Fiskální cílenía výdajové rámce v ČRDAVID PRUŠVIC

MF ČRSmilovice, 4. května 2010

Fiskální cílenía výdajové rámce v ČR

STRUKTURA PREZENTACE

I. Přehled a poslední vývoj deficitů a dluhů v EU27

II. Fiskální pravidla v ČR

III. Faktory fiskální disciplíny a možnosti pravidel

IV. Vhodné fiskální pravidlo pro ČR?

Pozn.: Prezentace byla poupravena o komentáře a připomínky vzešlé z diskuse s účastníky semináře, za což autor velice děkuje.

I. Přehled a poslední vývoj deficitů a dluhů v EU27

Bilance sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2008)

Zdroj: Eurostat (2010).

Finl

and

Den

mar

k Lu

xem

bour

g Sw

eden

Bu

lgar

ia

Cypr

us

Net

herl

ands

G

erm

any

Aus

tria

Be

lgiu

m

Slov

enia

Sl

ovak

ia

Czec

h Re

publ

ic

Esto

nia

Ital

y Po

rtug

al

Fran

ce

Lith

uani

a Po

land

H

unga

ry

Spai

n La

tvia

M

alta

U

nite

d Ki

ngdo

m

Rom

ania

Ir

elan

d G

reec

e

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

Deficit (metodika EDP)Primární bilanceEU27 deficitEU27 primární bilance

Bilance sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2009)

Zdroj: Eurostat (2010).

Swed

en

Luxe

mbo

urg

Esto

nia

Finl

and

Den

mar

k G

erm

any

Aus

tria

M

alta

Bu

lgar

ia

Hun

gary

It

aly

Net

herl

ands

Sl

oven

ia

Czec

h Re

publ

ic

Belg

ium

Cy

prus

Sl

ovak

ia

Pola

nd

Fran

ce

Rom

ania

Li

thua

nia

Latv

ia

Port

ugal

Sp

ain

Uni

ted

King

dom

G

reec

e Ir

elan

d

-18

-16

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

Deficit (metodika EDP)Primární bilanceEU27 deficitEU27 primární bilance

Dluh sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2008)

Zdroj: Eurostat (2010).

Esto

nia

Rom

ania

Lu

xem

bour

g Bu

lgar

ia

Lith

uani

a La

tvia

Sl

oven

ia

Slov

akia

Cz

ech

Repu

blic

D

enm

ark

Finl

and

Swed

en

Spai

n Ir

elan

d Po

land

Cy

prus

U

nite

d Ki

ngdo

m

Net

herl

ands

A

ustr

ia

Mal

ta

Ger

man

y Po

rtug

al

Fran

ce

Hun

gary

Be

lgiu

m

Gre

ece

Ital

y

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140Dluh

EU27 dluh

Dluh sektoru všeobecné vládyv zemích EU27 (v % HDP, 2009)

Zdroj: Eurostat (2010).

Esto

nia

Luxe

mbo

urg

Bulg

aria

Ro

man

ia

Lith

uani

a Cz

ech

Repu

blic

Sl

ovak

ia

Slov

enia

La

tvia

D

enm

ark

Swed

en

Finl

and

Pola

nd

Spai

n Cy

prus

N

ethe

rlan

ds

Irel

and

Aus

tria

U

nite

d Ki

ngdo

m

Mal

ta

Ger

man

y Po

rtug

al

Fran

ce

Hun

gary

Be

lgiu

m Gre

ece

Ital

y

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140Dluh

EU27 dluh

II. Fiskální pravidla v ČR

Fiskální pravidla v ČR

– Pakt stability a růstu / maastrichtská fiskální kritéria

– národní fiskální pravidla

1. rozpočtová pravidla

– zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů

2. střednědobé výdajové rámce pro státní rozpočet a státní fondy

– zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů

– usnesení PSP ČR

3. monitoring územních samosprávných celků

– usnesení vlády č. 346/2004, o regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby (v roce 2008 zrušeno)

– usnesení vlády č. 1395/2008, o monitoringu hospodaření obcí

Proces tvorby rámců (SDRV)Dnes

Návrh SR

Rozpočtový výhled

Označení roku t t+1 t+2 t+3

Příklad 2010 2011 2012 2013

Rok K částkám SDRV z roku t-1 se přičítají (+) či odečítají (-) výdaje

t+1 způsobené jiným vývojem spotřebitelských cen, vyvolané úpravou zákona o rozpočtovém určení daní, ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU a z finančních mechanismů, ve výši až 0.1 % z této částky, + výdaje na realizaci státních záruk (s účinností do 30.4.2004) + návratné finanční výpomoci

t+2 způsobené jiným vývojem spotřebitelských cen, vyvolané úpravou zákona o rozpočtovém určení daní, ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU a z finančních mechanismů, ve výši až 0.2 % z této částky, způsobené mimořádnými situacemi,

t+3 odvození částky dle mechanismu fiskálního cílení

Deficit / HDP

Metodika ESA 95

Výdajové rámce pro centrální vládu

Metodika fiskálního cílení

Fiskální cílení

Zdroj: Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009.Vlastní úprava.

Metodika fiskálního cílení

Projekce příjmů centrální vlády

Deficit centrální vlády

Metodika fiskálního cílení

Výdajové rámce pro

státní rozpočet

Metodika fiskálního cílení

státní fondy

Metodika fiskálního cílení = od cash metodiky se odečtou‒ v příjmové části rozpočtu:

– splátky půjček (návratné finanční výpomoci)– dotace ze zvláštních účtů vedených MF (bývalý FNM)

‒ na výdajové straně rozpočtu:– poskytnuté půjčky (návratné finanční výpomoci)– garantované státní záruky

Fiskální cíle a skutečnost(čisté půjčky(+)/výpůjčky(-) sektoru vládních institucí v % HDP, metodika ESA 95)

Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2013, Konvergenční program 2004. Skutečnost Eurostat (2010).

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fiskální cíleNeschválené cíleSkutečnost

Realita výdajových rámců(v mld. Kč, metodika fiskálního cílení) (1)

Usnesení PSP ČR 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20121418/2004 965.0 988.6 1027.2 zpřísnění (-), překročení (+) 0.7 -2.4 -2015/2005 1038.9 985.6 1022.5 zpřísnění (-), překročení (+) 24.3 20.4 - 2370/2006 987.6 1024.5 zpřísnění (-), překročení (+) - -161/2006 1131.5 1088.7 1130.7 zpřísnění (-), překročení (+) 56.6 56.8 - 554/2007 1215.1 1100.9 1137.5 zpřísnění (-), překročení (+) -14.6 -34.9 -966/2008 1241.9 1126.5 1171.1 zpřísnění (-), překročení (+) 0.0 -1.5 - usnesení nepřijato 1160.5 1197.2 zpřísnění (-), překročení (+) - -

Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2012.

900

950

1000

1050

1100

1150

1200

1250

1300

1350

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Realita výdajových rámců(v mld. Kč, metodika fiskálního cílení) (2)

Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012.

Pozn.: Konečná výše rámců (červená čára) obsahuje vždy navýšení o prostředky z EU .

Evergreeny českých výdajových rámců v otázkách‒ Jsou střednědobé výdajové rámce vhodným nástrojem pro české veřejné

finance?

‒ Jsou fiskální cíle/rámce dostatečně ambiciózní?

‒ Co když nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení?

‒ Co když se PSP o výši rámců neusnese?

‒ Co když se PSP usnese na vyšších rámcích?

‒ Co když jsou konečné výdaje cílovaného agregátu vyšší?

‒ Je vytvořen dostatečný prostor pro přizpůsobení výdajů aktuálnímu výkonu ekonomiky?

‒ Působí české výdajové rámce proticyklicky?

‒ Neprolonguje klouzavý přístup ad hoc vyšší výdaje v jednom roce (t+1) automaticky do budoucnosti?

III. Faktory fiskální disciplíny a možnosti pravidel

Faktory fiskální disciplíny

jiné

rozpočtovýproces

politicképrostředí

ekonomicképrostředí

vnějšíprostředí

nadnárodnípravidla

fiskálnípravidlo

Fiskální pravidla – možnostiFiskální pravidla

Limit deficitu

Každoročně

Neinvestiční bilance

Každoroční limit

Stálý limit

Na straně příjmů

Ve středně-dlouhém období

Za hospodářský cyklus

Speciálnífond

Omezení růstu platů

Cyklicky očištěná bilance

Vyrovnaný rozpočet

Omezení primárních výdajů

Celková bilance

Zdroj: Prušvic (2008), s. 21.

Bilanční

Cyklicky očištěný deficit

Celkový deficit

DluhovéNa straně

výdajů

Srovnání pravidel (1)

- hledisko „ideálního fiskálního pravidla“

Bilanční pravidlo vyrovnané

Atributy „ideálního fiskálního pravidla“ Výdajové

celkové bilance

zlaté pravidlo

strukturál-ní bilance

Příj-mové

Dobře definované 3 1 4-5 2 4-5

Transparentní 3 1 5 2 4

Jednoduché 1 2 5 4 3

Flexibilní 1-2 3 4 1-2 5

Adekvátní 1-2 1-2 4-5 3 4-5

Vynutitelné nelze obecně ohodnotit

Konzistentní nelze obecně ohodnotit

Účinné nelze obecně ohodnotit

Prům. celkové umístění 2 1 5 3 4

Zdroj: Prušvic (2008), s. 41.

Srovnání pravidel (2)

- hledisko makroekonomické stabilizace

Výdajové pravidlo

Pravidlo vyrovnané

celkové bilance

Pravidlo vyrovnané

strukturální bilance

Zlaté pravidlo

Příjmové pravidlo

Expanze anticyklické může být procyklické

může být procyklické

může být procyklické

procyklické

Recese anticyklické procyklické procyklické, méně než deficitní pravidlo

může být anticyklické

může být procyklické

Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195. Prušvic (2008), s. 42.

Výdajové pravidlo

Pravidlo vyrovnané

celkové bilance

Pravidlo vyrovnané

strukturální bilance

Zlaté pravidlo

Příjmové pravidlo

Expanze umožňuje uložení

přebytků

umožňuje „utracení“ přebytků

umožňuje přebytek

umožňuje deficit

umožňuje uložení

přebytků

Recese umožňuje deficitní

financování

snížení výdajů

umožňuje deficit

umožňuje deficit

umožňuje deficitní

financování

Administrace jednodušší ověřování

složitější nežli

výdajové pravidlo

složitější ověřování

nejsložitější z uvedených

pravidel

jednodušší ověřování

Veřejné investice

mohou být ochráněny

mohou být ochráněny

mohou být ochráněny

ochráněny, nejlépe ze zmíněných

ochráněny

Srovnání pravidel (3)

- hledisko chování fiskální autority

Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195; Prušvic (2008), s. 42.

Střednědobé výdajové rámce optikou „ideálního fiskálního pravidla“

Atributy „ideálníhofiskálního pravidla“ Střednědobé výdajové rámce

Dobře definované Nikoliv

Transparentní Definice, monitoring, „veřejná kontrola“ – média

Jednoduché Nikoliv, jiná metodika, …

Flexibilní Ano, je relativně dost flexibilní

Adekvátní Ano

Vynutitelné Nikoliv

Konzistentní Ano

Účinné Jako nástroj cílení poměru deficitu k HDP v podstatě ano

Výdajové rámce a HDP – cykličnost českých rámců? (Výdajové rámce a HDP - růst v %)

Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012. Predikce MF ČR (2010).

Predikce

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

2006 2007 2008 2009 2010

HDP (s.c.)Nominální SDVRReálné SDVR (deflátor HDP)

Sankce aneb Co když…… nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení?

„Vzhledem k plánovanému překročení cílových deficitů a skutečnosti, že nebyly stanoveny cíle nové, nesleduje stanovení nových výdajových rámců výše uvedený postup, ale vychází z aktuálního výhledu výdajů veřejných rozpočtů.“ (Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009, str. 4)

… se PSP o výši rámců neusnese?PSP se v roce 2009 o nových SDVR na léta 2011 a 2012 neusnesla.Zákon č. 218/2000 Sb. v §8 odst. 1 říká, neexistují-li částky SDVR, stanoví se SDVR na t+2 a t+3 na základě usnesení o SDVR v roce t-2. Zákon ovšem neřeší, jak postupovat v případě, že SDVR nejsou stanoveny usnesením ani v t-2.

… se PSP usnese na vyšších rámcích?SDVR na roky 2005, 2006 a 2007 byly na vyšší úrovni, než zákon umožňoval. Sankce v případě nedodržení zákona neexistují.

… jsou konečné výdaje SR a SF vyšší?SDVR jsou pravidlem ex-ante, výši výdajů ex-post tedy neřeší.(Na druhou stranu vyšší výdaje SR a SF může změnit jen PSP.)

IV. Závěr – vhodné fiskální pravidlo pro ČR

Vhodné pravidlo pro ČR?

– základ = výdajové pravidlo,– změny výdajového pravidla:

– zrušení metodiky fiskálního cílení a zavedení rámců v metodice cash nebo ESA 95 (problém navázání akruálního rozpočtování na rozpočtování v běžném roce), otázka vymezení sektoru (autonomie samosprávných celků),

– délka horizontu? – zachovat (delší horizont = vyšší riziko nejistoty predikce příjmů = větší korekce v budoucnu = ztráta transparentnosti a jednoduchosti),

– sankce – automatické krácení výdajů (problém mandatorní x nemandatorní výdaje) či jiné sankce (krácení poslaneckých platů?),

– doplnění výdajového pravidla o:– pravidlo příjmové – vyšší než očekávané příjmy odkládány do

speciálního rezervního fondu (použití jen na specifické případy, např. splátky dluhu, penzijní reformu, …),

– dluhové pravidlo – „národní“ dluhová kvóta zohledňující míru „mezigenerační redistribuce“, v rámci SGP.

Děkuji za pozornost

Použitá literatura• Anderson, B., Minarik, J.J. (2006): Design Choices for Fiscal Policy Rules. OECD Journal

on Budgeting, Vol. 5, 2006, No. 4, s. 159-208.• Eurostat (2010): Eurostat Database. Přístup z Internetu (28.4.2010):

<http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database>.• Konvergenční program ČR. Květen 2004.• Kopits, G., Symansky, S. (1998): Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper No. 162.• MF ČR (2010): Makroekonomická predikce ČR. MF ČR, duben 2010.• Prušvic, D. (2008): Fiskální politika, fiskální pravidla a jejich postavení v systému

národního hospodářství. Hlávkova nadace, studie č. 8/2008.• Prušvic, D. (2010): Evropská fiskální pravidla a jejich účinnost: prvních 15 let. Politická

ekonomie, Vol. 58, 2010, No. 1, s. 51-69.• Sněmovní tisk č. 914/2009• Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012• Usnesení PSP ČR č. 1418/2004• Usnesení PSP ČR č. 2015/2005• Usnesení PSP ČR č. 2370/2006• Usnesení PSP ČR č. 161/2006• Usnesení PSP ČR č. 554/2007• Usnesení PSP ČR č. 966/2008• Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících

zákonů