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INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN
GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO
Estrategia para mejorar los índices de ejecución de los proyectos de
inversión pública gestionados por el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (MOPT)
Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del
Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para
optar al Título de
Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo
Marilyn Astorga Molina
San José, Costa Rica
Julio de 2015
ii
Dedicatoria
A ti al que muchas veces le susurre al oído que despertarás
para verme alcanzar este sueño …
A ti que de niña cuidabas mis pasos y aún siendo joven adulta
me seguías dando consejo …
A ti abuelito adorado que ahora me ves desde el cielo, en compañía de papi y
al lado del Dios que amo
15 marzo 2015
Marilyn Astorga Molina
iii
Agradecimientos
A todos los involucrados en el éxito de este proyecto que emprendí creyendo en sus aportes
y que juntos podíamos soñar en una Costa Rica mejor, desde el ámbito técnico
funcionarios, equipo del tribunal examinador, colegas o aquellos desde el ámbito familiar
(sanguínea y extendida), elevaron oraciones y expresaron buenos deseos a mi nombre.
Juntos construimos un producto de calidad que me correspondió liderar, entre todos ustedes
destaco el trabajo codo a codo a nivel de diseño gráfico con mi hermana Adriana, y las
largas reflexiones contigo Karla …
A vos también, Carla colaboradora tenaz desde las trincheras del MOPT, a Karina por su
apoyo incondicional, Johanna y Grettel mis testigos favoritas o lectoras de vez en cuando, y
todo el soporte logístico extendido desde el núcleo familiar en cada una de las actividades
clave del proceso de investigación, mami, Brayan, Emma a ustedes también las gracias.
¡Celebremos juntos este logro!
iv
Resumen Ejecutivo
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) es una institución con una larga
trayectoria, fue creado en 1860, bajo el nombre de Dirección General de Obras Públicas, en
su evolución organizacional destaca la reestructuración acontecida en 1999, momento en el
que pasó de ser un ente ejecutor de obras a un órgano rector y planificador que brinda al país
la infraestructura de transporte.
Su responsabilidad rectora demanda la ejecución de obra pública principalmente a través de
sus consejos y velar por la adecuada operativización del Sistema de Trasportes. Lo anterior
confirma que la planificación y la ejecución de proyectos son actividades sustantivas.
A pesar de ello el MOPT no cuenta con un mecanismo estructurado que le permita realizar
una gerencia de proyectos con estándares de calidad, según las fases del ciclo de vida, lo que
implica ampliación en los plazos establecidos para la generación de bienes y servicios
contratado mediante endeudamiento público, cuya expresión se da en altos costos políticos,
financieros, ambientales y sociales asociados a la ejecución de su cartera.
El objetivo general de la presente investigación es diseñar una estrategia que contribuya a
mejorar los índices de ejecución de los proyectos del sector de Infraestructura y Transportes,
mediante el análisis sistémico del proceso de inversión pública de los proyectos Primer
Programa de Infraestructura Vial (PIV I), Primer Programa de la Red Vial Cantonal (PRVC-
I), Programa de Infraestructura de Transporte (PIT) y el proyecto Bajos de Chilamate Vuelta
Kooper.
Los objetivos específicos son desarrollar un diagnóstico sobre el proceso de inversión
pública, para la identificación de oportunidades de mejora; estudiar las estructuras
organizativas de las UEP de referencia y su alineamiento institucional, con el fin de
identificar oportunidades de mejora a nivel de procesos y talento humano y elaborar una
estrategia que contribuya a mejorar los índices de ejecución de los proyectos de inversión
pública bajo la rectoría del MOPT.
La investigación se orientó bajo el enfoque cualitativo, tipo de investigación acción, modo
participativo, sustentado en su flexibilidad para identificar oportunidades, la importancia que
v
se le otorga a los involucrados en el levantamiento de la información y por considerar partir
de lo específico a general.
Asimismo a este enfoque se consideró que se acoplaban mejor las técnicas de investigación
utilizadas, a saber, cuestionario, taller, entrevista en profundidad, y discusión en grupo
pequeño. En el desarrollo, gracias al análisis sistémico fue posible crear una serie de
herramientas para sistematizar, e indicar el estado de situación actual de la gerencia de
proyectos del conjunto de intervenciones bajo observación PIV I, PRVC-I, PIT y Bajos de
Chilamate Vuelta-Kooper.
El diagrama de Ishikawa sobre la causalidad del problema según actor involucrado y
frecuencia del planteamiento, la ruta del proyecto proceso tiempo, la coordinación
insterinstitucional, de acuerdo con puntos de control que responden a la tramitología, el
levantamiento de las estructuras de ejecución y su alineamiento institucional, estas son el
conjunto de herramientas creadas, a partir del análisis sistémico realizado a la luz del modelo
del ciclo de vida de proyectos.
La propuesta se fundamentó en las ideas fuerza generadas a partir del desarrollo, fue así
como se planteó un modelo de ruta del proyecto sistémico, además de definir la hoja de ruta
de la estrategia “Fortalecimiento del Talento Humano como motor de la Gerencia de
Proyectos” con un horizonte temporal de 5 años y organizada mediante un marco estratégico
y un marco táctico operativo. Este último dirigido con una serie de principios, niveles de
gestión, grupos de interés y socios estratégicos
Se establecieron como prioridades de acción: fortalecimiento del talento humano,
estandarización de procesos e instrumentos, trazabilidad de estudios y articulación de equipos
de trabajo y el sistema de información, estas alcanzaron un nivel de detalle básico porque se
les definió únicamente objetivos, resultados, metas y responsables.
Las principales conclusiones del estudio es la necesidad de brindarle la importancia
estratégica a la fase de preinversión del ciclo de vida del proyecto, la cual por limitaciones
técnicas, falta de presupuesto o por presión política no se agota al 100%, se dejan estudios
pendientes y se arrastran deficiencias de una fase a otra y su mayor impacto se da en la fase
de ejecución.
vi
Las estructuras de ejecución para la implementación de un proyecto han evolucionado en el
tiempo, sin embargo, tienen como común denominador la necesidad de un equipo de trabajo
competitivo y el manejo de procesos estandarizados.
Finalmente, de las recomendaciones resalta la necesidad de que el MOPT defina su enfoque
de gerencia de proyectos, basado en las competencias técnicas, contextuales y de
comportamiento e implementa la estrategia proporcionada por la investigación, con tal de
fortalecer el talento humano, aspecto prioritario e indispensable para poder hacer realidad de
manera adecuada las restantes prioridades de acción establecidas.
vii
Tabla de contenido Introducción ............................................................................................................................ 1
CAPITULO I MARCO METODOLÓGICO ......................................................................... 4
1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 4
1.1.1 Contexto Global ................................................................................................ 4
1.1.2 Contexto nacional ........................................................................................... 12
1.2 Justificación ........................................................................................................... 35
1.3 Enunciado del problema ........................................................................................ 38
1.4 Descripción del problema ...................................................................................... 39
1.5 Alcance de la investigación ................................................................................... 40
1.5.1 Delimitación temporal .................................................................................... 41
1.5.2 Delimitación espacial ..................................................................................... 41
1.5.3 Delimitación institucional .............................................................................. 41
1.6 Objetivos ................................................................................................................ 42
1.6.1 Objetivo general ............................................................................................. 42
1.6.2 Objetivos específicos ...................................................................................... 42
1.7 Estrategia de investigación .................................................................................... 43
1.7.1 Sujetos y fuentes de información.................................................................... 45
1.7.2 Investigación de campo .................................................................................. 46
1.7.3 Establecimiento de la muestra y la relevancia ................................................ 47
1.7.4 Instrumentos que se utilizaron para la recolección de la información ........... 48
1.7.5 Procesamiento de la información ................................................................... 50
1.8 Limitantes de la investigación ............................................................................... 50
CAPITULO II. MARCO TEÓRICO ................................................................................... 52
2.1 Teoría de Proyectos ............................................................................................... 53
2.2 Concepto de Proyecto ............................................................................................ 56
viii
2.3 Normas y Guías para la Gerencia de Proyectos ..................................................... 57
2.3.1 Guía de formulación y evaluación de proyectos ICAP .................................. 58
2.3.2 Bases para la Competencia en Dirección de Proyectos desde la perspectiva de
la Asociación Internacional de Dirección de Proyectos (IPMA) .................................. 64
2.3.3 Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos ANSI/PMI ........... 68
2.3.4 Tipos de estructura organizacional ................................................................. 71
2.4 Sistema Nacional de Inversión Pública.................................................................. 73
2.5 Secretaria de Planificación Sectorial del MOPT ................................................... 77
CAPITULO III. MARCO REFERENCIAL ......................................................................... 80
3.1 Historia ................................................................................................................... 80
3.2 Misión .................................................................................................................... 83
3.3 Visión ..................................................................................................................... 83
3.4 Objetivos ................................................................................................................ 83
3.4.1 Objetivo General............................................................................................. 83
3.4.2 Objetivos Estratégicos Institucionales ............................................................ 84
3.4.3 Objetivos Institucionales Permanentes ........................................................... 84
3.5 Funciones ............................................................................................................... 84
3.6 Políticas .................................................................................................................. 85
3.6.1 Prioridades Institucionales .............................................................................. 85
3.7 Planificación sectorial ............................................................................................ 85
3.7.1 Objetivos ......................................................................................................... 85
3.7.2 Funciones ........................................................................................................ 86
3.7.3 Servicios ......................................................................................................... 87
CAPITULO IV. ANÁLISIS DE RESULTADOS ............................................................... 89
4.1 Sistematización de las causas asociadas al débil mecanismo estructurado para la
gerencia de proyectos de inversión pública ...................................................................... 89
ix
4.2 Ruta del proyecto y sus procedimientos ................................................................ 97
4.2.1 Ruta del proyecto proceso tiempo PIV I ........................................................ 98
4.2.2 Ruta del proyecto proceso tiempo PRVC-I .................................................. 101
4.2.3 Ruta del proyecto proceso tiempo PIT ........................................................ 105
4.2.4 Ruta del proyecto proceso tiempo proyecto Bajos de Chilamate Vuelta -
Kooper 107
4.3 Actores involucrados en la ruta del proyecto ....................................................... 110
4.3.1 I Nivel: UEP ................................................................................................. 111
4.3.2 II Nivel: instituciones técnico - políticas ...................................................... 111
4.3.3 III Nivel: instituciones técnicas o de intervención ....................................... 112
4.4 Unidad Ejecutoras de Proyectos y su interrelación con la organización ............. 114
4.4.1 Unidad Ejecutora del PIV I .......................................................................... 115
4.4.2 Relación de la UEP con la organización ...................................................... 118
4.4.3 Unidad Ejecutora del PRVC-I ...................................................................... 120
4.4.4 Relación de la UEP con la organización ...................................................... 124
4.4.5 Unidad Ejecutora del PIT ............................................................................. 126
4.4.6 Relación de la UEP con la organización ...................................................... 129
4.4.7 Unidad Ejecutora de Proyectos - Bajos de Chilamate – Vuelta Kooper ...... 131
4.4.8 Relación de la UEP con la organización ...................................................... 133
CAPÍTULO V PROPUESTA ............................................................................................. 140
5.1 Conceptualización de la hoja de ruta ................................................................... 144
5.2 Prioridad de Acción: I. Fortalecimiento del talento humano ............................... 146
5.3 Prioridad de Acción: II. Estandarización de procesos e instrumentos ................. 150
5.4 Prioridad de Acción: III Trazabilidad de estudios y articulación de equipos de
trabajo ............................................................................................................................. 153
5.5 Prioridad de Acción: IV Sistema de información ................................................ 154
x
5.6 Grado de madurez de la organización .................................................................. 155
5.7 Instrumento de la estrategia ................................................................................. 157
5.7.1 Detalle del marco táctico operativo .............................................................. 158
CAPITULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................... 161
6.1 Conclusiones ........................................................................................................ 161
6.2 Recomendaciones ................................................................................................ 162
Bibliografía consultada. ...................................................................................................... 163
xi
Apéndice
Apéndice 1 Cuestionario .................................................................................................... 172
Apéndice 2 Agenda Taller .................................................................................................. 181
Apéndice 3 Guía de Entrevista ........................................................................................... 182
xii
Índice de ilustraciones
Ilustración 1 Articulación SNIP, programación y presupuesto .............................................. 8
Ilustración 2 Distribución sectorial de proyectos aprobados ................................................ 10
Ilustración 3 Marco teórico de la ruta del proyecto ............................................................. 53
Ilustración 4 Ciclo de vida de proyecto ............................................................................... 59
Ilustración 5 Enfoque sistémico y el ciclo de vida de un proyecto ...................................... 60
Ilustración 6 Estructura de soporte del proyecto .................................................................. 76
Ilustración 7 Priorización de las causas del débil mecanismo estructurado para la gerencia
de proyecto ........................................................................................................................... 96
Ilustración 8 Ruta del proyecto proceso tiempo Programa de Infraestructura Vial I ......... 100
Ilustración 9 Ruta del proyecto proceso tiempo Programa Red Vial Cantonal I ............... 104
Ilustración 10 Ruta del proyecto proceso tiempo Programa de Infraestructura de Transporte
............................................................................................................................................ 106
Ilustración 11 Ruta del proyecto proceso tiempo Bajos de Chilamate -Vuelta Kooper ..... 109
Ilustración 12 Actores involucrados en la ruta del proyecto según nivel ........................... 111
Ilustración 13 Estructura de la Unidad Ejecutora de Proyectos Programa de Infraestructura
Vial I ................................................................................................................................... 117
Ilustración 14 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos PIV I con la estructura
organizacional del CONAVI .............................................................................................. 119
Ilustración 15 Estructura de la Unidad Ejecutora de Proyectos del PRVC I - MOPT. ...... 123
Ilustración 16 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos del PRVC I con la estructura
organizacional del MOPT ................................................................................................... 125
Ilustración 17 Estructura de la Unidad Ejecutora de Proyectos del Programa de
Infraestructura de Transportes - MOPT ............................................................................. 128
Ilustración 18 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos del PIT con la estructura
organizacional del MOPT ................................................................................................... 130
Ilustración 19 Estructura de la Unidad Ejecutora de Proyectos Bajos de Chilamate - Vuelta
Kooper ................................................................................................................................ 132
Ilustración 20 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos Bajos de Chilamate – Vuelta
Kooper con la estructura organizacional del MOPT .......................................................... 134
Ilustración 21 Evolución histórica UEP ............................................................................. 137
xiii
Ilustración 22 Ruta del proyecto -modelo ciclo vida del proyecto- ................................... 143
Ilustración 23 Conceptualización de la hoja de ruta de la estrategia .................................. 145
Ilustración 24 Fortalecimiento del talento humano ............................................................ 150
Ilustración 25 Estandarización de procesos e instrumentos ............................................... 153
Ilustración 26 Trazabilidad de estudios y articulación de equipos de trabajo .................... 154
Ilustración 27 Sistema de información ............................................................................... 155
xiv
Índice de Tablas
Tabla 1. Leyes que Regulan los SNIP en América Latina ..................................................... 6
Tabla 2. Etapas del Proceso de Inversión abarcados por el SNIP .......................................... 7
Tabla 3 Áreas Temáticas de Capacitación .............................................................................. 9
Tabla 4 Costa Rica-Índice de Competitividad Global 2014-2015 ....................................... 11
Tabla 5. Índice de Competitividad Global 2013-2014, indicador: calidad de las carreteras 11
Tabla 6 Costa Rica: Inversiones en infraestructura económica, sub sector público.
(Porcentajes PIB) .................................................................................................................. 16
Tabla 7 Inversión pública bruta en infraestructura, según medios de transporte ................. 17
Tabla 8 Sector Transporte e Infraestructura: Inversión realizada en infraestructura respecto
al PIB. Según cifras nominales y reales ............................................................................... 18
Tabla 9 Inversión en proyectos de infraestructura según sector del PND -monto en millones
de USA$ y porcentajes- ........................................................................................................ 22
Tabla 10. Fechas de aprobación de endeudamiento de los proyectos de inversión pública
del MOPT en etapa de ejecución .......................................................................................... 24
Tabla 11 Plan Global de Inversiones PIV I ......................................................................... 28
Tabla 12 Plan Global de Inversiones PRVC-I ...................................................................... 30
Tabla 13 Plan Global de Inversiones PIT ............................................................................. 32
Tabla 14 Plan de Inversión por componente ........................................................................ 34
Tabla 15 Operacionalización de los objetivos específicos ................................................... 43
Tabla 16 Técnicas de la dirección de proyectos ................................................................... 65
Tabla 17 El comportamiento profesional del personal de dirección de proyectos ............... 66
Tabla 18 Las relaciones con el entorno de los proyectos ..................................................... 67
Tabla 19 Correspondencia entre grupos de procesos y áreas ............................................... 70
Tabla 20 Influencia de la Estructura de la Organización ..................................................... 72
Tabla 21 Sistematización de las causas asociadas al débil mecanismo estructurado para la
gerencia de proyectos (alto costo político, financiero, ambiental y social) .......................... 92
Tabla 22 Clasificación de las causas priorizadas.................................................................. 97
Tabla 23 Coordinación interinstitucional – Puntos de Control (Nivel II) .......................... 113
Tabla 24 Análisis comparativo de las estructuras de las UEP ............................................ 135
Tabla 25 Categorización reclutamiento funcionarios ......................................................... 147
xv
Tabla 26 Categorización del crecimiento en competencias................................................ 149
Tabla 27 Niveles de madurez de la organización ............................................................... 156
Tabla 28 Hoja de Ruta Fortalecimiento del Talento Humano como motor de la Gerencia de
Proyectos. -estratégico- ...................................................................................................... 157
Tabla 29 Fortalecimiento del Talento Humano como motor de la Gerencia de Proyectos
(táctico-operativo) .............................................................................................................. 158
xvi
Lista de acrónimos
AEIPRO: Asociación Española de Ingeniería en Proyectos.
ANSI: Instituto Nacional de Normalización de los Estados Unidos.
APP: Asociaciones Público Privadas.
BCCR: Banco Central de Costa Rica.
BCIE: Banco Centroamericano de Integración Económica.
BEI: Banco Europeo de Inversiones.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
BIP: Banco Integrado de Proyectos.
BPIP: Banco de Proyectos de Inversión Pública.
BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.
CA: Corredor Atlántico.
CAS: Comité de Aprobación y Supervisión.
CAF: Banco de Desarrollo de América Latina.
CCLIP: Línea de Crédito Condicional del Programa de Inversión.
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
CETAC: Consejo Técnico de Aviación Civil.
CGR: Contraloría General de la República.
CNC: Consejo Nacional de Concesiones.
CTP: Consejo de Transporte Público
COSEVI: Consejo de Seguridad Vial.
CONAFIN: Consejo Nacional de Financiamiento Interno, Externo y de Inversión.
CONAVI: Consejo Nacional de Vialidad.
CPE: Consejo Presidencial Económico.
DGM: Dirección de Gestión Municipal.
DOP: División de Obras Públicas.
EDP: Estructura Desagregada del Proyecto.
EDT: Estructura Desagregada del Trabajo.
xvii
EIA: Estudio de Impacto Ambiental.
FODA: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas.
GAM: Gran Área Metropolitana.
GIZ: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit.
ICAP: Instituto Centroamericano de Administración Pública.
ICG: Índice de Competitividad Global.
IFAM: Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.
ILPES: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.
INCOFER: Instituto Costarricense de Ferrocarriles.
INCOP: Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.
IPMA: Asociación Internacional de Dirección de Proyectos.
ISF: Índice de Servicialidad Funcional.
ISO: Organización Internacional de Normalización
JAPDDEVA: Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica.
JVC: Junta Vial Cantonal.
KFW: Banco Alemán de Desarrollo.
LANAMME: Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales.
MANOP: Manual de Operaciones.
MDP: Método de Diagramas de Precedencia.
MEP: Ministerio de Educación Pública.
MH: Ministerio de Hacienda.
MIDEPLAN: Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
MOPT: Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
NCB: Bases para la Competencia en Dirección de Proyectos.
OCDP: Organismo Certificador de la Dirección de Proyectos.
OEA: Organización de Estados Americanos.
PBS: Project Brakdown Structure.
PDM: Precedent Diagram Method.
xviii
PEP: Programación de Ejecución del Programa.
PERT: Program Evaluation Review Techniques.
PIB: Producto Interno Bruto.
PIT: Programa de Infraestructura de Transporte.
PIV I: Primer Programa de Infraestructura Vial.
PMI: Project Management Institute PND: Plan Nacional de Desarrollo.
PNT: Plan Nacional de Transportes.
POI: Plan Operativo Institucional.
PRVC-I: Primer Programa Red Vial Cantonal.
RHN: Región Huetar Norte.
RVC: Red Vial Cantonal.
SETENA: Secretaria Técnica de Nacional Ambiental.
SICA: Sistema de Integración Centroamericana
SNIP: Sistema Nacional de Inversiones Públicas.
UCR: Universidad de Costa Rica.
UEC: Unidad Ejecutora y Coordinadora.
UEP: Unidad Ejecutora de Proyectos.
UNOPS: Oficina de las Naciones Unidas.
UIP: Unidad de Inversiones Públicas.
UPI: Unidad de Planificación Institucional.
UR: Unidades Regionales.
WBS: Work Breakdown Structure
ZEE: Zona Económica Especial.
xix
Glosario
Administración pública: conjunto ordenado y sistemático de instituciones gubernamentales
que aplican políticas, normas técnicas, sistemas y procedimientos, a través, de los cuales
racionalizan los recursos destinados a producir bienes y servicios que demanda la sociedad
en cumplimiento a las atribuciones que la constitución confiere al Estado. (MIDEPLAN,
Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.)
Competencia: es un compendio de conocimiento, actitud personal, destrezas y experiencia
relevante, necesaria para tener éxito en una determinada función. (AEIPRO, IPMA, 2006,
p.27)
Competencia de comportamiento: tratan las relaciones personales entre los individuos y
los grupos dirigidos en los proyectos, programas o carteras. (AEIPRO, IPMA, 2006, p.23)
Competencia contextual: tratan la interacción del equipo de dirección dentro del contexto
del proyecto y con la organización permanente. (AEIPRO, IPMA, 2006, p.23)
Competencia técnica: tratan el asunto de la dirección de proyectos en que los profesionales
trabajan. (AEIPRO, IPMA, 2006, p.23)
Coordinación: es un proceso de integración de acciones administrativas de una o varias
instituciones, órganos o personas, que tiene como finalidad obtener de las distintas áreas de
trabajo, la unidad de acción necesaria para contribuir al mejor logro de los objetivos, así como
armonizar la actuación de las partes en tiempo, espacio, utilización de recursos y producción
de bienes y servicios para lograr conjuntamente las metas prestablecidas. (Secretaria Técnica
Gobierno Digital Costa Rica, 2007, p.66 citado por MIDEPLAN, Secretaria Técnica del
Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.42)
Dirección de proyectos: es la aplicación de conocimientos, habilidades, herramientas y
técnicas a las actividades del proyecto para cumplir con los requisitos del mismo.
Director de proyectos: es la persona asignada por la organización ejecutora para liderar el
equipo responsable de alcanzar los objetivos del proyecto.
xx
Endeudamiento Público: deuda cuyo vencimiento supera el ejercicio económico en el cual
es contraído. (Decreto Ejecutivo H-MR- N.32988 MIDEPLAN, artículo 2, 2006 citado por
MIDEPLAN, Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.51)
Estándares: conjunto de procedimientos o guías generales que definen la forma de ejecución
de una actividad específica y que son aceptados formal o informalmente como de uso general
por una organización. (Secretaria Técnica Gobierno Digital Costa Rica, 2007, p.66 citado por
MIDEPLAN, Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.52)
Estrategia: conjunto de principios que señalan la dirección, acción y organización de los
recursos, instrumentos y organismo que participan para llevar a cabo los propósitos derivados
de una política. Con base en lo que desea obtener, la estrategia señala la manera adecuada
de cómo se enfrentará la acción, planteará lo que se hará o dejará de hacer y adecuará la
utilización de aquellos instrumentos y políticas que sean necesarios para llevar adelante los
objetivos determinados en la planificación. (MIDEPLAN, Secretaria Técnica del Sistema
Nacional de Planificación, 2014, p.52)
Estructura organizacional: se refiere a la forma en que la institucional define sus niveles
de coordinación, de acuerdo a sus unidades, según ámbito político, asesor, directivo,
operativo o de consejo.
Instituciones técnico-políticas: alude aquellas instituciones ante las cuales la institución o
Unidad Ejecutora de Proyectos (UEP) debe gestionar un trámite o aprobación para el avance
de la intervención según la ruta del proyecto. En la presente investigación son agrupadas en
el II Nivel de coordinación interinstitucional, según su grado de importancia y participación
durante la ruta del proyecto.
Instituciones técnicas o de intervención: alude aquellas instituciones ante las cuales la
institución o Unidad Ejecutora de Proyectos (UEP) debe gestionar un trámite o aprobación
para el avance de la intervención según la ruta del proyecto, pero su participación es en uno
trámite o dos o intervienen a raíz de quejas por parte de la población.
Financiamiento: es un medio por el cual el Gobierno proporciona recursos financieros para
cubrir un déficit presupuestario o asigna recursos financieros provenientes de un superávit
xxi
presupuestario. (MIDEPLAN, Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación,
2014, p.57)
Fuentes de financiamiento: son entidades o mecanismos nacionales o internacionales que
proporcionan recursos de apoyo financiero para la implementación de proyectos de interés
público. (MIDEPLAN, Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014,
p.58)
Metodología: conjunto de procedimientos que definen la forma de ejecutar una determinada
actividad. (Secretaria Técnica Gobierno Digital Costa Rica, 2007, p.66 citado por
MIDEPLAN, Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.73)
Modalidad de ejecución: forma que determina la ejecución de las obras y acciones, que
puede ser por administración directa o por contrato. (MIDEPLAN, Secretaria Técnica del
Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.74)
Modalidad de financiamiento: se refiere a las diferentes formas de financiamiento con que
se dispone en las instituciones para la ejecución de los proyectos de inversión. (MIDEPLAN,
Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.74)
Obra pública: se considera todo trabajo que tenga por objeto construir, conservar, instalar,
reparar, demoler y en general cualquier modificación a bienes inmuebles que por su
naturaleza o disposición de la ley estén destinados al servicio público. (MIDEPLAN,
Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.77)
Pago: momento en el cual se extingue una obligación válidamente contraída, se registra
conjuntamente con la emisión del cheque o de la orden de pago. (MIDEPLAN, Secretaria
Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.78)
Puntos de control: se refiere a los trámites o aprobaciones que requiere la intervención
dentro de la ruta del proyecto para poder avanzar a otro procedimiento o fase del ciclo de
vida del proyecto.
Oficinas de dirección de proyectos: una oficina de dirección de proyectos forma parte de
una organización permanente. Sus funciones son proporcionar apoyo, fijar estándares y
directrices para los directores de los distintos proyectos y programas, recopilar datos de la
xxii
dirección de los proyectos, consolidarlos e informar a algún organismo director. Debe
asegurar que los proyectos concuerden con la estrategia y visión de la organización.
(AEIPRO, IPMA, 2006, p.35)
Rectoría: es la potestad que tiene el Presidente de la República conjuntamente con el
ministro de ramo para definir y conducir las estrategias y políticas públicas de cada sector y
asegurarse de que estas sean cumplidas. (MIDEPLAN, artículo 4, 2008 citado por
MIDEPLAN, Secretaria Técnica del Sistema Nacional de Planificación, 2014, p.95)
Ruta del proyecto: se refiere al avance del proyecto, de acuerdo a los tiempos y
procedimientos detallados, contenidos en cada una de las fases del ciclo de vida del proyecto.
Unidad Ejecutora de Proyectos: órgano u ente designado por las partes firmantes de un
Contrato de Préstamo o Empréstito, para llevar a cabo la ejecución de un proyecto y la
administración de los recursos del financiamiento asignados al mismo. (Reglamento de la
Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N. 30058-H-
MP-PLAN, 2001)
1
Introducción
El presente estudio tiene como objetivo diseñar una estrategia que contribuya a mejorar los
índices de ejecución de los proyectos del sector de Infraestructura y Transportes, por medio
del análisis de cuatro programas o proyectos en etapa de ejecución del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (MOPT), el análisis sistémico del proceso de inversión pública dentro
de la ruta del proyecto coadyuvará al fin de este estudio.
El documento se ha estructurado en cinco capítulos:
El Capítulo I Marco Metodológico: contiene la importancia del tema, el contexto en que se
circunscribe, los objetivos, las variables de investigación, explica la estrategia de
investigación, la definición de la muestra, la gestión bibliográfica y del trabajo de campo,
entre otras.
El Capítulo II Marco Teórico: expone el fundamento conceptual sobre el que se basa la
investigación, a nivel macro se hace referencia al Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP), la teoría de proyectos, normas internacionales y guías que orientan el proceso de la
inversión pública, siendo de especial interés la fase de ejecución de proyecto. Este capítulo
finaliza con el análisis de la relación de la dirección de proyectos con la estructura
organizacional de la institución dueña del proyecto.
El Capítulo III Marco Referencial: incluye una descripción organizacional del MOPT, siendo
la base aspectos como la historia, misión, visión, objetivos, funciones, organigrama, entre
otros.
El Capítulo IV Análisis de Resultados: trata sobre los resultados generados, a partir de las
técnicas de investigación implementadas, a saber, el sondeo mediante un cuestionario, el
taller de contextualización de la ruta del proyecto y el accionar de las UEP, las entrevistas a
profundidad y la discusión en grupo pequeño. Entre ellos la sistematización de las causas
asociadas al alto costo político, financiero y social de la ejecución de proyectos de inversión
pública, las rutas del proyecto proceso tiempo de las iniciativas PIV I, PRVC-I, PIT y el
proyecto Bajos de Chilamate Vuelta Kooper, el mapeo de la coordinación interinstitucional
2
con sus respectivos puntos de control, las estructuras de ejecución de cada una de las UEP y
su relación con la organización.
El Capítulo V Propuesta: trata sobre la estrategia táctico operativa que se formuló alineada a
las reformas estructurales del PNT 2011-2035 y se sustentó en cuatro prioridades de acción:
fortalecimiento del talento humano, estandarización de procesos e instrumentos, trazabilidad
de estudios y articulación de equipos de trabajo y la plataforma de información integral.
El Capítulo VI Conclusiones y Recomendaciones: esta sección sintetiza los hallazgos de la
investigación.
3
CAPITULO I
Marco Metodológico
4
CAPITULO I MARCO METODOLÓGICO
La presente investigación tiene por objetivo proponer una estrategia que contribuya a mejorar
los índices de ejecución de los proyectos de inversión pública gestionados por el MOPT, para
el logro de este alcance se analizan como insumos la cultura institucional de proyectos en la
que se inserta la intervención, las condiciones de la ejecución, el contexto interinstitucional
que debe enfrentar la ruta del proyecto hasta la puesta en marcha del mismo, las estructuras
organizacionales y de ejecución, entre otras variables.
El enfoque de la investigación es el cualitativo, de tipo investigación acción, modo
participativo y en la fase de desarrollo se aplicaron técnicas como un cuestionario, se realizó
un taller, se aplicaron (10) entrevistas a profundidad y se realizó una discusión en grupo
pequeño en el contexto de los Centros de Gobierno impulsados por el Ministerio de la
Presidencia, que se complementó con la discusión de los resultados preliminares de la
investigación con sus socios estratégicos.
1.1 Antecedentes Esta sección tiene como fin posicionar los referentes históricos a nivel estructural y de
instrumentos que inciden en la temática de la inversión pública asociada al sector de
Transporte e Infraestructura. La contextualización se fundamenta en una sección global y
nacional que permite al lector posicionarse en los elementos estructurales de gestión que
intervienen como referentes en la administración de los proyectos objeto de estudio.
1.1.1 Contexto Global
El contexto global provee la visión macro de la inversión pública asociada al sector de
Transporte e Infraestructura, para tal fin se desarrolla un apartado asociado a la situación
actual de la Red SNIP de América Latina cuyo foco de análisis es el ciclo de vida del proyecto
e información relacionada con el Índice de Competitividad Global (IGN), como referente
principal de evaluabilidad del estado actual de la infraestructura de transportes en el país.
5
Red Sistemas Nacionales de Inversión Pública
La Red SNIP se creó en el 2010, está integrada por los directores de los SNIP de: Argentina,
Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Además, cuenta con
el apoyo técnico del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) que pertenece a
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Su propósito es ser un espacio que contribuya a la mejora permanente en la gestión de la
inversión pública y el intercambio de experiencias, documentos e información sobre
evaluación, gestión de proyectos, sistemas de información y capacitación entre sus países
miembros.
Se destaca el rol pionero de Chile, país que tuvo la primera experiencia en el desarrollo de
un Banco de Proyectos a la altura de 1982 y a partir de ese momento evolucionó la idea de
los SNIP, este esfuerzo se impulsó a través de la Oficina de Planificación Nacional con el
apoyo de la cooperación técnica de las Naciones Unidas.
Otros esfuerzos contemporáneos al de Chile en la región que no llegaron a consolidarse
fueron las experiencias en Guatemala, Republica Dominicana y Venezuela. Fue hasta 1985
que Colombia a través de su Departamento Nacional de Planeación, alcanza otra experiencia
exitosa con el apoyo de la Organización de Estados Americanos (OEA), impulsa un proyecto
de apoyo a las actividades de preinversión e inversión a nivel territorial y con el apoyo de
ILPES firma un convenio para el desarrollo e implementación del Banco Proyectos de
Inversión Nacional (BPIN).
Posteriormente, los SNIP de Bolivia y Perú se desarrollaron en la década de los 90, sistemas
que tomaron como referencia las experiencias pioneras, que les permitió desarrollar una
estructura legal y de información clara y así consecutivamente se fueron gestando los demás
SNIP vigentes en la región que tienen como común denominador la generación de
metodologías, sistemas de información, reformas legales e institucionales y capacitación.
6
El 2014 fue un año importante para Red, dado que con el apoyo de CEPAL se realizó la
encuesta sobre los Avances y retos de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública de
América Latina, a continuación se expondrán algunos de los resultados, que se acoplan a la
razón de ser de esta investigación para ilustrar la realidad y asimetrías existentes entre los
países miembros de la Red.
Tabla 1. Leyes que Regulan los SNIP en América Latina
Fuente: Perotti D. & Rueda M., 2014, p.14.
De los países analizados resalta la existencia de normativa en el ámbito del presupuesto en
la mayoría y por el contrario tan solo Argentina, Colombia, Perú y República Dominicana la
poseen desde la perspectiva de inversión, sin embargo, a pesar de la complementariedad de
esta normativa, al consultar a los países sobre la articulación entre los SNIP, la programación
y el presupuesto, 14 de los 15 países respondieron que no existe, lo que refleja un vacío en la
implementación de la normativa e incluso cobra relevancia el posicionamiento en la
administración pública de los órganos rectores del SNIP, en donde 8 países están acuñados
al Ministerio de Economía, Finanzas, Hacienda –manejo de presupuesto- y en los 4 países
restantes a excepción de Costa Rica, los SNIP estaban vinculados con la Presidencia de la
República y aun así no ha sido posible dicha articulación.
7
El rol de los SNIP según Perotti O. & Rueda M. es valorar los proyectos de inversión con su
instrumental para que los formuladores tomen la debida consideración de los requerimientos
para garantizar una mejora en el bienestar social, en este caso 11 países respondieron que era
obligatorio la evaluación de los proyectos por el SNIP. (2014, p.19)
El ciclo de vida de la inversión o del proyecto, es el parámetro de calidad, que desde el inicio
hasta el fin validará la administración adecuada de los recursos públicos. La siguiente tabla
define las etapas valoradas.
Tabla 2. Etapas del Proceso de Inversión abarcados por el SNIP
Fuente: Perotti D. & Rueda M., 2014, p.20.
A partir de la información del tabla se constata como la mayoría de los SNIP contemplan las
etapas del ciclo de vida enunciadas, llama la atención el caso de Chile que solo incluye las
etapas de análisis y emisión del dictamen, seguimiento y evaluación de ejecución de
proyectos y la evaluación expost, siendo el país pionero en esta temática y el otro hallazgo,
es como las etapas de ejecución directa del proyecto y la evaluación expost son las que tienen
menor participación, por lo que muchas de las acciones de los SNIP se concentran en tareas
de planificación.
8
Tras haber agotado las etapas del proceso de inversión, se retoma el planteamiento de la
articulación del SNIP, la programación y el presupuesto, y se muestra la ilustración siguiente
que resume los aspectos desarrollados hasta el momento.
Se reitera la necesidad operativa de vincular la planificación con el presupuesto para
gestionar de manera integral el proyecto, dado que desde su origen requiere del respaldo
interinstitucional para su éxito.
Ilustración 1 Articulación SNIP, programación y presupuesto
Fuente: Perotti D. & Rueda M., 2014, p.21.
Por otro lado, se rescatan las áreas temáticas sobre las que versa la capacitación, a pesar de
que la encuesta no incluyó el alcance de esta variable en función a los equipos de trabajo de
los SNIP, si abarcó la manera en que se apoyan a los formuladores y evaluadores de
9
proyectos, resultando que a todos los capacitan en el uso de su instrumental y la evaluación
económico social y en la categoría de otros, la mayoría indicó en formulación de proyectos.
Asimismo la capacitación a nivel de la evaluación expost que se da en Colombia, Panamá,
Perú y República Dominicana no coincide con lo reportado por los SNIP que si abordan la
evaluación expost en el ciclo de vida o viceversa, que son Chile, Colombia, Nicaragua, Perú
y República Dominicana.
Tabla 3 Áreas Temáticas de Capacitación
Fuente: Perotti D. & Rueda M., 2014, p.41.
Por último, a partir del total de proyectos de 10 países, para el periodo 2010-2014, se realizó
la distribución sectorial, sus resultados demuestran la relevancia de las inversiones del sector
transportes y logística cuya participación oscila del 32% al 38%, este sector en conjunto con
el de agua y saneamiento y educación son los tres con mayor cantidad de proyectos.
10
Ilustración 2 Distribución sectorial de proyectos aprobados
Fuente: Perotti D. & Rueda M., 2015, diapositiva 26.
Este cierre según distribución sectorial es la antesala para migrar a los antecedentes de la
temática de transporte e infraestructura, tomando como punto de partida el ICG.
Índice de Competitividad Global
El ICG es desarrollado y publicado por el Foro Económico Mundial anualmente, mide como
un país desarrollado o en desarrollo utiliza sus recursos y la capacidad para proveerles a sus
habitantes un alto nivel de prosperidad, que dependerá de la forma en que se utilizan los
recursos disponibles.
Costa Rica ocupa el puesto 51 del ranking de competitividad mundial para el periodo 2014-
2015 de los 144 países analizados. La tabla adjunta evidencia el comportamiento histórico
del país.
1% 1% 1% 1%
2010 2011 2012 2013
12% 14% 12%17%
2010 2011 2012 2013
Agua y Saneamiento
7% 6%9% 8%
2010 2011 2012 2013
9% 10%8% 7%
2010 2011 2012 2013
EducaciónSalud
8%5% 4% 5%
2010 2011 2012 2013
Energía
Comunicaciones
34% 34% 38%32%
2010 2011 2012 2013
Transporte y Logística
11
Tabla 4 Costa Rica-Índice de Competitividad Global 2014-2015
Años Ranking de Competitividad
Índice de Competitividad
2015 51 4,42 2014 54 4,35 2013 57 4,34 2012 61 4,27 2011 56 4,31 2010 55 4,25 2009 59 4,23 2008 63 4,11 2007 68 4,05
Fuente: Elaboración propia a partir de http://www.datosmacro.com/estado/indice-competitividad-global/costa-rica
Los rendimientos de ejecución de inversión pública tendrán una relación directa con este
índice, debido a su papel como dinamizadora del sistema económico y el desarrollo de un
país.
Un extracto del pilar 2 del índice de competitividad global para el periodo 2013-20141,
asociado a la calidad de las carreteras provee un panorama global y de la región del estado
de la situación de Costa Rica.
Tabla 5. Índice de Competitividad Global 2013-2014, indicador: calidad de las carreteras
Posición País Valor indicador (*) 1 Emiratos Árabes Unidos 6,6 6 Singapur 6,1 13 Alemania 5,9 16 Estados Unidos 5,7 23 Canadá 5,3 31 Chile 5,1 125 Costa Rica 2,7 (*) Indicador: 7 si la calidad de las carreteras se encuentra entre las mejores de mundo.
Fuente: Elaboración propia a partir de Índice de Competitividad Global 2013-2014, Foro Económico Mundial citado por Loria M. & Umaña C., 2014, p.13.
1 Se analizaron un total de 148 países.
12
Una mirada a las mejores posiciones del ranking permite identificar a Chile como
representante de Latinoamérica, esta buena calificación coincide con un SNIP maduro, que
contribuye al mejor uso de los recursos públicos, sin embargo, no todos los países de la región
poseen estos buenos resultados.
En el caso de la infraestructura de puertos para el periodo 2014-2015 Costa Rica alcanzó la
posición 115, que corresponde a un valor del indicador de 3, lo que evidencia la necesidad
que posee el país en revertir la descapitalización de la infraestructura asociada a transportes.
1.1.2 Contexto nacional
Sistema Nacional de Inversión Pública
La Unidad de Inversiones Públicas (UIP) del MIDEPLAN, a partir del 2007 inició funciones
dirigidas a ordenar el proceso de la inversión en la Administración Pública Central y
Descentralizada, tema que quedó rezagado por más de 25 años y es hasta en la administración
Arias Sánchez, donde se retoma.
En ese sentido, la publicación del Reglamento para la Constitución y Funcionamiento del
Sistema Nacional de Inversión Pública de las Normas Generales y Definiciones, en el 2008,
marcó un hito importante en la gestión de los proyectos de inversión pública en el país, siendo
su objetivo “lograr una utilización óptima de los recursos públicos para el cumplimiento de
los objetivos estatales, apegado a los principios de economía, eficiencia, eficacia, gradualidad
y calidad de la inversión”. (Decreto 34694, 2008, p.2)
Los componentes definidos para el SNIP son:
a) Metodologías de Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública;
b) Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública;
c) Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP);
d) Capacitación en Inversión Pública;
e) Plan Nacional de Inversión Pública (PNIP).
13
De acuerdo a la información de la entrevista de ILPES dirigida a los países miembros de la
Red SNIP, Costa Rica presenta dos variaciones en sus componentes no posee el componente
normativo-legal e incluye el PNIP como uno adicional.
Es importante resaltar que la puesta en marcha de los componentes citados son
responsabilidad directa de la UIP, resultando que a lo largo de sus 7 años de gestión ha
logrado crearlos todos, pero tiene limitaciones operativas.
Tales como la no actualización de instrumentos (Normas, Guía) que tienen más de 5 años de
haberse publicado, la elaboración de un único PNIP (2009-2010) desarrollado a la mitad de
la administración vigente para ese momento, con una escaza participación sectorial y
ausencia de control y seguimiento. La actualización del BPIP mucho a dependido del
compromiso institucional más que el cumplimiento de la normativa que está a nivel de
reglamento o la regulación en apoyo del Ministerio de Hacienda (MH) o la Contraloría
General de República (CGR) como instancias de apoyo a gestión del SNIP.
Por lo anterior, la implementación de los objetivos específicos del SNIP representa un trabajo
de coordinación intra e inter institucional, porque la formulación de los proyectos se da en el
seno de las instituciones bajo la cobertura del sistema. El Decreto 34694 en su artículo 5, los
define así:
a) Lograr que los recursos públicos que se destinan a inversión pública rindan el mayor
beneficio económico-social y ambiental al país.
b) Implementar un sistema integral de análisis, seguimiento y evaluación de la inversión
pública, siguiendo el ciclo de vida de los proyectos.
c) Programar y administrar eficientemente la inversión pública.
d) Proveer información suficiente y de calidad para la toma de decisiones sobre
inversiones.
e) Fortalecer la capacidad de todo el sector público en los procesos de formulación y
programación de la inversión pública, así como en la evaluación socioeconómica,
ambiental, de gestión de riesgo de desastres y ejecución física y financiera de los
proyectos de inversión.
f) Facilitar la programación anual y plurianual de las inversiones públicas.
14
g) Mantener un inventario actualizado de todos los proyectos de inversión pública.
La razón de ser del SNIP o aspiración se podría resumir en la utilización óptima de los
recursos y sus objetivos específicos se convierten en las variables para una evaluación del
grado de madurez, sus logros en resumen se avocan a la creación de instrumentos, una
capacitación inconstante por las limitaciones de presupuesto, un equipo de trabajo con solo
dos especialistas en temas vinculados a la gerencia de proyectos, entre otros aspectos, que
muestran de manera preliminar una incidencia básica en la administración pública y que aún
al sistema le falta madurar para brindar resultados de calidad.
Infraestructura de transporte nacional
La crisis económica de la década de los años ochenta, caracterizada por una acelerada
devaluación, limitó el endeudamiento externo para Costa Rica, que representaba, la principal
fuente de financiamiento para grandes obras de infraestructura en ese momento. (“La
Gaceta” N. 97 del 22 de mayo de 2014, Expediente 19075, p.9)
La década del noventa tuvo una reducción drástica al presupuesto destinado a la inversión en
carreteras, como consecuencia de las políticas macroeconómicas de contención del gasto
público, en el marco de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) con el Fondo Monetario
Internacional (FMI), esto repercutió en el deterioro progresivo de la red vial. Aunado a lo
anterior, existían una serie de obstáculos para ejecutar las obras por administración y por
contrato de forma expedita, en razón del complejo proceso de contratación y la poca
flexibilidad para ejecutar el presupuesto. (BID, s.f, p.2)
En ese mismo período se generaron importantes reformas institucionales en el MOPT, como
lo fue la creación del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) y el Consejo Nacional de
Viabilidad (CONAVI). En el 2001 se aprobó la Ley N. 8114 de Simplificación y Eficiencia
Tributaria, que soporta el Fondo Vial Nacional (FVN), a partir de la asignación de un
porcentaje del ingreso único del impuesto a los combustibles, con el propósito de destinar
recursos constantes y permanentes a la viabilidad, tanto nacional como cantonal del país.
15
Sin embargo, a pesar de la vigencia de la Ley N.° 8114, el país continúa presentando un
rezago importante en infraestructura vial; destinándose, en los últimos años, recursos
adicionales a la ley supracitada, para poder construir, reconstruir, rehabilitar y mantener
nuestra infraestructura vial. (“La Gaceta” N. 97 del 22 de mayo de 2014, Expediente 19075,
p.9)
Este referente histórico provee elementos que explican las razones que incidieron en la
descapitalización de la infraestructura vial argumentada por el MOPT. El cual como ente
rector de infraestructura y transporte debe velar por el buen estado de la red vial del país,
conformada aproximadamente por 42.8022 km de carreteras y caminos, de los cuales un 21%
(7.895 km) corresponden a la red vial nacional, bajo la responsabilidad del CONAVI y el
resto un 81,55% (34.906 km) que corresponde a vías cantonales, bajo la responsabilidad de
las Municipalidades y requieren de la asistencia técnica de la División de Obras Publicas del
MOPT.
A pesar de que la longitud de la red vial no ha experimentado cambios importantes en los
últimos 20 años, continúa siendo una red de considerable extensión si se le compara con la
de otros países latinoamericanos, por ejemplo, la densidad poblacional de la red vial nacional,
es de aproximadamente 9 km de vía por cada 1.000 habitantes, es más del doble que la de
México y Nicaragua, y es más de cuatro veces de la de Honduras, El Salvador y Guatemala.
A su vez la densidad geográfica de la red, es de aproximadamente 0,7 km de vía por cada
km2 del territorio nacional, más de cuatro veces de la de México, más de cinco veces que la
de Nicaragua, Honduras y Guatemala y más de seis veces que la de Chile. (Diagnóstico
sectorial Propuesta para un Plan Vial de Costa Rica 2005-2020 citado por la “La Gaceta” N.
97 del 22 de mayo de 2014, Expediente 19075, p.1)
En dicha descapitalización mucho a tenido que ver según el PND 2015-2018 las restricciones
presupuestarias de las últimas décadas, que se ha reflejado en el lento avance en la
construcción de una red vial adecuada, lo que ha provocado que el país pasara de tener una
de las redes viales más desarrolladas de América Latina en la década de los setenta, a una de
las más deterioradas a mediados de los noventa. (p.61)
2 Anuario Estadístico de Transportes 2012.
16
El estudio de las bases de datos de inversiones en infraestructura económica en América
Latina y el Caribe 1980-2012, CEPAL, realizado por CEPAL brinda una visión regional y
local de los países analizados. Al ser los datos de Costa Rica los de mayor interés se realiza
un extracto, cuyo periodo coincide con el año de reactivación del SNIP nacional.
Tabla 6 Costa Rica: Inversiones en infraestructura económica, sub sector público. (Porcentajes PIB)
Año Transporte Energía Telecomunicaciones Agua y
saneamiento Total
2012 0,99 2,01 0,92 0,63 4,55 2011 0,81 2,00 0,86 0,08 3,76 2010 0,81 2,11 0,89 0,08 3,89 2009 1,31 2,05 0,99 0,06 4,41 2008 1,04 1,38 0,98 0,07 3,47 2007 0,83 1,04 0,87 0,06 2,80
Fuente: CEPAL, 2014, p.16.
De los datos resaltan los porcentajes de inversión asociados al sector Energía, por ser los más
altos, su principal ejecutor es el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y como segundo
lugar destaca el sector Trasporte cuyo principal ejecutor es el Consejo Nacional de Viabilidad
(CONAVI). Durante el periodo 2010-2014 en el PND este sector se trazó entre sus metas
alcanzar un 2% de inversión en relación al PIB, sin embargo, no se logró.
Al profundizar en la realidad de la inversión del Sector de Infraestructura y Transporte, se
corrobora que el componente de carreteras concentra la mayor inversión, por encima del 80%
en promedio para los tres años de referencia de la presente investigación.
En cuanto a infraestructura portuaria, el país posee puertos en el litoral Pacífico y Caribe,
mediante estos puertos se moviliza el 76,9% del total del volumen de las exportaciones de
Costa Rica, los más importantes son Moín, Limón y Caldera. El traslado de personas por
medio de los puertos se concentra en el Golfo de Nicoya, por los servicios de cabotaje que
se brindan, a través de los transbordadores.
Estas rutas están concesionadas a operadores privados, cuyas responsabilidades se limitan a
la prestación del servicio, siendo el Estado el encargado de mantener la infraestructura de las
17
terminales de los transbordadores en buenas condiciones, sin embargo, esa infraestructura
según el lugar puede tener de 40 a 10 años con poco mantenimiento, al punto que la
rehabilitación no es viable y es necesaria la reconstrucción prácticamente total de las obras.
El Instituto Costarricense de Puertos del Pacifico (INCOP), es el encargado de mantener en
buenas condiciones el complejo Portuario del Puerto Caldera construido a finales de los años
setentas, y posee un Plan Maestro para orientar las inversiones públicas y privadas en aras
del funcionamiento óptimo del puerto.
El valor de las exportaciones representa para el transporte marítimo un 44,5% y para el
transporte terrestre un 18,9% del total de las exportaciones. (“La Gaceta” N. 97 del 22 de
mayo de 2014, Expediente 19075, p.4, 11 y 12)
Otro elemento que permite conocer la situación actual de la infraestructura de transporte, es
la inversión, según el medio, lo que refleja supremacía del sub sector vial y el portuario, sin
embargo, como se analizará en la tabla siguiente no es suficiente, en función a la necesidad.
Tabla 7 Inversión pública bruta en infraestructura, según medios de transporte (Miles de colones)
1/ Incluye Transporte Público y Seguridad Vial. 2/ Se refiere a inversiones realizadas en puertos por medio del MOPT, JAPDEVA e INCOP. Fuente: Elaboración propia a partir del Anuario Estadístico del Sector Transporte e Infraestructura, 2013, p.13. La tabla sobre el comportamiento de la inversión realizada en infraestructura respecto al PIB,
refleja el año 2009 como el de mayor inversión (1,94%) de la serie presentada. En los años
subsiguientes disminuye la inversión por el impacto de la crisis económica del 2009.
El detalle de la inversión proyectada para el 2014 arroja que la concentración de recursos se
da en la infraestructura de carreteras, su monto asciende a los 211.275.470 miles de colones
Absoluto Porcentual Absoluto Porcentual Absoluto PorcentualTotal 194.255.290 100 225.018.940 100 229.896.250 100Carreteras 1/ 146.119.800 75 180.148.980 80 169.314.500 74Puertos 2/ 24.970.800 13 32.319.100 14 35.397.870 15Aeropuertos 19.536.170 10 9.464.864 4 23.401.480 10Ferrocarriles 3.628.400 2 3.086.000 1 1.783.400 1
2011 2012 2013Medio/Año
18
y le sigue la inversión en puertos por 43.225.400 miles de colones, que juntos representan el
82,79% (254.500.870 miles de colones) de la inversión respecto al PIB reportado para ese
año. En este sentido, se hace énfasis de la inversión dirigida hacia ambos componentes de la
infraestructura de transporte.
Tabla 8 Sector Transporte e Infraestructura: Inversión realizada en infraestructura
respecto al PIB. Según cifras nominales y reales (Miles de colones)
Año Inversión
nominal PIB nominal Inversión
respecto PIB 2008 236.975.670 15.706.900.000 1,51% 2009 327.341.200 16.844.767.500 1,94% 2010 224.965.740 19.086.720.600 1,18% 2011 194.255.290 20.747.954.700 0,94% 2012 225.018.940 22.684.587.500 0,99% 2013 229.896.250 24.177.867.675 0,95% 2014 a/ 307.388.250 27.242.117.600 1,13%
a/ La inversión del 2014 es preliminar, a partir de información del BCCR.
Fuente: Anuario Estadístico del Sector Transporte e Infraestructura, 2013, p.16.
Instrumentos de planificación
Plan Nacional de Transportes El PNT 2011-2035 es el principal instrumento de planificación de largo plazo del MOPT, es
a través de este plan que se espera incidir en el sistema de transportes nacional a corto,
mediano y largo plazo. El MOPT a través de este instrumento “asume el compromiso público
de liderar y ejecutar las políticas y actuaciones en materia de transporte” (MOPT, 2011, p. 7)
y es dentro de estas acciones que se enmarcan los proyectos de inversión pública.
El PNT busca identificar las líneas estratégicas de actuación que conduzcan al sistema de
transportes, para que en términos generales:
Mejore su eficiencia (infraestructuras, recursos, capacidades y procedimientos)
Mejore su competitividad (servicios, calidad y coste)
19
Mejore su seguridad (accidentes y actos ilícitos)
Mejore su sostenibilidad (impacto medioambiental e integración ciudad-puerto);
(MOPT, 2011, p. 41)
Su aporte estratégico es ser un instrumento que toma como acciones de acatamiento
obligatorio, la programación realizada en el PND vigente al momento de su elaboración y su
planteamiento aspira no tener afectaciones de carácter político, en cada cambio de gobierno,
hasta el cumplimiento de su horizonte de ejecución.
El contexto institucional del MOPT para la implementación del PNT se caracteriza por
limitaciones a nivel presupuestario que han impactado en la descapitalización del sistema
vial, tal como lo enuncia dicho plan. Dentro de sus debilidades destaca la:
“Limitación presupuestaria general, bajo nivel de impuestos y limitación del gasto del
MOPT, hay una importante debilidad con respecto a la partida presupuestaria que se
asigna a infraestructuras de transporte, que en los últimos 3 años se ha situado en
torno al 1,5% del PIB. A ello se añade el hecho de que estas asignaciones
presupuestarias, no solo son precarias, sino inestables, lo que obliga a negociar las
aportaciones anuales en función de la coyuntura del período” (MOPT, 2011, p. 54)
Los efectos de las limitaciones presupuestarias a lo largo del tiempo han incidido en:
“Los rezagos de inversión que padece el conjunto de las redes viales del país que
obligan a concentrar los esfuerzos en acciones de recuperación del patrimonio vial.
La baja intensidad y reducida extensión de las acciones de conservación durante los
últimos años ha dado como resultado la descapitalización progresiva del sistema vial.
La intensidad y extensión de las emergencias registradas durante la temporada de
lluvias de 2010 ha puesto de manifiesto de manera dramática esta situación. (MOPT,
2011, p. 69)
La puesta en marcha del PNT requiere de la operacionalización de nueve acciones de las
cuales 3 tienen vinculación directa con la presente propuesta de investigación: reformas
20
estructurales; jerarquización, modernización y mejora de las carreteras y modernización,
mejora y ampliación de los puertos.
Los proyectos de inversión pública se ubican en la segunda y tercera acción citada, la cual
ha definido la red vial estratégica como el medio para su implementación y se organizó a
través de dos niveles jerárquicos: la red vial de alta capacidad y las rutas de mediana
capacidad para la distribución de los tráficos hacia los principales centros de población,
producción o turismo.
Dentro de la red vial de alta capacidad destacan acciones recientes, en curso o
programadas de potenciación de algunos corredores viales, como:
Ruta 27, San José-Caldera
Mejoramiento de la ruta 43, costanera sur
Nueva ruta a San Carlos, ruta 35, Florencia, Sifón-Palmares
Impulso de la ruta 4 con la construcción del tramo Bajos de Chilamate-Vuelta
Kooper y otras acciones de mejora. (MOPT, 2011, p. 71)
El MOPT (2011, p. 141) estimó que para garantizar la recuperación y consolidación del
patrimonio vial se necesita una inversión total superior a los 21.000 millones de dólares y
que para ello se requieren los 25 años de vigencia del Plan.
Según el PNT la jerarquización de puertos utiliza como criterio su vinculación al tráfico
internacional, si se trata de puertos para el cabotaje (puertos locales) se subdividen en
instalaciones estratégicas, complementarias y otras instalaciones para el cabotaje. (2011, p.
82)
Las acciones de inversión pública incluidas en este tópico son: recuperación de instalaciones
en Caldera, mantenimiento ordinario, diseño y construcción, otras infraestructuras y
equipamientos en Moín, nueva terminal de cruceros en Limón, terminales de transbordadores
del golfo de Nicoya, ampliación de instalaciones en Caldera, infraestructuras de cabotaje,
marinas deportivas, infraestructuras para la pesca y sistemas de infraestructuras de control de
tráfico. (MOPT, 2011, p. 89)
21
Los costos asociados al cumplimiento de los programas que conforman las acciones
vinculadas a las reformas estructurales y la jerarquización, modernización y mejora de las
carreteras y modernización, mejora y ampliación de puertos respectivamente corresponde a
483 millones de dólares (1,08%) de la primer acción, a 44.836 millones de dólares (84,34%)
la segunda acción y la tercera corresponde a 2.817,6 millones (0,60%) que de manera
conjunta representan el 86,02% del costo total del PNT que asciende a los 58.505 millones
de dólares. Se prevé que un 64% del total de la estimación económica presupuestaria se
asuma con recursos propios y el restante 36% con otras fuentes de financiamiento. MOPT
(2011, p. 227, 228)
Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2015-2018 indica que Costa Rica ha sido señalada de
forma reiterada por los organismos internacionales, por la debilidad en las inversiones de
infraestructura, algunos de los aspectos indicados tienen que ver con la baja calidad de la
infraestructura, el modelo de financiamiento utilizado, entre otras. (p.402)
En esta línea el Gobierno plantea entre los resultados esperados para el sector Infraestructura
y Transporte, una mejora de la competitividad del país respecto a la calidad de la
infraestructura de los diferentes modos de transporte, siendo la línea base al 2014 la posición
119 y la meta al finalizar la administración actual la posición 114. (PND, 2014, p.405)
Asimismo, en concordancia con los hitos temporales e instrumentos del PNT y las
orientaciones políticas-técnicas actuales, el PND 2015-2018 señala la inversión pública y
privada dentro de las condiciones idóneas para propiciar el bienestar de las personas y el
crecimiento económico ambientalmente sostenible, y dedica un capítulo sobre la inversión
en infraestructura que brinda un panorama general del comportamiento de esta variable en el
desarrollo nacional.
El 53,6% de la inversión pública en proyectos de infraestructura se concentra en el
Sector de Transportes de acuerdo con los planteamientos sectoriales, con un total
aproximado de $3.001,4 millones. El 13,7% corresponde a Vivienda y Asentamientos
Humanos, Educación capta el 12,4%, Salud el 8,9%, Seguridad Ciudadana el 5,7% y
22
Ambiente el 3,1. El resto se distribuye entre los sectores de Desarrollo Humano,
Agropecuario, Turismo y Cultura. El siguiente tabla muestra el detalle de los gastos
planteados en proyectos de inversión en infraestructura. (MIDEPLAN, 2014, p.527-
528)
Tabla 9 Inversión en proyectos de infraestructura según sector del PND -monto en millones de USA$ y porcentajes-
Sector Millones $ %
Infraestructura 3.001,4 53,7 Vivienda 768,8 13,8 Educativo 696,4 12,5 Salud 501,1 9,0 Seguridad Ciudadana 321,9 5,8 Ambiente 176,1 3,2 Desarrollo Humano 41,3 0,7 Desarrollo Agropecuario y Rural
36,5 0,7
Turismo 35,1 0,6 Cultura 7,9 0,1 TOTAL 5.586,5 100
Fuente: MIDEPLAN, 2014, p.528.
Es importante destacar que en el caso de la infraestructura para el transporte, cinco
programas involucran a ocho de cada diez dólares, sobresalen el caso del
mejoramiento de la movilidad en la Gran Área Metropolitana (GAM) la Etapa I del
Transporte Rápido pasajeros San José-Cartago es el de mayor peso ($700 millones).
En el Programa de obras portuarias destaca el proyecto de la Terminal de
Contenedores de Moín donde se destinan alrededor de $462 millones de los cuales
más del 95% lo representan recursos del concesionario. Por otra parte, el Programa
de Obras Viales de la Red Nacional comprende obras tales como ampliación de la
Sección Barranca-Limonal, ampliación del tramo Cañas-Liberia, Rehabilitación
Tramo Palmar Norte-Paso Canoas que en conjunto representan alrededor de $250
millones (cerca del 50% de los recursos asignados a este programa). Finalmente, se
asignarían montos similares ($345 millones en cada caso) para los Programas de
Conservación de la Red Vial Cantonal (RVC) y Red Vial Nacional (RVN) tanto para
23
el mantenimiento periódico y rutinario para la conservación de 6150 km de la RVC y
la atención de cauces de ríos. (MIDEPLAN, 2014, p.528)
El Sector Infraestructura y Transportes según el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo
está conformado por las siguientes instituciones centralizadas y descentralizadas: MOPT3,
Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), Instituto Costarricense de Puertos del
Pacífico (INCOP) y Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la
Vertiente Atlántica (JAPDEVA). .Inciso i, artículo 15, Decreto N.38536-MP-PLAN.
Este sector se caracteriza no solo por ser un ejecutor importante de inversión pública sino por
su organización, en donde resalta el papel de la rectoría representada en la figura del Ministro
del MOPT y el de la Secretaria de Planificación Sectorial, órgano responsable de avalar los
proyectos de inversión pública previo a su presentación ante el MIDEPLAN.
Proyectos de inversión pública financiados con empréstitos
El principal cooperante actual del MOPT es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
con tres operaciones de crédito y con el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) un
proyecto. La tabla a continuación provee el detalle respectivo.
3 Incluye sus Consejos y órganos adscritos.
24
Tabla 10. Fechas de aprobación de endeudamiento de los proyectos de inversión pública del MOPT en etapa de ejecución
Nombre del proyecto
Primer Programa de
Infraestructura Vial(PIV I)
I Programa
para la Red Vial Cantonal
Programa de Infraestructura de Transporte
Proyecto Bajo de
Chilamate-Vuelta Kooper
Acreedor BID BID BID CAF Unidad Ejecutora
Adscrita al CONAVI MOPT MOPT MOPT
Monto (millones $) 300,0 60,0 450,0 52,5
Monto contrapartida nacional (millones $)
75,0 17,9 0,0 13,5
Fecha de suscripción del contrato de préstamo
27/11/2009 22/02/2011 03/04/2014 06/02/2009
Fecha de vigencia del préstamo.
03/09/2010 05/10/2011 13/11/2014 03/09/2010
Fecha de cierre sin solicitudes de prórroga
03/09//20154 05/10/2016 13/11/2020 30/04/20155
Fecha de incorporación de los recursos externos al presupuesto
19/11/2010 31/08/2012 16/04/2015 19/11/2010
Monto desembolsado con respecto al monto contratado (30/03/15)
68,5% 25% 0% 61,42%
Porcentaje de avance físico al 30/03/2015
77% 56% 0% 80%
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección de Dirección de Crédito Público, del Ministerio de Hacienda, 2015.
4 El PIV I está a la espera de la aprobación de una prórroga al 03/09/16 5 El proyecto está a la espera de la aprobación de una prórroga al 30/04/16.
25
Al contrastar esta información con la contenida en el Programa de Desembolsos de los
Créditos en Ejecución del Gobierno, saltan interrogantes asociadas a las causas que han
provocado el atraso en la ejecución de la obra pública, tal es el caso del Proyecto Bajos de
Chilamate-Vuelta Kooper al cual ya le venció su plazo de vigencia contractual (30-04-2015).
Con el fin de solventar el problema de disponibilidad de fondos para la RVN, el país ha
recurrido a la contratación de empréstitos externos, para la construcción y mantenimiento de
ella, sin embargo, el nivel de ejecución de las obras ha sido muy lento. Al cierre del primer
semestre del 2014 el país había contratado alrededor de $700 millones con varios organismos
financieros multilaterales, con un porcentaje de desembolsos para la ejecución de los
proyectos que va desde un 6 por ciento a un 50 por ciento, en el mejor de los casos, dentro
de los plazos convenidos, en los contratos de préstamo. (Loría, M. y Umaña, C., 2014, p.4).
A continuación se realiza una descripción general de los principales empréstitos bajo la
responsabilidad del MOPT, acotando aspectos en función a la formalización de cada uno, sus
objetivos, alineamiento con el PND y planes de inversión.
Se debe tomar en cuenta que el Primer Programa de Infraestructura Vial(PIV I) y elPrimer
Programa de la Red Vial Cantonal (PRVC-I), se gestionan en el marco del Convenio de
Cooperación para el Financiamiento de Proyectos de Inversión CR-X-1007(PIT). El cual fue
aprobado por la Asamblea Legislativa, mediante la Ley N.8757, publicada en el diario Oficial
“La Gaceta” N. 158 del 14 de agosto de 2009.
El monto total de la Línea de Crédito Condicional del Programa de Inversión (CCLIP)
definido en el Convenio CR-X-1007 es de $1.050.000.000 (mil cincuenta millones de
dólares) de los cuales $200.000.000 (doscientos millones de dólares) corresponden a
contrapartida nacional.
Su objetivo general es contribuir al aumento de la competitividad del país y de la integración
económica y social de la población, a través del desarrollo de los diferentes subsectores del
MOPT, incluyendo el vial, portuario, ferroviario y aéreo y dentro de estos, los componentes
26
de: construcción, rehabilitación, reconstrucción, mejoramiento de infraestructura y
fortalecimiento de la gestión de los órganos responsables de cada subsector.
Primer Programa de Infraestructura Vial (PIV I)
Esta operación es por la suma de $375.000.000 (trescientos setenta y cinco millones de
dólares), de los cuales $75.000.000 (setenta y cinco millones de dólares) corresponden a
contrapartida nacional.
El objetivo de este programa es mejorar de forma sostenible el nivel de transitabilidad de la
red vial nacional y sus puentes, mediante la mejora de las condiciones de estado de la red y
sus puentes, tanto en vías asfaltadas como en vías no asfaltadas. Y sus objetivos específicos
son:
Aumentar el número de vías en buen estado de la RVN a través de intervenciones de
rehabilitación, reconstrucción y mejoramiento de las vías que se encuentran en
regular o mal estado.
Incrementar la integración regional del país a través de las mejoras en accesibilidad.
Dar continuidad física y temporal a los corredores viales.
Fortalecer las capacidades de gestión del MOPT-CONAVI, en su rol de agencia vial
a nivel nacional.
Este programa de acuerdo al PND José Manuel Dengo Obregón 2007-2010, se circunscribe
en la acción estratégica Construcción, rehabilitación y mantenimiento de la RVN, que
contribuya con el turismo y la producción del país.
Con el propósito de brindar una visión más detallada del programa su articulación con otros
programas, tipificar y cuantificar cada uno de los proyectos que lo conforman, se expone el
plan de inversión que está conformado por 9 proyectos de inversión que ya se encuentran
registrados en el BPIP de MIDEPLAN:
1. Repavimentación calzada actual, ampliación a cuatro carriles y construcción de
puentes y pasos a desnivel en la sección Cañas – Liberia.
2. Construcción de 10 puentes en la ruta Interamericana Norte.
27
3. Construcción de la nueva carretera a San Carlos.
4. Estudio de factibilidad y diseño de Circunvalación Norte.
5. Construcción del paso a desnivel en la rotonda de Paso Ancho.
6. Rehabilitación y mejoramiento de la sección Juan Pablo II – Pozuelo.
7. Rehabilitación y mejoramiento de la sección Pozuelo – Jardines del Recuerdo.
8. Construcción de Bahías de Autobuses.
9. Estudio de factibilidad y diseño del tramo Paraíso-Turrialba, tercer carril de ascenso
en puntos críticos y repavimentación.
28
Tabla 11 Plan Global de Inversiones PIV I –Millones de dólares-
Fuente: Ley 8845, 2010.
I Programa para la Red Vial Cantonal (PRVC-I)
El PRVC-I tiene el antecedente de la transferencia de competencias a las municipalidades,
en el 2001, el Gobierno reconoció la necesidad de reformar el sector transporte en relación
con los municipios. En este sentido, se determinó la importancia de introducir un cambio
sustancial en los mecanismos de organización al interior del Poder Ejecutivo y redefinir su
relación con el sector descentralizado institucional, con el propósito de impulsar el concepto
de una verdadera descentralización del poder en una sociedad moderna, el fortalecimiento de
los gobiernos locales y la asignación progresiva de competencias y recursos.
Es así como el Poder Ejecutivo sometió a conocimiento y aprobación de la Asamblea
Legislativa, un Proyecto de Ley de Eficiencia Tributaria aprobado posteriormente como Ley
8114, la cual asigna a las municipalidades además de las facultades que le son propias, las de
conservación, mantenimiento, mejoramiento rehabilitación y construcción de obras en la
RVC. No obstante, aunque esta Ley logra la transferencia de competencias de la atención de
Categoria de inversion BID Contrapartida local Total1. Ingenieria y Administracion 20.75 5.00 25.75Estudios y diseños de ingeniería 5.00 5.00Supervisión de obras 15.50 15.50Administracion del programa 0.00 5.00 5.00Auditoria Financiera 0.25 0.252. Apoyo a las capacidades e instrumentos de gestion 1.75 1.753. Obras civiles 277.50 70.00 347.50Rehabilitacion, mejoramiento y reconstruccion de carreteras 203.00 203.00Construccion, mejoramiento y/o recontruccion de puentes y pasos a desnivel 39.50 39.50Mantenimiento de carreteras 70.00 70.00Expropiaciones 10.00 10.00Mejoras de Seguridad Vial 25.00 25.004. Fondo de inspeccion y vigilancia 0.00 0.00 0.00TOTAL 300.00 75.00 375.00
29
la RVC a los municipios, algunas aún no cuentan con la capacidad institucional suficiente
para ejecutar esta nueva labor.
En materia de endeudamiento, el PRVC-I representa el Segundo Contrato de Préstamo
Individual con cargo al Convenio CR-X-1007, gracias a la modificación del artículo 7 del
Convenio, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 Modificaciones de la Ley N.
8845. Este aspecto se convirtió en el marco referencial de la intervención y abrió el portillo
para el aumento del alcance del PRVC-I, inicialmente era para 21 cantones y pasó a 81
cantones y 9 consejos.
La primer etapa es por un monto de $75.000.000 (setenta y cinco millones), cuya
contrapartida nacional es por $15.000.000 (quince millones de dólares), de los cuales
$12.000.000 (doce millones de dólares) son aportados por el Fondo Vial Cantonal (FVC) y
$3.000.000 (tres millones de dólares) son aportados por el MOPT. La segunda etapa es por
un monto de hasta $140 millones, alcanzando un monto global mediante vía endeudamiento
por $200.000.000 (doscientos millones de dólares), la cual cuenta con pre aprobación de la
Asamblea Legislativa.
El objetivo general del programa es mejorar las condiciones del estado de los caminos
clasificados de la RVC y sus puentes, lo que incidirá en una mejor calidad de vida e ingreso
de sus habitantes y por ende, en una reducción de los índices de pobreza. Y sus objetivos
específicos son:
Aumentar el número de vías en buen estado de la RVC, a través de intervenciones de
rehabilitación y mantenimiento periódico de los caminos clasificados que se
encuentren en regular o mal estado.
Asegurar el mantenimiento rutinario a la totalidad de los caminos rehabilitados por el
programa.
Profundizar la participación municipal en el financiamiento de la rehabilitación y del
mantenimiento rutinario.
Desarrollar e implementar un sistema sostenible de gestión municipal de la red vial
cantonal, con apoyo técnico, institucional y financiero del gobierno central.
30
Los proyectos que conforman el programa se alinearon a la acción estratégica Programa de
mejoramiento de la superficie de ruedo y puentes de la RVC del país, así como a la meta
Atender 18.345,7 kilómetros de la RVC con recursos del MOPT en convenio con las
municipalidades y atender 6.715 metros de puentes con recursos del MOPT, de acuerdo al
PND José Manuel Dengo Obregón 2007-2010.
A continuación se presenta el plan global de inversiones, gestionado bajo la modalidad de
proyectos por demanda.
Tabla 12 Plan Global de Inversiones PRVC-I -miles de dólares-
Categoría de inversión BID Contrapartida local Total 1. Ingeniería y Administración 7150 3000 10150 Administración 3000 3000 Estudios y diseños de ingeniería 2400 2400 Supervisión de obras 4500 4500 Auditoría financiera 250 250 2. Apoyo a las capacidades e instrumentos de
gestión 7850 7850 3. Obras civiles 45000 12000 57000 Rehabilitación de caminos 44250 9000 53250 Mantenimiento de caminos 0 3000 3000 Desarrollo del Plan Piloto 750 750 4. Fondo de inspección y vigilancia 0 0 0 TOTAL 60000 15000 75000
Nota: Los datos presentados reflejan el monto total del programa, su primer etapa es por $60 millones y la segunda por $140 millones, en este momento se encuentra en ejecución el primer contrato. Fuente: Ley 8982, 2011.
Los Anexos del Mensaje Presidencial 2014-2015, permiten tener el estado actual del
programa, al respecto se indicó que se han licitado 98 proyectos, a finales de enero de 2015,
se concluyeron 15 con una inversión de ₡2.162 millones y se mantienen en ejecución 26 por
un monto de ₡4.688 millones, con 57 en la etapa de licitación (p.10)
31
Programa de Infraestructura de Transportes (PIT)
El PIT se concretó mediante dos Contratos de Préstamo N.3071/OC-CR y N. 3072/CH-CR,
contenidos en el Decreto Legislativo N. 9283, publicado en el diario Oficial “La Gaceta” N.
219 del 13 de noviembre de 2014, bajo la responsabilidad del MOPT.
Esta operación dio origen al PIT por la suma de $450.000.000 (cuatrocientos cincuenta
millones de dólares), de los cuales $400.000.000 (cuatrocientos millones de dólares) serán
financiados con capital del BID y los otros $50.000.000 (cincuenta millones de dólares) serán
financiados con recursos del Fondo de Cofinanciamiento Chino (FCC) para América Latina
y el Caribe administrados por el BID.
El objetivo general del PIT es contribuir al desarrollo del sector transporte a través de la
mejora de la infraestructura vial y portuaria, lo que beneficiará las condiciones de movilidad
de las personas y bienes, facilitando el flujo de comercio y la integración económica regional
de Costa Rica. Y sus objetivos específicos son:
Disminuir los costos de operación vehicular.
Reducir los tiempos de viaje de personas y de bienes.
Incrementar de la seguridad vial y portuaria.
Los proyectos de infraestructura vial tienen relación con la acción estratégica Construcción
y rehabilitación de la infraestructura vial de la red internacional de carreteras y el Programa
de construcción y rehabilitación de la RVN del país. Los proyectos de infraestructura
portuaria se vinculan con la acción estratégica Modernización de los puertos del país, tanto
los proyectos viales como los portuarios formaron parte del PND María Teresa Obregón
Zamora 2011-2014.
A continuación, se presenta el plan de inversión preliminar del PIT estructurado en tres
grandes componentes, el de obras viales, portuarias y de administración, auditoría y
evaluación. Este programa tiene la particularidad de incluir obras del segundo subsector más
relevante a nivel de inversión para el país, es decir, puertos.
32
Tabla 13 Plan Global de Inversiones PIT -millones de dólares-
Categoría de inversión BID FCC Total Componente 1. Obras viales 353.01 50 403.01 Tramo Limonal - Barranca 149.16 50 199.16 Otros tramos viales a financiar 181 181 Supervición y estudios 22.85 22.85 Componente 2. Obras marítimo portuarias 24.97 24.97 Rompeolas Puerto Caldera 13.3 13.3
Plan maestro de Puerto Caldera 1.2 1.2
Terminales de transbordadores del Golfo de Nicoya 10 10 Supervición y estudios 0.47 0.47 Componente 3. Administración, auditoría y evaluación 22.02 22.02 Gestión social - ambiental e indemnizaciones 4.5 4.5 Esquema de ejecución y administración 17.12 17.12 Monitoreo y evaluación 0.15 0.15 Auditorías financieras 0.25 0.25
Fuente: Decreto Legislativo, 9283, 2014.
Proyecto Bajos de Chilamate -Vuelta Kooper
El proyecto Bajos de Chilamate – Vuelta Kooper tuvo un primer apoyo por parte del CAF en
el 2006, bajo la modalidad llave en mano, para el diseño de planos constructivos y diseños
finales de obra por un monto de $223.165 (doscientos veinte tres mil, ciento sesenta y cinco
dólares). También, mediante financiamiento externo, con garantía soberana el CAF financió
el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), por un monto de $180.000 (ciento ochenta mil
dólares) en el 2008.
Otro actor que se involucró en el apoyo logístico y económico de los estudios de fase de
preinversión fue la Zona Económica Especial (ZEE), que surge como una Agencia para el
Desarrollo de la Región Huetar Norte (RHN) y representa el esfuerzo de la sociedad civil por
33
construir una visión de desarrollo orientada a estimular la inversión y generar empleo de
calidad.
Esta instancia colaboró en la formulación de un Convenio Tripartito con las municipalidades
de San Carlos, Sarapiquí y Grecia y financió el levantamiento topográfico catastral del
proyecto por un monto de $45.000 (cuarenta y cinco mil dólares).
La fase de ejecución se financió mediante un crédito entre Costa Rica y la CAF, por un monto
de hasta $65.930.000 (sesenta y cinco millones novecientos treinta mil dólares), destinados
para el “Programa de Inversiones del Corredor Atlántico” del Proyecto Mesoamérica, que
incluía los proyectos: Tramo Vial Bajos de Chilamate – Vuelta Kooper y Puente
Internacional Binacional sobre el Río Sixaola.
Un conjunto de factores asociados a la viabilidad del programa limitaron su avance, por lo
que el Poder Ejecutivo se vio obligado a separar el financiamiento de los proyectos, con el
fin de tramitar la aprobación ante la Asamblea Legislativa al menos del proyecto Bajos de
Chilamate – Vuelta Kooper.
En setiembre del 2009 se realizó el Primer Adendum al Contrato de Préstamo, sin embargo,
debido al atraso en la aprobación del empréstito por la Asamblea Legislativa, el Ministerio
de Hacienda tuvo que solicitar a la CAF una prórroga por 18 meses adicionales, a partir del
06 de febrero de 2010, manteniendo las mismas condiciones financieras acordadas en el
contrato original.
El CAF resolvió aprobar una prórroga al plazo para la entrada en vigencia e inicio del proceso
de desembolso del préstamo hasta el 31 de diciembre de 2010 y que la tasa de interés fuera
ajustada, por lo que se debieron ajustar las condiciones financieras iniciales, situación que
obligó a las partes a suscribir un segundo addendum al contrato original como “texto
sustitutivo”.
Las partes suscribieron el segundo addendum al contrato de préstamo el 13 de abril de 2010,
reiniciándose así la discusión del Proyecto de Ley en la Comisión de Asuntos Hacendarios y
posteriormente en el Plenario de la Asamblea Legislativa, cuya aprobación final se dio en
julio del 2010.
34
Finalmente el 03 de setiembre del 2010, mediante la Ley N. 8488, se aprobó el Contrato de
Préstamo y sus adendas, la cual fue publicada en el Diario Oficial “La Gaceta” N. 172 del 03
de setiembre de 2010. (p. 27-28)
El objetivo de este proyecto es acotar en 60,3 km la distancia entre Bajos de Chilamate y San
Carlos, permitiendo una comunicación expedita entre Limón y los cantones al norte de
Alajuela.
Se alineó a la acción estratégica “Construcción, rehabilitación y mantenimiento de la Red
Vial Nacional Estratégica, que contribuya con el turismo y la producción del país” del PND
José Manuel Dengo Obregón 2007-2010.
Este proyecto tiene la particularidad de ser el primero que entró en vigencia de los 4
analizados y que no es financiado por el BID, en esta ocasión no se utilizó como referencia
el Plan de Inversión Global, por la dificultad de lectura en la Ley 8488, por esa razón se
muestra el desglose del proyecto según el Ministerio de Hacienda.
Tabla 14 Plan de Inversión por componente -millones de dólares-
Fuente: Dirección de Dirección de Crédito Público, Ministerio de Hacienda, 2015.
Componentes del proyecto millones $Kms de carretera del Proyecto Construidos. 44.31Puente Sobre el Río Toro: 115,56 mts 1.52Puente sobre el Río 3 Amigos: 54,81mts 0.39Puente sobre el Río Sardinal: 53,75 mts 0.74Puente sobre el Río Cuarto: 71,93 mts 1.17Puente Sobre el Río Caño Negro: 42 mts 0.62Puente sobre la Quebrada San Pedro: 12 mts 0.14Puente Sobre el Río Los Pericos: 30 mts 0.45Puente sobre el Río Campamento: 35 mts 0.67Alcantarillas de Cuadro 2.44Total 52.45
35
1.2 Justificación
La infraestructura de transportes proporciona la base para el desarrollo económico del país,
contribuye en la reducción de la pobreza, facilita las comunicaciones, suministra un mejor
acceso al empleo, la educación y los servicios de salud, por tanto, es uno de los principales
requerimientos para el desarrollo económico, su aporte al comercio local e internacional, así
como el turismo entre otros grupos de actividades económicas, que requieren de una
infraestructura de transporte óptima.
Por lo que, la materialización de los proyectos de inversión pública representa un motor
dinamizador del desarrollo nacional, por la atención de necesidades de población, la
generación de bienes y servicios y el fortalecimiento de los encadenamientos productivos.
El interés identificado sobre la problemática de la ejecución de los proyectos de inversión
pública, a nivel político y técnico destaca la importancia de analizar este tema, que se
caracteriza por no haber sido estudiado hasta el momento de manera estructurada y formal,
por tener pocas referencias escritas, datos dispersos o poco accesibles.
En apoyo del método científico desde el enfoque cualitativo y mediante el tipo investigación-
acción participativa, se realizó un diagnóstico de esta situación, y se propone una estrategia,
que a través de su implementación contribuya a revertir este problema estructural de la
administración pública y a la vez sirva de fundamento para futuros estudios complementarios
indispensables para la mejora continua.
La administración Solís Rivera (2014) inició su gobierno llamando la atención sobre el
problema de la ejecución de los proyectos de inversión pública al señalar que “somos el país
latinoamericano donde los proyectos de obra pública tardan más en ejecutarse, salen más
caros y son de peor calidad, restándole competitividad a nuestro país” (Solís, 2014, p.14),
temática que también se reafirmó en El Informe de los 100 días de este gobierno y se le dio
seguimiento en el Mensaje Presidencial 2014-2015.
Aunado se indicó que el país tiene aprobados recursos por más de 2.100 millones de dólares;
(…). La inversión de estos recursos representará un aumento de la producción nacional en
36
alrededor de un 2%. (p. 14). La importancia de la inversión pública radica en ser un medio
para el fomento del crecimiento económico, la competitividad del país, maximización del
valor público por parte del Estado, beneficios que día a día se confrontan a la escasez de los
recursos, al costo financiero, entre otras limitaciones, por ello la importancia de fortalecer el
proceso de inversión pública para el cumplimiento de los fines previstos en cada proyecto y
el uso eficiente y eficaz de los recursos del Estado.
En este contexto, el gobierno ha impulsado acciones correctivas, desde el Consejo
Presidencial Económico (CPE), como ente responsable de asesorar a la presidencia, en temas
referentes al desarrollo económico del país.
Por ello definió como objetivo anual de trabajo para el 2015 lograr un crecimiento del 4%
anual del Producto Interno Bruto (PIB) y llevar la tasa de desempleo abierto hasta el 8,35%.
Se espera que las instituciones que conforman el CPE implementen una serie de acciones y
políticas con impacto significativo y de corto plazo sobre la actividad económica, basando
los esfuerzos en dos áreas bien definidas:
Proyectos de inversión en ejecución o de rápida implementación, con impacto en el
corto plazo sobre el crecimiento económico y la generación de empleo, sean estos
con financiamiento externo o interno.
Políticas, acciones y planes en materia de mayor atracción de Inversión Extranjera
Directa.
Implementación de planes, políticas y acciones que incentiven el crecimiento
económico y la generación de empleo en el corto plazo. (STCE-001-2015 p.3)
Este interés político también coincidió con la preocupación a nivel técnico presente en el
Banco Central de Costa Rica (BCCR), el Ministerio de Hacienda (MH) y MIDEPLAN. El
estudio de la temática inició con el análisis del proceso de endeudamiento público y en la
segunda etapa se definió el trabajo sobre el control y seguimiento de los proyectos de
inversión pública para fortalecer la etapa de ejecución del ciclo de vida del proyecto, cuyos
resultados esperados son un inventario único de la inversión nacional, homogenización de la
37
captura de información a través de un instrumento único y la gestión de la inversión pública
a través de un sistema interinstitucional que permita el acceso de las instancias involucradas
desde el marco de sus competencias.
La importancia de focalizar la investigación en el sector transporte e infraestructura radica
en que “la modernización del sistema de transporte incide de manera positiva en el turismo,
facilita el comercio exterior porque mejora la movilización de las mercancías, reduce los
tiempos de tránsito, disminuye los costos de transportes y agiliza los trámites asociados”
(MOPT, 2011, p. 12)
Por otro lado, se le atribuye al sistema vial nacional ser un medio para la articulación de los
servicios distribuidos a lo largo del territorio nacional y apoyo a su desarrollo económico e
inclusive el conjunto de acciones que fortalezcan la pre inversión de este tipo de proyectos y
su diseño permite reducir las pérdidas asociadas al impacto de los fenómenos naturales,
(MOPT, 2011, p. 15).
El PNT traza como meta de trabajo mejorar la eficiencia del sistema de transportes
(infraestructuras, recursos, capacidades y procedimientos, en este sentido “el papel del
MOPT en su calidad de Autoridad Única en materia de transporte …” (MOPT, 2011, p. 33)
es vital por la dinámica que genera en el sector basada en su autoridad, rectoría, planificación,
control, normativa, etc., tal como establece el artículo 4 de la ley de creación” (MOPT, 2011,
p. 53).
Desde el PND también se refuerza esta temática, este instrumento lo incluyó como uno de
los elementos de generación de sinergia, el mejoramiento de la gestión de los proyectos de
inversión pública como un mecanismo de crecimiento y desarrollo y como una de las
condiciones para la generación de bienestar, competitividad y calidad de vida en función a la
inversión en capital físico y social. Al respecto indica:
“La operativización del PND 2015-2018 requiere fortalecer la evaluación ex ante que permite valorar la viabilidad y factibilidad del proyecto, tomando en cuenta parámetros de calidad como la rentabilidad financiera, indicadores económicos, sociales, valoración del riesgo, entre otros; elementos técnicos que contribuyen de manera sustantiva a la etapa de ejecución y operación del proyecto, además de brindar
38
criterios a tomar en cuenta para el seguimiento y evaluación de los mismos …”(MIDEPLAN, 2014, p.86 )
Por su parte, la CGR en el Informe de Auditoría Operativa realizada en la UIP del
MIDEPLAN sobre el seguimiento y evaluación de la inversión pública, 2014, acota:
La inversión pública resulta fundamental para lograr el crecimiento económico, la competitividad del país, y el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. El Estado costarricense invierte en promedio cerca de un 6% del PIB y dentro de éste, el Gobierno un 1,6% del PIB; sin embargo, a pesar de este esfuerzo, los proyectos que se ejecutan y los recursos destinados a dicha inversión continúan siendo insuficientes para el desarrollo de la Nación, y la gestión y el control en esta materia ha mostrado debilidades importantes, de ahí que resulta vital el rol de MIDEPLAN (y de su Unidad de Inversiones Públicas), como rector y encargado del SNIP, en el proceso de planificación, seguimiento y evaluación de esta materia. (CGR, 2014, p.3)
Ha sido reiterado el señalamiento de informes de esta Contraloría y de otros sectores, sobre
la gran debilidad del país en materia de planificación, ejecución y evaluación de proyectos
de inversión pública, que confirman la importancia de acciones correctivas perentorias en
esta materia.
Debe indicarse que, de los 20 proyectos financiados con créditos externos en ejecución al 31 de diciembre de 2013, según el informe sobre el Estado de la Deuda Pública, de la Dirección de Crédito Público, en seis casos (30%), el período de ejecución del proyecto, a partir de la incorporación de los recursos de crédito externo al presupuesto nacional, superan el plazo establecido al efecto en el contrato de préstamo respectivo. Tres de esos están prácticamente por terminar, mientras que proyectos como II Programa Agua Potable y Saneamiento, Proyecto Equidad y Eficiencia de la Educación, y el Programa de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Binacional del Río Sixaola, están por encima del plazo contractual para ejecutar las obras, y el Proyecto Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper ya cumplió con el plazo contractual para la ejecución, pero apenas tiene a esa fecha un 37,87% de avance físico después de tres años de haberse incorporado los recursos al Presupuesto Nacional. (CGR, 2014, p. 23)
1.3 Enunciado del problema
La gerencia de los proyectos bajo la rectoría del MOPT implica la administración de un
conjunto de actividades y tareas que no se cumplen paso a paso y la dirección de un equipo
de trabajo segmentado, lo que representa un alto costo político, financiero, ambiental y social
para el país.
39
¿Qué factores del proceso de inversión pública inciden en la ejecución de los proyectos bajo
la rectoría del MOPT?
1.4 Descripción del problema
El MOPT como ente rector del sector de Transporte e Infraestructura debe de facilitar un
accionar articulado entre su SPS, la UPI y sus UEP, que en conjunto y según el nivel de
incidencia tienen la responsabilidad de planificar, programar, controlar y dirigir, el conjunto
de actividades y tareas necesarias para la ejecución de los programas y proyectos que
conforman su portafolio de proyectos, con la finalidad de asegurar el uso eficiente y eficaz
de los recursos asignados.
No obstante, la realidad sobre dicha gerencia de proyectos evidencia dificultades para la
ejecución de los proyectos de inversión pública, que decanta en el pago de comisiones e
intereses por incumplimientos en las condiciones contractuales, fallas técnicas en las medidas
estructurales del diseño de la obra, detrimento de la imagen país ante las fuentes de
financiamiento y/o el turismo, así como la insatisfacción de la sociedad con el bien y servicio
generado.
Si bien existe un PNT 2011-2035, este instrumento no ha sido suficiente para enfrentar la
gama de factores que inciden en la ejecución de los proyectos, mientras tanto el país sigue
lidiando con una deficiente interconectividad de la RVN, el incremento de la accidentalidad,
el aumento en los costos de operación y mantenimiento del sistema de transportes, entre otras.
Esta situación evidencia un débil mecanismo estructurado para la gerencia de proyectos, que
dé cobertura al universo de procedimientos necesarios para el cumplimiento de las fases del
ciclo de vida del proyecto, que contenga al menos estándares de calidad, la articulación del
equipo de trabajo, así como una clara orientación de la coordinación intra e interinstitucional
y las estructuras de ejecución.
En otras palabras, la gerencia de proyectos representa un reto país, donde casos como el cierre
del proyecto Limón: Ciudad Puerto por problemas de sub-ejecución y el poco avance de
proyectos clave como lo es el Alcantarillado Sanitario del Área Metropolitana de San José,
40
por ejemplo, arrojan luces de alerta vinculadas con la gestión del proceso de inversión
pública.
1.5 Alcance de la investigación
El alcance de la investigación es diseñar una estrategia que contribuya a mejorar los índices
de ejecución de los proyectos de inversión pública bajo la rectoría MOPT, a partir del
diagnóstico sobre el proceso de inversión pública, con base en el análisis sistémico de las
intervenciones PIV I, PRVC-I, PIT y Bajos de Chilamate Vuelta Kooper, de acuerdo al
estudio de la ruta del proyecto, la coordinación interinstitucional, de sus estructuras
organizativas y relación institucional.
Se seleccionaron intervenciones con la particularidad de ser ejecutadas por el MOPT como
rector de forma directa, con el apoyo de asesoría o con participación de Municipalidades, una
de ellas está próxima a iniciar la fase de ejecución6, con un esquema exógeno a la
institucionalidad. También se selecciona el PIV I del CONAVI por ser uno de los dos
proyectos vigentes en la cartera de endeudamiento manejada por la DCP y tener más del 50%
de avance físico de la obra.
Se aclara que no se tomó en cuenta el Programa de Obras Estratégicas de Infraestructura del
CONAVI, con un costo de $340 millones dólares, financiado por el Banco Centroamericano
de Integración Económica (BCIE), por encontrarse en una situación similar al PIT y que este
incluye el componente de obras portuarias, es decir, tiene una mayor diversificación de las
obras. La Oficina de las Naciones Unidas (UNOPS) apoyará con el gerenciamiento integral
y la administración del proyecto para la realización de las contrataciones futuras, necesarias
para la elaboración de los diseños y construcción de los puentes, según lo indicado por la
6 Las fases del ciclo de vida del proyecto reconocido por la propuesta de investigación, es muy semejante a la del ICAP, el cual tiene la bondad de superar las discrepancias técnicas de la definición de ejecución implementadas por el BCCR, el MH y MIDEPLAN. Ahora bien la inclusión del PIT, es una excepción dentro de los casos estudio, porque se tomó como referente el concepto de fase de ejecución del SNIP, ya que permite tener al menos un ejemplo de proyecto, que este próximo a iniciar las etapas de contratación e inicio de la obra de la fase de ejecución, con la oportunidad de tomar en cuenta las lecciones aprendidas de los estudios de caso restantes.
41
División de Contratación Administrativa de la CGR en su oficio DCA-2205 de fecha 22 de
agosto de 2014.
Al respecto, se destaca que en ambos casos la estructura de ejecución evoluciona a un modelo
en que el ejecutor esta fuera de la institucionalidad y ésta última interviene en calidad de
consejero y para la toma de decisiones finales.
1.5.1 Delimitación temporal
El desarrollo de la investigación se realizará con base en los proyectos activos del período
2010-2015, dicho lapso contempla la fase inicial del PNT 2011-2035 y proyectos de arrastre
del PND 2007-2010 y 2010-2014. El tiempo estimado para la elaboración de la estrategia,
contempla una fase de formulación de 4 meses (diciembre a marzo), 2 meses para el
desarrollo del diseño de la investigación (abril a mayo) y 2 meses para la sistematización de
resultados, elaboración de la estrategia y devolución de los mismos ante el MOPT, el
MIDEPLAN y el ICAP.
1.5.2 Delimitación espacial
Los proyectos de inversión pública financiados con endeudamiento público, que se
encuentran en etapa de ejecución en todo el territorio nacional, bajo la responsabilidad de las
Unidades Ejecutoras del PIV I, PRVC-I, PIT y Bajos de Chilamate -Vuelta Kooper.
1.5.3 Delimitación institucional
La investigación se implementará en el MOPT, institución rectora del sector de
Infraestructura y Transportes, sin distinción entre el mecanismo de financiamiento y la
modalidad de ejecución de los proyectos, cuyo parámetro de selección será que los proyectos
estén bajo la responsabilidad del MOPT y estén en la cartera de proyectos de Dirección de
Crédito Público (DCP).
42
1.6 Objetivos
1.6.1 Objetivo general
Diseñar una estrategia que contribuya a mejorar los índices de ejecución de los proyectos del
sector de Infraestructura y Transportes, mediante el análisis sistémico del proceso de
inversión pública de los proyectos PIV I, PRVC-I, PIT y Bajos de Chilamate Vuelta-Kooper.
1.6.2 Objetivos específicos
Desarrollar un diagnóstico sobre el proceso de inversión pública, para la identificación de
oportunidades de mejora.
Estudiar las estructuras organizativas de las UEP de referencia y su alineamiento
institucional, con el fin de identificar oportunidades de mejora a nivel de procesos y talento
humano.
Elaborar una estrategia que contribuya a mejorar los índices de ejecución de los proyectos de
inversión pública bajo la rectoría del MOPT.
43
Tabla 15 Operacionalización de los objetivos específicos
Objetivos Variables Instrumentos de investigación
Desarrollar un diagnóstico sobre el proceso de inversión pública, para la identificación de oportunidades de mejora.
Normas, procedimientos y lineamientos Estructura funcional Recursos financieros y humanos Actores involucrados
Cuestionario (sondeo) Taller (construcción de un árbol de problemas, factores de éxito en la gerencia de proyectos, validación rutas del proyecto proceso tiempo y mapeo de la coordinación interinstitucional, levantamiento de los) Entrevistas
Estudiar las estructuras
organizativas de las UEP de
referencia y su alineamiento
institucional, con el fin de
identificar oportunidades de
mejora a nivel de procesos y
talento humano.
Órganos Funciones Conformación de la UEP Procesos
Organigrama (identificación de las instancias que tienen relación con las UEP) Taller (validación de las estructuras de ejecución de las UEP)
Elaborar una estrategia que
contribuya a mejorar los
índices de ejecución de los
proyectos de inversión pública
bajo la rectoría del MOPT.
Estrategia técnico político Componentes
Cuestionario Entrevistas Taller
Fuente: elaboración propia.
1.7 Estrategia de investigación
Caracterización de la investigación
Enfoque cualitativo
Tipo investigación-acción
44
Modo participativo
Las investigaciones con enfoque cualitativo se fundamentan más en un proceso inductivo (de
lo particular a lo general), su meta es describir, comprender e interpretar los fenómenos, a
través de las percepciones y significados producidos por las experiencias de los participantes
(Hernández R., Fernández C. & Baptista P., 2006, p. 49)
Barrantes (2002) define este enfoque como “una concepción fenomenológica, inductiva,
orientada al proceso. Busca descubrir o generar teorías. Pone énfasis en la profundidad y
sus análisis no necesariamente, son traducidos a términos matemáticos”.
El tipo de investigación del enfoque cualitativo bajo la cual se circunscribe el presente
trabajo, es la conocida como investigación acción definida como:
“Una forma de búsqueda autoreflexiva, llevada a cabo por participantes sociales, para
perfeccionar la lógica y la equidad de a) las propias prácticas sociales en las que se efectúan
estas prácticas, b) comprensión de estas prácticas y c) las situaciones en las que se efectúan
estas prácticas ” (Kemmis y Taggart, 1998, p.42 citado por Barrantes R. 2002, p.157)
La investigación-acción posee tres modalidades básicas: la participativa, la cooperativa y la
acción, siendo la idónea la participativa porque se caracteriza por un conjunto de principios,
normas y procedimientos metodológicos que permiten obtener conocimientos colectivos
sobre una determinada realidad social. Su característica fundamental es la adquisición
colectiva de conocimientos, su sistematización y su utilidad social. (Barrantes R. 2002,
p.157)
En esta línea, la propuesta de investigación tuvo como primer paso gestionar su viabilidad
ante el SNIP, involucrado tipificado como aliado, la propuesta se sustentó en el marco de sus
competencias y responde a sus necesidades en torno a su rol como rector, de esta manera el
acercamiento al MOPT fue formal y con el respaldo de esta estructura organizacional.
El apoyo por parte de la institución objeto de estudio se trabajó bajó desde dos perspectivas,
la política y la técnica. Desde la política se gestionó el aval por parte del Jerarca y el
Viceministro de Infraestructura, fue así como desde el despacho se habilitó un espacio en la
agenda de la Secretaria de Planificación Sectorial (SPS), unidad de trabajo que representa la
45
perspectiva técnica y mediante reuniones se explicó el alcance, los resultados, las
herramientas de investigación y se acordó su papel de mediadores en temas de logística,
responsabilidad que implica la coordinación permanente entre la investigadora y la
institución beneficiaria.
La selección del enfoque de la investigación se sustentó en su flexibilidad para identificar
oportunidades de mejora para el proceso de inversión pública del MOPT, la importancia que
se le otorga a los involucrados en el levantamiento de la información y por considerar
estratégico partir de lo específico a lo general, la filosofía de trabajo fue bajo el principio
ganar - ganar.
Asimismo, este tipo de investigación es la que mejor se acopla a las técnicas de investigación
propuestas, a saber, cuestionario, taller, entrevista en profundidad, y discusión en grupo
pequeño.
1.7.1 Sujetos y fuentes de información
Los sujetos son los informantes clave que brindarán información para comprender el
problema y las acciones de mejora, en este caso, tal como se mencionó la dinámica de trabajo
se ampara en el liderazgo de la SPS del MOPT, para a partir de sus recomendaciones,
identificar y seleccionar los funcionarios de este departamento, de las UEP y los
departamentos funcionales que le sirven de soporte a la gerencia de proyectos, que serán
tomados en cuenta para la aplicación del cuestionario, el taller y entrevistas.
También fueron entrevistados especialistas vinculados al proceso de inversión pública que
en sus actividades ordinarias figura el financiamiento, o el seguimiento y control a proyectos
bajo la responsabilidad del MOPT, de las siguientes entes: BCCR, BID, CGR, LANAMME,
MIDEPLAN y MH.
Las fuentes de información de este trabajo fueron bibliográficas, escritas y digitales, e
instrumentos de gestión del SNIP y el MOPT.
46
Fuentes primarias
Se refiere a fuentes directas de información o material de primera mano, en este caso aplican
las entrevistas a profundidad. En relación al material de primera mano, se avoca a los
documentos generados por el MOPT o el CONAVI que se lograron vincular al proceso de
inversión pública.
Fuentes secundarias
Se trata de información que procesan terceros con base en las fuentes primarias para elaborar
documentos o informes desde su perspectiva. Algunos de los utilizados como referencia son:
Banco de Proyectos de Inversión Pública, MIDEPLAN.
Informe de gestión institucional relacionados con los proyectos en ejecución.
Plan Nacional de Desarrollo Alberto Cañas Escalante 2015-2018.
Problemáticas identificadas por las Unidades Ejecutoras y propuesta de mejores
prácticas para la formulación y ejecución de proyectos de inversión pública,
Ministerio de Hacienda.
Programación de desembolsos, créditos en ejecución del Gobierno, 2014-2020.
Otros documentos relacionados con el tema de interés.
Investigación bibliográfica
Se refiere a las fuentes documentales que la investigadora accesó en el sistema de bibliotecas
nacional, en la institución objeto de estudio o en la web, incluye tesis, libros, artículos de
revistas o periódicos, informes u otros, generados por el MOPT o entes afines al tema del
proceso de inversión pública.
1.7.2 Investigación de campo
Es un método que facilita la viabilidad y confiabilidad a la investigación, porque se estudia
la problemática justo en el lugar y con las personas que conviven con ella. Durante la
investigación de campo se da la aplicación de los instrumentos de investigación, en este caso,
cuestionario, taller, entrevista en profundidad y la discusión en grupo pequeño. La entrevista
en profundidad es definida por Taylor y Bogdan (p.101) “como una conversación entre
47
iguales, y no es un intercambio de preguntas y respuestas” citado por Barrantes R. 2002,
p.209
El entrevistador necesariamente debe establecer un rapport con los informantes, es decir,
lograr una sintonía psicológica y emocional -hacer “click”-, producto de la atención mutua,
el interés y la coordinación previa. Las preguntas orientadoras deben irse planteando desde
lo general hasta lo específico, partiendo del propósito de la entrevista, obtención del mayor
detalle de las explicaciones por parte del entrevistado y obligatoriamente implica expresar
interés y, a la vez, ignorancia por parte del entrevistador. Barrantes (2002, p.210)
Estas entrevistas se programaron con cada uno de los informantes clave según su
disponibilidad en agenda, se utilizó un guía de entrevista y se tomaron apuntes de los aspectos
más relevantes. Los entrevistados se agruparon en cinco categorías: política, rector,
regulador, fuente de financiamiento y expertos.
1.7.3 Establecimiento de la muestra y la relevancia
Se refiere al extracto de la población meta que estará bajo estudio para a través de la
estadística poder realizar inferencias sobre el objeto de estudio. En la presente investigación
fueron seleccionados informantes clave, bajo el criterio de experto de la SPS del MOPT, por
la calidad de la información obtenida de las fuentes secundarias y por las técnicas adicionales
de la investigación que complementarían los resultados. De lo contrario se debió establecer
una muestra entre los más de 200 funcionarios que tienen interacción con la ruta del proyecto.
El cuestionario se aplicó a funcionarios de la SPS, de las UEP y se solicitó al menos, tomar
en cuenta a una persona de las unidades funcionales que intervienen en la ruta del proyecto
a lo interno de la institución.
En total fueron convocados 23 funcionarios, de los cuales solo 13 estuvieron presentes
durante la aplicación del instrumento, se hace la acotación que por decisión de la SPS no se
consideró atinente convocar a funcionarios de apoyo de las unidades funcionales del MOPT
y del Comité de Aprobación y Supervisión (CAS).
48
La aplicación del cuestionario, dio como resultado un sondeo exploratorio que valoró
aspectos como el conocimiento en gerencia de proyectos y agotó una a una las etapas del
ciclo de vida del proyecto y sirvió como antesala para el taller con las UEP.
1.7.4 Instrumentos que se utilizaron para la recolección de la información
Los instrumentos para la recolección de información pueden ser definidos como un medio
que le provee formalidad al estudio, funcionan como respaldo del levantamiento de los datos
y facilitan la trazabilidad de información clave para la investigación, entre otras. No está
demás mencionar su importancia dentro de la investigación de tipo cualitativo, en este estudio
se implementaron las siguientes técnicas:
Cuestionario. Según Gómez citado por Barrantes (2002, p.188) tiene las funciones
básicas de obtener por medio de la formulación de preguntas adecuadas, las
respuestas que suministren los datos necesarios para cumplir con los objetivos de la
investigación. Para ello debe obtener información pertinente, valida y confiable.
Se consensuó con la SPS que el espacio para la aplicación del cuestionario sería el
auditorio del MIDEPLAN y esta actividad se acompañaría con una charla sobre la
gerencia de proyectos y aspectos vinculados con el SNIP. Esta actividad se realizó
el 23 de abril y tuvo la participación de 13 funcionarios del MOPT y CONAVI.
Taller. Es otra técnica grupal que facilita la identificación y análisis de información
brindada por los técnicos que trabajan día a día con la ejecución de proyectos.
Se realizó el 14 de mayo, en la Sala de Gestión Tecnológica del MOPT, con miembros
de las UEP y algunos representantes de la SPS involucrados con el proceso de
endeudamiento y planes y proyectos, las actividades desarrolladas se enfocaron hacia
factores de éxito del proyecto, construcción de un árbol de problemas, validación de
la ruta del proyecto a nivel de proceso, la coordinación interinstitucional y las
estructuras organizativas de las UEP.
49
Entrevista en profundidad. Descrita anteriormente. Se realizaron entrevistas
durante el mes de mayo y junio, bajo las cuatro líneas de trabajo mencionadas.
En la línea política se solicitó el apoyo a jerarcas; en la línea del rector se dirigió al
secretario sectorial del MOPT, en la línea del grupo de reguladores se trabajó con un
especialista de la DCP, el funcionario responsable de las cuentas nacionales del
CONAVI en el BCCR, un analista de fiscalización de la CGR.
En la línea de las fuentes de financiamiento a través del MOPT se coordinaron las
entrevistas con las contrapartes del BID, CAF, de estas solo la primera se logró
concretar y finalmente, en la línea del grupo de expertos se entrevistó a un ingeniero
de Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME) y a un
especialista internacional en gerencia de proyectos
Discusión en grupo pequeño. Es una técnica grupal consiste en el intercambio
mutuo de ideas y de opiniones entre los integrantes de un grupo de personas. Se
participó el 26 y 27 de junio en el Taller para la implementación de un Centro de
Gobierno (CR-T1135), con miras a la conformación de un equipo de trabajo con
funcionarios de la Presidencia, BCCR, MH, MIDEPLAN y la cooperación técnica
por parte del BID, los tres temas medulares sobre los que se reflexionó fueron la
preparación de planes de cumplimiento por prioridades de Gobierno, mecanismos de
coordinación y monitoreo de las prioridades y mecanismos de comunicación y
rendición de cuentas, se estudiaron las experiencias de Brasil, Estados Unidos,
Uruguay, entre otras.
La relevancia de esta actividad es que la discusión giró en torno a proyectos de
inversión pública, tal como el Tren Eléctrico Metropolitano, se trataba de un espacio
de alto nivel y estratégico, se prevé que el Ministerio de la Presidencia se convierta
en un actor adicional de apoyo al éxito de los proyectos clave para país y algunos
50
elementos de las discusiones de fondo representaron insumos para la estrategia,
producto final de esta investigación.
Asimismo se realizó un conversatorio, el 26 de junio, con los socios estratégicos de
la investigación, es decir, personal del MIDEPLAN y el MOPT, para reflexionar
sobre los hallazgos identificados durante el desarrollo de la investigación, validarlos
y tener un último espacio para recolectar observaciones o sugerencias de previo a la
defensa de tesis.
1.7.5 Procesamiento de la información
Tiene que ver con el análisis de la información o datos recolectada a partir de las fuentes
primarias, secundarias y la recolectada mediante los instrumentos de campo. Los resultados
se procesaron con los programas Word, Ilustrador y Excel.
1.8 Limitantes de la investigación
Son aquellos factores que pueden incidir en la calidad de los resultados generados por la
investigación, entre ellos figura la ausencia de una línea base de referencia para el análisis de
la ruta del proyecto en el ciclo de vida y la viabilidad de la implementación de la estrategia
depende única y exclusivamente de las autoridades del MOPT o del MIDEPLAN en aquellos
aspectos que considere relevantes para la gestión del SNIP.
51
CAPÍTULO II
Marco Teórico
52
CAPITULO II. MARCO TEÓRICO
El marco teórico permite darle sustento o respaldo teórico a la investigación mediante las
referencias bibliográficas asociados a los temas y sub temas del objeto de estudio.
Barrantes (2002) indica que la razón de ser del marco teórico es facilitar la comprensión de
la temática analizada, este describe y explica los principales aspectos a investigar y las
relaciones entre ellos. Es así como le permite al investigador seleccionar la información más
apta para el proceso de recolección y análisis de datos (p.99, 150).
La presente investigación está basada en la teoría de proyectos y toma como referencia
diversas guías que orientan el proceso de formulación, evaluación y gerencia de proyectos,
desde el enfoque del Instituto Centroamericano en Administración Pública (ICAP),
Asociación Internacional de Dirección de Proyectos (IPMA) y el Project Management
Institute (PMI).
Con el propósito de brindar una visión integral al lector, se adjunta un mapa conceptual que
resume desde el enfoque sistémico las entradas, procesos y salidas presentes en la ruta del
proyecto.
Se aclara que las entradas fueron desarrolladas en los antecedentes, el deber ser del proceso
de inversión será el mayor interés de esta sección y para el desarrollo se realizará un análisis
del alineamiento teórico con la práctica, es decir, la realidad que enfrenta la gerencia de
proyectos desde la génesis de la intervención hasta su operación.
53
Ilustración 3 Marco teórico de la ruta del proyecto
Fuente: elaboración propia.
2.1 Teoría de Proyectos
La historia de la humanidad ha estado acompañada siempre de necesidades a satisfacer, tal
como recién se repasó esta es la primer acción que le da fundamento al proceso de inversión
pública, con el fin de otorgar el direccionamiento adecuado a los recursos escasos de la
sociedad.
La construcción de obras forman parte del desarrollo de las ciudades, por ejemplo
Mesopotamia requirió de acueductos, sistemas de riego, canales, represas (como mecanismos
de control de la actividad agrícola o protección de las crecidas del río Nilo), u otros ejemplos
de proyectos orientados a la conservación de semillas, palacios, templos, pirámides, que
54
fueron las expresiones de poder político, social, económico de culturas como la egipcia,
persa, griega, romana, entre otras.
El legado patrimonial en obras civiles de culturas milenarias posee referentes como: la
Acrópolis de Atenas, el Coliseo Romano, Coricancha y Machupichu de los incas, la muralla
China, el Taj Mahal en la India, etc. Entonces ante la magnitud de estas obras difícilmente
se podrá poner en cuestión la necesidad de la gerencia de proyectos representada en el equipo
de trabajo y los instrumentos de referencia para el logro de las mismas.
Sin duda alguna estas maravillosas obras requirieron de líderes que tuvieron que planificar,
diseñar, gestionar recursos humanos, financieros y materiales, afrontar riesgos y otras
actividades comunes en el presente, que posiblemente para ese entonces el esquema de
gestión fue pionero.
Sin pretender realizar un abordaje detallado de los hitos que marcan la gerencia de proyectos,
se realiza una síntesis,7 que da saltos históricos, hasta posicionarse en los enfoques planteados
por IPMA y PMI.
Frederick Taylor (1856-1915) reflexionó a partir del enfoque científico, sobre cómo afrontar
la improvisación y el empirismo propio de la época, en el contexto de la segunda revolución
industrial debido al crecimiento acelerado y desorganizado de las empresas. Es así como
estudia el trabajo, diseña procesos a nivel operativo para aumentar la eficiencia y eficacia de
la producción, con base en la estandarización de tareas. Sus orientaciones se pueden resumir
en la organización científica del trabajo, selección y entrenamiento del trabajador,
cooperación entre directivos y operativos, responsabilidad y especialización de los directivos
en la planificación del trabajo.
Henry Gantt (1861-1919) con la preocupación básica de incrementar la productividad de la
empresa, pero con énfasis en el análisis y en la división del trabajo, estudió con detalle la
secuencia ordenada que deben seguir las diferentes tareas para la realización de un trabajo.
7 Elaborado a partir del Módulo 1: Teoría general de la gestión de proyectos. Consultado en http://www.uned.es/experto-gestion proyectos/documentos/tablon/MODULO%201%20Muestra%20%281%29.pdf
55
Sus análisis se centraron en la construcción de una nave Marina de guerra con el fin de
desarrollar un sistema de planificación para el aprovisionamiento de municiones. Los
diagramas de Gantt hicieron posible la programación de actividades, conforme un calendario,
que mostrara la duración de cada actividad, sus fechas de inicio y término, además del tiempo
requerido para la ejecución de un trabajo.
A finales del siglo XIX y principios del siglo XX las múltiples técnicas de gestión de
proyectos comenzaron a tomar forma y a integrarse dentro de un sistema coherente. El
impulsor de este gran esfuerzo fue el Departamento de Defensa de los Estados Unidos por el
desarrollo del proyecto misil Polaris, en el cual se hizo uso de procedimientos formales
basados en el uso de redes para lograr una planificación y coordinación de las diferentes
actividades que lo conformaban.
Los consultores que trabajaban en la construcción del misil desarrollaron la metodología
PERT (Program Evaluation Review Techniques) -1957-, la cual les permitió finalizar dos
años antes de lo previsto el proyecto y aportó el concepto de la ruta crítica. Durante este
periodo se introducen los conceptos de ciclo de vida del proyecto (Comité Anderson, 1959),
Estructura Desagregada del Proyecto (EDP) o Project Brakdown Structure (PBS) y
Estructura Desagregada del Trabajo del proyecto (EDT) o Work Breakdown Structure
(WBS), (1962). En 1964 se desarrolla la teoría del Valor Ganado y el Método de Diagramas
de Precedencia (MDP) o Precedent Diagram Method (PDM), para la planificación de
proyectos.
La crisis económica de la década de 1970 desaceleró el desarrollo de la gestión de proyectos
y solo a partir de los años 80 se consiguió un aumento de la eficacia de una metodología para
tratar una variedad de problemas relacionados con proyectos, a partir del uso extenso de
ordenadores personales y el mayor provecho de las herramientas de software.
En el presente existen diversos enfoques teóricos de la gestión de proyectos que siguen una
estructura común: un director de proyecto con un equipo de trabajo a cargo, un conjunto de
principios que le dan soporte a los procesos de gestión de los proyectos, el seguimiento y
control, entre otros; tres de ellos se van a desarrollar en las siguientes secciones del marco
teórico.
56
Tras haber contextualizado los cimientos históricos sobre los que se basa la teoría de
proyectos, es imprescindible definir ¿Qué es un proyecto?.
2.2 Concepto de Proyecto
Se entiende por proyecto al conjunto de procedimientos y actividades planificadas y
relacionadas entre sí que permiten ejecutar una inversión pública y cuyos componentes están
vinculados como una unidad funcional, el cual permite dar una solución integral a una
necesidad o exigencia social, promover el desarrollo o mejorar la prestación de un servicio o
actividad pública. (Artículo 6, Decreto 34694)
Un proyecto, es una tarea innovadora, que involucra un conjunto ordenado de antecedentes,
estudios y actividades planificadas y relacionadas entre sí, que requiere la decisión sobre el
uso de recursos, que apuntan a alcanzar objetivos definidos, efectuada en un cierto periodo,
en una zona geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios, solucionando problemas,
mejorando una situación o satisfaciendo una necesidad y de esta manera contribuir a los
objetivos de desarrollo de un país. (Rosales R., 1999, p.19)
Es una operación limitada en el tiempo y coste para materializar un conjunto de entregables
definidos (el alcance para cumplir los objetivos del proyecto) de acuerdo con unos requisitos
y estándares de calidad. (AEIPRO, IPMA, 2006, p.31)
Es un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado
único. La naturaleza temporal de los proyectos implica que un proyecto tiene un principio y
un final definidos. El final se alcanza cuando se logran los objetivos del proyecto, cuando se
termina el proyecto porque sus objetivos no se cumplirán o no pueden ser cumplidos, o
cuando ya no existe la necesidad que dio origen al proyecto. (PMI, 2013, p.2)
A modo de síntesis y con base en las definiciones anteriores, se propone como concepto de
proyecto la siguiente:
Un proyecto es una operación limitada en el tiempo que se lleva a cabo para satisfacer una
necesidad o aprovechar una oportunidad, e involucra un conjunto ordenado de antecedentes,
estudios y actividades de planificación interrelacionadas.
57
2.3 Normas y Guías para la Gerencia de Proyectos
Normas asociadas a proyectos
La Organización Internacional de Normalización (ISO) es una federación mundial de
organismos nacionales de normalización, que a través de los comités técnicos preparan las
normas internacionales, y posteriormente son sometidas a votación entre los organismos
miembros ISO y se pide el apoyo a organizaciones internacionales, públicas y privadas a las
que se les pide criterio.
Estas normas son conocidas como un estándar, cuyo concepto alude a un “Documento
aprobado por una entidad reconocida que proporciona, para un uso común y repetido, reglas,
pautas o características para productos, procesos o servicios y cuyo cumplimiento no es
obligatorio (ISO 9453 p.10 citado por PMI, 2013 p.418)
A continuación se detallan las normas publicadas por ISO, que son referentes a la gestión de
proyectos:
ISO 9000:1994 “Sistemas de Dirección de Calidad” - aporta términos y definiciones
vinculadas a la gerencia de proyectos -.
ISO 9001:2008 “Sistemas de Dirección de Calidad”.
ISO 10006:2003 “Sistemas de Gestión de Calidad”.
ISO17024:2003 “Requisitos sobre los criterios para un programa de certificación del
personal de una organización”.
ISO 21500:2012 “Orientación sobre la gestión de proyectos”.
Este conjunto de normas son un referente conceptual y bibliográfico directo para los enfoques
de la gerencia de proyectos contemplados en esta disertación.
58
2.3.1 Guía de formulación y evaluación de proyectos ICAP
El ICAP es un organismo internacional que forma parte del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA) y está al servicio de la región; su especialización se orienta a la
administración pública, al desarrollo de los recursos humanos y modernización del sector
público del istmo.
Su enfoque de la gerencia de proyectos posee el valor agregado que analiza todo el ciclo de
vida del proyecto, profundiza una a una en las fases del mismo y provee al gerente o analista
de proyectos una visión integral.
En el ciclo de vida de un proyecto es posible identificar cuatro fases:
Pre inversión
Promoción, negociación y financiamiento
Inversión o ejecución
Operación o funcionamiento
En algunos casos según la naturaleza y magnitud del proyecto es posible identificar la
interfase de diseño, tal como se muestra en la siguiente ilustración, dicho sea de paso este es
el caso de los proyectos típicos del MOPT.
59
Ilustración 4 Ciclo de vida de proyecto
Fuente: Rosales R., 1999, p.23.
El cumplimiento de las fases del ciclo de vida del proyecto demanda estudios, búsqueda de
fuentes de financiamiento, la contratación de terceros, la supervisión de personal y
finalmente, la operación del bien o servicio que originó la necesidad.
Desde el enfoque sistémico se facilita la comprensión de los insumos, procesos y productos,
que se convierten a su vez en insumos de la fase siguiente, dentro del ciclo de vida, hasta
llegar a la generación de bienes y servicios.
60
Ilustración 5 Enfoque sistémico y el ciclo de vida de un proyecto
Fuente: Rosales R., 1999, p.25.
Fase de Pre inversión, planificación, estudios o de elaboración del proyecto
Es la fase donde se elabora el documento de proyecto, en esta etapa se realizan todos los
estudios y estimaciones tendientes a determinar la factibilidad y viabilidad de los proyectos.
Consiste en identificar los proyectos, formularlos, evaluarlos y seleccionar los más rentables
desde el punto de vista del mercado, técnico, financiero, económico, social y ambiental. Es
la fase en que se dan todos los elementos necesarios y suficientes para la toma de decisiones
referidas al futuro del proyecto. (Rosales, R. 1992, p. 10 citado por Rosales, R. 2008, p. 26)
61
Esta fase está conformada por cuatro sub procesos: identificación del proyecto, perfil,
prefactibilidad y factibilidad, se diferencian en su nivel de profundidad y análisis para la
solución del problema y dependen de la naturaleza y magnitud del proyecto.
Fase de promoción, negociación y financiamiento
Comprende todos los aspectos relacionados con la negociación de los recursos necesarios
para realizar el proyecto, en especial, los financieros. Así como, las acciones para
promocionar y divulgar el proyecto ante las autoridades y entidades vinculadas al mismo y
que en alguna medida son responsables y deben brindar las aprobaciones correspondientes
para hacer realidad el proyecto. El resultado básico de esta fase, es la viabilidad del proyecto
y la aprobación del financiamiento. (Molina J. 1992 p.34 citado Rosales R. 2008 p.29)
Esta fase está conformada por cuatro subprocesos: viabilidad política e institucional,
identificación de organismos financieros, elaboración del documento de proyecto y estrategia
de negociación.
Inter fase de diseño definitivo
Consiste en elaborar el diseño definitivo de ingeniería y arquitectura, ajustar detalles finales
previos a la ejecución, tales como disponibilidad y características del terreno o área de
influencia, y las bases para la contratación de las obras, diseño y términos de referencia para
la operación del proyecto. Con el diseño se inicia la fase de inversión, y una vez que se
cuenta con los recursos financieros, se toma la decisión de ejecutar el proyecto. (Rosales R.
2008 p.35)
Esta fase está conformada por tres subprocesos: contratación de firmas consultoras,
desarrollo del diseño del proyecto y ajustes finales al diseño.
62
Fase de inversión o ejecución
Son todas las acciones tendientes a ejecutar físicamente el proyecto tal y como ha sido
especificado en el documento producto de la preinversión, a fin de concretar los beneficios
netos estimados en la misma. Es la etapa en que se ejecutan los proyectos seleccionados y
priorizados en la preinversión y que se les asignó recursos. En esta fase se utilizan recursos
financieros para la contratación de mano de obra, compra de maquinaria y equipo, terrenos,
construcción de infraestructura e instalación de equipo, etc., el producto de esta fase, es el
proyecto listo para entrar en operación o funcionamiento. (Rosales R. 2008 p.40)
Esta fase está conformada por cuatro subprocesos: elaboración del manual de ejecución,
proceso de contrataciones, realización del proyecto y recepción. Por ser la fase de ejecución,
la de mayor interés de esta investigación se procederá a desarrollar cada uno de los
subprocesos citados y se retomará al terminar la descripción de las fases del ciclo de vida del
proyecto desde la perspectiva de los dos enfoques adicionales de la gerencia de proyectos
estudiados (IPMA, PMI).
Elaboración del manual de ejecución, plan de acción o diseño administrativo para la ejecución del proyecto
Su propósito es planificar el proceso de operación del proyecto y que el equipo gerencial que
ejecutará las actividades conozca el camino a seguir. El proceso de diseño del manual de
ejecución, considera dentro de su análisis cuatro funciones primordiales para la gerencia de
manera racional de un proyecto, siendo estas: planificación y programación, organización,
dirección y control. (Rosales R. 2008 p.43)
El contenido del manual de ejecución de un proyecto es el siguiente:
Aspectos generales del proyecto
Análisis de viabilidad
Planificación y programación del proyecto
Planificación organizativa y estilo de dirección para la ejecución del proyecto
63
Planificación del sistema de información y control
Proceso de contrataciones
Según Rosales (2009) de acuerdo a la naturaleza y magnitud del proyecto es posible que se
requieran contrataciones para alcanzar sus objetivos, que podrán versar en la construcción de
infraestructura, compra de equipos, de materiales, de insumos y contratación de servicios de
consultoría encaminados a la supervisión del proyecto. (p.46)
Este proceso implica la planificación de las contrataciones, selección y adjudicación del
contrato a una empresa determinada. Las principales actividades a realizar comprenden la
elaboración del documento base y términos de referencia para las negociaciones, elaboración
de contratos preliminares, elaboración del sistema de evaluación de las empresas, elaboración
del anuncio de invitación a las empresas solicitando los bienes y servicios, recepción de
ofertas técnicas y económicas, evaluación de las ofertas y adjudicación del contrato. (Rosales
R. 2008 p.46)
Realización del proyecto
Consiste en la ejecución de las actividades programadas para el cumplimiento del bien o
servicio que le dieron origen al proyecto, de acuerdo a los términos de referencia. Al finalizar
este subproceso el proyecto está listo para operar.
Recepción
Se da una vez que el director del proyecto o el responsable institucional notifique que acepta
los trabajos realizados, a partir del control y evaluación de la obra, equipamiento u otros, en
cumplimiento con los parámetros de calidad y con base en los términos de referencia del
contrato, se puede afirmar que el proyecto fue aceptado.
Por lo general, después de esto se procede a cancelar el último desembolso contratado y se
redacta el acta que acredita a la empresa por su cumplimiento y la posterior firma por ambas
partes.
64
Es importante señalar que a pesar de que el modelo costarricense para el desarrollo de
infraestructura en su mayoría se inclina por la contratación de los servicios, existen iniciativas
de inversión pública que pueden ser ejecutados por las instituciones dueñas de los proyectos.
En estos casos la fase de inversión se caracterizaría por la elaboración del manual de
ejecución, la realización del proyecto y la recepción sería una actividad interna de la
institución, posiblemente a cargo de los altos mandos organizacionales.
Fase de operación o funcionamiento
Rosales (2009) indica que esta fase consiste en poner en marcha el proyecto y concretar los
beneficios estimados en la fase de pre inversión, cuando el proyecto llega a esta fase es
cuando brinda los bienes y servicios que se esperan de él, de forma continua y permanente.
De esta manera se llega a resolver el problema o satisfacer la necesidad y así se cierra el ciclo
de vida del proyecto. (p.48)
Los dos enfoques siguientes se centran en la fase de ejecución del ciclo de vida del proyecto,
en estos casos la preinversión, promoción, negociación, financiamiento y el diseño final son
entradas del proceso y por lo general, se tiene la debilidad que son fases realizadas por
diferentes técnicos o equipos consultores, por lo que se pierde la integralidad del proyecto,
implican diferentes contrataciones y los costos son altos.
2.3.2 Bases para la Competencia en Dirección de Proyectos desde la perspectiva de la Asociación Internacional de Dirección de Proyectos (IPMA)
Las Bases para la Competencia en Dirección de Proyectos (NCB) a nivel europeo son
definidas por la IPMA y la Asociación Española de Ingeniería en Proyectos (AEIPRO) en el
marco del Organismo Certificador de la Dirección de Proyectos (OCDP) desde esta
perspectiva la dirección de proyectos requiere de un estándar adecuado, para el
comportamiento profesional, que incluya aspectos técnicos, las actitudes personales y el
contexto global según, AEIPRO, IPMA (2006, p.7).
65
Las NCB se basan en la teoría de la Dirección de Proyectos en combinación con las prácticas
y demandas de las 51 asociaciones miembros de IPMA como medio para garantizar que se
aplican estándares uniformes.
Ellas muestran el conocimiento y experiencia esperados de los directores de proyectos, programas, carteras y del personal de dirección, contienen términos básicos, tareas, practicas, destrezas, funciones, procesos, métodos, técnicas de dirección y herramientas que utilizan la teoría y práctica de una buena dirección de proyectos, así como el conocimiento y experiencia especializados, cuando proceda, de prácticas innovadoras y avanzadas utilizadas en situaciones más específicas. (AEIPRO, IPMA, 2006, p.19)
El modelo comprende tres ámbitos de acción con 46 elementos de competencias que abarcan:
Las técnicas de la dirección de proyectos (20 elementos de competencias)
Tabla 16 Técnicas de la dirección de proyectos
Éxito en la dirección de
proyectos
Tiempo y fases de los
proyectos
Partes interesadas Recursos
Requisitos y objetivos de
proyectos
Coste y financiación
Riesgos y oportunidades Aprovisionamiento y
contratos
Calidad Cambios
Organizaciones de
proyectos
Controles e informes
Trabajo en equipo Información y
documentación
Resolución de problemas Comunicación
Estructuras de proyectos Puesta en marcha
Alcance y entregables Cierre
Fuente: AEIPRO, IPMA, 2006, p.62.
66
En el ámbito técnico se describen los elementos de competencia necesarios para poner en
marcha un proyecto, gestionar su ejecución y cerrarlo. Este orden puede ser distinto
dependiendo de la clase, tamaño y complejidad del proyecto, así como de otros factores. La
importancia o peso de una competencia depende totalmente de la situación específica del
proyecto. (AEIPRO, IPMA, 2006, p.62.)
El comportamiento profesional del personal de dirección de proyectos (15 elementos
de competencias)
Tabla 17 El comportamiento profesional del personal de dirección de proyectos
Liderazgo Eficiencia
Compromiso y motivación Consulta
Autocontrol Negociación
Confianza en sí mismo Conflictos y crisis
Relajación Fiabilidad
Actitud abierta Apreciación de valores
Creatividad Ética
Orientación a resultados
Fuente: AEIPRO, IPMA, 2006, p.105.
AIEPRO e IPMA (2006) indican que estas competencias se basan en la descripción del
comportamiento e incluyen elementos de actitud personal, su aplicación tiene alcance al
director de proyecto, los miembros del equipo, los involucrados y la forma en que interactúan
en el contexto de un proyecto.
La secuencia con que se exponen las competencias en la tabla representan su orden de
importancia, sin embargo, la importancia puede ser y será distinta según la situación de un
proyecto. (p.105)
Las relaciones con el entorno de los proyectos (11 elementos de competencias)
67
Tabla 18 Las relaciones con el entorno de los proyectos
Orientación a proyectos Sistemas, productos y
tecnologías
Orientación a programas Dirección de personal
Orientación a cartera Seguridad, higiene y
medioambiente
Implantación de proyectos,
programas y carteras
Finanzas
Organizaciones
permanentes
Legal
Negocios
Fuente: AEIPRO, IPMA, 2006, p.151.
AEIPRO e IPMA acotan que para su puesta en marcha deben tener claros conceptos de
proyectos, programa y cartera, además de su vinculación con las organizaciones involucradas
con el proyecto. Los primeros cinco elementos describen la promoción de la dirección de
proyectos, programas o carteras en una organización. Los últimos seis describen distintas
funciones de apoyo que las organizaciones en línea deben conocer acerca de los proyectos.
(p.151)
A modo de cierre, se añade que el sistema mundial de certificación de IPMA, se basa en una
evaluación de las competencias en actividades típicas de dirección de proyectos que se
presentan en el trabajo a diario y pone a disposición cuatro categorías:
Director de Programas o de Directores de Proyectos / Nivel A
Director de Proyecto / Nivel B
Profesional de la Dirección de Proyectos / Nivel C
Técnico en Dirección de Proyectos / Nivel D
68
2.3.3 Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos ANSI/PMI
El Project Management Institute (PMI) en el 2013 publico la más reciente actualización de
la Guía del PMBOK identifica el subconjunto de fundamentos para la dirección de proyectos
generalmente reconocido como buenas prácticas, porque se está de acuerdo, en que la
aplicación de conocimientos, habilidades, herramientas y técnicas pueden aumentar las
posibilidades de éxito de los proyectos. En este sentido, es importante tener presente que el
equipo de dirección del proyecto es el responsable de establecer lo que es apropiado para
cada proyecto, las buenas prácticas no representan una forma de aplicación obligatoria. (p.2)
Esta organización es de origen estadounidense y busca fortalecer la dirección de proyectos a
través de estándares y certificaciones reconocidas a nivel mundial. En 1998, fue acreditado
como desarrollador de estándares por el Instituto Nacional de Normalización de los Estados
Unidos (ANSI). (PMI, 2013, p.417) y actualmente posee más de 250 representaciones
denominadas capítulos en distintas ciudades y países.
La dirección de proyectos es la aplicación de conocimientos, habilidades, herramientas y
técnicas a las actividades del proyecto para cumplir con los requisitos del mismo. Se logra
mediante la aplicación e integración de los 47 procesos de la dirección de proyectos,
agrupados de manera lógica, categorizados en cinco grupos de procesos8 (PMI, 2013, p.5):
Inicio: son los realizados para definir un nuevo proyecto o nueva fase de un proyecto
existente al obtener la autorización para iniciar el proyecto o fase.
Planificación: son los requeridos para establecer el alcance del proyecto, refinar los
objetivos y definir el curso de acción requerido para alcanzar los objetivos propuestos
del proyecto.
Ejecución: son los realizados para completar el trabajo definido en el plan para la
dirección del proyecto a fin de satisfacer las especificaciones del mismo.
8 Se debe tener presente que los grupos de procesos enunciados no son fases del ciclo de vida de proyecto, inclusive es posible que todos ellos se lleven a cabo dentro de una fase, dado que los proyectos están separados en fases diferenciadas o subcomponentes, por ejemplo: estudio de viabilidad, diseño, etc. Parafraseado p.51
69
Monitoreo y control: son los requeridos para rastrear, revisar y regular el progreso y
el desempeño del proyecto, para identificar áreas en las que el plan requiera cambios
y para iniciar los cambios correspondientes.
Cierre: son los realizados para finalizar todas las actividades a través de todos los
grupos de procesos, a fin de cerrar formalmente el proyecto o una fase del mismo.
(PMI, 2013, p.48.)
Los 47 procesos de la dirección de proyectos se agrupan a su vez en diez áreas de
conocimiento9, a saber, gestión de las integración del proyecto, gestión del alcance del
proyecto, gestión del tiempo del proyecto, gestión de los costos del proyectos, gestión de la
calidad del proyecto, gestión de los recursos humanos del proyecto, gestión de las
comunicaciones del proyecto, gestión de los riesgos del proyecto, gestión de las
adquisiciones del proyecto y gestión de los interesados del proyecto.
La Guía del PMBOK define los aspectos importantes de cada una de las áreas de
conocimiento y como estas se integran con los cinco grupos de procesos, como elemento de
apoyo, las áreas de conocimiento proporcionan una descripción detallada de las entradas y
salidas de los procesos, junto con un explicación descriptiva de las herramientas y técnicas
de uso más frecuente en los procesos de la dirección de proyectos para producir cada uno de
los resultados. (PMI, 2013, p.417)
A continuación se presenta una tabla resumen que muestra la interrelación del grupo de
procesos de dirección de proyectos, su interrelación con las áreas de conocimiento y los
productos que se deben elaborar según corresponda.
9 Un área de conocimiento representa un conjunto completo de conceptos, términos y actividades que conforman un ámbito profesional, un ámbito de la dirección de proyectos o un área de especialización. P. 60
70
Tabla 19 Correspondencia entre grupos de procesos y áreas de conocimiento de la dirección de proyectos
Fuente: PMI, 2013, p.417.
A modo de cierre, se añade que el sistema mundial de certificación de PMI, demuestra el
compromiso del interesado con la profesión así como las habilidades a través de la
certificación de la educación, experiencia y competencia y pone a disposición las siguientes
categorías de certificación:
71
Profesional en dirección de proyectos
Técnico certificado en dirección de proyectos
Profesional en dirección de portafolios
Profesional en análisis de negocios
Profesional en dirección de programas
Profesional en dirección de tiempos
Profesional en dirección de riesgos
Practicante certificado por PMI en enfoques agiles
2.3.4 Tipos de estructura organizacional
La estructura organizacional, alude al conjunto de relaciones entre las diferentes unidades de
trabajo y procesos que le dan la razón de ser a la institución, en ella se definen los niveles
jerárquicos, su estructura ocupacional y canales de comunicación, esta es la realidad en la
que se inserta el proyecto.
De acuerdo, al tipo de organización estas relaciones irán variando y permearán en el modo
de dirección del proyecto. Este aspecto el enfoque del PMI, lo reconoce como parte de los
factores ambientales de la empresa, dado que no están bajo el control del equipo del proyecto
y que influyen, restringen o dirigen el proyecto.
Algunos de estos son (PMI, 2013, p.29):
La cultura, estructura y gobierno de la organización
La gestión de personal
Los sistemas de autorización de trabajos de la compañía
Los canales de comunicación establecidos en la organización
El sistema de información para la dirección de proyectos
Los tipos de estructura organizacional se pueden clasificar en tres áreas que son la funcional,
la matricial y la orientada a proyectos. La siguiente tabla muestra una caracterización de
ellas, de acuerdo a diversas variables clave del proyecto.
72
Tabla 20 Influencia de la Estructura de la Organización
Fuente: PMI, 2013, p.22.
Organización funcional
En la organización funcional los miembros del equipo de proyecto tienen un superior distinto
al director de proyectos, también realizan el trabajo de forma independiente, es común la
existencia de especialidades a nivel de áreas o departamentos como financiero, ingeniería,
recursos humanos etc., y estos a su vez se subdividen en unidades funcionales específicas.
Organización matricial
Las organizaciones matriciales son un punto intermedio entre la funcional y la orientada a
proyectos, pueden clasificarse en débiles, equilibradas o fuertes según la relación de poder
entre el director de proyecto y los gerentes funcionales.
La matriciales fuertes cuentan con directores de proyecto con dedicación plena, autoridad
considerable y personal administrativo a tiempo completo. Si bien las organizaciones
73
matriciales débiles reconocen la necesidad de contar con un director del proyecto, este no
goza de autoridad plena sobre el proyecto, ni sobre su financiamiento y por el contrario, el
director de proyecto en una organización matricial débil rige un papel de coordinador o
facilitador, con la limitante que no puede tomar decisiones, tal como se había citado para la
organización funcional. (PMI, 2013, p.22)
Organización orientada a proyectos
El PMI (2013) explica que en las organizaciones orientadas a proyectos, los miembros del
equipo por lo general están ubicados en el mismo lugar, la mayor parte de los recursos de la
organización están involucrados en el trabajo de los proyectos y los directores de proyecto
tienen bastante independencia y autoridad.
A menudo se utilizan técnicas de colaboración virtual para lograr beneficios similares a los
de los equipos ubicados en un mismo lugar. Estas organizaciones suelen contar con
departamentos, sin embargo, pueden reportar directamente al director del proyecto o bien
prestar servicios de apoyo a varios proyectos. (p.24)
Este tipo de organización le facilita al director del proyecto tener una visión global de la
institución o empresa, un alineamiento con sus estrategias y procesos para posicionar en esta
realidad la conducción exitosa del proyecto.
Finalmente, es posible que algunas organizaciones mezclen los tipos de organizaciones
descritas, esto dependerá de los niveles jerárquicos que posea.
2.4 Sistema Nacional de Inversión Pública
El SNIP comprende el conjunto de normas, principios, métodos, instrumentos y
procedimientos que tienen por objetivo ordenar el proceso de inversión pública en la
Administración Pública Central y Descentralizada, para poder concretar los proyectos de
inversión más rentables para el país, desde el punto de vista del desarrollo económico, social
y ambiental (Decreto 34694, artículo 2.)
74
El marco normativo del SNIP establece conceptos que están inmersos en la gerencia de
proyectos, tales como inversión pública, inversión en capital físico, proyecto10, programas
inversión institucionales, ciclo de vida, pre inversión, ejecución, operación y proceso de la
inversión pública, con base en el artículo 6 del Decreto 34694, definidos como:
Inversión pública: Conjunto de recursos de origen público, destinado a mantener o
incrementar el capital físico y humano que cada institución pretende ejecutar, como parte de
las políticas enunciadas en el PND, que proporcione la ampliación de la capacidad de
producción de bienes y servicios, con fundamento en una metodología que faculte su
identificación, ejecución y evaluación.
Inversión en capital físico: Se entiende por inversión en capital físico el uso de recursos
públicos para la adquisición de bienes duraderos capaces de producir otros bienes y servicios.
Se incluyen dentro de estos: maquinaria y equipo para la producción, comunicaciones,
transporte, edificios, obras de infraestructura como carreteras, puentes, proyectos
hidroeléctricos y adiciones o mejoras a estos activos fijos destinados a prorrogar su vida útil
o su capacidad de producción.
Programas de inversión institucionales: Los programas de inversión institucionales son los
que están integrados por un conjunto de proyectos que persiguen un objetivo común.
Ciclo de vida: Se entenderá por ciclo de vida al proceso de transformación o maduración que
experimenta todo proyecto de inversión a través de su vida, desde la expresión de una idea
de inversión hasta que entra en operación para materializar los beneficios esperados. El ciclo
de vida de un proyecto de inversión está conformado por fases y estas, a su vez, por etapas.
Las tres fases con sus respectivas etapas en el ciclo de vida de un proyecto de inversión son:
Pre inversión: Comprende la elaboración del perfil y los estudios de prefactibilidad y
de factibilidad y el diseño, abarcan todos los análisis que se deben realizarse sobre un
proyecto desde que el mismo es identificado a nivel de idea y los estudios necesarios
10 Este concepto se definirá en la sección de análisis del concepto de proyecto desde los enfoques teóricos analizados.
75
hasta que se toma la decisión de su ejecución, postergación o abandono. Es
esencialmente una fase de estudio en la cual se debe determinar la conveniencia de
implementar o no el proyecto que se está analizando y cuenta con cinco etapas, a
saber: Idea, Perfil, Prefactibilidad, Factibilidad y Diseño.
Ejecución: Comprende las etapas de financiamiento, licitación o adjudicación y
ejecución.
Operación: Es la fase de funcionamiento del proyecto, donde éste se pone en marcha
para generar los bienes y servicios previstos en la pre inversión.
Proceso de inversión pública: Es el conjunto de actividades y tareas, sistematizadas
en el SNIP, destinadas a asegurar el uso eficiente y equitativo de los recursos
disponibles, mediante cualquier forma de financiamiento.
Estos conceptos les brindan pautas básicas a las rectorías sectoriales, consejos sectoriales,
secretarías de planificación sectoriales y a las unidades de planificación institucional o a las
UEP, sobre el manejo de proyectos en el país. Estos son los actores responsables de
implementar, dinamizar las directrices, procedimientos, metodologías e instrumentos que
realimentan el SNIP.
En la coyuntura actual por el interés político en la temática de inversión pública se suma un
actor adicional que desde el más alto nivel, el Consejo Presidencial Económico, se une como
aliado a la dinámica de gestión del SNIP en conjunto con la Comisión Interinstitucional de
Inversión Pública citada en los antecedentes.
76
Ilustración 6 Estructura de soporte del proyecto
Nota: La figura del CPE y del CONIP son órganos que toman relevancia en la gerencia de proyectos por los
intereses de la Administración Solís Rivera de potenciar la temática. El CONIP fue creado mediante el Decreto
Ejecutivo N. 39038, 2015.
Fuente: elaboración propia.
Ahora bien la ilustración anterior contiene la estructura institucional del Poder Ejecutivo que
le da soporte al proceso de inversión pública, sin embargo, este para la generación de los
efectos e impactos esperados, por parte de los programas y proyectos requiere de la
administración eficiente y eficaz de los recursos, para ello son indispensables las siguientes
etapas y acciones lideradas desde la trinchera de los ejecutores:
a) Identificación de la necesidad social o problema del servicio o actividad pública;
b) Formulación y evaluación ex ante del proyecto;
c) Análisis técnico-económico del proyecto, ambiental y vulnerabilidad ante riesgo de
desastres;
d) Autorizaciones respectivas según normativa legal vigente;
e) Priorización de los proyectos inversión;
77
f) Asignación presupuestaria al proyecto;
g) Ejecución del proyecto;
h) Seguimiento y evaluación ex post del proyecto.
La aplicación del instrumental del SNIP ostenta a promover la viabilidad técnica, social,
ambiental y política del proyecto pero hasta el momento no atiende la fase de ejecución u
operación del proyecto, así que abordar de manera integral el proceso de inversión pública
para MIDEPLAN como rector también representa un reto país.
Otros aspectos que motivan a la reflexión sobre el grado de madurez del SNIP son: la
actualización de sus instrumentos, la calidad de los proyectos registrados en el BPIP, el
control y seguimiento de los programas de inversión institucional, la definición de criterios
de selección y priorización de proyectos, la tipología de proyectos, la especialización de su
equipo técnico son algunas de las variables que se podrían someter a evaluación para la
identificación de acciones correctivas con miras a la generación de los impactos requeridos
por la sociedad.
Es por eso que a partir de esta premisa, el presente marco teórico no se caza con las normas,
procedimientos e instrumentos del SNIP, sino que aspirará brindar al lector un panorama
general de la gerencia de proyectos, tomando como crónica algunos de los enfoques teóricos
vigentes en el mercado, que desde una lectura holística le proveen riqueza y estándares de
calidad a la teoría de proyectos, que parece estar constituida por un gran rompecabezas con
piezas fundamentadas en el modelo de crecimiento económico vigente de cada época.
2.5 Secretaria de Planificación Sectorial del MOPT Se retoma la figura de la SPS como órgano o instancia que le da soporte al proceso de
inversión pública, por su rol estratégico en el sector de Transporte e Infraestructura, espacio
de trabajo donde confluyen el componente vial, puertos, ferroviario, y aeropuertos.
Según el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo N. 38536-MP-PLAN más normativa
adicional emitida por el MIDEPLAN dentro de las funciones de la Secretaria, acotadas a
proyectos están:
78
Apoyar a la o el Ministro Rector en la programación y seguimiento de los proyectos
de inversión pública institucionales del sector y
Realizar el seguimiento y la evaluación de las políticas, planes, programas y
proyectos sectoriales.
Estas disposiciones se conjugan con los esfuerzos operativos por parte del MOPT para darle
seguimiento y control al PNT, que es el principal instrumento de planificación que alberga
la inversión pública de mediano y largo plazo.
79
CAPÍTULO III
Marco Referencial
80
CAPITULO III. MARCO REFERENCIAL
El marco referencial es un apartado de la investigación en donde se contextualiza el tema de
tesis en la realidad organizacional del MOPT11, para ello será necesario contemplar aspectos
que permitan caracterizar la institución su historia, misión, visión, objetivos, entre otros,
elementos que le permitirán al lector conocer de forma más precisa información relevante.
3.1 Historia
En 1860 dada la importancia que iban adquiriendo los edificios públicos, caminos y demás
obras construidas por cuenta de los fondos nacionales o de las provincias, se consideró
pertinente crear una institución con el objetivo de que éstas se construyeran bajo su
responsabilidad y en consideración con las reglas del arte. Esto por cuanto además de
asegurar su solidez y estabilidad, contribuiría a la hermosura y ornato de las poblaciones.
Fue así como, mediante Decreto LI del 20 de octubre de 1860, durante la presidencia de don
José María Montealegre, se crea la Dirección General de Obras Públicas.
El 8 de mayo de 1948, fecha en que se constituyó un Gobierno Provisional de la Nación para
que ejerciera sus funciones con nombre de Junta Fundadora de la Segunda República,
asumiendo los Poderes Legislativos y Ejecutivos, se nombra a las personas que fungirán
como Ministros de Estado. Dentro de ellos se encuentra don Francisco José Orlich
Bolmarcich como Ministro de Obras Públicas, según decreto de Ley No. 1 del 8 de mayo de
11 Toda la información presentada a continuación fue tomada de la página web del MOPT, se realizó una síntesis. Consultado en http://www mopt.go.cr:10039/wps/portal/Home/acercadelministerio/estructuraorganizacional/!ut/p/a1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfGjzOKNDE3dPZyDDbwMLMyMDBwNLP1cXTxCjUxCDIEKIoEKnN0dPUzMfQwM3ANNnAw8zX39vV2DLIwNPM2I02-AAzgaENIfrh-FV4mLGVQBPieCFeBxQ0FuaIRBpqciAD2qETQ!/dl5/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/
81
1948, en esta fecha entonces el Ministerio de Fomento se transforma en Ministerio de Obras
Públicas.
Mediante, Ley No. 3155 del 5 de agosto de 1963, se crea el Ministerio de Transportes en
sustitución del Ministerio de Obras Públicas, asumiendo las obligaciones del anterior que
fueran compatibles con los objetivos principales del nuevo: construir, mantener y mejorar la
red de carreteras nacionales, carreteras regionales y caminos de todo el país, planes
cooperativos, regular y controlar el tránsito, construir, mantener y mejorar los aeropuertos
nacionales controlando el transporte aéreo, controlar y regular el transporte ferroviario,
regular y mejorar el transporte marítimo.
En el artículo 3º de la respectiva Ley, asume las Direcciones Generales de Tránsito y
Aviación Civil, el Consejo Superior de Tránsito y la Junta de Aviación Civil. Se establece
además, que las labores de construcción que realice el Ministerio se harán preferentemente
por el sistema de contratos por licitación, procurando contratarlas con el mayor número de
personas o de empresas nacionales dedicadas a la construcción. Además, por Ley No. 4786
del 5 de julio de 1971 se reforma la Ley anterior, constituyéndose en MOPT.
A partir, de 1999, el MOPT fue reestructurado, para pasar de ente ejecutor de obras al de
órgano rector y planificador que brinda al país la infraestructura de transporte, a través de la
formación de cinco consejos (Seguridad Vial, Aviación Civil, Transporte Público, Viabilidad
Nacional y Concesiones), para ejercer su nuevo rol, la Administración Superior es la
responsable a través de sus unidades asesoras de la planificación, la regulación y el control
del sector, en forma integral y coordinada mediante la formulación y preparación de políticas
sectoriales.
Mediante la Disposición Interna No. 2004-0447 del 06 de febrero de 2004, suscrita por el
Ministro de turno, se trasforma la Proveeduría Institucional en la Dirección de
Contrataciones, responsable de realizar los procedimientos de adquisición de bienes y
servicios que requiera la Institución y dependiente del Nivel Superior. Además se crea la
Dirección de Almacenamiento y Distribución de Bienes, responsable de supervisar el
manejo, distribución y uso de los bienes adquiridos, dependiendo de la División
Administrativa.
82
Mediante la oficio DMOPT- 3673-10 del 12 de agosto de 2010 del Despacho del Ministro y
en apego al acuerdo No. 002-P del Ministerio de la Presidencia del 08 de mayo del 2010, se
solicita al MIDEPLAN el registro y aprobación de los tres Viceministerios, a saber:
Viceministerio de Transporte Terrestre y Seguridad Vial, el cual tendrá bajo su
responsabilidad la División de Transportes, el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) y el
Consejo de Transporte Público (CTP); el Viceministerio de Transporte Aéreo y Marítimo,
con la responsabilidad de la División Marítimo Portuaria, el Consejo Técnico de Aviación
Civil (CETAC) y el Consejo Portuario Nacional; así como el Viceministerio de
Infraestructura y Concesiones cuyo ámbito de acción será la División de Obras Públicas
(DOP), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y el Consejo Nacional de Concesiones
(CNC), asimismo mediante el oficio DM-439-10 del 30 de agosto de 2010, MIDEPLAN
registra la creación de los tres Viceministerios, antes mencionados.
Posteriormente, mediante los oficios DMOPT-5789-10 y DMOPT-6347-10 del 09 y 26 de
noviembre de 2010, respectivamente, se remite a MIDEPLAN, el estudio técnico
denominado "Informe Propuesta de Estructura, Unidad Ejecutora Proyecto Bajos de
Chilamate - Vuelta Kooper", para la aprobación y registro en la estructura del MOPT, en
apego a la Ley No. 8844, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 172 del 03 de
setiembre del 2010, MIDEPLAN con el oficio DM-609-10 del 08 de diciembre de 2010,
crea la Unidad Ejecutora Proyecto Bajos de Chilamate - Vuelta Kooper, dependiendo
directamente del Viceministerio de Infraestructura y Concesiones.
Mediante el oficio DMOPT-7879-11 del 23 de noviembre del 2011 y en apego a lo
establecido en la Ley No.8992, publicada en La Gaceta No.191 del 05 de octubre del 2011,
se solicita a MIDEPLAN, el ajuste y registro de la Unidad Ejecutora y de Coordinación del
Primer Programa para la Red Vial Cantonal, lo que con el oficio DM-671-11 del 24 de
noviembre de 2011, se crea dependiendo de la DOP.
83
3.2 Misión “Somos la Institución que apoya al Ministro en el ejercicio de la rectoría del Sector
Transporte; responsable de regular y controlar el transporte, así como de ejecutar obras de
infraestructura de transporte, seguras y eficientes, con el objetivo de contribuir al crecimiento
económico–social en armonía con el ambiente.
Nuestra propuesta de valor a los administrados se fundamenta en decisiones oportunas,
productividad y transparencia en la gestión, con el propósito de mejorar la competitividad
del país y con ello la calidad de vida de sus habitantes”.
3.3 Visión
“Ser la Autoridad que lidera la implementación del Plan Nacional de Transporte 2011-2035,
que constituye el punto de encuentro de todas las Instituciones públicas, así como de los
agentes económicos y sociales involucrados en su ejecución; reconocidos por los
administrados como la Institución que contribuye al desarrollo del país; todo en congruencia
con la visión que persigue el Gobierno de la República a través del Plan Nacional de
Desarrollo”.
3.4 Objetivos En la presente sección se destacan el objetivo general, estratégicos y operativos del MOPT,
para tal fin se realizó una extracción de aquellos objetivos que tuvieran relación directa con
el tema bajo estudio.
3.4.1 Objetivo General
Dotar al país de la infraestructura de transporte requerida y velar por la adecuada
operativización del Sistema del Transporte.
84
3.4.2 Objetivos Estratégicos Institucionales
Mejorar la transitabilidad para incrementar el desarrollo socioeconómico del país, en
coordinación con los entes responsables de la atención de la Red Vial.
Mejorar la red vial del país, completando la infraestructura vial del proyecto que se
inicia en la Ruta Nacional No. 4 en el poblado de Bajos de Chilamate, finalizando en
la intersección de la Ruta Nacional No.4 con la Ruta Nacional No 751, para así
cumplir con lo estipulado en el memorando de entendimiento del Plan Puebla
Panamá.
3.4.3 Objetivos Institucionales Permanentes
Dictar las políticas y lineamientos para que el Sector Infraestructura y Transporte
brinde un adecuado servicio al usuario, acorde con las disponibilidades de recursos y
los requerimientos del país.
Lograr que los sistemas y servicios de Infraestructura y Transporte sean eficientes y
seguros, en términos económicos, ambientales y sociales.
Orientar los recursos del Sector Infraestructura y Transporte a los programas y planes
establecidos.
3.5 Funciones Determinar, con base en estudios y planes elaborados al efecto y conjuntamente con
el MIDEPLAN, el orden de prioridades en materia de construcciones viales,
portuarias y aeroportuarias.
Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y
colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos
vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos
existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito, sus consecuencias
ambientales y el transporte por los caminos públicos.
85
3.6 Políticas
3.6.1 Prioridades Institucionales
El Ministerio desarrollará obras, mediante las modalidades de intervención
establecidas en coordinación con los entes responsables de la atención de la Red Vial,
para una transitabilidad más fluida y segura, de manera que los usuarios cuenten con
mejores carreteras y caminos.
El Ministerio concluirá con las obras de carácter primario del Corredor Atlántico
(CA) en el tramo costarricense, para propiciar la integración vial de los países que
conforman el Plan Mesoamérica.
El Ministerio fomentará el desarrollo económico y social de la zona norte del país,
haciendo más competitiva la actividad comercial, agropecuaria y turística de la
Región, permitiendo disminuir los costos de operación vehicular medidos en tiempos
de viaje, ahorro de combustible y reducir las tasas de accidentalidad en las vías del
CA.
Las carreteras del país contarán con el señalamiento vial y los dispositivos de
regulación y control apropiados, así como una mayor presencia de la Policía de
Tránsito, para contribuir con el fortalecimiento de la seguridad vial.
De las áreas funcionales del MOPT se considera estratégico profundizar en la razón de ser
de la Programación y Control Sectorial, dado que el producto principal de la tesis es la
estrategia.
3.7 Planificación sectorial
3.7.1 Objetivos
Garantizar que el sector transporte cuente con planes de mediano y largo plazo que
propicien su desarrollo y el del país.
Garantizar que el nivel gerencial de la Institución y del Sector Transportes, cuente
con políticas y estrategias de desarrollo para los proyectos de inversión, según
prioridades, en función del desarrollo del país y de las políticas de gasto público.
86
Procurar el financiamiento externo y la cooperación internacional de los proyectos
definidos en los planes elaborados para el desarrollo del Sector Transporte.
3.7.2 Funciones
Establecer a nivel superior, las políticas a largo plazo del sector Infraestructura y
Transportes de acuerdo con lineamientos nacionales fijados por el Poder Ejecutivo,
en el campo de la infraestructura y sus servicios asociados.
Establecer las políticas intermodales de los subsectores a través de un PNT que
incluya objetivos, metas y orientaciones de financiamiento, coordinando la
preparación de los planes de los Consejos y de UEP del Ministerio; así como preparar
y revisar periódicamente el PNT de acuerdo con los lineamientos contenidos en el
PND.
Planear, programar, elaborar y recomendar, en coordinación con las dependencias del
Ministerio involucradas, los proyectos de transporte y obras públicas, y otros
proyectos de pre inversión e inversión en equipo, mantenimiento de carreteras y
puentes, etc., que requiere la Institución.
Coordinar con el MIDEPLAN y las Instituciones del sector Infraestructura y
Transportes, la preparación, control y evaluación periódica de la ejecución de planes
y programas de inversión.
Estudiar la factibilidad técnica, económica y financiera de los proyectos específicos
en el campo de las obras y servicios de transporte y determinar sus prioridades; así
como realizar estudios económicos y financieros sobre la explotación de servicios de
transporte, determinar los costos de funcionamiento de los medios, analizar los cargos
a los usuarios y las relaciones entre tarifas y costos de transporte.
Emitir directrices y políticas para el desarrollo y funcionamiento eficiente de la Red
Vial Nacional y Cantonal del país, que faciliten la coordinación y uniformidad de
criterios de gestión y uso, y velar porque las redes viales nacionales y cantonales del
país, se desarrollen en forma complementaria, independientemente de los límites
políticos-administrativos cantonales o provinciales.
87
Brindar cooperación técnica en materia de planificación a mediano y largo plazo de
forma directa y o triangular, a través de organismos nacionales o de cooperación
internacional.
3.7.3 Servicios
Servicio de Consulta y Facilitación de la Información Especializada en Transportes
Emisión de constancias de la clasificación de la Red Vial Nacional o Cantonal
Solicitud de estadísticas de tránsito promedio diario y proyecciones de tránsito.
Suministro de Información de Inventario e Imágenes de mapas de la Red Vial
Nacional y Cantonal
88
CAPÍTULO IV
Análisis de Resultados
89
CAPITULO IV. ANÁLISIS DE RESULTADOS
Esta sección se nutre de la información recolectada mediante las fuentes primarias y
secundarias más los resultados construidos a partir de la aplicación de las técnicas de
investigación planteadas, es decir, la aplicación del cuestionario sobre la Gerencia de
Proyectos en la Administración Pública, el taller de Contextualización de la Ruta del
Proyecto y el Accionar de las UEP, las entrevistas en profundidad que fueron aplicadas a los
actores en las categorías de política, rector, regulador, fuente de financiamiento y expertos y
la discusión en grupo pequeño en la que se participó con representantes del Ministerio de la
Presidencia, BCCR, MH, MIDEPLAN con la asesoría de funcionarios del BID, que fue
complementada con el último espacio de validación de los resultados con funcionarios del
MOPT, MIDEPLAN y del ICAP en calidad de observador del proceso.
Se aclara que en todos los instrumentos planteados, se utiliza el ciclo de vida del proyecto
como parámetro estándar o modelo para ordenar la información, siendo sus etapas la
preinversión, financiamiento, ejecución y operación.
4.1 Sistematización de las causas asociadas al débil mecanismo estructurado para la gerencia de proyectos de inversión pública
El análisis de causalidad elaborado gira en torno al débil mecanismo estructurado para la
gerencia de proyectos de inversión, lo que representa un alto costo político, financiero,
ambiental y social para el MOPT, por el rezago de los plazos preestablecidos para la
generación de bienes y servicios de los proyectos de inversión pública bajo su rectoría. Este
es el instrumento que responde cuales son los factores del proceso de inversión pública que
inciden en la ejecución de sus proyectos.
La respuesta a esa interrogante tiene como valor agregado una mirada según actor de las
causas que inciden en la problemática estudiada, provee comparabilidad a nivel macro, lo
que facilitó la construcción del diagrama de Ishikawa, para sintetizar las aseveraciones,
ordenando las causas según relevancia y en concordancia con los procedimientos de la ruta
del proyecto.
90
El abordaje recopiló las causas expuestas en instrumentos de planificación, investigaciones,
la percepción del problema por parte de los funcionarios del MOPT-CONAVI proveída por
el cuestionario y aspectos mencionados durante las entrevistas con actores clave.
Todas las causas que no fue posible alinearlas alguna fase del ciclo de vida del proyecto, se
utilizaron para realizar una descripción del entorno en el que se circunscribe la realidad del
proyecto, siendo las perspectivas política, legal, organizacional y ambiental los referentes.
Desde el punto de vista político se evidenció la sensibilidad existente, porque con cada
administración la visión de desarrollo de infraestructura muta, los proyectos estratégicos
cambian de prioridad y los ejercicios de planificación indirectamente se vuelven
cortoplacistas. El referente político sigue siendo a pesar de la existencia del PNT 2011-2035
la variable que priva sobre los criterios técnicos asociados al proceso de inversión pública.
Aunado a lo anterior, la variable política tuvo un derrotero legal cuando en la década de los
noventa se tomó la decisión de crear los consejos adscritos al MOPT, a mediano plazo esa
reestructuración significó un cuestionamiento de su autoridad, un debilitamiento de su
rectoría, por la ausencia de obligatoriedad o carácter vinculante de sus directrices y
lineamientos, lo que a su vez representa líneas de autoridad difusas y se convierte en el
presente en un reto por enfrentar.
Al profundizar en la variable organizacional se tiene que muchos de los procesos de la
administración pública se convierten en una traba institucional para el avance del proyecto,
en temáticas financieras, de recursos humanos o adquisiciones, lo que repercute de manera
directa en los tiempos para la implementación del proyecto. Esto porque las estructuras
organizacionales no obedecen a proyectos, a pesar de que la naturaleza de las entidades que
conforman el sector responden a la generación de obra pública.
Por otro lado, la descoordinación interinstitucional de entidades clave dentro de la ruta del
proyecto se convierte en un factor crítico de éxito, la ausencia de sinergias entre ellas, la
articulación débil entre sus procedimientos, la repetición de trámites son elementos que
desgastan el accionar de las UEP.
Otros aspectos a considerar del entorno del proyecto es la ausencia de un marco normativo
claro que responda a todo el ciclo de vida del proyecto y la ausencia de un mecanismo
91
adecuado para regular las obras y la inversión en infraestructura, sin menospreciar los aportes
por parte del LANAMME y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). La
caracterización del entorno del proyecto es la antesala para una adecuada lectura de la
sistematización de la causalidad expuesta en la Tabla 21 y solo agregar, la necesidad de no
perder de vista, el abandono de la inversión pública en el país por un lapso de 25 años y la
pérdida de posicionamiento del MIDEPLAN en el ámbito institucional, estás dos condiciones
históricas dan luces del porqué de la situación de la gerencia de proyectos en la
administración pública.
Pre - Ejecución Durante - EjecuciónContratación Inicio obra
Baja capacidad técnica para la definición de proyectos Escasez de recursos
Licitaciones de calidad media (condiciones)
Desfase firma de contratos y el ritmo de ejecución de las obras respecto a lo programado
Débil planificación por irrespeto a normas y procedimientos
Financiamiento de proyectos con evaluación de rentabilidad débil
Incapacidad para ejecutar con calidad las actividades básicas
Proyectos singulares
Tareas de fiscalización genera problemas legales con concesionarios
Descordinación interinstitucional obras conexasMarco operativo inadecuado Inadecuado manejo de expropiacionesIneficiencia uso de recursos públicos
Inexistencia de políticas claras sobre infraestructura vial
Dificultad para la adquisición del financiamiento
Rigidez trámite presupuestario (Desembolsos apegados a la programación)
Dificultad de obtener derechos de vía
Inexistencia de especialistas para la ejecución del préstamo
Falta de experiencia (administración de proyectos)
Ingerencia política Restricciones prestatario (uso no uso recursos) Factores climáticos
Lentitud identificación necesidadesAplicación leyes nacionales con la presidiaria
Cambios en los diseños o por errores en la contratación
Alcance mal definidoManejo inadecuado de expropiaciones, derechos de vía
No agotar la preinversión: estudios factibilidad técnica, legal, ambiental, socioeconómica Firma de convenios mal redactados
Atrasos por débil coordinación institucional
Falta de herramientas (evaluación de factibilidad)
Indefinición de programas o proyectos a financiar Falta de planificación
Bases de datos desactualizadasIrrespeto priorización técnica de proyectos Mala fiscalización y monitoreo
Definición de tiempos de ejecución irreales (política)
Incumplimiento plazo condiciones previas Falta de control en la ejecución
Inexistente análisis de involucradosAltos niveles de endeudamiento (restricción futura) Disposiciones de contratos
Indefinición de impactos del proyecto
Engorrosos trámites aprobación endeudamiento Presupuesto escazo
Falta capacitaciónBúsqueda de endeudamiento sin suficiente planificación Aprobación de permisos ambientales
Priorización proyectosResistencia de la población afectada por el proyecto
No hay definición clara de responsables Reubicación de servicios públicosProblemas de comunicación Control de la calidadConformación inadecuada de equipos Errores en la FacturaciónDiscrepancia legalPresupuesto escazo ara el financiamiento de estudios
FinanciamientoPreinversiónM
OPT
ActorFuente información
Ejecución
FUNCIONARIOS MOPT - CONAVI
PNT2011-2035
Ausencia de sistemas de planificación Proceso de contratación complejo
Débil capacidad gerencial de las Unidades Ejecutoras de los Proyectos (UEP)
Deficiente priorización de proyectosAusencia de seguimiento sobre el desempeño del contratista
Inadecuado mapeo de los involucradosPoco desarrollo de sistemas de evaluación de los proyectosInexistencia de sistemas formales de seguimiento de los proyectosDilatados procesos de expropiacionesNo se capitalizan las lecciones aprendidasDebilidad en el proceso de planificación
Lentos tiempos para ejecución de proyectosConstrucción de obra pública con terceros, donde la regulación, la calidad de la obra y el tipo de materiales no han cumplido los requisitos previstosDificultad en la ejecución presupuestariaDesarticulación del MOPT que dificulta crear condiciones de control y planificación adecuadasImplementación de planes de gestión de calidad
INVE
STIG
ACIO
NES
Infraestructura y obras públicas: el
caso costarricense
2006-2008
La gestión de la infraestructura
pública en Costa Rica: el caso de la red vial nacional
Fuente: Elaboración propia a partir de revisión de estudios, instrumentos, entrevistas de campo y aplicación del cuestionario.
Tabla 21 Sistematización de las causas asociadas al débil mecanismo estructurado para la Gerencia de Proyectos(alto costo político, financiero, ambiental y social)
92
Debilidad en la realización de estudios de preinversión (factibilidad técnico-económica y socioambiental)
Atrasos en el cumplimiento de condiciones contractuales.
Debilidad en la elaboración de las específicaciones técnicas (documentos para la contratación)
Ejecución especial vía contratos de préstamo caen en tramitología ordinaria -Obstáculos ejecución-
Dificuldad en el diseño de los proyectos, como pre diseño vial, auditorías de seguridad vial, ingeniería estructural
Dificultad para la correcta interpretación de aspectos económicos durante la presentación y selección de ofertas para la contratación de obras (Debilidad en la Evaluación)
Debilidad en la capacidad de ejecución y gestión del proyecto
Se desconoce desde el inicio la información disponible en los proyectos y los estudios requeridos
Ausencia de gestión de los oferentes (involucrados del proyecto).
Fuertes desviaciones de las proyecciones de desembolsos.
No es posible establer plazos reales, ni parciales ni totales, de la ejecución. (entrega de productos)
Excesiva presentación de recursos de objeción y apelación. (obstáculos para la contratación)
Importantes y sucesivas solicitudes de prórrogas del plazo de ejecución de las operaciones.
Dificultad para la difinición y programación anticipada en detalle de las consultorías y servicios a contratar
Debilidad de los ejecutores en el uso de los instrumentos para la contratación de obras bajo el esquema de diseño y construcción.
Debilidad en la supervisión de la ejecución de la obra
Priorización de proyectos sujeta a decisiones políticas
Deficiente preparación de respuesta a las apelaciones y objecciones.
Capacidad de gestión limitada de la UEP y las unidades de apoyo en el seguimiento y ejecución del proyecto
Celo profesional en función al personal del sector privado (consultores), gozan de otras condiciones laborales.
Las UEP no poseen herramientas de gestión, están desactualizadas, o se hacen para cumplir un requisito no para implementarlas.
Cultura del temor es mejor "dejar de hacer" que "hacer y cometer un error", sanciones. Trámites de expropiaciones lentos.
Esquema de supervisión de proyectos de obra inadecuados.
No se establecieron pautas para la correcta aplicación del marco normativo asociado a la ejecución de programas.
Ausencia de MANOPs y flujogramas de procesos.
Indefinición de roles de participantes en los procesos de elaboración de los diseños de obras y su posterior aprobación por parte de la Administración.
Consideración inadecuada de aspectos ambientales y sociales Escacez de financiamiento
El proyecto enfreta cuestionamientos por el inadecuado tratamiento de aspectos ambientales y sociales
Falta de planificación estratégica de la infraestructura alineada con los objetivos de desarrollo
Capacidades limitadas para el planeamiento, evaluación y análisis del financiamiento (desconocimiento modalidades de financiamiento)
Escasez de recursos humanos y materiales para supervisar las obras y sus interventorías
Inicio de proyectos no lo suficientemente maduros
Debilidades en el marco regulatorio, promoción de la transparencia y la profundización de los mercados financieros locales
Debilidad en el monitoreo como modalidad de seguimiento y evaluación permanente
Fallas en los diseños, en la gestión de riesgos
Generación de cargas financieras para el Estado por obligaciones y pasivos contingentes
Débil estructuración de los proyectos y coordinación entre los actoresEscasez de recursos humanos debidamente capacitados y motivados en el sector públicoLa gestión de los proyectos generalmente es secuencial, con diferentes entidades a cargo de cada etapa, no siempre coordinadas entre síEstándares de planificación y construcción de infraestructura sin adaptación a los retos del cambio climáticoPolíticas y proyectos sin estar enmarcados en un paradigma de desarrollo sustentable y en una perspectiva territorial
FUEN
TES
FIN
ANCI
AMIE
NTO
INFRAESTRUCTURA EN EL
DESARROLLO INTEGRAL DE A.L
CAF
EXTRACTO DE COOPERACIÓN
TÉCNICA CR-T1123
BID
Pre - Ejecución Durante - EjecuciónContratación Inicio obra
FinanciamientoPreinversiónActor
Fuente información
Ejecución
Fuente: Elaboración propia a partir de revisión de estudios, instrumentos, entrevistas de campo y aplicación del cuestionario. 93
Tabla 21 Sistematización de las causas asociadas al débil mecanismo estructurado para la Gerencia de Proyectos(alto costo político, financiero, ambiental y social)
Ausencia de una cultura de proyectos consolidada
Debilidades en el manejo de las políticas implementadas por los Bancos (mecanismos de desembolsos, adquisiciones, salvaguardas socio-ambientales) y de la tramitología nacional (presupuestarios, plazas, trasnferencia de recursos, ambientales)
Atrasos del órgano ejecutor en la conformación del equipo responsable de cumplir condiciones previas
Débil compromiso y seguimiento /control por parte del órgano ejecutor al proyecto y a la UEP designada.
Inexistencia de apoyo político o cambios no previstos de las prioridades institucionales
Amplios plazos para la aprobación de los contratos de préstamo en la Asamblea Legislativa y para la incorporación de los recursos externos al Presupuesto Nacional.
No hay diferenciación o simplificación en el trámite de creación de plazas temporales ligadas a la ejecución de los proyectos (Conformación UEP).
Escaza gestión y control de proyectos entre entes e instituciones que intervienen en la ejecución
Formulación rápida de proyectos que responden a la demanda en vez de un ejercicio de planificación.
Política de restricción del gasto (afectación en plazas, partidas presupuestarias, entre otras)
Problemas de coordinación y comunicación a lo interno, así como entre distintas instituciones claves en la interacción del proyecto.
Ausencia del Programa Institucional de Proyectos de Inversión Pública
Falta de personal técnico especializado y con poca experiencia en gestión de proyectos.
Falta de involucramiento de todas las partes interesadas desde la iniciativa y durante el ciclo de vida del proyecto
Debilidades técnicas en las etapas de pre-inversión y planificación de los proyectos - recursos limitados para estos fines.
Debilidades en el conocimiento de las políticas de los bancos y tramitología nacional implica: extensos procesos de contratación, debilidades en la elaboración de TdR y en los análisis técnicos/económicos de las ofertas que respaldan las adjudicaciones.
Debilidad por parte de las UEP en los sistemas de planificación, seguimiento y monitoreo de las actividades-recursos y de las entidades involucradas en la ejecución.
Estudios desactualizados afectando la ejecución (procesos de expropiación adicionales, incremento en costos, inclusión de obras complementarias, entre otras)
Tramitología institucional lenta, de la públicación del proyecto de ley a la materialización de la contratación pueden pasar hasta 36 meses.
Distintos grados de autonomía e independencia de las UEP afectando su capacidad de gestión.
Capacitación inconstante por parte del SNIP
Gerente del proyecto desvinculado a la fase de planificación
Debilidades en los controles y registros del uso de los recursos externos y de contrapartida nacional.
Rotación del personal capacitado
Limitación para la fiscalización de las obras, afectando el producto final y generando prórrogas a los contratos comerciales.
Recursos institucionales limitados para la capacitación en gerencia de proyectos
Desconocimiento en los procesos implica atrasos en las gestiones de pagos, presupuestación (F. externa, F. interna)
Capacidad instalada limitada para la formulación de proyectos y atención de las distintas fases del ciclo de vida
Financiamiento rezagado de las iniciativas de inversión
Dificultad en el manejo de los tiempos y calidad de respuesta a los entes demandantes de información
UEP exógenes o vistas como un apendice de la realidad institucional
Posturas ideológicas a nivel de Estado debiles, minimo esfuerzo
Cambio de criterios de la fuente de financiamiento sobre la marcha del proyecto e incluso, es un arrastre de programas de tipo familiarDiscrepancias entre los ritmos de avance de la obra y el uso de recursosEstructura organizacional de seguimiento débilRequisitos de seguimiento y control engorrososC y S como un fin en si mismo y engorrosoProyectos con financiamiento externo, con limitado CyS en función a los intereses nacionales
Proyectos desalineados al Plan Estratégico Institucional Ausencia de mecanismo de
comunicación y coordinación formales
Ausencia de una cultura de trabajo por proyectos Habilidades blandas débilesAusencia de estándares institucionales para la adminsitración y dirección de proyectos
Proyectos sin viabilidad técnica financiera
Expropiaciones y reubicación servicio públicos gestionadas durante la ejecución del proyecto, y deben ser gestionadas desde la preinversión
Administración y dirección de
proyectos
EXPE
RTO
S
LANAME
POLÍ
TICA Ministra
Planificación
ENTE
S RE
GULA
DORE
S
MHMIDEPLAN
BCCR
Fuente: Elaboración propia a partir de revisión de estudios, instrumentos, entrevistas de campo y aplicación del cuestionario.
Pre - Ejecución Durante - EjecuciónContratación Inicio obra
FinanciamientoPreinversiónActor
Fuente información
Ejecución
Tabla 21 Sistematización de las causas asociadas al débil mecanismo estructurado para la Gerencia de Proyectos(alto costo político, financiero, ambiental y social)
94
95
Los resultados de la sistematización constatan la alta diversidad de causas vinculadas al
problema objeto de estudio, su distribución en todas las diferentes fases del ciclo de vida del
proyecto y la transversalidad o arrastre de las debilidades de la fase de preinversión a las
fases subsiguientes, además de su afectación directa en los distintos procedimientos
contenidos por el proceso de inversión pública, por ejemplo: la contratación administrativa.
También este instrumento denota como la fase de preinversión y la etapa de inicio de la obra,
albergan la mayor cantidad causas, e inclusive entre ellas, el inicio de la obra es vital, como
se verá más adelante, también es la etapa donde hay mayor cantidad de procedimientos.
El filtro de las causas según relevancia –diagrama de Ishikawa- se construyó con base en la
frecuencia en que el actor citó la causa; para tal fin, se realizó un barrido fase por fase y se
ordenaron según los procedimientos inmersos en la ruta del proyecto. Al tratarse de un
insumo clave para la propuesta de la estrategia, la selección no superó 4 causas y de ellas se
formularon las prioridades de acción.
PREINVERSIÓN FINANCIAMIENTO
INICIO OBRAEJECUCIÓN
CONTRATACIÓNEJECUCIÓN
ENTORNO
ALTO COSTO POLÍTICOFINANCIERO Y SOCIAL
PROYECTOS INVERSIÓN
Baja capacidadtécnica definición
proyectos
Estudios preinversiónincompletos
No hay priorizaciónproyectos
UEP vistas como unanexo a institución
Deficiente control y seguimiento-Fiscalización-
Débil capacidadgerencial UEP
Debilidad en la elaboración de los documentos para
la contratación
Excesiva presentación,apelaciones y objeciones
No hay diferenciación enla creación de plazas
temporales ligadas a laUEP
Reajuste cuerpo normativocompleto gestión total proyecto
Intromisión políticapriorización proyectos
DesmantelamientoMOPT
Dificultad manejopolíticas e instrumento
de los bancos
Amplios plazos parala aprobación contratoAsamblea Legislativa
Atrasos en el cumplimiento de
condiciones previas
Rigidez en el trámitepresupuestario
Ilustración 7 Priorización de las causas del débil mecanismo estructurado para la Gerencia de Proyectos
Fuente: Elaboración propia 96
97
A continuación se presenta una tabla que tiene por objetivo clasificar las causas más allá de
la fase del ciclo de vida del proyecto a la que corresponde o si pertenece al entorno12, con el
propósito de orientarlas al ambiente interno y externo del MOPT.
Tabla 22 Clasificación de las causas priorizadas
Ambiente Preinversión Financiamiento Contratación Inicio obra
Entorno TOTAL %
Interno 3 2 2 3 2 12 75 Externo 1 1 1 1 4 25 TOTAL 3 3 3 4 3 16 100
Fuente: Elaboración propia.
Los resultados de este ejercicio arrojan que el 75% de las causas corresponden a debilidades
de la gestión del MOPT y el CONAVI y el 25% responden a razones que corresponden al
entorno y son responsabilidad de terceros, asimismo al profundizar en el origen de la causan
la mayoría es posible aterrizarlas en aspecto asociados al talento humano de dichas
instituciones.
4.2 Ruta del proyecto y sus procedimientos
La ruta del proyecto es un instrumento que tiene como fin mostrar los procedimientos que
deben cumplir las cuatro intervenciones bajo análisis PIV I, PRVC-I, PIT y Bajos de
Chilamate – Vuelta Kooper, antes de dar inicio a la obra, da luces sobre la tramitología,
permite identificar vacíos de la gestión y diferencias en los procedimientos dentro del proceso
inversión pública de una intervención a otra, aparte de ser la base para el modelo del
mecanismo estructurado para la gerencia de proyectos.
12 Se aclara que dentro de la categoría del entorno, también fueron incluidas aquellas causas que no fue posible clasificar dentro del ciclo de vida del proyecto y no son resorte directo de la UEP.
98
Este instrumento se construyó a partir de la revisión de normativa, expedientes, el Manual de
Operaciones (MANOP), informes de control y seguimiento, entre otros, el cual fue validado
en el taller con las UEP.
La ruta del proyecto se representó con una línea del proceso tiempo que contiene cada una
de las fases del ciclo de vida del proyecto y se subdividió en procedimientos o etapas a
cumplir para el avance del mismo. La fase de preinversión tiene 5 procedimientos, la de
financiamiento 8 procedimientos, la fase de ejecución se dividió en pre ejecución con 7
procedimientos y durante la ejecución con 9 procedimientos y la fase de operación con 2
procedimientos, la ruta en total implica 31 procedimientos a nivel macro.
El análisis expuesto a continuación revelará las particularidades de cada proyecto, citando
los procedimientos añadidos, puntos críticos o cuellos de botella y la situación actual con
corte a marzo de 2015, con base en los informes de control y seguimiento del PND vigente
y el primer informe trimestral de la cartera de proyectos activos con endeudamiento público
bajo la responsabilidad de la DCP.
4.2.1 Ruta del proyecto proceso tiempo PIV I
El PIV I es un programa conformado por 9 proyectos, para efectos del mapeo de la ruta del
proyecto proceso tiempo el equipo de trabajo de la UEP, definió utilizar como referencia el
proyecto “Repavimentación calzada actual, ampliación a cuatro carriles y construcción de
puentes y pasos a desnivel en la sección Cañas – Liberia”.
La línea del proceso tiempo brindada como insumo base fue realimentada con los siguientes
procedimientos clave: conceptualización y alcance del proyecto, expropiaciones, plan de
adquisiciones (presupuesto), objeciones, subsanes, apelaciones, diseño, aprobación de
diseños, orden de inicio, ampliación del contrato, fin de la obra, finiquitos y último
desembolso. Ver Ilustración 8.
Al PIV I en total se le añadieron 14 procedimientos para un gran total de 45, este equipo de
trabajo fue el que mayor aportes le realizó a la ruta del proyecto, además fue el único al cual
le incluyeron tiempos, por el manejo de la información de los participantes durante el taller.
99
Según lo aportado, para llegar hasta la fase de operación del proyecto requerirá de al menos
7 años y de acuerdo a lo reportado al Ministerio de Hacienda, en el primer trimestre del
presente año, se está a la espera de la aprobación de una prórroga que extendería por un año
más el finiquito establecido en el contrato del préstamo (03/09/2015).
De este proyecto no se identificaron notas asociadas en los informes de control y seguimiento
del PND, posiblemente por su avance satisfactorio con las metas establecidas, aspecto que
coincide con lo indicado por Edgar Zamora, coordinador de la cartera de proyectos del BID,
durante la entrevista acotó que el PIV I está por encima de la curva de ejecución de los
proyectos vigentes para Costa Rica.
El proyecto al primer trimestre del 2015, posee un avance físico del 77% 13 y debe enfrentar
los siguientes obstáculos14: expropiaciones, falta de iluminación en la sección a la altura de
Bagaces porque se removieron postes de luz por estar invadiendo el derecho de vía, en la
sección a la altura de Liberia problemas con la Municipalidad para solucionar fluidez del
tránsito vehicular, 15 de los puentes necesitan ser modificados debido al estudio de suelo y
sismo, atrasos en la construcción de rellenos de aproximación han afectado la localización
de la loza de los puentes, entre otros.
13 Según el Informe de Seguimiento del I Trimestre 2015 sobre Créditos Externos en período de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector Público, de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda. 14 Según el Informe Ejecutivo, del Sector Transporte e Infraestructura, Primer Informe Trimestral 2015, PND 2015-2018, MIDEPLAN.
PRE-INVERSIÓN FINANCIAMIENTOPRE-EJECUCIÓN DURANTE-EJECUCIÓN
EJECUCIÓN OPERACIÓN
Busqueda definanciamiento
AprobacionesMIDEPLAN-BCCR
Formalizacióncontrato
Autorización AP
Cumplimiento condiciones previas
Proyecto Ley
Concursoelaboracióncartel ypublicación
Recepciónofertas
Estudioofertas
Adjudicación
CONTRATACIÓN
Identificaciónde Idea
Perfil
Expropiaciones
Conceptualizacióny alcance proyecto
Apelaciones
Plan de AdquisionesPresupuesto
Objeciones
Subsares
RedacciónContrato
FirmaContrato
ReferendoContrato
Orden ServicioDiseño
AprobaciónDiseño
Desembolsos
Ordende inicio
Orden Modificación
Facturación
CoordinaciónInterinstitucional
Fiscalización
Control ySeguimiento
Informes Gerenciales
Fin de Obra
Recibo dela obra
Finiquitos
Fuente: Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP.
ESIA
Negociación /Inicio de negociacionesMIDEPLAN
RecomendaciónSTAP-DCP
INICIO DE OBRA
Ampliación Contrato
Últimodesembolso
Calidad del Bien y Servicio
Peajes
Mantenimiento
15-01-09 27-11-09 03-09-10 28-03-11 01-08-11 01-11-11 03-05-12 14-05-12 20-07-15 03-09-15
Ilustración 8 Ruta del Proyecto Proceso Tiempo Programa de Infraestructura Vial I
100
101
4.2.2 Ruta del proyecto proceso tiempo PRVC-I
El PRVC-I es el único programa con un MANOP oficial, se hace la salvedad que el PIT lo
tiene en proceso de formulación y el PIV I lo posee a nivel de borrador. Por otro lado, su
alcance va más allá del desarrollo de infraestructura vial, implica también el desarrollo de
capacidades, en dos líneas de trabajo, ingeniería e inspección vial bajo el marco de
competencias gerenciales.
Su complejidad puede ser descrita desde diferentes perspectivas, la interacción del poder
ejecutivo con el sector municipal y comunitario, tener mezclados el componente de
formación de capital humano y formación de capital fijo, más la variación de su cobertura,
pasó de tener 21 cantones prioritarios a 81 cantones más 9 consejos municipales, en los que
privan brechas a nivel de organización, recursos, talento humano, entre otras.
Su carga de trabajo representa administrar de forma simultánea las contrataciones y el inicio
de la obra de más de 90 proyectos, con distintas Municipalidades, aunado los procesos de
fortalecimiento del talento humano. Además, la UEP del PRVC-I tiene la obligación de
generar una alta cantidad de informes, entre ellos los bisemanales para Deutsche Gesellschaft
für Technische Zusammenarbeit (GIZ), el trimestral y semestral para la DCP, el trimestral
para MIDEPLAN, entre otros, lo que constata una demanda fuerte de información.
El análisis de la ruta del proyecto proceso tiempo no se basó en un proyecto en particular, su
equipo de trabajo definió abordarlo de manera general. Al programa se le añadieron los
procedimientos de control y seguimiento, las no objeciones por parte del BID, el
mantenimiento y la evaluación del Índice de Servicialidad Funcional (ISF)15.
Este programa fue el único en el que se definieron ejes transversales (control y seguimiento,
/ no objeciones por parte del BID), sin embargo, se acotaron para la etapa de ejecución del
proyecto. Asimismo a diferencia de las otras intervenciones, no tuvo fase de preinversión,
15 Es un indicador cualitativo de la condición de los caminos que sirve para la verificación del mantenimiento bajo la responsabilidad de las Municipalidades, según se estableció en Convenio.
102
la iniciativa comenzó a partir de la fase financiamiento, momento en el que se debió realizar
la identificación y formulación de los proyectos, con base en la demanda del momento. Ver
Ilustración 9.
El programa enfrentó muchas limitaciones por la solicitud del documento de perfil para cada
uno de los proyectos por parte de MIDEPLAN, este cuello de botella se resolvió con la
definición del Instructivo Metodológico para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Inversión para el PRVC-I por parte de la UIP, en otras palabras, fue necesario
realizar una adecuación de los requisitos más apegada a la capacidad instalada municipal.
El informe anual de control y seguimiento asociado al PND 2011-2014 para el año 2011
indicó algunos factores que incidieron en el avance del proyecto, entre ellos: una inadecuada
selección de los proyectos por parte de las Municipalidades, incapacidad técnica y
organizativa de gobiernos locales, firmas licitantes presentan apelaciones en todas las fases
del proceso, el PRVC-I no recibe la atención y prioridad que demanda la Programación de
Ejecución del Programa (PEP) y los compromisos del Contrato de Préstamo No. 2098/OC-
CR, los inesperados defectos del código de normas CR-2010 (errores en los renglones de
pago que se deben utilizar para las especificaciones técnicas a licitar). (p.12)
Dentro de las acciones correctivas mencionadas fue el nombramiento del Gerente
Coordinador de tiempo completo para la UE del PRVC-I-MOPT-BID, a partir de diciembre
2013, mejorando la situación anterior porque se compartía la responsabilidad y tareas
Subdirección de la DOP con la Gerencia del PRVC-I, así como realizar la contrataciones por
grupos de proyectos afines según región, tipo de obra u otros para que fueran más atractivos
para los oferentes y agilizar las adjudicaciones, según lo indicado por los funcionarios de la
DCP durante la entrevista.
Al respecto se trae a colación que la vigencia del préstamo fue a partir de octubre de 2011,
eso quiere decir, que hasta dos años después fue asignado el Gerente Coordinador a tiempo
completo, con la información recabada no se puede detallar si el PRVC-I hizo uso de
103
prórrogas en el periodo de cumplimiento de condiciones previas y si el atraso del
nombramiento se debió al trámite de asignación de plazas.
El PRVC-I con corte al 30 de marzo 2015, posee un avance físico del 63%16, dentro de los
obstáculos a enfrentar se mencionan el desfase temporal de los procesos de contratación
administrativa nacional con las políticas del BID, la limitada capacidad técnica y
administrativa de gobiernos locales para la ejecución de proyectos, tiempos de facturación
fuera de los plazos establecidos por la administración o con errores, alinear a los contratistas
para que asuman la responsabilidad que les corresponde por contrato, lidiar con los
compromisos laborales ordinarios de los Directores de las Unidades Técnicas de Gestión Vial
Municipal (UTGVM) asignados como gerentes de obra a los proyectos, no les permite
dedicar el tiempo suficiente a la administración de sus respectivos contratos, y finiquitos por
parte de contratistas, por lo que generan trámites de pago lento y engorrosos17.
16 Según el Informe de Seguimiento del I Trimestre 2015 sobre Créditos Externos en período de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector Público, de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda. 17 Según el Informe Ejecutivo, del Sector Transporte e Infraestructura, Primer Informe Trimestral 2015, PND 2015-2018, MIDEPLAN.
PRE-INVERSIÓN FINANCIAMIENTOPRE-EJECUCIÓN DURANTE-EJECUCIÓN
EJECUCIÓN OPERACIÓN
Busqueda definanciamiento
Negociación /Inicio de negociacionesMIDEPLAN
AprobacionesMIDEPLAN-BCCR
Formalizacióncontrato
RecomendaciónSTAP-DCP
Autorización AP
Cumplimiento condiciones previas
Proyecto Ley
Ilustración 9 Ruta del Proyecto Proceso Tiempo Programa Red Vial Cantonal I
Concursoelaboracióncartel ypublicación
Recepciónofertas
Estudioofertas
Adjudicación
Redaccióncontrato
Firma Contrato
Referendocontrato-BID
CONTRATACIÓN
Recibode laobra
Desembolsos
OrdenServicio
OrdenModificación
Facturación
Fiscalización
CoordinaciónInstitucional
InformesGerenciales Transferencia
de la obraMunicipalidad
MantenimientoEvaluación
Control y SeguimientoNOB (No Objeción -BID)
Fuente: Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
INICO DE OBRA
104
105
4.2.3 Ruta del proyecto proceso tiempo PIT
La línea del proceso tiempo del PIT es la más pequeña de las estudiadas porque se encuentra
en el cumplimiento de condiciones previas, es decir, al final de la fase de financiamiento.
Dentro de las observaciones recolectadas se indicó que en la fase de preinversión solo se
cumplió con la etapa de perfil y de ahí se saltó al financiamiento. Ver Ilustración 10.
Durante el taller se fue vehemente en que la preinversión no es una práctica consolidada en
el país, por ello la facilidad de saltar de una fase a otra, sin haber agotado la anterior, esta
observación contrasta con lo establecido a nivel de los Anexos del Mensaje Presidencial
2014-2015, ahí se indicó una mayor planificación con dos propósitos, “la elaboración de
anteproyectos y pre-diseños de las obras antes de su ejecución o compromiso financiero y la
contratación de actividades de pre-inversión para todos los proyectos del PIT”. (p.54)
Algunas de las actividades esenciales por concluir para el cumplimiento de las condiciones
previas, son la “elaboración y aprobación por parte del BID del MANOP, elaboración del
primer informe de acuerdo a los lineamientos BID, demostrar al BID que se cuenta con un
sistema de información financiera y una estructura de control interno adecuado para los
propósitos indicados en el contrato, capacitación del personal de la UEP y contratar la entidad
financiera que actuará como Fiduciario del Fideicomiso del Programa”. (Dirección de
Dirección de Crédito Público, 2015, p.48)
La fecha límite para el cumplimiento de las condiciones previas fue el 13 de mayo de 2015,
el equipo técnico del programa le informó en abril a la DCP que ya “habían efectuado un
ejercicio de reprogramación junto con el BID, el cual vislumbraba la posibilidad de tener que
solicitar una prórroga de plazo para poder cumplirlas”. (Dirección de Crédito Público, 2015,
p.49)
La ventaja comparativa de este programa en relación con los demás es que en él se puede
capitalizar el conocimiento y la experiencia construida, con base en los otros estudios de caso
y además de la implementación de un esquema de ejecución de desconcentración máxima.
PRE-INVERSIÓN FINANCIAMIENTOPRE-EJECUCIÓN DURANTE-EJECUCIÓN
EJECUCIÓN OPERACIÓN
Busqueda definanciamiento
AprobacionesMIDEPLAN-BCCR
Formalizacióncontrato
Autorización AP
Cumplimiento condiciones previas
Proyecto Ley
Ilustración 10 Ruta del Proyecto Proceso TiempoPrograma de Infraestructura de Transporte
Identificaciónde Idea
Perfil
Fuente: Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
RecomendaciónSTAP-DCP
Negociación /Inicio de negociacionesMIDEPLAN
CONTRATACIÓN INICIO DE OBRA
106
107
4.2.4 Ruta del proyecto proceso tiempo proyecto Bajos de Chilamate Vuelta - Kooper
El equipo de trabajo del proyecto Bajos de Chilamate Vuelta Kooper añadió como
procedimientos a la ruta del proyecto el EIA, estudio de expropiaciones, consulta a la
comunidad y estudio del componente de seguridad vial.
Al igual que en los tres casos anteriores a nivel de la fase de preinversión solo se cumplió
con el documento de perfil del proyecto18, de esta sección se señalaron como omisiones los
estudios citados anteriormente, que se transformaron en cuellos de botella durante la fase de
ejecución. Ver Ilustración 11.
Los participantes señalaron como debilidades ausencia de un MANOP, la administración de
un stock de repuestos y la ausencia de procedimientos que le den soporte a la fase de
operación. Por el contrario, como factor de éxito del programa durante la fase de ejecución,
se indicó la interacción cercana de la UEP con la empresa supervisora de la obra.
El informe anual de control y seguimiento asociado al PND 2011-2014 para el 2011 expuso
entre los factores que afectaron el avance del proyecto, las múltiples apelaciones y que la
UEP no puede avanzar hasta tanto el ente contralor no dé por agotadas las apelaciones y
proceda con el refrendo del contrato, según la Ley de Contratación Administrativa. (p.9)
En el informe anual del 2012 se reportó que no se logró dar inicio debido a que no se concretó
la toma de posesión de los tramos expropiados, como consecuencia de los recursos de
apelación interpuestos por dos empresas de la zona. Lo anterior retrasó la ejecución de las
obras, las cuales iniciaron en el mes de enero 2013, dado que los recursos de apelación se
resolvieron hasta finales del mes de diciembre. La orden de inicio se giró el 17 de diciembre
2012, pese al atraso generado, el proyecto no representa un riesgo para el sector, dado que se
cuenta con 24 meses para ejecutar dichas obras”. (p.9)
En el informe anual del 2013 se identificó como “afectaron la continuidad de la obras las
condiciones climáticas; sin embargo, fue posible avanzar en la construcción de terraplenes;
18 No obstante, se aclara que el diseño de planos constructivos, diseños finales de obras y el levantamiento catastrado topográfico, fueron realizados previo al 2010, tal como se describió a nivel de los antecedentes, este vacío identificado entre lo indicado en el taller y los hallazgos bibliográficos, es probable que tenga que ver con la trayectoria y el conocimiento asociado al proyecto de los funcionarios que conformaron el equipo de trabajo.
108
la excavación de la vía (material no apto para la construcción de terraplenes); la colocación
de alcantarillas; construcción de estructuras menores, alcantarillas de tabla y puentes.
Además se inició la colocación del material de préstamo para capa estructural.” (p.7)
El proyecto a marzo de 2015 posee un avance físico del 80%, se está a la espera de la
aprobación de una prórroga a agosto 2016, algunos de los obstáculos a enfrentar son las
condiciones climáticas adversas, la falta de recurso humano administrativo y atrasos en el
proceso de expropiaciones. (MIDEPLAN, 2015, p.6.)
PRE-INVERSIÓN FINANCIAMIENTOPRE-EJECUCIÓN DURANTE-EJECUCIÓN
EJECUCIÓN OPERACIÓN
Busqueda definanciamiento
AprobacionesMIDEPLAN-BCCR
Formalizacióncontrato
RecomendaciónSTAP-DCP
Autorización AP
Cumplimiento condiciones previas
Proyecto Ley
Ilustración 11 Ruta del Proyecto Proceso Tiempo Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper
Concursoelaboracióncartel ypublicación
Recepciónofertas
Estudioofertas
Adjudicación
Redaccióncontrato
Firma Contrato
CONTRATACIÓN
Consultaa lacomunidad
Desembolsos
OrdenServicio
OrdenModificación
Facturación
Fiscalización
CoordinaciónInstitucional
Identificaciónde Idea
Perfil
Diseño
EIA
EstudioExpropiación
Expropiaciones
Control ySeguimientoSupervisora
InformesGerencialesMensuales
OMReferendoCGR
Estudio componenteSeguridad Vial
Recibo dela ObraFinalizaJulio 2016
Fuente: Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
INICIO DE OBRA
Negociación /Inicio de negociacionesMIDEPLAN
109
110
4.3 Actores involucrados en la ruta del proyecto
La identificación de los actores involucrados en la ruta del proyecto es un factor de éxito en
la gerencia de proyectos, tal como lo asumen los estándares del PMI o IPMA. Se organizaron
los actores internos del proyecto en un primer nivel, en un segundo nivel los actores externos
apelando a aquellos involucrados dentro de la tramitología para el cumplimiento de los
puntos de control, y por último, un tercer nivel de actores que responden a la coordinación
interinstitucional, que intervienen según circunstancias particulares o que sus aprobaciones
son independientes a lo interno de la ruta del proyecto.
.
111
Ilustración 12 Actores involucrados en la ruta del proyecto según nivel
Fuente. Elaboración Propia.
4.3.1 I Nivel: UEP
El primer nivel lo representa la estructura de soporte para la ejecución del proyecto, el gerente
responsable del portafolio, los gerentes responsables de los programas y en algunos casos el
gerente del proyecto, tal como se logró corroborar para la estructura del PIV I.
Dicho sea de paso esta estructura interna puede tener soporte de algunos actores externos,
con vinculación directa o indirecta en la ejecución, tal como el caso del PRVC-I en donde
participan las Asociaciones de Desarrollo, por ejemplo.
En la sección 4.4 se profundizará en este aspecto, el cual se abordó desde el análisis de
involucrados basado en las estructuras organizacionales, esto con el fin de evidenciar la
diversidad de coordinaciones y flujos de información que se deben promover desde la UEP
hacia su entorno.
4.3.2 II Nivel: instituciones técnico - políticas
El segundo nivel lo conforman todas las instituciones con un matiz técnico-político, que
representan un punto de control para la ruta del proyecto pero que a su vez tienen
112
interrelaciones entre sí, por su naturaleza de acuerdo a sus competencias, acciones de control
y seguimiento, entre otras. Estas instituciones pueden ser reconocidas como las reguladoras.
4.3.3 III Nivel: instituciones técnicas o de intervención
El tercer nivel lo representan las instituciones que participan en el flujo de la ruta del proyecto
desde una posición más inclinada hacia lo técnico o la intervención en beneficio de la
población, entre ellas la Secretaria Técnica de Nacional Ambiental (SETENA), el CFIA,
LANAMME, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), la Defensoría de los
Habitantes, la Sala de la Corte Suprema de Justicia (mejor conocida como “Sala IV”), entre
otros.
OPERACIÓNINICIO OBRACONTRATACIÓNFINANCIAMIENTOPREINVERSIÓN
EJECUCIÓN
Créd
ito Pú
blico
Pres
upue
sto N
acion
alTe
sore
ría N
acio
nal
Adm
inistr
ación
de
Bien
es y
Con
trata
ción
Adm
inistr
ativa
NegociaciónDictamen de recomendación del endeudamiento
Aprobación crédito Plazas UEPLimite de GastoSolicitud de pedido yreservas de recursos enel sistema de presupuesto
DescentralizadasAprobación Presupuesto
Administrar recursosFinanciamiento(desembolsos)Pago servicio de la deudaante el acreedor
Solicitud desembolsoSolicitud estado, fondorotatorio. Caja Única
Plan de adquisiciones Registro Bienesno aplica -PRVC-
Traspaso directoMUNICIP
Comi
sión p
erman
ente
especi
al pa
ra el
contr
olde
l ingre
so y g
asto
públi
co
Plen
ario a
l 213
57 Aprobación proyecto Ley(Publicación Gaceta)
Dictamen relacionado con emprestito (+ ó -)
Informes Físico/ Financiero(Semestrales)
Unida
d de
Ex
oner
acion
es
Exoneraciones materiales(insumos)
Artículos asociados a exoneración en el cartel
Cuen
tas N
acion
ales
Divis
ión E
conó
mica Dictamen favorable o
negativo vinculanteRecomendación en calidadde consejero del Estado
Estadística avance obra/PIB
Divis
ión co
ntrata
ción
Divis
ión fi
scali
zació
nop
erativ
a y eq
uitati
va
Referendo al contratono aplica proyectos finaciados-BID-ADDENDUMObjeccionesApelaciones
Aprobación Presupuestaria
NegociaciónPreparación perfil del proyectoElaboración propuesta desarrollooperación (Marco Lógico)Aprobación directorio del bancoFirma y ratificación del contrato
Plan ejecución del proyectoPlan de adquisicionesPlan de inversionesClausas contractuales -PRVC-POAAnálisis de RiesgoNo objeciones
Plan ejecución del proyectoReporte monitoreo del procesoInforme gerencialesRevisión planificación.resultadosInforme financieroRegistro de Contrato
AddendasNo objeción
BID
- CA
F In
versi
ones
Análi
sisEv
aluac
iónM
odern
izació
nCo
opera
ción
Aprobación recursosInscripción BPIP
Dictamen InicioActualización proyectosAprobación final proyecto
Actualización proyectos Actualización proyectos Actualización proyectos
Vinculación al PND
EvaluavibilidadProyectos vinculados al PND
Control y Seguimiento Control y Seguimiento Control y Seguimiento Control y Seguimiento
Oficialización UEP
Asesoría Técnica Aprobación Proyecto Control y Seguimiento Control y Seguimiento
Control y Seguimiento Control y Seguimiento
Tabla 23 Coordinación Interinstitucional-Puntos de Control (Nivel II)
113
114
Un análisis sistémico de estos puntos de control permite al usuario del proyecto,
indistintamente de su posición, encontrar interrelaciones entre los procedimientos mapeados
en las líneas del proceso tiempo en función a la institución u organismo regulador con quien
debe gestionar el requisito.
El instrumento arrojó un total 70 puntos de control distribuidos en las diferentes etapas del
ciclo de vida del proyecto, el 7% corresponde a la fase de preinversión, el 26% a la fase de
financiamiento, el 59% de ellos se concentra en la fase de ejecución y un 9% a la fase de
operación.
Los resultados revelan como la fase de preinversión esta acaparada por MIDEPLAN -5
puntos de control- , siendo el primer insumo para echar andar el financiamiento -18 puntos
de control- con la participación del MIDEPLAN, BCCR, MH, la fuente de financiamiento y
la Asamblea Legislativa, de esta fase el flujo se traslada a fase de ejecución el más robusto y
dinámico -41 puntos de control- e instituciones detrás de ellos, MIDEPLAN, MH, BCCR, la
fuente de financiamiento, Asamblea Legislativa, CGR.
La fase de ejecución se amplía señalando la participación predominante del MH con cinco
instancias DCP, Presupuesto Nacional, Tesorería Nacional, Administración de Bienes y
Contratación Administrativa y la Unidad de Exoneraciones, que albergan -15 puntos de
control-.
La fase de operación una vez más constata la pobreza no solo de procedimientos asociados,
sino también la participación interinstitucional que acuerpa la intervención en el momento
de la puesta en marcha del bien o el servicio -6 puntos de control-.
4.4 Unidad Ejecutoras de Proyectos y su interrelación con la organización
La UEP es la estructura de soporte para la ejecución de los programas o proyectos, por lo
general su conformación comprende colaboradores de la institución beneficiaria y otra parte
son contratos extendidos al sector privado, con miras al reclutamiento de personal
especializado. Esta instancia puede estar inmersa dentro de la organización o ser un ente de
desconcentración máxima, el primer caso se caracteriza por el apoyo de diversas instancias
115
de la organización para el flujo de sus procesos y aprobaciones, mientras que en el segundo
caso dicha relación obedece únicamente a aprobaciones por parte de la organización.
Fue así como se desarrolló un análisis individualizado para cada uno de los estudios de caso,
sus funciones, articulación con la organización y otros entes de apoyo. Este análisis se basó
en la representación gráfica de las estructuras organizacionales, cuyo primer insumo deviene
de los organigramas institucionales oficializados ante MIDEPLAN, así como las estructuras
de ejecución planteadas en los proyectos de Ley, los MANOP, la normativa publicada
posteriormente a los proyectos de Ley y los aportes obtenidos durante el taller.
4.4.1 Unidad Ejecutora del PIV I
La UEP del PIV I pertenece al CONAVI, institución adscrita al MOPT, su estructura
demuestra una articulación con el ministro rector del sector de Transporte e Infraestructura,
además del soporte recibido por parte de la SPS y Asesoría Jurídica del MOPT.
Asimismo revela su vínculo con el nivel político del CONAVI, el apoyo de Gestión de
Adquisiciones y Finanzas, Proveeduría y Finanzas a nivel directivo y Tesorería a nivel
operativo.
Esta UEP es la única que en el organigrama no se indica las áreas en las que se subdivide,
sin embargo, en el taller con las UEP, se logró identificar un área de gerencia general,
administrativa, adquisiciones, planificación y monitoreo, administrativo financiero, asesoría
legal, gestión de proyecto, puentes, topografía, carreteras, secretaría y recepción, mensajería,
y gestión ambiental-social. Ver Ilustración 13.
La información detallada suministrada por los representantes del CONAVI permitió conocer
que la UEP está conformada por 27 colaboradores de los cuales 15 son de planta y 6 son
contratados, organizados de acuerdo a la estructura anterior. Además, las gerencias se
distribuyen entre las siguientes iniciativas: carretera Cañas-Liberia, 18 puentes Cañas-
Liberia, 3 intercambios Cañas-Bagaces-Liberia, intercambio Paso Ancho, La Abundacia-
Florencia y Radial Ciudad Quesada y Pozuelo-Jardines del Recuerdo, de los cuales 2
116
colaboradores son de planta y 4 son contratados. – en total: 63% funcionarios de planta y
37% funcionarios contratados-
Entre las funciones de la UEP del PIV I, se destacan:
Planeación, programación, administración, ejecución y supervisión de las licitaciones
efectuadas,
Ejecutar mediante contratos de obras, los suministros y servicios requeridos para el
proceso de conservación y construcción de la totalidad de la RVN,
Elaboración de términos de referencia para la contratación y supervisión, estudios
ingeniería,
Fiscalización de proyectos y obras, y en la adquisición de bienes y servicios,
Ejecución de la supervisión ambiental de obras y del monitoreo ambiental del
programa,
Revisión de los estudios finales de ingeniería de los tramos que serán intervenidos,
Elaboración de informes periódicos y específicos del avance físico y financiero del
programa.
Ilustración 13 Estructura de la Unidad Ejecutora de ProyectosPrograma de Infraestructura Vial I- CONAVI
Ministro
AsesoríaLegal
Secretaría dePlanificación
Sectorial
Viceministrode Infraestruturay Concesiones
DABI
Concejo deAdministración
DirecciónEjecutiva
Unidad Ejecutora Programa de
Infraestructura Vial
Gestión deadquisiciónes
y finanzas
Proveduría Finanzas
Tesorería
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
FUENTE Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
UGAS
NIVEL POLITICO
NIVEL DIRECTIVO
INSTANCIASEXTERNAS
NIVEL OPERATIVODEPARTAMENTOS
-Gerencia General-CoordinaciónAdministrativa-Planificación y Monitoreo-Asesoría Legal-Adquisiciones-Administrativo Financiero-Ges ión de Proyectos-Puentes-Carreteras-Topografía-Secretaría y Recepción-Ges ión Ambiental y Social-Mensajería
117
118
4.4.2 Relación de la UEP con la organización
De acuerdo con la estructura organizacional del CONAVI, la institución cuenta con 50
unidades administrativas divididas entre el nivel político, las asesoras, el nivel directivo y el
nivel operativo o departamental. De estas 50 unidades 13 tienen algún tipo de relación con la
UEP, tal es el caso de la auditoría interna, secretaria de actas de la Junta Directiva,
comunicación e imagen, planificación institucional, costos, gestión de asuntos jurídicos,
gestión del recurso humano y tecnologías de la información. Ver ilustración 13.
Por lo anterior, se concluye que la gerencia del PIV no demanda únicamente administrar y
direccionar la UEP, sino también la coordinación y comunicación con dichas instancias del
CONAVI o el MOPT, según amerite.
Ilustración 14 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos PIV I con la Estructura Organizacional del CONAVI NIVEL POLITICO
INSTANCIASASESORAS
NIVEL OPERATIVODEPARTAMENTOS
NIVEL DIRECTIVO
NIVELCONSEJO
Consejo deadministración
Contraloría de servicios
AuditoríaInterna
Secretaría deActas
Comunicación e imagen
DirecciónEjecutiva
Plani�caciónInstitucional
-Unidad Administración de Sistema de Información-Unidad Control Interno -Plani�cación Estratégica -Seguimiento y Evaluación-Análisis Administrativo
Unidad EjecutoraPrograma de Obras
Estratégicas deInfraestructura Vial
-Área Técnica-Área AdministrativaFinanciera
Unidad EjecutoraPrimer Programa deInfraestructura Vial
(PIV-1)
ContrataciónVial
Diseño de Víasy Puentes
Contrataciónde Vías yPuentes
Costos de Víasy Puentes
Diseño de Vías
Diseño de Puentes
Gestión Vial
Gestión SocioAmbiental
Licitaciones
ReclamosAdministrativos
Costos
Reajustes yReclamos
8 Direccionesde Proyectos
6 DireccionesRegionales
Veri�caciónde la Calidad
Veri�cación de la Calidad
Construcción de Vías y Puentes
Conservaciónde Vías y Puentes
Servicio alUsuario y
Recaudación
Peajes
Pesos yDimensiones
Gestión deContratos
Gestión deAsuntosJurídicos
Gestión deAsuntos Judiciales
y ReclamosProveeduría Finanzas
Contrataciones
Programación y Control
Suministros
Almacenamientoy Distribución
FormulacionesPresupuestarias
EjecuciónPresupuestaria
Contabilidad
Tesorería
Gestión deAdquisiciones y
Finanzas
Gestión delRecursoHumano
Tecnologías dela Información
Administraciónde Personal
Proyectos deSoftware
Servicios
AdministraciónBases de
Datos
RegistrosEspeciales deContratación
-ArchivoInstitucional-ServiciosGenerales
-RelacionesLaborales-Salud Ocupacional-Desarrollo TalentoHumano
DIRECCIONES
DEPARTAMENTOS
UNIDADES
Modernización del EstadoAprobado por M DEPLAN en oficio DM-057-99 del 26 de marzo de 1999 (ElCETAC absorve la actual Dirección General de Aviación Civil.Modificado en oficio DM-567-06 del 5 de mayo de 2006 (Creación delDepto. Control y Atención de Recursos de Inconformidades en la Direcciónde Política de Tránsito)Modificado en Oficio DM-439-10 del 30 de agosto del 2010.Modificado en Oficio DM-609-10 del 08 de diciembre del 2010.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-671-11 del 24 de noviembre de2011.Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-208-12 del 18 de abril de 2012.Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-150-13 del 01 de abril de 2013.Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-538-13 del 04 de octubre de 2013Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-139-14 del 08 de julio de 2014Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-429-14 del 03 de noviembre de2014Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-497-14 del 12 de diciembre de2014
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
LINEA DESCONCENTRACIONADMINISTRATIVA
FUENTE Construido apartir de MIDEPLAN(2015). Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
119
120
4.4.3 Unidad Ejecutora del PRVC-I
De acuerdo con la estructura organizacional del MOPT, la UEP del PRVC-I se encuentra
dividida en tres áreas: vial, administrativa financiera, y coordinación y participación y está
integrada por un equipo técnico interdisciplinario un ingeniero, un financiero, un especialista
en adquisiciones y un especialista socio-ambiental. Dicha referencia fue alimentada con otras
fuentes tales como el Decreto 34624-MOPT, el MANOP PRVC-I, el Programa Línea de
Crédito BID MOPT, incluyendo los aportes obtenidos en el taller con las UEP, permitiendo
así mostrar una estructura de la UEP acorde con su realidad operativa.
A raíz de dicho estudio se pude decir que la estructura de la UEP del PRVC-I es la más
compleja de los programas y proyectos analizados debido a las múltiples relaciones de esta
con otras instancias del Poder Ejecutivo, además de la asesoría con GIZ, la estrecha relación
con el sector municipal, la parte privada y la comunidad. En ese sentido, dicha UEP tiene el
reto de promover un flujo de procesos en aras de la armonía y el cumplimiento de los
objetivos del programa.
A diferencia de la UEP del PIV I y su conformación de áreas internas, la UEP del PRVC-I
cuenta con el apoyo o supervisión de comisiones y otras instancias de gestión en el ámbito
municipal con diferentes roles y responsabilidades.
Como fue citado anteriormente, el alcance de este programa es para las 81 municipalidades
y los 9 consejos municipales, lo que implica una estructura más allá de la representada en la
ilustración, como mínimo en razón de las Juntas Viales Cantonales19 (JVC) y UTGM.
Otra particularidad de este programa es que el MOPT a través de la DOP y de la Dirección
de Gestión Municipal (DGM), en conjunto representan el organismo ejecutor del programa,
responsables de la administración de los recursos del préstamo, de fijar las normas y criterios
de ejecución, de contratar servicios y obras con terceros y de transferir recursos, así como de
asistir técnicamente a los Municipios.
19 Son órganos públicos no estatales, nombrados por el Consejo Municipal, de cada cantón ante quien responde por su gestión. Son entes de consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial en el cantón y de servicio vial municipal.
121
Para ello, dichas Direcciones, cuentan con personal y presupuesto del Ministerio, además la
DOP dispone de Unidades Regionales (UR) para apoyar la ejecución de los proyectos del
programa. Ver Ilustración 15.
Algunas de las principales funciones de esta UEP, en conjunto con sus subsidiarias son:
Promoción del programa ante los municipios, comunidades, más el establecimiento
y administración de los convenios participativos,
Establecimiento de programas de inversión y de asignaciones presupuestarias,
Diseño y coordinación del componente de inversión y de asignaciones
presupuestarias,
Diseño y coordinación del componente de fortalecimiento institucional,
Formulación del MANOP, en el cual se establecerán las guías, mecanismos y
procedimientos que se aplicarán en la ejecución del mismo,
Aplicación y desarrollo del sistema de seguimiento del programa,
Preparación de informes de avance del programa, tramitación de solicitudes de
desembolso y
Coordinación con otros organismos gubernamentales.
Adicionalmente, se refieren las funciones de las UTGV20, por tratarse de la contraparte
directiva en el ámbito municipal, y sobre la que recae el liderazgo de la ejecución de los
proyectos en las municipalidades.
Identificar subproyectos y coordinar con la UEP los programas de inversión,
Contribuir al costeo de las obras para los componentes de rehabilitación y
mantenimiento y
Colaborar en la fiscalización de la ejecución de los proyectos e informar de las
posibles dificultades en la realización del proyecto.
20 Cada municipalidad debe constituir una UTGVM para tener acceso a los fondos viales de la Ley 8114, la cual fungirá como Secretaria Técnica de la JVC. Al menos deberá contar con un ingeniero de caminos, un técnico asistente y un promotor social.
122
Finalmente, se recalca la particularidad del PRVC-I, ya que debe responder a la formación
de capital fijo dirigidos al componente vial en obras de mejoramiento de la superficie de
ruedo, rehabilitación del sistema drenaje, construcción de alcantarillas de tabla, construcción
de puentes u otros y de formación de capital humano, acciones como capacitar en áreas como
la planificación, gestión técnica y financiera de la viabilidad rural, talleres, entre otros.
RelacionesPúblicas
Empresas Consultoras
GestiónMunicipal
Informática
AuditoriaInterna
PlanificacióInstituciona
ObrasPúblicas
Ministro
Administración
Secretaría dePlanificación
Sectorial
Ingeniería
Regionales
Edificaciones
OficialíaMayor
Planeamiento yProgramaciónControl Fisico
Financiero
Viceministerio deInfraestructura y
Concesiones
Unidad EjecutoraPrograma RedVial Cantonal
AsesoríaJurídica
Ilustración 15 Estructura de la Unidad Ejecutora de Programa de Red Vial Cantonal I-MOPT
Consultoría de ejecución y
participaciónMULTIPLEGIZ
Comisión permanentede recomendación
y adjudicación
Comisión evaluadora
Área VialÁrea coordinación y participaciónÁrea administrativa financieraConsultores individuales
Concejo Municipal Concejo distrital
Alcandía
Juntas Viales Cantonales
Unidades Técnicas de laGestión vial Municipal
Asociación de Desarrollo
Comites de caminosEmpresas Constructoras
NIVEL POLITICO
INSTANCIASASESORAS
NIVEL DIRECTIVO
NIVELCONSEJO
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
LINEA DESCONCENTRACIONADMINISTRATIVA
FUENTE Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualizaciónde la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
INSTANCIASEXTERNAS
Control Maquinaria y Equipo
123
124
4.4.4 Relación de la UEP con la organización
De acuerdo con la estructura organizacional del MOPT, el ministerio cuenta con 46 unidades
administrativas divididas en nivel político (5), asesoras (9), nivel directivo (18), nivel
operativo departamental (4) y adscritas (7), de estas 39 corresponden directamente al MOPT.
Producto del taller con las UEP se logró determinar que la UEP del PRVC-I tiene relación
21 de dichas unidades, 3 de ellas de nivel político, 9 asesoras y 9 del nivel directivo.
Adicional a estas, se determinó la relación con 2 instancias asesoras más, a saber:
Planeamiento y Programación Control Físico Financiero, Control Maquinaria y Equipo y a
nivel directivo la Ingeniería de Tránsito, Policía de Tránsito vinculadas con transportes.
NIVEL POLITICO
INSTANCIASASESORAS
NIVEL OPERATIVODEPARTAMENTOS
NIVEL DIRECTIVO
NIVELCONSEJO
Consejo Nacionalde Vialidad -
CONAVI
Consejo deSeguridad Vial -
COSEVI-
Regionales
Ingeniería deTránsito
Educación Vial
GestiónMunicipal
AyudaComunal
Navegación ySeguridad
Obras Mar timo-Portuarias
Marítimo-PortuariaTransportes
Informática
AuditoriaInterna
PlanificaciónInstitucional
Seguridad yEmbellecimiento de
CarreterasNacionales
Contraloría deServicios
ObrasPúblicas
Ministro
RelacionesPúblicas
Administración
Secretaría dePlanificación
Sectorial
Policía deTránsito
Ingeniería
PlaneamientoTransportes
Regionales
ObrasFluviales
Edificaciones
Consejo Técnicode Aviación Civil
CETAC
Consejo Nacionalde Concesiones -
CNC
OficialíaMayor
ControlMaquinaria y
EquipoPlaneamiento yProgramaciónControl Fisico
Financiero
DIVISIONES
DIRECCIONES
ADSCRITAS
Atención deEmergencias y
Desastres
Consejo deTransporte
Público
ConsejoPortuarioNacional
TribunalAdministrativode Transporte
Viceministerio deTransportes ySeguridad Víal
Viceministerio deInfraestructura y
Concesiones
Unidad EjecutoraBajos de Chilamate
– Vuelta Kooper
- Área Vial- Área AdministrativaFinanciera
Unidad EjecutoraPrograma RedVial Cantonal
- Área Vial- Área AdministrativaFinanciera- Área de Coordinación yParticipación
Ingeniería dePuertos y
Costas
EvaluaciónTécnica deProyectos
Control de laNavegación
Seguridad yProtección
- Capitanía Puntarenas- Capitanía Limón- Capitanía Golfito- Capitanía Playas del Coco- Capitanía Barra del Colorado- Capitanía Quepos- Capitanía Los Chiles
AsesoríaJurídica
- Secc. Asuntos Internos
Viceministerio deReformas yProyectos
Ilustración 16 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos PRVC I con la Estructura Organizacional del MOPT
SIN RELACIÓNUEP
Modernización del EstadoAprobado por MIDEPLAN en oficio DM-057-99 del 26 de marzo de 1999 (ElCETAC absorve la actual Dirección General de Aviación Civil.Modificado en oficio DM-567-06 del 5 de mayo de 2006 (Creación delDepto. Control y Atención de Recursos de Inconformidades en la Direcciónde Pol tica de Tránsito)Modificado en Oficio DM-439-10 del 30 de agosto del 2010.Modificado en Oficio DM-609-10 del 08 de diciembre del 2010.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-671-11 del 24 de noviembre de2011.Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-208-12 del 18 de abril de 2012.Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-150-13 del 01 de abril de 2013.Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-538-13 del 04 de octubre de 2013Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-139-14 del 08 de julio de 2014Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-429-14 del 03 de noviembre de2014Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-497-14 del 12 de diciembre de2014
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
LINEA DESCONCENTRACIONADMINISTRATIVA
FUENTE Construido apartir de MIDEPLAN(2015). Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
125
126
4.4.5 Unidad Ejecutora del PIT
En el caso particular del PIT, tal como se constató en la ruta del proyecto proceso tiempo, el
programa se encuentra en la fase del cumplimiento de condiciones previas, razón por lo que
su UEP está en el proceso de conformación y en ese sentido no existe una estructura u
organigrama de referencia.
En razón de lo anterior, la descripción de la UEP se basa en lo establecido en el Acta de
Negociación (CR-LI032) República de Costa Rica Préstamo del BID, donde el BID definió
que el programa responde a la modalidad de “Obras Múltiples”; y en los aportes recibidos
durante el taller.
La estructura planteada es el MOPT como organismo ejecutor (contratación-fiscalización),
el cual establecerá una Unidad de Apoyo (UA) y un Comité de Aprobación y Supervisión
(CAS) a lo interno. El papel de la UA será el de realizar recomendaciones al CAS para que
este tome las decisiones para la ejecución del Programa, el CAS por su parte deberá agilizar
y facilitar la coordinación directa entre la UEP y el Banco, así como aprobar, guiar y
monitorear el desarrollo de los productos a cargo de la UEP y verificar el cumplimiento del
contrato de préstamo.
Asimismo, el MOPT contará con una entidad externa con capacidad comprobada que realice
la gestión técnica y administrativa, y podrá utilizar como mecanismo de ejecución: la
constitución de un fideicomiso de gestión, la contratación de una agencia de contrataciones,
o la contratación de una empresa gerenciadora. Ver Ilustración 17.
De acuerdo con las observaciones de los participantes del taller, se tiene previsto que la figura
a elegir sea la del fideicomiso de gestión, por esta razón en la estructura de la UEP se
incluyeron las instancias del fideicomiso y la UEP subordinada al gestor y dispondrá de las
siguientes áreas: técnica, legal, y administrativa financiera, según el contrato de préstamo.
A propósito se refieren como eventuales funciones:
Preparar pliegos de licitación, informes de evaluación y demás documentos
relacionados para las contrataciones;
Preparar las adquisiciones necesarias para la ejecución del programa;
127
Preparar los informes y reportes establecidos en el contrato de préstamo y otros
documentos que el MOPT requiera; y
Realizar el monitoreo y seguimiento del Programa.
Ilustración 17 Estructura de la Unidad Ejecutora de Proyectos delPrograma de Infraestructura de Transportes-MOPT
Ministro
CASFiduciaro
Unidad de Apoyo
Área TécnicaÁrea LegalÁrea AdministrativaFinanciera
Gestor
Unidad Ejecutora
del Programa
NIVEL POLITICO
NIVEL DIRECTIVO
INSTANCIASEXTERNAS
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
FUENTE: Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
128
129
4.4.6 Relación de la UEP con la organización
De las 46 unidades administrativas de la estructura organizacional del MOPT resaltó el
trinomio conformado por el Ministro, la DOP y la División Marino Portuaria, ambas ubicadas
en el nivel directivo, siendo que este programa tiene la particularidad de incluir
infraestructura más allá de la vial.
Posiblemente por encontrarse en la fase de financiamiento solo se marcó la relación con 3
instancias adicionales a nivel asesor, a saber: planificación institucional, SPS y asesoría
jurídica, relación que sin duda permanecerá así hasta tanto el programa pase a la etapa de
ejecución, e incluso se considera posible que este programa llegue a ser el de mayor cantidad
de interrelaciones a lo interno del MOPT por la incorporación del subsector de puertos.
NIVEL POLITICO
INSTANCIASASESORAS
NIVEL OPERATIVODEPARTAMENTOS
NIVEL DIRECTIVO
NIVELCONSEJO
Modernización del EstadoAprobado por MIDEPLAN en oficio DM-057-99 del 26 de marzo de 1999
(El
CETAC absorve la actual Dirección General de Aviación Civil.Modificado en oficio DM-567-06 del 5 de mayo de 2006 (Creación
del
Depto. Control y Atención de Recursos de Inconformidades en la Dirección
de Pol tica de Tránsito)Modificado en Oficio DM-439-10 del 30 de agosto del 2010.Modificado en Oficio DM-609-10 del 08 de diciembre del 2010.Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-671-11 del 24 de noviembre
de
2011.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-208-12 del 18 de abril de 2012.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-150-13 del 01 de abril de 2013.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-538-13 del 04 de octubre de 201
3
Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-139-14 del 08 de julio de 2014Aprobado por M DEPLAN en oficio DM-429-14 del 03 de noviembre
de
2014Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-497-14 del 12 de diciembre
de
2014
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
LINEA DESCONCENTRACIONADMINISTRATIVA
Consejo Nacionalde Vialidad -
CONAVI
Consejo deSeguridad Vial -
COSEVI-
Regionales
Ingeniería deTránsito
Educación Vial
GestiónMunicipal
AyudaComunal
Navegación ySeguridad
Obras Marítimo-Portuarias
Marítimo-PortuariaTransportes
Informática
AuditoriaInterna
PlanificaciónInstitucional
Seguridad yEmbellecimiento de
CarreterasNacionales
Contraloría deServicios
ObrasPúblicas
Ministro
RelacionesPúblicas
Administración
Secretaría dePlanificación
Sectorial
Policía deTránsito
Ingeniería
PlaneamientoTransportes
Regionales
ObrasFluviales
Edificaciones
Consejo Técnicode Aviación Civil
CETAC
Consejo Nacionalde Concesiones -
CNC
OficialíaMayor
ControlMaquinaria y
EquipoPlaneamiento yProgramaciónControl Fisico
Financiero
DIVISIONES
DIRECCIONES
ADSCRITAS
Atención deEmergencias y
Desastres
Consejo deTransporte
Público
ConsejoPortuarioNacional
TribunalAdministrativode Transporte
Viceministerio deTransportes ySeguridad Víal
Viceministerio deInfraestructura y
Concesiones
Unidad EjecutoraBajos de Chilamate
– Vuelta Kooper
- Área Vial- Área AdministrativaFinanciera
Unidad EjecutoraPrograma RedVial Cantonal
- Área Vial- Área AdministrativaFinanciera- Área de Coordinación yParticipación
Ingeniería dePuertos y
Costas
EvaluaciónTécnica deProyectos
Control de laNavegación
Seguridad yProtección
- Capitanía Puntarenas- Capitanía Limón- Capitanía Golfito- Capitanía Playas del Coco- Capitanía Barra del Colorado- Capitanía Quepos- Capitanía Los Chiles
AsesoríaJurídica
- Secc. Asuntos Internos
Viceministerio deReformas yProyectos
Ilustración 18 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos PIT con la Estructura Organizacional del MOPT
SIN RELACIÓNUEP
FUENTE Construido apartir de MIDEPLAN(2015). Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
130
131
4.4.7 Unidad Ejecutora de Proyectos - Bajos de Chilamate – Vuelta Kooper
Según la estructura organizacional del MOPT, la UEP de Bajos de Chilamate Vuelta Kooper
se divide en dos áreas: la vial y la administrativa financiera. Su estructura de apoyo coincide
en un 100% con lo indicado en sus interacciones con otras instancias de la organización, fue
el único caso con esta coincidencia.
Un elemento atípico a resaltar de este proyecto fue la participación de la ZEE como fuente
de financiamiento para el levantamiento catastral topográfico de la fase de preinversión,
esquema que podría ser uno de los referentes pioneros de la Administración Pública para la
evolución de UEP bajo la óptica de Asociaciones Público Privadas (APP).
NIVEL POLITICO
INSTANCIASASESORAS
NIVEL DIRECTIVO
Ingeniería deTránsito
Transportes
Informática Auditoria
ObrasPúblicas
Ministro
Administración
Ingeniería
OficialíaMayor
Planeamiento yProgramaciónControl Fisico
Financiero
Viceministerio deTransportes ySeguridad Víal
Viceministerio deInfraestructura y
Concesiones
Unidad EjecutoraBajos de Chilamate
– Vuelta Kooper
- Área Vial- Área AdministrativaFinanciera
AsesoríaJurídica
Planificación yControl Sectorial
RelacionesPúblicas
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
FUENTE: Elaboración Propia. Validado en el taller de Contextualizaciónde la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
Ilustración 19 Estructura de la Unidad Ejecutora de Proyectos Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper
132
133
4.4.8 Relación de la UEP con la organización
De las 46 instancias de la estructura organizacional del MOPT, se indicó relación con 3 del
nivel político, 9 instancias asesoras y 2 a nivel directivo, que de acuerdo a lo establecido en
las otras dos UEP es la que menor cantidad de interrelaciones posee.
NIVEL POLITICO
INSTANCIASASESORAS
NIVEL OPERATIVODEPARTAMENTOS
NIVEL DIRECTIVO
NIVELCONSEJO
Modernización del EstadoAprobado por MIDEPLAN en oficio DM-057-99 del 26 de marzo de 1999 (ElCETAC absorve la actual Dirección General de Aviación Civil.Modificado en oficio DM-567-06 del 5 de mayo de 2006 (Creación delDepto. Control y Atención de Recursos de Inconformidades en la Direcciónde Política de Tránsito)Modificado en Oficio DM-439-10 del 30 de agosto del 2010.Modificado en Oficio DM-609-10 del 08 de diciembre del 2010.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-671-11 del 24 de noviembre de2011.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-208-12 del 18 de abril de 2012.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-150-13 del 01 de abril de 2013.Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-538-13 del 04 de octubre de 2013Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-139-14 del 08 de julio de 2014Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-429-14 del 03 de noviembre de2014Aprobado por MIDEPLAN en oficio DM-497-14 del 12 de diciembre de2014
UNIDAD ORGANIZATIVA
LINEA DE ASESORIA
LINEA AUTORIDAD FORMAL
UNIDAD O PROCESOTRANSITORIO
LINEA DESCONCENTRACIONADMINISTRATIVA
Consejo Nacionalde Vialidad -
CONAVI
Consejo deSeguridad Vial -
COSEVI-
Regionales
Ingeniería deTránsito
Educación Vial
Ges iónMunicipal
AyudaComunal
Navegación ySeguridad
Obras Mar timo-Portuarias
Marítimo-PortuariaTransportes
Informática
AuditoriaInterna
PlanificaciónInstitucional
Seguridad yEmbellecimiento de
CarreterasNacionales
Contraloría deServicios
ObrasPúblicas
Ministro
RelacionesPúblicas
Administración
Secretaría dePlanificación
Sectorial
Policía deTránsito
Ingeniería
PlaneamientoTransportes
Regionales
ObrasFluviales
Edificaciones
Consejo Técnicode Aviación Civil
CETAC
Consejo Nacionalde Concesiones -
CNC
OficialíaMayor
ControlMaquinaria y
EquipoPlaneamiento yProgramaciónControl Fisico
Financiero
DIVISIONES
DIRECCIONES
ADSCRITAS
Atención deEmergencias y
Desastres
Consejo deTransporte
Público
ConsejoPortuarioNacional
TribunalAdministrativode Transporte
Viceministerio deTransportes ySeguridad Víal
Viceministerio deInfraestructura y
Concesiones
Unidad EjecutoraBajos de Chilamate
– Vuelta Kooper
- Área Vial- Área AdministrativaFinanciera
Unidad EjecutoraPrograma RedVial Cantonal
- Área Vial- Área AdministrativaFinanciera- Área de Coordinación yParticipación
Ingeniería dePuertos y
Costas
EvaluaciónTécnica deProyectos
Control de laNavegación
Seguridad yProtección
- Capitanía Puntarenas- Capitanía Limón- Capitanía Golfito- Capitanía Playas del Coco- Capitanía Barra del Colorado- Capitanía Quepos- Capitanía Los Chiles
AsesoríaJurídica
- Secc. Asuntos Internos
Viceministerio deReformas yProyectos
SIN RELACIÓNUEP
FUENTE Construido apartir de MIDEPLAN(2015). Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
Ilustración 20 Relación de la Unidad Ejecutora de Proyectos Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper con la Estructura Organizacional del MOPT
134
135
Tras haber agotado el análisis de las estructuras de ejecución de las UEP y su interrelación
con la organización, se retoman algunos elementos para profundizar la reflexión, entre ellos:
las subdivisiones en áreas de las UEP, sus interrelaciones y los flujos de demanda sobre las
instancias de apoyo.
Tabla 24 Análisis comparativo de las estructuras de las UEP
PIV I21 PRVC-I PIT22 Bajos de Chilamate Vuelta Kooper
Área de coordinación y administración Área técnica, Área legal y Área financiera.
Área vial Área administrativa financiera Área coordinación y participación
Área técnica Área legal Área administrativa financiera
Área vial Área administrativa financiera
Fuente: Elaboración propia, a partir del organigrama del MOPT y CONAVI, MIDEPLAN, 2015 y Leyes 8844 y 8845. A pesar de la contemporaneidad del PIV I, PRVC-I y Bajos de Chilamate Vuelta Kooper -
2010/2011-, de tratarse de proyectos cuya naturaleza es el desarrollo de infraestructura vial,
estar bajo la rectoría del MOPT y tener un lugar en el organigrama, ya sea a nivel directivo
u operativo, no poseen estructuras semejantes.
Algunas apreciaciones al respecto son las siguientes: el PIV I no incorporó detalle de su
estructura en el organigrama vigente, a pesar de que en la Ley 8845, donde se aprobó el
crédito, se indica que la UEP se encargará de la coordinación y administración, técnica, legal
y financiera. Las estructuras del PRVC-I y Bajos de Chilamate solo tienen como diferencia
el área de coordinación y participación y por último el PIT aunque no cuenta con su UEP, de
21 El contrato de préstamo del PIV indica cuáles serán las áreas de trabajo sobre las que se gestionará la UEP, sin embargo, no fueron incluidas en la organigrama. 22 El PIT aún no cuenta con una UEP conformada, sin embargo, el contrato de préstamo prevé estas áreas de trabajo.
136
acuerdo a lo establecido en la Ley 8844, incorporará un área técnica, una legal y la
administrativa financiera.
La reflexión a la que se llega ante una situación como esta, es la necesidad de estandarizar
las áreas para conformar las UEP, tomando en cuenta criterios como el tamaño de la obra,
magnitud, complejidad e implicaciones, para de esta manera analizar desde la capacidad
administrativa, técnica y financiera al menos, las áreas necesarias a crear, esta tarea debe
realizarse en apoyo del marco teórico internacional expuesto por los enfoques PMI e IPMA.
Además se evidencia la importancia de la inserción en la estructura organizacional de las
UEP en los organigramas institucionales y la oportunidad para Modernización del Estado de
MIDEPLAN de utilizar las Leyes como referente de consistencia a las solicitudes de
aprobación por parte de las instituciones.
A nivel de las coordinaciones intrainstitucionales se constató la cantidad coordinaciones o
flujos de información necesarios para la gerencia del proyecto e inclusive como más allá de
las estructuras de las UEP prevalecen unidades con quienes debe mantenerse algún grado de
relación, estos vínculos deben contar con procedimientos, otorgarles prioridad, además de
fluir de manera óptima.
En este contexto, los flujos de demanda de requerimientos a las instancias de apoyo de las
UEP recobran una importancia estratégica para el MOPT, dado que las cargas de trabajo
hacia instancias técnicas como la DOP y a nivel de staff son reincidentes, representan tiempos
de espera, de las UEP.
Es así como la rectoría del sector tiene la oportunidad de girar recomendaciones sobre la
conformación de la UEP, su ubicación dentro de la estructura organizacional, el perfil de los
funcionarios a reclutar, el tipo de funciones y actividades a implementar, aspectos que
fortalecerán la estructura y funciones de las UEP focalizándolas según la etapa o
procedimiento dentro de la ciclo de vida del proyecto.
Este último aspecto da paso a la reconstrucción de la evolución histórica de las estructuras
de las UEP, de acuerdo a la visión de Edgar Zamora, enlace del BID para Costa Rica y
documentación consultada:
137
Esquema A: UEP con personal de planta y dentro de la estructura organizacional, con
serias deficiencias para la ejecución de los proyectos.
Esquema B: UEP con personal externo a la estructura organizacional, con ejecución
efectiva de los programas, pero sin una contribución a la gestión de los proyectos para
la institución.
Esquema C: UEP con personal de planta y externo, con ejecución limitada de los
programas, con una contribución a la gestión de los proyectos para la institución, de
acuerdo a rubros del plan de inversión de la intervención y circunscritas en la
estructura organizacional.
Esquema D: UEP con personal externo y como un órgano de desconcentración
máxima, el rol de la institución es como autorizador, pero toda la gestión del
endeudamiento se da fuera de la corriente administrativa institucional.
Ilustración 21 Evolución histórica UEP
Fuente: Elaboración propia, a partir de entrevistas.
138
La línea de evolución de las UEP se comenta con base en los aportes realizados por Eduardo
Barquero, Coordinador PRVC-I-MOPT-GIZ, respecto al esquema B, señaló en el pasado se
construyeron bajo este esquema proyectos como la carretera a Limón, la “Autopista Wilson”
–hoy la carretera San José Aeropuerto-, Bernardo Soto y sus puentes, el túnel Zurquí, entre
otros, cuyas UEP fueron bastante independientes de la institución, estás se convertirían en
una especie de equipo independiente de trabajo, el cual tomaba todas las decisiones en
coordinación con el Ministro.
El esquema C, surgió a mediados de los ochentas ya que se criticaba que los proyectos se
ejecutaban en forma efectiva, pero las instituciones no recibían el beneficio de la gestión de
los proyectos, porque se resolvía mediante contrataciones de consultores, para la ejecución
de obras, servicios, adquirir bienes y otros.
A partir de la experiencia del SNIP y las coordinaciones con la DCP, se acotan algunos
aspectos del contexto del esquema de ejecución D, puesto en marcha ante la deficiencia en
el manejo de los tiempos y trámites vinculados a la administración del contrato. A la altura
de la década del 2000 se tienen registradas algunas experiencias de este tipo como el
Fideicomiso del Ministerio de Educación Pública (MEP) y se espera que en los próximos
endeudamientos haya instituciones que se inclinen por esta estructura de ejecución para los
programas o proyectos.
El esquema D de ejecución tiene el reto de realizar una ejecución efectiva y encontrar los
mecanismos para hacer una contribución efectiva a la institución, dado que al reclutarse solo
personal externo, se replica el esquema de ejecución B.
En este sentido, se considera vital tomar en cuenta al personal de la institución bajo cualquier
esquema de ejecución, aunque su participación porcentual de manera inicial sea decreciente,
por las debilidades técnicas. Así como evolucionar de una organización matricial a una
orientada a proyectos, es contribuiría en gran medida a minimizar los cuellos de botella
asociados al MOPT.
Otros de los elementos fundamentales a tomar en cuenta, son los criterios para caracterizar
la obra, los procesos estándar, definir hacia qué fase del ciclo de vida irán enfocadas sus
actividades y el perfil del personal reclutado.
139
CAPÍTULO V
Propuesta
140
CAPÍTULO V PROPUESTA
El MOPT como institución rectora del sector de Transporte e Infraestructura en su quehacer
diario por regular y controlar la obra pública para un sistema de transportes seguro y eficiente,
basado en decisiones oportunas, tiene la responsabilidad de liderar la implementación del
PNT con una visión país.
La implementación de este reto requiere de un soporte basado en políticas, directrices,
lineamientos para orientar el uso de los recursos, por parte de las instancias responsables, de
acuerdo a acciones clave, como planear, programar, elaborar y recomendar las condiciones
idóneas para la ejecución de los proyectos de inversión pública.
En este contexto, el producto final de esta investigación ostenta fortalecer la rectoría del
MOPT y dinamizar la gerencia de proyectos de la SPS en atención al cumplimiento de sus
competencias, mediante la implementación de la estrategia “Fortalecimiento del Talento
Humano para la Gerencia de Proyectos”, como habilitadora en aras de orientar su rol
consejero al ministro rector, incidir en la priorización de proyectos y en las funciones de
apoyo.
Las acciones prioritarias definidas se exponen en orden de implementación en la estrategia y
dan cobertura a la gerencia de toda la cartera de proyectos, administrada por la rectoría del
MOPT. Estas se definieron a partir del análisis sistémico de las causas que inciden en la
subejecución de los proyectos, el estudio de las intervenciones PIV I, PRVC-I, PIT y Bajos
de Chilamate Vuelta Kooper en apego a la teoría de proyectos y la gestión de proyectos con
endeudamiento público.
Su implementación abarca un horizonte temporal de 5 años, el cual debe tener un avance
gradual en sus niveles de gestión, con base en la implementación de las prioridades acción
que conforman la estrategia.
Tal como se expuso en el marco metodológico y teórico el eje medular de la propuesta es el
ciclo de vida del proyecto, que se adopta como un modelo o estándar, a partir del cual se
crearon instrumentos como la ruta del proyecto proceso tiempo, el mapeo de la coordinación
interinstitucional, el levantamiento de las estructuras de ejecución y su interrelación con la
141
organización, en respuesta a la necesidad de contar con un mecanismo estructurado para la
gerencia de proyectos.
El MOPT por su naturaleza debe acogerse a un modelo de gestión por proyectos, en
alineamiento a instrumentos estratégicos como el PNT, PND, PEI, Plan Operativo
Institucional (POI) y cimentar una cultura organizacional proyectizada, esto responde a la
orientación estratégica, primer fase del ciclo de vida de proyectos, según el planteamiento de
los SNIP de la región.
La ruta del proyecto representa de manera sintetizada el universo de interrelaciones a lo
interno y externo de la organización, indispensables de cumplir para el éxito del mismo,
también se convierte en una métrica que facilitará la tarea de control y seguimiento del
proyecto de la SPS o la UEP.
Su aplicación se focaliza en el análisis de coyuntura del proyecto, es decir, tener la capacidad
de indicar qué está pasando, se deben incorporar en el ciclo de vida del proyecto, la
materialización de los cuellos de botella, asignarles un peso según la fase en que se
manifiestan, de esta manera podrá determinar las desviaciones o duración de los cuellos de
botella, siendo la meta contar con un instrumento conceptualizado, parametrizado y
automatizado en aras de la fluidez de la ruta del proyecto.
A nivel de la propuesta, la versión de ruta del proyecto a diferencia de las incluidas en el
desarrollo de la investigación, incluye todos los procedimientos e incorpora ejes transversales
sustantivos de la gerencia de proyectos y se vincularon al actor responsable. A pesar de que
se mencionan algunos de los indicadores a utilizar, es necesario robustecer esta variable de
manera detallada para alcanzar una parametrización de calidad.
En resumen, la versión mejorada de la ruta del proyecto arrojó un total 39 procedimientos23
distribuidos de la siguiente manera, 18% en la fase de preinversión (7), 21% en la fase de
financiamiento (8), 26% para la etapa de contratación (10) y 31% para la etapa del inicio de
la obra de la fase de ejecución (12) y 5% para fase de operación (2). Ver Ilustración 22.
23 9 procedimientos adicionales de línea base suministrada a los participantes del taller con UEP.
142
Los ejes transversales incorporados son programación, presupuesto, responsables,
coordinación interinstitucional, control y seguimiento, fiscalización de la calidad y no
objeciones por parte del banco. Estos procedimientos requieren de la intervención de 7
instituciones.
El uso y manejo de la ruta teórica tiene la potencialidad de convertirse en una herramienta de
uso gerencial, con base en un ciclo de vida por fase, sus cuellos de botella, tiempos, costos u
otros y de manejo técnico, con base en un ciclo vida con todos los procedimientos
inventariados según fase.
Los beneficiarios serán el ministro rector, la SPS, los gerentes de las UEP, este instrumento
se convertirá en el navegador o mapa para la toma de decisiones políticas, directivas o
técnicas, para la orientación de recursos financieros, materiales o de equipo de trabajo para
la atención del cuello de botella, según su clasificación, de ambiente interno o externo a la
institución y a su vez podrá tipificarse de acuerdo a su naturaleza, legal, administrativo,
procedimental, entre otros.
La identificación temprana de los cuellos de botella, facilitará la definición de las acciones
correctivas o de mitigación, fortalecer la administración de riesgos y valorar las medidas a
implementar en los tiempos de espera24 propios de la ruta del proyecto, por ejemplo: en los
15 meses en promedio que tarda la Asamblea Legislativa en aprobar un proyecto de Ley o
en los 7 meses en promedio que demora la incorporación de los recursos en el presupuesto,
que otras actividades clave del proyecto puedo ir implementando.
Por ejemplo, el tiempo de espera de la institución, en razón de la aprobación del proyecto de
Ley por parte de la Asamblea Legislativa, la interrogante en ese escenario, es ¿qué acciones
se pueden ir adelantando?, la respuesta podría ser la estructura mínima de ejecución, la
planificación estratégica, gestión de plazas, manuales operativos, entre otras.
24 Los tiempos de espera citados, son promedios identificados por la DCP.
PRE-INVERSIÓN FINANCIAMIENTOPRE-EJECUCIÓN DURANTE-EJECUCIÓN
EJECUCIÓN OPERACIÓN
Busqueda definanciamiento
Inicio NegociaciacionesMIDEPLAN
Negociación
AprobacionesMIDEPLAN-BCCR
RecomendaciónSTAP/DCP
FormalizaciónContrato
Proyecto de Ley
Cumplimientocondicionesprevias
Plan de adquisiciones -Presupuesto
Concurso elaboraciónCartel y Publicación
Recepción ofertas
Subsanes
Adjudicación
CONTRATACIÓN
Informes Gerenciales
Orden de Inicio
Desembolsos
OrdenModificación
Ampliación contrato
Fiscalización
Facturación
Identificaciónde Idea
Perfil
Prefactibilidad
Factibilidad
Orden de Servicio
Fin de obra
FiniquitoProyecto
Recibo de la obra
Últimodesembolso
Transferencia de laobra
Mantenimiento - Preventivo - Correctivo
Fuente: Elaboración Propia Validado en el taller de Contextualización de la Ruta del Proyecto y el accionar de UEP
Prediseño
Otros Estudios
Diseño
ProgramaciónPresupuesto
Responsables
EMPRESACONSTRUCTORA
MOPT
FUENTEFINANCIAMIENTO
ASAMBLEA LEGISLATIVA
MINISTERO DEHACIENDA
MIDEPLAN
BCCR
Objeciones
Estudiode Ofertas
Apelaciones
Redaccióndel contrato
FirmaContrato
INICIO DE OBRA
EVALUACIÓN EXANTE EVALUACIÓN DURANTE EVALUACIÓN EXPOST
Ilustración 22 Ruta del Proyecto -Modelo Ciclo de Vida del Proyecto-
143
Coordinación InterinstitucionalControl y Seguimiento
Fiscalización de CalidadNo objeciones
Autorización AP
144
El modelo de la ruta del proyecto facilita dimensionar la integralidad de la intervención,
variable definida como uno de los principios guía para la gerencia de proyectos adecuada,
se convierte en un medio útil inclusive para organizar y coordinar el accionar de instituciones
como el BCCR, el MIDEPLAN, el MH y la CGR, materializar impactos en la administración
pública como un lenguaje común y un instrumento guía.
Se aclara que la ruta del proyecto incluye los requerimientos solicitados por el BID a las
UEP, porque tres de las iniciativas estudiadas lo tienen como fuente financiamiento, no
obstante, puede ajustarse incluyendo los requisitos adicionales solicitados por otros bancos
y eliminando aquellos aspectos que no están acordes a la intervención.
5.1 Conceptualización de la hoja de ruta
La conceptualización de la hoja de ruta de la estrategia se contextualizó en elementos de la
razón del ser del MOPT, su misión, visión, planteamientos del PNT 2011-2035, ambos
tomados en cuenta por su rol estratégico y a partir de este, aunados los insumos del desarrollo
de la investigación, se formuló el componente táctico operativo.
La Ilustración 23 contiene los instrumentos, principios, medios utilizados, colocados de
manera articulada, con el fin de sustentar el alineamiento de cada componente de la estrategia
y para que según, el rol e interés del actor utilice la propuesta para la gestión ordinaria.
145
Ilustración 23 Conceptualización de la hoja de ruta de la estrategia
Fuente: Elaboración propia.
La estrategia contiene los elementos básicos para analizar la viabilidad de su implementación
y podrá ser complementada con aspectos como acciones, presupuesto e indicadores. Se
procederá a desarrollar la sección táctico operativa, con un desglose puntual de cada las
prioridades de acción y se finalizará con una métrica para medir el grado de madurez de la
organización en función a la gerencia de proyectos de inversión pública.
146
5.2 Prioridad de Acción: I. Fortalecimiento del talento humano
El motor de la propuesta es el talento humano de la organización, con miras a consolidar un
grupo de funcionarios con las competencias técnicas, contextuales y de comportamiento
(pilares) necesarias en la gerencia de proyectos, para que contribuyan al manejo de un
lenguaje común, según se estableció para el I Nivel de madurez.
El Plan de fortalecimiento del talento humano requiere de un diagnóstico sobre el estado de
situación actual de las competencias técnicas, contextuales y comportamiento, de aquellos
funcionarios interesados en ser reclutados para trabajar en proyectos25.
Los resultados esperados a partir de su implementación es un avance en el estado de las
competencias de los reclutados, más la conformación de las UEP con personal de planta26,
considerándose el esquema de ejecución más oportuno aquel en el que se tome en cuenta a
funcionarios de la institución para mejorar y potenciar la capacidad instalada; el
fortalecimiento de la SPS, de unidades de apoyo para la gerencia del proyecto y la generación
de procedimientos e instrumentos, acción que se vincula al II Nivel de madurez.
Las competencias técnicas abarcan todo el ciclo de vida del proyecto cuya finalidad será
satisfacer uno a uno los puntos de control identificados ver la sección 4.3, indispensables
para el avance del proyecto, por tanto incluye la conformación de la UEP e intervención de
los diferentes equipos de trabajo señalados en la Ilustración 26.
Las competencias de comportamiento parten de la relación consigo mismo, migra a las
interrelaciones con involucrados directos, indirectos y del entorno del proyecto. Entre ellas
cualidades como el liderazgo, compromiso, motivación, autocontrol, entre otras, aspecto que
ha tomado mucho auge en los últimos tiempos, algunos aspectos que podrían tomarse en
cuenta el reconocimiento de la habilidad entre pares, percepción de la jefatura, imagen
proyectada a lo externo de la institución, entre otras.
25 El reclutamiento de los funcionarios deben realizarlo las unidades de Recursos Humanos de cada institución y sus resultados deben ser informados a la Secretaria Sectorial. 26 En este esquema es fundamental la participación de personal del sector privado, por su experiencia, conocimiento de “mañas”, es decir, estructuras de ejecución mixtas.
147
Las competencias contextuales tendrán relación con el papel de la dirección del proyecto en
una organización permanente, la interrelación de la dirección de proyecto (producto:
bien/servicio) y la dirección de negocio de la organización.
No obstante, los funcionarios que formarán parte de este plan, es indispensable cuenten con
una carrera base, en campos como ingeniería, arquitectura, administración, contabilidad,
planificación, economía, geografía u otros, sin ser una restricción contar con las
competencias técnicas, de comportamiento y contextuales, dado que se reclutarán en las
categorías senior y juniors27.
La experiencia es otro de los referentes imprescindible de valorar, esto permitirá conocer la
trayectoria en la institución del funcionario, su conocimiento en herramientas de
planificación, u otras, estos criterios podrán ser utilizados para reclutar a los funcionarios de
planta seniors. Su contribución estratégica será su rol de mentoring con los funcionarios
juniors lo que contribuirá en gran medida al mejor posicionamiento del personal de planta
asociado a las UEP e incluso ante las fuentes de financiamiento.
Tabla 25 Categorización reclutamiento funcionarios
Funcionario seniors28 Funcionario junior
Experiencia de al menos 5 años en UEP o en la
gerencia de proyectos.
Experiencia inferior a 5 años en UEP o en la
gerencia de proyectos o como asistente en la
gerencia de proyectos.
Haber rotado en al menos 2 UEP o gerenciado
carteras o programas de proyectos.
Fuente: elaboración propia.
La categorización de reclutamiento de funcionarios es un medio que contribuye a la dirección
del plan de fortalecimiento humano a través de los diferentes vehículos a implementar, entre
ellos, la elaboración de una malla curricular, inventario de cursos de especialización o
posgrados atinentes. Es importante aclarar que la categorización para el reclutamiento de
27 Estas categorías se definieron con el propósito de dirección de manera óptima el reclutamiento de personal. Se aclara que ellas no son aplicadas por el Régimen del Servicio Civil. 28 En el ámbito privado un senior tiene experiencia entre 15 ó 25 años y gana al menos $8.000.
148
personal no tiene retribución económica adicional29, al reconocimiento de carrera profesional
para los extractos: profesional, directivo y gerencial, según lo establecido por el Régimen del
Servicio Civil.
En complemento a la categorización y su relación con la ejecución del plan, es primordial el
control y seguimiento de los resultados generados, los cuales podrán ser a nivel intermedio o
en función al producto. A nivel intermedio el beneficiario del Plan de fortalecimiento del
talento humano a los 3 años de implementado y al cierre de la estrategia, deberá ser evaluado
de acuerdo a sus competencias técnicas, contextuales y de comportamiento para constatar su
crecimiento profesional.
29 En este sentido, la escala salarial vigente es poco atractiva para profesionales en gerencia de proyectos, por los salarios poco competitivos ofrecidos, esto según Mauricio González Viceministro de Infraestructura y Concesiones es una de las causas del vacío generacional en la institución de funcionarios entre los 35 y 50 años, dado que migran a sector privado después de haber ganado un poco de experiencia y aspiración a mejores salarios.
149
Tabla 26 Categorización del crecimiento en competencias
Incipiente Intermedio Avanzado Cuenta con los conocimientos básicos asociados a la gerencia de proyectos, según el ciclo de vida de proyectos. (c.t)
Cuenta con los conocimientos intermedios asociados a la gerencia de proyectos, según el ciclo de vida de proyectos. (c.t) Tiene las capacidades para elaborar y actualizar los procesos y herramientas para la gerencia de proyectos. (c.t) Es proactivo en el momento de toma de decisiones para la gerencia de proyectos, en ámbitos como resolución de conflictos o negociación, trabajo en equipo. (c.co) Comprende la razón de ser de la cartera de proyecto o el programa y su interrelación con la institución, socios estratégicos y otros. (c.c)
Es especialista en la gerencia de proyectos, según el ciclo de vida de proyectos. (c.t) Sabe administrar todos los procesos de la ruta del proyecto. (c.t) Conoce e implementa técnicas para dirigir al equipo de trabajo bajo su responsabilidad. (c.co) Le corresponde gestionar la coordinación y comunicación a nivel político y estratégico del programa o proyecto. (c.co)
c.t (competencias técnicas), c.co (competencias de comportamiento) y c.t (competencias contextuales).
Fuente: Elaboración propia.
Las oportunidades de especialización gestionadas por el MOPT, como por ejemplo: los
candidatos postulados para las becas de la maestría impartida por el Instituto Tecnológico de
Cartago (TEC), deben estar dirigidas a funcionarios que puedan identificarse en el nivel
incipiente, procurar una buena representación de funcionarios junior, sin excluir a los seniors
y en paralelo la SPS, tendrá la tarea de identificar necesidades, priorizarlas, entre otros, para
que los trabajos de investigación final de cursos y proyectos de graduación, se conviertan en
activos de la institución.
Ahora bien la gestión del talento humano no debe reducirse únicamente al tema de gerencia
de proyectos, otros campos también pueden ser explotados, por la magnitud de las obras del
sistema de transportes y las falencias señalas al nivel de diagnóstico. Los funcionarios de las
150
carreras atinentes deben ofrecérseles las facilidades para ingresar a la maestría en Gestión
Vial impartida por la Universidad de Costa Rica (UCR) y el TEC.
El Plan también podrá ser realimentado con una malla curricular que cubra aspectos de la
ruta del proyecto proceso tiempo que actualmente son debilidades, por ejemplo: la
contratación administrativa, adquisición, diseño geométrico, señalización, estudios sociales
y ambientales, tópicos que fueron expresados en el cuestionario.
Ilustración 24 Fortalecimiento del talento humano
Fuente: Elaboración propia.
5.3 Prioridad de Acción: II. Estandarización de procesos e instrumentos
El MOPT requiere trabajar por proyectos a través de la estandarización de procesos e
instrumentos eficaces, efectivos, atractivos y modernos, entre ellos las metodologías30, que
respondan a cada una de las fases del proyecto, estás funcionaran como facilitadores y le
permitirán ganar gobernabilidad, dado que contará con los mecanismos que apoyen su
gestión para la dirección y control del sistema.
Los procesos también tienen el rol de funcionar como medios para la generación de productos
y estos últimos vinculados a los resultados o transformación deseada, para tal fin es
30 Se recomienda revisar el documento de Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública, CGR, 1998.
151
conveniente adoptar alguno de los enfoques de la gerencia disponibles en el mercado,
mezclarlos según conveniencia o adaptarlos a la institución.
Algunos referentes estratégicos para este tipo de trabajo son las políticas, directrices y
lineamientos, entre otros. De los distintos instrumentos elaborados durante la investigación
se resalta el análisis de causalidad del problema o el mapeo de coordinación interinstitucional
para la extracción de líneas de trabajo a nivel de procedimientos.
Se recomienda desarrollar 4 metodologías, una orientada a la identificación y formulación de
proyectos, que en este caso se adoptó la Guía Metodológica General para la Identificación,
Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública de MIDEPLAN y se elaboró
de manera conjunta la Guía Metodológica General para la Identificación, Formulación y
Evaluación de Proyectos de Infraestructura Vial, sin embargo, se tienen pendientes las
metodologías restantes, al menos una que responda a la administración de proyectos basada
en los procesos para la fase de ejecución y una que atienda la fase de operación del proyecto,
enfocada en el mantenimiento preventivo y correctivo.
Aunado a lo anterior, la consolidación de criterios de priorización permitirá realizar la
selección de aquellos proyectos idóneos para el desarrollo del país y adoptar esta
instrumentalización, tal como fue planteado en el ciclo de vida del proyecto de la Red SNIP.
En esta línea, también se lanza el reto de formular un instrumento que oriente la dirección de
proyectos por competencias, dada la relevancia que ha adquirido en los últimos tiempos esta
variable y ser uno de los enfoques de gerencia de proyectos más importantes del momento
(IPMA).
En cuanto a los procedimientos, se reconoce la existencia de procedimientos para la fase de
financiamiento y que actualmente el BID está solicitando dentro del cumplimiento de las
condiciones previas la elaboración del MANOP. Sin embargo, el país en su cartera de
endeudamiento tiene operaciones de crédito con el Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE), el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF), la Agencia de Cooperación Internacional del Japón
(JICA), el Banco Alemán de Desarrollo (KFW) y el CAF, cada uno de ellos con sus propias
políticas e instrumentos, en los casos que aplique y la cartera del MOPT podría diversificarse
152
con alguno de ellos, por lo que el reto de realizar una reingeniería de lo existente se constituye
en una oportunidad.
De ahí la importancia de estandarizar procesos e instrumentos asociados a la fase de
financiamiento que contribuyan a la agilización de trámites para la fase de ejecución y se
prevengan cuellos de botella.
En esta línea, se logró constatar que el CAF deja muy a la libre el modo de gestión del crédito,
si realiza sus giras de control y seguimiento, pero se acoge a los mecanismos de control
locales y tiene con el país una relación más que todo política, no de coejecutor como muchos
han calificado al BID, entonces indiferentemente de la posición del banco, la SPS debe
manejar información base, comparable y de distintas variables de todos los proyectos
vinculados a endeudamiento.
Este caso también puede replicarse para aquellos proyectos que reciban cooperación
internacional no reembolsable, según la fuente serán los instrumentos, al respecto lo que se
propone es analizar la viabilidad de tener un instrumento único institucional que responda a
los diversos requerimientos asociados o que al menos agrupe algunos según temática.
En relación a la fase de ejecución es vital que el MANOP contemplen como mínimo los
temas sugeridos por el PMI como áreas de conocimiento, entre ellas el alcance, tiempo, costo,
calidad, comunicaciones, recursos humanos, adquisiciones, riesgos, involucrados y cierre.
Se recomienda darle la importancia estratégica a la etapa de cierre del proyecto y generar el
instrumental necesario para abordarlo de manera adecuada (técnico, contable, administrativo,
UEP, otros) promoviendo la capitalización de lecciones aprendidas.
Por último, la fase de operación, contiene el mantenimiento cuya necesidad responde a las
acciones preventivas o correctivas que le corresponde realizar al ente encargado de
administrar la vida útil del bien, para esta guía es vital la articulación del ejecutor con el
administrador.
153
Ilustración 25 Estandarización de procesos e instrumentos
Fuente: Elaboración propia.
5.4 Prioridad de Acción: III Trazabilidad de estudios y articulación de equipos de trabajo
La gerencia de proyectos implica la administración de procesos y la dirección de equipos de
trabajo para lograr la fluidez de la ruta del proyecto. Esta acción contribuye al flujo de
información y coordinación entre las diferentes fases del ciclo de vida del proyecto, que en
la mayoría de ocasiones sino en todas, las fases son asumidas por distintos equipos de trabajo,
que no tienen relación entre sí y tampoco conocen en detalle información relevante, generada
en la fase anterior del ciclo de vida.
Esta prioridad de acción le da mayor fuerza y utilidad al proceso común y la metodología
única, resultado en función al III nivel del grado de madurez de la organización que comparte
acciones con la prioridad II. La ilustración adjunta contiene tópicos clave que deben entrar
al flujo de información y su interacción con los diferentes equipos de trabajo.
154
Ilustración 26 Trazabilidad de estudios y articulación de equipos de trabajo
Fuente: elaboración propia.
5.5 Prioridad de Acción: IV Sistema de información
El sistema de información es una herramienta que servirá de reservorio de datos, su gestión
contribuirá al control y seguimiento de la cartera de proyectos administrada por el MOPT,
proveyendo información oportuna, completa de acuerdo a la cobertura y según todas las
variables elementales para la gestión del proyecto, por tanto de calidad.
Además será la fuente de información que en cada cambio de administración podría indicar
al jerarca cuales las intervenciones del sector, su priorización, avance físico financiero, entre
otros elementos.
Los costos asociados a esta acción pueden ser altos, por lo que en caso de no contar con
recursos, se propone como referente inicial utilizar el Open Project o el Project y el excel a
través de macros, este será el medio básico para administrar la cartera y progresivamente este
irá aumentando su cobertura, según los niveles de gestión definidos, primero a lo interno del
155
MOPT, luego el MOPT y sus adscritas, después el MOPT, sus adscritas y el resto del sector,
este ejercicio debe realizarse según la tipología de proyectos del MIDEPLAN.
Ilustración 27 Sistema de información
Fuente: Elaboración propia.
La implementación de todas las prioridades de acción revestirá la funcionalidad del sector de
Infraestructura y Transporte, al ser eficiente, eficaz, moderno y óptimo, facilitará el apoyo
político para los programas o proyectos, estos serán conducidos bajo los intereses del país,
su éxito serán logros institucionales, del sector y del país.
5.6 Grado de madurez de la organización
Los modelos de madurez de la organización permiten conocer el estado de situación con
corte al día en que se evalué, su finalidad es contribuir al cumplimiento de los objetivos
estratégicos de la organización, mejorar el desempeño e implementar prácticas modernas de
la gerencia de proyectos. La programación de las diferentes prioridades de acción, se hizo
156
con base en los niveles de madurez propuestos por Kerzner, esquema de trabajo que se espera
sea implementado manera gradual.
Tabla 27 Niveles de madurez de la organización
Niveles de madurez de la organización según Kerzner, 2001. Nivel I Nivel II Nivel III Nivel IV Nivel V Lenguaje Común
Proceso común Metodología única
Benchmarking Mejora continua
Conocimiento Básico
Definición proceso
Control de procesos
Mejora procesos
I Acción I Acción II Acción
II Acción III Acción
IV Acción
2016 2017-2018 2018-2019 2020-2021
Fuente: elaboración propia.
El cumplimiento de las acciones se traslapa de una acción prioritaria a otra, esto porque son
procesos que poseen la flexibilidad de ser implementados de manera simultánea, sacando
provecho de la capacidad instalada, eventuales programaciones y la responsabilidad de su
operatividad depende de la SPS del MOPT.
Las prioridades de acción establecidas responden a la gerencia del proyecto durante todo el
ciclo de vida del proyecto. El nivel I asociado al lenguaje común para el 2016, los niveles II
y III responden a los procesos y la guía única previstos para el 2017-2019 y el nivel IV tiene
que ver con el benchmarking, es decir, para esa altura ya se cuenta con la capacidad de
compartir lecciones aprendidas transferirlas de un proyecto a otro, capitalizarlas, entre otras.
El último nivel se perfila como una nueva etapa a partir del 5 año de implementación de la
propuesta, en ese momento la organización entraría en un proceso de mejora continua. El
avance en el grado de madurez de la organización dependerá en mucho de la voluntad
política, del nivel de prioridad que se le dé en el primer PEI o en el Plan Estratégico Sectorial,
los recursos financieros asignados y la apropiación de la estrategia por parte de los mandos
medios del MOPT.
157
5.7 Instrumento de la estrategia
Tabla 28 Hoja de Ruta Fortalecimiento del Talento Humano como motor de la Gerencia de Proyectos. -estratégico-
Fuente: Elaboración propia.
Misión
Visión
Objetivo general
Línea estratégica PNT 2011-2035Programas
Alcance
PropósitoPrincipios rectores EficienciaPrincipios guía Economía Integralidad Eficiencia Eficacia Gradualidad Calidad de la inversiónNiveles de gestión
Grupos de interésSocios estratégicos CFIA
Somos la Institución que apoya al Ministro en el ejercicio de la rectoría del Sector Transporte; responsable
de regular y controlar el transporte, así como de ejecutar obras de infraestructura de transporte, seguras y
eficientes, con el objetivo de contribuir al crecimiento económico–social en armonía con el ambiente.Ser la Autoridad que lidera la implementación del Plan Nacional de Transporte 2011-2035, que constituyeel punto de encuentro de todas las Instituciones públicas, así como de los agentes económicos y socialesinvolucrados en su ejecución; reconocidos por los administrados como la Institución que contribuye aldesarrollo del país; todo en congruencia con la visión que persigue el Gobierno de la República a través delPlan Nacional de Desarrollo.
Dotar al país de la infraestructura de transporte requerida y velar por la adecuada operativización delSistema del Transporte.Reformas Estructurales.
Capacitación y tecnología Desarrollo de la Normativa Técnica de Referencia
MA
RC
O E
STR
AT
ÉG
ICO
Insitu MOPT MOPT + adcritas MOPT + adscritas + resto del sector
MA
RC
O T
ÁC
TIC
O O
PER
AT
IVO
Personal UEP MOPT + adscritas + resto del
Personal SPS
LANAME Universidades MIDEPLAN
Las acciones prioritarias definidas en la estrategia dan cobertura a la gerencia de toda la cartera deproyectos administrada por la rectoría del MOPT, las cuales se definieron a partir del análisis sistémico delas intervenciones PIV I, PRVC, PIT y Bajos de Chilamate Vuelta Kooper en apego a la teoría de proyectosy la gestión de proyectos bajo la figura de endeudamiento público.
Su implementación abarca un horizonte temporal de 5 años, en donde el avance en sus niveles de gestión seproyecta que sea gradual, con base en la implementación de las prioridades acción propuestas.Dinamizar la gerencia de proyectos liderada por la Secretaria de Planificación Sectorial, mediante lapriorización e implementación de acciones estratégicas, que contribuyan a mejorar los índices de ejecuciónde la cartera de proyectos bajo su rectoría.
Competitividad SostenibilidadSeguridad
Funcionarios unidades de apoyo MOPT + adscritas + resto del sector
158
5.7.1 Detalle del marco táctico operativo
Tabla 29 Fortalecimiento del Talento Humano como motor de la Gerencia de Proyectos (táctico-operativo)
Fuente: Elaboración propia.
La implementación de la estrategia, le permitirá al MOPT, un mayor auge de los canales de
comunicación del ministro rector (Consejo de Gobierno, Consejo Sectorial, SPS), en la figura
de la SPS consolidar una estructura de comunicación, coordinación, instrumentalización,
control y seguimiento, rendición de cuentas, para generar las sinergias entre los actores bajo
la cobertura de su rectoría, dar un soporte efectivo a las reestructuraciones que se están
gestando y trazar el camino a seguir de una SPS recientemente reestructurada también.
Será el medio para avanzar en la gobernanza del sector de Infraestructura y Transporte por
su participación activa (empoderamiento), el compromiso en el cumplimiento de sus
competencias, el liderazgo gerencial y el conocimiento de la dinámica del sector y sus
Objetivo Resultado esperado Responsables
Implementar un Plan de fortalecimiento de competencias técnicas, contextuales y de comportamiento para la gerencia de proyectos, dirigido a funcionarios juniors y seniors en el trabajo de las UEP o gerencia de portafolis, programas o proyectos, que
Consolidar un grupo de funcionarios con las competencias técnicas, contextuales y de comportamiento para la gerencia de proyectos Manejo de un lenguaje común
100% de funcionarios reclutados para formar parte del plan de fortalecimiento, al I semestre 2016
50% de los funcionarios reclutados han sido capacitados, al II semestre 2016
100% de los funcionarios reclutados han sido capacitados, al II semestre 2017
RRHHSPSGerentes UEP
Elaborar los manuales de procedimientos e instrumentos óptimos para orientar el proceso de inversión pública en las diferentes fases del ciclo de vida del proyecto
Disponer de procedimientos e instrumentos actualizados y estandarizados en las diferentes fases del ciclo del proyecto Proceso común, metodología única
50% de los procedimientos e intrumentos de la ruta del proyecto, al II semestre 2017
100% de los procedimientos e instrumentos de la ruta del proyecto, al II semestre 2018
SPSUPI
Diseñar los mecanismos del flujo de información y la articulación de los equipos de trabajo responsables de los estudios subsidiarios según fase del ciclo de vida
Contar con los mecanismos del flujo de información y articulación de los equipos de trabajo responsables, según fase del ciclo de vida Proceso común, metodología única
50% de los inputs de los estudios subsidiarios operativizados, según fase del ciclo de vida del proyecto, al II semestres 2018
100% de los inputs de los estudios subsidiarios operativizados, según fase del ciclo de vida del proyecto, al I semestre 2019
SPSUEPUnidades de apoyo
Implementar un sistema de información que apoye la gerencia de proyectos de inversión bajo la rectoría del MOPT
Sistema informático en uso por parte de los involucrados en la gerencia de proyectos de la estrutura organizativa del MOPT Benchmarking
Prototipo del sistema informático elaborado, I semestre 2020
Conclusión de pruebas y desarrollo del prototipo, I semestre 2021
100% de involucrados en la gerencia de proyectos capacitados
InformáticaSPS
Meta
159
proyectos, y en cuanto a gobernabilidad, tal como se mencionó la creación del instrumental
fortalecerá la planificación, el gestión de información, la regulación, entre otras.
Al cabo de los 5 años de implementación se tiene la expectativa de una rectoría que haya
ganado legitimidad, este posicionada sobre un liderazgo técnico, subsidiario, participativo y
transparente.
160
CAPÍTULO VI
Conclusiones y Recomendaciones
161
CAPITULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1 Conclusiones
- La SPS del MOPT no cuenta con un modelo de gestión orientado a la gerencia de
proyectos, lo que sí tiene son líneas de trabajo generales, dirigidas a apoyar a las UEP
u otros usuarios, requiere fortalecer y generar el instrumental para apoyar su rol de
asesoría.
- Las deficiencias de la fase de preinversión por la omisión de ciertas actividades y
tareas, repercuten en todo el ciclo de vida del proyecto y en mucho se materializan
como cuellos de botella durante la fase de ejecución.
- La definición de las estructuras organizativas de las UEP, no cuenta con un estándar,
aun tratándose de la misma fuente de financiamiento, la misma naturaleza de
proyectos y sector.
- La fase de operación del proyecto es la que tiene menos procedimientos, hecho que
coincide con la mínima participación interinstitucional, esto vislumbra futuras
dificultades al implementar evaluaciones expost.
- La coordinación intra e interinstitucional característica de la ruta del proyecto
demanda liderazgo y monitoreo de tareas, por tanto debe ser identificada como un
factor de éxito del proyecto.
- Las estructuras para las UEP han evolucionado en el tiempo, sin embargo sus
variaciones tienen como común denominador la necesidad de un equipo de trabajo
competitivo y el manejo de los procesos.
- El cumplimiento de los entregables según fase del ciclo de vida del proyecto han
requerido de la conformación de diversos equipos de trabajos, que reflejan la ausencia
de una visión integral del proyecto e interconectividad.
- La implementación de proyectos de infraestructura vial, como la analizada es lenta,
aún con una buena administración todo su ciclo de vida superaría al menos dos
administraciones.
162
- La intervención política debe darse en las primeras etapas del ciclo de vida del
proyecto, en donde los niveles de incertidumbre son más altos.
6.2 Recomendaciones
- El MOPT ha evolucionado de una estructura funcional a una matricial que oscila de
media a fuerte, esto en el contexto de la conformación de las UEP, se sugiere migrar
a una estructura proyectizada al ser su razón de ser los proyectos.
- De cara a la transición a un modelo de gestión por proyectos, se sugiere analizar las
cargas de trabajo y organizar los equipos de las instancias asesoras o directivas, tal
como administración, asesoría legal entre otras, según demanda de trabajo por
proyecto o actividades ordinarias, con el fin de darle mayor fluidez a las aprobaciones
internas.
- La SPS del MOPT debe diseñar un plan de acción a la estrategia elaborada para su
correcta implementación. Al ser el modelo de la ruta del proyecto y la estrategia para
el fortalecimiento del talento humano instrumentos aplicables para cualquier
institución, se le recomienda al MOPT respaldado en su rol rector promover la
divulgación de los resultados de su implementación.
- La SPS debe implementar la realización de talleres con las UEP para promover la
socialización de lecciones aprendidas y retos.
163
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171
APÉNDICES
172
Apéndice 1 Cuestionario
CUESTIONARIO
GERENCIA DE PROYECTOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En el marco del fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) y la construcción del Plan Nacional de Inversión Pública 2015-2030, el MIDEPLAN, ha solicitado el apoyo a la Secretaria Sectorial del MOPT, para valorar de forma integral el proceso de inversión pública, con el miras a plantear una estrategia técnico política que contribuya a mejorar los índices de ejecución de los proyectos y comprender el modelo de gestión del Sector de Transporte e Infraestructura.
A. INFORMACION GENERAL
Marque con una equis (X) la respuesta en el espacio correspondiente.
**Mencione el nombre de la
Especialidad, Maestría o Doctorado
________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________
B. CONOCIMIENTO SOBRE GERENCIA DE PROYECTOS
1. ¿Conoce usted qué es la Gerencia de Proyectos? Marque con equis (X)
Sí No En caso de que la respuesta sea negativa pase a la Pregunta 6
Si su respuesta es afirmativa, explique el concepto de Gerencia de Proyectos con el que se encuentra
más familiarizado.
2. ¿Mencione algunas de las fases o etapas de la Gerencia de Proyectos?
______________________________________________________________________
a.3 PROFESIÓN
Administrador/a
Contador/a
Economista
Ingeniero/a Civil
Arquitecto/a
Ingeniero/a Industrial
Abogado/a
Otros
a.2 GRADO ACADÉMICO
Técnico
Bachiller
Licenciatura
Especialidad**
Maestría**
Doctorado**
Otros
a.1 GÉNERO
Masculino
Femenino
a.4 INSTITUCIÓN
MOPT
CONAVI
173
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
3. ¿Ha recibido formación o capacitación en Gerencia de Proyectos? Marque con equis (X)
Sí No En caso de que la respuesta sea negativa pase a la Pregunta No. 6
4. La capacitación recibida fue a nivel de: (Respuesta Múltiple).
Categoría Aprovecha
miento Participación
Nombre
Charla
Taller
Seminario
Conferencia
Otros
5. ¿Cómo calificaría sus conocimientos en Gerencia de Proyectos? Respuesta Única. Marque con
equis (X)
Malo
Regular
Bueno
Muy bueno
Excelente
6. ¿En qué temas considera necesario recibir capacitación asociada a la Gerencia de Proyectos?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
C. PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL
7. ¿Para cuál dependencia trabaja? Indique el nombre de dicha dependencia, con base en el
Organigrama proyectado por la facilitadora. Respuesta Única
__________________________________________________________________________
8. ¿Considera que la Gerencia de Proyectos es relevante en la gestión pública?
Sí No NS/NR
174
9. ¿La institución cuenta con una oficina o unidad que desarrolle la Gerencia de Proyectos?
Sí No NS/NR
Si su respuesta es afirmativa, por favor indique cuál dependencia desarrolla la Gerencia de
Proyectos: ___________________________________________________________________
Si su respuesta es negativa pase a la Pregunta 14.
10. Esta oficina o unidad es: (Respuesta Múltiple)
Formulador de proyectos
Ejecutor de proyectos
Evaluador de proyectos
Todas las anteriores
Otros: ¿Cuáles? _____________________________
11. ¿Cómo considera el desempeño y acciones que dicha dependencia realiza en materia de
Gerencia de Proyectos?
Malo
Regular
Bueno
Muy bueno
Excelente
12. ¿Conoce los procedimientos necesarios para la Gerencia de Proyectos en su institución?
Sí No
En caso de que la respuesta sea negativa pase a la Pregunta 15.
13. Cite cuales procedimientos conoce.
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
14. ¿Considera que es necesario para potenciar la Gerencia de Proyectos, una oficina o unidad
especializada en la materia?
Sí No
Justifique su respuesta.
175
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
15. ¿Qué aspectos considera necesarios para potenciar una cultura de Gerencia de Proyectos en la
gestión pública?
____________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________
D. PERSPECTIVA PLANIFICACIÓN
PREGUNTA SI NO
16. ¿Conoce usted: Qué es el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)?
17. ¿Conoce el papel que desarrolla el MIDEPLAN en materia de Gerencia de
Proyectos?
18. ¿Conoce las guías metodológicas emitidas por MIDEPLAN para elaborar
proyectos?
19. ¿Cuáles son las principales limitaciones para presentar los proyectos de su institución ante el MIDEPLAN?
________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________
20. ¿Cuál es su opinión sobre el papel de MIDEPLAN respecto a la Gerencia de Proyectos?
Malo
Regular
Bueno
Muy bueno
Excelente
Justifique su respuesta.
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
21. ¿Cómo se planifican y elaboran los proyectos en su institución?
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
22. ¿En el MOPT/CONAVI, se realiza una Priorización de Proyectos?
176
Sí No NS/NR
Si su respuesta es afirmativa, explique ¿De qué forma lo hacen?
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
23. ¿Su institución cuenta con metodologías, procedimientos o lineamientos para la Formulación
y Evaluación de Proyectos?
Sí No NS/NR
24. ¿Qué dependencias participan en la Elaboración de los Proyectos en su institución? Ver:
Organigrama MOPT/CONAVI
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
25. ¿Elabora la institución un Programa Institucional de Inversión Pública (PIIP)?
Sí No NS/NR
En caso de que la respuesta sea negativa, pase a la Pregunta 28.
26. ¿Quién es el responsable a nivel institucional de elaborar el Programa de Inversión Pública
Institucional? Respuesta Única
Secretaria Sectorial
Planificación Institucional
Unidades Ejecutoras de Proyectos
Otros: ¿Cuáles?
NS/NR
27. ¿Posee la institución una herramienta tecnológica que integre lo referente al registro, control,
fiscalización, seguimiento y evaluación de los proyectos institucionales?
Sí No NS/NR
177
Si la respuesta es afirmativa, por favor indique ¿Cuál?
28. ¿Se ha establecido un procedimiento para la identificación de los riesgos de proyectos?
Sí No NS/NR
29. ¿Cuáles cree Ud. que son los principales problemas en la etapa de planificación de proyectos?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
E. PERSPECTIVA FINANCIAMIENTO
30. ¿Sabe usted que es la modalidad de financiamiento de un proyecto?
Sí No
31. ¿Cuáles fuentes de financiamiento ha utilizado su institución en los últimos 5 años? Respuesta
Múltiple
Recursos propios
Endeudamiento
Cooperación Internacional
Donaciones
Otros. ¿Cuáles? _______________________________________________
32. ¿Conoce el proceso de endeudamiento público a cargo del MIDEPLAN, Ministerio de Hacienda y BCCR?
Sí No
33. ¿Cuáles cree Ud. que son los principales problemas en la etapa de financiamiento del proyecto? ____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
178
____________________________________________________________________________
F. PERSPECTIVA EJECUCIÓN
34. ¿Quiénes son los responsables de ejecución de proyectos en su institución? Ver Anexo No. 1:
Organigrama MOPT/CONAVI
________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________
35. ¿Qué porcentaje de los proyectos ejecutados se da por la vía de contratación? Respuesta Única
0 – 25%
25% a 50%
50% a 75%
75% a 100%
NS/NR
36. ¿Conoce los criterios para la subcontratación de un oferente?
Sí No
Si su respuesta es afirmativa, por favor indique algunos de los criterios para la subcontratación:
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
37. ¿Posee la institución el personal con las competencias para la administración de contratos?
Sí No NS/NR
PREGUNTA NS/NR SI NO En caso de que la respuesta sea negativa
38. ¿Conoce usted el trabajo que realizan las Unidades
Ejecutoras de Proyectos (UEP)?
Pase a la Pregunta 42
39. ¿Existe relación entre las Unidades Ejecutoras de
Proyectos (UEP)?
40. ¿Elabora la institución un plan de gestión para la
ejecución del proyecto?
Pase a la Pregunta 43.
41. ¿Qué variables se toman en cuenta para la elaboración del plan de gestión para la ejecución del
proyecto? Respuesta Múltiple
42.
179
Alcance Comunicaciones
Tiempo Adquisiciones
Costo Riesgos
Calidad Cierre
Involucrados Otros ¿Cuáles?: __________________________
Recursos Humanos
43. ¿A nivel institucional existe un procedimiento para establecer los responsables de las actividades de la ejecución?
Sí No NS/NR
44. ¿Se realiza el control y seguimiento de los proyectos? Si la respuesta es afirmativa, por favor
Explique
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________________
45. ¿Cuáles cree Ud. qué son los principales problemas durante la ejecución de un proyecto? __________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________________
46. ¿Cómo considera el desempeño y acciones de las Unidades Ejecutoras de Proyectos en materia de
Gerencia de Proyectos?
Malo
Regular
Bueno
Muy bueno
Excelente
G. CIERRE
47. ¿En su institución se realizan informes de cierre de los proyectos una vez finalizados?
Sí No NS/NR
En caso de que la respuesta sea negativa o no sabe, pase a la Pregunta 49.
48. ¿Qué tipo de cierre se realiza? Respuesta Múltiple
Técnico
Contable
Administrativo
180
Legal
Unidad Ejecutora de Proyectos
Otros: ¿Cuáles? ________________________________
49. ¿Se realiza en la institución una recopilación de las lecciones aprendidas?
Muchas gracias por su colaboración.
Sí No NS/NR
181
Apéndice 2 Agenda Taller
Objetivo Técnica Inducción al Taller Duración
Conocer los factores
endogenos y exogenos
que inciden en el éxito
del proyecto Lluvia de ideas
Identificación de
fortalezas, debilidades,
oportunidades y
amenazas, mediante una
lluvia de ideas,
priorizando 5 de cada
una. 30 m
Identificar la relación
causa-efecto de la
subejecución de los
proyectos de inversión
pública Árbol de problemas
Identificación de los
efectos del problema, las
causas se extrajeron del
cuestionario aplicado.
Discusión abierta grupal. 15 m
Completar los
procedimientos inmersos
dentro de la ruta del
proyecto, en el proceso
de inversión pública
Levantamiento de
procedimientos
Realimentar los
procedimientos de la
ruta del proyecto con
tiempos y puntos críticos.
Discusión abierta por
UEP. 30 m
Completar los puntos de
control
interinstitucionales de la
ruta del proyecto Tramitología
Realimentar los puntos
de control de la
tramitología
interinstitucional.
Discusión abierta grupal. 30m
Validar las estructuras
organizacionales de las
UEP Organigramas
Ajustar las estructuras
organizacionales
entregadas como insumo
base.
Discusión abierta por
UEP. 30 m
Priorizar lineamientos de
gestión para las UEP Tiempo, costo, calidad Discusión abierta grupal. 30 m
Taller de contextualización de la ruta del proyecto y el accionar de las UEP
182
Apéndice 3 Guía de Entrevista
Especialista Secretaria Sectorial / Coordinador
1. ¿Cuál es el modelo de gestión que ha implementado la Secretaria Sectorial para el
sector Transporte e Infraestructura?
2. ¿Qué instrumentos o mecanismos ha implementado la Secretaria Sectorial para el
apoyo de las UEP?
3. ¿De qué manera realiza el C y S la Secretaria Sectorial de los proyectos bajo su
Rectoría? Por UEP propias, UEP adscritas y por Municipalidades.
4. ¿Posee la Secretaria Sectorial alguna estrategia para mejorar los índices de ejecución?
5. ¿Cuáles son los principales retos de gestión de la Secretaria Sectorial?
Especialista Fuente de Financiamiento/ BID
1. ¿Cuál es su opinión de la tramitología costarricense vinculada al endeudamiento
público?
2. ¿Qué tipo de trámites deben realizar las UEP ante el BID?¿Qué dificultades tienen?
3. ¿Qué estructuras de modalidad de ejecución ha implementado el BID en el país?,
¿Cuáles han sido sus resultados?
4. Desde su perspectiva cuales son las fortalezas y debilidades que posee el
MOPT/CONAVI, en el proceso de inversión pública: ejecución.
5. ¿Quiénes son las contrapartes del MOPT/CONAVI que le brindan información?
6. ¿Qué productos genera el banco a partir de la información remitida por el
MOPT/CONAVI? (Hay estadística sobre la ejecución de proyectos)
7. ¿De qué forma realiza el banco el C y S de los proyectos?
183
8. ¿Qué aspectos recomendaría a la Secretaria Sectorial para revertir los índices de
ejecución?
Especialista Banco Central de Costa Rica/ Cuentas Nacionales
1. ¿Quiénes son las contrapartes del MOPT/CONAVI que le brindan información?
2. ¿Qué productos genera el banco a partir de la información remitida por el
MOPT/CONAVI?
3. Desde su perspectiva cuales son las fortalezas y debilidades que posee el
MOPT/CONAVI, en el proceso de inversión pública: ejecución.
Especialista Contraloría General de la Republica/ Obra Publica
1. ¿Cuál es su opinión del proceso de inversión pública a nivel macro?
2. Desde su perspectiva cuales son las fortalezas y debilidades que posee el
MOPT/CONAVI, en el proceso de inversión pública: ejecución.
3. ¿Considera que los proyectos se enfrentan a algún cuello de botella para su
culminación exitosa?
4. ¿Qué aspectos recomendaría a la Secretaria Sectorial para revertir los índices de
ejecución?
Especialista Ministerio de Hacienda/ Crédito Publico
1. ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que ha identificado en el MOPT/CONAVI
relacionadas con el proceso de inversión pública?
2. ¿De qué forma realiza el Ministerio de Hacienda el C y S de los proyectos?
3. ¿Qué tipo de indicadores sugeriría para realizar la evaluación durante?
184
4. ¿Qué aspectos recomendaría a la Secretaria Sectorial para revertir los índices de
ejecución?
5. ¿Qué vinculación tiene el Ministerio de Hacienda con la fase de operación de los
proyectos?
Experto a nivel político
1. ¿Qué aspectos de la administración pública considera que inciden en los índices de
ejecución de los proyectos?
2. ¿Considera que los cambios de administración inciden en los índices de ejecución de
los proyectos?
3. ¿Qué recomendaciones brindaría al Estado para mejorar los índices de ejecución de
los proyectos de inversión pública?
Experto a nivel técnico / LANAMME
1. ¿Qué tipo de fiscalización o estudios ha realizado LANAMME en relación con el
MOPT/CONAVI?
2. ¿Ha habido alguna vinculación con los proyectos PIV I, PRVC-I, PIT y Bajos de
Chilamate Vuelta Kooper?
3. ¿Qué debilidades encuentra en la gestión MOPT/CONAVI en sus proyectos, de
acuerdo al ciclo de vida?
4. Si se definiera una estrategia para revertir esta condición, cuáles serían las tres
acciones prioritarias.
185
Experto a nivel técnico / Administración de proyectos
1. ¿Cuál es su opinión sobre la gerencia de proyectos en Costa Rica?
2. ¿Cuáles cuyos de botella identifica durante el ciclo de vida del proyecto?
3. Si se definiera una estrategia para revertir esta condición, cuáles serían las tres
acciones prioritarias.
