SISTEMI

Ludwig Von Bertalanffy, američki biolog mađarskog podrijetla - utemeljitelj je opće teorije sistema, a interesira ga fenomen života, fenomen svojstven cjelini, a ne dijelovima.Po njemu cjelina može imati svojstva koja ni jedan od njenih dijelova promatrani izolirano nema. Takvu cjelinu on naziva SISTEMOM, a njezina svojstva SISTEMATSKIM SVOJSTVIMA.

Za njega glavni problem predstavlja kako pronaći i odrediti sistem koji se proučava, kako utvrditi njegove elemente i odnos među njima, te ustanoviti dinamičke ravnoteže unutar sistema.Prema općoj teoriji sistema - atomska jezgra, neki grad, kultura bakterija, ljudsko društvo itd. sve su to sistemi i na sve navedene fenomene mogu se primjeniti DE FACTO jedinstveni principi.

RIJEČ SISTEM dolazi od grčke riječi “sistema” što znači sklop, poredak, sustav. U razmatranju sistema postoje dvije koncepcije. Prva se bavi problemom UNUTARNJE STRUKTURE sistema (problemom karaktera elemenata, povećanja njihova broja i problemom njihovog međusobnog povezivanja.) - to je strukturni pristup sistemu.Druga koncepcija ZANEMARUJE STRUKTURU sistema. Pozornost se poklanja odnosu sistema spram okoline, odnosno ulaznog (imput) i izlaznog (output) strani sistema.

Najopćenitije SISTEM SE DEFINIRA kao cjelina sastavljena od dijelova ili kao ENTITET odijeljen od svoje okoline – koji je u određenom odnosu s tom okolinom.

Sistem posjeduje STRUKTURU. Problem strukture može se formulirati kao pitanje: koliko i kakvih elemenata postoji u sistemu, te kakvi su odnosi među njima? Prvo je dimenzija razvedenosti (DIFERENCIRANOSTI), a drugo dimenzija povezanosti (INTEGRIRANOSTI) sistema. DIFERENCIJACIJA ili DIOBA - znači zamjenjivanje bilo kojeg elementa sistema s dva ili više elemenata.

INTEGRACIJA - je uspostavljanje najmanje jedne veze između najmanje dva elementa sistema. Diferencijacija i integracija označavaju proces u sistemu. Diferencijacija i integracija su samo dva aspekta STRUKTURE sistema.STRUKTURALNA RAZVEDENOST sistema ovisi o broju i vrsti njegovih elemenata tj. što je više elemenata u sistemu to je njegova struktura složenija (npr. složeniji je neki politički sistem države nego lokalne jedinice -općine).

ELEMENTI SISTEMA PREDSTAVLJAJU konačan broj dijelova na koji neki sistem može biti raščlanjen po određenom kriteriju, ovisno o kakvom se sistemu radi, elementi mogu biti materijalne, odnosno fizičke prirode ili formalne prirode.Elementi posjeduju izvjesna svojstva ili atribute kao svoje kvalitativno obilježje.Unutar malog sistema, elementi su uzajamno povezani, a ne izolirani, i ta međusobna veza ih čini elementima.

STUPANJ CENTRALZACIJE nekog sistema ovisi o tome da li struktura sistema dopušta da ponašanje jednog ili manjeg broja elemenata sistema utječe na ponašanje svih ostalih. Dok u DECENTRALIZIRANOM sistemu - ni jedan element sistema nema presudni utjecaj na stanje i ponašanje sistema kao cjeline

Pojedini teoretičari upćuju na značaj OKOLINE sistema. OKOLINU Pusić definira negativno. Ona označava sve pojave koje nisu uključene u sistem, a za njega su relevantne.

OKOLINA se sastoji od potencijalno beskonačnog broja elemenata i u principu je složenija od promatranog sistema. U interakciji s takvom okolinom sistem teži prema kontroli impulsa koji dolaze iz okoline, a za sistem znače mogući IZVOR ENERGIJE ili moguće SMETNJE koje ugrožavaju njegovu stabilnost.Kontrola pretpostavlja razlikovanje potencijalno pozitivnih od potencijalno negativnih učinaka. Sposobnost razlikovanja ovisi o njegovoj UNUTARNJOJ RAZVEDENOSTI. S obzirom da je broj elemenata sistema neograničen postoji stalan pritisak na sistem da se diferencira (dioba) kako bi potpunije mogao kontrolirati okolinu.

1

ENTROPIJA – onaj dio energije koji se više ne može pretvoriti u rad (?)

Sistemi s okolinom, osim ako se ne radi o izoliranim sistemima - razmijenjuje energiju, materiju i informacjie. To je nužno da bi se spriječila entropija sistema. Antientropijsku tendenciju naziva se NEGENTROPIJA (negativna entropija).NEGENTROPIJA - je svojstvo sistema da u sebi reducira entropijske procese.

RELEVANTNA OKOLINA je ona koja utječe na sistem i na koju sistem također utječe u određenom momentu.Odnos sistema spram okoline i obratno zavisit će od stupnja RAZVIJENOSTI sistema, te od potreba koje ih povezuju. Ttako će se okolina spram sistema čiji su joj produkti interesantni odnositi pozitivno, a spram onih sistema koji joj produkti predstavljaju terete zauzimati će negativan stav (npr. prljava industrija).Dakle odnos okoline i sistema je AMBIVALENTAN (dvojake vrijednosti).

Sistem spram okoline može imati različite STRATEGIJE

- defenzivna strategija (najčešća). Jednostavni sistemi (npr. kornjača) na poremećaje odnosno opasnosti iz okoline reagiraju zatvaranjem odnosno bijegom. - ofenzivna strategija. Ona se sastoji u tomu da sistem nastoji okolinu ili pojedine njene dijelove podrvći svojoj kontroli, nastoji ih usmjeravati i nadzirati tj. NEUTRALIZIRATI (npr. Marketing poduzeća) - kooperativna strategija - ide za tim da uspostavi što je moguće RAVNOMJERNIJU RAZMJENU sa okolinom.

Sistemi su u interakciji s okolinom, upućuju joj svoja djelovanja, a ujedno primaju djelovanja od drugih subjekata iz okoline – to je OTVORENI SISTEM – njegov tvorac je Ludwig von Bertalanffy ZATVORENI SISTEM - je sistem koji bi bio izoliran od svoje okoline.Potpuno otvorenih i potpuno zatvorenih sistema nema, to su samo dvije granične vrijednosti, između kojih svoje mjesto nalaze svi sistemi.

SISTEMI se po PUSIĆU dijele na - društvene, prirodne i tehničke

Daljnja podjela je na:-Produktivne (npr. poduzeće)-Regulativne (država)-Asocijativne (crkva, škola, prof. udruženje)

međutim najznačajnija podjela je na:-Teritorijalne-Asocijativne -Funkcionalne

Okolina sistema se neprestano mijenja.Postoje sistemi (PRODUKTIVNI poput poduzeća) koji sa okolinom razmjenjuju pozitivne utjecaje.Drugi tip sistema – REGULARNI - nastoji suzbiti negatinvo djelovanje drugih ljudi ili grupa (npr. razbojnička banda).Prema ROSSU ASHBIYU, utemeljitelju kibernetike radi se o Zakonu NEOPHODNE RAZNOVRSNOSTI. Bez obzira koliko se sIstem diferencira okolina ostaje uvijek diferenciranija i zato će njen pritisak na sIstem u smjeru diferencijacije biti konstantan.

IMPLIKACIJE sistema su : opća povezanost, kontigentnost i dinamika suprotnosti.

- opća povezanost – prema Pusiću.....znači povezanost dijelova sistema, a u toj povezanosti postoje stupnjevi JAĆE i SLABIJE povezanosti. Snaga povezanosti slabi s udaljavanjem od središta.Tako, npr. Tvornica kao sistem funkcionira tako da postoji u radnom procesu povezanost radnika, dok je tvornica opet istodobno povezana s dobavljačem sirovina, potrošačima, transportnim poduzećima.....s cijelom zemljom i na kraju s svjetskim tržištem.

2

Unutar - opće povezanosti - među pojavama odnosi su kontigentni – tj. mogu biti i drukčiji nego što stvarno jesu

- kontigentnost - znači da NEGACIJA određene mogućnosti u određenom času ne poništava tu mogućnost konačno, samo je u konkretnoj situaciji uklanja, tj. ostavlja je otvorenom za budućnost. Prema Pusiću kontigentnoj znači “ovisno o okolnostima”Npr. U tvornici radnici posjeduju određena znanja i vještine, određene poslove i radne zadatke, ali i intrese i motive. Dakle, ako se u tvornici u određenoj situaciji NEGIRA obrazovanje kao relevantan kriterij, to ne znači da u drugoj situaciji kada tvornicu gledamo kao sustav stupnjevanja obrazovanja – ne može baš taj radnije negirani kriterij obrazovanja postati presudan.

U čemu se sastoji dinamika suprotnosti?Elementi koji su međusobno povezani u sistemu imaju istodobno toliku samostalnost da se mogu identificirati kao elementi.SUPROTNOSTI razlikujemo kao kvantitativne promjene i kvalitativnie promjene. O kvantitativnim promjenama je riječ npr. Kada radnici u tvornici stječu nova znanja, prelaze na drugo radno mjesto- znači dok se mijenjaju sami elementi i odnosi među njima = sistem kao jedinstvena cjelina ostaje jednak. O kvalitativnim promjenama govorimo npr. ako tvornica iz državnog prijeđe u privatno vlasništvo, jer je princip INTEGRACIJE interesa bitno drukčiji

II. UPRAVNI SISTEMI

Upravni sistem - je skup upravnih orgnaizacija koje su međusobno povezane. Upravne organizacije su elementi uprvnog sistema - tj. Upravne organizacije međusobno se razlikuju u pogledu djelatnosti koju obavljaju, ljudi koji u njima rade, sredstva i metode kojima se koriste. Pa tako u odnosu prema relevantnoj okolini upravnu organizaciju možemo promatrati kao OTVORENI sistem. tj. UPRAVNE ORGANIZACIJE povezane su - po srodnost , - po teritoriju, - s obzirom na sredstva koja koriste u svom radu.

U upravnom sistemu razlikuju se 2 temeljna PROCESA

suprotnost između jedinstva i diferencijacije u TEHNIČKOM SMISLU.DIOBA RADA izražava tendenciju k diferenciji u upravnom sistemu – koja se opire težnji sistema da sve podčini jednstvu, a jedinstvo se nastoji ostvariti DJELATNOŠĆU KORDINACIJE. Svaki sistem teži k tomu da u tehničkom smislu ostvari jedinstvo (npr. kontrola prometa, osiguranje javnog reda i mira).Na process diferencijacije upravnog sistema djeluje i relevantna okolina sistema. Upravni sistem se nastoji prilagoditi okolini.

suprotnost između interesne dominacije i autonomije. INTERESNA DOMINACIJA - znači nametanje nekih interesa u upravnom sistemu kao

zajedničkih (jedinstvenost, cjelovitost)INTERESNA AUTONOMIJA - predstavlja težnju za samostalnošću dijelova, odnosno podjedinih upravnih orgnaizacija u ostvarivanju njihovih intresa.

npr. Upravni sistemi u kojima je naglašena dominacija centra ističu u prvi plan zakonitost rada, disciplinu, hijerarhijski nadzor, centralizaciju odlučivanja. Upravne sisteme možemo podijeliti na teritorijalne, funkcionalne i asocijativne. UPRAVNE ORGANIZACIJE najčešće se povezuju - teritorijalno i funkcionalno -

1. TERIITORIJALNI SISTEM

3

On je instrumenti političke vlasti. Teritorijalni upravni sistem neke zemlje čine centralna, regionalna i lokalna uprava.

1) u njemu su povezane organizacije, tj. organizacione jedinice koje obavljaju najrazličitije poslove (od čuvanja javnog reda do urbanističkog planiranja) - Ivanišević2) u njemu postoji suprotnost između cjeline i samostalnosti dijelova. Ta suprotnost bit će naglašenija što su brojniji njegovi elementi. Jedinstvo u njemu se postiže putem utvrđivanja zajedničkih ciljeva - zajedničke politike. Dakle oni su čvrsto povezani s političkim sistemom – koji se na njih oslanja.

Teritorijalni sistem DJELUJE u okolini koja je u geografskom smislu precizno određena, a granice joj se relativno sporo mijenjaju, zato se teritorijalni sistem može u određenoj mjeri predvidjeti i kontrolirati kretanje u okolini. Da bi to bio u stanju on se mora VERTIKALNO DIFERENCIRATI – t.j. povećati broj stupnjeva stvaranjem NOVIH TERITORIJALNIH JEDINICA koje će obavljati iste poslove, ali za druge korisnike. Tu se radi o uvođenju novog međustupnja između centralne i lokalne uprave kao npr. kantonalna, županijska ili kotarska uprava.

STABILNOST teritorijalnog sistema ovisi o: - veličini područja na kojemu sistem djeluje - o stupnju njegove diferencijacije - o tome kakva su kretanja u njegovoj okolini

Politička tijela preko njega osiguravaju provođenje svojih odluka, dok promjene u teritorjalnom sistemu nastaju kad je situacija u okolini turbulentna (kao npr. ratovi, revolucije i sl)Proces diferencijacije upravnog sistema do polovice 19 st. nije prelazio gradnicu od klasičnih 5 resora (obrana, diplomacija, policija, pravosuđe i financije), nakon čega francuski pravni teoretičar LEON DUGUIT u djelu “Preobražaj javnog prava” piše o javnim službama kao npr. prosvjeta, kultura, privreda – koje kao klasični resori u sebi nemaju ništa zapovjedničko.

2. FUNKCIONALNI SISTEMI su (prema Ivaniševiću) - koherentniji, - njihovo unutarnje funkcioniranje je skladnije, - napetosti između dijelova sistema su slabije

Funkcionalni sistemi doživljavaju političku vlast i političke institucije kao OGRANIČENJE NJIHOVE SAMOSTALNOSTI. Oni su mnogo ranjiviji na kretanja u svojoj okolini i zato bitno ovisniji o njoj.

Funkcionalni sistemi teže SAMOSTALNOSTI prema političkim institucijama, dok teritorijalni sistemi teže da pojedine funkcionalne sisteme uključe u svoju strukturu i podvrgnu svojoj vlasti.Dvije su osnovne funkcionalne institucije – INDUSTRIJSKA PODUZEĆA i USTANOVE.

Industrijska poduzeća i ustanove u modernom društvu preuzimaju sve značajniju ulogu. Kao problem javlja se odnos tih sitema spram okoline, pa može često doći do sukoba interesa između tih institucija i građana.

3. ASOCIJATIVNI SISTEMI

Tu se poveziuju ljudi radi zajedničkih interesa. Kriterij povezivanja je osobna pripadnost. Povezivanje se obavlja neovisno od teritorija u ASOCIJACIJE kao npr. crkva, sekte, političke stranke, društveni pokreti.Glvani problemi asocijativnog sistema su: kakav je položaj pojedinaca članova asocijacije?.... Kakav je odnos članova asocijacije prema profesionalcima koji rade u asocijacijama? ..... U kakvom je odosu asocijacija s TERITORIJALNIM sistemom? itd

4

Zajednička pretpostavka sva 3 tipa upravnih sistema je da untar njih nastaju strukture koje imaju obilježja upravne organizacije. A kao sistemi suočeni su s pitanjem diferencijacije i integracije svojih elemanata, s pitanjem odnosa s okolinom u kojoj djeluju, na koju utječu i koja utječe na njih.

Povijesne ETAPE u razvoju UPRAVLJANJA

U svim zemljama upravni sistemi se dijele na teritorijalne, funkcionalne i asocijativne. Podjela je rezultat povjesnog razvoja upravljanja društvenim poslovima kroz sljedeće etape-asocijativnu kao povjesno najstariju, teritorijalnu i funkcionalnu.Treba istaknuti da - nema života bez upravljanja, a ono se mijenja kako se mijenja ljudsko društvo. Najprije su ljudi živjeli kao životinje, muški odlaze u lov (luk i strijela) ili rade u vrtovima, a žene pripremaju hranu i brinu se za djecu.Kasnije se osnivaju plemena na čelu s poglavicama koji se birao po svojim fizičkim i duhovnim kvalitetama, zatim su ljudi naučili obrađivati zemlju pa osnivaju nastambe i gradove (najveća kazna isključenje iz zajednice).Najstarija forma vlasti je patrijarhalna vlast (osobni autoritet i poštovanje podvlaštenih prema njima)

Značajke prvobitne zajednice (ovo proširiti iz knjige-to treba znati opširnije)

Svi članovi zajednice moraju neprestano raditi isti posao, sabirati hranu. Egalitaran tip društva. U okviru roda, sela i plemena svi su jednaki. Postoje starješine rodova, predstavnici, seoske starješine, šamani, svećenici kojima se duguje poštovanje. Svijest o jednakosti je vrlo jaka. Vlada egzogamija – brak se smije sklapati samo izvan svoje vlastite skupine. Moć poglavice temelji se na karizmi.

Povijesne metode formiranja VOJNE APARATURE

1. Prva metoda vezana je uz Rimsko Carstvo, Carevi su oformili organizaciju PROFESIONALNIH VOJNIKA, a za tu službu su im poklanjali zemlju na uživanje. Legionari su tako postali specijalne profesionalne vojne postrojbe koji su bili izuzetno privrženi carevima i omogućavali im nezavisnost od rimskih građana. Carska je vlast zbog toga često degenerirala u puki DESPOTIZAM.

2. Druga metoda karakteristična je za osmanlijsku Tursku gdje posebni službenici odvode dječake od 6-9.g. u centre gdje se školuju, preodgajaju i prevode na islam . Žive u strogoj stezi i priprema ih se za najteže ratne uvjete. Taj postupak odvođenja naziva se “danak u krvi”. Od tih odvedenih dječaka nastaju janjičari (“nove čete”), Njihovo zajedništvo i povezanost postaju tako snažni da počinju smetati i samim sultanima. Tako oni s vremenom postaju država u državi. Postaju jamac svih turskih osvajanja i glavno sredstvo održavanja mira na osvojenim područjima. Međutim kada je 1808.g. na prijestolje došao MAHMUD II zbog učestalih vojnih poraza on se odlučuje na reorganizaciju vojske, ali to janičarima ugrožava njihov privilegirani položaj i podižu ustanak. Kada su ih Mahmudove pristaše uspijele savladati, on ih odluči rasformirati.

3. treća metoda formiranja vojnog aparata u vezi je s tržišnom privredom. Ovdje se govori o plaćenicima koji su uzimani u službu iz drugih naroda. Npr. Francuski kraljevi imali su gardu sastavljenu od Škota. Bili su bez ikakvih veza s podanicima, isključivo lojalni vladaru.

4. četvrta metoda formiranja vojnog aparata su graničari (Bizant) – imamo tzv. PRONIJATSKI SISTEM gdje su vladari na granici podijelili zemlju vojnicima koji su štitili granicu i ukoliko se granica promjeni - oni ostaju bez zemlje. Dakle darovani posjed nije bio otuđiv niti je bio nasljedan. Tu postoje pronojari i stratioti. Stratioti – su bili seljačka milicija, a pronojari potječu iz radova sitnog plemstva.

5. metoda formiranja vojnog aparata je novačenje (regrutiranje) a sastoji se u pravu vladara da mlade muškarce uzima na neko vrijeme u vojnu službu. Podanik se mogao iskupiti iz vojske ili je mogao poslati umjesto sebe drugoga (npr. Otac je mogao zamjeniti sina)

5

ODNOS vlasti i uprve u TERITORIJALNOM sistemu

U odnosu vlasti i uprave mogu se uočiti oprečne težnje. POLITIČKA TIJELA (izvršna vlast) nastoji postići dvojaki CILJ:

1) žele povezanost političkog odlučivanja i uprave radi prenošenja svoje volje na upravni aparat. 2) drugo - politička tijela nastoje se zaštititi od povratnog (refleksnog) utjecaja što bi ga upravni sistem mogao imati na samo donošenje političkih odluka

Ciljevi (težnje) UPRAVE u odnosu na politička tijela, tj. Suvremenu upravu čine dvije skupine orgnaizacija, a to su:

1. organizacije koje su podloga političke vlasti -to su klasični resori državne uprave (npr. vojska, policija...)2. javne službe, (to su - društvene službe, komunalne, informacijske službe..) – ta skupina upravnih organizacija teži prema samostalnosti od miješanja političke vlasti, ali istodobno ne mogu bez političke vlasti (kad dođu u sukob s korisnicima ili drugim društvenim subjektima)

Činbenici koji jačaju položaj uprave naspram plitičkih tijela:

1. Upravne organizacije se sastoje od profesionalaca koji su u svakodnevnom kontaktu, a politička tijela često čine neprofesionalci koji se rijetko sastaju na zasjedanju - FRKVENCIJA INTERAKCIJE

2. RAD unutar uprave je orgnaiziran na principu SUKCESIVNE POZORNOSTI to znači da se - zadacima pristupa redom (tj. Koncentrira se najprije na jedan zadatak, pa na drugi). Dok Politička tijela imaju mnogo veći raspon zadataka koje moraju obuhvatiti u kraćem vremenskom razdoblju, pa je stupanj funkcionalne diferenciranosti kod njih mnogo manji nego u upravi – to uzrokuje SIMULTANU POZORNOST i stoga manju metodičnost u radu.

3. KONTINUITET FUNKCIJA i LJUDI u upravi je veći nego u političkim tjelima. Političari prolaze, a uprava ostaje, što upravi daje izrazitu prednost.

4. Tijekom postupne TEHNIZACIJE društvenih zadataka kojima se bavi uprava, a o kojima odlučuju politička tijela – sve je izraženija sturučnost uprave

PRIJELAZNI LANAC između političkih i upravnih elemenata u TERITORIJALNOM SISTEMU

Od političke odluke do njezina ostvarenja put ide preko uprave, a politički cilj dobiva pečat upravnih sredstava pomoću kojih se jedino može ostvariti. Uprava bitno pridonosi tome da se jasno obilježe donosioci ključnih političkih odluka i da za te odluke odgovaraju.

ODNOSNO to je.......Politička organizacija, predstavničko tijelo, šef države, vlada, uprava – centralni resori

Prema mjestu gdje se donose ključne odluke koje uprava izvršava, razlikujemo 5 političkih režima, sa to su:

1. Režim PARTIJE i DRŽAVE

Takav tip političkog režima uspostavljen je 1917.g. u Rusiji nakon Oktobarske revolucije, (međutim zbog međusobnih obračuna u KPSS-u, sistem kroz dulje vrijeme nije stabiliziran, do njegove pune stabilizacije

6

dolazi tek 1936.g. donoštenjem tzv. Staljinovog ustava). Uspostavljen je i u nizu zemalja Europe (8 zemalja), Azije (5 zemalja), pokušao se uspostaviti u Africi (konkretno u Etijopiji i Angoli) – ali bez uspjeha i Latinskoj Americi (Kuba).Takav tip režima trenutačno postoji u Kini, Kubi, Vijetnamu, Sj. Koreji - (vladajuća se stranka ne može ugroziti na izborima, a ona usmjerava Vladu i vlada u ime marksizma-lenjinizma. Vladavina je totalitarna tj. Partija zadire u sve aspekte života, dominira društvom i ometa društveni razvoj). Partija je tvrdila da gradi novo RAVNOPRAVNO-BESKLASNO društvo.

U takvom tipu političkog poretka postoji komunistička politička organizacija koja ima monopol djelovanja u političkom životu zemlje. Odnosno nije dopuštena konkurencija više političkih organizacija s različitim političkim programima koje se bore na izborima.Koncentracija političkog utjecaja nalazi se u centralnom komitetu i politbirou – oni donose sve ključne političke odluke (odnosno partija je samo instrument u rukama šefa npr. Kada je Staljin počeo graditi svoju vlast sjedince CK održavale su se sve rjeđe)

Komunistička partija je organizacija KARIZMATSKOG TIPA – dakle s jakom ideologijom i emocionalnom vezanošću članstva uz partijske vođe. (npr. Staljin, Tito, Mao Zedong, Castro). Tome pridonosi propagandna mašinerija i neobrazovano stanovništvo (npr. 1981.g. u Jugoslaviji više od 50% stanovništva nema završenu osmogodišnju školu, 12% je nepismeno, a 22% funkcionira nepismeno tj. nema završena 4 razreda osnovne škole). Država je gospodar i tutor društva (DRŽAVNA RELIGIJA) i tko se takvom sistemu suprostavlja završava u logorima (npr. Rusija – GULAG) ili na psihijatriji pod kontrolom tajne političke policije ili su pak bili progonjeni (npr. Rusija –nobelovac Složenjicin i znanstvenik Saharov, u Jugoslaviji – Vlado Gotovac)

Takav režim obilježava sveopća politizacija vojske (npr. u Kini). Dok su članovi komunističke partije na svim vodećim položajima u upravnom aparatu. U takvom tipu države dolazi do sjedinjavanja države i društva (Staljin je s pravom mogao reći “Društvo to sam ja!”). Taj režim ne posjeduje DEMOKRATSKU LEGITIMACIJU i karakterizira DEGENERACIJA i BIROKRATIZACIJA vlasti.

SLABOSTI – nesposobnost režima da osigura prijelaz prema novoj informacijskoj PARADIGMI. Režim je postao isprazan, nemoćan, lišen ideja i samopouzdanja, odnosno nesposoban izboriti se za opstanak.

Obilježja NACIZMA (Njemačka 1933.)

Zajednička obilježja sa “režimom partije i države” - karakteristikeRežim je također mobilizirajući i revolucionarni, posvećen potpunoj PREOBRAZBI DRUŠTVA. U njemu je izvršena koncentracija političkog utjecaja uz upravu, zabranjene su druge političke stranke, parlamentarizam, slobodni radnički sindikati. Oba su se služila TOTALITARNIM METODAMA kontrole. I oba traže načine kako da mase uposle kao sluge.razlika:Nacistička ideologija je bila zločinačka, što se ne može reći za marksizam-lenjinizam. U marksističkoj ideologiji zagovara se uspostava BESKLASNE ZAJEDNICE u kojoj neće biti eksploatacije, izrabljivanja i tlačenja. Dok nacisti zagovaraju potpunu poslušnost vrhovnom vođi (Fuhreru). Nacizmom se veliča arijevska rasai tj. zagovaraju krvnu čistoću članova zajednice..Nacisti rješavaju problem nezaposlenosti i stabiliziraju njemačku marku, a rezultat toga je bila masovna podrška režimu. Mase su pridobivane propagandom. ZAKLJUČAK - naciskički poredak bio je poput “režima partije i države” – DIKTATURA (u kojoj je zatrta - vladavina prava, pravna država, nezavisno sudstvo, višepartijski sistem, radnički sindikati...itd) .......................Takvi TOTALITARNI režimi različitih ideologija su u 20. st. Odgovorni za 129,909.000 ubijenih ljudi – Rummel)

7

2. SKUPŠTINSKI režim

Karakteristike:

Skupština kontrolira upravu svjojim stalnim ODBOROM ili stalnim odnosno AD HOC delegatima. Takav tip režima nije česta pojava. Ekstreman primjer tog režima je - MONTANJARSKI ustav iz 1793.) Suverenost pripada narodu. Građani su u zakonodavnoj vlasti mogli sudjelovati na 2 načina. Indirektnim – birajući zastupnike za zakonodavnu skupštinu i direktnim – koristeći veto i referendum. Zakonodavno tijelo jejedinstvena, nedjeljiva i permanentna skupština. Njena osnovna nadležnosti bila je donoštenje Zakona i dekreta.

Primjer suvremenog skupštinskog režima je političko ustrojstvo Švicarske - vrhovna izvršna vlast je u rukama SAVEZNOG VIJEĆA – kolegijalnog tijela od 7 članova, kojeg bira na 4 godine SAVEZNA SKUPŠTINA (na zajedničkoj sjednici obaju domova tj. Nacionalnog vijeća i Vijeća kantona). Oba doma su jednakopravna i svoje odluke donose odvojeno. SAVEZNA SKUPŠTINA iz redova Saveznog vijeća bira predsjednika i podpredsjednika na vrijeme od 1 godine, a jedan član SAVEZNOG VIJEĆA istodobno je PREDSJEDNIK Švicarske - s mandatom od 1 godine. SAVEZNO VIJEĆE bira se na vrijeme od 4 godine bez ograničenja biranja više puta.

SlabostiGlavni problem je glomaznost predstavničkog tijela i pomanjkanje KOHERENTNOSTI politike koju takvo glomazno tijelo može voditi.

3. PARLAMENTARNI režim

Nastoji da se izbjegne koncentracija političkog utjecaja na jednom mjestu. Utjecaj na upravu podijeljen je između parlamenta i vlade. Vladu sastavlja parlament i on joj može izglasovati napovjerenje. Vlada može šefu države predložiti raspuštanje parlamenta i raspisivanje novih izbora.

Parlamentarna vlada ima tri glavna obilježja:- vladajuće stranke dolaze iz predstavničkog tijela- izvršna vlast je kolegijalna, a ima oblik kabineta u kojem premijer ima istaknutu

ulogu.- šef vlade (premijer) i kabinet mogu se opozvati ako im parlament izglasuje

nepovjerenje

Glavni problem parlamentarnog režima je NESTABILNOST - jer je u njemu utjecaj na upravu podijeljen između parlamenta i vlade.

Ako Vlada nema sigurnu i stabilnu većinu u parlamentu, može izgubiti povjerenje te podnijeti ostavku, tj. od predsjednika države zatražiti da raspiše nove parlamentarne izbore. U PRVOM SLUČAJU – mora se formirati nova vlada za koju će glasovati većina u parlamentu, a problem nastaje ako ni jedna stranka nema apsolutnu većinu. U DRUGOM SLUČAJU – raspisuju se prijevremeni parlamentarni izbori. Njihov rezultat je često mijenjanje vlada ili učestali izbori, a to sve ima loše posljedice za upravu.

Za vrijeme političkih nesuglasica oko sastava vlade uprava ostaje bez političkog vrha koji joj postavlja zadatke, a time i bez političke kontrole. Nadalje, ne mogu se planirati dugoročne akcije (nego se samo obavljaju rutinski poslovi.) U tom slučaju često se javlja KORUPCIJA - jer su na položaju u upravi samo privremeni ljudi. Taj problem se može riješiti - promjenom izbornog sistema ili otežavanjem postupka izglasavanja nepovjerenja...) koji imaju za cilj postizanje tzv. IDENTITETA VODEĆIH GRUPA – to znači da se isti ljudi nalaze u vodstvu stranke koja je pobjedila na izborima, u vladi i u vodstvu parlamentarne većine (npr. V. Britanija-kabinetski sistem), dok je Italija primjer za nestabilnu koalicjsku vladu. Nakon II svjetskog rata u Italiji su se promjenile 62 vlade. Njemačka je pak zemlja sa stabilnim koalicijskim vladama.Nedostatak takve stabilizacije je u tome da se via facti utjecaj na upravu koncentrira u vladi, te od zamišljene ravnoteže utjecaja na upravu ostaje jako malo.

8

4. PREDSJEDNIČKI režim

Utjecaj nad upravom u rukama je šefa države - koji time postaje nosilac IZVRŠNE vlasti,egzekutive.Taj režim poput parlamentarnog predstavlja oblik predstavničke demokracije.Njega odlikuje snažno odvajanje parlamenta i vlade.Predsjednik ima izvorni politički mandat koji nije izveden od zakonodavnog tijela, pa je zato naglašena samostalnost legislative i egzekutive (predsjednik koji je u jednoj osobi šef Vlade i državni poglavar ni u kojem slučaju ne smije biti u parlamentu. Vlada svoju legitimaciju dobiva izborom predsjednika na nacionalnoj razini. Dok parlament ne može smijeniti predsjedinika tijekom njegova mandata. (odnosno, predsjednik se može smjeniti s položaja pokretanjem KVAZI-sudskog postupka (impeachmenta) – u kojem KONGRES može optužiti predsjednika, a sudi mu SENAT 2/3 većinom. NEMA Vlade, nego je kabinet sastavljen od ljudi koje predsjednik bira kao svoje suradnike. (Predsjednik je kao šef Vlade)

U SAD-u predsjednik i kongres zajednički dijele vlast. (SAD, zemlje J. Amerike-.Meksiko, Argentina, Čile...)Francuska, Finska i Portugal – prihvatile oblik parlamentarno-predsjedničkih mješovitih sistema (Weimarska Republika)RH nakon osamostaljenja 1990/1991. prihvatila polupredsjednički režim, a 2000. ustavnim promjenama prešla na parlamentarni režim.

Problem je povezanost uprave s EGZEKUTIVOM, što povećava mogućnost političkog djelovanja uprave (npr. ministarstva obrane-PENTAGON)

5. Režim POLITIČKE UPRAVE

Politički utjecaj koncentriran je u samoj upravi, odnosno u vrhu nekog upravnog resora (npr. vojsci, policiji) i funkcionerima na čelu upravnog sistema. S gledišta odvajanja politike od uprave takva situacija nije normalna, nego IZNIMNA, pa je zato neki Ustavni tekstovi predviđaju kao mogućnost za tzv. IZVANREDNA STANJA.

Rezllikuju se 4 režima političke uprave:

KARIZMATSKA POLITIČKA UPRAVA - kada upravni aparat postaje nosilac određene političke ideologije, odnosno društveno važnih političkih interesa (npr. Njemačka – ujedinjenje 300 njemačkih kneževina u jedinstvenu državu realizirala je vojska na čelu za “željeznim kancelarom” Ottom von Bismarckom – ideja vodilja je bila NACIONALNO i DRŽAVNO JEDINSTVO).

UPRAVA U DOBA KRIZA (npr. ratova) – u situacijama kada je neophodna brzina odlučivanja uprava dobiva presudan politički utjecaj. Vojska djeluje odmah kad joj se izda zapovijed, nisu potrebni kompromisi (npr. vojni režim u Poljskoj 1981.g. Poljski parlament je donio odluku o izvanrednom stanju i povjerio široke ovlasti Jeruzelskom s zadatkom da smiri stanje i stvori uvjete za održavanje izbora)

UPRAVA U POLITIČKI MANJE RAZVIJENIM ZEMLJAMA – Vojska se politizira u takvim sredinama i preuzima svu vlast. Vojni režimi su tijekom 20.st. uspostavljeni u nizu zemalja Latinske amerike, Azije i Afrike.Jedino jasno obilježje vojnih režima bilo je nepoštovanje i masovno kršenje građanskih prava (npr. u Čileu je vojni udar izvršio general Augusto Pinochet i time svrgnuo legalno izabranog predsjednika Salvadora Allendea. U razdoblju od 1973.g. – 1989.g. Pinochetov režim je ubio, protjerao ili zatočio na tisuće ljudi. Dok su neki vojni režimi bili kleptokracije – vladavine lupeža, odnosno prekomjerno trošenje proračuna-osobito vojnog aparata /npr. Zair/. Krajem 70-tih godina 20.st. 2/3 država u Latinskoj Americi su imale vojne režime. Dok danas u svijetu postoji još samo 10-tak primjera vojne vladavine (npr. Gambija i Sierra Leone, Pakistan –gdje je vojnim udarom 1999.g. na vlast došao general Musharraf). Danas su vojni režimi tek iznimka jer novčanu i tehničku pomoć dobivaju isključivo civilni režimi koji imaju demokratske standarde.

KOLONIJALNA UPRAVA - ona je ekspozitura upravnog aparata matice zemlje, ali u kolonji, osim nje većinom nema nikakvog drugog efektivnog političkog utjecaja. Npr. u engleskoj krunskoj koloniji – Indiji –

9

glavni su organi GUVERNER, IZVRŠNO VIJEĆE, ZAKONODAVNO VIJEĆE i sustav SUDOVA. Guverner je glavni činbenik i postavlja ga kruna.

PRIJELAZNI LANAC U TERITORIJALNOM SISTEMU RH

U RH do 1990. postojao režim partije i države. Na XIV Kongresu 1990.g. u Beogradu dolazi do formalnog raspada SKJ-u tj. SFRJ se moru krvi raspala 1991.g. U RH prihvaćena je teorija o diobi vlasti (zakonodavna, izvršna, sudbena).

Ustavom iz 1990.g. uspostavljen je polupredsjednički režim (po uzoru na francuski) tj. Režim je bio “mješavina” predsjedničkog i parlamentarnog pri čemu su prevladavali elementi predsjedničkog. (uz Francusku taj režim je uspostavljen u Finskoj, Austriji, Portugalu...)Predsjednik je imao šrioke ovlasti prema Vladi i upravi tj. Ustavna vlast - je bila skrojena prema osobi i razumijevanju politike prvog hrvatskog predsjednika F. Tuđmana. Prema USTAVU iz 1990. – imenuje i razrješava predsjednika Vlade, - daje pomilovanja, - dodjeluje odlikovanja, - vrhovni zapovjednik oružanih snaga, - imenuje i razrješava vojne dužnosnike, - objavljuje rat i zaključuje mir, - donosi Uredbe, - poduzima izvanredne mjere u slučaju izvanrednih stanja. Tuđman je nastojao utjecati na sve sektore u društvu, od kulture do sporta. Mediji su širili njegov kult ličnosti po uzoru na Tita. U sudstvu je došlo do prave “sječe kadrova” (po nekim procjenama iz sudstva je otišlo 500 sudaca). Lokalna samouprava nije imala zbiljsku autonomiju. Vlast je uspostavljena nad privredom i provela se privatizacija poduzeća na taj način da ih je predala politički podobnim “tajkunima”. U društvu se širila korupcija i privredni kriminal. Možemo reći da je došlo do moralnog rasula.Nakon 2000. napušten je polupredsjednički režim u kojem je došlo do nekontrolirane vlasti u rukama jedne osobe. Zato je prihvćen parlamentarni režim u kojem su ovlasti predsjednika republike bitno sužene, a naglasak je stavljen na Vladu, tj. Premijera (predsjednika Vlade). Nositelj zakonodavne vlasti i predstavničko tijelo je HRVATSKI SABOR - čije su sjednice javne, a njegovo unutarnje ustrojstvo uređuje se POSLOVNIKOM. Zastupnici imaju pravo postavljati pitanja na koja moraju dobiti odgovor, predlagati zakone, odlučuju o donošenju i promijeni Ustava. Sabor donosi (državni proračun, odlučuje o ratu i miru, promjeni granica, raspisuje referendum, nadzire rad vlade itd.

Predsjednik RH – bira se neposrednim izborima - tajnim glasovanjem na 5 godina i to većinom birača. On - predstavlja i zastupa RH u zemlji i inozemstvu, - brine se za stabilnost državne vlasti. - Raspisuje izbore za Sabor i saziva ga na 1. zasjedanje, - raspisuje referendum u skladu s Ustavom, - provjerava mandat za stastavljanje Vlade osobi koja uživa povjerenje većine zastupnika, - daje pomilovanja, - dodjeljuje odlikovanja i priznanja, - Vrhovni je zapovijednik oružanih snaga, - imenuje i umirovljuje časnike Hrv. vojske. - Za rata mora donositi Uredbe sa zakonskom snagom koje mora što prije podnijeti Saboru na potvrdu (ako ih ne potvrdi nisu na snazi).Odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svojih dužnosti, a postupak za utvrđivanje odgovornosti može pokrenuti Sabor 2/3 većinom svih zastupnika, o njegovoj odgovonrosti odlučuje Ustavni sud 2/3 većinom svih sudaca.

Vlada – obavlja IZVRŠNU vlast u skladu s Ustavom. Čine ju predsjednik (premijer), potpredsjednici i ministri. Moraju biti hrvatski državaljani. Članove Vlade predlaže osoba kojoj je predsjednik Republike povjerio mandat. Ako mandatar ne sastavi Vladu u roku od 30 dana – predsjednik mu taj mandat može produžiti za najviše 30 dana. Ako to ne učini ni u tom roku ili ako predložena vlada ne dobije povjerenje Sabora – predsjednik će imenovati PRIVREMENU-NESTRANAČKU Vladu i raspisati nove izvore. Za svoj rad odgovorna je Saboru (isključivo). Predsjednik i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno su odogovorni za svoje područje rada. Sjednice Vlade su javne (neke može isključiti javnost). Na čelu Vlade je premijer. On predstavlja Vladu, saziva sjednice i predsjedava im, upravlja radom Vlade i potpisuje akte koje ona donosi.

Vlada Ima uži kabinet – njega čine predsjednik i potpredsjednici Vlade. Uži kabinet – predlaže provedbu politike Vlade, raspravlja o pitanjima iz svoje nadležnosti.... (Vlada ima i tajnika kojeg imenuje i razrješava dužnosti premijer, kojem je i odgovoran za svoj rad.....on pomaže predsjedniku u pripremanju sjednica i dr...).

10

Ima i Ured predsjednika Vlade – koji obavlja stručne i administrativne poslove za predsjednika Vlade. Uredom upravlja predstojnik. Vlada može osnivati i povjerenstva za odlučivanje o upravnim stvarima iz svoje nadležnosti

VLADA predlaže zakone i druge akte, predlaže državni proračun i završni račun, provodi zakone i druge odluke Sabora, donosi Uredbe za izvršenje zakona, vodi vanjsku i unutarnju politiku, usmjerava, koordinira i nadzire rad državne uprave, brine o razvitku zemlje itd.

Najvažniji akt Vlade je ....UREDBA - koja se donosi u skladu s Ustavom i zakonom..... (npr. Uredba o unutarnjem ustrojstvu ministarstva)ODLUKE - kojom se uređuju pojedina pitanja koja se ne uređuju uredbama..... (npr. odluka o sniženju carinskih stopa)

ZAKLJUČCI – njima se određuju zadaće tijelima državne uprave ......(npr. ministarstvima) RJEŠENJA – kojima se odlučuje o imenovanju i razrješenju, te o drugim stvarima iz djelokruga

vladePOSLOVNIK – kojim se uređuje ustrojstvo i način rada Vlade........... Uredbe i posl. objavljuju u

NN. Ako to odluči Vlada.

Ona obavlja nadzor nad radom ministarstva. Ovlaštena je poništiti i ukinuti po pravu nadzora pojedinačne akte (rješenja) ministarstava i upravnih organizacija. Odlučuje o sukobu nadležnosti između tijela centralne državne uprave (ministarstava) i državnih upravnih organizacija.

Vlada imenuje i razrješava PREDSTOJNIKA ureda državne uprave u županiji.

Vlada je također ovlaštena na prijedlog SREDIŠNJEG UREDA ZA UPRAVU raspustiti predstavničko tijelo jedinice lokalne i regionalne samouprave (općinsko i gradsko vijeće, županijsku skupštinu) i to: - ako donese odluku ili akt kojim ugrožava SUVERENITET RH, - ako predstavničko tijelo novoustrojene lokalne ili regionalne jedinice ne donese STATUT u roku od 60 dana od konstituiranja, - ako učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, Zakonu ili drugom propisu, - ako ne izabere općinskog načelnika odnosno župana u roku od 30 dana od dana konstituiranja predstavničkog tijela, - ako u zakonskom roku ne donese proračun, ako u zakonskom roku ne donese prostorni plan...Nakon raspuštanja predstavničkog tijela Vlada će imenovati povjerenika.

- kada se u jedinici regionalne samouprave ne održe izbori za novo predstavničko tijelo u skladu s Zakonom i kada se ni u roku od 90 dana od objave izbornih rezultata ne konstituira predstavničko tijelo. Također se imenuje POVJERENIKA.

RAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJ

1. Apsolutistička modernizacija feudalne uprave

U Hrvatskoj se državna uprava s profesionalnim službenicima počela uvoditi s reformama carice Marije Terezije. Ona osniva KRALJEVSKO VIJEĆE u kraljevinama Hrvatskoj i Slavoniji kao VRHOVNO UPRAVNO TIJELO - sastavljeno od profesionalnih službenika. Vjeće je obuhvaćalo poslove u vezi s crkvom, opskrbom vojske, carinama, kolonizacijom, prosvjetom...Marija terezija je pokušala modernizirati i reformirati vojsku, te pokušala osigurati nadzor države nad Crkvom, konačno je postavila temelje za školovanje upravnih kadrovau hrvatskoj upravi, te je 1769. g. u Varaždinu osnovala Političko-kameralni studij. Međutim njen pokušaj modernizacije hrvatske uprave nije uspio zbog malobrojnosti profesionalnog upravnog aparata, S druge strane- hrvatski stalež i redovi okupljeni u Saboru opirali su se osnivanju Kraljevskog vijeća kao sužavanja nadležnosti samog Sabora i bana.

Mariju Tereziju nasljeđuje sin Josip II. koji je u državnoj upravi potpuno ukinuo prava staleža. Kmet više nije bio vezan za zemlju, uveo je njemački jezi kao službeni, proglasio je potpunu vjersku slobodu. Sudstvo je odjeljeno od uprave.

11

Drugi pokušaj modernizacije uprave jesu UPRAVNE REFORME Franje Josipa I (te se reforme pripisuju ministru unutarnjih poslova Alexanderu Bachu- predstavniku apsolutističke i centralističke politike dvora) Njegove reforme su se svodile na to da su feudalne upravne jedinice zamjene profesionalnom upravom. Banska vlada je bila podređena Ministarstvu unutarnjih poslova u Beču, a nadređeni županijskim upravama u 6 županija - u kojima su radili profesionalni službenici. Dakle ta je reforma utemeljila PROFESIONALNU UPRAVU u Hrvatskoj.Uvodi se i financijska uprava koja je pod kontrolom centralnog ministarstva finacija.

2. Državna uprava građanske Hrvatske

Hrvatskoj je priznata autonomija u unutarnjim poslovima (osim državljanstva), poslovima obrazovanja, odnosa sa crkvom i pravosuđu. BAN je na čelu uprave, a on i njegov zamjenik za svoj rad odgovaraju - Hrvatskom saboru.

Upravno teritorijalna podjela Hrvatske i Slavonije1. 8 županija - na čelu s VELIKIM ŽUPANOM - kojeg na prijedlog bana postavlja MONARH2. kotari - su upravne ispostave županije

3. gradovi i općine - postojali na osnovnoj raziniGradovi se dijele na 3 kategorije - prvo su gradovi u položaju županija (Zagreb, Varaždin,

Osijek, Zemun) - drugo gradovi u položaju kotara - treće gradovi u položaju općine

Predstavničko tijelo grada je – GRADSKO ZASTUPSTVO koje bira gradonačelnik, a predstavničko tijelo općine je OPĆINSKI ODBOR.

3. Hrvatska uprava u Kraljevini SHS I Kraljevini JUGOSLAVIJI

Hrvatska je u Kraljevini SHS prošla 3 režima:

- režim prema Vidovdanskom ustavu od 28.6.1921. – to je bila UNITARNA DRŽAVA s dominantnom kraljevskom vlasti i jakim položajem centralne vlade. Dolazi do svjesnog razbijanja tzv. historijskih pokrajina. Država je podjeljena na 33 OBLASTI od kojih ni jedna ne smije imati više od 800 000 stanovnika.Na čelu oblasti je VELIKI ŽUPAN. Ispod razine OBLASTI bile su OKRUZI, SREZOVI i OPĆINE. U Srezu (ima ih 393) - postoje osim državnih i samoupravni organi (SRESKA SKUPŠTINA i SRESKI ODBOR)

Hrvatska i Slavonija bile su podijeljene na 4 oblasti, a Dalmacija na 2 (Istra i Rijeka) Na čelu oblasti je VELIKI ŽUPAN, dok su općine - samoupravne jedinice (ima ih 7 085)

- režim diktature - Kralj Aleksandar proglašava 1929. diktaturu, ukidaju se OBLASTI – a zemlja je podjeljena na 9 BANOVINA (pa su neki dijelovi hrvatskog teritorja uključeni u upravne jedinice zajedno s dijelovima Crne Gore, Srbije, Vojvodine i Bosne – kako bi se osigura prevlast Dinastije i vodećih slojeva Srbije

- kao banovina Hrvatska od 1939.-1941 - Hrvatska i Slavonija su obuhvaćene SAVSKOM banovinom. Na čelu Banovine je BAN kojeg imenuje kralj – UKAZOM, a politički je odgovoran kralju i Saboru Banovine hrvatske. Koordinativni organi banske vlasti su podban, Predsjednički ured i Kabinet bana.Banska se UPRAVA dijeli na veći broj ODJELJENJA. Dok na lokalnoj razini postoje i dalje SREZOVI (kotari), a područje Banovine Hrvatske podjeljeno je na 99 SREZOVA (kotareva) s 9 sreskih (kotarskih) ispostava, 25 gradova i 693 općine.

4. Hrvatska uprava u vrijeme II. SVJETSKOG RATA

Osnovne značajkeNDH organizirana po uzoru na totalitarne režime u Njemačkoj i Italiji. Sve političke stranke bile su zabranjene, a njihovo mjesto zauzima USTAŠKI POKRET koji je podvrgnut POGLAVNIKU. Dakle na djelu je Fuhrerprinzip. U medijima je stvaran kult ličnosti Ante Pavelića, a također je propagiran i kult države –

12

kojim se željelo opravdati sve zločine počinjeno u njeno ime. Sva mladež od 7-21 mora biti u ustaškoj mladeži, pisci moraju biti stvaraoci nove književnosti, - koja treba pomoći ustaškom pokretu u “stvaranjua novog čovjeka” (kao stgaljinizam!) . Ubrzo nakon dolaska na vlast ustaše donose RASNE ZAKONE (kaoi temlj za genocid nad Židovima - koji su potpuno istrebljeni oko 40.000) NDH imala je i logore u koje su se upućivali politički i rasno nepodobne osobe (kao i progoni Srba)NDH je bila ZLOČINAČKA, MARIONETSKA država s minimalnom podrškom .

Bitna razlika između NDH i totalitarnih režima u Njemačkoj i Italiji jest u masovnoj podršci izmanipuliranog naroda, (Ustaše je podržavalo 2% pučanstva. Stoga o NDH možemo govoriti kao TIRANIJI.Kakvo je bilo ustrojstvo NDH?

Na čelu države je POGLAVNIK koji imenuje određene kategorije članova u HRVATSKI DRŽAVNI SABOR. 1942. Pavelić donio odluku o osnivanju Hrvatskog državnog sabora.

Poglavnik je u Sabor imenovao - zastupnike iz Sabora 1918, - zastupnike izabrane na izborima 1938 (HSS) - članove vijeća HSP-a iz 1918, - doglavnike, poglavnikove pomočnike i povjerenike Glavnog ustaškog stana - i dio predstavnika njemačke narodnosne skupine.

Na čelu državne UPRAVE je Vlada. Uprava ima 12 ministarstava (od kojih je najbrojnije Min. oružanih snaga). Područje NDH podjeljeno na 22 VELIKE ŽUPE, 142 kotara s 31 kotarskom ispostavom, 1006 općina i gl. grad Zagreb.Velika župa je jedinica DRŽAVNE UPRAVE na čelu s velikim županom kojeg imenuje poglavnik. Zagreb je bio pod izravnim vodstvom središnjih tijela vlasti.

5. Hrvatska uprava u FNJR I U SFRJ

Nakon rata II svjetskog rata u Jugoslaviji je uspostavljen tipičan režim partije i države. (u pitanju je TOTALITARNA diktatura).

U prvim posljeratnim godinama državna UPRAVA je rukovodila privrednim poduzećima i javnim ustanovama. To je dovelo do EKSPANZIJE upravnog aparata na svim razinama.Početkom 50. napušta se u shvaćanje da bi državna uprava trebala neposredno rukovoditi privrednim poduzećima i javnim službama. Privredna poduzeća se u to vrijeme počinju osamostaljivati -proklamira se RADNIČKO SAMOUPRAVLJANJE. Javne ustanove se podvrgavaju režimu DRUŠTVENOG UPRAVLJANJA.. OPĆINA – dobiva sve važniju ulogu. Na nju se prenose poslovi s centralne uprave.

Razlikuju se 3 razvojne faze hrvatske uprave poslije 1945. - faza koncentracije (Prema Pusiću) - faza dekoncentracije - faza decentralizacije

U fazikoncentracije (1946-1960) hrvatsku upravu povezuje i usmjerava Vlada koju formalno imenuje i razrješava SABOR, a samu Vladu koordinira predsjednik ili predsjedništvo.Drugo sredstvo koordinacije uprave bila je INSTITUCIJA STUPNJEVANJA upravnih jedinica (tzv. primarni organi imaju izravnu vezu s vrhom uprave, tj. Vladom. a tzv. sekundarni organi nemaju izravnog kontakta s vladom, nego s primarnim organima koji ih koordiniraju. U toj fazi MINISTARSTVA primarni upravni organi, a KOMITETI sekundarni

U preostale dvije faze na mjesto VLADE dolazi IZVRŠNO VIJEĆEU fazi dekoncentracije (1960.-1982.) – primarni je DRŽAVNI SEKRETARIJAT, a sekundarni UPRAVNE ORGANIZACIJE i fazi decentralizacije – REPUBLIČKI SEKRETARIJATI su primarni, a sekundarni su UPRAVNE ORGANIZACIJE. Ustav SFRJ iz 1974.g. – SABOR se sastoji od Vijeća udruženog rada, Vijeća općina i Društveno-politička vijeća. Dok se republike određuju kao države koje imaju pravo na odcjepljenje, a što je u studenom 1991. g. Badineterova komisija i uvažila.Naime, cijeli sistem je bio izgrađen na zapostavljanju ekonomskih zakonitosti tzv. samoupravnim sporazumima pokušalo se elimnirati zakone ponude i potražnje. LOKALNA UPRAVA ima veliki broj MJESNIH NARODNIH ODBORA i podjeljena je na kotare, okruge i oblasti. A Hrvatska je 1967.g. ukinula kotare kao regionalne jedinice, a unutar općina formiraju se – mjesne zajednice kao političke jedinice.

13

POSLOVI STRUKTURE U TERITORIJALNOM SISTEMU

SISTEMATIZIRANJE poslova koje obuhvaćaju upravni organi obuhvaća 3 aspekta:- klasifikaciju poslova, tj. diobu na vrste po raznim kriterijima- grupiranje poslova tj. dodjeljivanja pojedinim upravnim organizacijama

- razgraničenja upravnih poslova, odnosno koja je upravna organizacija nadležna u slučaju spora

Upravni poslovi mogu se KLASIFICIRATI :

- po SADRŽAJU, po onome što se radi. Ova klasifikacija dijeli sve poslove koje uprava obavlja na KLASIČNE POSLOVE državne uprave. Tu spada vojska (obrana), diplomacija (vanjski poslovi), policija (unutarnji poslovi), pravosuđe i financije. To je prva grupa upravnih organizacija.

druga grupa upravnnih organizacija su - privredne službe, društvene službe (prosvjeta, zdravstvo, socijalna skrb..), tehničke službe (željeznički, brodski, zračni, poštanski promet); komunalne službe (vodovod, kanalizacija, smeće), informacijske službe (statistička, meteorološka služba) i unutarnja služba (personalna služba). Njihova zadaća je olakšati funkcioniranje sistema upravne organizacije kao cjeline.Uz ovo osnovno razlikovanje uprave kao javne službe ona se još dijeli na POSREDNU (autoritativnu) i NEPOSREDNU (neautoritativnu) AUTORITATIVNA uprava znači - upotrebu prinudnih sredstava (ona se odnosi na klasičnu državnu upravu), a NEAUTORITATIVNA djelovanje uprave bez upotrebe prinudnih sredstava.

- po ISTRUMENTIMA - kojima se uprava služi (npr. donošenje općih propisa, donošenje pojedinačnih akata, neposredna prijmjena prinude i poduzimanje materijalnih operacija).- po KORISNICIMA polazi od toga u čijem se interesu obavlja određeni posao (poslovi koji se obavljaju za građane neposredno, za udruženja građana i radne organizacije, poslovi za politička tijela, te za same upravne organizacije)

- po METODAMA uključuje npr. analitičke poslove, regulativne, izvršno – operativne, opće poslove.

- po OBLICIMA DJELATNOSTI obuhvaća npr. izvršenje zakona, represivnu djelatnost (policija), upravni nadzor, inspekcijski nadzor i druge stručne poslove.GRUPIRANJE upravnih poslova

grupiranje se obavlja radi -stvaranja takvih upravnih poslova koji se mogu s NAJBOLJIM EFEKTOM dodijeliti pojedinim upravnim organizacijama kao zadaci.Tu se razlikuju se 4 vrste osnova – svrha ili cilj djelatnosti, vrsta rada, teritorij na kojem se obavlja djelatnost i korisnici.

Razgraničenje između GRUPA upravnih poslova i NJIHOVIH NOSILACA

Razlikuje se HORIZONTALNO i VERTIKALNO razgraničenje.

Glavni instrument HORIZONTALNOG razgraničenja su djelokrug i nadležnost pojedinih upravnih organizacija. Razlika između njih je kvantitativna.Djelokrug - je generalno određeno područje djelatnosti, Djelokrug se utvrđuje prilikom osnivanja upravne organizacije - u pravilu se određuje zakonomNadležnost - je detaljno dodjeljivanje upravnog posla ili skupine poslova i to s ODREĐENIM POSLJEDICAMA u pogledu odgovornosti za njegovo obavljanje.Razlikuje se stvarna i mjesna nadležnost, tj. Nadležnost po sadržaju djelatnosti i po teritoriju na kojem se obavlja ta djelatnost.

Mijenjanje nadležnosti - je ograničeno i mora se držati određenih formalnih postupaka.

Postoje 2 smjera mijenjanja nadležnosti – delegacija i supstitucija........rekvizicija i supliranje

DELEGACIJA - znači prenošenje nadležnosti s upravne organizacije ŠIRE teritorijalne jedinice, na upravnu organizaciju uže (npr. sa županije na općinu)

14

SUPSTITUCIJA - znači preuzimanje određenog posla koji je u nadležnosti UŽE teritorijalne jedinice, od strane upravne organizacije šire – Mogu se primjenjivati kada je to zakonom predviđeno. (npr. s grada ili općine na županiju)

Postoji još REKVIZICIJA - je situacija kada jedna upravna organizacija za drugu obavlja na temelju njenog formalnog traženja, ponekad i bez traženja po logici same situacije, određene dijelove poslova iz nadležnosti ove druge organizacije.SUPLIRANJE – je prijelaz posla s jednog na drugog službenika unutar iste upravne organizacije.

SUKOB NADLEŽNOSTI može biti pozitivan i negativanPozitivn je kada dvije ili više upravnih orgnaizacija prisvajaju nadležnost. Odnosno tvrde da su nadležne

istom predmetu. Negativna je kada dvije ili više up. organizacija odbijaju nadležnost i neće obaviti posao za koji jedna od njih mora biti nadležna.To rješava neposredno više tijelo (npr sukob dva ministarsta - rjašava Vlada).

VERTIKALNO RAZGRANIČENJE poslova teritorijalnog sistema

Odnosi se na razgrančenje između poslova širih i užih tertorijalnih jedinica. Postoje poslovi koji po svojoj prirodi predstavljaju LOKALNE poslove i stoga je najracionalnije da se obavljaju u okviru lokalne zajednic (jedinice). npr. izgradnja lokalnog vodovoda

Postoje 2 rješenja kako obavti neki upravni posao:

1. pomoću OPĆE (generalne) KLAUZULE - sistem po kojemu su svi oni poslovi LOKALNI, za koje nije, pravnim. propisom ustanovljeno da su centralni, (tu metodu je prihvatila Švedska, Hrvatska)Prednost ovog sistema: što potiče lokalnu inicijativu jer lokalna uprava ne treba čekati na ovlaštenja centralnog tijela. Nesostaci - nije dobar za siromašne lokalne zajednice (općine), jer će još više zaostajati u razvoji jer ih ništa neće upućivati da razviju svoje sposobnosti preko granice koja postoji i POTIČE NEODGOVORNOST centralna tijela.

Varijante za ispavak tih negativnosti:- nastoji se konkretnim mjerama olakšati lokalnim zajednicama ispunjavanje obveza, pomoću npr. usmjerenih subvencija: dakle novčana sredstva se stavljaju na raspolaganje upravnim organizacijama lokalnih zajednica za točno određenu svrhu, od strane centralnih tijela.

2. SISTEM ENUMERACIJE – je sistem po kojem je PRESUMPCIJA na strani centralnih poslova, a lokalni su samo oni poslovi koje odgovarajuće tijelo šire zajednice izrijekom kao takve označi, tj. nabroji, enumerira kao lokalne poslove. (ovu metodu prihvatila V. Britanija)

Prednost mu je što će u sredini gdje su općine siromašne, loklanim zajednicama povećati opterećenje tek postupno, također će omogućiti da stručnost i druge mogunćosti kojima raspolažu centralne državne uprave budu iskorišteni u lokalnim zajednicama. Nedostatak – je što ogrnaičava lokalnu inicijativu i teži prema CENTRALIZMU i komplicira je u primjeni.

Varijante za ispravak nedostataka:- zakonsko dodjelivanje poslova pojedinačno svakoj pojedinoj općini- moguće da centralne upravne organizacije sklapaju s lokalnim određene ugovore o tome koje će poslove lokalne organizacije obavljati.

- moguća varijanta da se lokalne up. organizacije – tretiraju kao PODRUŽNICE

15

LOKALNI ELEMENTI CENTRALNIH POSLOVA

Drugi problem koji se nameće kako organizirati izvršenje lokalnih elemenata centralnih poslova. Npr. stvaranje i održavanje vojske je centralni posao, a evidencija vojnih obveznika može se obavljati samo u lokalnim jedinicama.

Za to postoje 2 rješenja: lokalne ispostave središnjih upravnih organa i preneseni djelokrug.

Lokalne ispostave – Povjeravanje nekih državnih upravnih poslova takvim upravnim jedinicama naziva se DEKONCENTRACIJA. Funkcije središnje vlasti obavljaju djelatnici na terenu. Odnos između središnjih organa i upravnih jedinica je utemeljen na načelu HIJERARHIJSKOG NADZORA.Prednost DEKONCENTRACIJE jest da centralna upravna tijela zadržavaju kontrolu nad svakim njegovim dijelom, a nedostatak je stvaranje dvostrukog upravnog kolosjeka, tj. da se jednaki poslovi rade na dva mjesta, po dva puta - što je neracionalno i skupo. (npr. Francuska u kojoj je naglašen centralizam.

Preneseni djelokrug – izvršenje lokalnih elemenata centralnih poslova putem upravnih tijela samoupravnih jedinica. Ovdje se govori o jednostrukom kolosjeku. Prednost ovog rješenja je AUTONOMIJA lokalnih tijela koja imaju svoje poslove pod kontrolom, pa i one poslove koji su od primarne važnosti za centralnu upravnu organizaciju. Nedostatak je to što može dovesti do miješanja centralnih tijela u organizaciju i poslove lokalnih tijela (npr. Njemačka u kojoj je naglašen dualizam između drž. uprave i samouprave)

SUPROTNOSTI U STRUKTURI – Osnovna suprotnost u strukturi teritorjalnog up. sistema jest u suprotnosti između diferencijacije (diobe) i integracije (jedinstva); Zatim još postoje suprogtnosti između funkcije i hijerarhije; centralizacija i decentralizacija, pojedinačnog i kolektivnog djelovanja, vanjskih i unutarnjih jedinica, te formalnih i neformalnih veza koje se stvaraju među ljudima u organizaciji.

Oblici i osnovne suprotnosti DIFERENCIJACIJE i INTEGRACIJE EKSPANZIJA upravnog sistema – do nje dolazi radi tendencije porasta uprave i zbog porasta upravnih organizacija koje obnašaju pomoćne funkcije, Ekspanziji DOPRINOSI – težnja prema orgnaizacijskog samostalnosti RAZLOZI za ograničavanje ekspanzije---- izviru iz nastojanja da se održi i osigura jedinstvo sistema, pa se zato nastoji spriječiti povećanje broja ministarstava.

PLAN i IZVRŠENJEPlan kao i kontrola izvršenja plana predstavlja centripetalni element. Plan ima u vidu cjelinu koju dijeli na dijelove i koju želi na kraju vidjeti povezanu.Naprotiv, izvršenje je centrifugalni factor u teritorijalnom upravnom sistemu. Izvršenje plana teži prema samostalnosti.

INICIJATIVA I VEZANOST (koordiniranost)Diferencijacija se javlja kao inicijativa i kao rezultat te inicijative. Isključiti diferencijaciju značilo bi potpuno umrtviti inicijativu i onemogućiti svaki rad u takvom upravnom sistemu. Njihovo dovođenje na zajednički materjialni nazivnik moguće je smao određenom mjerom vezanosti..

Kako osigurati KOORDINACIJU – postoje 3 načina? Putem

strukture upravne organizacije ovlasti pojedine upravne organizacije strukturnog odnosa unutar upravnog sistema.

1. STRUKTURA upravne organizacije – postoje 2 alternative – monokratska i kolegijalna organizacija. Na monokratskoj organizaciji inzistirao je Weber – to je takva organizacija kojoj je na čelu jedan funkcionar. Ona omogućava brzinu, preciznost, jedinstvenost, uštedu mateijalnih i osobnih troškova...

16

Kolegijalni rad je neprecizan i spor. OSNOVNI ARGUMENT kolegijalne up.organizacije s kolegijalnim vodstvom - je potreba da se na jedom mjestu ujedine i obavljaju poslovi koji spadaju u djelokrug dviju ili više upravnih organizacija. KOLEGIJ daje dojam veće nepristranosti i objektivnosti.

2. OVLASTI (određene normativnim aktima). Te ovlasti ne moraju u svim slučajevima biti jednako široke ni po (sadržaju, teritoriju, instrumentima). Zato tu postoje i SAVJETODAVNI ORGANI – koji doprinose tomu da se odgovornost za ključne odluke de facto podjeli i na taj način olakša pozicija “pojedinačnog donosioca”.

Ovdje još imamo OPĆE i POSEBNE upravne organe. OPĆI - imaju zadaću koordiniranja cjeline lokalnog teritorijalnog upravnog sistema. POSEBNI - predstavljaju upravne organizacije s tzv. specijaliziranim zadacima.

3. STRUKTURNI ODNOS – ovdje se razlikuju upravne organizacije koje su stupnjevane - koje unutar sistema nisu istog ranga. Tako se po funkciji - upravne organizacije mogu djeliti na samostalne i nesamostalne. Nesamostalne su u u pravilu pod nadzorom samostalnih.po organizaciji – mogu biti upravne organizacije koje su formirane samim USTAVOM i organizacije koje su formirane ZAKONOM, UREDBOM ili drugim aktom. RAZLIKOVANJE se može provoditi i u pogledu kontakata s centralnim političkim organima, da li pojedine upravne organizacije imaju direktan kontakt s političkim tijelima ili preko nekog drugog upravnog organa;

DRŽAVNA UPRAVA REPUBLIKE HRVATSKE

Ustrojstvo državne uprave RH dijelom se oslanja na Republičku upravu socijalističke Hrvatske. 90/91g.

Problematika državne uprave RH proizlazi iz nekoliko odrednica:

PRVA - nužnost preuzimanja ne samo većeg dijela upravnog osoblja, nego i metoda rada, postupaka pa i ponašanja u dotadašnjim up. organima.DRUGA - velikosrpska agresija i rat početkom 90-ih nametnuli su potrebu da se RH pripremi za obranu i nužnost da se barem formalno poštiva Ustav SFRJ (odluka da se unutar MUP-a formiraju jedinica ZNG i da se ilegalno nabavlja oružje)TREĆA - nakon proglašene neovisnosti, zemlja je bila suočena s nizom problema od uspostave diplomatske i konzularne službe, vojnog

ustroja do osnivanja patentnog ureda.ČETVRTA - brzopleto je pokrenuta pretvorba društvenog najprije u državno, a zatim u privatno vlasništvo. Izabrani proces privatizacije za posljedicu je imao tajkunizaciju odnosno poklanjanje tvornica politički podobnim ljudima. Rezultat toga je masovno otpuštanje ljudi iz tih poduzeća.PETA: - 1992. donesen Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi – kojim je provedena radikalna promjena nacionalnog teritorija, iako su postojala

upozorenja da se to ne čini bez stručne pripreme . Uspostava županija, brojnih općina itd. ima za posljedicu jačanje centralizma,

birokratizacije.Formiranjem prve demokratski izabrane jednostranačke Vlade, ustrojeno je 19 ministarstava, na čelu Vlade je bio Mesić (taj mandat trajao oko 3 mjeseca) Novi predsjednik Vlade bio je Manolić Josip – 18 ministarstava. Za mandata koalicijske Vlade - Franjo Gregurić bilo je 21 ministarstava. 92.-93. za Šarinić Hrvoja – 14, od 93.- 95. – Nikica Valentić (15-18) od 95.-2000. Mateša – 22 min. Za Račana – 19, 2003. – Ivo Sanader.Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državno upravnih organa iz 2003. predviđa 14 ministarstava.

*DRŽAVNA UPRAVA RH obuhvaća - ministarstva, središnje državne urede, državne upravne organizacije i urede državne uprave u županijama (to je oblik dekoncentracije državne uprave)

17

Ministarstva – ključno značenje u pripremanju i oblikovanju važnih zakonskih i drugih akata. Ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja (resora)Središnji državni uredi – obavljaju poslove državne uprave u jedom ili više upravnih područja. Od posebnog značenja su za učinkovitiji rad Vlade.Državne upravne organizacije - obavljaju poslove državne uprave u jedom ili više upravnih područja.

POSLOVI TIJELA DRŽAVNE UPRAVE

Tijela državne uprave obavljaju poslove državne uprave, a to su: neposredna provedba Zakona, donošenje propisa, obavljanje upravnog nadzora, te drugi upravni i stručni poslovi. Za obavljanje poslova državne uprave mogu se u županiji, gradu i općini osnivati PODRUČNE JEDINICE ministarstva (porezna uprava, carinarnica) i državnih upravnih organizacija. Te poslove obavljaju državni službenici, a namještenici obavljaju pomoćno-tehničke poslove.

Tijela državne uprave neposredno primjenjujući Zakone i druge propise rješavaju u upravnim stvarima, vode propisane očevidnike i na temlju njih građanima izdaju uvjerenja i druge potvrde. Ministri i ravnatelji donose pravilnike, naredbe i naputke,

pravilnik – detaljnije razrađuje pojedine odredbe Zakona radi njihove primjenenaredba – njom se naređuje ili zabranjuje određeno postupanjenaputak – njim se propisuje način rada u tijelima države uprave.

Unutarnje ustrojstvo TDU regulirano je UREDBOM VLADE (uređuju se nazivi unutarnjih ustrojstvenih jedinica, drž. upravnih organizacija, način planiranja poslova, raspored radnog vremena, uredovno vrijeme za rad s građanima i dr.)

Tijela države uprave provode UPRAVNI NADZOR, a nadziru: zakonitost rada i postupanja rješavanje u upravnim stvarima (npr. donošenje rješenja) djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika odnos službenika i namještenika prema građanima i dr. Strankama

Tijela državne uprave ovlaštena su: - zahtjevati izvješća - pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika - neposredno obaviti posao u granicama svog djelokruga

Tijela državne uprave provode i INSPEKCIJSKI NADZOR – a to znači provođenje izravnog uvida u OPĆE i POJEDINAČNE akte, UVJETE i NAČIN rada nadziranih pravnih i fizičkih osoba, te poduzimaju predviđene mjere da se ustanovljeno stanje i poslovanje uskladi sa zakonom i drugim propisima. A obavljaju ga ovlašteni inspektori.

RAZLIKA i zmeđu upravnog i inspekcijskog nadzora je *- po sadržaju - Upravni nadzor obuhvaća nadzor zakonitosti i nadzor svrsishodnosti- po nositeljima - upravni obavlja svako više upravno tijelo, a inspekcijski samo nadležna inspekcijska tijela (građevinska, sanitarninspekcija) - po području djelovanja - upravni nadzor se odnosi isključivo na upravna tijela, a inspekcijski pored njih obuhvaća i pravne osobe javnim ovlastima i građaneDakle područje djelovanje inspekcijskog nadzora je šire. U I-stupnju inspekcijske poslove obavljaju UREDI DRŽAVNE UPRAVE, a u II-stupnju MINISTARSTVAUSTROJSTVO DRŽAVNE UPRAVE

U RH ima 14 ministarstava, a to su: Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo financija, Mnistarstvo obrane, Ministarstvo unutarnjih poslova, Ministarstvo pravosuđa, Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva, Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka, Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva i vodnog gospodarstva, Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa, Ministarstvo kulture, Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti, i Ministarstvo za europske integracije.

18

Ministarstva

Na čelu je ministar. On je član Vlade. Prestavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom, a osobito:

- provodi utvrđenu politiku Vlade- donosi propise (praivlnik, naredba, naputak) kada je na to izrijekom ovlašten i u granicama date mu ovlasti- brine o zakonitom i pravodobnom izvršavanju zakona i drugih propisa- osigurava suradnju ministarstava s Drž. tjelima, tijelima jedinica Lokalne i Rregionalne samouprave - prema državnim službenicima i namještenicima poduzima mjere utvrđene zakonom i dr. propisima u slučaju povrede službene dužnosti.

Ministarstvo može imati jednog ili više državnih tajnika. On tehnički usklađuje rad unutarnjih ustrojstvenih jedinica ministarstva, upravnih orgnaizacija u sastavu ministarstva, brine o stručnom osposobljavanju i usavršavanju državnih službenika i namještenika, nadzire rad državnih službenika i namještenika itd. Njega imenuje Vlada, uz prijeldog ministra, a za svoj rad odgovara ministru.

U ministarstvima i državnim upravnim organizacijama ustrojava se KABINET ministra tj. ravnatelja državne upravne organizacije.

Kabinet - je posebna unutarnja ustrojstvena jedinica koja za ministra i njegovog zamjenika, tj. ravnatelja i njegovog zamjenika obavlja poslove u vezane za predstavke i pritužbe građana, protokolarne poslove i dr. administrativne poslove. Na čelu kabineta je TAJNIK KABINETA. Uz kabinet ministra tj. ravnatelja mogu se predvidjeti SAVJETNICI.

Za mnistarstva koja su ustrojena za više upravnih područja (grana) u pravilu se ustrojavaju upravne orgnaizacije u njihovom sastavu (npr. Ministarstvo obrazovanja i športa- kabinet ministra, tajništvo ministarstva, uprava za šport, uprava za financije, uprava za visoko obrazovanje, uprava za znanost, uprava za predškolski odgoj......Uprava za visoko obrazovanje, primjerice obavlja uprave i stručne poslove vezane za provođenje Zakona iz područja visoke naobrazbe, u upravi su ustrojena 2 odjela: Odjel za razvoj viskog obrazova i Odjel za studentski standard.) Time je primjenjena INSTITUCIJA STUPNJEVANJA.

Državne Upravne organizacije – su središnja tijela državne uprave –

U ministarstvima ustojenim za više upravnih područja u pravilu se ustrojavaju upravne organizacije kao (uprave, zavodi, ravnateljstva.........ali trenutačno postoje državne uprave, državni zavodi i državni inspektorat. ).

UPRAVE – za obavljanje upravnih poslova s određenim stupnjem samostalnosti u radu ZAVODI – za obavljanje stručno-analitičkih poslova koji zahtijevaju posebne načine rada unutar ministarstva. RAVNATELJSTVA – za obavljanje određenih gospodarski i s njima vezani upravni poslovi,

UPRAVE, ZAVODI I RAVNATELJSTVA mogu se ustrojiti ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje dva odjela u njihovom sastavu.

Na čelu državne upravne organizacije – je RAVNATELJ (koji nije član Vlade), on ima zamjenike i pomoćnike. Njega imenuje i razrješava dužnosti VLADA,. Za svoj rad odgovara ministru u Vladi, ako on nije imenovan - tom upravnom organizacijom može upravljati državni tajnik.

Ravnatelj: - brine o provedbi Zakona i dr. propisa.....donosi provedbene propise.....nadzire Zakonitost i pravovremenost izvršavanja poslova..... - brine o stručnom usavršavanju i osposobljavanju službenika i namještenika....raspoređuje poslove....daje naputke....

Zakonom je osnovano 8 državnih upravnih organizacija, a to su: Državna geodetska uprava, Državna uprava za zaštitu i spašavanje, Državni hidrometeorološki zavod, Državni zavod za intelektualno vlasništvo, Državni

19

zavod za normizaciju i mjeriteljstvo, Državni zavod za statistiku, Državni zavod za zaštitu od zračenja i Državni inspektorat.

U okviru UPRAVNE ORGANIZACIJE kao UNUTRANJE ustrojstvene jedinice mogu se ustrojiti:

Služba (sektor) - ako je to potrebno radi obavljanja poslova državne uprave većeg opsega u pojedinom upravnom području. Njom upravlja načelnik.

Odjel - ustrojava za određeno upravno područje ili za određenu vrstu MEĐUSOBNO POVEZANIH poslova državne uprave, te općih, tehničkih i pomoćnih poslova većeg opsega, čije obavljanje zahtijeva određeni stupanj samostalnosti i povezanosti u radu. Radom odjela upravlja načelnik.

U odjelima se mogu ustrojiti i NIŽE ustrojstvene jedinice kao - Odsjek i Pododsjek - za obavljanje SRODNIH poslova drž.uprave, Radom odsjeka upravlja voditelj.

IZVAN SJEDIŠTA ministarstva, odnosno drž. up. Organizcije mogu se ustrojiti područne jedinice ili se predviđa samostalni izvršitelj. Ako u područnoj jedinici postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje 2 odjela područna jedinica ustrojava se kao područni ured na čijem je čelu PROČELNIK. One obavljaju lokalne elemente centralnih poslova i mogu imati ispostave.Središnji državni uredi (osnovani krajem 2003.)

Središni državni uredi- ustrojavaju se obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja koja su od posebnog značenja za učinkovitiji rad Vlade, (kao podkategorija tijela središnje državne uprave)

Imai ih 4 - Središnji državni ured za UPRAVU: Središni državni ured za e-Hrvatsku, Središnji državni ured za UPRAVLJANJE DRŽAVNOM IMOVINOM, Središnji državni ured za RAZVOJNU STRATEGIJU.Njegovim radom upravljaju državni tajnici koje imenuje Vlada na prijedlog predsjednika Vlade. Oni nisu članovi Vlade, a za svoj rad odgovaraju predsjedniku Vlade.

Uredi državne uprave

Osnivaju se na području županije kao I-stupanjski uredi državne uprave i to za obavljanje poslova Drž. uprave za više upravnih područja. To je oblik DEKONCENTRACIJE državne uprave. Unutarnje ustrojstvo uređuje se UREDBOM Vlade.U Uredu se ustrojavaju (službe, odsjeci,pododsjeci i odjeljci). Uredom upravlja PREDSTOJNIK, kojega imenuje i razrješava dužnosti Vlada.

Ovlasti Predstojnika su: - da brine o provedbi zakona i drugih propisa- da nadzire zakonitost i pravovremenost obavljanja poslova- da obavlja NADZOR u ispostavama u općinama i gradovima- da osigurava suradnju ureda Drž. Uprave u županiji s tjelima lokalnih i

regionalnih jedinica

Izvan sjedišta Ureda mogu se osinovati ispostave, u gradovima i općinama koje odredi Vlada na prijedlog predstojnika. Ispostavom upravlja voditelj. U ispostavi se ustrojavaju pododsjeci i odjeljci. A mogu se predvidjeti i samostalni izvršitelji

STRUKTURE HORIZONTALNE POVEZANOSTI

Hrvatsku središnju Drž.Upravu povezuje i usmjerava VLADA. Ona putem ministra upravlja radom ministartva i nadzire njihov rad.U provođenju nadzora nad poslovima Drž. Uprave- Vlada je ovlaštena:

ukinuti propise (pravilnlike, naredbe i naputke) TDU, r raspraviti stanje u pojedinom tijelu državne uprave (npr. ministarstvu)

20

pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti drž. Službenika ili namještenika

Vlada osniva KOORDINACIJE i UREDE - kojima je zadaća usmjeravanje rada Tijela središnje državne uprave (npr. Ured za zakonodavstvo daje STRUČNA MIŠLJENJA središnjim državnim tijelima u vezi s primjenom zakona i drugih propisa).

Horizontalnoj povezanosti pridonose: - pojedina ministarstva; npr. Ministarstvo financija putem budžetiranja - središnji državni ured za upravu kroz određene personalne ovlasti - institucija stupnjevanja

VERTIKALNA STRUKTURA razvedenosti i povezanosti

Tijela središnje državne uprave mogu obavljati tzv. lokalne elemente svojih poslova i to putem njihovog dodjeljivanja tijelima lokalnih samoupravnih jedinica ili preko lokalnih ISPOSTAVA (ekspozitura).(npr. Ministarstvo obrane – posao evidencije vojnih obveznika obavljati će preko svojih TERENSKIH ORGANA tj. Ureda za obranu.

Uredi državne uprave u županijama obavljaju poslove državne uprave, pa ministarstva i državne upravne organizacije provode UPRAVNI NADZOR nad radom ureda državne uprave i poduzimaju odgovarajuće mjere. Ministarstva i državne upravne organizacije dužni su uredima državne uprave u županijama pružati stručnu pomoć, davati stručna mišljenja i objašnjenja, te održavati stručna savjetovanja.

Tijekom 90-ih g. Hrvatska uprava je na svim razinama bila preglomazna, neefikasna, preskupa i korumpirana (npr. 2004. Hrvatska je zauzimala 67 mjesto po korumpiranosti zajedno s Poljskom, Peruom, Siri Lankom....s indexom3,8).

Možemo reći da se Hrvatska državna administracija ne razlikuje mnogo od klasične balkanske administracije, a nju bitno obilježava bahatost, nemarnost, neodgovornost. Hrvatska se mora vratiti Weberovskom modelu racionalne uprave - efikasnost, KALKULABILNOST, predvidljivost i kotrola.

PROBLEMI LOKALNOG UPRAVLJANJA

Lokalna uprava ima 2 značajke po kojima se razlikuje od centralne državne uprave, a to su:

1. isprepletenost između vlasti i uprave mnogo veća i povezanost tješnja.2. sudjelovanje građana u političkim procesima u lokalnim zajednicama je mnogobrojnije

LOKALNA UPRAVA obuhvaća REGIONALNE i LOKALNE jedinice.

LOKALNE JEDINICE djiele se na: osnovne – na njima je glavni teret lokalnih službi najniže - koje predstavljaju glavne kontaktne točke između

uprave u cjelini i stanovništva

L okalne jedinice (zajednice) imaju stanovita obilježja : - određeni geografski prostor - (postoje lokalne zajednice od nekoliko četvornih km pa do nekoliko stotina

četvornih km)- stanovništvo – (neke imaju 100-200 stanovnika, a druge 100 000 i više)- određene zajedničke aktivnosti – radi se o različitim poslovima (smeće, groblje, zaštita okoliša, vatrogarci,

ceste, vrtići itd.)

Postoje 2 metode razgraničenja između poslova koje lokalna zajednica obavlja za sebe od poslova za širu zajednicu tj. državu. To su sistem OPĆE klauzule i ENUMERACIJE (vidi prije).

21

Postoji i 2 tipa institucija unutar lokalne uprave i to: Političke institucije – kojima je cilj povezivanje različitih interesa lokalnog stanovništva kao i rješavanja suprotnosti i konflikata. Upravne institucije – u okviru kojih se obavljaju DRUŠTVENI POSLOVI kojima se zadovoljavaju interesi lokalnog stanovništva.

ODNOS VLASTI I UPRAVE U LOKALNIM JEIDNICAMA

U LOKALNIM JEDINICAMA razlikuju se 2 glavna sloja: ....- političko-predstavnički (donose ključne odluke) - upravni, a između njih kao veza pojavljuje se izvršni sloj

Ova tri sloja uže su isprepletena na lokalnoj razini nego centralnoj i ta isprepletenost dolazi do izražaja u 3 situacije:

1. vodstvo, predsjedavanje, sazivanje sjednica političkih tijela obično pripada izabranom IZVRŠNOM FUNKCIONARU, a ponekad i UPRAVNOM ČELNIKU. Izvšni i vodeći upravni čelnik ponekad se biraju iz redova lokalnog vijeća.2. lokalno vijeće - često sudjeluje u upravnim poslovima formalno i neformalno3. lokalni sistem upravljanja sastavni je dio cjelovitog političko-upravnog sistema

PRIJELAZNI LANAC u lokalnim razmjerima

Ovisno gdje je izvršena koncentracija političkog utjecaja razlikuju se 4 sistema u lokalnim jedinicama:

Neposredno mehanizam kolegijalno pojedinačnaodlučivanje građana predstavništva izvršno tijelo izvršna tijela

1. Sistem NEPOSREDNOG ODLUČIVANJA svih građana

Ovaj system karakterizira osobito Švicarsku lokalnu upravu. Švicarka se sastoji od 26 kantona, koji su različiti po svojoj veličini i broje od 3 do 409 općina (komuna). U kantonima postoji jednostupanjska lokalna samouprava. U većini komuna najviše tijelo odlučivanja je skup svih aktivnih građana s pravom glasa (komunalna skupština). Svi birači se 2 ili više puta godišnje nalaze u lokalnim skupštinama i odlučuju o lokalnom proračunu, završnom računu, biraju svoje vodstvo, …Između zasjedanja Skupštine djeluje komunalni-općinski odbor koji se sastoji od članova izabranih na skupštini na vrijeme od 4 godine. Komunalni odbor radi u sjednicama koje saziva i vodi predsjednik općine.

Glavi problem - je slab odaziv birača (najčešće 10%). Veliki su po broju, glomazni, pa su teško pokretni u radu, sastaju se rijetko, ne mogu imati kontinuitet ni plan, pa često stvaraju uža tijela koja imaju stvarni utjecaj u lokalnim poslovima. Bez tih tijela i pojedinačih funkcionara nastao bi upravno prazni prostor koji bi nužno morala popuniti centralna vlast sa svim svojim ekspoziturama.

2. SKUPŠTINSKI sistem

Skupštinski sistem karakterizira englesku lokalnu upravu.

22

Engleska lokalna samouprava ima nekoliko razina – najniža je župa, osnovna grad i regionalna grofovija-okrug. Župa je najmanja i stanovništvu najbliža jedinica.U Engleskoj građani biraju na općim izborima svoje predstavnike u vijeće na 3 godine. Djelokrug vijeća se bitno razlikuje ovisno o vrsti lokalne jedinice, pa čak i među jedinicama iste kategorije. Vijećnici svoju dužnost obavljaju počasno, bez novčane naknade. Na čelu vijeća je predsjednik. U gradovima on ima titulu načelnika. Vijeće radi u sjednicama (koje se rijetko održavaju) i to preko svojih odbora (komiteta).Stvarna vlast u engleskim lokalnim jeidnicama u rukama je gradskog vijeća, odnosno kolegijalnih izvršnih tijela. Svaka lokalna jedinica samostalno određuje broj odbora, učestalost njihovih sastanka, kvorum. Broje 3-20 članova. Članovi odbora se imenuju na 1-godišnji mandat.

Glavni problem odborskog sustava je problem koordinacije. Specifično je to da se koordinacija ne postiže na svuda jednak način. U manjim lokalnim jedinicama usklađivanje rada izvršnih organa postiže se djelatnošću samog vijeća, U malim lokalnim jedinicama glavnu ulogu ima lokalni administrator (clerk) koji je tajnik svih odbora, a u većim jedan odbor za svoje redovne zadatke preuzima dio poslova koordinacije. 3. Sistem IZVRŠNIH ODBORA

-Većina funkcija lokalnog upravljanja povjerena je jednom užem kolegijalnom organu koji proizlazi iz lokalnog predstavničkog tijela po tome što ga to tijelo bira iz reda svojih članova.

Taj sistem danas nalazimo u Italiji. U kojoj postoje regije, provincije i komune (općine) kao 3 razine –regionalna, provincijska i lokalna. Država je podjeljena na 20 regija, 102 provincije i 8 000 općina. U općinama postoji KOMUNALNO VIJEĆE koje građani biraju na lokalnim izborima svake 4 godine. Vijeće se sastaje dva puta godišnje, kada odlučuje o budžetu i odobrava završni račun općine i ono bira uže tijelo tj. ODBOR koji se sastoji od određenog broja vijećnika. Odbor (giunta) ima dosta široke ovlasti, tj. Nije samo izvršno tijelo. Među članovima odbora posebnu funkciju ima gradonačelnik koji je presjednik odbora.

AUSTRIJA, SADU SAD-u postoji komisijski oblik gradske uprave. Njegova osnovna prednost je jednostavnost. Komisija je i vlada i uprava. Zatim, koncentracija vlasti i odgovonrost je u malobrojnom kolegiju, povezanost političkog odlučivanja i upravnih službi, veći stupanj profesionalnosti i poslovnosti u vođenju gradske uprave u usporedbi s dotadašnjim načelničkim sistemom.slabosti su - nestručna uprava, spajanje političke i upravne funkcije, nepostojanje odgovarajućeg političkog vodstva u gradu.

4. Sistem POJEDINAČNOG FNKCIONARA (monokratski tip izvršnog sloja)

Izvršna vlast dodjeljena je u ruke POJEDINAČNOM FUNKCIONARU - koji je ovlašten za rukovođenje lokalnom upravom. U praksi poarojw 2 varijante i to: politička i upravna.

Politička varijanta je tipična za Francusku. U njoj se upravni susatv temelji na općinama kao najnižim i temeljnim upravno-političkim jedinicama. DEPARTMANI (okrug) su jedinice na provincijskoj razini, tj. jedinice II-gog stupnja (ima 96 departmana, a najveći departman je Pariz, ), a oni se dijele na arondismane (kotare)REGIJE – nastaju ujedinjavanjem većeg broja departmana s svrhom provedbe planova privrednog razvitka. U komunama je KOMUNALNO VIJĆE – kao predstavničko tijelo. Vijeće bira gradonačelnik iz redova stranke koje je dobila najviše glasova, na vrijeme od 6 godina. Ne može biti smjenjen.Središnja i lokalna vlast povezane su u instituciju PERFEKTURE. Pefekta imenuje središnja vlast, a on nadzire upravu na lokalnoj razini i izvještaje šalje MINISTARSTVU unutarnjih poslova. Načelnik izvršava naredbe perfekta.

Ova varijanta monokratskog sistema nalazi se u SAD-u. Uz GRADSKO VIJEĆE bira se i NAČELNIK neposredno na općim izborima. Mandat načelnika (mayor) ovisi o veličini gada, a u zadnje vrijeme prevladava 4-godišnji mandat. Glavno tijelo lokalnog upravljanja je VIJEĆE čije vjećnike biraju građani na lokalnim izborima.Problem – razgraničenje kompetencije između vijeća i načelnika.Postoje 2 varijante; sistem “jakog” i “slabog” načelnika, ovisno o ovlastima.

23

Upravna vatijanta – monokratskog tipa izvšne strukture je u SAD. Oni počinju primjenjivati GRADSKOG UPRAVITELJA, čija je osnovna značajka stručnost, odnosno njezina izvorna depolitiziranost. Imenuje ga GRADSKO VIJEĆE na neodređeno vrijeme i to na temelju njegovih stručnih kvalifikacija.On svoju funkciju obavlja kao svoje trajno zanimanje a za svoj rad odgovara vijeću. On rukovodi gradskom upravom, ima personalne ovlasti (zapošljava, otpušta), financijske ovlasti (predlaže budžet) i održava veze s javnošću. (City manager)

PREDNOST MENADŽERSKOG SISTEMA je njegova veća uspješnost kod – javnih gradskih službi nego u ostalim tipovima gradske uprave; Ekonomičnost modela, stručnost menadžera i njegova osoblja, smanjenje korupcije, politika zapošljavanja ljudi prema sposobnostima i obrazovanju, tzv. merit syistem. Institucija gradskog menadžera dakle, spriječava utjecaj lokalnih političkih stranaka na zapošljavanje u gradskoj upravi (spoils syistem) tj. menadžer je manje podložan političkim pritiscima od funkcionara koje su neposredno izabrali građani itd.SLABOSTI - veliko opterećenje gradskog upravitelja, nedostatk formalnog političkog vodstva u gradu, manjk demokratičnosti, visoki troškovi za plaće menadžera itd........(Ova varijanta postoji u Kanadi, a u Europi je najrazrađenija upravna varijanta IZVRŠNOG SLOJA u Irskoj)

STRUKTURNI PROBLEMI LOKALNE UPRAVE

Podjela državnog teritorija na UŽE jedinice, regionalne i lokalne u idealnom slučaju morala bi zadovoljiti sljedeće uvjete:

1. obuhvatiti čitavi državni teritorij bez ostatka2. približiti se što većoj JEDNAKOSTI po veličini i položaju između jedinica iste vrste 3. postići što veću ekonomsko-financijsku samostalnost svih jedinica4. omogućiti što lakši pristup stnaovništva lokalnim organima i službama

U političkoj i upravnoj teoriji JAVLJA SE DILEMA: Da li formirati male ili veće lokalne jedinice (općine). U prilog malih općina (od nekoliko stotina do 2000 stanovnika navodi se:- da potrebe i interese građani mogu najbolje zadovoljiti na nivou malih općina- da zajedničkie potrebe i interesi dovodi do solidarnosti među lokalnim stnaovništvom (veći je u manjim sredinama gdje se ljudstalno sreću nego u većim gdje se ni ne poznaju)- tradicija ide u prilog malim općinama koje su nastale u srednjem vijeku kao male zajednice ljudi, upućenih

jedni na druge. U nijima je izraženiji tzv. LOKAL PATRIOTIZAM- odnos građana i lokalne vlasti u maloj općini je NEPOSREDNIJI i u maloj općini je moguće provesti lokalnu demokraciju (biraju se osobe koje stanovništvo poznaje (znaju njegove kvalitete)- u malim općinama urpavni aparat je manji, a lokalni službenici su manje skloni neljubaznom i arogantnom

ponašanju građana.

Nedostatci malih općina - one u pravilu nemaju dovoljan broj osoba za obavljanje raznih lokalnih funkcija, nemaju potrebna financijska sredstva, pa zbog tog nedostatka dolazi do usporavanja privrednog razvoja.U PRILOG većih općina idu argumenti:- velike općine raspolažu većim izvorom kadrova za svoje službe, pa je i rad lokalnih službneika kvalitetniji- postojanje velikih općina smanjuje razliku gradskih i seoskih naselja, jer se velika seoska općina po svojim

kapacitetima često može mjeriti s gradskom- zahvaljujući vleikim općinama mijenjaju se i međusobni odnosi između jedinica višeg i nižeg stupnja, tako da

nadzor viših jedinica nad nižim slabi, pa tako slabi i državni centralizam.

PROTIV velikih općina su argumenti:- nedemokratičnost – u njima se teško ostvaruje neposredno sudjelovanje građana- u njima je veća opasnost gubitka veze lokalnih vlasti sa stanovništvom,

24

- velike općine obično znače i postajanje velikog činovničkog aparata, što za građane predstavlja veliko porezno opterećenje.

Posljednjih desetljeća evidentno je povećanje VELIČINE općina u velikom broju europskih zemalja (npr. Švedska, Danska, Norveška....)

DILEMA veličine LOKALNE JEDINICE rješava se na 2 načina:

1. Stupnjevanje - se sastoji u tomu da se fomrira VIŠE NIVOA LOKALNIH JEDINICA i da se jedinicama različitog nivoa povjere različite

funkcije u lokalnom upravljanju. U pravilu postoje 2 stupnja lokalnih jedinica - jedinice osnovnog stupnja (općine) - preuzimaju na sebe teret lokalnih sužbi

- jedinice regionalnog stupnja (županije) obavljaju poslove od zajedničkog interesa za lokalne jedinice na širem području (npr. prostorno planiranje).

Slabost stupnjevanja lokalnih jedinica - je što se kod takve samouprave često znaju razviti centralističke tendencije koje dovode u pitanje autonomiju najnižih jedinica.

2. Povezivanje - znači da se formiraju lokalne jedinice koje su TERITORIJALNO MALE, njima se povjerava puna samostalnost u odlučivanju, a za one projekte koji prelaze njihove mogućnosti, te se lokalne jedinice međusobno udružuju da bi zajedničkim sredstivma mogle obavljati one službe koje su za njih pojedinačno preskupe.Povezivanje može biti OPĆE (po svim pitanjima) i SPECIJALNO (samo po nekom određenom pitanju) FAKULTATIVNO i OBAVEZNO (Finska i Nizozemska) FUNKCIONALNO (samo zajedničko dogovorno djelovanje) i ORGANIZACIJSKO (stvaranje zajedničkih institucija), JEDNAKO (sve jedinice imaju jednaka prava i dužnosti) i NEJEDNAKO (jače jedinice obavljaju pojedine službe za slabije).

Glavni problem - je opasnost pojave određenih tehnokratskih tendencija-može doći do povezivanja samih činovnika u upravnim službama Prednost je ELASTIČNOST i RACIONALNOST. Općine se povezuju onda kada im je to potrebno ....... (kod stupnjevanja ne).

KRITERIJI ZA FORMIRANJE LOKALNIH JEDINICA

Prilikom formiranja lokalnih jedinica zakonodavac treba (prema Pusiću) u obzir uzeti sljedeće kriterije:

1. Homogenost - znači dijelove teritorija koji su PRIRODNIM GRANICAMA jasno razgraničieni prema drugim dijelovima

Ona može biti prirodna GEOGRAFSKA razgraničenost (npr. Istra je Učkom razgraničena od ostalih dijelova RH, demografska homogenost) i društvena (npr. homogenost po kulturnim vrijednostima, po privrednoj djelatnosti..).Tu se postavlja se pitanje da li homogenost olakšava pregled i kontrolu nekog područja izvana (prije svega statistički, a ne kao kriterij unutarnjeg grupiranja)? A zatim se i upozorava na te statističke pravilinosti, jer ako se Npr. za podlogu stvaranja lokalne jeidnice uzmu statističke pravilnosti koje nisu do kraja analizirane, mogu se očekivati razna iznenađenja.

2. Gravitacija – je drugi kriterij formiranja lokalnih jedinicaGravitacija se svodi na tvrdnju da izvjesna mjesta na Zemljinoj pvršini privlače određene društvene procese. Gravitaciju treba shvatiti kao privlačnu snagu već postojećih centara, “naseobina” i jezgara nekog područja. Onda s tog stanovišta treba proširiti pojam gravitacije pored ekonomske i na kulturnu, opće- društvenu i upravnu

25

Glavni problem GRAVITACIJE - je odrediti granice gravitacijskog područja (tj. kako daleko djeluje “jezgra” na periferiju)

2. Komplementarnost po kojoj cjelina proizlazi iz postojanja raznih privrednih i društvenih faktora koji se međusobno nadopunjuju u što kompletnijem zadovoljavanju ljudskih potreba na određenom pdoručju. Promatra se isključivo s ekonomskog aspekta (nadopunjavanje prirodnih izvora i prirodnih kapaciteta) Ali kao kriterij formiranja lokalnih jedinica ona ne znači samo ekonomsko nadopunjavanje, već se radio o cjelini društvenih djelatnosti koja je u stanju zadovoljiti OSNOVNE POTREBE stanovništva od privrede do rekreacije i od obrazovanja do zdravstva.KOMPLEMENTARNOST je jače naglašena što je gušća aglomeracija, odnosno što je veća izolacija od drugih centara. (tj. ona će podjednako doći do izražaja u velikom gradu i planinskom selu)

3. Ekonomsko-financijski kapacitet Znači da lokalna jedinica mora imati takvu ekonomsku bazu koja je dovoljna za financiranje upravnih službi.Ovdje se često upućuje na problem velikog broja malih lokalnih jedinica kojima nedostaju materijalna sredstva za obavljanje niza poslova koji su im povjereni.

LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA U RH

Do 1992. teritorij RH bio je podjeljen na općine i zajednice općina koje su bile lokalne jedinice na regionaloj razini. Nova teritorijalna orgnaizacija lokalne i regionalne smaouprave bila je koncipirana tako da se omogući centralističko upravljanje javnim poslovima. Broj lokalnih jedinica je upeterostručen u odnosu na broj dotadašnjih općina. Hrvatski sustav lokalne uprave izgrađen je na razlikovanju između RURALNIH i URBANIH lokalnih jedinica. Općine kojih trenutno ima (426) formirane su na pretežno seoskom području, a za urbanizirana područja predviđeno je formiranje GRADSKIH lokalnih jedinica (123). Na regionalnoj razini predviđene su ŽUPANIJE. Županija ima 20 tj. 21 s obzirom da Grad Zagreb ima status grada i županije.

S promjenama Ustava 2000. započeo je proces decentralizacije. Kojim se predviđa ograničenje vlasti središnje države, a s naglaskom na lokalnu i regionalnu samoupravu kao protuteži središnjoj vlasti. Upravno-teritorijalna podjela nije promjenjena, ali se nastoji povećati financijski kapacitet, krug poslova, štedljivost, efikasnost i odgovonrost lokalnih i regionalnih jedinica. Međutim, najvažniji je korak učinjen svođenjem župana isključivo na ulogu lokalnog izvršnog dužnosnika, čime je on izgubio veliki dio prijašnje moći.

2001. donesen novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Općina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva za područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva. Zakonodavac je prihvatio kriterij homogenosti. (Prosječna hrvatska općina s 10 naselja, 3600 stanovnika i 86 km2 pripada kategorji malih lokalna jedinica u Europi. Mnoge općine su formirane a da se nije poštivao kriterij ekonomsko-financijskog kapaciteta tako npr. 161 općina troši više nego što zaradi, zatim 17općina ne može vlastitim prihodima financirati svoje troškove, a 1/3 nema ni jednu kulturnu ustanovu (npr. dom kulture, knjižnicu..)

Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije i svako mjesto koje ima više od 100 000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu. U sastav grada mogu biti uključena i prigradska naselja koja s gradskim naseljem čine GOSPODARSKU i DRUŠTVENU cjelinu te su s njim povezana dnevnim migracijskim kretanjima i svakodnevnim potrebama stanovništva (kobinacija homogenosti i gravitacije).

26

Od postojeća 122 grada (osim Zagreba) samo 41 ispunjava osnovne zakonske kriterije, administrativni i populacijski. 30 ih zadovoljava populacijski (jer su stanovništvu grada pribrojili okolna naselja). Ostalih 51 dobilo status grada iz posebnih razloga.Na jednoj su strani Split, Rijeka i Osjek koji imaju više od 100 000, a na drugoj strani - Cres, Komiža, Novalja, Starigrad, Vis koji imaju manje od 3000 stanovnika.) Prosječni hrvatrki grad ima površinu oko 167 km2, te obuhvaća pored cntralnog gradskog naselja još 20 okolnih te broji oko 20 000 stanovnika. 33 grada troše više nego što zarađuju.

Županija je jedinica regionalne samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od REGIONALNOG INTERESA (kriterij homogenosti i komplementarnosti).Hrvatske županije formirane su 1992./93. Njihova primarna funkcija je bila omogućiti centralizaciju. Kao ključne poluge koje su osigurale centralizaciju poslužilli su županijskih uredi, institucija župana i upravni nadzor.Terirorij RH osim Zagreba, podjeljen je na 20 županija nejednake veličine. Po površini najveća županija Ličko-Senjska je 7 puta veća od najmanje Međimurske. Po broju stnaovnika najveća je Splitsko-Dalmatinska, pet i pol puta veća od najmanje županije Ličko-Senjske. U prosjeku imaju oko 200 000 stanovnika, 2750 km2, u prosjeku 6 gradova i 21 općinu.Grad Zagreb prdstavlja posebnu i jedinstvneu teritorijalnu i upravnu cjelinu, odnosno ima status grada i županije.

Općine, gradovi i županije imaju STATUT i pravne su osobe. Statutom se uređuje njihov samoupranvi djelokrug, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova mjesne samouprave, provođenje referenduma. Mogu imati i svoj grb i zastavu.

Općine i gradovi u svom SAMOUPRAVNOM DJELOKRUGU obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građanai to osobito poslove:

- uređenje naselja i stanovanja –prostorno i urbanističko planiranje- komunalne djelatnosti-brigu o djeci – socijalnu skrb –primarnu zdravstvenu zaštitu- odgoj i osnovno obrazovanje – kulturu-tjelesnu kulturu i sport-zaštitu potrošača- protupožarnu i civilnu zaštitu ( (Metoda opće klauzule)

Županija u svom SAMOUPRAVNOM DJELOKRUGU obavlja poslove od regionalnog značaja, a osobito – školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometna infrastruktura, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvneih, socijalnih i kulturnih ustanova.Novim Zakonom one prestaju biti jedinica lokalne državne uprave i postaju isključivo jedinice regionalne samouprave (metoda opće-generalne klauzule). Zapreka jačanju autonomije županije su vewlike razlike u veličini i razvijenosti županija.

TIJELA OPĆINA, GRADOVA i ŽUPANIJA

Prihvaćena je varijanta izvršnih odbora s malom razlikom uloge načelnika, gradonačelnika i župana. Općinskii načelnik, gradonačelnik i župan biraju se iz redova članova općinskog, gradskog vijeća ili županijske skupštine, a na njihov prijedlog birjau se članovi poglavarstva.

Predstavničko tijelo OPĆINE i GRADA je općinsko i gradsko vijeće, a županije županijska skupština. Broj članova gradskog tijela mora biti neparan, a određuje se statutom. Mandat im traje 4 godine. Predstavničko tijelo ima predsjednika i do 2 potpredsjednika. Dužnost obavlja počasno tj. ne prima plaću. OVLASTI - donosi statut; odluke i druge opće akte, bira i razrješuje općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana i njihove zamjenike i članove poglavarstva; uređuje ustrojstvo i djelokrug upravvnih tijela općine, grada i županije; osniva javne ustanove i druge pravne osobe za gospodarske, društvene, komunalne i dr. djelatnosti od interesa za općinu, grad i županiju.

Izvršna tijela

27

Izvršna tijela u OPĆINI su općinski načelnik i općinsko poglavarstvo, u GRADU gradonačelnik i gradsko poglavarstvo, u ŽUPANIJI župan i županijsko poglavarstvo. Župana bira županijska skupština. Odgovorni su SREDIŠNJIM TIJELIMA DRŽAVNE UPRAVE za obavljanje poslova državne uprave.Načelnik, gradonačelnik i župan imaju pravo - obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocjene da je njime povrijeđen Zakon, te zatražiti od predstavničkog tijela da u roku od 15 dana otkloni uočene nedostake. Ako predstavničko tijelo to ne učini, načelnik, gradonačelnik ili župan dužan je u roku od 8 dana obavijestiti o tome čelnike središnje TDU ovlaštene za nadzor Zakonitosti.U općini koja ima do 3 000 stanovnika ne bira se poglavarstvo već izvršnu dužnost obavlja predstavničko tijelo. Poglavarstvo obavlja izvršne poslove.

OVLASTI POGLAVARSTVA prirema prijedlog općih akata izvršava ili osigurava izvršenje općih akata predstavničkog tijela usmjerava djelovanje upravnih tijela općina, grada ili županija, te nadzire njihov

rad upravlja i raspolaže nekretninama i pokretninama u vlasništvu grada, općine ili

županije i druge poslove utvrđene statutom.

Poglavarstvo donosi odluke većinom glasova, svih članova o prihodima, rashodima, nekretninama. Za svoj rad odgovara predstavničkom tijelu koje ga je izabralo.

Za obavljanje poslova iz samoupravnog dijela kruga jedinice lokalne i regionalne samouprave, te poslove državne uprave prenijete na te jedinice obavljaju upravni odjeli i službe. Gdje nema poglavarstva ustrojava se jedinstveni upravni odjel. Upravnim tijelima upravljaju PROČELNICI, dok lokalni službenici obavljaju upravne i stručne poslove, a namještenici prateće i pomoćne.

Nadležno MINISTARSTVO obavlja NADZOR i može općinskom načelniku, gradonačelniku i županu davati naredbe. Vlada može na prijedlog Središnjeg državnog ureda za upravu raspustiti predstavničko tijelo općine, grada odnosno županije.

Općina, grad i županija imaju prihode kojima u svom samoupravnom djelokrugu slobodno raspolažu. Ti prihodi su:

općinski, gradski, odnosno županijski prirez, porez, naknade, doprinosi i pristojbe prihodi od stvari u njihovom vlasništvu i imovinskih prava prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u kojima imaju udio ili

dionice prihodi od naknade za koncesiju prihodi od novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje same

propišu udio u zajedničkim porezima RH sredstva pomoći i dotacije RH predviđena u državnom proračunu RH.

MJESNA SAMOUPRAVA

To je oblik neposrednog sudjelovanja građana u ODLUČIVANU U LOKALNIM POSLOVIMA od neposrednog i svakodnevnog utjecaja za život i rad građana.Statutom općine i grada osniva se MJESNI ODBOR, za jedno naselje, više međusobno povezanih manjih naselja ili dio većeg naselja. Tijela mjesnog odobra su vijeće mjesnog odbora i predsjednik vijeća mjesnog odbora. Vijeće biraju građani s tog područja na 4 godine.Donosi – program, pravila, poslovnik o radu, financijski plan i godišnji obračun. Vijeće može sazvati MJESNE ZBOROVE GRAĐANA za dio područja mjesnog odbora, a vodi ga predsjednik mjesnog odbora ili član vijeća.

28

Nadzor nad zakonitošću mjesnog odbora obavlja općinsko ili gradsko poglavarstvo koji ga može raspustiti ako krši statut općine ili grada…

U gradovima se statutom mogu osnovati gradski kotarevi ili gradsku četvrti kao poseban oblik mjesne smaouprave. Mjesni odbori, gradski koterevi i gradske četvrti su pravne osobe.

Hrvatska uprava tijekom 90-ih je bila centralizirana država s autoritativnom nedemokratskom vlašću. Tadašnji režim, je promicao sustav vrijednosti u čijem su središtu bili nacija i država (ideologija državotvornosti).U lokalnim jedinicama otvarala su se tzv. izmišljena radna mjesta kao jedan od učinka rješavanja problema nezaposlenosti. U lokalnoj upravi ključni problemi bili su korupcija i nepotizam. 2000. parlamentarnim i predsjedničkim izborima došlo je do političke pluralizacije. Ustavne promjene i nova zakonska rješenja osigurali su process decentralizacije i smanjenje broja državnih službenika.

KOORDINACIJA U TERITORIJALNOM UPRAVNOM SISTEMU

Djelatnost koordinacije je nužna kako bi se postiglo jedinstvo sistema, jer se u upravnim organizacijama obavlja rad koji je različit..Koordinacija je stalno, istodobno usmjeravanje više kontinuiranih upravnih djelatnosti prema jednom od njihovih ciljeva koji im je zajednički. Upravne organizacije imaju različite ciljeve, a i neke zajedničke; zakonitost u radu, ekonomičnost...

Razlikuju se više vrsta koordinacija: politička i upravna, horizontalna i vertikalna, vanjska i unutarnja, opća i djelomična.

Političku koordinaciju obavljaju politička tijela (npr. parlament), a upravna koordinacija je tehničkog karaktera i odnosi se na jedinstvenu primjenu pravnih propisa. Horizontalna koordinacija osigurava jedinstvo upravnih orgaizacija unutar iste teritorijalne jedinice (npr. općine), a vertikalna stvara pretpostavke da čitav upravni sistem, od vrha do dna - funkcionira kao jedna cjelina.

Vanjsku koordinaciju obavljaju tijela koja se nalaze izvan sustava upravnih organizacija, a unutarnju tijela koja se nalaze u sklopu državne uprave. Opća koordinacija se odnosi na čitav upravni sistem, a djelomična samo na dio upravnog sistema (npr. sve društvene službe).

INSTRUMENTI KOORDINACIJE

Razlikujemo više instrumenata koordinacije, a to su: propisi, organizacijski instrumenti, personalne ovlasti i odgovornost u upravi.

Propisi kao instrument koordinacije

Glavi instrument koordinacije teritorijalnog upravnog sistema su: Propisi (ustav, zakoni, uredbe). Njihova važnost za upravu proizlazi iz zakonitosti (legalnosti) u svim demokratskim zemljama.

Razlikujemo 4 vrste zakonitosti uprave: - zakonitost u organizacijskom smislu - što znači da se sve organizacije osnivaju i ukidaju isključivo zakonom. - zakonitost u materijalnom smislu - što znači da sva TDU-e (npr. ministarstva) obavljaju svoje poslove na osnovi i u okviru ustava i zakona.

29

- zakonitost glede kompetencije - znači da se djelokrug i nadležnost upravnih organizacija određuju zakonom. - zakonitost u proceduralnom smislu - znači da TDU-a obavljaju svoje poslove, na onaj način kako je to utvrđeno zakonom.

Ministri i ravnatelji državnih upravih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona kada su na to zakonom,ovlašteni . Objavljuje se u NN, a stupa na snagu 8 dana od njegove objave.

Organizacijski instrumenti

Što se tiče orgnaizacijskih instrumenata razlikujemo 3 vrsta koordinativnih instrumenata: - osnivanje i ukidanje upravih tijela, - utvrđivanje općih načela njihove unutarnje organizacije (ustrojstva) - donošenje pravilnika o unutarnjem radu.Kod nas je u iskljčivoj u nadležnosti Sabora - osnivanje i ukidanje upravnih tijela (npr. ministarstava, državnih upravnih organizacija).

Unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave uređje Vlada UREDBOM. Uredbom Vlade određuje se unutarnje ustrojstvo, nazivi unutarnjih ustrojstvneih jedinica TDU i njihov djelokrug, način upravljanja tim jedinicama, broj potrebnih državnih službenika i namještenika, način planiranja poslova, radno vrijeme i dr...

Na temelju Uredbe donosi se PRAVILNIK o unutarnjem radu koji utvrđuje broj potrebnih državnih službenika i namještenika s naznakom njihovih poslova, stručnih uvjeta, ovlasti i odgovornosti

Pravilnik o unutarnjem radu donosi za: ministarstvo - ministar državne upravne organizacije – ravnatelj središnje državne urede – državni tajnik ured državne uprave u županiji – predstojnik

Personalne ovlasti

Politička tijela imaju ključna sredstva glede personalih ovlasti imaju, to su - Hrvatski Sabor, predsjednik republike i Vlada RH.

Sabor bira predsjednika Vlade i izglasava povjerenje ministrima, bira pučkog pravobranitelja.

Predsjednik na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade te mišljenja nadležnog odbora Hrvatskog Sabora donosi odluku o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija RH u inozemstvu. Kao vrhovni zapovjednik oružanih snaga imenuje i razrješava vojne dužnosnike, imenuje i razrješuje, uz supotpis predsjednika Vlade čelnike sigurnosnih službi.

Vlada je ovlaštena imenovati ravnatelje i zamjenike ravnatelja državnih upravnih organizacija, državne tajnike u ministarstvima, državne tajnike središnjih državnih ureda i predstojnike ureda državne uprave u županiji.Čelnik tijela (ministar, ravnatelj, predstojnik) može posebnom odlukom ovlastiti svog zamjenika ili jednog od nadređenih službenika, za donošenje svih ili samo nekih rješenja (npr. primanje službenika na rad)

Postupak prijema u državnu službu regulira Zakon o državnim službenicima i namještenicima. O potrebi prijema u državnu službu odlučuje čelnik tijela. Sva državna tijela dostavljaju odluku o natječaja Ministru financija radi provjere da li su osigurana (proračunska) sredstva za to.(donosi se Rješenje o prijemu u službu, prigovor odgađa prijam, Upravni spor 30 dana)

Direktivne ovlasti

Službenik u upravi je dužan uz svoje poslove, izvršavati nalog čelnika tijela i nadređenog službenika.

30

Službenik je dužan čuvati službenu ili drugu tajnu utvrđenu zakonom ili drugim propisom. Ta obveza tajne traje najduže 5 godina od prestanka službe. Čelnik tijela ga može osloboditi od čuvanja tajne u sudskom ili upravnom postupku ako se radi o podacima bez kojih nije moguće utvrditi činjenično stanje i donijeti zakonitu odluku.

Odgovornost u upravni

1. kaznena odgovonrost službenika za POVREDE SLUŽBENE DUŽNOSTI, 2. materijalna odgovornost tj. odgovornost za štetu.

Službenici za povredu službene dužnosti odgovaraju ako povjerene poslove na obavljaju savjesno, stručno, u predviđenim rokovima, ako se ne pridržavaju Ustava, zakona i drugih propisa ili pravila ponašanja. Povrede mogu biti lake i teške.

Lake su: učestalo kašnjenje ili raniji odlazak s posla, napuštanje radnih prostorija tijekom radnog vremena bez opravdanog razloga, neuredno čuvanje spisa, neobavješćivanje o spriječenosti dolaska na posao u roku 24 sata bez opravdanog razloga. Propisuju se - zakonom, uredbom Vlade, pravilnikom čelnika DT-a. O lakim odlučuje čelnik tijela DU-e i to su - javna opomena, (kazna je NOVČANA i to u visini od 10% od plaće)

Teške: neizvršenje, nesavjesno izvršenje službenih obveza, nezakonit rad, davanje netočnih podataka, zlouporaba položaja i prekoračenje ovlasti, odavanje službene tajne, nedolično ponašanje, neopravdan izostanak s posla od 2-4 dana u jednom mjesecu. Propisuju se – zakonom.O teškim u u I stupnju odlučuje službenički sud, a u II stupnju viši službeni sud. (kazna NOVĆANA od 1-6 mj. u iznosu od 20% od plaće, premještaj na drugo radno mjesto niže složenosti poslova, prestanak državne službe...)

Odgovornost za štetu

Službenik je dužan nadoknaditi štetu koju u službi ili u svezi sa službom namjerno ili iz krajnje nepažnje nanese tijelu državne uprave. Nastanak štete, visinu i okolnosti pod kojima je nastala utvrđuje čelnik tijela. Prije donošenja rješenja čelnik je dužan saslušati službenika. Protiv rješenja ima pravo prigovora čelniku u roku 8 dana od rješenja. Čelnik je dužan u roku 8 dana odlučiti od primitka prigovora. Prigovor zadržava ovrhu rješenja.

GRAĐANI I UPRAVA

Odnos građana i i vlasti mijenjao se tijekom povijesnog razvoja od shvaćanja da su građanin podanici o čijim interesima treba brinuti uprava, preko afirmacije uloge građana kao izvora vlasti i nosioca političke kontrole uprave, do suvremenih koncepcija o građaninu kao korisniku upravnih službi. U demokratskim ustavnim državama građani imaju stanoviti utjecaj na političku vlast. Oni su IZVOR VLASTI jer preko predstavničkih mehanizama i neposredne demokracije kontroliraju vlast.

Odnos građana s teritorijalnim upravnim sistemima ima 4 aspekta (prema Pusiću) i to: uprava-građani (kada su građani podanici podvrgnuti vlasti) uprava-građani (kada građani nastupaju kao izvor političke kontrole vlasti) uprava-građani, (kada su građani korisnici općepotrebnih službi) uprava-građani, (kada su građani suradnici uprave)

Povijesni razvoj

31

Odnos uprave i građana POVIJESNO se razvijao od kraja feudalizma kada su apsolutne monarhije prvi put organizirale modernu upravu. 1) Prva uprava bila je paternalističkog karaktera – to je odnos u kojem uprava, tj. vlast se ponaša očinski prema svojim podanicima. Podanici se tretiraju kao djeca koja ne znaju razliku dobra i zla, pa vladar treba paziti na njih.2) Druga etapa (demokratska država i uprava) nastupa s građanskim revolucijama tijekom 18. i 19. st. Predstavnici te klase smatraju da se djelatnost države u odnosu prema društvu treba svesti na minimum (Dajte da radimo – da prolazimo, tj pustite ljude da rade što hoće, neka stvari teku same po sebi.)3) Treća etapa (javni odnosi) Uprava se tijekom 20.st. počinje smatrati kao veliko privredno poduzeće. Poduzeća nastoje održati dobar odnos s kupcima, a to su velike mase stanovništva. Uprava se smatra uslužnom organizacijom, za koju je važno da građani o njoj imaju dobro mišljenje. Zato uprava mora njegovati svoje javne odnose i preko medija utjecati da građani o njoj imaju dobro mišljenje.4) Četvrta etapa (suodgovornost) teži da se građani učine suodgovornima za upravne službe. Nastoje se pronaći forme u kojima će građani direktno sudjelovati u radu upravnih organizacija i tkao postati suodgovorni. Uprava je odgovorna nosiocima političke vlasti, a građani mogu smao dijeliti usodgovornost s njom.

Prava građana u odnosu prema UPRAVI

Od 3 sastavna dijela mehanizma teritorijalnog upravljanja: vlast, uprava, građani – građani su najslabiji partner u međusobnim odnosima, unatoč tomu što ih je najviše.Prava građana mogu se podijeliti u 5 osnovnih grupa:

- pravo građana na zakonit, pravedan i nepristran postupak- pravo žalbe- pravo na poznavanje propisa- pravo građana na obaviještenost o ciljevima, organizaciji i načinu rada

uprave- pravo sudjelovanja građana u radu uprave.

Ustav RH sadrži temeljne ljudske slobode i prava: pravo na žalbu, pravo na slanje predstavki i tužbi, građani su jednaki pred sudovima i drugim državnim tijelima, tajnost i sigurnost osobinh podataka, jednaka dostupnost javnim službama, pravo na davanje prijedloga državnim i drugim tijelima.

Da bi građani mogli svoja prava ostvariti i zaštititi nužni su određeni instrumenti u političkom sustavu. Instrumenti koji služe ostvarenju prava građana u odnosu prema upravi su :

sredstva političke kontrole (nadzora) građana nad upravom sredstva pravne zaštite građana u odnosu s upravom tehničko usavršavanje uprave za odnos s građanima organiziranost građana kao instrument ravnoteže u odnosu s upravom javnost uprave u odnosu uprave i građana.

Politička kontrola građana nad upravom manifestira se u 3 oblika i to:kroz neposredno odlučivanje građana (npr. referendum)

putem mehanizma predstanvištva neposrednim sudjelovanjem građana u upravljanju u radu

upravnih organizacija.

Ta politička kontrola je sadržana u instituciji PUČKOG PRAVOBRANITELJA, kojeg bira Sabor na 8 godina kao svog opunomoćenika da štiti Ustavna i zakonska prava građana u postupku pred državnom upravom i tijelima koje imaju javne ovlasti. Tom institucijom osigurat će se i zaštita ustavnih i zakonskih prava građana u postupcima koji se vode u MORH-u.

Sredstva pravne zaštite (tj. Sistem pravne vezanosti uprave) građen je u tri sloja i to: načela, pravila i institucije.

Opća načela obuhvaćaju: načelo zakonitosti uprave načelo pogrešivosti načelo odgovornosti upave

32

Načelo zakonitosti i Ustavnosti - po kojem zakoni moraju biti u skladlu s Ustavom, a drugi propisi s Ustavom i zakonom. Svatko je dužan držati se Ustava i zakona, te poštivati pravni poredak RH.

Načelo pogrešnosti manifestira se kao: pravo na žalbu, pravo na sudsku zaštitu protiv uprave, na naknadu štete koju uprava nanese svojim radom.

Načelo odgovornosti – to znači da odgovornost uprave može biti politička, kazneno-disciplinska i materijalna.

Politička odgovornost – to je političko vezanje uprave za predstavnička tijela, dužnosnike kao i za volju građana.

Kazneno-disciplinska - odgovornost regulirana je Zakonom o upravi i Kaznenim zakonom.Materijalna odgovonrost - odnosi se na osobnu odgovonrosti službenika , pa sve do odgovornosti uprave.

Da bi se ostvarila PRAVNA ZAŠTITA postoje određene institucije, a to su unutarpravne (npr. opći upravni postupak) i izvanpravne (npr. redovni ili specijalni sudovi) pred kojima građanin može pokrenuti pitnaje zakonitosti, a ponekad i pravednosti pojedinih akata i postupaka uprave.

Tehničko usavršavanje uprave

Uprava stalno treba raditi na svom usavršavanju. Propisi koje donosi moraju biti građanima razumljivi, upravni postupci jednostavni, organizacija da bude pregledna te da uprava djeluje brzo, jeftino efikasno. Važan aspekt je pitanje OSOBNE ETIKE SLUŽBENIKA u odnosu spram građana (prema Weberu”bez srdžbe i pristranosti”

Organiziranost građana

ZAŠTO JE VAŽNA?Građani su u nepovoljnom položaju naspram uprave, jer su slabo organizirani, pa zbog toga nisu sposobni na brzu, odlučnu i koncentiranu akciju. Dakle, ako se želi povećati efikasnost akcije građana mora ih se organizirati.

Grupe za pritisak tzv. lobbies (farmeri, korporacije u SAD) – su organizirane grupe ekonomskih interesenata. Vrlo dobro su povezani i preko svojih odvjetnika ili vlastitih predstavnika u glavnom gradu ili parlamentaraca efikasno utječu na centralni aparat vlasti. Radi osiguranja trajnosti, efikasnosti i sigurnosti formiraju posebne fondove za lobiranje. Prema interesima koje zastupaju postoje farmerski, naftni, medicinski, vojni. METODE njihova djelovanja odnosno VRŠENJA PRITISKA su različite i to od razgovora i nagovora, ekonomskih pritisaka, ucjena i korupcije do političkih pritisaka posredstvom javnosti.

Npr. Nerijetko se oko Parlamenta u SAD-u formiraju etnički lobbyi koji rade u interesu svoje etničke ksupine.Osim lobbya postoje i drugi oblici interesnih organizacija građana – savezi potrošača (RH), političke organizacije, sindikati, komore, zadruge.

Javnost uprave

To je važan instrument za regulaciju odnosa građana i uprave tj. to je svjesno nastojanje da se što većem broju građana pruži uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija, da upravne organizacije budu što bolje obavještene o potrebama, mišljenju i stavovima građana.

Modaliteti ostvarivanja javnosti uprave mogu se podijeliti u 3 skupine

1) elementi javnosti funkcionniranja uprave u najširem smislu: - prvi element - je javnost sjednica predstavničkih i izvršnih tijela. Javnošću rada tih tijela (npr. Sabora, Vlade) postiže se javnost uprave jer se na njihovim sjednicama raspravlja o radu uprave,

33

- drugi element javnosti funkcioniranja uprave - odnosi se na materijalno-financijsko poslovanje teritorijalnih jedinica (budžet)- treći - su upravni izvještaji - četvrti - publikacija propisa.

2) sustavni kontakti uprave i građana koji se odnose na radne zadatke upravnih organizacija (savjetovanja, sastanci, stručni savjeti, diskusije, predstavke, ankete).

3) Sredstva javne komunikacije – tisak, radio, televizija. Podršku građana uprava može dobiti samo kada oni znaju što ona radi. Zato je javnost ključna za pravilan rad i funkcioniranje uprave.

FUNKCIONALNI UPRAVNI SISTEMI

Funkcionalno uređenje je neovisno od političke vlasti. Dok u teritorijalnom sistemu postoje heterogene organizacije (vojska, policija, zdravstvo) s različitim ciljevima koje vlast povezuje, a funkcionalni sistemi integriraju ljude oko tehničkih ciljeva i formiraju zapravo homogene institucije za realizaciju određenih ciljeva.

Razlikujemo 2 temeljne funkcionalne institucije, a to su INDUSTRIJSKO PODUZEĆE i USTANOVE.

INDUSTRIJSKO PODUZEĆE - kao tip institucije nije vezano za teritorij, nastalo je postupno i preko brojnih prijelaza od zanatske djelatnosti i manufakture (djelatnost seljačkih obitelji – šegrti, majstori-manufakture, zatim dolazi do podjele rada i pretvaranje manufakture u industriju, u 20 st. Unošenjem strojeva tj. tekuće vrpce uvodi se automatizacija i robotizacija i tako dolazi do globalizacije, (globalizacija minimalizira troškove, a maksimalizira zaradu). Konačno, pojavljuju se multinacionalne kompanije, a sve to dovodi do uništavanja okoliša.

USTANOVE - se javljaju u rano. Njihov je izvor u religioznim udruženjima. Iz opće organizacije crkve i religioznih redova izdvajaju se specijalne jedinice: visoke škole i sveučilišta, bolnice, sirotišta, fondovi i zaklade za razne svrhe. Jedan dio europskih pravnih poredaka razlikuje zavode i zaklade.

Javne ustanove u RH

Pravni status je reguliran zakonom o ustanovama iz 1993.g. One se osnivaju za TRAJNO OBAVLJANJE DJELATNOSTI odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, sporta, tjelesne i tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o invalidima i druge djelatnosti, ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti.

Djelatnost ustanove određuje se aktom o osnivanju (zakon, uredba, rješenje) kojeg donosi osnivač, a upisuje se u sudski registar ustanova. Djelatnost obavlja tek nakon što je upisana u sudski registar ustanova, te dobivanja rješenja da su ispunjeni tehnički, zdravstveni, ekološki i dr. uvjeti propisani za obavljanje te djelanosti.

Javnu ustanovu MOŽE OSNOVATI: RH, općina, grad, županija i Grad Zagreb u okviru svog smaoupravnog djelokruga i dr. fizičke i pravne osobe ako je to zakonom i izrijekom dopušteno. RH ju osniva – ZAKONOM i UREDBOM Vlade i rješenjem ministarstva; jedinica lokalne i regionalne samouprave – ODLUKOM svog predstavničkog tijela, a fizičke i pravne osobe = ODLUKOM o osnivanju. Ustanova stječe SVOJSTVO PRAVNE OSOBE upisom u sudski registar ustanova.

Ustrojstvo i organi ustanove

Unutarnje ustrojstvo uređuje se STATUTOM, kojim se utvrđuju ovlasti i način odlučivanja pojedinih organa te uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti i poslovanja ustanove. Statut donosi UPRAVNO VIJEĆE uz suglasnost osnivača. Statut nema povratno djelovanje. Ustanovom upravlja UPRAVNO VIJEĆE, a ono donosi.

34

programe rada i razvoja ustanove, nadzire njihovo izvršavanje, odlučuje o financijskom planu, predlaže osnivaču promjenu djelatnosti, daje osnivaču i ravnatelju ustanove prijedloge i mišljenja o

pojedinim pitanjima.

Voditelj ustanove je RAVNATELJ – on je odgovoran za zakonitost rada uprave.o on orgnaizira i vodi rad i poslovanje ustanove, o predstavlja i zastupa ustanovu, poduzima sve pravne

radnje u ime i za račun ustanove,o zastupa je pred sudovima i drugim DT-ima.

Njega imenuje i razrješava dužnosti UPRAVNO VIJEĆE na temelju javnog natječaja. Mandat mu traje 4 godine.

ASOCIJACIJE I ASOCIJATIVNI SISTEMI

Asocijacija je jedan od sistema za upravljanje društvenim poslovima. U takvim oblicima udruživanja težište je na osobama koje se udružuju i na ciljevima i namjerama tih osoba. Osnovna svrha udruživanja je ostvarivanje i zaštita intresa (tj. Pojedinac nešto radi ili ne radi jer misli da će mu to koristiti ili ne..) Nastali su problemi:

- prvo uviđanje da mišljenja o tome što kome koristi mogu biti različitai- problem racionalnosti interesa- razmišljanje ne o uzrocima, nego o posljedicama motiviranog djelovanja- zajednički ili grupni interes- proturječnost interesa.

Prema PUSIĆ razlikuju se 3 situacije – kao odgovor na pitanje ŠTO JE TO ASOCIJACIJA?

objektivne situacije koje same po sebi ne znače istovjetno stanje svijesti ili zajedničke akcije (ljudi žive u istom mjestu, boluju od iste bolesti , ali nisu prisiljeni zajednički djelovati)

objektivne interesne situacije (ovdje postoji zajenički interes, ali ne značke i zajedničku akcijueresa ali još ne impliciraju zajedničku akciju npr. pripadanje naciji; određenoj klasi)

subjektivne interesne situacije u kojima ljudi postaju svjesni svojih zajedničkih interesa, može se pretpostaviti da su spremni na zajedničku akciju, npr. udruživanje prema nacionalnoj ili klasnoj pripadnosti)

Pusić razlikuje 3 vrste asocijativnih organizacijapokrete (o njima govorimo ako je integracija ostvarena isključivo oko stanja jake motivacije pripadnika) On je najaktivniji ali i najmanje stabilan.

udruženja – uspostavljaju se trajno, a formalni odnosi među članovima dovode do veće stabilnostičlanovi i aparat – to je takva asocijacija gdje se stvara dvojstvo između ukpnosti članova i rprofesionalaca.

Druga klasifikacija asocijativnih organizacija su - društveni pokreti, političke stranke, crkve, sindikati, udruženja građana.

Društveni pokreti

Društveni pokret je kolektivna, javna, dobrovoljna, masovna, manje ili više spontana akcija ljudi koja izrasta iz NEZADOVOLJENIH POTREBA, izražava određene SUKOBE INTERESA, pokreće rješavanja značajnih društveeih pitanja i ide k manjim ili većim društvenim promjenama. Osnovni elementi prema kojima se određuje da li je nešto društveni pokret su: spontanost, difuznost i elastičnost

Društvene pokrete možemo podijeliti na:- emancipatorske (feministički pokret) – oni koji proširuju polje ljudske slobode i demokracije- neemancipatorske (pronatalitetni pokret) – koji sužavaju ljudske slobode

35

- politički, rasni, vjerski, kulturni- s obzirom na širinu teritorija mogu biti: regionalni, nacionalni, internacionalni- razlikujemo stare koji su karakteristični za 19. st. – radnički pokret

- novi – nastali 60.-tih godina 20. st. ekološki, studentski pokret- kontrakulturni (hipi pokreti, pank)- neofeministički (kritika ponašanja književnosti)- mirovni (protiv atomskog naoružanja)

Društveni pokreti su zapravo reakcija na određeni društveni nedostatak, tj. problem. Na TRAJNOST pokreta utjecat će dubina problema i efikasnost društva da ga riješi. Društveni pokreti imaju izrazito personalistički karakter, povezuju se osobe. Tu se pojavljuje karzma tj., pa se kao problem pojavljuje i MANIPULACIJA masama koje sudjeluju u pokretu.

POLITIČKE STRANKE

Političke stranke su izraz demokracije političkog prostora. One nastaju kao jedan od najvažnijih oblika udruživanja građana radi promicanja njihovih interesa. Odnosno, to je grupa ljudi koj ase sudjelovanjem na izborima bori za ovlasti odlučivanja u državi. Sudjelovanje na izborima je ono što razlikuje političke stranke od drugih udruženja koja također imaju politički značaj.

Osnovne funkcije političke stranke u parlamentarnom i demokratskom poretku su: osjveštavanje društvenih interesa i formuliranje mišljenja o temeljnim političkim pitanjima formiranje parlamentarne većine, demokratsko legitimiranje političkih odluka vlasti promicanje političke kulture.

Po Prpiću klasifikacija stranaka : s obzirom na programske ciljeve su – konzervativne, liberalne, socijalističke, komunističke i

fašističke s obzirom na intreese koje zastupaju – klasne (radničke, seljačke)

- pučke (narodne) stranke.

Politolozi upućuju više kritičkih primjedbi na stranke i to su:tendencija prema oligarhiji – stranke sklone koncentrirati vlast u rukama jedne elite koju je teško zamijenititendenciju prema politici protivništva – pojedine frakcije žele ostvariti vlastite interese, a ne nacionalne ili društvene ciljevetendencija noeostvarivanja proklamiranih politika – unatoč obećanjima i izjavama prije izbora, stranke često ne provode što su najavljivale.

Političke stranke u RH

– regulirane Zakonom o političkim strankama. Danas ih ima oko 100. One su izraz demokratskog, višestranačkog sustava. Njihovo djelovanje je javno.

OSNIVANJE i REGISTRACIJA političkih stranaka

Političku stranku može osnovati namjanje 100 punoljetnih, poslovno sposobnih hrvatskih državljana. Stranka se upisuje u registar političkih stranaka, a danom upisa u registar stječe svojstvo pravne osobe.Registar političkih stranaka vodi SREDIŠNJI DRŽAVNI URED ZA UPRAVU. Politička stranka dužna je prjiaviti osnivanje i djelovanje svojih podružnica ili oogranaka u roku 15 dana od osnivanja.

Politička stranka donosi STATUT – tj. akt kojim se uređuje unutarnja struktura. On sadržava: naziv i sjedište, znak stranke, predstavljanje i zastupanje stranke, ciljeve i načine djelovanja, članstvo, oblike

36

organiziranja, upravna tijela i način njihova izbora i opoziva, trajanje mandata, sredstva za rad, prestank i postupak s imovinom u slučaju njenog prestanka. Svoj statut mora objaviti u NN i jednom dnevnom listu.

U roku od 15 dana od dana održavanja osnivačke skupštine mora se podnijeti zahtjev za upis u registar političkih stranaka, a o njemu u roku od 30 dana mora donijeti rješenje SREDIŠNJI DRŽAVNI URED ZA UPRAVU.Ako Središnji državni ured za upravu ocijeni da politička stranka usmjerena podrivanju ustanovg poretka - predložit će postupak za ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom.

SREDSTVA rad političkih stranaka Političke stranke mogu stjecati prihode od članarina, dobrovoljnih priloga, izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala, državnog proračuna, proračuna Jedinica lokalne i Regionalne samouprave. Dužne su javno prikazati porijeklo i namjenu sredstva, a protupravno stečena sredstva pripadaju državnom proračunu i biti će raspoređena u humanitarne svrhe.

PRESTANAK rada političkih stranaka

Političke stranke mogu prestati s radom:- ako nadležno upravno tijelo donese odluku o prestanku političke stranke- ako se utvrdi da su prestale djelovati, a proteklo je dvostruko više vremena utvrđenog statutom za održavanje skupa najvišeg upravnog tijela, a sjedinica nije održana- ako je njihovo djelovanje zabranjeno odlukom Ustavnog suda.

Te činjenice utvrđuje Središnji državni ured za upravu. (ili ako ocjeni da je pol. stranka svojim programom usmjerena podrivanju poretka RH

Udruženja (UDRUGE)

Kod udruženja je važan sam čin udruživanja, uspostavljanja trajnog odnosa među članovima, činjenicom njihovog članstva u istom udruženju.Udruženje je okrenuto prema vlastitim interesima članova.

Razlikuju se 2 skupine interesa koje motiviraju pristup u članstvo. instrumentalni - gdje je članovima njihovo članstvo i aktivnost u udruženju sredstvo za ostvarenje

neke svrhe ekspresivno - gdje je članovima smao povezivanje i kontakt s drugim članovima udruženja, te

zajednička aktivnost ona svrha koju nastoje realizirati.

Članstvo je DOBROVOLJNO. Članovi su ravnopravni. S obzirom da je to otvoreni sistem, udruženja su u stalnom kontaktu s okolinom. Izvor sredstava su članarine i drugi doprinosi članova, ali najviše je usmjereno na dobrovoljne priloge od državnih subvencija.

Gelde odnosa udruženja građana spram države razlikuju se 2 režima: režim prijave i režim dozvole.Kod režima prijave – državna tijela kontroliraju isključivo ispunjenje uvjeta za osnivanje udruženja, a njihov akt u kojem konstatiraju to isupnjenje ima deklaratorni karakter.Kod režima dozvole – državno tijelo ima šire ovlasti da ocjenjuje oportunitet osnivanja udruženja i dozvola koju izdaje u pozitivnom slučaju ima konstitutivni karakter. U RH je režim prijave.

37

Udruge građana u Republici Hrvatskoj

Udruga je svaki oblik slobodnog, dobrovoljnog udruživanja više fizičkih ili pravnih osoba koje se radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, te ekološka, humanitarna, inofrmacijska, kulturna, nacionalna, strukovna, sporetska, zdravstvena ili radi drugog uvjerenja udružuju, ali bez namjere stjecanja dobiti.

Udruga ima svojstvo pravne osobe, to svojstvo stječe danom upisa u registar udruga. Najviše tijelo udruge je SKUPŠTINA, ima STATUT kojim se pored Skupštine mogu utvrditi druga tijela (predsjednik, nadzorni odbor, sud časti). Udruga imenuje 1 ili više osoba da je zastupa, a može imati i svoje podružnice, ogranke klubove. STATUT sadrži; = naziv, sjedište, cilj djelatnosti, članstvo, tijela, izbor, opoziv, ovlasti, način odlučvanja i trajanje mandata, te prestanak postojanja..

Registracija udrugaUpis u registraciju udruga je dobrovoljan i obavlja se na zahtjev osnivača udruge. Upisuju se u Registar udruga RH prema sjedištu udruge. Registar udruge vode Uredi državne uprave u županijama i on je javan, Ured državne uprave je dužan u roku od 30 dana od podnošenja zahtjeva za upis donijeti rješenje. IMOVINU udruge čine sredstva prikupljena od članarina i dobrovoljnim prilozima, darovima, dotacijama iz drž. proračuna. Udrugi se može zabraniti djelovanje ako:

- ako svojim djelovanjem nasilno ugrožava ustavni poredak, neovisnost, jedinstvenost i teritorijalnu cjelovitost RH- ako je usmjereno na druge aktivnosti koje su zabranjene Ustavom ili zakonom- ako obavlja djelatnosti koje nisu u skladu s ciljem iz statuta- ako je to potrebno radi zaštite sloboda i prava drugih osoba- ako je to potrebno radi zdravlja i zaštite javnog morala.

Prijavu o postojanju razloga može podnijeti svatko i to županijskom državnom odvjetniku, a rješava nadležan Županijski sud. U RH može djelovati i strana udruga, a ona svoju djelatnost može obavljati nakon upisa u registar stranih udruga koje vodi SREDIŠNJI DRŽAVNI URED za UPRAVU.

38