Embed Size (px)
Citation preview
Україна
Довідка про сектор лісового господарства
Стан і можливості розвитку
Березень 2006 р.
38599 v1P
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
ed
i
ПЕРЕДМОВА Дана довідка підготовлена об’єднаною групою співробітників Світового банку, українських і міжнародних консультантів, яка працювала у тісному співробітництві з Державним комітетом лісового господарства України. Ця група висловлює подяку за внесок і підтримку, надані Швейцарським агентством співробітництва та розвитку (Swiss Development Corporation) та організації PROFOR1. Висновки та точки зору, представлені у цій записці, ґрунтуються на оцінці наявної інформації та консультаціях з широким колом зацікавлених сторін сектору лісового господарства, включаючи посадових осіб з Міністерства аграрної політики, Міністерства промислової політики, Міністерства охорони навколишнього природного середовища, Державного комітету лісового господарства, обласних управлінь лісового господарства, державних лісогосподарських підприємств, а також приватних інвесторів у галузі первинної і вторинної переробки деревини, неурядові організації та наукові кола. Мета даної довідки – привернути увагу до попередньої програми ключових питань і поінформувати про обговорення, яке проводилося серед зацікавлених сторін сектору лісового господарства щодо потреб, можливостей та варіантів утримання і управління лісовим господарством України для загального блага.
1 PROFOR є організацією донорських установ-партнерів, створеною для досягнення спільної мети, яка полягає у тому, щоб посилити роль лісового господарства у зменшенні рівня бідності, забезпечити стійкий розвиток та захистити екологічні послуги шляхом поліпшення знань та підходів до сталого ведення лісового господарства. PROFOR фінансується Міністерством Великобританії у справах міжнародного розвитку (DFID), Фінським агентством зі співробітництва у справах міжнародного розвитку, Японським бюро зі співробітництва у секторі лісового господарства, Швейцарським бюро зі співробітництва (SDC). Уряд Німеччини надає допомогу у натуральній формі.
ii
Зміст
Передмова ...........................................................................................................................................................i
Акроніми ..............................................................................................................................v
Резюме...... .........................................................................................................................................................vi
A. Стан та цінності українських лісів............................................................................................................ A.1 Ресурс лісу ...........................................................................................................................................
A.2 Зайнятість у секторі лісового господарства ......................................................................................
A.3 Припіст, вік, виробництво і цінність ресурсу лісу..............................................................................
A.4 Лісова промисловість ..........................................................................................................................
B. Потенціал сталого розвитку сектору лісового господарства............................................................. B.1 Збільшення заготівлі лісоматеріалів і продукції лісового господарства можна
досягти у відповідності з сучасною практикою сталого ведення лісового господарства........................................................................................................................................
B.2 Збільшення економічних та соціальних вигод від галузей лісового комплексу .............................
B.3 Утримання і посилення екологічних переваг. ...................................................................................
B.4 Збільшення прибутків від лісового туризму. .....................................................................................
B.5 Залучення фінансування від торгівлі квотами на викиди парникових газів. ..................................
C. Відповідальність різних установ і витрати на ведення лісового господарства ............................ C.1 Власність на ліси .................................................................................................................................
C.2 Установи сектору лісового господарства .......................................................................................... C.2.1 Державний комітет лісового господарства ........................................................................ C.2.2 Міністерство аграрної ролітики (Мінагроподітики) ...........................................................
D. Сучасна практика управління – ключові проблеми і можливості поліпшення............................... D.1 Надто помірні рівні заготівлі і невідповідна класифікація лісових територій
негативно впливають на якість ведення лісового господарства і призводять до втрати цінного стійкого ресурсу .........................................................................................................
D.2 Рівні лісозаготівлі можна значно збільшити після проведення перевірки і внесення змін до класифікації типів лісів і цілей ведення лісового господарства. ........................................
D.3 Вкладання коштів у рубку догляду принесе дивіденди у майбутньому з точки зору якості деревини і стійкості поставок. .................................................................................................
D.4 Поліпшення мережі лісових доріг зменшить негативні наслідки для екології, збільшивши у той же час економічну віддачу від ведення лісового господарства........................
D.5 Потенційні нові ліси і Кіотський протокол..........................................................................................
E. Галузі лісового комплексу. Можливості заохочення приватних інвестицій та розвитку ..............................................................................................................................................
E.1 Можливості розвитку деревообробної та меблевої промисловості................................................
iii
E.2 Можливості одержання додаткової економічної віддачі від українських лісів завдяки стійким заготівлям побічної продукції лісу, розвитку туризму та використанню енергії деревного палива.................................................................................................................... E.2.1 Побічна продукція лісу .............................................................................................................. E.2.2 Туризм ........................................................................................................................................ E.2.3 Енергія деревного палива .......................................................................................................
F. Точка зору зацікавлених сторін сектору лісового господарства ......................................................
G. Українське бачення майбутнього та стратегія розвитку ..................................................................... G.1 Політика щодо лісового господарства – європейський контекст ....................................................
G.2 Політика щодо лісового господарства - Україна...............................................................................
G.3 Іноземне законодаство .......................................................................................................................
H. Потенційна роль Світового банку і партнерів .......................................................................................
Додаток 1 Типи та управління б'єктами природно-заповідного фонду ......................................................
Додаток 2 Збори за рубку лісу ..........................................................................................................................
Додаток 3 Міжнародні конвенції щодо збереження природного навколишнього середовища та угоди, ратифіковані Україною за допомогою відповідних національних законів .......................................................................................................................
Перелік таблиць
Таблиця 1. Нинішній розподіл функцій управління сектором лісового господарства серед установ в Україні......................................................................................................................................................... xii
Таблиця 2. Орієнтовні показники у фінансовій, екологічній та соціальній сферах для моніторингу ефективності діяльності установ сектору лісового господарства ........................................................ xiv
Таблиця 3. Короткий виклад поточної ситуації та загальні рекомендації ......................................................1
Таблиця 4. Лісові території і запас деревини на корені .....................................................................................
Таблиця 5. Середній запас деревини на корені і припіст за видами ................................................................
Таблиця 6. Розподіл за віком – ліси підпорядковані Держкомлісгоспу.............................................................
Таблиця 7. Виробництво деревини за роками і типами управлінців сектору ..................................................
Таблиця 8. Побічна продукція лісу у 2004 р........................................................................................................
Таблиця 9. Мисливські угіддя за типами організацій, які їми управляють .......................................................
Таблиця 10. Кількість парнокопитних тварин, впольованих за роками ............................................................
Таблиця 11. Показники експорту та імпорту продукції лісового господарства у 2000 та 2004 рр. ................
Таблиця 12. Території лісу за установами, які здійснюють управління............................................................
Таблиця 13. Звіт про доходи і витрати Держкомлісгоспу за 2004 р..................................................................
Таблиця 14. Сучасна інституційна відповідальність за управління лісовим госодарством у Україні ............
iv
Таблиця 15. Фінансові, екологічні та соціальні орієнтовні показники для оцінки діяльності організацій сектору лісового господарства.....................................................................................................................
Таблиця 16. Мережа доріг і залізниць у лісах Держкомлісгоспу .......................................................................
Таблиця 17. Цілі програми "Ліси України" ...........................................................................................................
Таблиця 18. Короткий виклад поточної ситуації і загальні рекомендації .........................................................
Таблиця 19. Збори за рубку лісу у порівнянні з середніми внутрішніми та експортними цінами...................
Перелік текстових рамок
Рамка 1. Функції організацій сектору лісового господарства ......................................................................... xi
Рамка 2. Функції організацій сектору лісового господарства ............................................................................
Перелік малюнків
Малюнок 1. Площа і кількість об'єктів природно-заповідного фонду в часовому розрізі за категоріями таких об’єктів..................................................................................................................................................
Малюнок 2. Організаційа схема установ сектору лісового господарства України ..........................................
Малюнок 3. Організаційнв структура управління сільськогосподарськими лісами .........................................
Малюнок 4. Частки від загальної заготівлі за типом рубки ................................................................................
Перелік карт
Карта 1. Розподіл лісів за регіонами України......................................................................................................
Валюта 1 дол. США = 5,070 українських гривень (грн.) (міжбанківський курс за станом на 21 травня 2006 р.)
v
АКРОНІМИ ОВК Одиниця визначеної кількості ЛАП Лісогосподарські агропромислові підприємства ОЗВ Одиниця зниження викидів ФАО Організація ООН з питань продовольства і сільського господарства ПВЛГ План ведення лісового господарства ГПРЛД Генеральний план розвитку лісових доріг ЛОР Лісова опікунська рада ГПРЛД І ІІ Генеральний план розвитку лісових доріг, томи І та ІІ ВВП Валовий внутрішній продукт ПГ Парникові гази ГІС Геоінформаційна система ВНП Валовий національний продукт ПСО Природне середовище, яке суворо охороняється СВ Спільне впровадження (за Кіотським протоколом) КМПОЛЄ Конференція міністрів з питань охорони лісів у Європі МДФ Деревоволокниста плита середньої щільності Мінагрополітики Міністерство аграрної політики Міноборони Міністерство оборони Мінприроди Міністерство охорони навколишнього природного середовища ЧВР Член Верховної Ради (України) НЛПС Національна лісова політика і стратегія НУО Неурядова організація ППЛ Побічна продукція лісу ОСБ Плити з орієнтованої деревної стружки великого розміру ОУЛГ Обласне управління лісового господарства Держкомлісгосп Державний комітет лісового господарства Держлісгосп Державне лісогосподарське підприємство СВЛГ Стале ведення лісового господарства тCO2е Еквівалент тонам вуглекислого газу UNFCCC Рамкова конвенція ООН про зміну клімату UNFF Форум ООН щодо лісів ПДВ Податок на додану вартість
vi
РЕЗЮМЕ A. Стан та цінності українських лісів
1. Приблизно 10,8 млн. гектарів території України, або приблизно 18% країни, віднесено до лісового фонду.2 Країна має чотири основні географічні зони, кожна – зі своїми власними типами лісів і потребами ведення лісового господарства. У карпатському регіоні, де рівень бідності, а також цінність і обсяги місцевих видів деревини є найбільшими, приблизно 37% землі покрито лісом. На відміну від цього, південні степи не мають природних лісів, але полезахисні лісосмуги і сільськогосподарські ліси допомагають зберігати вологу і продуктивність сільськогосподарських ґрунтів і захищають їх від ерозії. Незалежно від регіональних відмінностей сектор лісового господарства відіграє важливу роль у сільській місцевості з високим рівнем безробіття, забезпечуючи роботою сільські громади і, разом з тим, надаючи суттєві послуги з охорони довкілля. У секторі лісового господарства, включаючи деревообробну промисловість, безпосередньо працює приблизно 350000 осіб. Загальна зайнятість (безпосередня й опосередкована) досягає 500000. Щорічний приріст українських лісів оцінюється на рівні 50-55 млн. кубічних метрів (млн. м3)3, але фактична заготівля становить лише 15 млн. м3. Отже існує значний потенціал стійкого збільшення заготівлі деревини та розвитку українських галузей лісового комплексу, а також зайнятості й експорту. B. Потенціал сталого розвитку сектору лісового господарства
2. Сектор лісового господарства може більш ніж удвоє збільшити свій внесок в національну економіку, краще забезпечуючи при цьому стабільне виконання спрямованих на благо суспільства функцій, таких як господарська діяльність на водозбірних площах, боротьба з ерозією і затопленням, охорона ландшафтів та біорізноманіття, можливості відпочинку і туризму. Цього можна досягти за допомогою таких заходів: збільшення рівня сталої заготівлі деревини і продукції лісового господарства; заохочення приватних інвестицій у галузі лісового комплексу, включаючи галузь заготівлі й переробки лісу та туризм; забезпечення врахування усіх спрямованих на благо суспільства функцій при управлінні продуктивними лісами; надання ефективного фінансування заповідним лісовим територіям й ефективне управління цими територіями для збереження місцевого біорізноманіття. Крім того, Україна, можливо, зможе отримати додаткове міжнародне фінансування для лісонасаджень у контексті схем «зелених» інвестицій та проектів спільного впровадження за Кіотським протоколом.
2 Лісовий фонд – це територія усіх лісів і земель, покритих лісом, а також деякі нелісові землі, які надані і використовуються для потреб лісового господарства. 9,49 млн. га фактично покриті лісами, тобто 15,7% території України і 16,4% материкової землі України (виключаючи водні об’єкти). Джерело: „Довідник про український лісовий фонд”, Ірпінь, 2003 р. 3 Відповідно до переліку лісів, підготовленого Держкомлісгоспом, середньорічний приріст українських лісів становить 3,8 м3 на гектар. В Україні статистика приросту обчислюється шляхом вимірювання запасу деревини на корені два рази окремо та віднімання першого виміряного обсягу від другого. Цей метод ігнорує дерева, які загинули природнім шляхом, та дерева, зрубані під час заготівлі деревини. Якщо б ці два фактори були враховані при обчисленнях, то оцінений середньорічний приріст становив би приблизно 5 м3 на гектар або разом майже 54 млн. м3 за рік (Попков M. - Сучасний стан сектору лісового господарства України та внесок проекту у вирішення проблем, які стоять перед сектором лісового господарства – Генеральний план розвитку сектору лісового господарства України, середньостроковий семінар, 2002 р.).
vii
3. Збільшення заготівлі лісоматеріалів і продукції лісового господарства можна досягти у відповідності з сучасною практикою сталого ведення лісового господарства. У Генеральному плані розвитку сектору лісового господарства4 наведено оцінку потенційних можливостей збільшення заготівлі на базі українських лісів, і зроблено висновок, що виробництво можна збільшити з існуючих 15 до 20 млн. м3 на рік5, якщо або (i) дозволити сталу вирубку дерев у лісах з екологічними та захисними функціями, або (ii) зменшити, у відповідності з європейською практикою, встановлений вік для дерев, які можна зрубувати у продуктивних лісах. Поєднання обох цих варіантів могло б привести до стійких заготівель в обсязі, більшому за 20 млн. м3. Україна зараз заготовляє деревину в обсязі, меншому за 30% оціненого валового щорічного приросту її лісів (15 млн. м3 проти 50-55 млн. м3). У 25 європейських країнах середній відсоток заготівлі становить 63% від щорічних темпів приросту лісів. В результаті збільшення заготівлі в Україні до середньоєвропейського рівня можна було б отримувати приблизно 34 млн. м3 деревини на рік (тобто збільшення приблизно на 127%). Крім того, існує потенціал подальшого розвитку сталої заготівлі, переробки і продажу побічної продукції лісу (напр., лісових ягід, грибів, горіхів, м’яса дичини і т.д.), що дасть можливість Україні використати у своїх інтересах прибуткові ринки Західної Європи. Також є потенціал переробки великої кількості малого кругляку (значна частка якого зараз втрачається) або продажу його на внутрішньому ринку у якості альтернативи викопним видам палива. 4. Збільшення економічних та соціальних вигод від галузей лісового комплексу. Існує значний простір для підвищення цінності української продукції лісового господарства як для місцевого, так і для зарубіжного ринків, зменшуючи при цьому імпорт переробленої продукції лісового господарства. Україна є нетто-експортером лісоматеріалів, але нетто-імпортером целюлозної маси, паперу та деревостружкових плит. Хоча цей позитивний торгівельний баланс розширюється, проте зараз основними видами експорту продукції лісового господарства є оброблений лісоматеріал та кругляк (тобто необроблена або мінімально оброблена сировина, вартість якої можна значно збільшити, провівши її обробку в середині країни). У 2004 році щорічна вартість українського експорту лісоматеріалів становила приблизно 507 млн. дол. США, при цьому на кругляк припадало приблизно 27%. Лісоматеріали, які Україна імпортує (на суму 262 млн. дол. США у 2004 р.), можна було б виробляти всередині країни, збільшивши приватні інвестиції у деревопереробні галузі. На целюлозну масу і папір припадало приблизно 66% імпорту у 2004 році, а на деревостружкові плити – приблизно 28%. Очікується зростання виробництва і споживання лісоматеріалів у Східній Європі. Маючи нижчі внутрішні ціни, ніж у сусідніх Польщі та Угорщині, Україна може вигідно конкурувати з лісовою промисловістю інших країн регіону і використати у своїх інтересах розвиток ринку на сході, збільшуючи у той же час проникнення на ринки більш високоякісних товарів Західної Європи та світу. 5. Утримання і посилення екологічних переваг. В минулому вважалося, що основну економічну цінність лісового господарства становить вироблена деревина і створені робочі місця – часто у сільській місцевості, де можливості працевлаштування є незначними. Протягом 1990-х рр. у світі зростало визнання багатьох цінностей і послуг, якими може забезпечити лісове господарство. Країни зробили акцент на розвиток стратегій та методів управління, які гарантують виконання функцій, спрямованих на суспільне благо,
4 Генеральний план розвитку сектору лісового господарства України, II (2004 р.), Ramboll Natura AB, Швеція 5 Див. примітку 3
viii
оптимізуючи при цьому комерційні активи лісового господарства. Лісове господарство потенційно може значно збільшити свій внесок в національну економіку за рахунок виробництва лісоматеріалів, розвитку галузей лісового комплексу та експорту продукції лісового господарства. Однак, як показує комплексна економічна оцінка схожих лісових ресурсів в інших європейських країнах, немонетарні цінності лісового господарства України (напр., регулювання водокористування і якість води, захист ґрунтів і боротьба з ерозією, збереження біорізноманіття і запаси вуглецю, і т.д.) разом з доглядом за ландшафтами, можливостями дозвілля та відпочинку, вірогідно, коштуватимуть принаймні вдвічі більше, ніж заготовлена деревина. Україна може надавати і поліпшувати продукцію та послуги лісового господарства, які спрямовані на суспільне благо і які носять комерційний характер, визнавши та внісши різноманітні напрямки використання лісового господарства у процес планування ведення цього господарства. 6. Збільшення прибутків від лісового туризму. Економічне зростання та розвиток дешевших транспортних мереж приведуть до разючого зростання попиту на відпочинок у лісистих місцевостях в Європі. Хоча інфраструктура туризму і дозвілля відносно недорозвинена у багатьох лісистих місцевостях в Україні, проте Україна має велике розмаїття лісових ландшафтів, які можуть забезпечити розвиток місцевого та міжнародного туризму (що принесе додаткову іноземну валюту в країну) і підняти економіку села. 7. Залучення фінансування від торгівлі квотами на викиди парникових газів. Україна може мати доступ до фінансування, одержаного в результаті торгівлі квотами на викиди парникових газів, – в контексті схем «зелених» інвестицій чи проектів спільного впровадження за Кіотським протоколом – для підтримки відновлення лісових масивів на великих територіях сільськогосподарських земель, які знаходяться у стані занепаду, збільшуючи таким чином масштаб і продуктивність національного лісового господарства і пом’якшуючи негативний вплив на довкілля. C. Відповідальність різних установ і витрати на ведення лісового господарства
8. Українське лісове господарство майже повністю знаходиться у власності і управлінні держави (>99%). Приблизно 69% лісів підпорядковані Державному комітету лісового господарства (Держкомлісгоспу), який підзвітний Міністерству охорони навколишнього природного середовища, і приблизно 18% - Міністерству аграрної політики (Мінагрополітики). Держкомлісгосп має 24 обласні управління лісового господарства і один Республіканський комітет по лісовому і мисливському господарству Автономної Республіки Крим. Обласні управління лісового господарства знаходяться на державному фінансуванні й здійснюють нагляд за 420 різними лісогосподарськими підприємствами, на яких працює приблизно 90000 осіб. Щоденне управління лісами, підпорядкованими Мінагрополітики, здійснюється децентралізовано на обласному рівні. У 16 областях, які мають відносно більшу кількість лісових ресурсів, лісорозробку проводять лісогосподарські агропромислові підприємства, на яких працює більше 22000 осіб. Решта 9 областей управляє лісами за допомогою своїх відділів лісового господарства у складі головного департаменту з питань сільського господарства та продовольства обласної державної адміністрації. До лісів, підпорядкованих Мінагрополітики, входять лісові масиви на сільськогосподарських землях, які є життєво важливими для підтримки вологості ґрунтів та запобігання їхньому видуванню з прилеглих орних земель. Частково завдяки простоті доступу і недостатній кількості
ix
працівників відділів лісового господарства деякі ліси з тих, що підпорядковані Мінагрополітики, дуже потерпають від незаконних вирубок і, отже, відносно погано доглядаються. 9. Нинішня вартість управління лісами, підпорядкованими Державному комітету лісового господарства, і можливість збільшення отримання доходів державою. У 2004 році 12,4 млн. м3 лісоматеріалів були заготовлені у лісах, які знаходяться під управлінням Держкомлісгоспу. Дохід, одержаний від продажу цієї продукції лісового господарства, склав 260,1 млн. дол. США (без ПДВ). Витрати на управління становили 208,5 млн. дол. США, з яких приблизно 24,9 млн. дол. США надійшли у вигляді безпосередньої державної підтримки з бюджету. У тому ж році Держкомлісгосп сплатив державі податки і збори за рубку лісу у розмірі 87,7 млн. дол. США (76,7 млн. у вигляді податків і 11 млн. дол. США у вигляді зборів за рубку лісу), тобто чистий дохід держави дорівнював 62,8 млн. дол. США. Держава отримала додаткові доходи від податків, сплачених галузями з доданою вартістю (лісопильні заводи, виробництво паперу, фанери, дощок і меблів). Доходи держави можна було б значно збільшити, (a) збільшивши заготівлю деревини на сталому рівні, (b) поліпшивши ефективність витрат на ведення лісового господарства та заготівлю деревини (і зменшивши за рахунок цього потребу у державних субсидіях), (c) посиливши розвиток приватного сектору у галузях, які мають додану вартість. 10. Сільськогосподарські ліси. Лісогосподарські агропромислові підприємства фінансуються за рахунок коштів, отриманих від продажу продукції лісового господарства, та за рахунок державних субсидій (приблизно на 16%). Підтримка, яка надається сільськогосподарським лісам з державного бюджету, становить приблизно 1,33 дол. США на гектар у порівнянні з 2,75 дол. США на гектар для лісів, підпорядкованих Держкомлісгоспу. Вартість управління сільськогосподарськими лісами у 2004 році становила приблизно 17,9 млн. дол. США. Держава внесла тільки близько 2,9 млн. дол. США на покриття цих витрат, а решту внесли лісогосподарські агропромислові підприємства з коштів, отриманих від продажу продукції лісового господарства. Дохід держави від зборів за рубку лісів становив приблизно 0,85 млн. дол. США. 66% сільськогосподарських лісів віднесені до групи I, для якої комерційна рубка обмежена. Сільськогосподарські ліси в основному використовуються для задоволення потреб сільських територій у продукції лісового господарства6. Згідно з опублікованими даними виробництво у сільськогосподарських лісах становить приблизно 0,7 м3/га/рік (не враховуючи полезахисних лісонасаджень), хоча середній показник по країні дорівнює 1,4 м3/га/рік. Навіть припустивши, що сільськогосподарські ліси займають менш продуктивні землі і що середній вік їхніх дерев є меншим за вік дерев у лісах, підпорядкованих Держкомлісгоспу, рівень виробництва у цих лісах міг би бути значно вищим за умови покращення управління. 11. Пріоритети успішного розвитку сектору лісового господарства. Недавно проведений Світовим банком огляд досвіду реформування і розвитку установ сектору лісового господарства в країнах з перехідною економікою7 вказує на те, що є дуже мало емпіричних даних, які дозволили б припустити, що організаційні структури самі по собі є ключовим елементом успішного процесу реформування сектору лісового господарства. Навпаки, дані
6 Однак досі не розроблено урядову політику щодо сільськогосподарських лісів. 7Установи лісового господарства в країнах з перехідною економікою. Світовий банк, регіон Європи та Середньої Азії (ECSSD), 9 лютого 2005 р.
x
переконливо свідчать, що форма функціонування певної організації в сектору лісового господарства просто не має значення. Дуже різні моделі можуть бути як успішними, так і неуспішними. Більш важливим є те, щоб організації працювали у спосіб, спрямований на надання послуг незалежно від того, чи надаються ці послуги для блага суспільства (напр., збереження біорізноманіття, створення умов для відпочинку, господарська діяльність на водозбірних площах, боротьба з комахами та пожежами і т.д.), чи для приватної вигоди галузей лісового комплексу, приватних власників лісогосподарств, які потребують консультацій з управління лісогосподарствами, чи для людей, яким потрібна продукція лісового господарства, така як лісоматеріали, дрова та побічна продукція лісу. Щоб процес інституційних реформ був успішним, він повинен мати сильну підтримку як на політичному рівні, так і на рівні організацій. Головні пріоритети успішного розвитку сектору лісового господарства є, зокрема, такими:
a. досягнення домовленості щодо загальних цілей управління лісовими ресурсами (напр., відносна пріоритетність виробництва у порівнянні з іншими послугами за винятком виробництва) у поєднані з впровадженням сучасної, сталої і – де доречно – незалежно сертифікованої моделі управління сектором лісового господарства, яка часто може врахувати поліпшення виробництва деревини та іншої продукції лісового господарства, а також більш якісні механізми захисту довкілля, надання соціальних послуг та послуг, пов’язаних з відпочинком і т.д.;
b. роз’яснення відповідальності різних установ і посадових осіб, які в них працюють, та уникнення часткового перекриття і дублювання функцій (у рамці 1 наведено контрольний перелік функцій організацій сектору лісового господарства);
c. впровадження і обслуговування прозорих систем складання бюджету і ведення бухгалтерського обліку та
d. розроблення чітких орієнтовних показників для моніторингу результатів.
xi
Рамка 1. Функції організацій сектору лісового господарства
Коли політики дадуть доручення організаціям сектору лісового господарства виконувати певні завдання і коли явною метою політики буде здійснення багатофункціонального управління сектором лісового господарства, можна очікувати, що організації цього сектору (широко визначені) виконуватимуть чіткі функції у таких сферах:
Політика і законодавство 1. Визначення політики 2. Законодавство і регулювання 3. Примусове забезпечення виконання положень законодавчої бази
Послуги з управління сектором лісового господарства 1. Планування ведення сектору лісового господарства 2. Боротьба з пожежами і шкідниками 3. Таксація лісів 4. Будівництво й обслуговування лісових доріг 5. Відродження лісів 6. Управління використанням в цілях дозвілля 7. Управління захистом 8. Управління з метою надання екологічних послуг, таких як захист
водозбірних площ
Інші послуги 1. Продаж деревини і лісоматеріалів 2. Продаж побічної продукції лісу 3. Послуги зі збуту (як лісоматеріалів, так і побічної продукції лісу) 4. Соціально-економічні послуги місцевим громадам, які надаються
на базі державних лісів (дрова, побічна продукція лісу, пасовища і т.д.)
5. Послуги з розширення лісів для приватних власників/користувачів При розгляді цих функцій також важливо відзначити, що їх можуть надавати численні організації як з державного сектору (управління лісового господарства, комісії, державні підприємства), так і поза ним – організації приватного сектору і громадянського суспільства. Слід додати, що у більшості країн послуги з заготівлі, транспортування та переробки (які у країнах з перехідною економікою раніше надавалися державними підприємствами) надаються приватними підприємствами, хоча результати такого надання часто неоднозначні.
Нинішній розподіл функцій управління сектором лісового господарства серед установ в Україні підсумований у Таблиці 1. Виконанням цих функцій займається багато установ, а тому існує можливість часткового збігу чи дублювання функцій і відповідальності. Крім того, для виконання деяких важливих функцій не вистачає ресурсів – як кадрів, так і інфраструктури Нинішні передбачені законом процедури, такі як процедури затвердження щорічних планів заготівлі деревини, ведуть до подальшого послаблення повноважень управлінців сектору лісового господарства. Отож існує потенціал підвищення ефективності ведення державного лісового господарства.
xii
e. Таблиця 2 намічає деякі орієнтовні показники у фінансовій, екологічній та соціальній сферах, які можна використати для моніторингу ефективності діяльності установ сектору лісового господарства. Хоча співвідношення цілей управління цим сектором, вірогідно, відрізнятиметься у кожному регіоні, проте щоб зробити можливими і захистити потенційні вигоди від лісового господарства, Україна має підтвердити загальні цілі управління цим сектором, а потім внести ясність у питання відповідальності установ, узгодити чіткі орієнтовні показники для моніторингу результатів та успіхів в досягненні цілей, і створити прозорі системи складання бюджетів та підзвітності на основі досягнутих результатів.
Таблиця 1. Нинішній розподіл функцій управління сектором лісового господарства серед установ в Україні.
Функції установ сектору лісового господарства
Інституційна відповідальність в Україні
Політика і законодавство
1. Визначення політики • Верховна Рада (Парламент)
2. Законодавство і регулювання • Верховна Рада (закони) • Кабінет Міністрів (програми і нормативно-правові
акти та керівні положення) • Державний комітет лісового господарства
(розроблення проектів законів, державних програм та нормативно-правових актів)
• Обласна адміністрація (впровадження на місцевому рівні)
3. Примусове забезпечення виконання положень законодавчої бази
• Державна лісова інспекція при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища (функція інспектування)
• Служба захисту лісів при Державному комітеті лісового господарства (функції інспектування та нагляду за виробничим процесом)
• Міністерство внутрішніх справ (в рамках своїх повноважень)
• Прокуратура (в рамках своїх повноважень) • Митна служба (в рамках своїх повноважень)
Послуги з управління сектором лісового господарства
1. Планування ведення сектору лісового господарства
Державний інститут планування лісового господарства (Ірпінь) та його філії у Львові і Харкові
2. Боротьба з пожежами і шкідниками
• Державні лісогосподарські підприємства • Державний комітет лісового господарства (львівські
та українські установи з захисту лісів) • Державний комітет лісового господарства (надземне
гасіння пожеж)
xiii
3. Таксація лісів Державний інститут планування лісового господарства
4. Будівництво й обслуговування лісових доріг
Державні лісогосподарські підприємства
5. Відродження лісів Державні лісогосподарські підприємства
6. Управління використанням в цілях дозвілля
• Державні лісогосподарські підприємства • Місцеві органи влади та інші спеціалізовані
підприємства
7. Управління захистом • Міністерство охорони навколишнього природного середовища – Державна служба заповідної справи
• Державний комітет лісового господарства • Місцеві адміністрації (обласні та районні) • Державні лісогосподарські підприємства
8. Управління з метою надання екологічних послуг, таких як захист водозбірних площ
• Державні лісогосподарські підприємства • Державний Комітет по водному господарству
Інші послуги
1. Продаж деревини і лісоматеріалів
• Державні лісогосподарські підприємства • Обласні спеціалізовані лісогосподарські
підприємства (лісгоспи)
2. Продаж побічної продукції лісу
Державні лісогосподарські і приватні підприємства (нерегульовані)
3. Послуги зі збуту (як лісоматеріалів, так і побічної продукції лісу)
Обласні спеціалізовані лісогосподарські підприємства (лісгоспи)
4. Соціально-економічні послуги місцевим громадам, які надаються на базі державних лісів (дрова, побічна продукція лісу, пасовища і т.д.)
Державні лісогосподарські підприємства, які регулюються згідно з Положеннями, розробленими Державним комітетом лісового господарства і затвердженими Кабінетом Міністрів
5. Послуги з розширення лісів для приватних власників/користувачів
Не застосовується
xiv
Таблиця 2. Орієнтовні показники у фінансовій, екологічній та соціальній сферах для моніторингу ефективності діяльності установ сектору лісового господарства
Фінансові орієнтовні показники Показник
Прибуток: на територію, найманого працівника, % товарообігу, вартість активів
Експлуатаційні витрати:
заготівля, лісорозведення, транспортування, безпосереднє / опосередковане подрібнення
Дохід: на покритий лісом гектар землі, співвідношення лісоматеріалів / побічної продукції лісу
Вартість управління: як частка від доходу
Вартість сектору лісового господарства: як частка від національного ВВП
Екологічні орієнтовні показники Показник
Заповідні території: га, % від загальної території
Здоров’я лісів: % територій уражених хворобами, пожежами
Сертифікація: % покриття
Стійкий врожай: зрубаний % дерев від розрахункової річної норми вирубки
Соціальні орієнтовні показники Показник
Зайнятість: якість, кількість, безпосередня/опосередкована, морально-психологічний клімат
Зацікавлені сторони: залучення до планування, задоволення громадськості
Навчання: % бюджету на навчання персоналу, просвітницькі програми для дітей
Відвідувачі: кількість/тип лісу, кількість/сукупне населення
Бюджет: %, витрачений на соціальні питання Джерело: Coillte, 2002 р.
xv
D. Сучасна практика управління – ключові проблеми і можливості поліпшення
12. Надто помірні рівні заготівлі і невідповідна класифікація лісових територій негативно впливають на якість ведення лісового господарства і призводять до втрати цінного стійкого ресурсу. Україна заготовляє менше 30% від підрахованого щорічного валового приросту своїх лісів. Крім того, приблизно 33% щорічних рубок дерев у лісах, підпорядкованих Державному комітету лісового господарства, здійснюється з так званих „санітарних” причин (тобто це старі, мертві або хворі дерева, які слід усунути з лісу, щоб запобігти подальшим втратам чи пошкодженням дерев). Велика частка санітарних рубок спричинена поєднанням кількох факторів: (i) невідповідно велика територія лісів зараз класифікується як заповідний ліс, де комерційні рубки обмежені (майже 50% лісу є заповідним до певної міри), (ii) розмір потенційної сталої заготівлі занижений (приріст лісу обчислюється шляхом вимірювання запасу деревини на корені два рази окремо та віднімання першого виміряного обсягу від другого, чим з обчислень виключається обсяг померлих і зрубаних дерев), (iii) визначений технічними нормативами вік дерев, призначених для рубки головного користування чи лісовідновлення, є надто великим, що призводить до уповільнення темпів приросту і до того, що дерево починає старіти ще до його вирубки. Крім того, оскільки санітарні рубки не можна спланувати відповідним чином, вони можуть призвести до локальних надмірних рубок. Також є спокуса вилучити більші групи цінніших дерев, щоб підтримати доходи, які зменшуються. Це – не ініціативний, а скоріше негативний чи протидіючий спосіб лісівництва. 13. Рівні лісозаготівлі можна значно збільшити після проведення перевірки і внесення змін до класифікації типів лісів і цілей ведення лісового господарства, щоб: (a) краще визначити стратегічний розподіл і території, на яких розташована мережа лісових заповідних зон, управління якими можна поліпшити для природоохоронних цілей, (b) краще управляти іншими категоріями лісів для економічних, екологічних і соціальних цілей. Досвід інших європейських країн показав, що існує можливість включення природоохоронних цілей в управління продуктивними лісами, зберігаючи таким чином цінні природні середовища, біорізноманіття та екологічні вигоди і разом з тим поліпшуючи загальну економічну цінність даного ресурсу. В Україні сталий обсяг лісозаготівель можна значно збільшити, відкоригувавши технічні нормативи, які дозволять таке: (i) збільшити обсяги лісозаготівель відповідно до фактичних темпів приросту лісів; (ii) покращити стан лісів, де зараз заборонена рубка головного користування чи рубка лісовідновлення; (iii) привести норматив віку дерев, які підлягають вирубці, у відповідність до найкращих європейських нормативів; (iv) зменшити обсяги „санітарної рубки” з відповідним збільшенням обсягів рубок головного користування, відновлення і догляду, (v) за рахунок покращення мережі лісових доріг надати доступ до продуктивних лісонасаджень, які зараз недоступні для проведення лісозаготівель. Щоб запровадити ці вдосконалення, потрібно переглянути нинішні технічні нормативи, які використовуються при плануванні ведення лісового господарства. У той же час згадані вдосконалення можна запровадити як свідоцтво початку сталого ведення лісового господарства, що ставатиме все більш важливою умовою забезпечення доступу до експортних ринків більш високоякісних товарів. Перегляд технічних нормативів рубки лісу і планування ведення лісового господарства можна провести у контексті розроблення національного стандарту сталого ведення лісового господарства. Такий перегляд має базуватися на об’єктивній оцінці економічної, екологічної та соціальної цінності лісів і використовувати досвід інших європейських країн.
xvi
14. Вкладання коштів у рубку догляду принесе дивіденди у майбутньому з точки зору якості деревини і стійкості поставок. Недостатня рубка догляду (тобто вибіркова рубка менших дерев гіршої якості для надання місця для нормального зростання решти дерев хорошої якості), особливо в останні 15 років, разом з надто великим віком, встановленим для рубки головного користування, веде до того, що лісопосадки переповнені поганими стовбурами, більш сприйнятливими до хвороб і пагубних явищ, таких як вітри і пожежі. Це відставання у рубці догляду спричинене фінансовими обмеженнями в поєднанні зі спадом на ринках малого кругляку (продукту ранніх рубок догляду, який можна використати для виробництва паперу, деревостружкових чи деревоволокнистих плит, або як дрова). Якщо ситуацію не змінити, то недостатні інвестиції у рубку догляду впливатимуть на продуктивність лісів і сталість майбутніх поставок більш якісних лісоматеріалів. І навпаки, вкладання коштів у подолання відставання у рубці догляду і забезпечення дотримання оптимальних рівнів такої рубки принесе дивіденди з точки зору якості деревини і стійкості поставок у майбутньому. 15. Поліпшення мережі лісових доріг зменшить негативні наслідки для екології, збільшивши у той же час економічну віддачу від ведення лісового господарства. Щільність лісових доріг в Україні (в середньому по країні - 12,6 метрів на гектар, а в Карпатах – 7,7 метрів на гектар) далека від оптимальної для цілей екологічно обґрунтованих лісозаготівель та сталого ведення лісового господарства і є значно нижчою, ніж в інших країнах з подібними умовами (Австрія - 36 м/га, Франція - 26 м/га). Більш того, існуюча мережа знаходиться у поганому стані. До 70% цієї мережі потребує відновлення. Недоліки мережі лісових доріг призводять до збільшення витрат на лісозаготівлі, збільшення відстаней трелювання (часто вздовж водних каналів у гірській місцевості), що веде до ерозії, екологічного занепаду, надто великих вирубок поблизу існуючих доріг і залізничних колій та надто малих вирубок на малодоступних ділянках продуктивних лісів, де потрібно проводити сталу лісозаготівлю. Спираючись на оцінку місцевих витрат на будівництво й обслуговування доріг і враховуючи скромні підрахунки доходів від лісозаготівлі, початковий аналіз показує, що інвестиції у нові лісові дороги на територіях продуктивних лісів в Карпатах можуть дати внутрішню норму прибутку на рівні приблизно 19%. Досвід інших країн регіону показує, що відновлення існуючих лісових доріг, вірогідно, матиме ще більшу норму прибутку. 16. Боротьба з незаконною вирубкою може дати додаткові доходи і захистити послуги, які надає лісове господарство. Згідно з офіційними даними у 2003/2004 рр. кількість повідомлених випадків незаконної вирубки лісу становила 12000/15000, а обсяг такої виробки дорівнював 30000 м3/40000 3 відповідно. Однак місцеві експерти вважають, що обсяг незаконно вирубаного лісу може доходити до 1,2 млн. м3 на рік. За середніми цінами місцевого ринку такий рівень незаконних вирубок є рівнозначним щорічній втраті 27,4 млн. дол. США, хоча реальні втрати, вірогідно, набагато більші, оскільки незаконні лісоруби загалом вирубують дуже багато дерев поблизу доріг і вилучають лише стовбури кращої якості, не турбуючись про завдану ними шкоду довкіллю. У Закарпатті незаконні вирубки з метою заготівлі дров для домогосподарств пов’язані з бідністю. Перш ніж складати план дій для вирішення цієї проблеми, потрібно глибше зрозуміти ступінь, характер та вплив незаконних вирубок на ліси і довкілля. 17. Потенційні нові ліси і Кіотський протокол. Приблизно 2 млн. гектарів занепалої і покинутої орної землі, підпорядкованої сільським радам, оцінені як такі, що більш придатні
xvii
для лісонасаджень, ніж для ведення сільського господарства8. Сюди входять площі, очищені від природного лісового покриву, які оброблялися протягом багатьох десятиріч, але втратили з часом свою сільськогосподарську продуктивність, а в деяких випадках - стали схильними до ерозій з відповідними негативними наслідками для водних каналів та інфраструктури. Отож інвестиції у лісонасадження є бажаними як засіб затримки негативних фізичних і економічних впливів, які погіршують якість землі, та як засіб покращення продуктивності й екологічних послуг землі. Можливо, можна буде покрити частину витрат на лісонасадження (приблизно 1000 дол. США/га на насадження та охорону лісів протягом перших шести років) за схемами «зелених» інвестицій та проектів спільного впровадження в рамках Кіотського протоколу. Такі лісонасадження можуть збільшити масштаб і продуктивність національного лісового господарства, залучивши у той же час значне міжнародне фінансування з ринку торгівлі квотами на викиди парникових газів. E. Галузі лісового комплексу. Можливості заохочення приватних інвестицій та розвитку
18. Можливості розвитку деревообробної та меблевої промисловості. Наприкінці 2004 року Міністерство промислової політики подало на розгляд Кабінету Міністрів Державну програму розвитку деревообробної і меблевої промисловості (2004-2011 рр.). Ця програма включає такі пропозиції: (a) модернізація меблевої і деревообробної промисловості, (b) створення нових потужностей з виробництва деревостружкових плит та деревоволокнистих плит середньої щільності, (c) науково-дослідницька програма. Однак у деяких місцевостях приватні інвестори можуть втратити бажання інвестувати у галузі лісового комплексу через нерівність цін на лісоматеріали, коли ціна, сплачувана держлісгоспами (які зараз споживають приблизно 15% усіх лісозаготівель) є значно нижчою, ніж більш конкурентні ціни, сплачувані приватними підприємствами. Ця нерівність обмежує вільну ринкову конкуренцію, робить привабливими ціни чорного ринку і зменшує фінансовий потенціал. Приватних інвесторів у галузях лісового комплексу також знеохочують такі фактори: (i) складність укладання довгострокових контрактів, необхідних для забезпечення стабільності поставок сировини; (ii) відсутність ясності щодо процедур отримання дозволів; (iii) складність доступу до даних про лісові ресурси; ці дані потрібні для цілей планування; (iv) частий перегляд погоджених умов контракту, що іноді пов’язане з заміною відповідних відповідальних посадових осіб в Обласній адміністрації; (v) невідшкодування ПДВ на експорт і незрозуміла податкова система. 19. Незважаючи на ці труднощі, у 2004 році іноземні інвестиції в деревообробну і меблеву промисловість дорівнювали 102 млн. дол. США. Однак набагато масштабніші приватні інвестиції знадобляться для переробки та підвищення цінності більшої частки сталого заготовленого лісоматеріалу в Україні та для збільшення експорту і зменшення імпорту переробленої продукції лісового господарства. У спробі подолати нинішні перепони деякі іноземні компанії прагнуть інвестувати значні кошти в обладнання для переробки та в інфраструктуру в обмін: (a) на довгострокові (напр., на 25 років) концесії на ресурси, щоб забезпечити гарантію поставок ресурсів, (b) на державну субсидію для покриття витрат на управління можливою концесією, щоб забезпечити надання суспільних благ та екологічних
8З: (i) Закону України „Про загальнодержавну програму формування екомережі на 2000-2015 роки”; (ii) Постанови Кабінету Міністрів „Про першочергові заходи щодо створення захисних лісових насаджень на неугіддях та в басейнах річок”, (iii) Національної програми екологічного оздоровлення басейну Дніпра і поліпшення якості питної води.
xviii
вигод. Такий підхід до подолання перелічених вище перепон незвичний для Європи. Пріоритетні заходи, які можуть покращити сприятливе середовище для вигідних приватних інвестицій в галузях лісового комплексу, можна визначити у контексті підготовки національних та регіональних політичних і стратегічних планів дій щодо лісового господарства. До цих пріоритетних заходів слід включити варіанти покращення безпеки та безперервності поставок сировини, покращення доступу до якісної інформації про ресурсну базу та інвестиційні процедури, що дозволить визначити затрати та вигоди, тобто інформацію, необхідну для бізнес-планування. Національні і регіональні стратегії розвитку лісового господарства також можуть краще визначити роль уряду як постачальника послуг з захисту функцій, спрямованих на суспільне благо, і як органу, який у той же час сприяє приватним інвестиціям в комерційну діяльність при сталому веденні лісового господарства. 20. Можливості одержання додаткової економічної віддачі від українських лісів завдяки сталим заготівлям побічної продукції лісу, розвитку туризму та використанню енергії деревного палива.
• Побічна продукція лісу. Збут і переробка продуктів харчування, дарованих лісом і дикою природою, загалом не отримали тієї ж уваги представників харчової промисловості, національних асоціацій виробників харчових продуктів і напоїв або національних агенцій з просування харчових продуктів, яку отримали інші сектори харчової промисловості. Причиною цього може бути те, що дана продукція зараз продається на місцевому ринку через децентралізовані торгівельні мережі, до яких входить велика кількість заготівельників, посередників та власників малих магазинів. Можливо, у короткостроковій перспективі, поліпшення збуту грибів, горіхів і м’яса дичини матиме найбільший потенціал як фактор збільшення виробництва, координування переробки та збільшення цінності побічної продукції лісу. Хоча країни Східної Європи постачають приблизно 70% обсягу цієї продукції, частка їхніх відповідних доходів менша за 5%, що відображає низьку додану вартість та експорт не переробленої сировини. Щоб покращити здатність одержувати прибутки, треба вкладати скоординовані приватні інвестиції у розвиток ринку, обробку та постачання, та в управління ланцюгом поставок.
• Туризм. Україна має великий потенціал щодо завоювання певної частки зростаючого ринку лісового туризму. Доступність для відвідувачів, якість умов, обізнаність відвідувачів – ось деякі з вирішальних факторів, які дадуть змогу скористатися вигодами від лісового відпочинку. До цього часу туризм в Україні зосереджувався на традиційних ринках, великою мірою – у прибережному регіоні. Україна залишається відносно незнайомою країною для Європи. Вона має, особливо в Карпатах, потенціал надання низки послуг з еко-туризму, таких як походи, відпочинок в кемпінгах, велотуризм, подорожі історичними місцями і т.д., які можна розвинути на місцевому рівні і підтримати диверсифікацію доходів сільського населення. Якість ландшафтів і лісових ресурсів хороша, регіональний ринок лісового туризму росте, а технічні перешкоди, такі як інфраструктура і збут, можна подолати. Крім потенціалу збільшення доходів від міжнародного туризму Україна також має можливість підвищити цінність лісів з точки зору їхнього використання на благо свого суспільства, покращивши доступ, базові умови відпочинку та обізнаність населення з існуючими варіантами відпочинку.
• Енергія деревного палива. Результати пілотних проектів в Україні (напр., підприємство клеєної фанери „ОДЕК Україна” у місті Оржеві Рівненської області і Малинський лісотехнічний технікум в Житомирській області) показують, що дрібну деревину
xix
(тобто ту, яку одержали в результаті рубки догляду, або частину заготовлених дерев, надто малу для переробки на лісоматеріал) можна використати для забезпечення споживачів теплом і гарячою водою за конкурентноздатною ціною порівняно з іншими енергоносіями. Крім того за період з 2002 року по 2004 рік деякі держлісгоспи та підприємства деревообробної промисловості для обслуговування роботи сушильних камер встановили у себе бойлери, які працюють на дровах. Використання енергії деревного палива дозволить зменшити залежність від видів викопного палива і замінити їх місцевим, нешкідливим з точки зору вуглецевих викидів та сталим альтернативним джерелом. За відсутності значних інвестицій в альтернативні ринки переробки дрібної деревини українські ліси, як показують підрахунки, можуть постачати більше ніж кілька мільйонів тон біомаси на рік. Відносно великі початкові затрати на обладнання для використання деревної енергії і необхідність мати довгострокову гарантію на постачання достатньої кількості деревного палива є основними перешкодами для переходу до забезпечення великих підприємств тепло- і водопостачання деревним паливом замість викопного. В міру розвитку сталої лісозаготівлі та механізмів гарантування довгострокового постачання лісових ресурсів, включаючи дрібну деревину, інвестиції у системи, які працюють на деревному паливі, можуть бути економічно конкурентними і прийнятними для одержання підтримки за схемами „зелених” інвестицій чи проектами спільного впровадження в рамках Кіотського протоколу.
F. Точка зору зацікавлених сторін сектору лісового господарства
21. Відсутність обізнаності та розуміння з боку важливих зацікавлених сторін загрожує сталому веденню лісового господарства і збереженню лісів в Україні. Засоби масової інформації, екологічні НУО, громадськість і деякі посадові особи державних органів часто погано поінформовані і сприймають лісове господарство як негативну експлуатацію природних ресурсів, яка веде до погіршення стану довкілля. Не вистачає розуміння тієї потенційної вирішальної ролі, яку може відігравати цей сектор у підтримці на продуктивних ландшафтах екологічних функцій і послуг, одержуваних від лісів, включаючи збереження біорізноманіття. Згадане негативне ставлення до лісового господарства частково сприяло загалом консервативній класифікації типів лісів і видів їхнього використання, а також породженим цією класифікацією обмеженням на добросовісні методи введення лісового господарства та обслуговування і розвиток галузей лісового комплексу.
22. Частково внаслідок негативного сприйняття та розуміння ролі сектору лісового господарства кількість лісових територій, які вилучаються з фонду продуктивних лісів і вносяться у фонд заповідників, швидко зростає в останні роки. Оскільки збільшується розмір територій, охоплених „заповідниками на папері”, то ще більше розпорошуються ресурси природно-заповідного фонду, які мають підлягати ефективному управлінню, а можливість проведення природоохоронних заходів на більш широких продуктивних ландшафтах ігнорується. Досвід Європи свідчить, що захисники навколишнього середовища і працівники галузі лісового господарства можуть працювати разом, щоб більш ефективно охороняти і обслуговувати важливі природні середовища, збільшуючи при цьому біорізноманіття та екологічні вигоди від продуктивних лісів і об’єктів природно-заповідного фонду.
xx
G. Українське бачення майбутнього та стратегія розвитку
23. Нинішня політика і стратегія щодо сектору лісового господарства. У 2002 році Державний комітет лісового господарства підготував, а Кабінет Міністрів схвалив програму „Ліси України”. Цілі програми включають підвищення продуктивності галузі, забезпечення надання екологічних і соціальних послуг, збільшення відведених під ліси площ до 500000 га. По суті ця програма була підготовлена у якості пропозиції, на базі якої Державний комітет лісового господарства і Міністерство аграрної політики мали отримати бюджетні асигнування (45 млн. дол. США протягом 14 років, і ще 2,02 млрд. дол. США – з надходжень коштів, зароблених держлісгоспами від продажу державних лісових ресурсів). Отже до розробки цієї програми не долучилися зацікавлені сторони сектору сільського господарства, такі як приватні інвестори, місцеві громади, наукові кола, НУО та захисники довкілля. Посадові особи та зацікавлені сторони сектору лісового господарства, з якими ми консультувалися під час підготовки цієї Довідки про сектор, часто зазначали, що було б надзвичайно корисно звести разом усі зацікавлені сторони для обговорення і узгодження національної політики і стратегії щодо даного сектору, які потім можуть перетворитися на загальне керівництво для розвитку сектору. На національному рівні потрібно виробити спільну позицію щодо концепції і пріоритетів сектору лісового господарства. Ця концепція і визначені пріоритети можуть стати керівництвом для подальшого спільного розроблення національної політики і стратегії щодо сектору лісового господарства.9 H. Потенційна роль Світового банку і партнерів
24. Щоб скористатися численними цінностями, які пропонують ліси України, необхідно зробити нову класифікацію використовуваних лісів, щоб дати можливість ефективно і стало управляти економічними, екологічними і соціальними цінностями лісового господарства. Це також вимагатиме інвестицій у розвиток установ приватного сектору та поліпшення інфраструктури, включаючи лісові дороги. Необхідно буде посилити залучення приватного сектору у конкурентноспроможні галузі лісового комплексу. 25. Протягом минулого десятиріччя Швеція підтримувала український сектор лісового господарства і допомогла у підготовці Генерального плану розвитку цього сектору, а також надала технічну допомогу та навчання у таких сферах: лісівництво; таксація лісів; зв’язок з громадськістю та інформування громадськості; освіта і наукові дослідження; політика і стратегія щодо лісового господарства. Швейцарія підтримала стале, багатофункціональне управління лісовим господарством у Закарпатті, включаючи заходи з охорони довкілля, участь громадськості, життєзабезпечення, продуктивність та попередження стихійних лих. 26. Світовий банк зараз працює з урядами та зацікавленими сторонами даного сектору в багатьох країнах регіону та усього світу, щоб допомогти їм провести і профінансувати реформу і розвиток сектору лісового господарства. Світовий банк має можливість надати подібну підтримку Україні у співробітництві з іншими партнерами, які вже надають допомогу українському сектору лісового господарства. Короткий виклад деяких основних висновків даної довідки та загальних рекомендацій наведений у Таблиці 3.
9 Досвід інших країн свідчить, що розроблення національної політики і стратегії щодо сектору лісового господарства, очевидно, вимагатиме участі представників кількох сотень груп зацікавлених сторін цього сектору протягом 12-24 місяців.
1
Таблиця 3. Короткий виклад поточної ситуації та загальні рекомендації
Поточна ситуація Загальна рекомендація Відповідальна сторона
Політика і законодавство у галузі лісового господарства
Політика у галузі лісового господарства на національному та регіональному рівнях: відсутність спільно виробленої позиції щодо розвитку галузі лісового господарства та відсутність відповідного керівництва на загальнонаціональному рівні, напр., це стосується загальних цілей ведення лісового господарства (співвідношення між суспільним благом і комерційними функціями); правової та інституційної бази, необхідної для досягнення цих цілей (включаючи функції та відповідальність); власності та землеволодіння; управління сільськогосподарськими лісами; розвитку лісової промисловості; боротьби з незаконною діяльністю і т.д.
Розробити загальну концепцію та цілі для даної галузі на національному, регіональному і місцевому рівнях; врахувати розроблення стратегій та підходів, які підтримають національні цілі і в той же час акцентуватимуть увагу на місцевих пріоритетах, сприятимуть розвитку лісової промисловості і краще забезпечуватимуть виконання функцій, спрямованих на суспільне благо, включаючи екологічні послуги та збереження біорізноманіття.
За умови затвердження Верховною Радою: Кабінет Міністрів, Мінприроди, Мінагрополітики, Мінпромполітики, Держкомлісгосп, місцеві органи влади, зацікавлені сторони з приватного сектору, екологічні НУО і т.д.
Перегляд закону щодо лісів: Лісовий кодекс місцями суперечить законодавству і потребує гармонізації, що сприятиме розвитку лісового законодавства і приведе цей кодекс у відповідність до директив ЄС
Розробити Лісовий кодекс, залучивши до цієї справи ключові зацікавлені сторони, та внести поправки для сприяння сталому веденню лісового господарства і впровадженню нової політики у галузі лісового господарства
За умови затвердження Верховною Радою: Мінприроди, Держкомлісгосп та інші зацікавлені сторони галузі
Підпорядковане законодавство: деякі існуючі нормативно-правові акти, такі як, наприклад, положення про затвердження щорічних планів лісозаготівлі, є забюрократизованими і негнучкими.
Розробити і переглянути положення та технічні нормативи, щоб врахувати впровадження нового лісового законодавства у відповідності з принципами сталого ведення лісового господарства
Кабінет Міністрів чи Мінприроди, чи Держкомлісгосп, чи місцеві органи влади (в залежності від того, які нормативно-правові акти)
Організаційна структура
Розвиток установ лісового господарства: багато установ лісового господарства відчуває нестачу ресурсів з точки зору кадрів та інфраструктури. Також існує деяка нечіткість у визначенні функцій, відповідальності і послуг, які надаються цими установами.
Чітко визначити функції і відповідальність установ лісового господарства, щоб усунути сфери їхнього часткового перекривання і впровадити прозорий, основний на результатах процес складання бюджету на основі надання послуг у відповідності з узгодженими орієнтовними показниками. Розвиток установ лісового господарства має бути скоріше поступовим, ніж радикальним, і має ґрунтуватися на розбудові існуючих установ та проходити в реалістичних часових рамках.
За умови затвердження Кабінетом Міністрів
2
Поточна ситуація Загальна рекомендація Відповідальна сторона
Методи управління
Об'єкти природно-заповідного фонду і збереження біорізноманіття лісів: кількість заповідних територій зростає, тоді як ресурси для ефективного управління цими територіями зменшуються в реальному обчисленні
Підтвердити і подбати про пріоритети щодо збереження біорізноманіття лісів, створивши ефективну мережу пріоритетних заповідних лісових територій та здійснюючи управління ними, а також належне управління лісами високої природоохоронної значимості на продуктивних ландшафтах.
Мінприроди та Держкомлісгосп, які керуються національною політикою у цьому секторі (якщо така є), наукове і природоохоронне співтовариство
Функціональна класифікація лісів: надто помірні рівні лісозаготівлі і невідповідна класифікація лісових територій негативно впливають на якість ведення лісового господарства і призводять до втрати цінного стійкого ресурсу
Перевірити і переробити класифікацію категорій лісів та цілей управління, щоб врахувати збільшення рівнів виробництва у відповідності з сучасними методами сталого ведення лісового господарства.
За умови затвердження Кабінетом Міністрів, запропонована Держкомлісгоспом і підтверджена Мінприроди
Планування ведення лісового господарства та лісова таксація: карти лісів і постійні дані знаходяться у централізованій базі даних. Вони не мають посилань на географічні координати і не сумісні з програмним забезпеченням ГІС. При проведенні оглядів на місцях використовується лише візуальна оцінка лісонасаджень середнього і молодого віку. Цей метод таксації занижує приріст деревини і „врожай”
Поліпшити інформаційні системи, які дають інформацію про ліси, включаючи можливість зберігати, добувати та аналізувати просторові і статистичні дані у централізованих чи децентралізованих базах даних, сумісних з ГІС, доступних для відповідних зацікавлених сторін через інтерфейс, оснований на технології WWW. У відповідності з сучасною практикою переглянути техніки проведення оглядів на місцях. Провести якісну з точки зору статистики таксацію на національному рівні.
Держкомлісгосп та Український державний інститут планування лісового господарства
Некомерційні рубки догляду: молоді ліси часто мають надлишкову кількість дерев. Недостатнє проріджування веде до зменшення цінності і продуктивності лісів, а також до сприйнятливості до таких пагубних явищ, як хвороби, вітри і пожежі. Вкладання коштів у проріджування принесе дивіденди у майбутньому з точки зору розміру та якості деревини і стійкості поставок
Інвестувати у некомерційну рубку догляду у контексті національної програми некомерційної рубки догляду та чищення лісів, основаної на застосуванні узгоджених критеріїв для забезпечення цільового інвестування у лісонасадження, які принесуть максимальну користь, зокрема, таку: (a) поліпшення якості лісонасаджень, (b) зменшення небезпеки виникнення пожеж, (c) вигоди від біорізноманіття, (d) можливості подальшої промислової рубки, (e) створення робочих місць у регіонах.
Держкомлісгосп та державні лісогосподарські підприємства
Мережа лісових доріг: низька щільність і погане обслуговування лісових доріг та залізничних колій у продуктивних лісах веде до надлишкової лісозаготівлі на доступних ділянках та до інших негативних впливів на довкілля, пов’язаних з надто великими відстанями трелювання і високими витратами на лісозаготівлю
Поліпшити мережу лісових доріг і залізничних колій. Шляхом розроблення і впровадження генерального плану розвитку лісових доріг, а також за допомогою цільових інвестицій у відновлення доріг і залізничних колій та у будівництво нових лісових доріг зменшити негативний вплив на довкілля, збільшити економічну віддачу від ведення лісового господарства, створити більше робочих місць в регіонах, забезпечити доступ до кращого ведення лісового господарства.
Держкомлісгосп та місцеві органи влади
3
Поточна ситуація Загальна рекомендація Відповідальна сторона
Незаконна лісозаготівля: за оцінками місцевих експертів незаконна лісозаготівля може становити 1,2 млн. м3 на рік на суму, яка перевищує 27 млн. дол. США на рік. Повний обсяг незаконної заготівлі лісу, її причини і види невідомі.
Дати опис і боротися з незаконною лісозаготівлею. Це потребуватиме: (i) з’ясування обсягу та вартості незаконних лісозаготівель і регіонів, де вони проводяться, (ii) визначення факторів, які спричиняють різні види незаконних лісозаготівель, (iii) визначення практичних заходів зменшення причин, поліпшуючи разом з тим моніторинг і правозастосування.
Державний комітет лісового господарства
Потенційні нові ліси: великі площі сільськогосподарських земель є малопродуктивними і мають тенденцію до занепаду, що спричинює спад сільськогосподарського виробництва й ерозію на деяких ділянках.
Інвестувати у лісонасадження, щоб затримати процес занепаду земель і посилити економічну продуктивність та екологічні послуги. Дослідити можливості фінансування лісонасаджень з коштів, отриманих від секвестрації, що узгоджується з Кіотським протоколом, та від „зелених” інвестицій
Держкомлісгосп та місцеві органи влади (Державний комітет по земельних ресурсах розробляє спрощені процедури)
Лісова промисловість
Лісова промисловість погано розвинена. Значна частка її експорту – це необроблена чи напівоброблена деревина, а імпорт складає продукція, яку можна виробляти в Україні
Створити безпечне середовище для ведення бізнесу з більш прозорими і несуперечливими процедурами та атестаціями. Це потребуватиме надання доступу до таксаційних даних; забезпечення доступу до сировини шляхом проведення прозорих, конкурентних і чесних продажів лісоматеріалів; можливу виплату компенсації за виконання функцій, спрямованих на суспільне благо, при веденні лісового господарства.
Держкомлісгосп, місцеві органи влади та Мінпромполітики
Додаткова економічна віддача від лісів
Побічна продукція лісу: зараз використовуються спеціальні методи для продажу на місцевому ринку побічної продукції лісу, такої як горіхи, ягоди, гриби і м’ясо дичини
Відкоригувати регуляторні механізми для поліпшення прозорого сталого виробництва, заготівель і переробки побічної продукції лісу всередині країни і продажу цієї продукції на ринках високоякісних товарів, а також для отримання прибутків, пов’язаних із заготівлею та продажем цих цінних ресурсів лісу.
Місцеві органи влади та Держкомлісгосп
Туризм: ландшафти і ліси мають високу якість. Існує потенціал розвитку низки продуктів еко-туризму, таких як туристські маршрути, походи, відпочинок в кемпінгах, велотуризм, подорожі історичними місцями
Підтримати розвиток лісового туризму, оцінивши можливості і перешкоди на шляху приватних інвестицій та маркетингу.
Місцеві органи влади
4
Поточна ситуація Загальна рекомендація Відповідальна сторона
Енергія деревного палива: результати початкових пілотних проектів показали, що дрібну деревину і відходи деревообробки можна використовувати для постачання тепла і гарячої води за конкурентними цінами. Використання дрібного кругляку, одержаного після проріджувань лісу, у якості джерела енергії для обігріву мало б такі вигоди: (a) спалювання кругляку замість невідновлюваних джерел енергії, (b) забезпечення місцевим сталим джерелом енергії, нешкідливим з точки зору викидів вуглецю.
Підтримати впровадження використання енергії, отриманої з деревного палива, провівши аналіз вартості й ефективності методів впровадження та технологій, які можна використати у громадських будівлях (напр., у школах, лікарнях, офісах і т.д.), котрі можна пристосувати до використання енергії деревного палива.
Місцеві органи влади
Сільське господарство місцевих громад
Ліси, прилеглі до територій місцевих громад, часто знаходяться під менш ретельним управлінням ніж ліси, підпорядковані Держкомлісгоспу, і часто потерпають від неконтрольованого вирубування, при цьому найбідніші верстви розташованої поряд громади отримують лише обмежені вигоди. Місцева громадськість мало бере участь в управлінні лісовим господарством та розподілі вигод, що далі зменшує стимули громад доглядати за своїми місцевим ресурсами.
В порядку випробування впровадити участь місцевих громад в управлінні лісами, прилеглими до територій цих громад, визначивши сфери, де таке управління є здійсненним, підтвердивши інтерес зацікавлених сторін, з’ясувавши функції в управлінні, провівши навчання представників громад-управлінців лісами та допоміжних працівників, розробивши і втіливши програми роботи громад з лісовим господарством. Як тільки такі випробування дадуть позитивні результати і за наявності достатньої підтримки з боку зацікавлених сторін, цей підхід слід повторити у загальнонаціональному масштабі.
Місцеві органи влади та Держкомлісгосп
Думка зацікавлених сторін
Обізнаність громадськості: засоби масової інформації, екологічні НУО, громадськість і деякі посадові особи часто погано поінформовані і сприймають лісове господарство як негативну експлуатацію природних ресурсів, яка веде до погіршення довкілля. Не вистачає розуміння ролі, яку відіграє ця галузь у підтримці екологічних функцій і послуг, одержуваних від лісів. Досвід Європи свідчить, що захисники навколишнього середовища і працівники лісового господарства можуть працювати разом, щоб більш ефективно охороняти важливі природні середовища, посилюючи при цьому біорізноманіття продуктивних лісів та екологічні вигоди від них
Покращити обізнаність громадськості з роллю, яку відіграє галузь лісового господарства. Це може потребувати: (a) навчання відібраного персоналу, (b) розроблення програми інформування громадськості, (c) заходів з освіти та інформування засобів масової інформації та громадськості щодо сталого управління лісовими ресурсами та численними вигодами від цих ресурсів, (e) публікації позитивних та інформативних статей з ведення лісового господарства і його внеску у захист довкілля та в економіку на місцевому і національному рівнях.
Мінприроди, Держкомлісгосп та місцеві органи влади
Переклад Личак І.О.
