Fallas de Mercado y Del Gobierno en El Sector Aeronautico

7/26/2019 Fallas de Mercado y Del Gobierno en El Sector Aeronautico

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Vctor Valds*

FALLAS DEL MERCADO Y DELGOBIERNO EN EL SECTORAERONUTICO MEXICANO

En principio, las polticas del gobierno deben promover ciertosobjetivos en favor de la sociedad, como el servicio universal, eldesarrollo econmico o la eficiencia1. En particular, en sectores deinfraestructura o de redes, como el aeronutico, donde es poco pro-bable una coordinacin espontnea de los agentes privados para laprovisin eficiente de bienes o servicios. En este artculo se argumentaque si la eficiencia es un objetivo, los diseadores de poltica o losentes pblicos2no necesariamente la promueven porque su capacidad

institucional y tcnica para identificar y corregir posibles fallas delmercado puede llevar a polticas eficientes o de segundo ptimo, amejoras de Pareto o a fallas del gobierno de tres tipos.

Si bien hay muchos trabajos sobre las fallas del mercado y delgobierno en los sectores financiero (Stiglitz, 2010) y agrcola (Ne-dergaard, 2006), son pocos los trabajos sobre el sector aeronutico(Button, 2005; Winston, 2006) y an menos sobre el caso de AmricaLatina3. Este trabajo intenta contribuir a la discusin de las fallas delmercado y del gobierno en sectores especficos, en particular en elsector aeronutico mexicano.

* Profesor investigador de la Universidad Anhuac, Mxico Norte, [[email protected]]. Fecha de recepcin: 13 de febrero de 2013, fecha de modificacin:19 de julio de 2013, fecha de aceptacin: 22 de octubre de 2013. Sugerencia decitacin: Valds, V. Fallas del mercado y del gobierno en el sector aeronuticomexicano, Revista de Economa Institucional 15, 29, 2013, pp. 253-283.

1 La eficiencia u ptimo de Pareto es una situacin donde ningn individuopuede mejorar sin empeorar a otro. A esta condicin se la llama bienestar eco-nmico y su principio es que no haya desperdicio.

2Estos trminos se usan de manera indistinta como unidad de anlisis, en lugarde el gobierno, pues su nivel de desagregacin permite estudiar las condicionesinstitucionales y tcnicas de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas.

3

En Colombia hay trabajos sobre el sector de la salud (Chicaza, 2005 y Gue-rrero et al., 2013) y en Costa Rica sobre otros cinco sectores (Monge et al., 2010).


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La primera seccin presenta el esquema de anlisis de objetivos/capacidades para entender el comportamiento de los diseadoresde poltica y los resultados de la intervencin del gobierno. Primero

distingue los objetivos sociales de los particulares. Entre los socialesconsidera el servicio universal, la seguridad operativa, la industrianaciente y la eficiencia, en cuanto son relevantes en la industriaaeronutica. Los particulares son los intereses de los diseadores depoltica (Krueger, 2012) o de los agentes econmicos que capturana los entes que los regulan. Luego se analizan las capacidades ins-titucionales y los elementos tcnicos para evaluar la eficiencia y lasfallas del mercado.

En la segunda seccin se hace una breve descripcin de la evo-lucin de la industria aeronutica en Mxico en las ltimas dcadas.Luego, con base en el esquema de anlisis mencionado, se analiza eldesempeo de los diseadores de poltica pblica durante el periodo2000-2012 para determinar si han cumplido el objetivo de eficiencia.Este anlisis permite saber si los equilibrios de mercado del periodoreflejan polticas que favorecen la eficiencia, son un segundo ptimoo si persisten fallas del mercado y del gobierno. En la ltima seccinse exponen las conclusiones.

ESQUEMA DE OBJETIVOS/CAPACIDADES

En esta seccin se describe el esquema de objetivos/capacidades paraevaluar el comportamiento de los diseadores de poltica en los mer-cados. Pero antes de exponer el modelo es necesario trazar una lneade base para saber qu debemos esperar, como mnimo, del gobiernocon respecto al funcionamiento del mercado.

Si el mercado es visto como un juego en el que se intercambianbienes y servicios donde el precio es el mecanismo fundamental,Freedman (1962) sostiene que el mercado es incapaz de determinar,arbitrar e implementar las reglas del juego. Por tanto, el gobiernoes indispensable para que el mercado funcione y debe cumplir lassiguientes tareas: establecer la ley y el orden; definir los derechos depropiedad; establecer un marco para modificar reglas; dirimir disputasacerca de la interpretacin de las reglas; hacer cumplir los contratos;proveer un sistema monetario; promover la competencia; contrarrestarlos monopolios naturales y las externalidades, y complementar, cuandosea necesario, las actividades de caridad y de la familia para protegera los nios o dementes (Freedman, 1962, 34).

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Las seis primeras son condiciones institucionales generales paraque el intercambio de mercado pueda florecer4, mientras que las dossiguientes buscan contrarrestar ciertas caractersticas indeseables de

los mercados en trminos de eficiencia. La ltima es una poltica so-cial pues se dirige a quienes no participan activa y responsablementeen el sistema cuando los agentes privados no se hacen cargo de ellos.

En lo que respecta a la industria aeronutica se han promovidoobjetivos sociales: la seguridad, la proteccin de la industria naciente,el servicio universal y, ltimamente, la eficiencia. La seguridad es yser la piedra basal y es la preocupacin principal de los diseadoresde poltica, los organismos internacionales y el sector privado. Laindustria naciente o sector estratgico es un objetivo que lleva a se-

leccionar las industrias que enfrentan competencia extranjera o tienenventajas competitivas y alto potencial de crecimiento de modo quepueden ser motores de crecimiento, y se apoyan mediante subsidios,cuotas de importacin, aranceles o barreras a la entrada. Si bien esteobjetivo tiene tinte social, hay evidencia emprica de intervencionesque generaron ms costos que beneficios ( Jeannot, 2000, 8; Krueger,2012, 217). En la industria aeronutica este objetivo estuvo en bogaentre 1920 y 1970, aunque algunas empresas siguen operando bajo esteesquema. Resultado de este enfoque fueron las aerolneas bandera, losaeropuertos pblicos, los servicios a la navegacin area. Y est acom-paado de una regulacin estricta a la entrada y a los precios, dondela rentabilidad y la eficiencia operativa pasan a un segundo plano.

El servicio universal es menos relevante, pero es significativo enjurisdicciones de gran extensin territorial y alta dispersin de lapoblacin. Por su parte, la eficiencia supone que los diseadores depoltica maximizan la funcin de bienestar social, de modo que si hayfallas del mercado deben procurar corregirlas y acercar el mercadolo mximo posible al ptimo de Pareto. Este enfoque reconoce quea veces no es posible mejorar la eficiencia con la intervencin del

gobierno, pues la autoridad central no siempre tiene mayor capacidadpara observar y procesar la informacin privada que los agentes delmercado; esta situacin se conoce como ptimo de Pareto restringidoo segundo ptimo (Mas-Colell et al., 1995, 445-446).

4 Existe un debate sobre este punto. Rodrik (2008), Acemoglu et al. (2006) yotros sostienen que los pases en desarrollo enfrentan condiciones que difierende las de los pases desarrollados y que, cuando intentan replicar sus instituciones(como establecer un sistema judicial), los resultados son inferiores a los de insti-

tuciones que seran ms benficas en su estado de desarrollo, aunque contradiganlas mejores prcticas internacionales.

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Este enfoque ha sido criticado porque supone que los individuosdel sector privado actan de manera interesada y que los del sectorpblico son motivados por una visin benthamiana de justicia social

(Krueger, 2012, 223). Es decir, porque supone que los diseadores depoltica no tienen restricciones, motivaciones personales ni costos, ysiempre buscan el bienestar social. A pesar de las crticas, es amplia-mente aceptado pues fija un referente acerca de lo que deben perseguirlos diseadores de poltica cuando hay ineficiencia. El esquema deobjetivos/capacidades se centra en este ltimo objetivo.

Con respecto a los objetivos particulares, la literatura ha explo-rado las motivaciones propias (Krueger, 2012) y la influencia de losgrupos de inters que capturan a sus reguladores. Krueger concibe

al gobierno como una multiplicidad de actores: polticos, burcratas ytecncratas con distintas motivaciones y restricciones. Considera msrealista asumir que les interesa tanto su propio inters como a los delsector privado, bien sea sobrevivir, promocionarse, reelegirse u obtenerotras recompensas. Este ltimo punto lo trata a profundidad la teorade la captura, segn la cual los diseadores de poltica representanlos intereses de los agentes econmicos en la medida que realizan unintercambio. Es casi imposible determinar si un diseador de polticaha adoptado objetivos sociales o particulares. Por ejemplo, un fun-cionario pblico puede justificar su apoyo a una industria particularinvocando el objetivo de industria naciente cuando en el fondo hasido capturado. Aunque esta dificultad limita el anlisis emprico dela segunda, tericamente consideramos estos objetivos en el esquemade anlisis pues son una hiptesis robusta sobre el comportamientode los diseadores de poltica (Stigler, 1971).

La grfica 1 presenta el esquema de objetivos/capacidades y suselementos: a) los diseadores de poltica persiguen la eficiencia o in-tereses particulares, b) con independencia de lo que elijan, tienen o nocapacidades para analizar la eficiencia, c) si no las tienen, no pueden

analizarla y viceversa; d) por ltimo, deciden intervenir o no. En elextremo izquierdo, cuando eligen un objetivo social y tienen capa-cidades, producen los mejores resultados en trminos de eficiencia:si hay una falla de mercado, la intervencin produce una mejora ensentido de Pareto, y si no intervienen hay un equilibrio de mercadoeficiente donde no se debe hacer nada o un segundo mejor, donde elgobierno no puede mejorar la situacin del mercado. En el extremoderecho, cuando eligen objetivos particulares y no tienen capacidades,la intervencin probablemente es una comisin pues busca objetivos

distintos de la eficiencia, y si no intervienen hay un equilibrio de

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mercado eficiente, un segundo mejor o una omisin. Este modelosuscita una pregunta: cmo juzgar si los diseadores de poltica y lasinstituciones en que actan tienen capacidad institucional y tcnica

para evaluar o mejorar la eficiencia?Grfica 1Esquema de objetivos/capacidades

Fuente: elaboracin propia.

CAPACIDADESINSTITUCIONALES

Actividades bsicas del gobierno como el ejercicio de la ley, el orden,los derechos de propiedad son aspectos instituciones esenciales parala convivencia en sociedad y el desarrollo de los mercados (Dolfsma,2011, 595). Los reguladores sectoriales son los entes del gobiernoencargados de promover la competencia y corregir las fallas del mer-cado. En torno a ellos existe un debate sobre las mejores prcticas paradisear entes de gobierno que persigan objetivos sociales. Cuerpos

colegiados, rendicin de cuentas, autonoma o transparencia sonalgunas de estas mejores prcticas.

Es plausible pensar que unos reguladores son mejores que otros enla bsqueda de la eficiencia. Faya (2010, 25) discute los principios dela buena regulacin y las mejores prcticas en el diseo institucionalde los reguladores. Entre los principios de la buena regulacin, losentes encargados deben existir sobre una base legal, es decir, ajustadaal marco constitucional y consistente con otras normas; deben serproporcionales, consistentes y focalizados; y tener mecanismos ade-

cuados de difusin, monitoreo, ejecucin y sancin.

Objetivos?

Tiene capacidades?

Sociales Individuales

S No

Existe desviacin

de eficiencia?

No puede determinar

eficiencia.

Interviene?

S No

Interviene

-Mejora

eficiencia

No interviene-Eficiencia

-Second best

S No

-FG

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S No S No

-FG

(Comisin)

Tiene capacidades?

S No

Existe desviacin

de eficiencia?

No puede determinar

eficiencia.

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(Comisin)

-FG

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S No

-FG

(Comisin)

-Eficiencia

-Second best

-FM/FG (Omisin)

-Eficiencia

-Second best

-FM/FG

(Omisin)

-Eficiencia-Second best-FM/FG

(Omisin)

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Y entre las mejores prcticas cabe mencionar: un mandato uobjetivo plasmado en la ley y facultades claras que sean respetadaspor los poderes ejecutivo y judicial, y otros reguladores; autonoma

o independencia efectiva para mantener una sana distancia del go-bierno central; personal con experiencia y solidez tcnica y recursosmateriales suficientes, y transparencia y evaluacin del desempeopara lograr credibilidad.

CAPACIDADESTCNICAS

Los diseadores de poltica deben tener capacidad para elaborardiagnsticos en materia de eficiencia y sus posibles desviaciones; paradisear polticas que corrijan esas desviaciones o justificar por qu no

se puede mejorar la situacin; para ejecutar y supervisar las polticaspblicas, y castigar a los agentes que se desvan del comportamientopermitido; y, por ltimo, para evaluar si la poltica ha logrado susobjetivos. A continuacin se abordan preguntas como: qu es la efi-ciencia?, qu son las fallas del mercado?, qu es un segundo mejor?,y qu son las fallas del gobierno?

La eficiencia u ptimo de Pareto es una propiedad que cumplenlas combinaciones de bienes y servicios que no se pueden alterar sinempeorar a algn consumidor5. Esta definicin da prioridad al no

desperdicio sobre la igualdad, de modo que una combinacin puede sereficiente aunque algunos consumidores tengan todo y otros nada. Portanto, si los mercados cumplen los supuestos del modelo competitivono se necesita intervencin gubernamental, pues el mercado por ssolo genera el mximo bienestar. Estos supuestos son un gran nmerode productores, de consumidores y de empresas, informacin perfectay flexibilidad de precios y cantidades. As, el equilibrio competitivoparcial se da cuando productores y consumidores maximizan susganancias y utilidades de tal modo que la cantidad demandada portodos los consumidores es igual a la cantidad ofrecida Q*por todaslas empresas a un precio P*(grfica 2).

Este modelo es la referencia del gobierno para evaluar los nivelesde precios y cantidades cuando el objetivo es la eficiencia; as, se tratade que los mercados sean lo ms competitivos para lograr los mxi-mos beneficios posibles6. No obstante, los mercados rara vez cumplentotalmente los supuestos y las predicciones de este modelo. A las

5Las combinaciones de consumo posibles dependen de las dotaciones iniciales yde la produccin. Para una definicin formal de combinacin posible y eficiencia,ver Mas-Colell et al. (1995, 312-313).

6

De acuerdo con la teora neoclsica, otra va son las transferencias entreindividuos (segundo teorema del bienestar).

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violaciones de los supuestos del modelo de competencia perfecta seles llama fallas del mercado.

Grfica 2Equilibrio competitivo parcial


FALLASDELMERCADO

Existe un amplio consenso terico sobre las caractersticas, causas yconsecuencias de estas fallas. De acuerdo con Mas-Colell et al. (1995,350), las fallas del mercado son situaciones en las que algunos delos supuestos de los teoremas del bienestar no se satisfacen y, comoconsecuencia, no se puede confiar en el equilibrio de mercado paraalcanzar soluciones ptimas de Pareto. La literatura identifica cuatrofallas del mercado principales: 1) el poder de mercado, o capacidad delas empresas para elevar su precio por encima del costo marginal; 2)el monopolio natural, o provisin por una sola empresa debido a queincurre en costos medios ms bajos que si hubiese dos o ms empresas;3) la informacin imperfecta y las externalidades, cuando una de laspartes tiene ms informacin que la otra y cuando las acciones de una

de ellas afectan a un tercero; y 4) los bienes pblicos, cuya principalcaracterstica es que no se puede excluir de su uso a persona alguna(Mas-Colell et al., 1995; Winston, 2006).

PODERDEMERCADO

El poder de mercado es la capacidad de una empresa (o grupo deempresas) para elevar los precios por encima del nivel competitivo.Debido a que las empresas pueden tener estrategias diferentes de losprecios para enfrentar la competencia, se suele tomar en cuenta otrosaspectos para evaluar el poder de mercado (CFC, 2011, 3): la partici-

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O

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pacin de mercado; los mrgenes entre precios y costos o rentabilidaden el tiempo, y la competencia potencial. As, una alta participacinde mercado, una alta rentabilidad o barreras a la entrada sugieren

que una empresa tiene alto poder de mercado y est en posicin deabusar de los consumidores. Los gobiernos han intentado resolver esta falla mediante po-

lticas de competencia o antimonopolio. Por sus atribuciones, algunasautoridades regionales (Comisin Europea) y nacionales (ComisinFederal de Competencia en Mxico, CFC) deben supervisar y salva-guardar las condiciones de competencia en los mercados. Cuandolas empresas grandes intentan ponerse de acuerdo para fijar precios,fusionarse para crear monopolios o abusar de su poder de mercado

mediante prcticas abusivas o intimidatorias contra rivales ms pe-queos, estas autoridades pueden emitir opiniones, bloquear fusioneso imponer multas (Viscusi et al., 2003, 61).

MONOPOLIONATURAL

A veces los costos de produccin de un bien o servicio son mnimoscuando existe una sola empresa en la industria (Viscusi et al. 2003,337). Esto sucede cuando la curva de costo medio de largo plazo (C

me)

es decreciente para cualquier nivel de produccin (grfica 3). Entonces,

la presencia de una sola empresa es socialmente deseable para lograrel costo medio ms bajo posible. Las industrias de infraestructura,como las de transporte o telecomunicaciones, suelen ser candidatasa monopolios naturales.

Grfica 3 Grfica 4Monopolio natural Maximizacin de ganancias

Fuente: Viscusi et al. (2003). Fuente: elaboracin propia.

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Q*Q Q

Cme

Cme

Cmg I

mgC

mg

Qm

pm

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Si bien una sola empresa puede ser socialmente deseable desde elpunto de vista de los costos, esto no implica que esa empresa tengaincentivos para fijar precios competitivos, es decir, iguales al costo

marginal (P*en la grfica 4). Con una demanda pequea respecto dela estructura de costos, barreras a la entrada o poco inters de nuevasempresas para entrar a la industria, el monopolio natural se puedecomportar como un monopolio que maximiza ganancias igualandosus ingresos marginales (I

mg) con sus costos marginales (C

mg), lo cual

implica una reduccin de la cantidad a Qm, un aumento de precios aPmy una prdida de eficiencia7(tringulo de altura PmP*y base QmQ*).

Esta falla del mercado se puede resolver parcialmente por s solasi el monopolio natural es temporal (Viscusi et al., 2003, 338-344),

(grfica 5). Es decir, cuando el costo medio se estabiliza y la demandacrece por encima de Q , de tal manera que es factible la competenciade otras empresas para atender la nueva demanda D. Empricamente,es difcil que un ente regulador identifique un monopolio naturaltemporal, pues necesita mucha informacin temporal detallada paraestimar las estructuras de costos y el tamao de la demanda. Una malaidentificacin puede llevar a regular monopolios naturales temporales.

Grfica 5Monopolio natural temporal

Fuente: Viscusi et al. (2003).

En caso de que un monopolio natural sea no temporal o mientrasse convierte en uno, el gobierno tiene varias opciones para que seacerque lo ms posible a la eficiencia econmica: no hacer nada si elpotencial de poder de mercado es bajo, regular los precios y la entrada,y provisin pblica del bien o servicio (ibd., 344).

7

Ahorros de los consumidores y ganancias de las empresas que dejan de re-alizarse a causa de las transacciones que no se concretan (Q*- Qm).

Q

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Cme

D

Q^

D

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Si la autoridad de competencia o el regulador sectorial conside-ran que el poder de mercado es bajo, la mejor decisin puede ser nointervenir. Como ya se mencion, la intervencin del gobierno no

siempre mejora la eficiencia del mercado. Esta situacin se conocecomo segundo ptimo pues la intervencin no puede mejorar eldesempeo del mercado o los costos totales de la intervencin sonsuperiores a los beneficios totales.

La regulacin de la entrada es una decisin legal para evitar la en-trada de nuevos competidores8, mientras que las soluciones prcticasde regulacin de precios corresponden a enfoques de tasa de retorno,precios tope y subasta de franquicias (Viscusi et al., 2003, caps. 11 y12). La regulacin de la tasa de retorno consiste en fijar precios que

produzcan una tasa de ganancia superior a los costos de modo que laempresa tal atienda el mximo nmero de consumidores (grfica 6)9.

Grfica 6Regulacin de precios del monopolio natural


En la prctica el gobierno enfrenta grandes retos para implementar

una regulacin de tasa de retorno que genere soluciones eficientes.En particular dos problemas emergen: la falta de incentivos parareducir la estructura de costos (ineficienciaX) y la manipulacin dela informacin cuando una empresa reporta su estructura de costosal regulador (asimetra de informacin).

8 Puede estar inspirada en objetivos como el de la industria naciente o encreencias o evaluaciones serias del monopolio natural temporal.

9 Este fue el enfoque que adopt la Oficina de Aeronutica Civil de EstadosUnidos desde la dcada de 1930 hasta la desregulacin de la industria en 1978.

Supervisaba la evolucin de los costos para aprobar aumentos de precios quehicieran posible una tasa de rendimiento del 12%.

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Si un monopolio natural se regula siguiendo el criterio de tasa deretorno no tiene incentivos para reducir sus costos por debajo de C

me

(grfica 7). Y cualquier incremento de Cme

se traducir en un aumento

del precio. Adems, debido a que el regulador no conoce la verdaderaestructura de costos, la empresa regulada puede reportar Cmemen vez de

Cme

y obtener la aprobacin para fijar Pmy maximizar sus ganancias.

Grfica 7 Grfica 8Regulacin de la tasa de retorno Regulacin de los precios tope

Fuente: elaboracin propia. Fuente: elaboracin propia.

El enfoque de precios tope se desarroll para atenuar este par de pro-

blemas. En la grfica 8 el regulador estima una estructura de costos Cmey fija un precio P. Cada ao calcula un nuevo precio P= P(1-X), dondeXes un factor de eficiencia de referencia. As, cualquier reduccin deC

memejor que Xse traduce en ganancias para la empresa, lo resuelve

el problema de falta de incentivos para la eficiencia, aunque subsisteel problema de estimar correctamente el Pinicial que genere estosincentivos.

En la subasta de franquicias, el gobierno asigna una sola franquiciapara proveer el bien o servicio. Esta se asigna en una subasta compe-

titiva, donde las propuestas se refieren al precio a los consumidores.El oferente que haga la mejor propuesta (el precio ms bajo) gana lafranquicia. Con suficiente presin competitiva en la etapa de subasta,la solucin terica es (P,Q), que asegura retornos normales al ganador.El papel del gobierno es actuar como subastador, no como regulador.Pero esta ventaja se disipa en buena medida cuando el gobierno tieneque supervisar la calidad u ocurren cambios en la demanda o en laestructura de costos a travs del tiempo, lo que devuelve al gobiernoa su papel de regulador.

S S

P m P m

P *

P

Q Q

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Q m Qm

Q * Q *Q Q

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Cme C

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Cme

Img

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La provisin pblica resuelve tericamente el problema de conocerla verdadera estructura de costos, aunque no necesariamente generacompetencia de precios y eficiencia operativa. De hecho, emprica-

mente se ha tendido a privatizar las empresas pblicas para integrar losincentivos de eficiencia y financiar ampliaciones de la infraestructura.

ASIMETRADEINFORMACIN

Uno de los supuestos bsicos de los mercados competitivos es la infor-macin perfecta y simtrica entre los participantes. Se han estudiadoampliamente dos situaciones: la asimetra de informacin antes ydespus de la firma de un contrato.

En el primer caso se puede presentar seleccin adversa, cuando las

decisiones de intercambio de un individuo informado dependen de lainformacin privada que posee de tal manera que afecta adversamentea los participantes no informados (Mas-Collel et al., 1995, 436). Enel segundo caso, cuando no existen asimetras de informacin antesde firmar un contrato, las partes pueden anticipar dos problemas deinformacin despus de su firma: acciones ocultas e informacinoculta. Al primero se le llama riesgo moral, y surge cuando el dueono puede saber el esfuerzo del empleado en su trabajo. El segundo sepresenta cuando el empleado llega a poseer mejor informacin acerca

de las oportunidades de la empresa (ibd., 447). Los mercados de salud,seguridad operativa y medio ambiente suelen mostrar problemas deasimetra de informacin, por lo cual se suelen usar algunas polticas,como la certificacin o difusin de las caractersticas del producto,para mejorar el nivel de intercambio y de bienestar social.

Otra violacin de los supuestos del modelo competitivo son lasexternalidades, es decir, el efecto directo de las acciones de un ter-cero sobre el bienestar de productores o consumidores (ibd., 352),que lleva a que el equilibrio de mercado se desve de la eficiencia.Algunas posibles soluciones para inducir respuestas eficientes quecompensen a los agentes afectados por la externalidad son las cuotas,los impuestos y la creacin de mercados de derechos de propiedadsobre la externalidad.

BIENESPBLICOS

Los bienes pblicos son aquellos bienes o servicios en los que elconsumo de un individuo no excluye el consumo de otros individuos(ibd., 359), como la seguridad pblica, las carreteras y el alumbrado

pblico. Cuando una empresa privada suministra un bien pblico

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surge el problema del polizn (un consumidor que disfruta el bien,pero no paga por l). Esto lleva a un nivel de produccin inferior al quees eficiente. Algunas soluciones que corrigen en parte este problema

son la provisin pblica, los subsidios y los impuestos.Una vez definidas las capacidades instituciones y tcnicas delgobierno para inducir la eficiencia, resta analizar en qu casos la par-ticipacin del gobierno no solo no genera eficiencia sino que puedeperjudicarla. A estas situaciones se las llama fallas del gobierno.

FALLAS DEL GOBIERNO

No hay consenso sobre la definicin de fallas del gobierno. Winston(2006, 3) sugiere que una falla del gobierno debera llevar a revisar

una intervencin gubernamental cuando el bienestar social se reduce olos recursos se asignan de una manera que se desva significativamentedel referente apropiado de eficiencia. Para Krueger (2012) las fallasdel gobierno, relacionadas con la ventaja competitiva del gobiernopara emprender actividades, son de dos tipos: por omisin p. ej.,el deterioro de la infraestructura y por comisin p. ej., cuando seinvolucra en actividades manufactureras en las que no tiene ventajacompetitiva. Hosseini (2001, 264-266) considera que aparte de losintereses sociales o particulares de los servidores pblicos, tienen

sesgos o creencias que los llevan a desechar informacin relevantepara tomar decisiones y pueden cometer errores sistemticamente.Dolfsma (2011, 596) menciona cuatro fallas relacionadas con lasnormas pblicas que cambian en forma continua y que generan costosy beneficios a distintos grupos: cuando las reglas son muy especficas,de modo que se vuelven obsoletas en ambientes dinmicos; cuandoson muy amplias y permiten la discrecin de los agentes involucrados;cuando son arbitrarias y reducen la certidumbre, y cuando estn enconflicto con otras reglas y generan fricciones e inmovilidad.

Combinando estos enfoques generamos un hbrido que integraaspectos relevantes de cada uno. Definimos tres tipos de fallas delgobierno: por omisin: asumir que no hay una falla de mercadocuando s la hay; por comisin: asumir que hay una falla de mercadocuando no la hay, y mala intervencin: cuando una falla de mercadoes identificada correctamente, pero la incapacidad institucional otcnica de los diseadores de poltica pblica no mejora la eficienciao la mejora en forma marginal.

Cabe sealar que no todas las fallas del mercado son fallas delgobierno y no todas las fallas del gobierno son fallas del mercado.

Por ejemplo, en situaciones de segundo ptimo persiste una falla del

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mercado de la que no se puede responsabilizar al gobierno. Por otrolado, la participacin del gobierno en actividades donde no tiene ven-taja comparativa (Krueger, 2012) distorsiona la eficiencia del mercado

donde quiz no haba falla alguna.Grfica 9 Grfica 10Equilibrio de mercado y eficiencia Fallas del mercado y del gobierno

Fuente: elaboracin propia. Fuente: elaboracin propia.

Una de las principales dificultades de esta definicin es determinar elreferente apropiado de eficiencia. Esta dificultad es impostergable

pues implica elaborar un escenario ficticio (contrafactual) con el cualcomparar la realidad. En las grficas 8 y 9 se lleva a cabo un ejerciciohipottico del transporte areo para mostrar este punto.

Supongamos que tenemos un equilibrio inicial eficiente de mer-cado en P*y Q*. Un aumento del precio internacional del combustibledesplaza la curva de oferta hasta O; as, Qy Pconstituyen un nuevoequilibrio y un nuevo nivel de eficiencia (grfica 9). Si las aerolneasdeciden restringir la cantidad a Qmediante un acuerdo de colusinpueden elevar el precio a P, o si el gobierno decide fijar un impuesto

t= P- Ppara financiar gasto pblico, la cantidad vendida es Q, losconsumidores pagan Py los productores reciben P(grfica 10). Enlos tres casos Qy Pson las cantidades y precios finales observados;pero el primero es un ajuste propio del mercado o solucin eficien-te; el segundo es una falla del mercado que si no se corrige puedeconvertirse en una falla del gobierno por omisin, y el tercero es unafalla del gobierno por comisin. A diferencia de este ejercicio, en larealidad no siempre tenemos un equilibrio inicial de comparacin(referente apropiado de eficiencia) y no siempre es fcil distinguirqu fenmeno causa el movimiento.

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LAS FALLAS DEL MERCADO Y DEL GOBIERNO EN EL SECTORAERONUTICO MEXICANO

Una vez expuesto el esquema de objetivos/capacidades, el propsito

de esta seccin es analizar si los diseadores de poltica del sectoraeronutico mexicano han promovido la eficiencia. Primero se pre-sentan algunos antecedentes, hechos relevantes y tendencias de losltimos aos para establecer un marco de anlisis.

ANTECEDENTESHISTRICOS

La industria aeronutica es un sector complejo, integrado por ae-rolneas, personal tcnico aeronutico, aeropuertos, prestadores deservicios aeronuticos, complementarios y comerciales, y otros ms.Diversos entes pblicos participan en su organizacin, provisin ysupervisin, entre los que destacan ministerios de Estado, rganosreguladores, autoridades de competencia, sistemas de administracintributaria y sistemas judiciales.

En Mxico, dos aerolneas bandera dominaron el mercado do-mstico de transporte areo, Aeromxico y Mexicana. Desde sunacimiento hasta principios de los aos noventa, la industria estuvofuertemente regulada con controles de precios y a la entrada, lo quederiv en un sistema de monopolios por rutas. El gobierno atendi

el mercado privilegiando objetivos de desarrollo econmico, serviciouniversal o industria naciente, con resultados sistemticamente nega-tivos. valos y Valds (2006) documentaron las reiteradas quiebras,subsidios e intervenciones del gobierno. Por ejemplo, en medio dela crisis econmica de 1982, el gobierno absorbi a Mexicana y laindustria pas a ser mayoritariamente pblica.

A finales de esa dcada ambas empresas fueron privatizadas y en1989 se inici la desregulacin flexibilizando los criterios de entradaa rutas regionales. En 1991 entraron al mercado un par de aerolneas

de bajo costo (ABC) que empezaron a competir a travs de precios. Laincapacidad de las aerolneas bandera para corregir su estructura decostos10, la entrada de las ABCy la crisis de finales de 1994 llevaron aque, a mediados de la noventa, Mexicana y Aeromxico fueran esta-tizadas. Debido al riesgo de quedar sin conexiones areas, en 1995 elgobierno decidi crear una empresa controladora que oper ambas

10En 2004, el costo laboral sobre los ingresos totales de Aeromxico y Mexicanaera del 29%, ms del doble que el 14% de Lan de Chile o el 13% de Copa de

Panam. En 2010, el alto costo laboral fue una de las causas ms discutidas delcese de operaciones de Mexicana.

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empresas hasta que de nuevo fueron privatizadas, Mexicana en 2005y Aeromxico en 2007.

La grfica 11 muestra el nmero de pasajeros domsticos e inter-

nacionales y el ndice nacional de precios al consumidor del transporteareo (INPC TA) en 2000-2012. Cada combinacin de cantidades yprecios constituye un equilibrio de mercado del tipo de las grficas 9y 10. En el nivel de precio se observa un incremento sostenido entre2000 y 2009 y un comportamiento aleatorio en los ltimos tres aos,y un crecimiento sostenido del nmero de pasajeros, salvo en 2001-2002 y 2009.

Grfica 11Total de pasajeros e ndice de precios areos

Fuente: DGACe INEGI.

Hasta ahora solo se han explorado algunos factores que afectaron a lastarifas areas y al nmero de pasajeros. Sobresalen el trabajo de Ros(2011) acerca del efecto competitivo de las ABCy el efecto negativode la saturacin del Aeropuerto Internacional de Ciudad de Mxico(AICM) en los precios areos durante 2009; y el de Valds y Ramrez(2011) sobre el efecto del ingreso per cpita en el crecimiento delnmero de pasajeros y el efecto marginal de la desregulacin en lareduccin de precios y el aumento del nmero de pasajeros entre1996 y 2004. Estos estudios sugieren algunas polticas que podranmejorar el bienestar, e indirectamente reconocen la existencia de fallasdel mercado o del gobierno.

Con estos antecedentes y dado que el gobierno mexicano hadeclarado que la eficiencia es un objetivo de poltica pblica, a con-

tinuacin intentamos cualificar si los equilibrios de la grfica 11 son

60

50

40

30

20

10

0

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60

40

20

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Millones de pasajeros INPC TA

3938

3739

43 46

49

55 56 109109

52

57

10150

4999

878480

70

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51

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eficientes, o si en ellos persisten fallas del mercado o son inducidosmediante polticas de segundo mejor o mejora de Pareto, o si los di-seadores de poltica incurrieron en fallas del gobierno. Con ayuda

del esquema de objetivos/capacidades analizaremos las capacidadesinstitucionales y tcnicas de los reguladores para disear, ejecutar yevaluar las polticas, para encontrar indicios del tipo de equilibrio queobservamos en la realidad.

EVALUACINDELMONOPOLIONATURAL

Los aeropuertos parecen ser candidatos a monopolios naturales en laindustria aeronutica. En general, son empresas concentradas debidoa su influencia geogrfica y al monto de la inversin necesaria, aunque

hay experiencias, como los sistemas multi-aeropuertos o los hubs11,que apuntan a la competencia. Para que exista competencia entreaeropuertos se requieren dos factores: reas de influencia traslapadasentre aeropuertos, o competencia entre hubs o entre aeropuertos pri-marios y secundarios (Niemeier, 2010, 22). En caso de ser juzgadomonopolio natural existe el riesgo de ejercer poder de mercado, y esnecesario analizar dicha situacin. Bel y Fageda (2010) encontraronque en Europa los aeropuertos privados regulados fijan precios msaltos que los no regulados o los pblicos, pero la regulacin no parece

influir sustancialmente en el nivel de precios. En general la evidenciaacerca del ejercicio de poder de mercado, la regulacin de precios y laposesin pblica o privada no es concluyente.

En Mxico hoy operan 58 aeropuertos con distintos modelos degobierno y de regulacin. Hace ms de una dcada se privatizaron 34en tres grupos: grupo aeroportuario del sureste (ASUR), grupo aeropor-tuario del Pacfico (GAP), grupo aeroportuario centro-norte (OMA);cuatro se encuentran bajo el esquema de participacin pblico-privado(PPP), y 20 son pblicos, 19 de ellos operados por ASAy el AICM. Estacompleja organizacin del sistema aeroportuario es resultado de unacombinacin de intereses, enfoques y prerrogativas acerca de cmofinanciar la infraestructura aeroportuaria y cmo distribuir o regularel valor creado entre aeropuertos, aerolneas y gobierno.

Se puede argumentar que cuando el gobierno privatiz una partedel sistema aeroportuario no solo trat de encontrar una solucin ala necesidad de mayor infraestructura, sino tambin apropiarse partedel valor de la industria. La manera de conformar los grupos aeropor-

11 Los hubs son aeropuertos que sirven como centros de conexin para vuelos

con escalas; no compiten como destinos finales sino por aerolneas y pasajerosen trnsito.

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tuarios para tratar de maximizar el valor de venta (varios pequeos yuno grande) y la trasferencia anual del 5% de los ingresos brutos deaeropuerto al gobierno as lo sugieren. Paralelamente, la SHCPfij

un par de impuestos de alrededor de US$25 a los pasajeros interna-cionales: el impuesto al turismo (DSM) y el impuesto al derecho deno inmigrante (DNI). A causa de ellos, de acuerdo con el Foro Eco-nmico Mundial-Reporte de Viajes y Turismo 2011, Mxico es unode los pases con ms altos ndices de costo de acceso a aeropuertos.Ambos tienden a elevar los precios de los servicios aeroportuariosy complementarios, y se pueden catalogar como fallas del gobiernopor comisin, pues desvan el mercado de su nivel de eficiencia comomuestra la grfica 10 cuando el gobierno establece un impuesto.

En cuanto al anlisis tcnico del carcter competitivo, el ejerciciodel poder de mercado y de la regulacin econmica ha sido muydistinto entre aeropuertos en concesin, y los pblicos y PPP. Hastaantes de la reforma constitucional de junio de 2013, el artculo 4 dela LFCEy el artculo 28 de la Constitucin Poltica consideraban losaeropuertos como actividades exclusivas del Estado en caso de que noestuviesen en concesin, de modo que no estaban sujetos a la LFCE.Por tanto, como ASA y el AICM son organismos descentralizadosdel gobierno federal solo responden directamente a la Secretara deComunicaciones y Transportes (SCT) e indirectamente a los demsrganos de control federales, mientras que los PPPsolo responden asus stakeholders(gobiernos estatales, ASAe inversionistas privados).Dado este arreglo institucional existe muy poca informacin pblicapara determinar si la SCTha perseguido el objetivo de eficiencia.Adems, la SHCP, la autoridad mexicana de hacienda, fija las tarifasde estos aeropuertos de una manera que no es pblicamente conocida.

Los aeropuertos en concesin, por el contrario, estn sujetos a laLFCEy al escrutinio de la CFC, de modo que parte del anlisis tcnicoest a disposicin del pblico. En concreto, la Ley de Aeropuertos

(LA) establece mecanismos de participacin entre la CFCy la SCTpara determinar las condiciones de competencia y las bases de la re-gulacin tarifaria. As, cuando la SCTprivatiz los aeropuertos pidila opinin de la CFCsobre las condiciones de competencia en losservicios aeroportuarios y complementarios. La CFCconcluy quetodos los aeropuertos en concesin exhiban un poder de mercadosustancial y no haba competencia (CFC, 2007, 12).

Fue esta evaluacin adecuada? Una hiptesis de este trabajo esque la CFClleg a esa conclusin gracias a su relativa fortaleza ins-

titucional en ese entonces. La CFCes una entidad con autonoma

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tcnica y administrativa, pero no presupuestal, encargada desde lapublicacin de la Ley Federal de Competencia Econmica (LFCE)en 1993 de velar por la competencia y eliminar cualquier restriccin

al funcionamiento eficiente de los mercados. De acuerdo con Faya: Tiene mandato y atribuciones adecuadas, aunque requiere de mayores facul-tades de investigacin y sancin para ejercerlas de manera efectiva; Goza de buena autonoma, aunque podra ser fortalecida en los rubrospresupuestal y laboral; Tiene recursos y tamao modestos segn lo que se observa en otros pases, y No se ajusta a buenas prcticas en materia de transparencia y rendicin decuentas, en particular por la falta de publicidad de criterios y razonamientos,publicidad de las reuniones del pleno y falta de parmetros y/o metas paraevaluar su efectividad como regulador (Faya; 2010).

La descripcin de Faya corresponde en buena medida a las capacidades

institucionales de la CFCcuando emiti su opinin sobre los aero-puertos, por lo que, con un mandato explcito y capacidades tcnicas,juzg correctamente la situacin, pues en ese entonces no se cumplaninguna de las dos condiciones para la competencia aeroportuaria.

Desde 2010, la CFCha hecho avances significativos en varios delos puntos anteriores. Primero, la ltima reforma a la LFCE le diomayores atribuciones de fiscalizacin y aument las multas a los in-fractores hasta el 10% de las ventas totales de su ltimo ao. Segundo,a comienzos de 2013, el presidente de la Repblica public la reforma

en materia de competencia econmica que anunci la creacin de laComisin Federal de Competencia Econmica, un rgano autnomo,que sustituir a la actual CFC. Tercero, ha mejorado los instrumentosde transparencia pues ya tiene guas para evaluar el mercado relevante,el poder sustancial de mercado, las prcticas monoplicas absolutas yrelativas, entre otras. Adems, en internet se encuentran las opiniones,resoluciones, y recursos de reconsideracin de todos los casos queanaliza la CFC12.

Con base en la opinin de la CFC, la SCTestableci una regula-cin quinquenal de precios tope de ingresos aeronuticos dual till atodos los aeropuertos en concesin. La regulacin fija los precios tope(ingresos anuales promedio por aeropuerto), los planes de inversinen infraestructura y los factores de eficienciaX. Si bien la SCTno hahecho pblica ninguna evaluacin de la regulacin econmica quelleva a cabo en los aeropuertos en concesin, existen indicios de quela debilidad institucional y la falta de capacidad tcnica del reguladorhan derivado en una mala intervencin.

Primer indicio: falla del gobierno por incapacidad tcnica parajuzgar el posible ejercicio de poder de mercado. Al parecer fue in-

12 Para ms detalles, ver [www.cfc.gob.mx].

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correcto que la SCTestableciera una regulacin de tarifas en los 34aeropuertos en concesin, pues poder sustancial de mercado o falta decompetencia no implican necesariamente abuso del poder de merca-

do. Para aeropuertos como el de Cancn, que tienen incentivos paraaumentar sus ingresos comerciales provenientes de los viajeros quelo usan, puede ser razonable reducir las tarifas aeroportuarias. En elReino Unido, pionero en la regulacin de precios tope, prominenteseconomistas del transporte (Starkie y Beesley) evaluaron este tipo deregulacin y concluyeron que distorsiona el mercado y los precios.Incluso Starkie sostuvo que los aeropuertos tienen incentivos paraestimular la demanda reduciendo sus tarifas aeroportuarias y que laregulacin debera cesar (Tretheway, 2001, 26).

Segundo indicio: falla del gobierno por impulsar al alza las tarifasareas va impuestos. La regulacin induce precios tope muy altos enaeropuertos pequeos de poca demanda, lo que distorsiona la estruc-tura de las tarifas aeroportuarias. Por ejemplo, el impuesto de uso deaeropuerto (TUA) es tres veces mayor en Minatitln que en Cancny lo hace an menos atractivo13, pues las aerolneas tienen que sumareste impuesto a sus tarifas areas.

Tercer indicio: falla del gobierno por incapacidad tcnica parajuzgar la eficiencia productiva. Sin ninguna consideracin tcnicade la productividad y la eficiencia operativa de los 34 aeropuertos enconcesin, la Direccin General de Aeronutica Civil (DGAC) definia discrecin el mismo factorXpara todos ellos, en niveles muy bajos:1% para el primer quinquenio, 0,75% para el segundo y 0,70% parael tercero. Las estimaciones de Ablanedo y Gemoets (2010) y deSerebrisky (2012) sugieren una alta heterogeneidad en la eficienciade los aeropuertos mexicanos y aumentos de productividad de losprincipales aeropuertos muy superiores a esos factores.

Con base en el esquema de objetivos/capacidades ahora anali-zamos la situacin de la SCT. La Ley de Aviacin Civil (LAC) y la

Ley de Aeropuertos (LA) asignan la autoridad aeronutica a la SCT,cuyas principales atribuciones son otorgar concesiones, permisos ylicencias, expedir normas, desarrollar la poltica aeronutica interna-cional, establecer las bases para asignar slotsy regular tarifas. La LACestablece que la DGACpodr ser la unidad administrativa de la SCTque ejerza sus atribuciones en materia aeronutica. En la prctica, lasubsecretara de transporte de la SCTformula las polticas del sector yla DGACes su rgano ejecutor. Con este arreglo institucional, aunque

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En 2012, Cancn tuvo 13,2 millones de pasajeros y Minatitln solo tuvo129 mil.

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es el principal interlocutor la DGACcon la industria, queda supedi-tada a los diagnsticos, intereses y aprobacin del subsecretario y elsecretario de transporte y, en ltimas, del presidente de la Repblica.

As, el mandato relativamente claro que otorga la ley queda diluidoentre actores de la misma dependencia.Es claro que la DGACcarece de autonoma porque sus prerroga-

tivas, necesidades y diagnsticos estn supeditados a los de la subse-cretara y la secretara de transporte. Numerosos ejemplos muestranque este arreglo institucional no favorece la eficiencia de la industria.Por ejemplo, en agosto de 2010, la Administracin de la AviacinFederal de Estados Unidos (FAA) decidi rebajar a Mxico a la cate-gora IIdel estndar IASAporque la DGACno realiz las revisiones

de seguridad pertinentes a la flota area del pas a pesar de que habarecibido varios avisos meses antes. Evidencia anecdtica sugiere quela DGACera enterada de esta situacin, pero la SCTfue incapaz dereconocer la imperante necesidad de corregirla. Una vez hecho elanuncio de la FAA, la situacin pas a ser prerrogativa de la SCTy delpresidente de la Repblica, los que asignaron recursos que llevaron arecuperar la categora Ien solo cuatro meses14.

En cuanto a los recursos humanos, tcnicos y financieros, la DGACno cuenta con personal adecuado para disear, implementar y evaluarla eficiencia de la industria ni los comportamientos anticompetitivos.Velasco (2006) document las precarias condiciones en que operabael personal de la DGAC. Escaso personal, bajos salarios y poco presu-puesto eran la norma para realizar las actividades de supervisin. Esasituacin no ha cambiado en los ltimos aos y se mantiene el rezagoen las capacidades tcnicas del personal para evaluar aspectos com-plejos como las economas de escala, la productividad total, el factorde eficienciaX, el poder de mercado, la elasticidad de la demanda yel monopolio natural.

En materia de transparencia, el trabajo de la DGACes modesto,

pues a pesar de que lleva ms de veinte aos publicando un anuarioestadstico del sector, la informacin es insuficiente para evaluarlos aspectos enunciados en el prrafo anterior. No ha publicadodocumentos tcnicos sobre la evolucin de las tarifas, la calidad delservicio, el potencial de crecimiento, los efectos de la desregulacin yla privatizacin de aerolneas y aeropuertos. Por tanto, no se conocela informacin ni los fundamentos tcnicos para tomar decisiones depoltica. La situacin es peor en la rendicin de cuentas, pues no hay

14Este es el menor tiempo que un pas ha tardado en recuperar dicha categora.

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un informe anual ni informes tcnicos de las actividades de la DGACo de los efectos de la desregulacin y la privatizacin.

En cuanto a la provisin de combustible en los aeropuertos, la

LFCEy la Constitucin establecen que el Estado mexicano es el nicoautorizado para prestar este servicio. Sin embargo, en 2007 la CFCseal que una mayor competencia en el suministro de combustiblemejorara el funcionamiento de los aeropuertos: La exclusividad deAeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) en la proveedura del serviciono es justificable en trminos econmicos, disminuye los incentivospara reducir costos y resta flexibilidad a las aerolneas en el manejofsico y financiero de uno de los insumos ms importantes para laaviacin (CFC, 2007). De modo que es posible que el marco legal est

generando una falla del gobierno por comisin, pues ha levantadobarreras artificiales a la entrada que elevan los costos de la industria.

EVALUACINDELPODERDEMERCADOYLASBARRERASALAENTRADA

Si bien el mandato de la LFCEinstruye a la CFCpara que vele porla competencia en todos los mercados, esta ha declarado de manerainformal que la industria aeronutica, entre otros sectores de infraes-tructura, es prioritaria en su labor. Ibarra (2012) enuncia las distintasmodalidades de intervencin de la CFC: autorizar concentraciones o

fusiones; investigar prcticas monoplicas absolutas o relativas; emitirdeclaraciones sobre la competencia efectiva y el poder sustancial demercado, para que la autoridad correspondiente establezca medidasregulatorias; incluir clusulas de proteccin y promocin de la com-petencia en la asignacin de concesiones y permisos; emitir opinio-nes sobre la participacin de los interesados en el otorgamiento deconcesiones y permisos; y emitir opiniones sobre competencia y libreconcurrencia respecto de leyes, reglamentos y actos administrativosde carcter general, o de proyectos de ley y anteproyectos de regla-mentos, entre otras.

La CFCha sido particularmente activa en el anlisis de fusiones ybarreras a la entrada, y menos activa en la investigacin de prcticasmonoplicas (Ibarra, 2012)15. Entre 1995 y 2007 sostuvo que Ae-romxico y Mexicana se deban privatizar por separado para evitarla concentracin de la industria. Su razonamiento se basaba en lossiguientes supuestos: los mercados domstico e internacional eranindependientes; Aeromxico y Mexicana tenan alta concentracin enrutas domsticas y haba alto riesgo de ejercicio de poder de mercado;

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Por la importancia de las fusiones en la evolucin de la industria, aqu noscentramos en el anlisis de este aspecto.

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salvaguardar los intereses de los accionistas de Cintra y el empleoen el proceso de venta; fortalecer los mecanismos regulatorios paraimpedir una competencia destructiva si operaban en forma separa-

da; la capacidad de las empresas para alcanzar un tamao/red queen competencia les permitiera ser rentables, y el riesgo de rescatar auna gran aerolnea bandera si se vendan de manera conjunta (CFCa,2000).

De acuerdo con esta opinin, Aeromxico y Mexicana se priva-tizaron por separado a mediados de la dcada pasada. De nuevo enmanos privadas y ante la agresiva competencia de precios de las ABC,se vieron obligadas a modificar su modelo de negocios y a reducir suscostos. En su intento de alejarse de las ABCen la mente del consu-

midor, Mexicana intent situar su marca en la categora premiumacosta de un aumento de costos. La empresa lleg a un acuerdo consus sindicatos que redujo el costo laboral entre 2006 y 200916, y seenfrasc en una competencia directa con Aeromxico en algunas rutasinternacionales donde solo operaba una de ellas. Ambas perdieronrpidamente participacin de mercado en las rutas domsticas (cua-dro 1), lo que, junto con choques externos como la crisis global de2008-2009 y la crisis sanitaria de la gripa AH1N1de 2009, perjudicsu situacin financiera. La ms afectada fue Mexicana, que ces ope-raciones en agosto de 2010; un 30% de la flota area dej de operar,algunas rutas domsticas e internacionales dejaron de tener servicioy la competencia se redujo en otras.

Cabe preguntar entonces si la decisin de la CFCde vender porseparado Aeromxico y Mexicana (bloquear la fusin) promovi lacompetencia y la eficiencia. En el corto plazo se puede decir que s,pues Mexicana ejerci un efecto competitivo sobre las tarifas de Aero-mxico, aunque no al contrario (Ros, 2011, 56). En el largo plazo no,pues este efecto se diluy con el cese de operaciones de Mexicana y losefectos negativos antes mencionados. En conjunto, es difcil estimar

el efecto neto, pero es factible evaluar la solidez de los supuestos enlos que se bas esa decisin para explorar la capacidad tcnica o losposibles sesgos de la CFC.

Si bien el riesgo de ejercicio de poder en el mercado domstico yel rescate de una aerolnea bandera fueron argumentos significativospara bloquear la fusin, fue errneo suponer que la venta separadagenerara una estructura competitiva capaz de soportar a las dos ae-rolneas. La conjetura de que Aeromxico y Mexicana no tienen por

16

El acuerdo reduca el nivel de salarios, pero no la estructura de incentivosy prestaciones.

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qu desplazar una a la otra ya que ambas pueden ofrecer opcionessemejantes para transitar entre el rea metropolitana y el resto del

pas como se observa hoy en la mayora de las rutas importantes conorigen o destino en la Ciudad de Mxico (CFCa, 2000, 21) no eracontundente, pues se basaba en la experiencia de 1995-2005, cuandola competencia era precaria (Valds y Ramrez, 2011). El supuestode fortaleza institucional para evitar una competencia destructiva sebasaba en buenos deseos, ms que en el anlisis de las capacidadesinstitucionales y tcnicas del rgano regulador.

En suma, es muy probable que la decisin de bloquear la fusinde la CFChaya estado guiada por el sesgo (Hosseini, 2001) de creerque la industria poda soportar una estructura competitiva con dosaerolneas bandera y ABC, o de cumplir un mandato muy especfico(Dolfsma, 2011) pues la LFCEsolo considera los efectos domsticos.En otras palabras, es muy probable que la decisin de la CFCsolohaya retardado la concentracin de la industria beneficiando tempo-ralmente a los consumidores a costa de las empresas. Tomando encuenta el marco institucional, la escasa coordinacin con la SCTy elsesgo de la CFC, esta solucin se puede considerar un segundo mejor,pues en otras jurisdicciones las fusiones, acompaadas de inmunidadantimonopolio en el marco de acuerdos de liberalizacin (Bilotkatch

Cuadro 1Pasajeros en los mercados domstico e internacional(Miles)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Mercado domstico 17,8 17,9 17,6 18,4 19,5 19,8 22,2 27,4 27,6 24,4 24,5 25,5 28,1Grupo Aeromxico 8,0 7,8 7,4 7,2 7,6 7,3 7,3 7,8 7,7 7,9 8,8 10,2 10,6Grupo Mexicana 5,7 5,5 5,2 5,6 5,5 5,5 6,0 6,6 6,6 6,2 4,0Interjet 1,3 1,9 3,0 3,1 4,0 6,3 6,7Volaris 2,2 3,4 3,1 3,6 4,6 5,8Viva Aerobus 1,2 1,3 1,4 2,2 2,9 3,5Magnicharters 0,3 0,3 0,4 0,6 0,5 0,6 0,7 0,6 0,6 0,7 0,8 0,9Aeromar 0,5 0,4 0,4 0,6 0,5 0,6 0,6 0,5 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6Otras 3,5 3,9 4,2 4,7 5,2 5,8 5,4 6,5 4,5 1,5 0,6Mercado internacional 19,8 19,1 18,7 19,9 23,3 25,2 25,6 26,8 27,2 23,7 25,2 26,2 27,8Empresas mexicanas 6,3 5,9 5,6 5,6 6,3 7,1 6,7 6,8 7,1 6,5 5,8 4,4 5,2Grupo Aeromxico 2,5 2,3 2,2 2,1 2,2 2,2 2,2 2,4 2,4 2,1 2,5 3,6 3,9Grupo Mexicana 3,5 3,4 3,0 3,0 3,4 4,1 4,4 4,4 4,9 4,5 3,1Volaris 0,2 0,6 1,0 1,3Interjet 0,0 0,0 0,1 0,5Viva Aerobus 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1Empresas extranjeras 13,5 13,1 13,1 14,3 17,0 18,1 18,9 20,1 20,1 17,2 19,4 21,8 22,6Estadounidenses 8,1 8,2 8,0 8,9 10,8 12,7 13,7 14,7 14,3 12,2 13,4 14,8 14,9Canadienses 0,1 0,1 0,2 0,2 0,6 0,6 0,7 1,1 1,3 1,1 1,7 2,1 2,2Europeas 1,2 1,2 1,2 1,5 1,7 1,6 1,9 2,1 2,1 1,4 1,7 1,9 2,0Centro y sudamericanas 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,8 0,8 1,0 1,0 1,0 1,3 1,7 2,1Otras 3,6 3,0 3,1 3,1 3,2 2,4 1,7 1,3 1,5 1,5 1,4 1,3 1,4Total 37,5 37,0 36,3 38,2 42,8 45,0 47,7 54,2 54,8 48,1 49,7 51,7 55,9

Fuente: DGAC.

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y Hschelrath, 2011), han elevado el trfico de pasajeros y mejoradolos precios.

Puesto que la SCTes la autoridad encargada de otorgar conce-

siones y permisos y de formular la poltica aeronutica, tiene granincidencia en las barreras a la entrada y el ambiente competitivo enla industria. Los efectos positivos de la desregulacin domstica enEstados Unidos (Morrison y Winston, 2005) y el deseo de corregirla regulacin y la propiedad gubernamental que generaron prdidasrecurrentes en las aerolneas hasta los aos ochenta (valos y Valds,2006) influyeron en la desregulacin domstica y la privatizacin delas aerolneas. Ambas polticas se consideraban condiciones necesariasy suficientes para obtener los beneficios de la eficiencia y el bienestar

en mercados competitivos.Aunque la desregulacin domstica se formaliz en 1995 con lapublicacin de la LAC, tuvo efectos retardados (Valds y Ramrez,2011) que solo se observaron aos despus, con el crecimiento deaerolneas como Aviacsa y, ms firmemente, con la segunda ola deentradas de ABCen 2006 (cuadro 1). Para atender rutas desde yhacia Ciudad de Mxico, las ABCfueron inducidas por la SCTausar el Aeropuerto Internacional de Toluca (AIT) ante la saturacindel AICM17.Ros (2011, 56) estim que las nuevas ABCejercieronpresin competitiva sobre Mexicana en 2009, pero no sobre Ae-romxico, y que la saturacin del AICMpermita tarifas premiumpara todas las aerolneas que operaban en el aeropuerto. El cesede operaciones de Mexicana en 2010 gener concentracin en laindustria y es probable que la presin competitiva de las ABCsehaya diluido, aunque no las tarifaspremiumen el AICM. Se puededecir entonces que la desregulacin domstica fue una mejora dePareto en trminos de pasajeros y tarifas, aunque sus efectos mer-maron por la lealtad a la marca de las aerolneas bandera (Valdsy Ramrez, 2011), la salida de competidores y la insuficiente in-

fraestructura del AICM.En prrafos anteriores analizamos los aeropuertos desde laperspectiva del monopolio natural. Otra cara de la moneda son lasimplicaciones de la infraestructura aeroportuaria como barrera a laentrada. Ros (2011, 57) mostr que los precios promedio de las rutasdomsticas que operaban en el AICMen 2009 eran un 71% ms altosque los de las rutas que no usaban esta terminal, y que esa diferenciaestuvo asociada a la saturacin de este aeropuerto. Para enfrentar

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En 2005, la SCT declar la saturacin del AICM. El AIT est a unos 60kilmetros de Ciudad de Mxico.

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dicho problema existen dos soluciones: ampliar la infraestructura ynuevas reglas de asignacin de slots.

Con respecto a la primera solucin, en 2001 el presidente Fox

anunci la construccin de un nuevo aeropuerto para Ciudad deMxico. Pero en 2002 se cancel el proyecto por falta de pericia delgobierno para negociar los terrenos donde se construira. En 2003, elgobierno adopt una solucin transitoria, consistente en la ampliacinde los aeropuertos de Quertaro, Cuernavaca, Puebla y Toluca y lamodernizacin del AICM, a la que se llam Sistema Metropolitanode Aeropuertos. La solucin cumpli su objetivo en forma parcialpues con la declaracin de saturacin del AICMen 2005 el aeropuertode Toluca fue una alternativa para el crecimiento de la industria entre

2006 y 2008, pero no entre 2009 y 2011 por la cada de la demanda18

.En la actualidad, de nuevo con aumento de la demanda, el gobiernodel presidente Pea Nieto est desarrollando el proyecto de un nuevoaeropuerto para Ciudad de Mxico. Esta secuencia de hechos y losefectos negativos sobre los consumidores sugieren que laSCTintervinodeficientemente, pues a pesar de un diagnstico correcto, no ha dadouna solucin de largo plazo.

En cuanto a la segunda solucin, la SCTtampoco ha publicadonuevas reglas para asignar slots, una falla del gobierno por omisin. LaLAestablece que el primer criterio para asignar slotses la antigedad,es decir, una vez que una aerolnea recibe un slot, no se le podr retirara menos que no lo use o incurra en retrasos. La SCTintent publicarun reglamento en 2011 pero la indefinicin del concurso mercantilde Mexicana, poseedora del 23% de los slots del AICM (valos yValds, 2006), y la sustitucin del subsecretario de transporte ese aodetuvieron el proceso.

Otra barrera a la entrada que puede afectar la competencia en elmercado es la regulacin de los derechos de trfico internacional.Histricamente el trfico entre Mxico y Estados Unidos ha sido

el ms importante, cerca del 70% del total, en el que las aerolneasnorteamericanas han ganado cada vez ms participacin de mercado(cuadro 1). En trminos de poltica aeronutica, en contra de la ten-dencia internacional a liberalizar los derechos de trfico, Mxico hamantenido la poltica restrictiva de Acuerdos Bilaterales de ServicioAreo (ASA). De acuerdo con el ndice de liberalizacin ALIde trans-porte areo de la OMC, en 2007 Mxico fue el pas 121 ms restrictivoentre 184. Poco a poco, el gobierno mexicano ha dado pasos hacia

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El aeropuerto de Toluca creci significativamente entre 2005 y 2008, pasandode 150 mil a cerca de 4 millones de pasajeros por ao.

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la liberalizacin, pero sigue siendo muy restrictivo hacia su mercadoprincipal, el de Estados Unidos.

Este esquema regulatorio puede ser catalogado como una falla del

gobierno por omisin, pues la evidencia emprica y acadmica sugierela necesidad de una regulacin ms flexible y que la liberalizacin tieneefectos positivos sobre la eficiencia productiva de las aerolneas, elvolumen de pasajeros y las tarifas areas. Por ejemplo, Volaris soliciten 2011 al Departamento de Transporte de Estados Unidos el usoprovisional de algunos derechos de trfico en posesin de Mexicanapara algunas rutas entre Mxico y Estados Unidos. Esa solicitudno habra sido necesaria con un acuerdo ms liberal entre Mxico yEstados Unidos. Piermatini y Rousov (2008) presentan evidencia

del efecto positivo de la liberalizacin, a nivel de pas y ruta, sobre elnmero de pasajeros. Gonenc y Nicoletti (2000) revelan que polticascomo la flexibilizacin de los ASAy la relajacin de los mecanismosde posesin y control de las aerolneas, junto con otros factores comola estructura de mercado, tienen un efecto positivo sobre la eficienciaproductiva y la reduccin en las tarifas.

Ya analizamos las fallas del gobierno por omisin de la SCTal nopublicar un nuevo reglamento de slotsy mantener una poltica restric-tiva en el trfico internacional; ahora analizaremos con brevedad lamala intervencin del poder judicial, pues sus decisiones han impuestobarreras a la salida que afectan negativamente el desempeo de laindustria. Es necesario un proceso gil de quiebras. En industrias dered, como la de las aerolneas, las empresas salientes han invertido enactivos aviones y personal que son deseables o necesarios para lasque permanecen en el mercado. Por tanto, la rapidez y la certidumbrecon la que estas ltimas pueden comprar esos activos es fundamentalpara que el mercado alcance su nivel eficiente.

En el caso de Mexicana, la reasignacin de slotsy derechos detrfico internacional ha tardado demasiado y ha generado incerti-

dumbre. En concreto, los jueces a cargo del concurso mercantil hanextendido el proceso ms all de lo estipulado en la ley de concursomercantil, con el consiguiente deterioro de los activos de la aerolneay la incertidumbre debida a la asignacin provisional de sus slotsy susderechos de trfico hacia Estados Unidos.

ASIMETRADEINFORMACINYEXTERNALIDADES

De acuerdo con Button (2005), para que la industria del transporteopere eficientemente se requiere una gran cantidad de informacin,

y mecanismos para usarla de la mejor manera. Sostiene que muchas

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veces la principal razn para que algunos agentes del mercado seanfavorecidos es que la autoridad reguladora no tiene la informacinadecuada para juzgar la situacin de la industria. Quiz esta carencia

de informacin lleve a tomar decisiones discrecionales que favorezcana algunos participantes. La informacin confiable y un anlisis slidoson insumos indispensables para que la autoridad disee, implementey evale las polticas.

La falta de transparencia y de rendicin de cuentas es generali-zada, en aeropuertos, proveedores de servicios y el mismo rganoregulador. Por ejemplo, en 2010 Volaris present una denuncia antela CFCpor presuntas prcticas monoplicas relativas del AICM, quenegaba acceso a horarios de despegue y aterrizaje (slots) de Lneas

Areas Azteca y Aviacsa. La denuncia fue desechada porque los slotsno tienen derechos de propiedad y no se pueden considerar bienesy servicios sujetos a intercambio a travs de precios; sin embargo, enla investigacin de la CFCconsta la falta de transparencia del AICMen la asignacin de slots, lo que se puede catalogar como un caso deseleccin adversa donde unos agentes toman ventaja sobre otros portener mejor informacin.

Por otro lado, la debilidad institucional de la DGAC (Velasco,2006), que no cuenta con los recursos financieros, humanos y tecno-lgicos necesarios, no favorece un sistema de informacin eficiente.La DGACpublica quincenal, mensual y anualmente informacinagregada de pasajeros transportados por aerolneas y aeropuertos, perono publica informacin sistematizada y oportuna de tarifas areas yestados financieros.

Una de las consecuencias de la falta de informacin es que la ca-rencia de una base de datos que articule los precios en el tiempo limitael anlisis de la competencia en el mercado por parte de la DGACyla CFC. A pesar de que la DGACtiene informacin financiera de lasaerolneas, no es pblica; esto limita la mitigacin del riesgo de los

consumidores y proveedores en caso de quiebra de las aerolneas.El cuadro 2 resume las posibles fallas del mercado, las mejorasde Pareto, el segundo ptimo y las fallas del gobierno en el sectoraeronutico mexicano entre 2000 y 2012. Una limitacin del presenteestudio es la imposibilidad de estimar la ganancia o prdida neta deeficiencia de las polticas debido a la naturaleza cualitativa del anlisis.Pero ha mostrado indicios de que existen posibles fallas del mercadoy del gobierno, de modo que los equilibrios de mercado de la grfica11 quiz no fueron eficientes.

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Cuadro 2Mejoras de Pareto, segundo ptimo, fallas del mercado y del gobiernoPosibles fallas del mercado Mejora de Pareto osegundo ptimo Posibles fallas del gobierno

Monopolio natural enaeropuertos Poder de mercado de lasaerolneas Monopolio decombustible Asimetra deinformacin en asignacinde slots Asimetra deinformacin en evolucintarifas y desempeofinanciero aerolneas

CFC, poder de mercadoen aeropuertos CFCbloque la fusinde aerolneas bandera SCT, desregulacindomstica

Comisin de la SHCP, 5% de ingresos brutosde aeropuertos en concesin Comisin de SHCP, DSMy DNI Mala intervencin de la SCHP, regulacinaeropuertos pblicos Mala intervencin de la DGAC, regulacinaeropuertos concesionados Comisin ASA, combustible en aeropuertos Omisin de la DGAC, degradacin de laFAA Mala intervencin de la SCT, infraestructurainsuficiente en Ciudad de Mxico Omisin de la SCT, reglamento slots Omisin de la DGAC, derechos de trficointernacional Mala intervencin del poder judicial,deficiente sistema de quiebras Omisin de la AICMy la DGAC,transparencia


CONCLUSIONES

Aunque la eficiencia fue un objetivo explcito para los diseadoresde la poltica aeronutica mexicana en el periodo 2001-2012, nocumplieron cabalmente este objetivo pues hubo fallas del mercado

y del gobierno. Comisin y omisin fueron las fallas del gobiernoms recurrentes, y la SCTel ente pblico con peor desempeo. Lascapacidades institucionales y tcnicas parecen ser fundamentalespara fomentar la eficiencia del mercado. La CFC, con un mandatoclaro y autonoma relativa, tuvo un mejor desempeo que la SCT(DGAC), cuyo mandato se diluye entre distintas unidades de suorganizacin, no goza de autonoma, no tiene recursos humanosy financieros suficientes y muestra un gran rezago en materia detransparencia.

Para fomentar la eficiencia y el crecimiento de la industria pare-cen ser deseables polticas como la liberalizacin de los derechos detrfico internacional, la publicacin de nuevas reglas de asignacinde slotsen el AICMy la construccin de un nuevo aeropuerto para elcentro del pas. Por ltimo, cabe mencionar dos grandes temas parainvestigaciones futuras: la cuantificacin de las fallas del mercado ydel gobierno y la estimacin de los efectos de las polticas que buscancorregirlas, y dilucidar si los diseadores de poltica adoptan objetivossociales u objetivos particulares.

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Fallas de Mercado y Del Gobierno en El Sector Aeronautico