FINANCES PUBLIQUES (L2)

Les finances publiques représente environ :- 300 milliards d’€ pour l’Etat- 500 milliards d’euro pour la Sécu- 240 milliards d’euro pour les collectivités locales

Les FP se caractérisent comme l’argent des citoyens (impôts), et les dépenses publics : choix fait par des décideurs de la République (Parlements, gouvernements).

Fin 70’s : modèle d’Etat interventionniste.

Aujourd’hui : mutation. Compte tenu des relations existantes entre les différents Etats, un problème de FP peut se répercuter dans un pays voisin : vision internationale de la chose.

La gouvernance financière publique : est l’association de la démocratie et la recherche d’une gestion efficace des FP.

Recherche de bénéfices, croisement des recettes diminuant avec les dépenses augmentant : Effet de ciseaux.Lorsque l’Etat emprunte, celui-ci paye les intérêts qui vont s’ajouter aux dépenses qui ne cessent de grimper. En dépen-sant davantage, un pays emprunte davantage... : Effet boule de neige.Seconde solution : la maitrise des dépenses en augmentant les impôts pour diminuer le déficit. Mais ce procédé gêne la consommation, donc freine l’économie. Le procédé est aussi une gêne pour les entreprises ressentant me besoin d’investir pour se développer : risque de faillite, délocalisation.

-  les collectivités locales : représentent un milieu très diversifié avec des institutions ayant leur propre budget (com-

munes, régions, départements, associations, sociétés publiques locales, établissements publics locaux, société

d’économie mixte locale...).

-  L’Etat : comprend les administrations et les opérateurs qui ne fonctionnent pas tous de la même manière.

-  La sécurité sociale : elle comprend la CNAF, la CNAMTS, l’ACOSS, la caisse des régimes particuliers, la

CNAVTS. Au niveau européen, existe une incohérence puisque tous les membres n’ont pas de monnaie unique, chaque Etat est souverain donc pas de FP cohérente dans l’ensemble.

Première Partie : Nouvelles Gouvernances et Mise en Cohérence des Systèmes Financiers Publics Nationaux

Sous partie 1 : Une gouvernance financière de l’Etat, simple et cohérente

Chapitre 1 : La fusion des finances publiques et du pouvoir politique. C’est l’impôt qui a été à la base du système financier et de la construction de l’Etat. Un pouvoir politique ne peut exister sans impôts, sans ressources. La fiscalité donne de l’autonomie au pouvoir. Par conséquent la création et la possession du pouvoir fiscal est un passage nécessaire vers la construction d’un pouvoir politique.

Section 1 : Le pillage : une forme désordonnée de prélèvement et de pouvoir

Le pillage : première manifestation d’une fiscalité.

Le pillage se différencie de l'impôt puisque le pillage est avant tout un prélèvement irrégulier dans le temps.

Le pillage consiste à prélever la totalité des biens et produits de leur victime : aucun temps de reconstituer leur

capital pour pouvoir produire de nouvelles richesses économiques -

Aucune possibilité ni de produire ni de survivre..

Section 2 : Le tribut : l’ancêtre de l’impôt et l’entrée dans l’ordre politique

Le tribut est un prélèvement obligatoire (Impôt : prélèvement obligatoire)

Le prélèvement peut être effectué par la force et intervient à date fixe.

Le tribut se caractérise par un temps laissé aux individus afin de pouvoir survivre et produire des surplus, par la suite prélevé. Prélèvement effectué sur la différence produite, par la consommation du contribuable (se loger, vêtir, nourrir, et pro-duire des nouveaux surplus)

Un premier modèle du système fiscal.

Section 3 : L’organisation du pouvoir fiscal et de l’administration de l’impôt

Lorsqu’un système fiscal relativement stable est institué, la ressource fiscale permet, en premier lieu, de financer une

armée stable.

Ensuite est mis en place, un corps de fonctionnaires chargés d’administrer l’impôt : des spécialistes, des profes-

sionnels ayant la fonction de déterminer, tout d’abord le montant, les bases d’imposition.

Cette base d’imposition est qualifiée d’assiette de l’impôt. Par conséquent les professionnels vont asseoir l’impôt. La seconde phase consiste à calculer l'impôt du contribuable : phase de la liquidation de l'impôtTroisième phase

3e phase : la collecte de l’impôt, que l’on appelle le recouvrement de l’impôt.Par ailleurs il convient de savoir qui sont les contribuables d’une part et d’autre part quelle est la nature de la matière imposable (qu’est-ce qu’on va imposer).

Qui doit payer l’impôt ?

Il va être mis en place un recensement des contribuables. A l’origine on a taxé la famille. Quelle est la matière imposable ?

On crée un cadastre. Le cadastre est un plan de tous les terrains et ce plan indique la superfi-cie du terrain. Le propriétaire, celui qui cultive le terrain, le genre de culture faite sur ce terrain et enfin le rendement du terrain.On va pouvoir évaluer ce qu’on va demander à ce contribuable. On va établir sur cette base ce que l’on appelle un tarif qui va permettre d’élaborer un système de paiement qui va être adapté aux contribuables.

Sur cette base, à partir de cette matrice, un véritable Etat va pouvoir se constituer. On va pou-voir mettre en place des administrations spécialisées (on va pouvoir les financer).

I. La création des premiers Etats

Le modèle fiscal élaboré par rapport au tribut à constitué la structure de base de la matrice, le modèle des premiers Etats. l’Etat constitue une forme politique supérieure aux autres communautés (intégration, unifica-tion des communautés) : l'Etat est qualifié de communauté supérieure. Nécessité du contri-buable de considérer l'impôt comme légitime.

Question du consentement d’impôt. L’Etat s’efforce de faire acquitter volontairement l’impôt par le contribuable.Tentative de considération : l’impôt est légitime. L’Etat tente de faire admettre un principe : le service aux contribuables , l’impôt constitue un échange, un prix payé pour le service de l’Etat. Le modèle fiscal est fondé sur l’échange (le modèle du marché).

Quels sont les services que l’Etat pose à l’origine ?

L'Etat se présente comme

1. -  Assurant la sécurité des populations : armée et police. La sécurité extérieure est sécurisé

par l'armée, et la sécurité intérieure par la police. 2. -  Assurant le développement économique. L'Etat est basé sur la capacité de régler les ter-

rains. (construction de canaux d’irrigation permettant aux agriculteurs de cultiver sur le terrain).

3. -  Organisateur des fêtes religieuses.

Modèle de base : modèle fondé sur l’échange. Instauration du premier modèle de consente-ment. Par la suite, lorsqu’auront été construite des systèmes élaborés, ces systèmes fiscaux vont éclater au Moyen âge. Les seigneurs féodaux vont s’approprier des morceaux de ces systèmes fiscaux.Moyen âge : confusion entre le patrimoine privé et le patrimoine public. Multiplication et hausse du coût des conflits des guerres. Aide financière du vassal : aides féodales.Négociation par les vaisseaux des aides féodales accordés : institutionnalisation des négo-ciations se traduisant par l'apparition d’assemblées. Réunion ponctuelle puis régulière des assemblées. Les assemblées instaurent en Angle-terre le Parlement, en France aux Etats généraux. Institution des assemblées : instauration

du parlementarisme. Apparition de la 1e forme politique de consentement de l’impôt.

Dorénavant, l’impôt est un échange et doit être décidé par un groupe d’aristocrates.

II. L’intégration juridique des finances publiques au sein de l’Etat

Progressivement se constitue un droit public financier composé de trois branches : le droit fis-cal, le droit budgétaire et le droit de la comptabilité publique (droit réglant l’organisation du système comptable du secteur public).La création du droit public financier est de pair avec la création de l’Etat libéral et démocra-tique.

Construction du droit fiscal à partir de la Révolution française et fin XIX, construction du droit de la comptabilité publique.

1. Aux origines de la formalisation juridique des finances publiques

A la Révolution : instauration des bases d’un modèle fiscal donnant naissance à la suite à la fis-calité moderne. Tâche des révolutionnaires : création des bases du droit fiscal (les grands principes du droit fis-cal, aujourd’hui constitutionnels).

A. Les principes fiscaux fondateurs d’un pouvoir fiscal légitime

Question de la légitimité fiscale. La légitimité fiscale fut formalisé juridiquement à la Révolution. Existait de nombreux principes fiscaux, élaborés à la Révolution et instauré dans le cadre de la DDHC de 1789. Les principes figurent aux articles 13 et 14 de la DDHC. Après la décla-ration en Assemblée nationale annulation des impôts de l'AN par le Tiers-État.

1) Le principe du consentement Aucun impôt ne pouvait pas être élevé sans le consentement de l’assemblée. Figure dans le décret du 13 juin 1789. Souhait général : les représentants des citoyens doivent consentir à l’impôt : article 14 de la DDHC. « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes, ou par leur représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir libre-ment, d’en suivre l’emploie et d’en déterminé la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.

». Le principe de base est le principe de consentement d’impôt ou principe de légalité fiscale, puisque le pouvoir fiscal appartient au législateur (représentant de la population). Le principe attribue une légitimité politique à l’impôt. Dans le cadre juridique, le décideur en matière fiscale est le citoyen à travers ses représen-tants.

2) Le principe d’égalitéPrincipe de l’égalité des impôts (Article 13) « pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses de l’administration une contribution commune est indispensable : elle doit être égale-ment répartie entre tous les citoyens en raison de leur faculté (principe d’égalité). » Suppression des privilèges d’impôts pendant la Révolution. Le principe d’égalité devant l’impôt est un prin-cipe de justice fiscale conférant une légitimité sociale à l’impôt.

3) Le principe de nécessité de l’impôt.Principe figurant dans les articles 13 et 14 de la DDHC. « Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses de l’administration une contribution commune est indispensable. » (Article 13), « nécessité de la contribution publique ». Le principe confère à la fiscalité, une légitimité fi-nancière.

Les principes sont actuellement en vigueur et ont valeur constitutionnelle. Régulièrement évo-qué par le Conseil constitutionnel (sur la base de l’égalité devant l’impôt dans la taxe Car-bonne).

B. Les bases juridiques de l’Etat-gendarme

1) Le droit budgétaire comme garant de la neutralité de l’Etat

Droit budgétaire : droit définissant les normes, les règles concernant l’exercice du pouvoir fi-nancier dans le cadre de la détermination des prévisions, des dépenses et des recettes publics.Bâti au XIX, le droit budgétaire attribue un cadre d’action à l’Etat-gendarme, à l’Etat libéral.Objectif du droit budgétaire droit : instaurateur de règles déterminant un périmètre de l’action, qui interdise à l’Etat d’agir au-delà de frontières juridiques biens établies. Le droit budgétaire permet d’éviter toute forme d’intervention de l’Etat dans la vie économique.

Un budget est d’essayer d’équilibrer les dépenses et les recettes pour l’avenir.

2) Notion de budget

Le budget est un acte à la fois juridique, politique et gestionnaire.Le budget consiste à prévoir des dépenses et des recettes pour une année civile à venir.

Intervention de la notion de Budget par le Parlement , pouvant non seulement décider des re-cettes (essentiellement les impôts) mais aussi des dépenses, financées par les recettes. Début XIX : début des votes des premiers budgets.

a) Un budget est un acte de prévision et d’autorisation

- Le budget est un acte de prévision

Le budget prévoit les dépenses et les recettes pour l’année civile à venir. Le budget est adopté par une assemblée délibérante, représentative des citoyens et démocratiquement élue (le Par-lement, le conseil municipal pour la Commune). Budget : acte de bonne gestion et de prévision .

- Le budget est un acte d’autorisation

Adoption du budget par une assemblée délibérante : autorise le pouvoir exécutif à réaliser les

opérations qui figurent au budget : L'Assemblée autorise l’exécution du budget. Le budget est démocratiquement décidé par le Parlement, ou le Conseil de la collectivité locale.

Mais les opérations (dépenses, recettes) : réalisées par le pouvoir exécutif (les ministres). En absence de budget, la réalisation de dépenses, le recouvrement de recettes, est proscrite : le budget est alors un acte condition. Non vote du budget : impossibilité pour l’exécutif de paie-ment des dépenses ou collecte des recettes.

b) Un budget est acte de bonne politique et de bonne gestion

Budget : acte démocratique, donc politique. Fait par le gouvernement, mais ne peut être adopté que par une Assemblée délibérante élue.

Budget : acte politique, traduction financière de choix de société, de politiques menés par une majorité au pouvoir.Le budget de l’Etat est aussi un acte juridique, voté par le Parlement : acte législatif.

Les réformes budgétaires mise en place dans le monde entier ont pour objectif d’adapter à la gestion publique des dispositifs de la gestion privée : adaptation de la comptabilité des entre-prises au secteur public.

Budget : acte de bonne gestion, consistant à effectuer des prévisions, à prévoir des pro-grammes chiffrés qui peuvent se poursuivre.

Soucis politiques : souci politique démocratique et souci de l’efficacité de la gestion.

3) Les premiers grands principes du droit budgétaire

Principes du droit budgétaire : institués afin d'assurer une transparence des finances publiques. Transparence relevant tant du souci politique, démocratique et du souci gestionnaire d’efficacité.Recherche de transparence : constante de la vie financière publique.

La recherche de la transparence constitue un point commun à la démocratie et à la bonne gestion.

1. Le principe de spécialité budgétaire1817 : Les parlementaires peuvent voter les dépenses par ministère : instauration du principe de spécialité budgétaire Vote des crédits (argent servant à financer les dépenses) par les minis-tères. Obtention du droit par les parlementaires du droit de voter les crédits de manière spécial-isée. L’objectif du Parlement est le contrôle de l’utilisation de l’argent public.

2. Le principe de l’universalité budgétaireLe principe comporte plusieurs règles : la règle de non-affectation et la règle de non-compensa-tion.

- La règle de non affectation

Toutes les recettes doivent servir à financer l'ensemble des dépenses : impossibilité d'affecter une recette particulière à une dépenses particulière.Compte d'affectation spéciale : compte concernant les opérations définitif. Compte de commerce : retrace des opérations à cadre industrielles et commerciales.

- La règle de non compensation

Règle de produit brute. Impossibilité de compenser une dépense par une recette. Dans un bud-get, les recettes et dépenses doivent figurer pour leur intégralité. .

L’Etat doit payer la facture d’une côté, le contribuable doit payer les impôts de l’autre : aucune différence entre somme due par l’un par l’autre : aucune compensation.

3. Le principe d’unité budgétaire

Idée : tout doit être mis dans un même document. Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent être présentées dans un seul et unique document. Les élus doivent avoir une vue glo-bale des prévisions budgétaire.

Problème du principe d'unité budgétaire :

- La question de l’unité d’un document budgétaire

Budget de l'Etat comprend plusieurs catégories : Première catégorie : le budget général comprenant l’essentiel des dépenses et des recettes de l’Etat (95 % du budget). Seconde catégorie : les budgets annexes : opérations effectuées par des services de l’Etat dont la loi n’a pas doté de la personnalité morale et dont l’activité consiste essentiellement à produire des biens ou à rendre des service, une activité économique. Existe actuellement deux budgets annexes, contrôle et exploitation aérien et publication offi-cielle et information administrative.

Les deux budgets d’annexe : votés par le Parlement en même temps comme le budget général.

Nécessité d'être adoptés en équilibre. Si un excédent est dégagé : celui-ci est reversé au budget général. Si déficit : comblement par une subvention du budget général.

Troisième catégorie : les comptes spéciaux : enregistrent des opérations que l’on a voulu mettre à part du fait soit de la spécificité de leur mode de financement soit du fait de leur caractère temporaire. Les comptes spéciaux peuvent être excédentaires ou déficitaires.

- La question de l’unité de l’ensemble des comptes publics

Pour avoir une vue complète : faudrait réunir dans un seul document les dépenses et les re-cettes de l’Etat, des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale. Dépenses des Collectivités locales : environ 230 milliards d’eurosDépenses de l’Etat : plus de 300 milliards et Dépenses de la sécurité sociale : environ 500 milliards. Le PIB de la France est actuellement de 2000 milliards d’euros.

Chapitre 3 : L’intégration économique des finances publiques au sein de l’Etat

Le modèle économique, politique, juridique des libéraux classiques, a fait l’objet de plusieurs

crises à la fin 19e, début 20e. La crise la plus importante est celle des années 1930.

Le modèle de l’époque n’est pas le même de répondre à la crise structurelle et non pas conjonc-turelle. (Roosevelt). Défavorable au modèle libérale classique, ils vont penser que l’Etat doit in-tervenir dans l’économie. Le modèle libéral classique va alors laisser la place à un modèle d’Etat interventionniste. Ce modèle va s’épanouir après WWII.

B. La limitation des pouvoirs du ParlementLes pouvoirs du Parlement vont être considérablement limité en matière financière à partir de 1958 (réaction à la IVe République, pas de majorité solide). : Parlementarisme rationalisé.

Avec le parlementarisme rationalisé institué par la C° de 1958 le pouvoir d’amendement en ma-tière financière va être considérablement restreint. Le gouvernement présente un projet de

budget et après le Parlement n’a pas vraiment de droit pour changer ou d’amender ce projet, mais il le vote.

Article 40 de la Constitution : restreint le droit d’amendement en matière de droit budgétaire.Ordonnance du 2 janvier 1959 : renforce les restrictions apportées au droit d’amendement en matière budgétaire. Ainsi, faible possibilité du Parlement de modifier le projet de budget. soumis par le gouvernement. (Projet de loi de finance).Pouvoir conséquent du gouvernement en matière de soumission du projet au Parlement .

C. L’harmonisation de la législation financièreRemaniement du droit budgétaire à partir de 1959 afin de le faire correspondre à la conception du rôle de l’Etat dans la société et notamment en matière économique.

Le texte le plus important est l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui est très remarqué par les conceptions keynésiennes. Elle a la couleur de l’époque (le droit budgétaire était à l’époque key-nésien). Cette ordonnance est venu renforcer les restrictions apportées par la C° de 1958 au droit d’amendement en matière budgétaire. D’une manière générale il s’agit d’un texte qui or-ganise le fonctionnement budgétaire de l’Etat.

On a qualifié ce texte de ‘constitution financière de la France’. On considère qu’il fait partie du bloc de constitutionnalité.

L’ordonnance de 1959 a été abrogée et a été remplacée par la loi organique relative aux lois de

finance du 1e août 2001 (LOLF). La LOLF a été mise en application à partir du 1e janvier 2006.Il convient de souligner que la LOLF est issu d’une initiative parlementaire à la différence de tous les autres textes budgétaires précédents.

Par ailleurs un autre texte est important il s’agit du décret de 29 décembre 1962 portant règle-ment général de la comptabilité publique. Ce texte organise le fonctionnement du système comptable public, il est toujours en vigueur, mais va être considérablement réformé : Un nou-veau texte sera normalement mis en application en début de l’année prochaine.Ce nouveau décret correspond à la conception que l’on se fait aujourd’hui de la comptabilité pu-blique.

III. La naissance de nouvelles notions juridiquesA. Les notions de budget et de loi de finance pour l’Etat

1. Le budget et la loi de financesOrdonnance de 2 janvier 1959 distingue deux notions ne concernant que l'Etat, celle de budget et celle de loi de finance.

Loi de finances : Lois constituées d'articles, de toutes sortes de dispositions financières, (des dispositions concernant l’impôt, la fiscalité). Se compose aussi des dispositions financières des finances locales. Autrement dit, la loi de finance constitue une expression législative, juridique, d’un budget, le budget de l’Etat.

Budget : traduction comptable chiffrée dans le cadre de la loi de finance : article 1 de la LOLF.

2. Les trois catégories de lois de finances Il existe trois catégories de lois de finances.

a) La loi de finance initiale

C’est la 1e loi de finance de l’année. Elle peut être votée avant la fin de l’année. Elle est discuté à partir de l’automne. Ce projet de loi initial concerne l’année à venir.

Elle est obligatoire. Le budget est un acte d’autorisation. Le Parlement autorise le gouverne-ment d’engager des dépenses. Sans autorisation, pas de dépenses, pas de recettes possibles.

b) Les lois de finance rectificativeOn les appelle également « collectives budgétaires ». Il s’agit de lois de finance qui servent à modifier lorsque cela est indispensable les choix budgétaires qui ont été précédemment effec-tuées. Les LFR sont adoptées en cours d’année. Elles modifient la loi initiale. Les LFR ne sont pas obligatoires, il peut n’en pas y avoir, ou y avoir plusieurs. Le nombre n’est pas fixé.

Ces deux catégories de lois de finances, ont en commun de prévoir les dépenses et de recettes, il s’agit d’actes de prévisions. Un budget ne se réalise jamais complètement.

c) Les lois de règlementCe n’est pas un acte de prévision. La LR est un document budgétaire qui constate les résultats de l’année écoulée. Elle est adoptée par le Parlement. Cette loi concerne à déterminer ce qui était vraiment réalisé l’année dernière. Elle décrit les résultats effectifs de l’exécution budgé-taire. C’est une loi, car votée par Parlement.

3. Les budgets des collectivités localesLes collectivités locales adoptent des budgets et pas de lois de finance (car pas de pouvoir lé-gislatif). Il existe trois catégories de documents budgétaires.

a) Budget primitifCorrespond à la loi de finance initiale pour l’Etat. C’est un acte obligatoire qui est adopté par le conseil de la collectivité locale.

b) Les décisions modificativesCorrespondent aux lois de finances rectificatives. Parmi ces décisions il est une plus importante que les autres, qui s’appelle « le budget supplémentaire ». Elles ne sont pas obligatoires.

c) Le compte administratifCorrespond aux lois de règlements, on y trouve des opérations qui ont été réellement exé-cutées.

B. Définitions économiques et financières des dépenses publiques

1. La notion de dépenses publiquesC’est le total des dépenses de l’Etat et collectivité locales et des organismes de sécurité sociale. Etat : 300 milliards, collectivités locales : 200 milliards, sécurité sociale : 500 milliards.

2. Les notions de dépense d’investissement et de fonctionnement

a) La dépense d’investissementIls sont également qualifiés de « dépenses d’équipement », ou encore de « dépenses en capitale ». Ils concernent l’acquisition d’équipement publics, comme p ex une Université, une route.

b) La dépense de fonctionnementOn les appelle aussi des dépenses courantes. Il s’agit des moyens qui sont mis en œuvre pour faire fonctionner les équipements. Ex : essence pour faire fonctionner la voiture qui est la dépense d’investissement. Par exemple on trouve les salaires versés aux fonctionnaires, ou les frais de transport. Tous les frais d’entretien. Les intérêts sur emprunt, les loyers payés pour louer un local etc.Toute acquisition d’un équipement engendre systématiquement des dépenses de fonctionne-ment qui devront être renouveler chaque année tant que l’équipement ne sera pas obsolète.

Ces frais de fonctionnement qui se reconduit d’année en année engendrent ce que l’on qualifie d’inertie budgétaire.

3. La notion de dépenses de transfert

Les dépenses de transfert sont des sommes qui sortent d’un budget et qui sont alors considérés comme dépenses pour entrer dans un autre budget et qui alors sont considérés comme une re-cette. P ex l’Etat transfert certaines sommes de son budget vers les collectivités locales, par conséquence c’est une dépense pour l’Etat et une recette pour la collectivité locale.

4. Les dépenses définitives et les dépenses temporairesLes dépenses temporaires sont des prêts qui sont accordés par les collectivités publiques, p ex prête de l’argent à un Etat étranger, mais c’est une dépense temporaire. Le prêt serait rembour-sé il ne s’agit donc qu’une dépense temporaire.

La quasi-totalité des dépenses publiques sont des dépenses définitives. Par exemple les salaires aux fonctionnaires. Il n’a pas de remboursement.

5. Les dépenses fonctionnelles et les dépenses par nature

Les dépenses fonctionnelles : On classe les dépenses, c’est à dire les salaires, es loyers etc. par fonction réalisée. Que l’on appelle aussi qq fois, des programmes ou des missions. P ex on va classer dans la fonction culture, toutes les dépenses qui concernent la culture. Cela permet de connaitre le coût de chaque fonction.

Les dépenses par nature : Les dépenses peuvent être classées par nature et dans ce cas on fait le total de toutes les dépenses sans distinguer la fonction à laquelle elle se rattache. P ex on ajoutera tous les salaires, tous les achats, mais on ne saura pas quelle est la destination de ces dépenses. A quelle fonction elles vont été attribuer. Une seule présentation par nature ne per-met pas une gestion très efficace des comptes publics.

6. Les dépenses d’avenirCe sont des dépenses qui concernent plus particulièrement la formation et la recherche. On y ajoute maintenant la santé et qq fois l’environnement. On se rend compte que les dépenses concernant la formation et la recherche sont essentielles pour l’avenir.

C. Les notions d’équilibre budgétaireIl existe deux grands équilibres. L’équilibre keynésien et il existe également des conceptions techniques de l’équilibre.

1. La notion d’équilibre keynésienSelon les théories keynésiennes et dans le cadre des règles juridique adaptant le key-nésianisme il n’y a pas de principe juridique d’équilibre. Par contre, depuis le consulat, les col-lectivités territoriales doivent présenter dans leur budget un équilibre. Pour les économistes libé-raux classiques il doit y avoir un équilibre strict. Il ne peut y avoir ni déficit ni excédant. Car il nécessiterait soit de recourir à l’emprunte ce qui entraine des charges pour le future, soit il fau-dra recourir à l’impôt. Ce qui constitue pour les classiques un handicap pour l’investissement (dans les entreprises).

Pourquoi pas d’excédant ? : Parce qu’ils peuvent signifier, être le résultat, d’un prélèvement d’impôt supérieur à ce qui était nécessaire. Mais aussi parce qu’un excédant peut faire prendre le risque d’engager des dépenses avec cette excédant et p ex engager des investissements d’équipement qui auront pour conséquence de générer des dépenses de fonctionnement pour les années à venir tant que l’équipement existera. (En moyenne on considère qu’un équipement engendre 10% de son coût en fonctionnement.)

2. Les conceptions techniques de l’équilibre

a) Les notions de solde budgétaireLe solde (différence entre recette et dépense) budgétaire des lois de finances est appelé un solde prévisionnel.

Par ailleurs le solde qui est obtenu est appelé un solde d’exécution.

b) La notion de besoin de financementLe besoin de financement est constitué par le total du déficit et du remboursement du capital emprunté qui doit être fait sur l’année. La notion de besoin de financement est plus large que celle de déficit, car il ne faut pas seulement couvrir le déficit, mais il faut également verser une partie du capitale emprunté. Actuellement, le déficit prévu est de 82 milliards d’euros et le capi-tal à rembourser en 2010 est d’environ 100 milliards d’euros. En conséquence, le besoin de fi-nancement pour 2012 devrait être de 182 milliards d’euros.

3. Les notions juridiques

a) L’équilibre économique et financier de la loi de finances

La notion d’équilibre apparait à l’article 1e de la LOLF n’est pas un équilibre comptable, mais il demeure un équilibre de type keynésien, ce qui est pris en considération est l’équilibre éco général. Par conséquent le budget peut être excédentaire ou déficitaire ou équilibré.

b) L’équilibre comptable des budgets locauxLe budget des collectivités locales doivent être en équilibre. On appelle ça la règle d’or.

4. La question de la réduction du déficit

Les solutions pour réduire un déficit sont les suivantes :

- Augmenter les recettes publiques pour réduire les dépenses publiques.

Actuellement on s’oriente vers une réduction des dépenses publiques mais également vers une réduction de ce que l’on appelle les « niches fiscales », que l’on appelle également les dépenses fiscales et qui consiste en des allègements d’impôt pour certaines catégories de contribuable. C’est aussi d’essayer de lutter efficacement contre la fraude fiscale.

- La solution idéale serait que la croissance économique reprenne.

B. Définitions économiques et financières des dépenses publiques

1. La notion de dépenses publiquesC’est le total des dépenses de l’Etat et collectivité locales et des organismes de sécurité sociale. Etat : 300 milliards, collectivités locales : 200 milliards, sécurité sociale : 500 milliards.

2. Les notions de dépense d’investissement et de fonctionnement

a) La dépense d’investissementIls sont également qualifiés de « dépenses d’équipement », ou encore de « dépenses en capitale ». Ils concernent l’acquisition d’équipement publics, comme p ex une Université, une route.

b) La dépense de fonctionnementOn les appelle aussi des dépenses courantes. Il s’agit des moyens qui sont mis en œuvre pour faire fonctionner les équipements. Ex : essence pour faire fonctionner la voiture qui est la dépense d’investissement. Par exemple on trouve les salaires versés aux fonctionnaires, ou les frais de transport. Tous les frais d’entretien. Les intérêts sur emprunt, les loyers payés pour

louer un local etc.Toute acquisition d’un équipement engendre systématiquement des dépenses de fonctionne-ment qui devront être renouveler chaque année tant que l’équipement ne sera pas obsolète.Ces frais de fonctionnement qui se reconduit d’année en année engendrent ce que l’on qualifie d’inertie budgétaire.

3. La notion de dépenses de transfert

Les dépenses de transfert sont des sommes qui sortent d’un budget et qui sont alors considérés comme dépenses pour entrer dans un autre budget et qui alors sont considérés comme une re-cette. P ex l’Etat transfert certaines sommes de son budget vers les collectivités locales, par conséquence c’est une dépense pour l’Etat et une recette pour la collectivité locale.

4. Les dépenses définitives et les dépenses temporairesLes dépenses temporaires sont des prêts qui sont accordés par les collectivités publiques, p ex prête de l’argent à un Etat étranger, mais c’est une dépense temporaire. Le prêt serait rembour-sé il ne s’agit donc qu’une dépense temporaire.

La quasi-totalité des dépenses publiques sont des dépenses définitives. Par exemple les salaires aux fonctionnaires. Il n’a pas de remboursement.

5. Les dépenses fonctionnelles et les dépenses par nature

Les dépenses fonctionnelles : On classe les dépenses, c’est à dire les salaires, es loyers etc. par fonction réalisée. Que l’on appelle aussi qq fois, des programmes ou des missions. P ex on va classer dans la fonction culture, toutes les dépenses qui concernent la culture. Cela permet de connaitre le coût de chaque fonction.

Les dépenses par nature : Les dépenses peuvent être classées par nature et dans ce cas on fait le total de toutes les dépenses sans distinguer la fonction à laquelle elle se rattache. P ex on ajoutera tous les salaires, tous les achats, mais on ne saura pas quelle est la destination de ces dépenses. A quelle fonction elles vont été attribuer. Une seule présentation par nature ne per-met pas une gestion très efficace des comptes publics.

6. Les dépenses d’avenirCe sont des dépenses qui concernent plus particulièrement la formation et la recherche. On y ajoute maintenant la santé et qq fois l’environnement. On se rend compte que les dépenses concernant la formation et la recherche sont essentielles pour l’avenir.

C. Les notions d’équilibre budgétaire Existe deux grands équilibres : l'équilibre keynésien et existe également des conceptions tech-niques de l’équilibre.

1. La notion d’équilibre keynésienSelon les théories keynésiennes et dans le cadre des règles juridique adaptant le keynésia-nisme : existe aucun principe de juridique d’équilibre. Depuis le consulat, les collectivités territoriales doivent présenter dans leur budget un équilibre.

Pour les économistes libéraux classiques : nécessité d'avoir un équilibre strict. Absence de défi-cit et d'excédant sinon nécessité de recourir à l’emprunt, entrainant des charges pour le future, soit recourir à l’impôt. L'impôt constituant pour les classiques, un handicap pour l’investisse-ment (dans les entreprises).

Pourquoi pas d’excédant ? Déficit et excédant peuvent être le résultat, d’un prélèvement d’im-pôt supérieur au nécessaire.

Excédant : prise de risque d’engagement des dépenses avec le dit excédant (ex: engager des investissements d’équipement ayant pour conséquence de générer des dépenses de fonction-nement pour les années à venir tant que l’équipement existe).

2. Les conceptions techniques de l’équilibre

a) Les notions de solde budgétaireLe solde (différence entre recette et dépense) budgétaire des lois de finances est nommé un solde prévisionnel. Par ailleurs le solde obtenu est nommé un solde d’exécution.

b) La notion de besoin de financementLe besoin de financement est constitué par le total du déficit et du remboursement du capital emprunté qui doit être fait sur l’année. La notion de besoin de financement est davantage large que celle de déficit : il ne faut pas seulement couvrir le déficit, mais il faut également verser une partie du capitale emprunté. Actuellement, déficit prévu : 82 milliards d’euros et capital à rembourser en 2010 : 100 milliards d’euros. En conséquence, le besoin de financement pour 2012 : 182 milliards d’euros.

3. Les notions juridiques

a) L’équilibre économique et financier de la loi de finances

Notion d’équilibre : apparait à l’article 1e de la LOLF, n'étant pas un équilibre comptable, mais demeure un équilibre de type keynésien, est pris en considération l’équilibre économique général. Par conséquent, le budget peut être excédentaire ou déficitaire ou équilibré.

b) L’équilibre comptable des budgets locauxLe budget des collectivités locales doivent être en équilibre : principe de la règle d’or.

4. La question de la réduction du déficit

Solutions pour réduire un déficit. :

- Augmenter les recettes publiques pour réduire les dépenses publiques.

Actuellement, orientation vers une réduction des dépenses publiques mais aussi vers une ré-duction des « niches fiscales », ou dépenses fiscales, consistant en des allègements d’impôt pour certaines catégories de contribuable. Ex : Lutte efficace contre la fraude fiscale.

- La solution idéale serait que la croissance économique reprenne.

II. Les subventions de l’Etat (8/10/13)

L’Etat verse aux collectivités locales différentes subventions, on les appelle des dotations. L’Etat alloue d’abord des dotations pour le financement des dépenses courantes des collectivi-tés locales.La plus importante des dotations s’appelle la dotation globale de fonctionnement.D’autre part l’Etat accorde également aux collectivités locales des dotations pour qu’elles puissent investir, on les appelle les dotations globales d’équipements.

III. Les revenus du domaine

Les collectivités locales ont la possibilité d’exploiter leur domaine public. Elles peuvent p ex faire payer l’occupation du domaine public (restaurants, pompe à essence, les marchés etc.). Il est inaliénable.Elles exploitent également leur domaine privé. Elles peuvent louer les appartements dont elles ont la propriété, ou les vendre.

IV. L’emprunt

C’est une ressource temporaire. Les collectivités locales ont la possibilité d’emprunter librement à n’importe quelle banque.

Elles ne peuvent emprunter que pour financer des équipements.

Section 1 : L’élaboration du budget de l’Etat

Instauration des budgets de programme : progression de l’accessibilité et de la clarté du budget

I. Un budget lisible présenté par objectifs à atteindre

Budget présenté depuis 2006 : ne relève pas seulement d’une seule logique de moyen. Le budget ne se borne pas à allouer des crédits (des moyens financiers) sans se soucier des ré-sultats obtenus avec ces moyens. Modèle budgétaire actuel : logique de résultat.Est pris en compte les objectifs à atteindre. Des demandes des comptes sont appliquées aux gestionnaires devant atteindre les objectifs. Gestionnaires (: fonctionnaires. Réforme budgétaire : changement des fonctionnaires en ges-tionnaires, gérant un budget comme une petite entreprise) ayant pour fonction le budget de leur administration, seront jugés sur leur résultat : logique d’entreprise ayant pour consé-quence, de profonds changements des administration, de la culture administratif, mais aussi des structures administratives (conférer la révision générale des politiques publiques).

A. Les missions

Missions : grands objectifs . Regroupement des crédits au sein de mission, constituant les grandes politiques publiques. Les missions peuvent être ministérielles (relever d’un seul ministère) : mission ministérielle, mais certaines relèvent de différents ministères : mission interministérielles.Les missions comprennent des sous objectifs : des programmes. Par conséquent, les pro-grammes concourent à la réalisation de la mission. Existe environ une cinquantaine de missions chaque année. Exemple : mission d'aide au développement, mission recherche et enseigne-ment supérieur (mission interministérielle), la mission culture. La mission constitue une unité de vote. Les crédits budgétaire seront adoptés mission par mission.

B. Les programmesExiste 160 à 170 programmes, concernant un seul ministère. Au moins deux programmes par mission. Programme : objectifs secondaire (sous-objectif). Les crédits des programmes relèvent de la responsabilité des ministres (ne peuvent pas être interministériels).Au sein du ministère : désignation systématique d'un responsable du programme. Le respon-sable du programme est un chef de service ayant la responsabilité d’atteindre les objectifs du programme (comme des directeurs d’une grande administration).Les programmes se déclinent en sous-programme : des actions.

C. Les actionsSous-programmes, par conséquent des sous-objectif devant être atteints pour réaliser le pro-gramme. Environ 600 à 700 action.

MissionProgramme Programme Programme

Action action action action action action action action action

Exemple pour des mission :

Action extérieure de l’Etat - Justice - Provisions - Pouvoirs publics - Santé - Ville et logement - Travail et emploi

II. Les institutions et procédures d’aide à la décision

Parcours de la décision budgétaire : l’exécutif élabore le projet de budget (projet de loi de fi-nance). Le projet de loi de finance est soumis au Parlement (AN et Sénat). Pour élaborer le pro-jet de budget, l’exécutif dispose d’administrations qui aidant à l’élaboration du budget.Plusieurs administrations :

1. -  Direction du budget

2. -  Direction générale des finance publique

3. -  Direction générale de la modernisation de l’Etat : modernisation des administration de

l’Etat et de la révision générale des politique publiques

A. Les administrations financièresAdministrations appartenant au ministère financier

1. La direction du budgetEst en charge d'une fonction essentielle : l’élaboration du projet de loi de finance.

A pour fonction de proposer au Ministre des finances, au Ministre du budget, les grands choix pouvant être faits concernant les recettes et les dépenses de l’Etat.En dehors de la préparation du budget, la direction participe aussi à l’élaboration des textes lé-gislatifs pouvant avoir un impact sur les finances publiques.

Concerne les finances de l’Etat, les finances des CT et les finances de la sécurité sociale.La direction du budget assure le suivi des questions européennes concernant des aspects bud-gétaires, notamment ceux pouvant avoir un impact sur le budget de l’Etat en France. Participe aussi aux négociations ayant lieu au sein de l’UE.

2. La direction générale de la modernisation d’EtatAdministration récente ayant été mise en place en janvier 2006, lors de la suppression de la di-rection de la réforme budgétaire. La DGME façonne les grandes orientations ayant été décidées pour moderniser l’Etat dans le cadre de la révision générale des politiques publiques soit la RGPP (consiste à faire un audit des administrations pour voir si elles sont pertinentes pour réali-ser les politiques publiques fixées dans le budget).

3. La direction générale des finances publiquesCrée par un décret du 3 avril 2008. Elle résulte de la fusion de deux anciennes administrations :

1. -  La direction générale des impôts

2. -  La direction générale de la comptabilité publique

La DGFIP reprend l’ensemble des fonctions des deux administrations :

- des fonctions fiscales (assoie l’impôt, détermine les bases d’imposition des contribuables, cal-

cule l’impôt, contrôle la sincérité des déclarations des contribuables)

Tient les comptes publics, paie les dépenses des administrations publiques et encaisse les re-cettes publiques. DGFIP : administration d'exécution

B. Les comités d’experts (Ex : CNOCP)

1. Le conseil de normalisation des comptes publicsComité réunissant des experts, des représentants des administrations de différents ministères. Mais aussi des représentants de la profession comptable, ou encore des universitaires.

Comité permettant l'existence, en France, de la comptabilité. Création du CNOCP dans un contexte de la mise en place au sein de l’Etat d’un système comptable adapté du système comptable privé.Depuis 2006 : présence d'un bilan et un compte de résultat, comme dans les entreprises.Rôle du comité : essaye d’adapter les règles du modèle d’entreprise au secteur public.

Actuellement, volonté d'adapter les normes international du secteur privé au secteur public de l’Etat.

Existe alors une pénétration du management de l’entreprise au sein du secteur public.Pour adapter et trouver des solutions pour adapter les normes de la comptabilité d’entreprise aux particularités du secteur public.

2. Le comité interministériel d’audit des programmesComité composé par des experts de contrôle. Organisme dont la fonction est de garantir la qua-lité des programmes et des indicateurs de résultat liés à ce programme.Si est atteint un résultat : mise en place d'un indicateur de performance (indicateurs chiffrés).Pour évaluer si les objectifs à atteindre, fixés par les programmes, ont été réalisés : mise en place des indicateurs de résultat ou des indicateurs de performance. Les indicateurs sont chif-frés et ont pour objet de savoir si les buts ont été ou non atteints.

Évaluation par le comité de la qualité de ces indicateurs. Mise en place du CIAP le 1 octobre 2002 : produit un rapport, transmis au ministère ainsi qu’aux commissions de finance de l’AN et du Sénat.Produit également un rapport général de portée public chaque année. Le rapport contient les recommandations, les remarques du CIAP au sujet des programmes évalués : audit.

Les membres du CIAP appartiennent à des corps de contrôle des différents ministères, précisé par un inspecteur général des finance (: corps contrôle appartenant au ministère de finance).

C. Le Parlement : le débat d’orientation des finances publiques

Le débat est un dispositif consistant pour le gouvernement à consulter le Parlement, à lui de-mander un avis sur les orientations budgétaires que le gouvernement envisage. Institution de la procédure par la LOLF du 1 août 2001. Le dispositif a été expérimenté de manière informelle en 1990 par le gouvernement Rocard, les dispositifs abandonnés, et repris en 1996 par le gouvernement Juppé.Réutilisation du dispositif en 1998, et normalisé par la LOLF et mise en application dès 2003 (certains dispositifs).

Le débat est en fait une consultation informel du Parlement, sur les choix que le gouvernement envisage. Permet au Parlement d’indiquer des préférences ou des objections avant que le projet de loi de finance soit définitivement élaboré par l’exécutif.

D. Les arbitrages politiquesAu début de l’année, le cadre général du budget est fixé par la Direction générale du budget. Est fixé les grandes orientations que pourrait prendre la loi de finance.

A l’issu des travaux, le PM adresse à chacun des ministres, une lettre de cadrage : lettre envoyé par le PM à chaque ministre.Puis, en Avril-Mai se tiennent les conférences budgétaires : réunions ayant lieu entre la direc-tion du budget et les services financiers de chaque ministère. Les ministères négocie avec la di-rection pour avoir des crédits : examen des demandes de crédits des ministères. La dite de-mande se fait dans le cadre d’une programmation budgétaire à moyen terme (sur trois ans)

Par exemple : les discussions ayant lieu en 2011 ont porté sur 2012, 2013 et 2013.

A l’issu des conférences un rapport est établie faisant apparaitre les points des désaccords et d’accords.Concernant les désaccords : feront l’objet d’un arbitrage politique (normalement par le ministre de finance, arbitre, voire même le PM).

Fin juin, à l’issu des réunions, le PM adresse à l'ensemble des ministres, une nouvelle lettre, "la lettre plafond". La lettre fixe pour chaque ministère le plafond du crédit du ministère et fixe aussi les mesures concernant les réformes structurelles des administrations du ministère de-vant être réalisé au cours d’un programme budgétaire. Les crédits sont déterminés par mission, pour chaque mission. Les lettres plafond sont aussi transmises au commission de finance, celle de l’AN et celle du Sénat.

E. La finalisation

Le projet de loi de finance est imprimé et est soumis en septembre en Conseil des ministres pour approbation, puis est transmis à l’AN : débat à l’AN, puis au Sénat.

Section 2 : L’adoption du budget de l’Etat par le Parlement

Examen, discussion et adoption du projet de loi de finance par le Parlement à l’automne. Le projet de loi de finance est transmis à l’AN et aux commissions de chaque assemblée.Existe une tradition consistant à mettre à la présidence des finances, un élu de l’opposition de l’assemblée.

I. L’examen du projet par les commissions des finances

Chaque assemblée dispose d’une commission des finances. Les dites commissions possède un rôle important au sein du Parlement en exerçant une grande influence sur la discussion budgé-taire. Assistées par un corps des fonctionnaires qualifiés, les commissions élisent en leur sein d’une part un rapporteur général du budget et d’autre part des rapporteurs spéciaux. Existe un pré-sident, ensuite un rapporteur général présentant un grand rapport consistant à décortiquer le projet de loi de finance.

Le rapporteur général dispose d’une compétence étendue à tous les textes de loi de finance, et produit un rapport général sur le projet de loi de finance.La fonction des commissions de finances fut élargie par la réforme budgétaire de 2001.Les rapporteurs spéciaux produisent des rapports concernant des aspects particuliers du bud-get de loi de finance.

Les commissions de finance peuvent demander l’assistance de la Cour de compte, cour étant tenu de répondre à la demande et d’effectuer des enquêtes réclamées par la commission.Les commissions facilitent donc la compréhension aux parlementaires.Ensuite, transmission des rapports au Sénat.

II. La discussion et la vote du budget par les assemblées

A. Les délais

1. Les délais de droit commun

Le projet de loi de finance doit être d’abord déposé sur le bureau de l’AN au plupart le premier mardi d’octobre. A partir de là, le Parlement dispose d’un délai total de 70 jours pour adopter le budget. L’AN dispose d’un délai de 40 jours pour examiner et voter le projet en première lec-ture. C’est un délai impératif. S’il n’est pas respecté, le gouvernement peut saisir le Sénat du texte initial, éventuellement modifié par les amendements déjà votés par l’AN et acceptés par le gouvernement.

Le Sénat dispose alors d’un délai de 15 jours pour statuer. Si l’assemblée nationale a laissé pas-ser le délai de 40 jours et adopter le budget hors délai en première lecture sans avoir dessaisi par le gouvernement, la procédure n’est pas viciée. La transmission à l’office du Sénat est une faculté pour le gouvernement, ce n’est pas une obligation.Normalement, le Sénat dispose d’un délai de 20 jours pour examiner le texte en première lec-ture.

2. Les procédures particulières

1. -  La procédure d’urgence (Article 45 C°)

2. -  L’article 47 C° : lorsque le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours, les

dispositions du projet de loi de finance peuvent être mises en vigueur par voie d’ordon-nance.

B. Le déroulement de la discussion

1. L’ordre des priorités de l’examen du projet de loi de financeLe projet de loi de finance comprend deux parties, une partie recettes et une partie dépenses. La seconde partie du projet de loi de finance ne peut être mise en discussion avant l’adoption

de la 1e partie.

2. Le droit d’amendementRégit par l’article 40 C°. Ce droit d’amendement est extrêmement limité. En effet les amende-ments présentés par les membres du Parlement ne sont pas recevables, lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution de ressources publiques ou bien l’augmentation ou la création d’une charge publique. En fait les parlementaires ont la possibilité de proposer la réduction d’une ressource, s’il propose en contrepartie la majoration d’une autre ressource.L’objectif est alors de ne pas augmenter les dépenses et de ne pas diminuer les recettes.

La réforme budgétaire (LOLF de 2001) a élargi le pouvoir d’amendement des parlementaires. En effet, l’application article 40 C° est limitée aux missions. Par conséquent le plafond de crédit de la mission ne peut pas être dépassé. Mais, les parlementaires ont le droit de modifier les programmes qui figurent à l’intérieur d’une mission, ils ont la possibilité p ex de supprimer un programme et de transférer le crédit de ce programme sur un ou plusieurs autres de la même mission.

Ils peuvent parfaitement créer un autre programme en utilisant les crédits des autres pro-grammes existants à l’intérieur de la mission.La mission doit de toujours contenir au moins 2 programmes.

Les parlementaires ont par conséquent la possibilité de modifier complètement le contenu des missions, c’est à dire les programmes à condition de ne pas augmenter le montant des crédits de la mission.

Section 3 : L’exécution du budget de l’Etat

L’exécution du budget veut dire qu’on va l’exécuter le projet contenu dans la LOLF. Elle se fait selon un modèle de gestion emprunté des entreprises. Dans LOLF on va voir qu’elle se fait sur le modèle du management et la gestion de l’entreprise.

I. Le pilotage de la gestion : une chaine de responsables

La réforme budgétaire sous la forme de budget de programme, telle qu’elle est mise en œuvre dans la plupart des pays et est fondée en ce qui concerne l’exécution du budget sur une res-ponsabilisation des gestionnaires.On donne aux gestionnaires une liberté d’utiliser les crédits qui sont mis à leur disposition pour réaliser l’objectif qui leur ont été fixés. Les gestionnaires sont introduits dans une culture de la performance.Ce modèle fondée sur l’entreprise date du début du siècle dernier, c’est à dire que ce modèle appliqué au budget politique a traversé le modèle de l’Etat et les modèles économiques. Avant l’Etat était sous le modèle Etat-gendarme.

A. La responsabilité managériale des gestionnaires

Des crédits sont attribués aux gestionnaires des administrations de l‘Etat, par conséquent ces gestionnaires disposent d’un budget avec lequel ils doivent réaliser un certain nombre d’objec-tifs. Ces gestionnaires sont responsables soit du programme soit d’une partie de programme.On a mis en place ce que l’on appelle une chaine de responsables.

1. Les responsables de programme

Chaque responsable est comme un chef d’une petite entreprise. Des responsables pour chaque programme budgétaire sont désignés dans chaque ministère. Un responsable de programme peut être responsable de plusieurs programmes. Le responsable de programme a pour fonction de réaliser l’ensemble des objectifs qui figure dans son programme. Il existe environ 80 pro-grammes (pour environ 160 à 170 programmes). Ils doivent présenter ce qu’on appelle un pro-jet annuel de performance. Ce projet annuel de performance présente les objectifs que doit réaliser le responsable de programme et il est confié au Parlement en annexe du projet de loi de finance qui leur est soumis à discussion.Les responsables de programme s’engagent sur les objectifs qu’ils ont à réaliser et ils ont la possibilité d’utiliser de manière tout à fait libre les crédits qui figure au programme. Un pro-gramme (crédit qui permet de réaliser tel ou tel objectif).En contrepartie de cette liberté de gestion, les responsables de programme doivent ensuite rendre des comptes. Il va être jugé sur les résultats qu’il aura obtenus. Autrement dit, un contrôle a posteriori de ce résultat va de pair avec la responsabilité managériale. Le respon-sable de programme, une fois qu’il a exécuté son programme doit produire ce que l’on appelle un rapport annuel de performance qui sera transmis au parlementaire en annexe de projet de loi de règlement (projet de loi de finance qui constate ce qui était réaliser et voté par le Parle-ment).

2. Les responsables de budget opérationnel de programme et d’unité opérationnelle

Pour atteindre les objectifs, le responsable de programme peut déléguer la réalisation d’une des partie du programme à des fonctionnaires, des gestionnaires. Les parties de programme sont qualifiées de budget opérationnel de programme (BOP). Le responsable de programme dé-signe un responsable de chaque BOP. Existe actuellement pas moins de 1000 responsables de BOP (pour plus de 2000 BOP).

Le responsable de BOP ainsi que le responsable de programme gère librement les crédits mis à sa disposition. Le responsable de BOP s’engage auprès du responsable de programme à réaliser les objectifs du BOP. Le responsable de BOP peut diviser son BOP en unité opérationnelle et dé-signer un responsable de ces unités opérationnelles. : Chaine de responsabilité.

3. La fongibilité des crédits

Les crédits attribués aux responsables de programme sont dits ‘fongibles’. En effet, ces gestion-naires ont la possibilité s’il le juge utile pour atteindre les objectifs qui leur sont fixés de décider que des crédits qui initialement par exemple destiné à financer les dépenses de fonctionnement soit utiliser p ex pour réaliser des équipements. Ils peuvent également décider l’inverse. Par conséquent, les gestionnaires ont la possibilité de changer/ de modifier la destination des cré-dits qui sont mis à leurs disposition, ce qui compte est d’atteindre l’objectif.

Il existe cependant à cette fongibilité des crédits. En effet on dit que la fongibilité des crédits est asymétrique. En effet, un gestionnaire n’a pas le droit d’utiliser des crédits désignés pour une opération de fonctionnement ou d’investissement pour augmenter les dépenses du personnel.Par contre, les dépenses destinées à rémunérés les personnels peuvent être utilisés pour d’autres opérations.

Cette fongibilité de crédit confère une grande autonomie de gestion aux responsables, mais en contrepartie tous ces responsables doivent rendre des comptes à leur supérieur hiérarchique.Nota : actuellement cette possibilité de fongibilité de crédit n’est pas utiliser à plein.

B. Le dialogue de gestion

La mise en place d’une chaine de responsabilité s’accompagne de ce qu’on appelle un dialogue de gestion. Les gestionnaires ne se trouvent pas dans un modèle hiérarchique classique verti-cal. Ils se concertent pour évaluer les possibilités d’atteindre ces objectifs. Les responsables de programme et les responsables de BOP et d’UO discutent et s’accordent sur les objectifs à at-teindre, sur les moyens disponibles pour atteindre ces objectifs et sur les indicateurs de résul-tats permettant de déterminer ces objectifs à atteindre. Nota : La déconcentration des adminis-trations et la multiplication des BOP au niveau déconcentré (: au niveau territorial) font qu’il est nécessaire de surveiller la cohérence des différends opérationnels. Dans ce cadre le préfet a pour mission de donner un avis préalable sur les BOP et de s’assurer de la cohérence de ces BOP avec les autres actions territoriales. C’est un système complexe, qui se met doucement et progressivement en place.