III Sisteme Adm Europene

7/31/2019 III Sisteme Adm Europene

1/116

UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI

CENTRUL DE STUDII EUROPENE

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE

- Suport de curs -

TITULAR DISCIPLIN,

PROF. UNIV. DR. MIHAELA ONOFREI

IAI

An universitar

2009 / 2010


2/116

2


3/116

3

CUPRINS

MODULUL 1. SISTEMUL ADMINISTRATIV COMPONENT AMEDIULUI SOCIAL..................................................................................................4

Lecia 1.1. Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale.................6

Lecia 1.2. Integrarea sistemului administrativ n mediul social...................................9

Lecia 1.3. Interrelaiile sistemului administrativ cu sistemul politic..........................13

MODULUL 2. FACTORI DETERMINANI I PRINCIPII DE

ORGANIZARE I FUNCIONARE A SISTEMELOR ADMINISTRATIVE.17Lecia 2.1. Factorii care influeneaz organizarea i funcionarea sistemelor

administrative............................................................................................19

2.1.1 . Factori endogeni........................................................................19

2.1.2. Factori exogeni...........................................................................23

Lecia 2.2. Principii de organizare i funcionare a sistemelor administrative............26

2.2.1. Omogenitate sau eterogenitate...................................................27

2.2.2. Ierarhie sau participare...............................................................31

2.2.3. Unitate sau pluralism..................................................................34

MODULUL 3. SISTEME ADMINISTRATIVE PUBLICE N UNIUNEA

EUROPEAN............................................................................................................40

Lecia 3.1. Cadrul instituional al Uniunii Europene...................................................42

Lecia 3.2. Structuri administrative publice centrale n ri ale Uniunii

Europene.................................................................................................47

3.2.1. Cadrul general privind structurarea Guvernului.........................47

3.2.2. Investitura guvernului n ri cu regim parlamentar...................52

3.2.3. Investitura guvernului n ri cu monarhie constituional.........57

3.2.4. Investitura guvernului n ri cu regim semi-prezidenial(Frana,

Portugalia)...................................................................................................................59

3.2.5. Repere ale structurrii i funcionrii ministerelor n ri ale

Uniunii Europene.......................................................................................................60


4/116

4

Lecia 3.3. Structuri administrative publice locale n ri ale Uniunii

Europene.....................................................................................................................68

3.3.1. Structuri administrative publice locale n state unitare.......68

3.3.2. Structuri administrative publice locale n state federale......75

MODULUL 4. REFORMA ADMINISTRAIEI PUBLICE I REZULTATE

ALE ACESTEIA89

Lecia 4.1. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului

administrativ...........................................................................................92

Lecia 4.2. Tipologia rezultatelor managementului public..97

Lecia 4.3. Reforma activitii Ministerului de Interne n contextul reformei

managementului public. Analiz pe ri.99

Lecia 4.4. Reforma Next steps (paii urmtori) n administraia public

britanic...105

Lecia 4.5. Principiile modernizrii administraiei publice n Frana i eficiena

lor..106

Bibliografie.......114


5/116

5

Modulul 1. SISTEMUL ADMINISTRATIV

COMPONENT A MEDIULUI SOCIAL

INTRODUCERE

Competene cognitive:care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului:

O1- s defineasc conceptele de sistem administrativ i mediu al sistemuluiadministrativ;

O2- s identifice relaiile de schimb i comunicare care au loc ntre sistemul

administrativ i mediul social;

O3- s analizeze componentele sistemului administrativ;

O4- s precizeze care sunt influenele dintre sistemul administrativ i sistemul social;

O5- s reliefeze modalitile de relaionare dintre sistemul administrativ i sistemul

politic.

Rezultate ateptate:

A1- s formuleze opinii privitoare la interrelaiile care se stabilesc ntre sistemul

administrativ i mediul social;

A2- s manifeste interes asupra coninutului prezentat;

A3- s formuleze ntrebri cu privire la materialul prezentat.

Tehnici i procedee didactice:

Metode expozitive:

- expunerea;- descrierea;- explicaia.

Metode conversative:

- conversaia;- dialogul;- problematizarea.

Metode de explorare direct:

Obiectiv fundamental:

-s cunoasc relaiile fundamentale ce se instituie ntre sistemul administrativ i

componentele mediului social;


6/116

6

- observaia;- studiul de caz


7/116

7

Lecia 1.1. Conceptul de sistem administrativ public

i componentele sale

Abordat ntr-o viziune sistemic, activitatea specific administraiei publice

se desfoar prin intermediul unei multitudini de forme instituionale ce constituie

un angrenaj instituional, ale crui principii de organizare variaz n funcie de

problemele puse, de presiunile exterioare i de preocuprile proprii, dar care

presupune i integrarea sa n mediul social, politic i economic existent cu multiple

diferenieri n spaiu i timp.

Aadar, ntr-o accepiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui statsau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituii i

reglementri interdependente prin care se nfptuiete activitatea de administraie

public, ca proces real.

n sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al

mediului social, ce reprezint, n acelai sens, un sistem integrator, de mare

complexitate.

Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant asistemului social, aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte

componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social

furnizeaz administraiei publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii

misiunilor acesteia. Pe de alt parte, se are n vedere faptul c sistemul administrativ

este n msur s-i formeze propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile,

influennd la rndul su asupra evoluiei mediului social.

La rndul su, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem)

semnific un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influen asupra

funcionrii sistemului sau care sunt influenate la rndul lor, de ctre acesta.1

Structurarea i funcionarea sistemului administrativ sunt condiionate deci, n

mod obiectiv, de alte elemente de structur ale societii globale, legate ntre ele

printr-o serie de interaciuni; el comunic cu acest mediu prin informaii reciproce i

prin procesul ntrebare-rspuns. n acest proces, ntrebrile acced ctre sistemul

1 Chevalier, J., LoschakIntroduction la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58


8/116

8

administrativ printr-o reea de comunicaii i sunt complementare, att ntre ele, ct i

cu cele care eman din interiorul sistemului administrativ nsui. La rndul lor,

rspunsurile pe care le d sistemul administrativ iau forma deciziilor i aciunilor

concrete cu impact asupra evoluiei societii.

Procesul de schimb i comunicare dintre sistemul administrativ i mediul

exterior creaz dou situaii, i anume:

pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui

ansamblu diversificat de informaii, dar n acelai timp, sistemul administrativ

tinde s-i creeze propriul determinism intern, limitndu-i densitatea

comunicaiilor cu exteriorul;

pe de alt parte, acest sistem se poate plasa ntr-o situaie de dependen sau s

ncerce s-i controleze i s domine mediul, crend un centru autonom de putere

i propriile valori.

n ipostaza de sistem distinct, dispunnd de competene proprii, administraia

public se consolideaz pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc

gradul sude autonomie, n raport cu sistemul, celelalte subsisteme i chiar cu mediul

social, politic. n atari condiii sistemul administrativ public tinde s se distaneze de

sistemul politic i s devin un sistem distinct care s aib propria legitimitate, de i

rmne sub influena politicului.

Prin prisma manifestrii i ntririi autonomiei, sistemul administrativ i

constituie bazele proprii de existen i funcionare cu urmtoarele componente:

1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehno-birocraie.

1) Birocraia se poate defini ca sistemul n care preponderena n direcia

realizrii afacerilor publice, aparine serviciilor administrative, adic birourilor.2

Birocraia presupune ca administraia s nregistreze urmtoarele mutaii:

a) - s se transforme ntr-o lume ngrdit, capabil s reziste impulsurilor

exterioare. Ea devine astfel independent de corpul electoral i de guvernani care nu

mai exercit asupra sa o influen direct. n aceast optic, Statutul funcionarului

public, din democraiile europene, maximizeaz securitatea profesional i garanteaz

autonomia acestuia, iar administraia se constituie ca o categorie social, o corporaie

care are interese proprii.

2 Chevalier, J., Loschak, D.op. cit.; p.64


9/116

9

b) - tinde s devin un centru de putere, n msur s dobndeasc for

politic i capacitate de decizie.

Puterea birocratic a fost considerat, uneori, inevitabil i binefctoare. n

acest sens, potrivit lui Max Weber, apariia statelor moderne a fost legat de

constituirea unui corp de lucrtori intelectuali, specializai, dotai cu independen i

stabilitate. La rndul su, A. Mathiot considera c birocraia are avantaje apreciabile,

deoarece funcionarii publici, recrutai n funcie de talentul lor, menin continuitatea

statului i a serviciilor publice.

n alte opinii (A. Touraine), se consider c birocraia este incompatibil cu

principiile democraiei, deoarece afacerile publice sunt ncredinate unor funcionari

neimplicai politic. Chiar dac activitatea administraiei rmne funcional n raport

cu natura i regulile sale, ea nregistreaz disfuncionaliti din punct de vedere al

inteniilor i semnificaiilor sociale.

2) Tehnocraia se definete ca sistemul n care preponderena n direcia

realizrii afacerilor publice, aparine tehnicienilor.3 Aceste persoane iau anumite

decizii n funcie de considerentele de eficacitate tehnic, fr a face referiri la

exigenele politice. Spre deosebire de agenii dintr-o organizaie birocratic,

tehnocraii nu se mulumesc numai s aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a

impune noutile.

Implantarea tehnocrailor genereaz iluzia realizrii controlului politic de ctre

administraie, Max Weber semnala deja o ascensiune public irezistibil a

tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul i puterea politicului, iar pede alt parte,

genereaz fenomenul de confuzie ntre omul politic i expert.

Preponderena tehnicienilor n cadrul sistemului politic este consecina unui

fenomen general al societii industriale, dominat de tehnocrai. Complexitatea

problemelor de rezolvat a dus la apariia unei noi pturi sociale format din ingineri,savani, manageri, la o cast a tehnologilor. Pe aceasta J. K. Galbraith o numete

tehnostructur i este format din specialiti care dein fiecare cte o parte din

informaiile necesare ntregului ansamblu ce va deine puterea. n opinia lui Maurice

Duverger, aceast evoluie va conduce la o osmoz treptat ntre tehnicienii privai i

cei publici, care au aceeai origine i apr aceleai interese.

3 Chevalier, J., Loschak, D.op. cit.; p.65


10/116

10

Pe de alt parte, influena tehnocrailor asupra afacerilor publice este

contestat; n absena omogenitii sociale i a unei doctrine proprii, specialitii nu

vor putea constitui un grup dominant n cadrul sistemului politic. n msura n care

tehnocraia compromite jocul politic i secretul de stat, ea devine incompatibil cu

principiile democraiei.

3) Tehno-birocraia este o alian ntre virtuiile de organizare i

competenele de ordin tehnic. Cele dou noiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu

se sprijin ntotdeauna pe specializare i calificare tehnic. Invers, cmpul

tehnocraiei l depete pe cel birocratic, n msura n care fenomene analoage se

produc n afara cadrului administrativ.

Tehnocraia poate s aduc birocraiei, for i prestigiu i s o pun n valoare

prin imprimarea unui caracter dinamic. La rndul su, birocraia constituie un punct

de sprijin pentru tehnocraie. Tehnicienii care se bazeaz pe aparatul birocratic devin

mult mai capabili i mai competeni.

n concluzie, tehno-birocraia reprezint un model raional de organizare a

sistemului administrativ public, capabil s ating un nalt grad de eficien, fiind bazat

pe cunotine tehnice.

Lecia 1.2. Integrarea sistemului administrativ n mediul social

Sistemul administrativ se afl n relaii de intercondiionare cu mediul sau

sistemul social de care este determinat i asupra cruia acioneaz. n accepiune de

mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte aezate ntr-o

structur ierarhizat, dar aflate n interaciune. n aceast accepiune, componentele

sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, urmtoarele:4

sistemul politic, compus din instituiile i organizaiile politice;

sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care n gruprile

umane, asigur condiiile necesare creterii demografice;

sistemul ecologic, care cuprinde relaiile populaiei cu spaiul pe care l

amenajeaz i pe care triete;

4 Chevalier, J., Loschack, D.op. cit.; p.68


11/116

11

sistemul economic, care se refer la modul de organizare a activitilor de

producie ide schimburi de bunuri i servicii;

sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale i spirituale create de

societatea omeneasc de-a lungul istoriei. El cuprinde n sens larg, obiceiurile,normele, instituiile i organizaiile prin care sepropag valorile culturale n

societate.

Este de admis c absena sistemului administrativ dintre componentele sistemului

social implic integrarea sa n sistemul politic, ceea ce contravine i principiului de

separaie a puterilor n stat. Totui, acestesisteme sunt interdependente i unele dintre

ele exercit influene determinante asupra evoluiei altora. n consonan cu cele de

mai sus, prezint interes teza liberal a primatului politicului. Pentru liberali,

sistemul politic guverneaz prin propriile sale legi, posed o realitate proprie,

ireductibil la alte subsisteme sociale, i mai mult, funcionarea sa regulatoare, este

fundamental pentru ansamblul societii. Potrivit acestor interpretri, autonomia

politicului semnific faptul c sistemul politic i gsete n el nsui principiile

explicative. Dei sunt condiionate de elemente exterioare, structurile politice

determin structurile economice i sociale. Astfel, proprietatea privat asupra

mijloacelor de producie nu determin ntr-o att de mare msur natura instituiilor

politice, iar succesiunea lor nu este legat de transformrile tehnice. n aceast

viziune, puterea politic, se consider a fi la originea sistemului economic, a claselor

sociale i a contiinei de clas.

nc de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au ncercat s descopere

legile obiective care guverneaz fenomenele politice; ei s-au strduit s clasifice

regimurile politice n funcie de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau s

analizeze mijloacele prin care, n toate statele, o clas conductoare accede la putere

i ncearc s i-o menin (ex: Pareto, Mosca, Michels).

n viziunea liberal tradiional, sistemul politic este indispensabil pentru a

asigura ordinea i pacea social. Argumentele aduse, n acest sens, sunt urmtoarele:

pentru a deveni o realitate istoric, orice societate are nevoie de o for de impuls,

iar aceast for este puterea politic;

politica este n cutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare n

numele interesului general;


12/116


13/116

13

Aparatul represiv de stat este unic i aparine n ntregime domeniului

public. El funcioneaz n caz de violen i restabilete, prin for, condiiile politice

n vederea asigurrii unui climat normal raporturilor economice i sociale.

Aparatele ideologice de stat sunt multiple i provin, att din domeniul

public, ct i din cel privat. Ele funcioneaz n exclusivitate pe criterii ideologice.

Nici o clas politic nu poate s dein n mod durabil puterea de stat, fr a recurge

la structurile ideologice i culturale, care s constituie cadrul luptei politice. Aceste

structuri dobndesc i pstreaz o autonomie relativ.

Ideologia are rolul de a ascunde contradiciile reale i anume raporturile dintre

agenii economici privite ca raporturi de clas. n opinia lui Gramsci, conceptul de

hegemonie indic o situaie istoric n care dominaia unei clase este fondat, nu

numai pe for i violen, ci mai ales pe consimmntul activ al claselor dominate.

Totodat, ideologia are rolul de a masca anumite disfuncionaliti ale

modului de producie care pot fi valorificate sub form de capital politic. Exist chiar

o anumit modestie a clasei dominante, care n dorina realegerii, se autodenigreaz i

i recunoate greelile, nainte ca adversarii politici s fac aa ceva. Aceast

aparent modestie, alturi de vidul politic, confuzia elitelor i lipsa de curaj a clasei

politice sunt factorii generatori ai tehnocraiei. Astfel, n loc de vizionari se pun

gestionari, funcionari care continu s populeze cabinetele ministeriale, ducnd la

expansiunea tehnocrailor i genernd performane mediocre n administraia

public.6

Aadar, sistemul administrativ public trebuie s se adapteze constrngerilor

provenind de la elementele sistemului social, care o influeneaz extrem de mult. Dar,

dup cum am vzut, analiza liberal tradiional, bazat pe voluntarism politic, face

din administraia public un instrument de aciune asupra sistemului social.

Analiza marxist plaseaz administraia printre mijloacele de constrngere alestatului i o consider ca o superstructur determinat de raporturile de producie, dar

dispunnd de o relativ autonomie.

6 Grjebine, ALa politique economique ou la maitrise des contraintes; Edition du Seuil; Paris; 1991;p.35.


14/116

14

Lecia 1.3. Interrelaiile sistemului administrativ cu

sistemul politic

Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate

cu sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administraia public este

parte a sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale, dar, n acelai

timp, dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic.

Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strns legat de puterea

politic, care i confer legimitate i, astfel, aciunea sa poart pecetea autoritii

statului.Pe de alt parte, sistemul administrativ recurge la trsturile specifice i la

competenele sale pentru a se opune, forei politice care tinde s o controleze.

Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ

este de dou tipuri :

1)influena ideologiilori a sistemelor de valori (politice);

2)influena instituiilor (politice).

n legtur cu primul tip de influene, se invoc faptul c administraia nu esteanimat de o ideologie specific, aciunea sa nu se legitimeaz prin ea nsi, ci toate

acestea provin din sistemul de valori dominant n societate, care poate fi liberal,

autoritar, socialist etc.

n rile ataate liberalismului, evoluia n plan administrativ s -a produs

concomitent cu cea a instituiilor politice. Primatul acordat individului de ctre

liberalismul tradiional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competenelor

statului (meninerea ordinii i respectarea regulilor concurenei), iar pe de alt parte, a

dus la supunerea administraiei publice, fa de principiile de legalitate.

Evoluia societii atest, ns, c inflexiunea principiilor liberale este nsoit

de dezvoltarea puterilor administraiei publice, creia i-a fost ncredinat i o funcie

de regulator economic.

n regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalitii i voina de renovare

naional sunt nsoite de extinderea puterii instituiilor administraiei publice care se

transform ntr-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic.

Beneficiind de competene discreionare, i fiind eliberat de necesitatea respectrii


15/116

15

normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, ns, s fac dovada unei

loialiti absolute fa de sistemul politic.

n fostele ri socialiste, instituiile administraiei publice nu reprezentau dect

instrumente aflate n serviciul construciei socialismului. Acest sistem, administrativ

public i-a pus amprenta asupra ansamblului vieii economico-sociale, impunnd

exigena i disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist.

n rile aflate n curs de dezvoltare, punerea n practic a sistemului

administrativ este, adesea, condiionat de o serie de preocupri de ordin ideologic i

politic (orientare politic, probleme de dezvoltare) i mai puin de considerente de

utilitate i eficien.

n concluzie, se poate afirma c influena sistemului de valori politice asupra

sistemului administrativ este evideniat prin fidelitate fa de regimul politic, cerin

care se presupune respectat de toi funcionarii publici, indiferent de postul ocupat.

Cel de-al doilea tip de influen decurge din aciunea instituiilor politice.

Tipul relaiilor de putere i condiiile de lupt politic influeneaz administraia i

explic variantele posibile de organizare ale acesteia, n cadrul aceluiai s istem

politic. n acest sens, se constat c situaia administraiei publice n interiorul

sistemului politic depinde de: regimul constituional; structura statului; sistemul de

partid.

Regimul constituional influeneaz sistemul administrativ, dup cum este

vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidenial. n principiu, n regimurile

parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra

funcionrii administraiei. Astfel, administraia este protejat de crizele ministeriale

i posed o larg autonomie fa de guvernani. Spre deosebire, n regimurile

prezideniale, administraia este supus, de regul, unui control riguros i se afl n

sfera de influen a luptei pentru putere. Dependena fa de instituia prezidenialestepregnant, mergnd pn la a se practica sistemul nominalizrii pentru funciile

publice.

La rndul su, structura statului, care poate fi federal sau de tip unitar,

exercit influene semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul

antreneaz suprapunerea a dou administraii distincte, n care fiecare exercit

competene proprii prin intermediul funcionarilor supui unui statut specific. Statele

unitare, dimpotriv, asigur unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic ostructur diversificat a acestuia.


16/116

16

Statele unitare pot recunoate existena colectivitilor locale, dotate cu

personalitate juridic i conduse de reprezentani alei care dispun de atribuii limitate

(n condiiile descentralizrii) sau sunt supui puterii centrale (n cazul centralizrii),

creia i ncredineaz ansamblul afacerilor administrative.

n fine, sistemul de partid i pune amprenta asupra funcionrii sistemului

administrativ, dup cum exist regimul partidului unic, bipartidism sau

multipartidism. n cazul prezenei unui singur partid la conducere, administraia este

supus acestuia i i sunt influenate, att organizarea (inclusiv numirea

funcionarilor), ct i funcionarea sa. Partidul poate s lase n seama administraiei

numai responsabilitatea gestiunii curente.

Impactul bi/multipartidismului asupra administraiei publice este mai puin

net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor (spoils system), ca n S.U.A.

n perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi

importante, ca n Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrat a funciilor publice

ntre partide, ca n Austria.

Multipartidismul a antrenat o polarizare variabil ncheiat cu existena unei

grupri politice dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Frana), care, venit la

putere deine cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, n administraia

public.

Rezumat

1. Sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant a sistemuluisocial, aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte componente ale

acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social furnizeaz

administraiei publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii misiunilor

acesteia. Pe de alt parte, se are n vedere faptul c sistemul administrativ este n

msur s-i formeze propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile, influennd la

rndul su asupra evoluiei mediului social.

Termeni cheie: sistem administrativ, sistem social, sistem politic, birocraie,

tehnocraie, tehno-birocraie, tehnostructur.


17/116

17

2. Mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnific un ansamblu de

elemente susceptibile de a exercita o influen asupra funcionrii sistemului sau care

sunt influenate la rndul lor, de ctre acesta.

3. Sistemul administrativ i constituie bazele proprii de existen i

funcionare cu urmtoarele componente: 1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehno-

birocraie.

4. Sistemul administrativ public trebuie s se adapteze constrngerilor

provenind de la elementele sistemului social, care o influeneaz extrem de mult.

5. Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi

privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administraia

public este parte a sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale,

dar, n acelai timp, dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic.

6. Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ

este de dou tipuri: influena ideologiilor i a sistemelor de valori (politice); influena

instituiilor (politice).

7. Situaia administraiei publice n interiorul sistemului politic depinde de:

regimul constituional; structura statului; sistemul de partid.

Verificare / Testare:

1. Precizai care este semnificaia noiunii de sistem administrativ.2. Prezentai componentele sistemului administrativ.3. Care sunt relaiile ce se stabilesc ntre sistemul administrativ i sistemul

social?

4. Artai cum influeneaz ideologiile i sistemul de valori politice sistemuladministrativ.

5. Cum influeneaz instituiile politice sistemul administrativ?Teme de control :

1. Eseu: Modalitile de relaionare dintre sistemul administrativ i sistemul

politic.


18/116

18

Modulul 2. FACTORI DETERMINANI I PRINCIPII

DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A

SISTEMELOR ADMINISTRATIVE

INTRODUCERE

Competene cognitive:care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului:

O1- s clasifice factorii cu influen asupra sistemelor administrative din perspectiva

aciunii acestora;

O2- s analizeze factorii endogeni i factorii exogeni;

O3- s arate care sunt efectele aciunii factorilor endogeni i a celor exogeni asupra

organizrii i funcionrii sistemelor administrative;

O4- s precizeze care sunt principiile de organizare i funcionare a sistemelor

administrative;

O5- s prezinte detaliat principiile omogenitii i eterogenitii, ierarhiei i

participrii, unitii i pluralismului.

Rezultate ateptate:

A1- s participe activ la discuiile angajate pe tema supus dezbaterii;

A2- s formuleze ntrebri privitoare la factorii cu impact asupra organizrii i

funcionrii sistemelor administrative.

Tehnici i procedee didactice:

Metode expozitive:

- expunerea;- explicaia.


- dialogul colectiv;- conversaia;- problematizarea.


- s tie care sunt factorii ce influeneaz sistemul administrativ i care sunt

principiile fundamentale ce stau la baza organizrii i funcionrii sistemelor

administrative.


19/116

19


- studiul de caz,- observaia.


20/116

20

Lecia 2.1. Factorii care influeneaz organizarea i

funcionarea

sistemelor administrative

n vederea ndeplinirii funciilor pe care i le confer sistemul social i pentru a

rspunde solicitrilor care i sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un

aparat instituional a crui complexitate sporete pe msura dezvoltrii sarcinilor

administrative. Organizarea concret a acestui aparat trebuie s corespund gsirii de

soluii la toate problemele sistemelor administrative i s ia n considerare elementele

interne sau externe care exercit presiuni sub influena factorilor de permanen i a

celor de evoluie.

Aciunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influen

endogeni rezult din interiorul sistemului administrativ nsui. Or, organizarea

administrativ posed o logic intrinsec i cunoate un ritm de evoluie specific,

aflndu-se sub impactul acestor factori.

Pe de alt parte, aciunile elementelor exogene (externe), respectiv ale

factorilor de influen exogeni, i au sursa n interiorul altor sisteme intrasociale. Subacest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie s reflecte raporturile

existente cu celelalte sisteme i s suporte permanent consecinele mutaiilor

intervenite n interiorul lor.

Unitatea de studiu 2.1.1: Factorii endogeni

Dei este supus influenelor mediului, sistemele administrative publice auurmat o dezvoltare autonom; n sistemul administrativ se regsesc elemente

intrinseci care au favorizat continuitatea i evoluia principiilor de organizare. Aceste

elemente cu caracter endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de

tradiia administrativ i expansiunea administrativ, aflndu-se sub influena unor

factori de permanen i factori de evoluie.


21/116

21

A.Factorii endogeni de permanen

ntregul aparat administrativ are tendina de a pune accent pe durat. Atributele de

continuitate privilegiaz comportamentele tradiionale, consolideaz dezvoltarea i ipun amprenta asupra vieii sociale.

Ca i alte sisteme birocratice, sistemul administrativ acord o valoare

particular tradiiei careare urmtoarele valene:7

contribuie la formarea administratorilor, deoarece, n virtutea permanenei,

funcionarii publici i nsuesc tehnicile meseriei lor i i exercit autoritatea

profesional;

protejeaz funcionarii publici n raporturile mutuale ale acestora cu superiorii i

subordonaii lor;

reprezint cadrul din care se degaj directivele de aciune cotidian; normele

empirice i uzanele interne determin pentru fiecare serviciu public, condiiile

sale permanente de aciune i conduita administrativ.

Cultul tradiiilor exprim o preocupare din partea sistemului administrativ, de

a asigura imperativele de stabilitate, n ciuda gravelor inconveniente care risc s

rezulte din acesta. Asemenea consecine negative ar putea fi urmtoarele:

a) practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului

administrativ, prin blocarea spiritului de inovare i promovarea unei rutine

profesionale;

b) greutatea precedentelor se opune eforturilor de raionalizare operabile

asupra sistemului administrativ, n cazul n care se constat prezena anumitor erori i

disfuncionaliti.

Cu toate efectele negative poteniale, factorii de permanen au asigurat

proliferarea serviciilor publice i multiplicarea numrului colaboratorilor, contribuind

la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fr ndoial c aceast proliferare a

rezultat n parte, ca urmare a dezvoltrii nevoilor sociale care au impus un aparat

administrativ mai elevat; dar ea a fost generat i de o tendin natural de evoluie,

proprie tuturor sistemelor birocratice.

Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu att mai captivant, cu

ct timpul care i este consacrat este mai mare; nu exist deci, un raport direct ntre

7 Chevalier, J., Loschak, D.op.cit.; p.91


22/116

22

volumul de munc de prestat i efectivele de personal nsrcinate s -l execute. n

administraia public, acest postulat este nsoit de dou precizri i anume:

1) funcionarii sunt creai reciproc n timpul muncii;

2) toi funcionarii tind s mreasc numrul propriilor subordonai, pentru a

dovedi importana serviciului pe care l conduc. Creterea are loc de la baz, prin

ramificaia rdcinilor i este generat de ceea ce A. Mathiot denumea paranoia

administrailor. Aceast analiz conduce la o realitate de nedorit n administraia

public, i anume c prima funcie a acesteia ar fi doar crearea de locuri de munc

i nu satisfacerea interesului public.

n alte opinii, se consider c expansiunea sistemului administrativ este

datorat constituirii unei aa zise clase a subalternilor din aparatul de stat, care

determin extinderea aparatului birocratic public din raiuni diverse,care pot fi:

- economice, conform crora creterea economic necesit sporirea

corespunztoare a numrului de posturi pentru funcionarii publici;

- politice, datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei

politice dominante s atrag noi angajai, mrind dimensiunile castei subalternilor;

- ideologice, generate de fetiismul puterii i dorina de a o dobndi, prin

apartenena la clasa funcionarilor de execuie din aparatul de stat, posibiliti de

ascensiune pe scara politic.

Factorii de permanen cultiv rezistena la schimbare. Toate sistemele

administrative sunt n esen conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare

favorizeaz o anumit nchidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutaii. Ea

exprim fenomenul de homeostaz prin care se nelege capacitatea unui sistem de a

menine anumite constante eseniale n cadrul mediului su intern, indiferent de fora

variaiilor perturbatoare care provin din mediul extern.8

Aceast capacitate de rezisten este mult mai puternic n cazul sistemuluiadministrativ, fa de alte sisteme sociale, manifestndu-se n scopul meninerii

principiilor de organizare i funcionare proprii. Atitudinea conservatoare n

administraie este asigurat, att de funcionarii publici, care vd n schimbare o

ameninare a drepturilor proprii, ct i de situaia de monopol de care beneficiaz

sistemul administrativ n societate, fapt care i faciliteaz meninerea poziiilor

dobndite.



23/116

23

Tehnicile utilizate de ctre sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare

i crea o atitudine defensiv totodat, sunt urmtoarele:

opoziia declarat, care genereaz conflicte deschise, att cu ntregul corp social,

ct i cu instanele politice;

acceptarea aparent, care reprezint o atitudine ntlnit n mod curent, constnd

n a combina n permanen structura real cu reformele administrative continue,

dar care ntotdeauna rmne la nivel de texte, de puncte secundare n program,

fr a se traduce n fapte concrete;

mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regul, eficiente; astfel, administraia

public produce anticorpi pentru a dizolva germenii evoluiei, apelnd la un

control excesiv, crend structuri i mecanisme greoaie i chiar organisme

antireformatoare.

Totui, istoria a confirmat faptul c administraia nu se schimb n acelai

timp cu transformrile care bulverseaz mediul. Astfel, Tocqueville a artat c, dup

anul 1789 (dup revoluia francez), instituiile publice au pstrat mult timp, aceeai

stare de spirit i aceleai obiceiuri. Revoluionarii s-au folosit de instituiile monarhice

pentru a-i crea un nou sistem administrativ.

Aceleai constatri se pot desprinde i din experiena altor ri occidenta le. n

Marea Britanie, autoritile administrative locale i serviciile publice actuale s-au

format ntr-o perioad lung de timp, dar pe baza unor principii formulate de organele

legislative nc din secolul al XIX lea, care i menin i astzi valabilitatea. Tradiia

prusac cu privire la funcia public i la formarea unui corp al funcionarilor publici

de elit, profesioniti, disciplinai, ierarhizai s-a meninut n toate regimurile i

subzist i astzi n mare parte, n Germania.

Chiar i administraia sovietic a fost marcat mult vreme de tradiiile

administrative ariste, iar Lenin explica severitatea i actele de violen ale birocraiei

fostei URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burghez.

B. Factorii endogeni de evoluie

Sistemul administrativ nu rezist la schimbri dect pn la un anumit punct.

Astfel, atunci cnd acestea ating o asemenea amploare, nct este imposibil

meninerea organizrii anterioare, sistemul administrativ intr ntr-o criz profund,

care impune recurgerea la mecanisme de corectare.


24/116

24

Toate sistemele tind s se degradeze pe msur ce societatea evolueaz. Acest

efect de entropie afecteaz, n special, sistemul administrativ, ntruct n toate rile,

administraia se gsete ntr-o stare de tensiune cu mediul social. nc din 1878, Le

Play constat c dezvoltarea birocraiei multiplic cauzele de iritare i genereaz o

excitaie indirect asupra spiri-tului de revoluie.9A. Mathiot vorbete chiar despre

maladiile sistemului administrativ: mania, miopia i paranoia care, dac nu sunt

ngrijite la timp, capt aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului.

Disfuncionalitatea i conflictele se multiplic n interiorul aceluiai aparat

administrativ i mai ales n domeniul serviciilor publice. Apari ia conflictelor

ierarhice i orizontale, ntre categoriile de personal contribuie la meninerea strii de

fapt, consolidarea situaiilor dobndite i la crearea unui statut antiprogresist.

Asemenea inconveniente gsesc sistemul administrativ nepregtit i incapabil s

reacioneze.

Aa dup cum spunea Michael Croazier, sistemul administrativ prezint

anumite vicii de funcionare care pot genera situaii de blocaj. Criza declaneaz din

partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit s reduc

abaterile i deviaiile de la starea de normalitate, dar n scopul meninerii parametrilor

anteriori de stabilitate i nu pentru instituirea unei stri reformatoare.

Sistemul administrativ francez funcioneaz datorit unui mecanism de

schimbare prin criz; criza este singurul mijloc de operare a reajustrilor necesare i

joac un rol esenial n dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administraiei birocratice

reprezint o alternare ntre lungi perioade de stabilitate i perioade scurte de criz i

schimbare.

Unitatea de studiu 2.1.2. Factorii exogeni

Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercit

procesul complex al schimbrii. Sistemul administrativ reflect aceste presiuni n

propria sa organizare, care se modific permanent sub influena principiilor eseniale

de echilibru al sistemelor social i politic.



25/116

25

Ca i n cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influenate de factorii

de permanen i factori de evoluie, dar care capt n actualele condiii, conotaii

noi.

A. Factorii exogeni de permanen

n cazul aciunii factorilor de permanen, se pornete de la premisa c, sistemul

social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el

ncearc s le depeasc pentru a-i asigura persistena n timp. Din acest motiv,

factorii de permanen se gsesc sub imperiul nevoii de perenitate i a nevoii de

stabilitate.

Ideea de perenitate, care este comun sistemului social, n ansamblu, se

extinde i asupra sistemului administrativ.Funcia esenial a administraiei publice

este de a asigura meninerea i continuitatea ordinii existente, n acest mod,

contribuind la amortizarea conflictelor sociale. Voina de perenitate a sistemului

social conduce la perenitatea aparatului birocratic nsui. Chiar din acel moment,

administraia poate fi considerat ca avnd caracter etern. Durata este fundamentul

ntregii aciuni administrative. Administraia triete ntr-un timp omogen, continuu

(care ignor momentele imediate i cu caracter de accidente), din care i au izvorul,

legitimitatea i justificarea sa n mod profund de sine stttoare.

Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supravieui, ci

el este garantul stabilitii raporturilor sociale i a ordinii politice. Astfel, obiectivul

care rezult n mod explicit sau implicit i care este atribuit administraiei publice, l

reprezint aprarea echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos i un stil de

lucru ineficient sau inutil se menin ntr-o societate al crei scop este pur i simplu

supravieuirea sau lipsa perspectivei i nu progresul.

Clasele politice aflate la putere au tendina de a-i organiza propria lor

stabilitate i de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de

a constitui o piedic, autoritatea impersonal i stabilitatea administraiei reprezint

armtura protectoare indispensabil exercitrii puterii. De aceea, n vechile regimuri,

statul monarhal (regal) nu s-a impus prin sine, ci datorit puterii aparatului

administrativ. n plus, cultul administraiei pentru ordine i stabilitate a furnizat

societii i sistemului burghez n ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile


26/116


27/116

27

dezechilibrat sistemul care l-a deservit vreme ndelungat pentru realizarea misiunilor

sale clasice. Se ajunge, astfel, la aprecierea c aparatul administrativ s-a dezintegrat

datorit, n fapt, extinderii extraordinare a sectorului public (dezvoltarea de

ntreprinderi publice, debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). n acelai timp, se

constat c adaptarea la noile structuri s-a fcut n sensul diversificrii administraiei

i pe orizontal. Aceast tendin de cretere a volumului i rspunderii

administraiei, pe fondul sporirii rolului statului n viaa economic, s-a amplificat n

lumea ntreag i a transformat sistemul administrativ ntr-un instrument de sprijinire

a dezvoltrii economice i sociale.

2) imperativul de eficacitate, din ce n ce mai net resimit, a condus la

mutaii compatibile n sistemul administrativ. Administraia a fost constrns s se

integreze noilor tehnici de organizare a activitii (adaptarea cldirilor, utilizarea

informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). n acelai timp, administraia

public a trebuit s se deschid perspectivei, viitorului, s ntocmeasc prognoze. n

toate rile, funcia sa nou de programare a impus un nou stil de lucru: Ea nu mai

are scopul de a menine o anumit trdiie ci de a conduce procesul evoluiei.10

3) sistemul administrativ trebuie modelat n concordan cu progresul

concepiilor democratice urmrind s duc la creterea nivelului de consum i a celui

cultural. Cetenii nu mai vor s aib de-a face cu o administraie autoritar i

absolut. n toate rile, cetenii i manifest dorina de a fi auzii i nelei de

instituiile publice, chemat s-i multiplice eforturile de asigura satisfaceerea nevoii

de utiliti sociale la un nivel din ce n ce mai nalt.

Lecia 2.2. Principii de organizare i funcionare a sistemelor

administrative

Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante;

cercetarea acestora, precum i descoperirea legilor care guverneaz administraia au

constituit din totdeauna obiective eseniale pentru tiina administraiei. Mult vreme,

cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile.



28/116

28

Fayol, Taylor i teoreticienii americani au ilustrat aceast tendin pragmatic i

utilitar, bazat pe eficien i randament.

Se apreciaz, de asemenea c analiza clasic a organizrii birocratice fcut de

Max Weber a reunit toate cerinele de ordine i eficien ale unui model ideal de

administraie, deoarece era fundamentat pe:

un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri;

ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen;

funcie public permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu

garanii de avansare.

Aceast viziune normativ despre administraia public ideal, a fost

abandonat odat ce s-au constatat vicii de organizare birocratic, care au generat n

mod inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au

aprut alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului

administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariia centrelor de

putere descentralizat.

n raport cu aceast evoluie, un sistem administrativ poate fi studiat prin

raportare la anumite sisteme de referin care oscileaz ntre omogenitate i

eterogenitate, ierarhie i participare, unitate i pluralism.11Aceti poli se constituie, n

acelai timp, n principii de organizare a sistemelor administrative.

Unitatea de studiu 2.2.1. Omogenitate sau eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate

nchis, care-i gsete n ea nsi principiile de funcionare; invers, se poate concepe

o administraie deschis fa de mediu a crei structur organizatoric s reflecte

diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat c sistemul administrativ este n

mod necesar permeabil fa de mediu, dar n acelai timp i conserv specificitatea

care i garanteaz funcionarea. Omogenitatea i eterogenitatea constituie principalii

poli ntre care oscileaz sistemele administrative.

Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a

aparatului administrativ, n detrimentul comunicaiilor laterale pe care acesta le

ntreine cu exteriorul, cu restul societii. Coeziunile din interiorul aparatului

administrativ sunt de dou tipuri :



29/116

29

coeziuni ntre organele administrative;

coeziuni ntre ageni (funcionari publici).

Organele administrative prezint anumite trsturi, care le izoleaz de restul

sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel i Schnapper), situaiaadministraiei publice, n raport cu sectorul privat, este de natur monopolist.

Aceast situaie privilegiaz derularea unor raporturi strnse care unesc sistemul

administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmaiilor lui Max Weber,

ntr-un stat organizat, violena fizic face obiectul monopolului de stat12; de aici

rezult c, administraia dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de

constrngere. Ideea monopolului de stat se afl la originea serviciilor publice. Chiar

dac n economie situaia statului nu mai este una monopolistic, administraia i -a

pstrat privilegiile dobndite de-a lungul timpului, de a-i defini limitele propriului

su monopol.

Lucrtorii din administraia public sunt supui, mai mult sau mai puin, unui

regim de drept comun, prin intermediul cruia beneficiaz de drepturi regaliene, dar i

de ndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de

faptul c, n unele ri litigiile privind activitile administrative sunt soluionate de o

jurisdicie special i de un drept administrativ specific. Aportul administrativ i

creaz propriile reglementri interne, ale cror coeren i unitate sunt asigurate prin

existena unui ansamblu de norme.

Sistemul administrativ public se prezint sub form de organizare similar

persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competenelor se asigur o

coeziune corespunztoare.

Birocraia, n sensul de categorie social, beneficiaz de unitate i coeren

proprie. n interiorul administraiei exist o complementaritate a rolului, atitudinilor i

comportamentelor agenilor (funcionarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de

grup care creaz sentimentul de apartenen la o instituie i este generat de

urmtoarele transformri :

diminuarea relaiilor individuale i creterea forei grupurilor de presiune;

asigurarea securitii locului de munc, a tratamentelor corespunztoare i a

promovrilor n funcii publice, cu scopul evitrii nemulumirilor i presiunilor

exterioare;


30/116

30

formarea unei comuniti de interese, care unete funcionarii publici i care

prevede posibilitatea avansrii n funcie de vechime;

considerarea instituiei publice ca un tot unitar, fa de care funcionarul este

parte, are o serie de obligaii de ndeplinit i se ataeaz la sistemul de valori alacesteia.

Omogenitatea angajailor din instituiile publice constituie o msur de

cretere a eficienei activitii; toate instituiile au interesul s recruteze persoane care,

prin originea, educaia i sistemul lor de valori s asigure un caracter ereditar

profesionalismului i competenei.

Aplicarea, meninerea i ntrirea principiilor de omogenitate presupune, la

rndul lor, satisfacerea anumitor condiii, ca:

stabilirea unui sistem de selecie, care s contribuie la alegerea celor mai potrivii

funcionari publici, formai printr-un sistem pedagogic corespunztor, n spiritul

deontologiei profesionale;

dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor i a statutului

birocraiei;

tendina ctre instituia total care s se ocupe de problemele personale ale

funcionarului, nu numai de viaa profesional;

crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii i

a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalitii individuale;

ncurajarea tendinelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care

funcionarii publici apr administraia de mediul extern.

Principiile de omogenitate prezint ns i inconveniene importante. Ele

conduc la promovarea unui model administrativ rigid i constant care creaz

dificulti evidente de adaptare a aciunii administrative la mediul social. Deficienele

de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecine datorate izolrii

funcionarilor publici de ceteni, n virtutea omogenitii i a spiritului de grup. Ca

rezultat al acestora, funcionarii publici dobndesc un comportament rigid i se

baricadeaz ntr-un univers nchis lumii exterioare; ei au tendina de a ine publicul la

distan i i trateaz clienii ntr-o manier formal, impersonal i dominatoare.

Toate acestea justific preocuprile pentru eterogenitate.



31/116

31

Prin comparaie, principalul avantaj al eterogenitii n administraia public l

reprezint dezvoltarea unei reele de comunicaii, bazat pe o micare ascendent i

pe una descendent.

Informarea ascendenturmrete s aduc la cunotina administraiei starea

sistemelor intrasociale, situaia rezultatelor i a deciziilor anterioare. Ea presupune o

munc de colectare i analiz a datelor, realizat cu ajutorul unor servicii specializate.

Transmiterea informaiilor de jos n sus nspre organele investite cu putere de decizie,

presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care s mpiedice blocajul,

filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendent exprim voina administraiei de a explica sensul

deciziilor sale n vederea ctigrii ncrederii publicului. n acest sens sunt necesare

msuri adecvate, constnd n:

mbuntirea raporturilor cu cei administrai, printr-o simplificare a procedurilor

i contactelor;

dezvoltarea unor servicii de relaii publice, celule de informare, birouri de primire

i orientare a publicului, care au ca obiectiv s aduc la cunotina cetenilor

aciunile administraiei. Aceste operaiuni se pot realiza, fie prin contacte directe

cu publicul, fie prin intermediul presei. n unele ri (SUA), implantarea lor este

important i a dat rezultate corespunztoare, n timp ce n alte ri (Frana), se

ciocnete de obstacole de natur psihologic;

reforma limbajului administrativ; de exemplu, n Frana s-a nfiinat, n anul 1972,

o Comisie de terminologie de pe lng Administraia central care urmrete

exprimarea i comportamentul funcionarilor publici;

revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, innd cont

de respectarea dreptului la informare al cetenilor.

Consultarea constituie o etap suplimentar, n sensul eterogenitii, vederea

deschiderii aparatului administrativ asupra societii i vizeaz stabilirea de legturi

organice ntre administraie i grupurile sociale interesate de aciunea sa. Spre

deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilete un

dialog real ntre grupurile private extrem de diversificate i sistemul administrativ, cu

efecte importante, i anume:

aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-i face auzit glasul i de a participa

la elaborarea deciziilor, atenund distana care le separ de administraia public;


32/116

32

prin consultare, administraia recunoate n mod oficial existena i caracterul

reprezentativ al grupurilor de presiune i le asociaz n aciunile sale;

consultarea atenueaz personalitatea de tip birocratic, care izoleaz funcionarii

publici de mediul social.Fiind o urmare fireasc a procesului de informare, consultarea a condus la

crearea unor veritabile instituii specifice n interiorul sistemului administrativ. n

acelai timp, comunicarea i dialogul dintre administraie i grupurile private

eterogene s-au transformat n veritabile negocieri care au loc ntre parteneri aflai pe

picior de egalitate.

n concluzie, se poate afirma c omogenitatea conserv sistemele

administrative i le izoleaz de mediul social; spre deosebire, principiile de

eterogenitate exprim voina de transformare a aparatului administrativ, n vederea

unei mai bune nelegeri i colaborri cu celelalte structuri economice. Aplicarea

ambelor categorii de principii, n limite care s permit armonizarea lor, poate asigura

creterea performanelor de funcionare a sistemelor administrative.

Unitatea de studiu 2.2.2. Ierarhie sau participare

Conform modelului clasic, organizarea birocratic are la baz un sistem de

dominare i de subordonare, n cadrul cruia gradele inferioare sunt supuse

controlului celor superioare. i totui, analiza relaiilor umane din interiorul

organizaiilor a artat c tehnicile de coordonare ierarhic i autoritar nu sunt

suficiente i potrivite pentru a asigura eficiena activitii, din moment ce accentueaz

conflictele interne.

Modelul ierarhic weberian la care se refer administraia clasic se opune

modelului participativ care este axat pe participarea membrilor instituiilor la luarea

deciziilor. Ierarhia i participarea sunt dou principii distincte, prin intermediul

crora, sistemele administrative i stabilesc relaiile cufuncionarii publici.

La origine, modelul ierarhizat se refer, n exclusivitate, la relaiile

corespunztoare unor reguli stricte de organizare, care nu in cont de sentimente,

atitudini i raporturi interumane, dect ntr-o manier formal. Ierarhia formal este

fondat pe o construcie piramidal a funciilor i sarcinilor acestora. Ea este

caracterizat prin urmtoareletrsturi:


33/116

33

distincie tranant ntre munca de concepie i cea de execuie, ntre operaiile

intelectuale i cele manuale;

centralizarea deciziilor, n sensul c puterea se ndeprteaz de locul de execuie,

deciziile fiind cu att mai valoroase, cu ct sunt luate la un nivel mai nalt;diviziunea muncii; fiecare post sau funcie are o sfer de competen net definit,

iar pregtirea funcionarului este corespunztoare acesteia;

unitate de comand i de aciune, conform creia, pentru o aciune oarecare, un

angajat nu trebuie s primeasc ordine dect de la un singur ef;

autoritate sau dominare, n sensul c superiorul i poate impunepropria voin

asupra subordonailor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora

din urm;

existena unei puteri de control i sanciune n conformitate cu legea; mijloacele

de control pot fi fizice (putere coercitiv), materiale (salarii, prime), simbolice

(prestigiu, stim);

Autoritatea ierarhic comport anumite inconveniente, ntruct antreneaz n

mod inevitabil numeroase conflicte; fie ntre indivizi plasai pe aceeai linie ierarhic,

fie ntre un funcionar i superiorul sau subordonatul su imediat. n plus, acest

principiu provoac o ngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administraiile tind

s multiplice ealoanele ierarhic superioare reducnd ritmul de lucru i realiznd o

transmitere n condiii necorespunztoare a informaiilor i ordinelor.

Imposibilitatea unei formalizri complete a raporturilor ierarhice i

recunoaterea existenei altor centre de putere dect autoritatea ierarhic, au condus n

mod progresiv la o voin de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere.

Astfel, ierarhizarea a cedat locul su principiului participrii din considerente de

eficien, realizndu-se consensul n problemele organizrii.

Apariia ideii de participare n administraie nu se explic printr-o voin de

democratizare intern, ci printr-o nou concepie n privina eficienei, promovat de

specialitii n management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este

considerat ca fiind mai eficace (dect modelul de concentrare al puterii) din rauni

diverse, i anume:

1) nivelul de satisfacere al membrilor organizaiei (instituiei) sporete

deoarece se promoveaz o atitudine activ fa de munc, bazat pe un sistem de

colaborare, pe o participare raional i contient;


34/116

34

2) calitatea deciziilor se amelioreaz, ca urmare a utilizrii conotinelor i

experienei funcionarilor subalterni i a dispariiei procesului de filtrare a

informaiilor;

3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor

ntrete exigenele participrii i dezvoltrii spiritului de colaborare.

Diferenele mai pregnante ntre sistemul administraiei publice clasice i cel al

administraiei publice moderne sunt sintetizate n figura nr.1:

MODELUL

ADMINISTRAIEI

PUBLICE CLASICE

MODELUL

ADMINISTRAIEI

PUBLICE MODERNE

MISIUNE SECURITATE JURIDICA SATISFACEREA

CLIENILOR

SUBIECT ADMINISTRAIA CLIENTUL

ORGANIZARE - STRUCTURA

IERARHICA

- DOMINAREA

CONCEPTELOR DECONTROL I

AUTORITATE

- STRUCTURA

PARTICIPATIVA

- UNITATEA

CONTROLULUI- UNITATEA

SERVICIILOR

- AUTORITATE +

NEGOCIERE + CONTROL

+ DELIBERARE

Figura nr. 1. Privire comparativ asupra modelelor administraieipublice clasice i moderne

innd cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie s lase

subordonailor capacitatea de a decide n anumite situaii i s nu recurg numai la

ordine i directive pentru a-i exprima opiniile; este necesar s se promoveze sistemul

de delegare, care ncredineaz subordonailor opiunea alegerii mijloacelor deexecuie a obiectivelor. Prin aceast atitudine participativ,subordonaii sunt incitai


35/116

35

s rezolve un numr din ce n ce mai mare de probleme, deoarece se dezvolt un stil

de autocoordonare la nivelul grupului i un climat favorabil, n acest sens, capabil s

rezolve divergenele poteniale. Pe fondul promovrii modelului participativ, s-a

dezvoltat, n mod progresiv, activitatea sindical. Puterea public a acceptat dialogul

cu reprezantanii funcionarilor publici, fiind nevoit s renune n anumite situaii la

prerogativele ierarhice, din raiuni de pruden.

Unitatea de studiu 2.2.3. Unitate sau pluralism

Avnd n vedere c birocraia se prezint ca un ansamblu omogen i

ierarhizat, n mod necesar ea este i unitar. Unitatea reprezint o prelungire i o

consecin a celor dou principii precedente, fiind justificat, att din considerente de

eficien (satisfacerea mai bun a nevoilor, la costuri mai mici), ct i din voina de a

nu se aciona la ntmplare.

Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administraie s fie

compensat printr-o subordonare a diverselor organe administrative fa de

autoritatea suprem. Aceast subordonare poate fi de ordin ierarhic i se prezint sub

dou forme, i anume:

1) a unitii prin ierarhie;

2) a unitii prin coordonare (control).

A. Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe vertical ntr-un numr de ramuri

corespunztoare unor domenii precise de activitate. Din aceast perspectiv,

specializarea pe ministere exprim n toate rile ideea repartizrii i diviziunii muncii

administrative.

Dezvoltarea interveniilor publice n viaa economico-social a determinat

creterea numrului de ministere i diversificarea acestora. mprirea muncii de

administraie pe ministere nu este doar rezultatul unei opiuni deliberate sau a unor

calcule raionale, ci mai degrab reprezint un produs istoric, bazat pe consideraii

personale i contingene politice. Acest proces se afl ntr-o continu evoluie. n


36/116

36

prezent asistm la o instabilitate a structurilor ministeriale care comport

inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de

coordonare, conflicte de munc.

Specializarea ministerial este compatibil cu principiul unitii pe care-l

completeaz printr-o ierarhizare a serviciilor. Administraia este divizat pe toat

lungimea sa n trane orizontale poziionate ntr-o manier piramidal. Fiecare etaj

reprezint un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este

subordonat fa de organele superioare.

n fruntea fiecrui minister se afl un ministru, responsabil al gestiunii i dotat

cu putere discreionar asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la

rndul su pe ealoane succesive, pe colectiviti mai mici i mai specializate

(direcii, subdirecii, birouri etc.). ntr-un regim parlamentar, orientrile activitii

administrative sunt fixate de ctre eful statului mpreun cu guvernul; ntr-un regim

prezidenial aceste atribuii revin numai efului statului.

Prin intermediul ierarhiei se asigur coeziunea, dar i supunerea

administraiei. Ea faciliteaz transmiterea ordinelor prin relaii succesive, repartizarea

responsabilitilor i controlul autoritilor alese.

B. 2 Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstrat c, n ciuda

descentralizrii, organizarea administrativ poate fi supus operaiunii de control,

exercitat de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea

unei uniti organice, ntr-o manier la fel de eficient ca ierarhizarea.

Relaia dintre stat i colectivitile locale se caracterizeaz n multe ri prin

existena unei reele de dependen care transform structurile locale n ealoane ale

puterii centrale. Statul procedeaz la repartizarea de competene n seama autoritilor

locale i are putereade arbitraj raporturile dintre colectiviti. n virtutea tutelei, statul

poate bloca, nc de la nceput, iniiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau

costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigur conformitatea i

unicitatea aciunilor ntrprinse asupra ansamblului teritoriului.

Dificultile financiare cu care se confrunt colectivitile locale impun

acordarea de ctre stat a unor subvenii i ajutoare publice; n acest scop, statul


37/116

37

efectueaz expertize tehnice i economice care s ateste necesitatea i oportunitatea

operaiilor pe care le va finana ulterior. n consecin, concepia privind efectuarea

controlului administrativ de stat este compatibil cu raionalitatea cheltuielilor

publice, dar i cu principiul de unitate.

Un exemplu, n acest sens, l constituie administraia public francez care i

desfoar activitatea pe baza tradiiilor centralizatoare i manifest o nencredere

vizibil n privina tuturor formelor de autonomie.

Principiul unitii este reprezentativ pentru concepia clasic privind

organizarea birocratic; n prezent sistemul administrativ se prezint sub forma unui

mozaic instituional, format din celule multiple, care acioneaz potrivit unei strategii

proprii.

Administraia public modern se caracterizeaz printr-o dezmembrare a

aparatului administrativ i un pluralism al centrelor de decizie autonom, care se

constat n toate rile. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent i unificat.

Dezvoltarea constant a atribuiilor sale a generat apariia unor moduri de gestiune

descentralizate, dispunnd de o relativ independen fa de autoritile centrale.

Aceast evoluie se explic din raiuni de eficien i din raiuni politice.

Individualizarea i personalizarea operaiunilor de gestiune au avut ca efect creterea

rentabilitii n munca de administraie, prin promovarea unor persoane competente la

conducerea serviciilor publice. n plus, constituirea de mici agenii administrative a

contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocraia excesiv i la scderea

puterii eantionului central.

Pluralismul mrete puterea de exprimare i de decizie a organelor

descentralizate datorit urmtoarelorfaciliti:

acordarea unor garanii de independen ageniilor, n ceea ce privete originea,

obiectul de activitate, statutul personalului;

acordarea unei reale liberti de gestiune care elimin impulsurile de putere i de

control din partea autoritilor tutelare;

stabilirea unor legturi de solidaritate ntre cei care controleaz i cei controlai n

scopul eliminrii surselor de conflict i rezolvrii eventualelor divergene pe calea

negocierii.

Dezvoltarea acestor structuri autonome creaz probleme de coeren a aciunii

administrative. Fiecare organ administrativ are tendina de a-i privilegia propriile


38/116

38

obiective, riscnd s mreasc tensiunea i concurena n interiorul sectorului public.

Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite s asigure raionalizarea

aciunii administrative respectnd autonomia diferitelor componente, dintre care

menionm:

- formulele contractuale(contracte cu ntreprinderile publice, cu oraele

medii i comuniti urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce ntre stat i

colectivitile descentralizate ntr-un cadru precis i de interes; statul i fixeaz

obiectivele generale de ndeplinit i limetele de control, garantnd organelor

descentralizate o anumit sfer de independen;

- mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate n funcie de

natura i orizontul de timp la care se refer. ntre acestea se disting canalele

tradiionale ale procedurilor de control juridic nejuridic, precum i instituiile

administrative, care se sprijin pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu

acestea.

Formulele contractuale i mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de

ctre puterea ierarhic i contribuie la realizarea unitii sistemului administrativ.

Rezumat

1. n vederea ndeplinirii funciilor pe care i le confer sistemul social i

pentru a rspunde solicitrilor care i sunt adresate, sistemul administrativ este

grefat pe un aparat instituional a crui complexitate sporete pe msura dezvoltrii

sarcinilor administrative. Organizarea concret a acestui aparat trebuie s

corespund gsirii de soluii la toate problemele sistemelor administrative i s ia n

considerare elementele interne sau externe care exercit presiuni sub influena

factorilor de permanen i a celor de evoluie.

2.Aciunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influen

endogeni rezult din interiorul sistemului administrativ nsui. Or, organizarea

administrativ posed o logic intrinsec i cunoate un ritm de evoluie specific,

aflndu-se sub impactul acestor factori.

Termeni cheie: factori endogeni, factori exogeni, omogenitate, eterogenitate, ierarhie,

participare, unitate, pluralism.


39/116

39

3. Aciunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de

influen exogeni, i au sursa n interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest

aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie s reflecte raporturile existente

cu celelalte sisteme i s suporte permanent consecinele mutaiilor intervenite n

interiorul lor.

4. Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante;

cercetarea acestora, precum i descoperirea legilor care guverneaz administraia

au constituit din totdeauna obiective esenialepentru tiina administraiei. Mult

vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare

posibile. Fayol, Taylor i teoreticienii americani au ilustrat aceast tendin

pragmatic i utilitar, bazat pe eficien i randament.

5. Analiza clasic a organizrii birocratice fcut de Max Weber a reunit

toate cerinele de ordine i eficien ale unui model ideal de administraie, deoarece

era fundamentat pe: un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri;

ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen; funcie public

permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu garanii de avansare.

6. Viziunea normativ despre administraia public ideal, a fost abandonat

odat ce s-au constatat vicii de organizare birocratic, care au generat n mod

inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au aprut

alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului administrativ

la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariia centrelor de putere

descentralizat.

7. Un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme

de referin care oscileaz ntre omogenitate i eterogenitate, ierarhie i participare,

unitate i pluralism. Aceti poli se constituie, n acelai timp, n principii de

organizare a sistemelor administrative.

Verificare / Testare:

1. Precizai factorii ce influeneaz sistemul administrativ.2. Argumentai impactul factorilor endogeni i a celor exogeni asupra sistemului

administrativ.


40/116

40

3. Care sunt categoriile de factori endogeni ce influeneaz sistemuladministrativ?

4. Care sunt principiile de organizare i funcionare a sistemului administrativcare corespund cel mai bine modelului clasic de administrare?

5. Caracterizai principiul participrii.6. Precizai trsturile ce individualizeaz principiul unitii prin control.

Teme de control :

1. Referat: Argumentai impactul factorilor endogeni i a celor exogeni asupra

sistemului administrativ din Romnia.


41/116

41

Modulul 3. SISTEME ADMINISTRATIVE

PUBLICE N UNIUNEA EUROPEAN

INTRODUCERE

Componente cognitive: care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului:

O1- s prezinte instituiile UE prin prisma prevederilor legislaiei europene (tratatele

ce instituie UE);

O2- s ilustreze modul de organizare i funcionare a guvernului n ri ale UE, innd

cont de reglementrile constituionale ale fiecrui stat n parte;

O3- s prezinte structura tehnic a guvernului n ri ale UE;

O4- s disting diferitele modaliti de nvestire a guvernului funcie de regimul

constituional propriu fiecrui stat;

O5- s reliefeze structura i modul de funcionare a ministerelor n Frana, Marea

Britanie i Italia;

O6- s descrie structura personalului administrativ n Marea Britanie;

O7- s prezinte structura administraiei publice locale n ri ale UE fcnd referire la

structura de stat (unitar/federal) i la principiile de organizare i funcionare ale

acesteia;

O8- s explice modul de organizare a administraiei publice comunale nGermania;

O9- s evidenieze organizarea administraiei publice locale n Marea Britanie;

O10- s descrie administraia public local n Londra;

O11- s prezinte organizarea i funcionarea administraiei publice locale n Italia.

Rezultate ateptate:

A1- s discute pe marginea subiectelor supuse dezbaterii;

A2- s compare structura i funcionarea sistemelor de administraie public din rileUE cu sistemul administrativ romnesc;


- s cunoasc organizarea i funcionarea sistemelor administrative publice n ri

membre ale Uniunii Europene (Frana, Germania, Marea Britanie, Italia, Suedia


42/116

42

A3- s completeze informaiile prin intermediul bibliografiei indicate;

A4- s formuleze opinii i preri personale cu referire la organizarea i funcionarea

sistemelor administrative din ri ale UE;

A5- s trezeasc interesul pentru studiul fenomenului administrativ din rile Uniunii

Europene.

Metode i tehnici didactice:

Metode expozitive:

- explicarea;- descrierea.


- conversaia;- conversaia euristic;- problematizarea.


- observaia;- studiul de caz.


43/116

43

Lecia 3.1. Cadrul instituional al Uniunii Europene

Misiunile sistemelor administrative publice se abordeaz n funcie de aria sau

rspndirea teritorial-geografic a funcionrii lor. Anumite obiective sunt naionale ise ndeplinesc n acelai mod pe toat aria teritoriului naional, cuprins ntre

graniele unei ri. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din

interiorul unei ri, cum este un ora, de exemplu. Competenele autoritilor

administrative nsrcinate s ndeplineasc aceste misiuni sunt definite ntr-o manier

mai mult sau mai puin explicit.

Evoluia sistemelor administrative, n cele mai multe state, a demonstrat faptul

c, sub presiunea solidaritii naionale i a imperativelor de ordin tehnic, tendina denaionalizare a unui numr nsemnat de misiuni este din ce n ce mai mare. Sarcinile

centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate.

Sarcinile locale sunt ndeplinite, att de instituiile subordonate ierarhic organelor

centrale sau de administraii specializate, ct i de organe descentralizate autonome.

Organele centrale nu pot s ndeplineasc, singure, sarcinile administrative, n

fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o reea public local pentru a-i exercita

aciunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare dou condiii:

1. aciunile administrative care se exercit pe ansamblul teritoriului trebuie s fie

omogene, pentru a nu pune n pericol, unitatea naional; n acelai timp, existena

aspiraiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscut

administraiei, ea trebuie s se adapteze la diversitatea structurilor pe care le

coordoneaz;

2. descentralizarea administraiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al

revendicrilor acestora. De regul, organele locale nu opteaz, n mod absolut, fie

pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se strduiesc s combine n diferite

proporii, cele dou principii extreme, luate n considerare de ctre orice sistem

administrativ.

n anumite ri, cum este cazul Franei, sistemele administrative au fost din

totdeauna marcate de o tendin profund de centralizare. n alte state ca S.U.A. i

Germania s-a optat pentru soluia federalizrii care las posibiliti largi de

exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, ns, c evoluia actual a condus la

o anumit uniformizare a regimurilor administrative.


44/116

44

Astfel, n statele federale puterea de decizie s-a transferat n seama organelor

locale. Pe de alt parte, statele centralizate au fost nevoite s-i reconsidere

structurile, deoarece centralizarea excesiv i autonomia absolut conduc la o lips de

comunicare ntre organele de decizie naionale i cele locale.

Pe de alt parte, evoluia sistemelor administrative a fost marcat de tendine

de integrare, care au condus la crearea unor entiti i structuri supranaionale n

cadrul crora coabiteaz state unitare i state organizate sub form de federaii. Istoria

a cunoscut nenumrate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de ri, acestea

avnd caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei europene

sunt Germania sau Elveia, dar n aceeai msur se poate vorbi de integrarea statelor

sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum i de zona liber de

comer (NAFTA) creat n 1994 ntre Canada,Mexic i S.U.A..

Integrarea s-a manifestat n diferite forme, iar sentimentul, care izvorte din

acest fenomen, i gsete expresia concret n tendinele de concertare a intereselor;

acestea au condus, n anumite circumstane, la crearea unor instituii politice i

administrative comune.

Construcia administrativ actual a Europei este rezultatul unui proces

ndelungat de evoluie i de negocieri care s-au finalizat prin semnarea n 1957 a

Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de natere a Comunitii Economice

Europene i totodat a unui sistem administrativ supranaional, care s-a mrit

considerabil.

Ideea integrrii europene a fost privit diferit n literatura de specialitate.

G.Haberler13considera c prin aceasta se asigur relaii economice mai strnse ntre

zonele respective. M. By era de prere c a integra un ansamblu economic nseamn

a face ct mai compatibile planurile centrelor de decizie care l compun.

Unii politologi i sociologi atribuiau integrarea fenomenului de team, cuefect de realizare a securitii colective. Alii vedeau n integrare un rezultat al

ajungerii la punctul de nentoarcere. Jan Tinbergen definea integrarea economic ca

o centralizare, la nivel supranaional, a unui numr de instrumente ale economiei

politice, de preferin ale celor care au efecte externe considerabile.

13 Olaru, D. Integrarea vest european. Realiti i controverse; Editura Politic; Bucureti; 1988;p.100


45/116

45

n acest context, dei generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei,

avea s afirme c niciunul dintre popoarele Europei nu va admite s ncredineze

destinul su unui organ format n principal din strini.14

Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de

instituii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor membre

aciuni concertate la nivel guvernamental, dar n acelai timp, s menajeze

suveranitatea politic i economic a statelor respective. Suprimarea ntre rile

membre, a obstacolelor de natur politic, comercial, fiscal, urmrete s creeze o

pia comun n care productorii i comercianii s concureze n condiii relativ

egale.

Ca urmare a acestor profunde schimbri, Comunitatea Economic European

a devenit prima putere comercial a lumii, deinnd 15 % din exportul mondial

(urmat fiind de S.U.A. 12 % i Japonia 9 %) i cea mai mare pia a lumii

industrializate. Schimbrile intervenite n Europa dup 1989 i noile aderri la C.E.E.,

au impus revizuirea cadrului legal instituit n 1957 i semnarea unui nou tratat la

Maastricht n decembrie 1991.

Noul tratat a instituit sintagma Uniunea european n locul celei de

Comunitate Economic European. El marcheaz o nou etap n procesul de

dezvoltare a unei uniuni care creaz legturi mai strnse ntre popoarele Europei i n

cadrul creia, deciziile sunt luate pe ct mai mult posibil, de ctre ceteni.15

n plan administrativ, scopul Uniunii Europene const n:16

promovarea progresului economico-social echilibrat i durabil, prin crearea unui

spaiu fr frontiere interioare i prin ntrirea coeziunii economice i sociale;

afirmarea propriei identiti pe scena internaional, prin punerea n aplicare a

unei politici de aprare i de securitate comune, pentru toate rile membre;

aprarea drepturilor i intereselor cetenilor statelor membre, prin instaurarea

unei cetenii a Uniunii;

dezvoltarea unei strnse cooperri n domeniile justiiei i afacerilor interne.

Uniunea European dispune de un cadru instituional unic care asigur coerena i

continuitatea aciunilor n scopul realizrii obiectivelor propuse, conservnd i

14 Olaru, D.op.cit.; p.10015

*** - Trait sur lUnion Europenne; Office des publications officieles des CommunantsEuropennes; Bruxelles-Luxembourg; 1992; p.716 *** - idem


46/116

46

dezvoltnd avuia comunitar. Uniunea respect identitatea naional a statelor

membre ale cror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice.

Organizarea administrativ a Uniunii Europene este conceput astfel nct s

sprijine derularea urmtoareloraciuni:

realizarea unei politici comune n domeniul comerului, agriculturii,

transporturilor i proteciei mediului;

eliminarea ntre statele membre a taxelor vamale i a restriciilor cantitative la

intrarea i ieirea mrfurilor;

asigurarea liberei circulaii a persoanelor, capitalurilor i mrfurilor;

ocrotirea sntii i instituirea unei politici sociale comune.

Conform Constituiei Europene, instituiile Uniunii sunt:

Parlamentul European; Consiliul European; Consiliul de Minitri (denumit Consiliul); Comisia European; Curtea de Justiie;

Constituia Uniunii Europeneinstituie: Banca Central i Curtea de Conturi.

Organele consultative ale instituiilor UE sunt: Comitetul Economic European i

Comitetul Regiunilor.

Atribuiile instituiilor menionate anterior sunt prezentate ntr-o manier

simplificat n Figura nr. 2

INSTITUIILE UE

1. Parlamentul European compus din 750 euro-deputai alei prin vot universal;

atribuii de: co-legiuitor (alturi de Consiliul de Minitri),bugetare, de control politic al Comisiei Europene

2. Consiliul European compus din efi de stat sau de guvern + preedinteleComisiei Europene;

insituie nou introdus de Constituia UE; promotor al politicilor europene;se pronun prin consens, nu legifereaz ;este condus de un Preedinte ales pe o perioad de 2 ani i 6

luni (se renun la preedenia prin rotaie din prezent,asigurat de fiecare stat membru o dat la 6 luni)

3. Consiliul de Minitri(Consiliul)

compus din reprezentanii guvernelor statelor membre; atribuii de: co-legiuitor (alturi de Parlament), politic


47/116

47

extern i de securitate comun, politic bugetarse ntrunete pe domenii (agricultur, concuren, pescuit)

4. Comisia European reprezint interesul european comuni UE pe plan extern;are 25 membri (1 membru din fiecare ar, o ar propune

un singur comisar);din 2014 se va reduce numrul membrilor corespunztor a

2/3 din numrul rilor membre;este condus de un Preedinte al crui mandat este de 5 ani; atribuii: propune proiecte de acte normative, asigur

planificarea i executarea politicilor comunitare, executbugetul, gestioneaz programele comunitare, vegheaz labuna aplicare a tratatelor i deciziilor instituiilorcomunitare;

rspunde n faa Parlamentului i se sprijin peadministraiile naionale

5.Curtea de Justiie(compus din Curtea deJustiie propriu-zis,Tribunalul de priminstan, Tribunalespecializate)

asigur respectarea dreptului comunitar;judec: litigii ntre state membre, litigii ntre state membre

i UE, litigii ntre UE i particulari, litigii ntre instituiileUE

6. Constituia UE instituie Banca Central European- asigur finanarea proiectelorn cadrul UE

Curtea de Conturi- asigur controlul veniturilor i

cheltuielilor7. Organe consultative aleinstituiilor UE

Comitetul Economic European- organ consultativ care dconsultan i avizeaz probleme specifice sindicatelor,ntreprinderilor, agricultorilor, familiilor, consumatorilor; Comitetul Regiunilor- reflect dorina statelor de a face s

participe i palierele locale i regionale la dezvoltareapoliticii UE; este consultat asupra problemelor care privescdirect promovarea intereselor i a diversitii regionale.

Figura nr. 2


48/116

48

Lecia 3.2. Structuri administrative publice centrale

n ri ale Uniunii Europene

Unitatea de studiu 3.2.1. Cadrul general privind structurarea i

funcionarea Guvernului

Guvernul este, n lumea modern componenta cea mai reprezentativ a

oricrui sistem administrativ public. La rndul su, structura administraiei centrale n

rile vest-europene cuprinde trei categorii de organe:

ministere, care sunt organizate numai n subordinea Guvernului;

autoriti administrative autonome fa de Guvern;

alte organe centrale care pot fi organizate, fie n subordinea Guvernului, fie n

subordinea unui minister.

Elementul fundament

Documents

III Sisteme Adm Europene