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Il negoziato agricolo nel Il negoziato agricolo nel DohaDoha round round

Fabrizio De FilippisFabrizio De Filippis(Università degli studi Roma Tre)

Convegno suLL’’Organizzazione mondiale del commercioOrganizzazione mondiale del commercio

Bilanci e prospettiveBilanci e prospettiveRoma - Luiss Guido Carli - 14 ottobre 2005

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Indice della presentazione• L’agricoltura nell’agenda di Doha• Il negoziato dopo Doha ed il fallimento di

Cancun: vecchi e nuovi attori• L’accordo-quadro di Ginevra (luglio 2004)

–– Sostegno interno: Sostegno interno: –– Accesso al mercatoAccesso al mercato–– Sussidi allSussidi all’’esportazioneesportazione

• Gli sviluppi del negoziato agricolo dopo l’accordo quadro e le proposte sul tappeto

• Cosa ci aspetta?

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L’agricoltura nell’agenda di Doha (Novembre 2001)

Dopo il fallimento di Seattle (dicembre 1999), il nuovo negoziato sull’agricoltura partì comunque già nel 2000, in base all’art. 20 dell’accordo dell’UR (builtbuilt--inin AgendaAgenda)La prima fase, precedente a Doha, fu del tutto interlocutoria, ma servì a confrontare le proposte iniziali e ad istruire i “punti agricoli” dell’agenda di Doha

–– riduzione sostanziale del riduzione sostanziale del sostegno sostegno distorsivodistorsivo degli scambidegli scambi–– aumento significativoaumento significativo dell’accesso ai mercatiaccesso ai mercati– Riduzione, nella prospettiva della completanella prospettiva della completa eliminazioneeliminazione,

di tutte le forme di sussidi allsussidi all’’esportazioneesportazione (un punto, allora, molto controverso, su cui stava per saltare tutto…)

– necessità di tener conto dei non trade non trade concernsconcerns e di assicurare un trattamento speciale e differenziatotrattamento speciale e differenziato ai PVS

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Le scadenze previste dall’agenda di Doha

• 31 Marzo 2003: Approvazione delle ModalitiesModalities (impianto dell’accordo agricolo, tipo di impegni previsti in ogni area e loro quantificazione a livello generale)

• Settembre 2003 (V Conferenza Ministeriale a Cancun): specificazione degli impegni da parte di ciascun paese (le cosiddette schedulesschedules), nel rispetto delle Modalities

• 31 Dicembre 2003: raggiungimento dell’intesa in agricoltura, primaprima della scadenza della clausola di pace

• I Gennaio 2005: chiusura dell’intero round negoziale ed inglobamento dell’accordo agricolo nel maxi-accordo complessivo (single undertakingsingle undertaking)

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Dalla conferenza di Doha al fallimento di CancunDopo Doha il negoziato agricolo entrò in una fase di discussione tecnica, ma non decollò politicamente, anche perché sia Usa che Ue non erano ancora pronti…

– Gli Usa perché nel Maggio 2002 avevano approvato un Farm Bill non in linea con obiettivi di liberalizzazione

– L’Ue perché era impegnata in un duro dibattito su una proposta di riforma radicale della Pac

Per uscire dallo stallo, il presidente del Comitato Agricoltura Stuart Harbinson presentò una bozza di Modalities

– Era un compromesso in ciascuna delle tre aree classiche del negoziato agricolo, con un approccio di riduzioneapproccio di riduzione per fasceper fasce sia del sostegno interno che delle tariffe

– La proposta era una buona base di partenza (il suo approccio sarà infatti ripreso) ma allora fu impossibile trovare accordo e la scadenza di marzo prevista per le Modalities saltò

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Nell’estate 2003, poco prima di Cancun, una serie di eventi contribuì alla ripresa dei negoziati

– Approvazione della riforma della Pac (giugno 2003), che consentì all’Ue di assumere una posizione meno difensiva

– Mini-ministeriale a Montreal (Luglio), in cui venne chiesto esplicitamente a Usa ed Ue di avviare una trattativa vera

– Proposta congiunta Usa-Ue (13 Agosto) e successiva contro-proposta (20 Agosto) del G-16 (poi G-20 e G-20plus)

– Liberalizzazione importazioni farmaci salva-vita (30 Agosto)

Tutto ciò non servì ad evitare il fallimento della conferenza di Cancun (settembre 2003)

– Il fallimento maturò soprattutto sui 4 temi di Singapore e non consentì di entrare nel merito delle questioni agricole

– Ma la grande novità fu la capacitcapacitàà dei Pvs di organizzarsi e dei Pvs di organizzarsi e contrapporsi ad Usa e contrapporsi ad Usa e UeUe: : molti lo considerarono un risultato effimero, ma il tempo ha mostrato che si è trattato del primo segnale del tramonto del vecchio regime di duopoliotramonto del vecchio regime di duopolio

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Vecchi e nuovi attori dopo CancunI gruppi negoziali portatori di interessi (e posizioni ufficiali) comuni:

–– GG--1010 (i più protezionisti): Bulgaria, Islanda, Giappone Corea sud, Liechtenstein, Mauritius, Norvegia, Svizzera, Taipei

–– GG--2020, , la grande novitla grande novitàà (in realtà sono 19): Argentina,Argentina, Bolivia, BrasileBrasile, Cile, Cina,Cina, Cuba, Egitto, Filippine, India,India, Indonesia, Messico, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Sud Africa, Tanzania, Tailandia, Venezuela, Zimbabwe

–– GG--20plus20plus,, (G-20 più, ma non sempre su tutto, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perù)

–– CairnsCairns groupgroup, gruppo storico, nato con l’Uruguay round, ora indebolito dall’adesione di oltre metà dei suoi membri al G-20 (in rosso): Argentina, Australia, Bolivia, Brasile, Canada, Cile,Colombia, Costarica, Filippine, Guatemala, Indonesia, Malesia, Nuova Zelanda, Paraguay, Tailandia, Uruguay

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I paesi più poveri–– CottonCotton GroupGroup:: Benin, Burkina Faso, Ciad, Mali–– GG--90:90: attualmente comprende 64 paesi tra Unione africana,

AcpAcp, e LdcLdc (Least Developed Countries) –– GG--33:33: un nutrito gruppo di Pvs (in realtà più di 40) preoccupati

degli effetti della liberalizzazione sull’agricoltura contadina

I singoli attori “forti”: i “soliti noti”, ossia Usa, Ue, Canada, Giappone, Australia, ma ora anche Brasile, India, Cina…

Vari gruppi per tavoli “ristretti”–– Quad Quad (quadrilatero): Usa, Ue, Canada, Giappone–– New QuadNew Quad:: Usa, Ue, Brasile, India–– FipFip ((Five Interested PartiesFive Interested Parties):): Usa, Ue, Australia, Brasile, India–– FipFip-plusplus: Usa, Ue, Australia, Brasile, India, Argentina, Benin,

Canada, Cina, Corea sud, Giappone, Indonesia, Malesia, Svizzera

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Da Cancun all’accordo-quadro di Ginevra(fine luglio 2004)

• Dopo Cancun, si entrò in una fase di stallo, finché TimGroser (Nz), sostituto di Stuart Harbinson al Comitato Agricoltura, riuscì a convincere Usa ed Ue a far ripartire il negoziato prima delle elezioni Usa e del cambio di Commissione Ue, che avrebbero fermato tutto per mesi

• Nel maggio 2004 fu decisiva una lettera congiunta di Lamye Fischler, in cui ll’’UeUe si dice pronta a negoziare una data si dice pronta a negoziare una data certa per lcerta per l’’eliminazione dei sussidi alleliminazione dei sussidi all’’exportexport

• Seguì una serie di incontri a vari livelli, trainati dal gruppo Fip ed il I agosto 2004 si raggiunge un accordoaccordo--quadroquadro (il c.d. JulyJuly FrameworkFramework) su come continuare il negoziato.

• L’accordo non era ambizioso, ma la sua importanza stava nel solo fatto di essere stato raggiunto, evitando il fallimento

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L’agricoltura nell’accordo-quadro: sostegno interno• Impegno di riduzione non solo del sostegno distorsivo della

scatola gialla, ma del sostegno complessivosostegno complessivo (somma di scatola giallascatola gialla, scatola bluscatola blu e franchigia de minimis)

•• Formula per fasceFormula per fasce, con riduzioni del sostegno differenziate per paesi, maggiori per quelli con più alto livello iniziale

•• DownpaymentDownpayment, ossia un “acconto” dell’impegno sul sostegno complessivo, con cui si chiede una riduzione del 20% già nel primo anno di implementazione

•• Tetto per la scatola bluTetto per la scatola blu a non più del 5% del valore della produzione agricola aggregata, ma parziale allentamento dei criteri di definizione della scatola stessa

•• Tetto alTetto al sostegno specificosostegno specifico assicurato a ciascun prodotto, oltre che a livello aggregato

• Riduzioni (da negoziare) delle franchigieRiduzioni (da negoziare) delle franchigie assicurate dalla clausola de minimisde minimis (oggi 5% per i Ps e 10% per i Pvs)

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Commento al sostegno interno: molte novità sul piano dei principi, ma molto “annacquabili” sul piano concreto

– Sia le riduzioni del sostegno complessivosostegno complessivo che il downpaymentdownpaymentsi applicano al sostegno consolidatoconsolidato, ben maggiore di quello effettivo

– Alla scatola bluscatola blu è imposto un tetto, ma viene allargata, per accomodare i pagamenti anti-ciclici della politica agraria Usa

– La scatola verdescatola verde rimane al riparo da tetti e da impegni di riduzione, nonostante la natura, dubbia per molti Pvs, delle misure in essa contenute sotto il profilo della non distorsività

– L’unica misura in grado di “mordere” potrebbero essere i tetti (e gli eventuali impegni di riduzione) del sostegno sostegno specifico prodotto per prodottospecifico prodotto per prodotto, ma tutto dipenderà dai “numeri” che saranno negoziati

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L’agricoltura nell’accordo-quadro: sussidi all’export• Dovranno essere progressivamente ridotti e definitivamente definitivamente

eliminati, entro una data certaeliminati, entro una data certa da negoziareda negoziare• L’Ue ha preteso che insieme ai sussidi espliciti (come quelli

della Pac) siano eliminate anche le forme mascherate di anche le forme mascherate di sussidiosussidio, quali crediti all’esportazione (Usa), aiuti alimentari (Usa), azioni distorsive delle imprese esportatrici di Stato (Canada, Australia)

• In ogni caso, la riduzione dei sussidi sarà graduale e la loro eliminazione non sarà immediata: certamente non prima del 2010, forse addirittura al 2013

• Inoltre, forse più di quanto sarà stabilito dal negoziato, conteranno altri fattori, quali gli esiti delle dispute Wto (zucchero); e per l’Ue, anche prima della scadenza, potrebbe avere senso dirottare la spesa per restituzioni all’export verso altri obiettivi della Pac

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L’agricoltura nell’accordo-quadro: accesso al mercato

• la riduzione delle tariffe consolidate avverrà con un approccio per fasceapproccio per fasce (tiered formulatiered formula), ossia con riduzioni riduzioni progressive maggiori per le fasce tariffarie piprogressive maggiori per le fasce tariffarie piùù altealte. In questo quadro, sono da negoziare

– il numero di fascenumero di fasce e al formula di riduzioneformula di riduzione al loro interno– Un eventuale tetto massimotetto massimo per ciascuna tariffa– Un cero numero di Prodotti sensibiliProdotti sensibili, indicati da ciascun

paese, cui applicare riduzioni tariffarie più contenute, da compensare con quote di importazione a tariffa ridotta

• I Pma sono esenti da ogni impegno ed ai Pvs è assicurato un trattamento speciale e differenziatotrattamento speciale e differenziato (impegni ridotti o diluiti, prodotti speciali, meccanismo speciale di salvaguardia)

• Va ridotta la TariffTariff escalation escalation (tariffe basse sulle materie prime e via via più alte sui prodotti trasformate)

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•• LL’’accesso al mercato accesso al mercato èè ll’’area piarea piùù controversa e picontroversa e piùù complicata complicata sul piano tecnico, dove anche i sul piano tecnico, dove anche i PvsPvs sono divisisono divisi

• l’accordo sarà “annacquato” dal fatto che le riduzioni si riduzioni si applicano alle tariffeapplicano alle tariffe consolidateconsolidate (più alte di quelle effettivamente applicate): molto dipenderà dal tipo di formulatipo di formuladi riduzione e dalla flessibilità offerto con i prodotti sensibiliprodotti sensibili

• Un problema tecnicoproblema tecnico è che la divisione delle tariffe in fasce impone che esse siano tutte trasformate in tariffe ad tariffe ad valoremvalorem

La decisione su come stimare gli AVE (Ad Valorem Equivalent) delle tariffe specifiche (€/ton) o miste ha richiesto molti mesi di trattative, in riferimento ai prezzi mondiali da utilizzare nel calcolo

• Un problema politicoproblema politico è ll’’erosione delle preferenze erosione delle preferenze a favore dei Pvs esportatori conseguente alla riduzione del livello generale delle tariffe

• Oltre (e forse più) che dal Wto, nei prossimi anni la riduzione delle tariffe sarà governata dagli accordi bilaterali o regionaliaccordi bilaterali o regionali

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Gli sviluppi del negoziato dopo l’accordo-quadro• L’accordo quadro prevedeva di concordare una prima prima

approssimazione delle Modalitiesapprossimazione delle Modalities entro un anno (luglio 05)– Il neozelandese Tim Groser, presidente del gruppo negoziale

sull’agricoltura, ha promosso una fitta serie di “settimane agricole” più 3 mini-ministeriali, ma nulla è accaduto

– L’unico risultato concreto (ma c’è voluto quasi un anno!) è stato l’accordo sulle modalità dei calcolo degli Ave e Groser, prima di lasciare il posto al connazionale Crawford Falconer, ha dovuto riconoscere l’assenza di risultati

• A Dalian (12-13 luglio) il G-20 aveva rotto il ghiaccio, con proposte sullproposte sull’’accesso al mercato, accesso al mercato, ma nulla si era mosso.

• Invece, dopo l’estate c’è stata una forte accelerazione nel negoziato, culminata nelle proposte complessive di Usa ed proposte complessive di Usa ed UeUe (Zurigo, 10 ottobre); ad esse ha subito risposto il G20 (13 ottobre) con una propostaproposta di mediazionedi mediazione (!)

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Le proposte sul tappeto: sostegno interno

Usa UE

Riduzione sostegno per fasce Riduzione sostegno per fasce con riduzioni con riduzioni >> per i paesi per i paesi nelle fasce pinelle fasce piùù altealte

--60% per s60% per séé ee--85% per 85% per UeUe e e

Giappone;Giappone;

--70% per s70% per séé e tagli e tagli proporzionali per proporzionali per

Usa e altri sviluppatiUsa e altri sviluppati

Franchigia Franchigia de minimisde minimis:: --50% 50% (dal 5 al 2,5%) (dal 5 al 2,5%)

--65% o anche pi65% o anche piùù

Tetto alla scatola bluTetto alla scatola blu in % in % della produzione agricoladella produzione agricola 2,5%2,5% 5% o anche meno5% o anche meno

Tetti massimiTetti massimi al sostegno al sostegno specifico per prodottospecifico per prodotto

DisponibilitDisponibilitàà a a trattaretrattare

DisponibilitDisponibilitàà a a trattaretrattare

Scatola verdeScatola verde Nessun tetto e Nessun tetto e stessi criteri stessi criteri

Nessun tetto e Nessun tetto e stessi criteri stessi criteri

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Le proposte sul tappeto: sussidi alle esportazioni• Ue

– Rinnovo dell’impegno alla progressiva eliminazione dei sussidi all’esportazione, purché esteso a tuttetutte le forme di sussidio (crediti, aiuti alimentari, imprese di Stato)

– Proposta di negoziare ad Hong Kong il percorso di riduzione e la data di eliminazione

• Usa– Eliminazione entro il 2010 dei sussidi e delle tasse

all’esportazione– Disciplina dei crediti all’export (non più di 180gg)– Disciplina aiuti alimentari

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Le proposte sul tappeto: accesso al mercato

G 20 Usa UE

Fasce Fasce tariffarie tariffarie

e % di e % di riduzioneriduzione

4 fasce per i PS(0-20; 20-50;50-75; >75)

con riduzioni di 45, 55, 65 e 75%

Per i Pvs fasce piùampie (0-130%) e riduzioni minori

(25-40%)

Fasce non specificate

Riduzioni dal 55% per le tariffe più basse al 90% per le tariffe più

alte

4 fasce(0-30; 30-60;60-90; >90)

Riduzioni fino a 60% per la fascia più alta,

con margine di flessibilità per i tagli alle singole tariffe

Tetti Tetti tariffaritariffari

100% per i Ps; 150% per i Pvs

75% 100% per i Ps; 150% per i Pvs

Prodotti Prodotti sensibilisensibili

Numero ridotto; compensazione proporzionale in termini di QTR

Non più dell’1%compensazione proporzionale in termini di QTR

Numero ridotto;compensazione proporzionale intermini di QTR

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Gli Usa: opzione zeroGli Usa: opzione zero in campo agricolo• In un preambolo della loro proposta, gli Usa propongono

un obiettivo di liberalizzazione estremamente ambizioso, articolato in due fasi, di 5 anni ciascuna– Nella prima, riduzioni riduzioni di tariffe e sostegni– Nella seconda eliminazione di eliminazione di tutte tutte le forme di sostegno le forme di sostegno

e protezionee protezione assicurate all’agricoltura•• TroppoTroppo ambizioso per essere credibile: forse solo un

modo per “avvertire” che l’amministrazione Bushintende fare sul serio…– Sia nei confronti dei paesi membri del Wto– sia nei confronti della lobby agricola interna, per

prepararla ad ingoiare un nuovo Farm Bill meno protezionista

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L’Ue: disponibilità in agricoltura, ma condizionata

Mandelson sull’accesso al mercato dei prodotti agricoli:Ciò che siamo pronti a fare per aumentare lCiò che siamo pronti a fare per aumentare l’’accesso ai nostri accesso ai nostri mercati agricoli mercati agricoli èè legato al soddisfacimento dei nostri interessi legato al soddisfacimento dei nostri interessi come esportatori, anche in agricoltura. Consideriamo perciò come esportatori, anche in agricoltura. Consideriamo perciò necessari risultati significativi nellnecessari risultati significativi nell’’aera della aera della difesa delle difesa delle indicazioni geograficheindicazioni geografiche. Intendiamo quindi aprire subito una . Intendiamo quindi aprire subito una trattativa sul Registro trattativa sul Registro multilateralemultilaterale……

Mandelson sulla posizione complessiva agricolaLa disponibilitLa disponibilitàà delldell’’UeUe a fare concessioni in agricoltura sara fare concessioni in agricoltura sarààpesantemente influenzata dal grado di pesantemente influenzata dal grado di ambiziositambiziositàà che gli altri che gli altri paesi mostreranno di avere sul fronte dellpaesi mostreranno di avere sul fronte dell’’accesso al mercato accesso al mercato dei prodotti non agricoli (NAMA) e dei servizi. dei prodotti non agricoli (NAMA) e dei servizi. E di certo non ci E di certo non ci sarsaràà alcun accordo in agricoltura se non si otterralcun accordo in agricoltura se non si otterràà un risultato un risultato complessivamente equilibratocomplessivamente equilibrato

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Cosa ci aspetta?Fino a poche settimane fa tutte le previsioni erano molto pessimistiche: lo scenario più accreditato era il fallimento, o al massimo un accordo di bassissimo profilo, e di ciò si “dava la colpa” all’agricolturaInvece, il negoziato agricolo si è rimesso in movimento, e potrebbe addirittura diventare un elemento trainante…

– Le posizioni sono un po’ meno distanti, ma soprattutto sono collocate in un impianto condiviso su impianto condiviso su cosacosa e su e su comecome trattaretrattare: insomma, un accordo sulle Modalitiesagricole è stato raggiunto nei fatti, e si tratta ora di concordare i “numeri”

– Ovviamente, non va trascurata l’azione di contrasto dei gruppi di interesse legati al protezionismo agricolo, che infatti sono già mobilitati, sia nell’Ue che negli Usa…

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•• Per concluderePer concludere, le previsioni sono ancora pessimistiche, ma meno di prima, e comunque sarà più difficile usare ancora una volta l’agricoltura come capro espiatorio

• A questo punto, infatti, si gioca su più tavoli e tutto dipende dalla possibilità che emerga un pacchetto complessivo pacchetto complessivo comprendente tutte le questionicomprendente tutte le questioni oggetto di trattativa, da tutti percepibile come sufficientemente equilibratosufficientemente equilibrato

•• Anche se di profilo basso, un accordo potrebbe comunque Anche se di profilo basso, un accordo potrebbe comunque apparire preferibile ad un ennesimo fallimentoapparire preferibile ad un ennesimo fallimento, che rischierebbe di travolgere la credibilità del Wto come sede di regolazione delle relazioni internazionali

• E forse oggi, a differenza che a Cancun, i paesi leader del paesi leader del G20G20 potrebbero essere interessati ad esercitare una azione azione meno dirompentemeno dirompente, per consolidare i risultati raggiunti in termini di potere contrattuale, senza mettere a repentaglio il Wto, ossia la sede in cui questo potere si esercita...