière étape de la réflexion prospective. Elle répond au besoin pressant d'une gestion efficace du développement face à la montée grandissante de certains facteurs, tels que :

� l'accélération du changement technique, économique et social ;

� les facteurs d'inertie liés aux structures et aux comportements souvent imprévisibles ;

� la montée des incertitudes technologiques, politiques, économiques et sociales.

La stratégie c'est l'art de faire évoluer une armée sur un théâtre d'opération jusqu'au moment où elle entre en contact avec l'ennemi. C'est aussi la partie de la science militaire qui concerne la conduite générale de la guerre et l'organisation de la défense d'un pays. En d'autres termes, la stratégie trouve son origine dans l'armée. L'approche militaire a été empruntée et adaptée à la gestion des entreprises, au monde des affaires, puis aujourd'hui à la gestion du développement d'une communauté.

L'objectif fondamental de la Phase 4 est d'examiner les questions de gestions à long terme. En d'autres termes, elle permet de sélectionner des sous-visions et de mettre en œuvre des stratégies appropriées pour réaliser la vision. A ce titre, elle permet de dégager les éléments de réponse à la question "comment réaliser la vision retenue pour une meilleure gestion de la société ?"

Deux grandes étapes sont à considérer : celle de la collecte des informations de base, puis celle relative à la formulation des stratégies nationales.

5.1- Collecte des informations de base

A cette étape de la réflexion, toutes les informations sont utiles. Qu'elles aient un caractère scientifique, analytique, journalistique, etc. Ou non, elles constituent les éléments nécessaires à la formulation des stratégies. La revue de la littérature doit tenir compte de la dimension temporelle de l'information tout en s'inscrivant dans le système ESPECT.

Les données relatives aux Phases 1, 2, et 3 ne doivent pas être oubliées.

5.2- Etapes de la formulation des stratégies

Plusieurs sous étapes sont nécessaires :

a. exploitation des principaux résultats des phases antérieures du processus. Ces informations conduisent normalement à une formulation adéquate des objectifs stratégiques à la suite de la vision dégagée par rapport au scénario retenu ;

b. identification des questions stratégiques : les questions stratégiques sont le reflet des problèmes qui affectent véritablement les capacités de la nation à réaliser le futur désiré, la vision dégagée. Elles découlent des questions fondamentales qui ont été identifiées au cours de la phase 2.

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A cette étape, les critères de pertinence et d'exhaustivité sont utilisés pour trier, sélectionner, reformuler et hiérarchiser les questions. Les questions ainsi reformulées commencent par "Comment". Les réponses sont les options et les axes stratégiques.

c. détermination des options stratégiques : les options stratégiques sont identifiées à partir de l'analyse du Swot. Elle résulte de la recherche des faiblesses à surmonter en comptant sur les forces et en prenant en considération les opportunités.

La même démarche est effectuée pour les axes qui sont les subdivisions des options. Les axes stratégiques sont encore appelés axes de développement.

d. l'écriture de la stratégie : il s'agit de la formulation des stratégies en texte intelligemment écrits, avec les justificatifs afférents, dans une logique cohérente, compréhensible et accessible à tous.

La détermination des options stratégiques part de la question stratégique concernée et s'appuie sur les forces pour surmonter les faiblesses, exploite les opportunités pour atténuer les menaces. Le fondement du choix des options stratégiques repose donc sur l'analyse SWOT, dans le sens d'un croisement tel qu'il est indiqué dans le tableau ci-dessous.

Facteurs externes

Facteurs internesForces Faiblesses

OpportunitésLa stratégie doit viser à utiliser les forces pour tirer parti des opportunités

Les stratégies à développer doivent permettre de surmonter les faiblessesafin de tirer avantage des opportunités

MenacesUtiliser les forces pour faire face ou éviter les menaces

Les stratégies doivent viser à minimiser à la fois les faiblesses et les menaces

5.3- Contenu de la stratégie

Le croisement permet de détecter des options stratégiques évidentes et de procéder à la mise en relief de celles non évidentes (cachées). Ces options stratégiques sont par la suite synthétisées et évaluées.

Il s’agit des critères de coût, de faisabilité, d'acceptabilité et d'efficacité. Les mêmes critères permettent de procéder à leur hiérarchisation. Le choix des options stratégiques se fait de telle manière (i) que leurs impacts à court, moyen et long terme ne contrarient pas les objectifs visés, mais bien au contraire concourent à les atteindre et (ii) qu'elles soient cohérentes entre elles.

(II) les axes stratégiques sont des axes de développement des différentes options stratégiques. C'est un dégrossissement des stratégies en actions ou macro-activités pouvant permettre la réalisation des objectifs. Les actions ou axes stratégiques peuvent appeler des mesures d'investissement, réglementaires et institutionnelles ou d'accompagnement.

Les options comme les axes, avant d'être retenus, doivent être évalués et hiérarchisés dans leur faisabilité et leur niveau d'impact. Les critères d'évaluation peuvent être :

� les acteurs bénéficiaires ;

� les acteurs réalisateurs ;

� le niveau des ressources (humaines, techniques, matérielles, financières, etc.) ;

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� la capacité du pays à réaliser la stratégie ;

� le mode des compétences actuelles et futures gestions ;

� le niveau de mobilisation collective autour de la stratégie.

5.4- Alignement des stratégies sectorielles avec les politiques générales.

La politique générale constitue un repère pour la stratégie sectorielle. Avant la formulation des stratégies sectorielles, il est indispensable de clarifier la contribution dusecteur à la réalisation de l’objectif national de développement. En effet, les orientations Stratégiques de Développement (OSD) réservent pour chaque secteur, une part de rôle à jouer. A cet égard, tous les axes stratégiques retenus pour chaque secteur doivent être clairement déclinés dans la stratégie de ce secteur.

5.5- Opérationnalisation des stratégies sectorielles

La première phase d’opérationnalisation de la stratégie sectorielle consiste à identifier les programmes à mettre en œuvre pour concrétiser les options retenues. Cette identification peut prendre la forme d’une matrice qui reprend le cadre logique des différents programmes en spécifiant pour chacun d’eux les objectifs globaux et spécifiques, les résultats attendus ainsi que pour chaque niveau, les Indicateurs Objectivement Vérifiables, les sources de vérification ainsi que les suppositions et les hypothèses dont certaines devraient être couvertes à l’adoption des mesures d’accompagnement qui font partie intégrantes de la planification stratégique.

Ce sont ces programmes qui doivent faire partie intégrante du Budget-Programme. Les enveloppes qui sont fixées par programme servent de base aux discussions qui conduisent l’adoption du Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT).

Ensuite, pour chaque programme, un Plan d’Actions est élaboré. Il précise les actions à mener par objectifs et résultats attendus, les responsables, la période, le mode d’exécution et une estimation du coût. Les Plans d’Actions sont déclinés en Programme d’activité ou en PTA (Plan de Travail Annuel), etc. C’est sur la base des Plans d’Actions que le budget-programme est élaboré.

La cohérence des programmes et des plans d’actions avec les documents de stratégie sectorielle permet de garantir que les ressources mobilisées répondent bien à des objectifs sectoriels. On passe ainsi d’une gestion par résultats à une gestion par objectifs puisque le système apporte des garanties sur le fait que les ressources allouées à un programme produisent non seulement des résultats objectivement vérifiables mais contribuent également à l’atteinte d’objectifs qui correspondent à des options de stratégie sectorielle clairement définies.

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CHAPITRE 6 : ORGANISATION DES ACTIVITES ET CADRE INSTITUTIONNEL D’ELABORATION DES STRATEGIES SECTORIELLES

La démarche apparaît dans son déroulement comme un processus dont la finalité est de faire une gestion participative du processus d’élaboration des stratégies sectorielles. De plus, cette démarche a l’avantage d’avoir le consensus des acteurs et bénéficiaires des politiques sectorielles. A cet effet, elle prend en compte l’organisation technique et le cadre institutionnel de l’élaboration des stratégies sectorielles. Elle comprend les grandes étapes d’élaboration du plan stratégique qui sont ensuite déclinées en des activités.

6.1- Les activitésLes activités qui conduiront au document portant stratégie sectorielle :

� constitution des groupes de travail au niveau du Ministère ;

� revue documentaire ;

� réunion technique de lancement de l’élaboration de la stratégie sectorielle ;

� établissement de la problématique du développement ;

� réunion technique de validation de la problématique de développement ;

� élaboration des objectifs et des orientations stratégiques par rapport aux thématiques couvertes par le secteur ;

� réunion technique de validation des grandes orientations sectorielles ;

� amélioration et soumission des grandes orientations aux autorités sectorielles et au MPDEAP ;

� validation technique du projet de rapport de stratégie sectorielle ;

� finalisation du document et sa déclinaison en programmes prioritaires dans le cadre de l’élaboration des budgets programmes ;

� édition et impression du document portant stratégie sectorielle.

6.2- Cadre institutionnelPour conduire l’exercice, un cadre institutionnel à quatre (4) niveaux est envisagé. Il s’agit :

o des groupes de rédaction, constitués des cadres techniques du ministère ;

o du Comité technique dirigé par le DPP et comprend touts les directeurs techniques et centraux ;

o du Comité d’orientation présidé par le DC ou le SG qui valide les grandes conclusions des travaux par étape au niveau du ministère. Il est composé des directeurs généraux et techniques ainsi les membres du Cabinet. La DGPD et les autres secteurs concernés sont membres de ce comité ;

o du Groupe d’experts devant appuyer le comité technique dans ces travaux. Il est constitué de personnes ressources internes ou externes au ministère ;

o le conseil de Cabinet qui sanctionne et approuves les orientations au niveau sectoriel.

Pour des raisons d’harmonisation et de coordination des actions au niveau national, d’autres secteurs spécifiques doivent prendre part aux processus. L’élaboration des stratégies sectorielles sera effectuée sous la supervision du Directeur de Cabinet et du Secrétaire Général du ministère. Au même moment, les résultats d’étape du processus feront l’objet de comptes rendus adressés au Ministre en charge du développement. La conduite logistique et administrative du processus sera assurée par la DPP.

La validation des phases critiques de l’élaboration du plan stratégique regroupera les acteurs du développement venant de l’administration publique, du secteur privé et de la

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société civile (l’association des maires, l’association des femmes, etc.) et des partenaires au développement. Ces concertations nationales (atelier de lancement, atelier de validation, etc.) permettront, au plan national, une meilleure appropriation de la stratégie sectorielle.

6.3- Les rôles� Groupe de rédaction

Il est composé des groupes thématiques. Il a pour mission de rédiger, conformément à son cahier de charge, les différentes parties devant donner lieu à la stratégie sectorielle.

� Comité technique

Il assure le management des travaux. Il fait des investigations et conçoit le plan de rédaction et le contenu à donner à chacune de ses parties. Il met en place les groupes thématiques de rédaction et définit leur cahier de charge. Il valide les produits des groupes thématiques de rédaction et les soumets à la lecture d’un groupe de personnes ressources. Après la prise en compte des observations de ces dernières, le comité technique rend compte au groupe d’experts.

� Comité d’orientation

Il est l’instance de validation technique des produits issus du processus d’élaboration du plan stratégique. La problématique du développement et les grandes orientations constituent ces produits. Le comité d’orientation apprécie la qualité des produits et donneau besoin des directives pour leur amélioration. Il est chargé de soumettre la dernière version des grandes orientations au Conseil des Ministres.

� Groupe d’experts

C’est le groupe de personnes averties. Ce groupe est chargé de veiller au respect des clauses des termes de référence et donc de satisfaire aux objectifs de l’opération. Il définit le plan de travail et oriente les travaux de manière à couvrir tous les aspects majeurs de développement portant sur les reformes structurelles devant relancer en occurrence l’économie à moyen et long termes. Il a également pour rôle de valider les travaux réalisés par le groupe technique. Il est composé aussi bien des cadres du ministère que des personnes ressources extérieures.

� Le conseil de cabinet

C’est l’instance de validation la plus élevée. Sous la présidence du ministre en charge du secteur, les résultats des travaux sont approuvés.

6.4- Structuration d’un document de stratégie sectorielle

On ne saurait imposer à un document de stratégie une ossature type rigoureusement applicable ou à adopter dans toutes les circonstances. Car, les secteurs de développement n’ont pas les mêmes positionnements dans le processus de planification du développement, donc n’ont pas les mêmes niveaux de priorité par rapport aux objectifs de développement.

Ainsi, les documents de stratégies peuvent présenter des disparités par rapport à leurs présentations, leur contenu, le contexte de leur élaboration, à la nature du secteur concerné ou encore par rapport à la volonté des acteurs concernés par la mise en œuvre de la stratégie.

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Cependant, il existe un minimum, d’information permettant de donner à un document de stratégie toute son importance ou sa nature de document de stratégie. Il s’agit, au regard à la démarche méthodologie ci-dessus établie :

1. du diagnostique stratégique ;

2. des défis et enjeux du secteur ;

3. du fondement de la stratégie ;

4. des stratégies opérationnelles, fondées sur objectifs issus de la vision ; et

5. du processus et cadre institutionnel de mise en œuvre et du suivi

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BIBLIOGRAPHIE

CICERI (M.-F.), MARCHAND (B.) et RIMBERT (S.)

Introduction à l’analyse spatiale ; Masson, Paris 1977

CROZIER (Michel) et FRIEDBERG (Erhard)

L’acteur et le système : les contraintes de l’action collective. Editions du Seuil ; Politique, Vienne 1981.

GODET (Michel) Manuel de prospective stratégique :- T1, Une indiscipline intellectuelle ;- T2, L’art et la méthode ;

Edition DUNOD, Paris 1997

HATEM (Fabrice) Introduction à la prospective ; Ed Economica, Gestion de Poche, Paris 1996

HATEM (Fabrice) La prospective : pratiques et méthodes ; Ed Economica, Paris 1993

De ROSNAY (Joël) Le macroscope : vers une vision globale ; Edition du Seuil, 1975

VEYNE (Paul) Comment on écrit l’histoire ; Seuil, Collection Points Histoire, 1979

ANNEXES

GLOSSAIRE

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Acteur “ Une personne, un groupe, ou un organisme, visant certains objectifs et confronté à certaines contraintes, et qui peut, par ses stratégies et ses moyens d’action, influer sur le devenir du système étudié ”. Au sens plus large, la notion a été étendue aux agents de changement que pourraient être des institutions (Etat, Gouvernement, Armée), des groupes sociaux (élites, classes sociales, groupes ethniques, groupement de femmes, groupes religieux…).

Approche systémique

Approche transdisciplinaire, intégrante puisque prenant en compte les concepts de la biologie, de la théorie de l’information, de la cybernétique et de la théorie des systèmes.

Aspirations l’aspiration est un processus psychologique par lequel un individu ou un groupe est poussé de sa situation du moment, vers un objet proche ou éloigné dont il prend conscience à travers des images, des représentations ou des symboles. Dans une approche prospective à caractère participatif, l’aspiration traduit une dynamique de convergence sociale.

Base de l’étude Les constituants de la Base de l’étude sont les résultats du diagnostic stratégique (voir diagnostic stratégique)

CNRP Commission Nationale de Réflexion Prospective, composée d’une quarantaine de personnalités

CST Conseil Scientifique Thématique, constitué de personnalités en fonction des besoins

CTP Cellule Technique de Pilotage des NLTPS

Diagnostic stratégique

Permet d’appréhender l’évolution des variables-clés et du comportement des acteurs. Son application suppose une connaissance approfondie du milieu à travers une étude rétrospective prenant en compte aussi bien les éléments du passé que ceux du présent dans leur ensemble.

ESPECT Economie, Social, Politique, Environnement, Culture, Technologie

Etudes rétrospectives

Permettent de découvrir la manière dont le développement du pays a été géré, aussi bien dans le temps que dans l’espace, en mettant en relief les acteurs et les nombreuses initiatives prises dans la société et ailleurs pour résoudre les problèmes de tous les jours ; mettent en exergue les atouts et les contraintes de développement, tant internes qu’externes et les capacités créatrices. Elles sont réalisées à partir des études thématiques issues des problèmes de développement recensées lors de la collecte des aspirations.

Faiblesses Ce sont les limites internes au système et qui peuvent entraver la réalisation des objectifs que l’on s’est fixés. Comme l’a laissé entendre Michel Godet, la signification des forces et des faiblesses dégagées est relative à l’environnement du système. Ce sont les menaces et les opportunités qui donnent à telle ou telle force ou faiblesse leur importance.

Faits porteurs d’avenir ou Germes de changement

Evénements ou faits dont l’impact virtuel ou potentiel est en revanche supposé important. Ils peuvent, sur le long terme, infléchir les tendances lourdes ou même se transformer eux-mêmes en tendances lourdes du système étudié. Les faits porteurs d’avenir sont souvent liés à l’émergence de nouvelles forces (de nouveaux acteurs ou d’anciens acteurs reconvertis) et d’une nouvelle conjoncture.

Forces Atouts internes au système et sur lesquels on peut s’appuyer comme leviers pour bâtir des stratégies.

Groupe de Travail Pluridisciplinaire(GTP)

Composé de personnes-ressources provenant de l’Université Nationale du Bénin et des Centres de recherche, de l’Administration publique, du secteur privé et d’autres institutions/organisations de la société civile, de manière à s’assurer que les principales sources d’information et expertises de haut niveau du pays sont associées aux travaux.

Incertitude critique Phénomène structurant, considéré comme décisif pour l’avenir du système étudié et qui est susceptible de prendre plusieurs directions possibles qu’on ne peut ni contrôler ni influencer, sur lesquelles en somme, on a peu ou pas de maîtrise. Une incertitude critique peut porter aussi bien sur un facteur moteur et sensible, un fait porteur d’avenir que sur la stratégie menée dans l’avenir par l’un des acteurs.

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Matrice de diagnostic stratégique (MDS)

Tableau synthétique composé de 9 variables : Faits porteurs, Acteurs, Incertitudes critiques, Tendances lourdes, Stratégies (Activités, Résultats), Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces.

Menaces Risques qui proviennent de l’environnement extérieur d’un système.

Opportunités Possibilités qu’offre l’environnement extérieur d’un système.

Scénarios Enchaînement logique d’événements imaginés en train de se produire dans le futur. Il constitue un moyen pour exprimer les menaces, les opportunités et les défis en s’appuyant sur les atouts et les contraintes du pays.

Stratégies Piliers de la réalisation d’une vision, ce sont les réponses envisageables que dégage le diagnostic interne (forces et faiblesses) et externe (opportunités et menaces) et qui sont capables d’infléchir l’évolution du système. Ces réponses envisageables sont les orientations stratégiques de développement à l’horizon X, utilisant les forces pour tirer avantages des opportunités offertes par la mondialisation par exemple, et pour surmonter les faiblesses du système ; elles visent, du fait de leur flexibilité, à empêcher ou prévenir des crises qui tendent à être des prolongements catastrophiques d’événements non anticipés.

Système Ensemble d’éléments organisés, en interaction dynamique.

Tendances lourdes Mouvement affectant, sur une longue période, un phénomène dont l’infléchissement est très lent dans la période étudiée. On peut citer l’exemple des mouvements démographiques (exode rural, urbanisation). La tendance lourde comporte souvent des éléments d’inertie mais qui peuvent parfois faire l’objet d’inflexion.

Vision Construite à partir des aspirations des populations identifiées dans un processus participatif, la vision est une expression qualitative d’un ensemble de buts à atteindre à un horizon lointain donné ; c’est une projection de l’image souhaitée pour la société à cet horizon.