IZVJEŠĆEsiteresources.worldbank.org/INTCROATIA/Data and Reference/20195711... · Svjetska banka je spremna na razgovor o strateškim prioritetima, upotrebi cijele lepeze instrumenata

Izvješće – siječanj 2004

Hrvatska i Svjetska banka

IZVJEŠĆE

siječanj 2004.


HRVATSKA I SVJETSKA BANKA IZVJEŠĆE ZA VLADU REPUBLIKE HRVATSKE

Cilj ovog izvješća je upoznati novu Vladu Republike Hrvatske s grupacijom Svjetske banke, projektima koje Banka trenutno financira u Hrvatskoj, kao i sadašnjim pogledima Svjetske banke na ekonomske i socijalne izazove s kojima se Hrvatska suočava u nastojanjima ka promicanju održivog i pravednog rasta kroz proces europskih integracija. Nadamo se da bi dokumenti koji se nalaze u prilogu mogli poslužiti kao osnova za razgovor o tome kako bi Svjetska banka i dalje mogla biti strateški partner Vlade RH, u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju, u rješavanju glavnih ekonomskih i socijalnih izazova Hrvatske na njezinom putu integracije u Europsku uniju.

Prilozi:

1. Hrvatska i Svjetska banka

2. Makroekonomsko stanje

3. Strategija pomoći Svjetske banke Republici Hrvatskoj (CAS)

4. Pregled po sektorima

4.01 Ekonomski memorandum za Hrvatsku (CEM)

4.1. Reforma javne uprave

4.2. Reforma pravosuđa

4.3. Razvoj privatnog sektora

4.4. Znanost i tehnologija

4.5. Razvoj ljudskih potencijala

4.5.1. Obrazovanje

4.5.2. Zdravstvo

4.5.3. Socijalna zaštita

4.6. Poljoprivreda

4.7. Energetski sektor

4.8. Transportna infrastruktura

4.9. Urbanizam i vodoopskrba

5. Instrumenti razvoja

6. Popis osoblja

Redovno ažurirane informacije o aktivnostima Svjetske banke u Hrvatskoj također se mogu naći na web stranici www.worldbank.hr



HRVATSKA I SVJETSKA BANKA

Uvod

Glavni ekonomski ciljevi nove Vlade su porast životnog standarda hrvatskih građana, te učešće svih hrvatskih građana u koristima od gospodarskog rasta. Ti ciljevi bi se postigli promicanjem održivog i pravednog rasta, potaknutog inovacijama, a također i uspostavljanjem europskih politika, standarda i prakse u sklopu nastojanja Hrvatske da u bliskoj budućnosti postane članicom Europske unije. Banka podržava ta nastojanja i nada se ubrzanoj provedbi odgovarajućeg programa reformi i investicijskih aktivnosti, o kojima će se dogovoriti s novom Vladom.

Rast i makroekonomska stabilnost olakšat će proces europskih integracija, a isto tako će i pomoći gospodarstvu da iskoristi mogućnosti koje taj proces pruža. Kako bi maksimizirala gospodarski rast, Vlada RH trebala bi poduzeti niz strukturnih reformi. U cilju očuvanja makroekonomske stabilnosti (koja je preduvjet rastu), potrebno je nastaviti s bržom fiskalnom konsolidacijom iz najmanje dva razloga: (i) radi smanjenja javnog duga i poreznog opterećenja gospodarstva koje bi omogućilo brži rast privatnog sektora, te (ii) radi smanjenja vanjske neravnoteže koja se očituje u visini i rastu vanjskog duga.

Hrvatsko gospodarstvo je zbog visokog javnog duga, tekućeg deficita bilance plaćanja i eurizacije, osjetljivo na eventualna nepovoljna kretanja - šokove.1 U slučaju pojave takvih šokova, gospodarstvo bi moglo brzo upasti u "začarani" krug eksplozije rasta javnog duga, niskih privatnih ulaganja, te recesije, što bi moglo dovesti do makroekonomske i financijske nestabilnosti. Fiskalna ograničenja i manja ovisnost o vanjskom zaduživanju od kritične su važnosti za smanjenje makroekonomske osjetljivosti Hrvatske u srednjoročnom razdoblju.

Čak i nakon značajnog smanjenja izdataka u razdoblju nakon 2000., udjel javnih rashoda u BDP-u je viši od 50 posto, što je u velikom neskladu s veličinom gospodarstva i u usporedbi s drugim zemljama kandidatima i zemljama koje se pridružuju Europskoj uniji u travnju 20042. Financiranje tako visoke razine potrošnje moglo bi postati problemom u srednjem roku. Do sada se Hrvatska zaduživala u inozemstvu pod prilično povoljnim uvjetima i uspjela je povećati naplatu poreza. Međutim,:

• porezno opterećenje gospodarstva je znatno veće nego u državama kandidatima i većini država Europske unije. Hrvatska 'oporezuje', izravno i neizravno, više od 40 posto svoje ukupne dodane vrijednosti, i time značajno smanjuje svoju konkurentnost.3 Bez daljnjih održivih smanjenja javne potrošnje mogućnosti smanjenja poreznog opterećenja bit će ograničene4;

• upotreba prihoda od privatizacije za financiranje deficita nije srednjoročno održiva strategija, budući da se očekuje značajno smanjenje prihoda od privatizacije nakon 2005.;

1 Primarni fiskalni deficit koji bi bio konzistentan s održivošću duga je najmanje tri postotna boda BDP-a ispod sadašnje razine u Hrvatskoj. 2 U 2002. prosječni izdaci opće države za zemlje kandidate i one koje pristupaju EU u travnju 2004. bili su oko 40 posto BDP-a. 3 U 2002. prosječno porezno opterećenje za države kandidate za EU bio je ispod 33 posto BDP-a. 4 Moguća područja za smanjenje javne potrošnje u kojima Hrvatska značajno odstupa od prosječne razine potrošnje usporednih zemalja, kao što je navedeno u Ekonomskom memorandumu za Hrvatsku (Croatia Country Economic Memorandum, 2003.) i Analizi javnih rashoda i proračunskih institucija (Public Expenditure and Institutional Review, 2002), su sljedeći: masa plaća, javno zdravstvo, socijalni izdaci, transport i subvencije.



• pristup vanjskom financiranju još je uvijek relativno povoljan u smislu troškova i dostupnosti. Međutim, uvjeti vanjskog zaduživanja nisu povoljni kao kod država koje postaju članice EU u travnju ove godine, jer se rizik ulaganja još uvijek smatra visokim;

• amortizacijski raspored javnog duga za sljedeće četiri godine zahtijeva pažljivo upravljanje dugom pri refinanciranju duga (približno 2 milijarde EUR godišnje uz dodatno financiranje godišnjeg deficita) (vidjeti priloge Makroekonomsko stanje i Ekonomski memorandum za Hrvatsku).

Glavni strateški izazov s kojim se nova Vlada suočava, osim održavanja makroekonomske stabilnosti, je preusmjeravanje gospodarstva s modela rasta temeljenog na stimuliranju potrošnje i ulaganja u javnu infrastrukturu na model održivog rasta temeljen na ulaganjima privatnog sektora i izvoza roba i usluga. Glavni prioritet u tom smislu je povećanje konkurentnosti gospodarstva u svrhu poticanja rasta privatnog sektora. To bi se moglo riješiti sljedećim mjerama:

• Poboljšanjem ulagačkog okruženja strukturnim reformama i smanjenjem troškova poslovanja. Izazov leži u načinu definiranja Vladine uloge u poticanju razvoja privatnog sektora. Dosadašnja politika Vlade koja se očituje u mekim proračunskim ograničenjima i visokoj stopi subvencioniranja5 ograničava restrukturiranje poduzeća i razvoj novih poduzeća. Preporučene aktivnosti u ovom području uključuju: nastavak regulatornih reformi, uklanjanje administrativnih prepreka za ulaganja (uključujući poboljšanje zemljišnih knjiga i katastra), bržu privatizaciju, poboljšanje fizičke infrastrukture, smanjenje administrativnih troškova i poreznog opterećenja, brže usvajanje relevantnih standarda i propisa EU-a, povećanje fleksibilnosti tržišta rada i prijelaz na obrazovanje, stručno usavršavanje i istraživanje koje odgovara potrebama tržišta. Poboljšano investicijsko okruženje privuklo bi nove domaće poduzetnike i izravna strana ulaganja, nove ideje, tehnologiju i know-how, kao i nova izvozna tržišta; (vidjeti priloge Razvoj privatnog sektora, Znanost i tehnologija i Ekonomski memorandum za Hrvatsku)

• Jačanje upravljanja kroz reformu javne uprave u Hrvatskoj (također i na razini jedinica lokalne uprave) i pravosuđa kako bi se poboljšala kvaliteta usluga za građane Hrvatske, kako bi postali učinkovito sredstvo provedbe reformi i osigurali vladavinu prava. Koristi od toga bile bi vidljive u učinkovitijoj, jeftinijoj javnoj upravi6 i pravosuđu, poboljšanom investicijskom okruženju i rastu privatnog sektora (vidjeti priloge Reforma javne uprave, Reforma pravosuđa i Ekonomski memorandum za Hrvatsku).

Važan izazov Vladi RH je također osigurati socijalnu i ekološku održivost dugoročnog rasta. Za taj izazov bit će potrebne, u srednjoročnom razdoblju, stalne reformske aktivnosti u sljedećim područjima:

• Investiranje u ljudske potencijale kroz reformu obrazovanja i razvoj ekonomije znanja, s ciljem stvaranja konkurentne radne snage, smanjenja nezaposlenosti (što će dovesti i do smanjenja fiskalnog opterećenja države za potrebe socijalne zaštite), a isto tako će i privući investicije (vidjeti priloge Razvoj ljudskih potencijala i Ekonomski memorandum za Hrvatsku).

• Promicanje socijalne kohezije i regionalne integracije, u svrhu postizanja koristi od rasta za što je moguće širi krug i obuhvat stanovništva Hrvatske, čime bi se pridonijelo dugoročnoj stabilnosti (vidjeti prilog Razvoj ljudskih potencijala).

5 Više od 3,5% BDP-a u 2003. za razliku od prosječno 1,2% u EU. 6 Hrvatska troši više od 11,5 posto GDP-a na plaće u javnom sektoru, 5 postotnih bodova BDP-a više od država kandidata za EU.



• Osiguravanje održivog iskorištavanja prirodnih resursa, koji, između ostalog, predstavljaju vrlo važan izvor prihoda od turizma (vidjeti prilog Urbanizam i vodoopskrba i Ekonomski memorandum za Hrvatsku).

Ključan taktički izazov je, dakle, pronaći način usklađivanja dugoročne vizije sveobuhvatnog programa reformi s kratkoročnim aktivnostima koje daju konkretne rezultate u kratkoročnom razdoblju. Kontinuirana provedba širokog programa reformi od kritične je važnosti u nastojanjima Hrvatske za EU integraciju i rast, kako je prepoznato u premijerovom nastupnom govoru. Banka (vidjeti Ekonomski memorandum za Hrvatsku u prilogu) smatra da će upravo ključan biti slijed reformi. Za provedbu jedne skupine reformi bit će potrebno duže vrijeme, ali zbog njihovog multiplikativnog učinka treba ih započeti odmah. Ta skupina uključuje nastavak fiskalne prilagodbe i reformu javne uprave.

Druga skupina osobito hitnih reformi uključuje područje stečajeva, korporativnog upravljanja, tržišta rada, pravosuđa, kao i uknjižbe zemljišta. Hrvatska je postigla velik početni napredak u usvajanju mnogih od tih reformi kroz zakonodavstvo, a sada bi se trebalo ozbiljno pozabaviti provedbom. Treća skupina obuhvaća poboljšano reguliranje infrastrukturnih usluga i financijskih tržišta, a oba ta područja su važna za rast i dobra za europske integracije. U idealnom slučaju te reforme bi koincidirale s četvrtom skupinom reformi – u području obrazovanja, znanosti i tehnologije, kojima bi se poboljšalo znanje i vještine radne snage u Hrvatskoj.

Također su potrebne reforme u poljoprivredi i zaštiti okoliša, ali brzina usklađivanja sa standardima EU-a u smislu poljoprivredne politike i vremenski redoslijed ulaganja potrebnih za usklađenost Hrvatske sa standardima zaštite okoliša EU-a moraju biti pažljivo isplanirani. Pri tome bi trebalo voditi računa o odnosu troška i koristi od takvih ulaganja. (vidjeti priloge Poljoprivreda i Ekonomski memorandum za Hrvatsku).

U Hrvatskoj postoji široki javni i društveni konsenzus o potrebi za tim reformama; one su isto tako među prioritetima programa pristupa Europskoj uniji. Istodoban napredak u ključnim reformama stvorio bi sinergiju od vitalnog značaja i temeljito i brzo poboljšao investicijsko okruženje u Hrvatskoj, te osigurao okvir za održivi rast, kao i koristi u kratkoročnom razdoblju.

Svjetska banka aktivno, putem različitih instrumenata, surađuje s državama prvog kruga pristupa EU na razvoju i provedbi strukturnih reformi, podupirući njihov pristup Europskoj uniji. U cilju postizanja najveće učinkovitosti i djelotvornosti njezinog programa u tim državama, Svjetska banka daje prioritet sustavnim rješenjima i usko koordinira svoj program s Europskom unijom. U prošlih nekoliko godina poseban fokus podrške Banke bio je na pomaganju Bugarskoj i Rumunjskoj na provedbi njihovih programa reformi u cilju ostvarenja njihovog cilja – pristupa Europskoj uniji do 2007.

Grupacija Svjetske banke aktivno surađuje s Hrvatskom, čak ekstenzivnije nakon što je Hrvatska objelodanila svoju ambiciju da se pridruži Europskoj uniji potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SPP) u listopadu 2001. Indikativna godišnja razina Bančinih zajmova između 1999. i 2004. kretala se od 100 milijuna USD do 398 milijuna USD. U stvari, Svjetska banka je jedan od najvećih stranih partnera u Hrvatskoj, s vrijednošću portfelja od približno 1,2 milijarde USD do 2003. U priloženim sažecima pojedinačnih projekata naveden je kratak pregled ciljeva, dosadašnjih rezultata i nedovršenih programa za svaki od postojećih projekata koji financira Svjetska banka. Osoblje Banke trenutno radi sa svojim partnerima na pripremi sedam novih projekata, od kojih su neki u uznapredovaloj fazi pripreme i čeka se mišljenje nove Vlade (vidjeti sažetke projekata u pripremi). Osim što financira ulaganja, Svjetska banka je pripremila nekoliko dubinskih dijagnostičkih studija o hrvatskom gospodarstvu, od kojih je najnoviji Ekonomski memorandum za Hrvatsku: “Strategija za gospodarski rast kroz europske integracije” u dva sveska (srpanj 2003), Studija o financiranju zdravstva (2003) i Bilješka o financiranju komunalne infrastrukture (2003).



Svjetska banka je spremna na razgovor o strateškim prioritetima, upotrebi cijele lepeze instrumenata Banke (vidjeti prilog o Instrumentima), određivanju slijeda pomoći, kao i na uspostavljanje učinkovitog partnerstva s novom hrvatskom Vladom. Jedan od ključnih instrumenata za to je zajednički nacrt i provedba Strategije pomoći Svjetske banke za Republiku Hrvatsku (CAS): 2004-2007. (više detalja o toj strategiji navedeno je u priloženom dokumentu o CAS-u). Time Svjetska banka želi pomoći nastojanjima Hrvatske za postizanje većeg životnog standarda, kao i održivog rasta i razvoja kroz pristup Europskoj uniji.

Makroekonomsko stanje


MAKROEKONOMSKO STANJE

(Ovaj pregled pruža noviju analizu u odnosu na nedavno obavljenu opsežnu makroekonomsku i fiskalnu analizu u Ekonomskom memorandumu za Hrvatsku, 2003.)

Osjetljivost hrvatskog gospodarstva na vanjske utjecaje se u 2002. i 2003. povećala zbog značajnog pogoršanja deficita tekućeg računa i naglog povećanja vanjskog duga. Usprkos uglavnom povoljnoj ekonomskoj situaciji, Vlada ima manje manevarskog prostora u slučaju pojave nepovoljnih kretanja - šokova. Oslanjanje na privatizacijske prihode, zamjena vanjskog zaduživanja domaćim, kao i poboljšano upravljanje dugom mogu biti samo privremene mjere za smanjenje osjetljivosti na vanjske utjecaje. Postizanje održivosti zahtijevat će daljnje restrikcije, osobito u fiskalnom području. Trebalo bi, stoga, ubrzati provođenje velikog broja potrebnih strukturnih reformi; ubrzanje je tim važnije što je integracija u Europsku uniju među važnijim prioritetima programa nove Vlade, a integracijski proces donosi nove troškove prilagodbe.

• Usporavanje rasta u realnom sektoru. U prvoj polovici 2003. intenzivan rast domaće aktivnosti pridonio je međugodišnjem rastu realnog sektora od 5%. I industrijska proizvodnja i trgovina imale su visoke stope rasta, dok je godišnja inflacija (izračunata prema rastu cijena na malo) smanjena na 1,5%. Deficit tekućeg računa ostao je visok usprkos stanovitom smanjenju zbog prihoda od turizma, koji su bili viši od očekivanih. Nastavljen je jak rast uvoza, koji je bio popraćen povećanjem odljeva investicijskih prihoda. Preliminarni podaci o trećem tromjesečju upućuju na smanjenje tekućeg deficita, koji bi do kraja godine, procjenjuje se, dosegao 5,9 posto BDP-a. Podaci za treće i četvrto tromjesečje pokazuju da domaći proizvod, industrijska proizvodnja i trgovina usporavaju, djelomično i kao posljedica restriktivne monetarne politike na kreditiranje privatnog sektora. Očekuje se da će se ukupni rast smanjiti na otprilike 4,7% za cijelu 2003. i na 4,0% u 2004.

• Restrikcije u monetarnoj politici. Hrvatska narodna banka je počela stezati monetarnu politiku u siječnju 2003. uvođenjem administrativnih ograničenja na bankarske plasmane. Restrikcije su nastavljene u rujnu i studenome povećavanjem kunskog dijela obveznih rezervi banaka na bankarske obveze u stranim valutama. Te mjere su usporile rast kredita, ali uz istovremene ekonomske distorzije. Izigravanje kreditnih ograničenja dovelo je do brze ekspanzije leasing operacija koje nisu pod direktnim nadzorom monetarne politike; zahtjevi za većim deviznim rezervama za likvidnost potakli su priljev kapitala, a odbijanje Hrvatske narodne banke da povisi kamate na svoje blagajničke zapise dovelo je do povećanja primarnog novca. Bankarski sustav izgleda relativno zdrav: do kraja drugog tromjesečja nenaplativi zajmovi smanjeni su na 5,4% ukupnih zajmova, neto otvorene devizne pozicije banaka smanjene su na 21% kapitala, a profitabilnost i uvećanje temeljnog kapitala su ostali jaki. Ipak, s obzirom na visok stupanj eurizacije, financijski sektor ostaje osjetljiv na deprecijacijska kretanja kune ili vanjske šokove.

• Vanjska neravnoteža. Deficit tekućeg računa je u 2003. ostao visok usprkos određenom smanjenju koje je uslijedilo nakon prihoda od turizma koji su bili viši od očekivanih. Uvoz je nastavio jako rasti, uz povećanje izdataka iz investicijskih prihoda. Preliminarni podaci za treće tromjesečje pokazuju da je deficit tekućeg računa do kraja godine pao čak na samo 7 posto BDP-a. Takav deficit ostaje neodrživ.

• Stabilan tečaj valute. Tečaj kune prema euru je u cijeloj 2003. godini od travnja ostao prilično stabilan i bez intervencije središnje banke (samo jedna u prosincu, za sprečavanje aprecijacije kune), što predstavlja stanovit napredak prema dozvoljavanju povećane fleksibilnosti tečaja valute u svrhu sprečavanja špekulativnih priljeva u skladu s preporukom MMF-a. Središnja banka smatra stabilan tečaj valute vrlo poželjnim za osiguravanje stabilnosti cijena s obzirom na velika sezonska



odstupanja u prihodima od turizma i visoko-eurizirano gospodarstvo. MMF potvrđuje da je razina tečaja općenito primjerena, analizirano na temelju standardnih pokazatelja konkurentnosti; uključujući jediničnu cijenu rada u usporedbi s glavnim konkurentima i trgovinskim partnerima Hrvatske.

• Fiskalni rezultati su se u 2003. poboljšali, a planirani deficit od 4,6% BDP-a izgleda ostvariv. Ostvarenje prihoda je relativno dobro, čak i nakon smanjenja carina uslijed primjene sporazuma o slobodnoj trgovini. Područja u kojima postoji određena zabrinutost su: kretanje plaća (zbog većih otpremnina i sporijeg, od plana, restrukturiranja u sektoru obrane, te dodatnih naknada za državne službenike), sadašnji značajni troškova za izgradnju autocesta, subvencije poduzećima i sektor zdravstva. Obzirom na predviđeni pad prihoda koji se očekuje u 2004. zbog izuzeća od poreza na dohodak i poreza na dobit poduzeća, kao i na daljnje opadanje carina, bit će potrebno dodatno smanjenje potrošnje od 1,1% BDP-a kako bi se zadržao trend smanjenja deficita. Poželjne mjere obuhvatile bi obuzdavanje mase plaća i smanjivanje izdataka za izgradnju autocesta. Štoviše, ako nova Vlada nastavi četverogodišnji program investicija u željezničku infrastrukturu, u tu svrhu bilo bi potrebno dodatnih 1,2% BDP-a samo za usklađivanje deficita u 2004. Promjena trenda socijalnih izdataka uz istodobno smanjenje poreza koji donosi najviše prihoda (PDV) – a obje te mjere najavljene su nakon izbora – moglo bi značajno ugroziti sve izglede za srednjoročnu fiskalnu konsolidaciju i smanjenje osjetljivosti.

• Strukturne reforme. Djelomičnom privatizacijom INA-e krajem srpnja ostvareni su prihodi od 505 milijuna USD (2% BDP-a, što je bilo 40% iznad očekivanog iznosa, pristigli u listopadu). Osim toga, donesene su izmjene stečajnog zakona i Zakona o trgovačkim društvima, kao i Zakona o radu te niz zakona kojima se povećava stupanj usklađenosti sa standardima Europske unije. Što je važno s fiskalnog stajališta, Vlada je također ostvarila napredak u boljem reguliranju izdavanja državnih jamstava, uključujući uspostavljanje registra svih aktivnih jamstava, iako je potrebna njegova dorada. Ipak, za pokretanje stranih ulaganja i održivog rasta potrebne su dublje i obuhvatnije reforme. Postignut je napredak u mirovinskoj reformi, ali su još uvijek potrebne snažne reforme kojima bi se racionalizirali izdaci u zdravstvu i smanjile državne subvencije, što bi potpomoglo fiskalnu konsolidaciju. Bilo bi potrebno provesti temeljitije reforme u pravnom sustavu, tržištu rada, kao i u privatizaciji izvan sektora telekomunikacija i bankarstva – ne samo u fiskalne svrhe, nego i iz razloga poboljšanja korporativnog upravljanja i povećanja konkurentnosti. Poljoprivredne subvencije i subvencije brodogradilištima i dalje su visoke. I dalje zabrinjavaju pitanja upravljanja, a osobito korupcije. Zbog takve situacije restrukturiranje poduzeća i poslovno okruženje općenito, i dalje predstavljaju bitna ograničenja rastu gospodarstva.

• Dug i rizici.. U 2003. je vanjski dug skočio na oko 74% BDP-a zbog dodatnog vanjskog zaduženja i značajne deprecijacije dolara. Omjer vanjskog duga i izvoza roba i usluga također je porastao s 117,5% u 2001. na 145,8% u 2002. Dug u javnom sektoru se do kraja 2002. povećao na 52% BDP-a i ostao stabilan u 2003. Pristup Hrvatske tržištima kapitala ostao je povoljan usprkos sve većem vanjskom zaduživanju.

o Osjetljivost na vanjske utjecaje. Profil duga je podložniji vanjskim šokovima nego u 2002, osobito u slučaju velike deprecijacije valute, koja bi bar privremeno mogla dovesti do velikih povećanja koeficijenta zaduženosti. S obzirom na značajni devizni rizik poduzeća i stanovništva, deprecijacija bi također mogla dovesti do slabljenja financijskog sektora i dodatnih pritisaka na javne financije. Općenito govoreći, daljnje pogoršanje profila duga (struktura, dospijeće, kamata...) mogao bi ugroziti sklonost ulagača ka investiranju. U tom kontekstu, daljnja odgađanja nastavka strukturnih reformi donose rizik rastuće vanjske neravnoteže, pogoršanja profila duga, i sve manji manevarski prostor.

o Fiskalna konsolidacija. Ako se ne nastavi s fiskalnom konsolidacijom, smanjit će se održivost rasta. Za rješavanje fiskalne situacije bit će potrebne značajne mjere smanjenja



potrošnje u bliskoj budućnosti zajedno s temeljitim strukturnim reformama u srednjoročnom razdoblju kako bi se osigurala održivost. Potencijalni promašaji u fiskalnoj politici ili pak fiskalna ekspanzija mogli bi ozbiljno ugroziti makroekonomsku stabilnost.

o Iako su se regulacija i nadzor nad financijskim sektorom poboljšali, a održana je i njegova stabilnost, nedavno povećanje broja leasing operacija koje nisu pod direktnim nadzorom i visoka razina eurizacije upućuju na to da bi vanjski poremećaji ili značajan pritisak na deprecijaciju kune mogli prouzročiti pritisak na sposobnost otplate duga zajmoprimaca domaćih banaka, što bi moglo rezultirati sistemskim problemom.

o Izvori rasta. Također je pitanje kojime bi se trebalo pozabaviti osjetljivost gospodarstva na silaznu fazu u sektoru turizma koji je od vitalnog značenja, a do kojeg bi moglo doći uslijed povećanja regionalne ekonomske i političke nestabilnosti. Hrvatska bi se trebala preusmjeriti s monokulturnog/jednosektorskog gospodarstva i trebala bi diverzificirati svoje izvore rasta. Subvencioniranje gubitaških poduzeća, koji tradicionalno ostvaruju devizne priljeve, je dostiglo visoku razinu. Na taj način se oslabljuje fiskalna situacija uz istodobno narušavanje konkurencije između poduzeća i smanjenje konkurentnosti gospodarstva zbog povećanog poreznog opterećenja.

Strategija pomoći Svjetske banke Republici Hrvatskoj (CAS)


STRATEGIJA POMOĆI SVJETSKE BANKE ZA REPUBLIKU HRVATSKU (CAS): 2004-2007.

Podloga za razgovor s Vladom Republike Hrvatske

Ovim dokumentom nastojimo upoznati nedavno izabranu Vladu Republike Hrvatske s uslugama Svjetske banke, a on bi također trebao poslužiti i kao podloga za razgovor o tome kako bi Svjetska banka mogla postati strateški partner u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju. Tim Banke nada se da će uskoro stupiti u konzultacije s novom Vladom o prioritetima za to strateško partnerstvo s Hrvatskom

Uvod

Banka posjeduje globalno iskustvo i ekspertizu u aktivnostima koje imaju za cilj smanjiti siromaštvo, poboljšati upravljanje gospodarstvom, razviti privatni i financijski sektor, razviti socijalni sektor, promicati uvjete za ekološki i društveno održivi razvoj, kao i razviti infrastrukturu i energetski sektor. Banka podržava strukturne i institucionalne reforme koje promiču rast, što, s druge strane, pomaže zemljama da postignu održive razine duga i smanje svoju buduću ovisnost o zaduživanju. Osim toga, atraktivniji uvjeti pozajmljivanja koje nudi Banka (uključujući niže kamatne stope, izbor valuta, kao i dugačka razdoblja amortizacije), pružaju zemljama partnerima mogućnosti da smanje svoj dug i obveze servisiranja duga. Te mogućnosti su još veće uz korištenje zajmova za smanjenja duga (debt reduction loan) i jamstva (instrumenti Banke). Banka kroz financiranje također olakšava teške fiskalne prilagodbe tijekom tranzicije do kojih dolazi uslijed strukturnih reformi poput onih potrebnih za pristup Europskoj uniji (EU).

Donoseći globalno iskustvo, Banka od 1991. aktivno surađuje na razvoju i provedbi strukturnih i institucionalnih reformi s državama prvog kruga priključenja Europskoj uniji, kako bi utrla put njihovom pristupu Europskoj uniji. Suradnja uključuje davanje besplatnih savjeta o strategijama, u obliku analitičkih, makroekonomskih i sektorskih studija, financijsku potporu strukturnim i institucionalnim reformama potrebnim za trajni prijelaz na tržišnu ekonomiju, kao i financiranje strateških javnih investicija u širokom nizu sektora koji također obuhvaća pravnu stečevinu EU. Za postizanje najveće učinkovitosti i djelotvornosti njezinog programa u državama koje se spremaju pristupiti Europskoj uniji, Svjetska banka daje prioritet sustavnim rješenjima pred jednokratnim rješenjima, te usko koordinira svoj program s drugim partnerima, uključujući Europsku komisiju.

Banka usko surađuje sa svojom “sestrinskom” institucijom, Međunarodnim monetarnim fondom (MMF). Dok Banka daje savjete svojim zemljama partnerima o strukturnim reformama i najviše surađuje s Ministarstvom financija kao svojim svakodnevnim partnerom, MMF se fokusira na razvoj reformskih programa za makroekonomsku stabilizaciju i najuže surađuje sa središnjom bankom kao glavnim partnerom. Banka i MMF usko surađuju na pomaganju Vladinih strukturnih reformi u područjima sa značajnim makroekonomskim – tipično fiskalnim – implikacijama.

U Hrvatskoj, gdje je Banka aktivna od 1993. (prvi zajam odobren 1994.), suradnja između MMF-a i Banke razvijena je u nekoliko područja, uključujući upravljanje javnim rashodima, reformu mirovina, sektora zdravstva i socijalne zaštite, kao i tržište rada. Te aktivnosti koje se uzajamno nadopunjuju također se usko koordiniraju s Europskom komisijom, koja uvažava sposobnost Banke da Hrvatskoj ponudi savjete o politici, strukturnim i institucionalnim reformama. Iako Hrvatska umnogome ima dobre izglede da postigne svoj glavni cilj – pristup Europskoj uniji (npr. visok dohodak po glavi stanovnika u usporedbi sa svojim istočnoeuropskim susjedima, kao i jak financijski sektor), postoji više ekonomskih izazova koje treba prebroditi prije nego što se taj cilj može ostvariti. Banka je spremna pomoći novoj Vladi u rješavanju nekih od tih izazova kroz novu Strategiju pomoći Svjetske banke za Republiku Hrvatsku (CAS).



Strategija pomoći Svjetske banke za Republiku Hrvatsku Za svakog svog partnera Banka priprema Strategiju pomoći Svjetske banke (CAS), koja obuhvaća tri do četiri godine. CAS je strateški dokument temeljem kojeg se pomažu reformski programi zemalja partnera, a priprema se u dogovoru s Vladom, predstavnicima civilnog društva, te drugim partnerima kao što su MMF, regionalne razvojne banke, a, u slučaju pred-pristupnih zemalja (pre-accession countries) – i s Europskom komisijom. CAS je također glavno sredstvo temeljem kojeg Uprava i Odbor izvršnih direktora Svjetske banke daju upute o tom programu Banke u određenoj zemlji i procjenjuju učinak programa Banke u toj zemlji. Taj dokument, dakle, pruža smjernice za aktivnosti Banke u određenoj državi, uključujući njezine članice – Međunarodnu financijsku korporaciju (IFC) i Multilateralnu agenciju za investicijska jamstva (MIGA). Novi CAS uzima u obzir vlastitu evaluaciju Banke o postignutim rezultatima/učincima na projektima koji su se financirali iz zajmova Banke, kao i rezultate ankete predstavnika Vlade i drugih zainteresiranih čimbenika u zemlji partneru o aktivnostima Banke.

CAS obuhvaća pregled programa Vlade, analizu čimbenika koji ograničavaju rast, ocjenu uspješnosti makroekonomskih i strukturnih rezultata i politika države, kao i analizu vanjskog okruženja. Nakon toga CAS artikulira višegodišnju strategiju Banke za pomoć kojom se podupire Vladin program, i razrađuje nekoliko scenarija visine ukupnog iznosa zajmova i s njima povezanih instrumenata za provedbu te strategije. Radi se uglavnom o kombinaciji investicijskih zajmova i zajmova za prilagodbe/reforme određenih politika, uključujući potporu u obliku analitičkih i savjetodavnih usluga. Dokument također navodi moguće rizike za provedbu CAS programa i mjere za ublažavanje tih rizika. CAS se vodi kriterijem uspješnosti provedbe, što znači da visina ukupno raspoloživog iznosa zajmova ovisi o brzini provedbe reformi politike Vlade. CAS specificira pokretače (triggers) koje treba ostvariti da bi se postignuo i održao pristup gornjoj granici ukupno raspoloživog iznosa zajmova (tj. visokom scenariju). U slučaju da se ne ostvare pokretači visokog scenarija, program Banke je značajno smanjen, i sastoji se uglavnom od analitičkog i savjetodavnog rada i manjeg broja manjih investicijskih projekata.

CAS dokument se podvrgava temeljitom internom pregledu Uprave Banke, a zatim se o njemu raspravlja na Odboru izvršnih direktora Svjetske banke. Nakon toga se dokument prevodi i objavljuje za javnost, uz odobrenje Vlade. Gdje god je to moguće, Banka priprema novi CAS ubrzo nakon promjene Vlade, kako bi pokrenula partnerstvo s novim partnerima i razvila program kojeg će Vlada prepoznati kao svoj projekt.

Sljedeći CAS za Hrvatsku obuhvatit će vremensko razdoblje od 2004. do 2007. Planirano je da o njemu raspravlja Odbor izvršnih direktora Svjetske banke prije kraja ove fiskalne godine, tj. prije 30. lipnja 2004. Valja napomenuti da je više rukovodstvo Banke odlučilo za CAS za Hrvatsku uključiti dva scenarija: visoki scenarij (pretpostavlja veći opseg ulaganja u državu) i niski scenarij. Ukupan iznos posljednjeg CAS-a za Hrvatsku bio je 291 milijun USD u visokom scenariju i 120 milijuna USD u niskom scenariju, za trogodišnje razdoblje od 1. srpnja 2001. do 30. lipnja 2003. Gornja granica u visokom scenariju predviđala je do otprilike 70 posto za zajmove za prilagodbu i 30 posto za investicijske zajmove, dok su niskim scenarijem bili predviđeni samo investicijski zajmovi.

Zbog vremena potrebnog za pripremu, u kojem će se osigurati primjerene konzultacije i dorada, Banka bi željela započeti raspravu o CAS-u s novom Vladom Republike Hrvatske što je prije moguće. Rano uključivanje je važno iz još jednog razloga: brzi dogovor nove Vlade i Banke o strukturnim reformama i drugim aktivnostima koje bi pomagao novi CAS, pomoći će naporima Hrvatske na ubrzanju zadovoljavanja ekonomskih kriterija Europske unije. Na primjer, Banka smatra reformu javne uprave i reformu pravosuđa, ključne elemente za zadovoljavanje kriterija za pristup Europskoj uniji u vezi s vladavinom prava, prioritetima za sljedeći CAS. Banka želi osigurati pravodobne savjete i podršku u tim područjima, tj. prilikom donošenja odluka Vlade o tome koje strukture javne uprave želi uspostaviti i kakvu strategiju reforme pravosuđa razviti



Ekonomski izazovi i opcije za CAS program Hrvatske Hrvatska želi postići viši životni standard kroz održivi ekonomski rast, te jačanje socijalne kohezije kroz uključivanje širokih slojeva u taj rast, i nada se da će oba ta cilja postići kroz pristup Europskoj uniji. Nova Vlada Republike Hrvatske preuzima vodstvo u trenutku kada postoje tri glavna ekonomska izazova na koje bi se odmah trebalo fokusirati i rješavati ih na održivi način, u cilju daljnjeg napretka i članstva u Europskoj uniji: (i) makroekonomska osjetljivost uvjetovana visokom razinom javne potrošnje koja se financira zaduživanjem i rastućim vanjskim dugom; (ii) ograničenja rasta koja su vezana za razne politike i fizička ograničenja rasta; te (iii) prepreke za održivost dugoročnog rasta.

Kako bi pomogla novoj Vladi u savladavanju tih ekonomskih izazova, Banka predlaže da se sljedeći CAS fokusira na tri strateška prioriteta, od kojih je svaki povezan s različitim elementima kriterija za pristup Europskoj uniji (vidjeti priloženu tabelu):

• Podršku makroekonomskoj stabilnosti kroz fiskalna ograničenja i smanjenje javnog zaduživanja;

• Podršku institucionalnim i regulatornim okvirima i fizičkoj infrastrukturi usmjerenoj na rast, u cilju jačanja investicijskog okruženja radi privlačenja novoosnovanih tvrtki i u svrhu reformiranja javne uprave i pravosuđa u Hrvatskoj. Time bi se postigla veća učinkovitost i u javnom i u privatnom sektoru; kao i

• Podršku politikama i ulaganjima koja bi promicala održivost rasta kroz ulaganja u ljudske potencijale, politikama usmjerenim na promicanje socijalne kohezije i regionalne integracije kako bi korist od rasta mogao osjetiti što je moguće veći broj stanovništva Hrvatske; te politikama i institucijama usmjerenim na osiguravanje održive upotrebe prirodnih resursa.

Instrumenti Banke koji su na raspolaganju za pružanje podrške navedenim prioritetima uključuju: (i) zajmove za prilagodbu i investicijske zajmove, (ii) analitičke i savjetodavne usluge, te (iii) instrumente usmjerene na smanjenje duga uključujući jamstva (vidjeti prilog br. 5).

Predloženi elementi visokog scenarija nove Strategije pomoći Svjetske banke za Republiku Hrvatsku uključuju (i) niz programskih zajmova za prilagodbu (PAL-ova), koji obuhvaćaju više sektora, (ii) komplementarne investicijske zajmove u pojedinim sektorima i s osobitim naglaskom na olakšavanje pristupa sredstvima darovnica Europske unije, (iii) analitičke i savjetodavne usluge –osiguravajući intelektualnu podlogu budućim reformama politika i drugim aktivnostima koje bi se financirale u suradnji s Bankom , te (iv) zajmove za smanjenje duga i jamstva7 - usmjereni na pomaganje Hrvatskoj da smanji visoke razine duga.

Programski zajmovi za prilagodbu

Banka predlaže da niz programskih zajmova za prilagodbu postane okosnica njezine podrške Hrvatskoj u iduće tri do četiri godine. Ispunjavanje uvjeta za pristup Europskoj uniji zahtijeva od vlada da pokrenu intenzivne programe strukturnih reformi u gotovo svim sektorima gospodarstva istodobno. Banka je uvidjela da je programski zajam za prilagodbu najučinkovitije sredstvo podrške tim ambicioznim naporima, osobito kod zemalja koje se spremaju pristupiti Europskoj uniji, koji bi se u

7 Zajmovi za smanjenje duga, obično nadopunjeni programom MMF-a, pomažu racionalizirati vanjski dug neke države u komercijalnim bankama, bilo pretvaranjem duga u instrumente s nižim kamatama ili otkupom duga po nižoj vrijednosti. Na primjer, Banka je pomogla Bugarskoj Zajmom za smanjenje duga i servisiranje duga 1994, kako bi joj pomogla u velikom restrukturiranju njezinog javnog vanjskog duga.



slučaju Hrvatske gradio na nalazima Ekonomskog memoranduma za Hrvatsku (dovršen u srpnju 2003.) i kojima bi se poduprle glavne strukturne i institucionalne reforme u nizu različitih sektora.

Instrument PAL, koji je Banka najprije uvela u Tajlandu 1999, naišao je na odobravanje Europske komisije u zemljama koje se spremaju pristupiti Europskoj uniji, kao što su Latvija (2000), Bugarska i Rumunjska (pristup planiran u 2004)8 . Iskustvo pokazuje da PAL programi mobiliziraju suradnju između pojedinih ministarstava oko jasnog programa reforme politika, s jasnim ciljanim rezultatima, mjerilima uspješnosti i pokazateljima koji se mogu pratiti i kojima se ocjenjuje napredak u provedbi. Time se šalju jasni i predvidljivi signali međunarodnoj zajednici. U kontekstu prvog PAL-a definirao bi se cjelokupni reformski program koji bi se trebao provesti za vrijeme trajanja serije PAL zajmova, kao i utvrdili pokretači za prijelaz s jednog PAL-a na sljedeći. Svaki pojedinačni PAL bio bi operacija s jednom tranšom zajma, za koju bi bilo potrebno dovršiti dogovorene aktivnosti prije no što Odbor izvršnih direktora Svjetske banke odobri povlačenje sredstava. Banka bi usko surađivala s hrvatskim vlastima i Europskom unijom kako bi identificirala mogućnosti pristupa EU fondovima za tehničku pomoć (darovnice) i drugim relevantnim financijskim izvorima za PAL-podržano jačanje institucijske sposobnosti. Na taj način PAL može poslužiti kao sredstvo za koordiniranja pomoći razvojnih partnera Hrvatske.

Makroekonomska stabilnost, koja se često povezuje s programom koji podupire MMF, jedan je od preduvjeta za PAL. Banka bi od nove hrvatske Vlade željela saznati njezina stajališta o tri predložena stupa PAL programa: (i) poboljšanju investicijskog okruženja u svrhu investicija i produktivnosti privatnog sektora; (ii) poboljšanju učinkovitosti i djelotvornosti upravljanja u sustavu javne uprave i pravosuđa; te (iii) ulaganju u ljudske potencijale i jačanju socijalnih programa. Uspješna provedba reformi u tim područjima dovela bi do održivog rasta s i većeg financiranja javnih rashoda iz prihoda (za razliku od onih koji se financiraju zaduživanjem), pridonoseći unutarnjim i vanjskim ciljevima Hrvatske.

Kako bi se postigao najveći učinak, predlaže se da se strukturne i institucionalne reforme koje bi podržao program PAL dopune investicijskim zajmovima i analitičkim i savjetodavnim uslugama. Moguća područja mogla bi uključiti (ali nisu ograničena na) reformu financiranja zdravstvenog sektora, integraciju u regionalno tržište električne energije, integraciju u regionalnu carinsku mrežu, razvoj poljoprivrednog tržišta, ulaganja u toplinsko grijanje, reformu sektora obrazovanja, reformu socijalne pomoći, razvoj ekonomije znanja, socijalnu i ekonomsku reintegraciju i revitalizaciju područja pogođenih ratom, te pročišćavanje otpadnih voda. Prijedlozi investicijskih zajmova koji su trenutno u naprednoj fazi pripreme, ukratko su opisani u prilogu br. 7, i potrebne su upute Vlade vezano za te zajmove. Osim toga, zajednički tim Banke i MMF-a predlaže da se osigura tehnička pomoć u području upravljanja dugom i razvoja tržišta dugovima, u cilju potpore Hrvatskoj za što učinkovitije upravljanje dugom.

8 Programi PAL i u Latviji i u Bugarskoj fokusiraju se na (i) jačanje kredibiliteta javnog sektora kroz anti-korupcijske mjere, te reformu pravosuđa i državne službe, (ii) jačanje institucionalnih sposobnosti javnog sektora, kao i (iii) razvoj privatnog sektora kroz privatizaciju i jačanje regulatornih okvira i drugih aspekata poslovnog okruženja. Program PAL za Bugarsku, gdje je u tijeku drugi od tri PAL-ova, također podržava reforme usmjerena na jačanje učinkovitost i održivost obrazovnog i zdravstvenog sektora u zemlji, mirovinski i druge programe socijalne pomoći. Rumunjska je upravo započela prvi od serije od tri PAL-a, uglavnom fokusirani na program pristupa EU-u.



Ciljani rezultati države na koje bi utjecao program Strategije pomoći Svjetske banke za Republiku Hrvatsku 2004-2007.

Poboljšani institucionalni i

regulatorni okvir kroz

Kriteriji za pristup Europskoj uniji

Makroekonomska stabilizacija

Okruženje povoljno za

ulaganje

Učinkoviti sustavi javne

uprave i pravosuđa koji

ulijevaju povjerenje

Moderna fizička

infrastruktura Konkurentna radna snaga

Široko sudjelovanje

u rastu

Održivo upravljanje prirodnim resursima

1. Ekonomski kriteriji: a. Funkcionalna

tržišna ekonomija

b. Sposobnost nošenja s pritiskom na konkurentnost i snage na tržištu u Europskoj uniji

X

X

X

X

X

X

2. Politički kriteriji:

a. Vladavina prava b. Ekonomska i

socijalna uključenost

X

X

3. Pravna stečevina

X X X X

X

Pregled po eektorima - Ekonomski memorandum za Hrvatsku (CEM)


EKONOMSKI MEMORANDUM ZA HRVATSKU (CEM)

Ekonomski memorandum za Hrvatsku, svezak 1

Ekonomski memorandum za Hrvatsku, svezak 2

Pregled po eektorima - Reforma javne uprave


REFORMA JAVNE UPRAVE U HRVATSKOJ

Uvod

Sustav državne uprave u Hrvatskoj ima mnoge slabosti, uključujući organizacijsku rascjepkanost, preveliko oslanjanje na zakonodavstvo u vođenju državne uprave te općeniti nedostatak koherentnosti i dosljednosti u provođenju politike. Kvaliteta sustava državne uprave u Hrvatskoj postala je jednim od faktora koji ometaju odvijanje gospodarskih i društvenih reformi. Izostanak napretka u poboljšanju učinkovitosti sustava državne uprave predstavljao bi veliku prepreku novoj vladi, jednako kao i ometao napredovanje Hrvatske u približavanju Europskoj uniji (EU) jer su odgovarajuće sposobnosti državne uprave jedan od osnovnih uvjeta za članstvo u EU.

Ključni srednjoročni prioriteti

Jačanje upravnih tijela za provođenje reformi. Stvaranje snažnog središnjeg tijela za upravljanje reformom javne uprave i državne službe trebalo bi biti okosnica svake reformske strategije. Središnje tijelo trebalo bi biti u sastavu reformiranog Ureda vlade, kako bi se osigurao snažan središnji poticaj reformi.

Smanjenje organizacijske rascjepkanosti. Postoji snažna potreba za racionalizacijom ustroja državne uprave koja je suviše rascjepkana, kako u smislu broja nadležnih ministara, tako i u definiciji odnosa između ministara i njima podređenih tijela. Važno je da podloga za rješavanje ovog pitanja bude temeljita revizija institucionalnih funkcija, jer bi mehaničko spajanje institucija moglo dovesti do pogoršanja postojećih problema unutar sustava, posebice institucijske rascjepkanosti. Preporuča se odmah započeti sa smanjenjem broja ministarstava i racionalizacijom sustava državnih agencija, što treba popratiti dobro pripremljenim procesom preustroja institucija, tijekom dvije do tri godine. Preustroj treba obuhvatiti razdvajanje funkcija kreiranja politike, reguliranja, i pružanja usluga u ministarstvima, regulacijskim tijelima i agencijama. Taj preustroj bi trebalo temeljiti na izmijenjenom okvirnom zakonu, koji bi definirao ključna načela organizacije javne uprave. Takav bi zakon također mogao pomoći za jasno delegiranje vrste funkcija (razvoj politike, regulativno upravljanje, nadgledanje, nadzor, provedba) kao i odgovornosti između različitih tijela javne uprave.

Smanjenje političkih imenovanja. Postojeći sustav državne službe u Hrvatskoj u velikoj je mjeri politiziran, prema Zakonu o dužnosnicima pomoćnici ministara imaju status političkih namještenika. Izostanak jasne podjele na politička i karijerna radna mjesta prouzročio je nedostatnu stabilnosti na višoj razini sustava državne službe, te u povratnoj sprezi umanjio poticaj kvalificiranim zaposlenicima za ostanak u državnoj službi. Izmjene Zakona o državnoj službi, Zakona o dužnosnicima te Zakona o sustavu uprave trebale bi se pobrinuti za ovaj problem, uvodeći umjesto pomoćnika ministra mjesto voditelja uprava i smještajući upravni nadzor u ruke Upravnih Tajnika ministarstava. Pri tome bi ministri i, eventualno, zamjenici ministara ostali jedine politički imenovane osobe.

Jačanje uprave u državnoj službi. Prilikom revizije gore spomenutih zakona trebalo bi se svakako pobrinuti za problem rascjepkanosti sustava državne službe. Izmjenom Zakona o državnoj službi središnji nadzor nad sustavom plaća trebalo bi dodijeliti ministarstvima i ostalim tijelima državne uprave, kao i centralizirati zapošljavanje u državnoj službi. Bio bi nužan i novi ured za državnu službu, koji bi upravljao procesom, uz jačanje sposobnosti odjela za ljudske resurse u ministarstvima i ostalim tijelima državne uprave za preuzimanje poslova karijernog vođenja. Platne osnovice bi trebale postati osnovna komponenta ukupne plaće, uvodeći također kriterij učinka. Također, nije dovoljno jasan obuhvat državne službe - razne strukovne skupine poput učitelja i zaposlenika u zdravstvu vrše pritisak preko sindikata kako bi ostvarili status državnih službenika. Poboljšanja su potrebna i u sustavu opisa poslova za

Pregled po eektorima - Reforma javne uprave


pojedina radna mjesta i ocjenjivanja uspješnosti, a u cilju pojašnjenja granice sustava i smanjenja njegovog obuhvata.

Jačanje profesionalnog usavršavanja državnih službenika. U Hrvatskoj ne postoji središnja politika profesionalnog razvoja u državnoj upravi, kao ni infrastrukture za obuku koja bi podupirala profesionalni razvoj zaposlenika. Iskustva zemalja kandidata i onih koje će postati članovi EU ove godine, ukazuju na rastuću potrebu za poboljšanjem vještina državnih zaposlenika kako zemlja napreduje u procesu europskih integracija. Tako bi slijedeći prioritet bio osnivanje središnje ustanove za obuku, koja bi bila ishodišna točka karijernog vođenja. Treba razmotriti i mogućnost izdvajanja za potrebe obuke obveznog dijela iz dijela proračuna namijenjenog za plaće.

Ojačati strateško planiranje i koordinaciju politika. Zakonski okvir koji daje smjernice za proces provođenja politike nije primjeren niti dostatan za učinkovito upravljanje procesom kreiranja politike. Nekoliko opće prihvaćenih ključnih uvjeta za učinkovito vođenje politike ili nema ili nisu obavezni. Primjerice, ne postoji obveza izrade koncepta prije izrade zakonskog nacrta, a nema ni funkcionirajućeg sustava procjene učinka ,što znači da troškovi i željeni učinak često nisu jasni. Postojeći sustav koordinacije politike uključuje samo najviše dužnosnike (top heavy) te ne postoji učinkovit sustav određivanja prioriteta, što dovodi do zagušenja sustava. Intenzitet ovih problema će jačati i s povećanjem opsega radnih obveza koje pred Vladu postavljaju zahtjevi približavanja EU. Reforma načina upravljanja i vođenja politike treba postati ključnim elementom procesa reforme. Preporuča se jedinstveni sustav koordinacije (single coordination system), kojeg bi vodio ministar u Uredu vlade (Minister of the Government Office), i koji bi imao mandat upravljanja političkim procesom na najvišoj razini. Koordinaciju pitanja vezanih uz politiku treba spustiti na razinu ministarstava, pri čemu bi Ured Vlade koordinirao samo pitanja od ključna političke važnosti. Pri tomu, treba racionalizirati ustroj ureda vlade, s osobitim naglaskom na reorganizaciju posebice glede neujednačenog sustava “ureda” (primjerice Ured za strategiju, Ured za manjine, Ured za zakonodavstvo I još 15-tak drugih Ureda) te stvaranje jedinstvene i fokusirane strukture Ureda Vlade, koji može pružiti učinkovitu podršku politici vlade i voditi razvoju sustava strateškog planiranja.

Prirotetna pitanja: što se može učiniti u slijedećih šest mjeseci

Većina gore navedenih pitanja zahtijeva stalnu i dugoročnu pozornost, s obzirom da su potrebne promjene zakona kao i razvoj institucija i obuka. Ipak, ima nekih pitanja koja bi trebalo riješiti u kratkoročnom razdoblju.

• Hitno bi trebalo započeti s revizijom funkcija i njihovom preraspodjelom unutar cijelog sustava javne uprave, što je važno za pružanje informacijskih podloga za donošenje odluka o potrebnom preustroju unutar ministarstava nakon smanjenja broja ministarstava.

• Osnivanje jedinice za reformu je preduvjet uspješne reforme. Ta jedinica bi trebala imati odgovarajuće ljudske resurse, i po mogućnosti, biti smještena u Uredu Vlade. Ovo bi trebao biti prvi prioritet da bi planirane reforme imale učinka.

• Utvrditi ključno potrebne zakonodavne izmjene kako bi se sačinio program nužnih zakonskih izmjena za reformu državne službe i modernizaciju procesa kreiranja, koordiniranja i provedbe politika.

• Žurna potpuna revizija platnog sustava središnjoj državnoj upravi, u cilju identifikacije postojećih slabosti i izrade srednjoročne reforme. Ta reforma je nužna za uspostavljanja kompetitivnije državne službe i usuglašavanja prakse u Hrvatskoj s europskim načelima.

• Treba hitno razmotriti reformu Ureda vlade i njegovu podjelu na koordinacijska tijela, kako bi se osigurala učinkovita podrška novoj vladi i omogućilo brzo donošenje upućenih odluka.

Pregled po eektorima - Reforma pravosuđa


REFORMA PRAVOSUĐA U HRVATSKOJ

Uvod

Stvaranje stabilnih, naprednih i predvidljivih zakona i institucija predstavlja jedan od glavnih izazova u nastojanjima Hrvatske da potakne ulaganje i rast. Da bi poslovanje bilo uspješno, moraju se poštivati i štititi ugovori i vlasnička prava, a sudski sustav mora osigurati nepristrano i učinkovito sudovanje u sporovima. Jako, institucionalno neovisno i učinkovito pravosuđe ključno je za poticanje ulaganja, zaštitu građanskih prava i uspješnu integraciju Hrvatske u EU.

U studenome 2002. Vlada je usvojila dokument za raspravu (“concept paper”) “Reforma pravosuđa”, koji daje pregled situacije u pravosuđu i predlože mjere za rješavanje postojećih zaostataka i neriješenih predmeta, povećanje učinkovitost sudskih postupaka i povećanje razine stručne osposobljenosti sudaca i sudskog osoblja. U lipnju 2003. taj dokument je dodatno razrađen u Operativnom planu za provedbu reforme pravosuđa, koji je odobrilo Ministarstvo pravosuđa. Predložene mjere uključuju, inter alia, izmjene postojećih zakona i propisa, poboljšanje uvjeta u zgradama sudova i nabavu računala i zakonskih materijala za suce, povećanje broja sudaca i sudskog osoblja itd. Međutim, postoje naznake o tome da modernizacija zgrada sudova i ulaganje više sredstava u sudski sustav ne bi bili dovoljni da se hrvatsko pravosuđe dovede do razine međunarodnih standarda, i potrebno je više strukturnih promjena za jačanje institucijske nezavisnosti i učinkovitosti sudova.

Srednjoročni izazovi i prioriteti

1. Poboljšanje učinkovitosti sudskog sustava

Što bi se moglo postići trosmjernom strategijom koja bi se fokusirala na racionalizaciju sudskog sustava, povećanje učinkovitosti sudskih postupaka i poboljšanje sustava upravnih rješenja.

Racionalizacija sudskog sustava, uključujući spajanje manjih sudova u veće cjeline, kao i učinkovitija raspodjela ljudskih resursa i financijskih sredstava unutar sudskog sustava. Prije pokretanja takvog preustroja preporuča se da se obavi kvantificirana analiza postojećeg omjera između opterećenja predmetima i broja sudova i sudaca u raznim područjima mjesne i stvarne nadležnosti, te da se za takav preustroj pripremi cjelovita strategija. Broj sudaca u Hrvatskoj na 10.000 stanovnika među najvišima je u Europi, dok je broj pomoćnog sudskog osoblja po sucu među najnižima. Raspodjela posla među sudovima je vrlo nejednaka. Broj županijskih sudova (21), kao sudova drugog stupnja, čini se također previsokim za državu sa 4,2 milijuna stanovnika. Jedan od razloga velike neučinkovitosti i zaostataka u sudskom sustavu, i u trgovačkim i u općinskim sudovima, jesu poslovi koje suci moraju obavljati a nisu vezani za sudovanje, kao što su uknjižba zemljišta i vlasničkih prava, te vođenje registra trgovačkih društava. Razdvajanje ovlasti između općinskih i trgovačkih sudova te Upravnog suda, na koje utječe ne samo stvarna nadležnost, nego i vrsta stranaka u sporu, također pridonosi neučinkovitosti cjelokupnog sustava.

Povećanje učinkovitosti sudskih postupaka. Trenutno u Hrvatskoj postoji velik broj neriješenih predmeta (približno 1,3 milijuna). Trajanje sudskih postupaka se uvelike smatra jednim od temeljnih i najvažnijih simptoma krize pravosudnog sustava u Hrvatskoj.9 Postoje brojni činitelji koji pridonose postojećoj neučinkovitosti sudskog sustava; oni uključuju i proceduralne - postupovne (tj. sadašnja verzija hrvatskog Zakona o parničnom postupku) i organizacijske probleme (vezane za organizaciju podjele rada

9 Nakon što je Hrvatska 1997. godine postala članica Vijeća Europe, prvi predmeti u kojima je Europski sud za ljudska prava dosudio povredu ljudskih prava u Hrvatskoj bili su vezani upravo za pravo na suđenje u razumnom roku.



između sudaca i sudskog osoblja, postupke uknjižbe i vođenja predmeta, automatizaciju sudskih funkcija itd.). S obzirom na navedeno, Vladi se preporuča da razmotri mogućnost provedbe: (i) reforme postupovnih zakona10 koja bi bila usmjerena racionalizaciji sudskih ročišta, izmjenu pravila uvođenja i analize dokaza, jačanja discipline u postupcima itd., kao i (ii) reforme postupaka vođenja predmeta kako bi se ubrzali sudski postupci u svakoj fazi od podnošenja predmeta do donošenja konačne odluke (prvi koraci u tom smjeru poduzimaju se u sklopu Projekta sudske uprave i upravljanja stečajnim postupkom).

Sustav upravnog prava u Hrvatskoj ne rješava zahtjeve modernog tržišnog gospodarstva i ne štiti dovoljno prava građana protiv upravne odluke države. Sadašnji sustav se temelji na upravnim odlukama na koje se može uložiti žalba, u prvom stupnju, tijelu unutar državne uprave, a u drugom stupnju žalbe se rješavaju na jedinom Upravnom sudu koji se nalazi u Zagrebu i ima oko 15 sudaca. Upravni sud je uvelike kritiziran zbog sporosti i nedovoljnog iskustva i stručnosti da bi mogao riješiti velik broj predmeta koji mu se upućuju. Općenito se smatra da Upravni sud nije dovoljno učinkovit u dvama pitanjima: on ne osigurava brzo donošenje odluka, niti daje dovoljno informacija građanima i poslovnim subjektima koji ulažu žalbe u vezi s odobrenjem licenci i izdavanjem raznih dozvola. Jednako je tako važno da Upravni sud nije nadležan da donosi odluke u žalbama visokospecijaliziranih regulatornih tijela čije odluke se smatraju upravnim odlukama, kao što je Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja.

2. Razvoj učinkovitog mehanizma praćenja odgovornosti i postignutih rezultata

Sudski sustav se percipira kao spor i bez odgovarajućih stručnih kapaciteta. Ne postoji odgovarajući sustav praćenja uspješnosti rada sudaca na temelju objektivnih i pouzdanih standarda. Potrebno je poboljšati sadašnju opterećenost sudaca i vremenske standarde rješavanja predmeta jer oni ne uzimaju u obzir promijenjeno stvarno stanje, npr. povećanu složenost predmeta, proširenje nadležnosti općinskih sudova, “eksploziju“ stečajnih predmeta i porast broja radnih sporova u vezi s privatizacijom.

3. Poboljšanje stručnosti sudaca i sudskog osoblja: imenovanja i obuka sudaca Mnogi suci u Hrvatskoj su mladi i većinom nemaju dovoljno praktičnog iskustva. U općinskim sudovima u urbanim središtima polovica sudaca je mlađa od 35 godina: na primjer, u Zagrebu je 7% sudaca mlađe od 30 godina, a 27% je staro između 30 i 35 godina; u Splitu je 21% sudaca mlađe od 30 godina, a 43% je staro između 30 i 35 godina. U ovom trenutku uvjeti potrebni za imenovanje na mjesto suca uključuju kombinaciju akademske naobrazbe, pravosudnog ispita i potrebnih godina stručnog iskustva u specifičnim područjima. Novoimenovani suci ne moraju proći posebnu obuku kojom bi stekli praktična znanja potrebna za vođenje suđenja i obavljanje sudačkih funkcija. Izobrazba sudaca uglavnom se radi “na radnom mjestu”, razmjenom informacija između iskusnijih sudaca i mlađih sudaca te raspravom o relevantnim predmetima na sastancima u sudovima. Nadalje, ne postoji sustav kontinuiranog stručnog usavršavanja sudaca. Nedavno je osnovan Centar za stručno usavršavanje sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika, ali mu je potrebno osigurati značajnu financijsku i organizacijsku pomoć da bi se mogao razviti u funkcionalnu instituciju za obuku.

Prioritetna područja za sudski sustav u sljedećih šest do dvanaest mjeseci

Većini gore razmotrenih područja potrebno je kontinuirano i dugoročno obraćati pozornost, budući da bi bile potrebne i zakonodavne promjene, i obuka, i institucijski razvoj. Međutim, postoji

10 Izmjene i dopune Zakona o parničnom postupku pripremljene su i podnesene Saboru u 2003. Međutim, iako bi predložene izmjene i dopune, ako i kada se donesu, riješile neka važna pitanja, one ipak ne bi uklonile glavne uzroke zakašnjenja i nerazumnog trajanja sudskog postupka.



nekoliko pitanja kojima bi se trebalo pozabaviti u kratkoročnom razdoblju, i svi ti potezi doveli bi do prepoznatljivih poboljšanja.

• Priprema revidirane i cjelovitije strategije preustroja sudskog sustava, na temelju kvantificirane analize postojećeg omjera između opterećenja predmetima sudaca i sudova, i analiza raspodjele opterećenja predmetima s obzirom na mjesnu i stvarnu nadležnost sudova.

• Testiranje i postupno uvođenje novog informacijskog sustava sudske uprave i vođenja predmeta, razvijenih uz pomoć nekoliko donatora (Banke, USAID-a, EU, itd.), kao i potrebnih preinaka u Sudskom poslovniku.

• Razvoj organizacijske i upravljačke strukture Centra za stručno usavršavanje sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika, te pokretanje razvoja kurikuluma i tečajeva za obuku; kao i priprema sveobuhvatne strategije stručnog usavršavanja pravosudnih dužnosnika i kontinuirana obuka u suradnji sa sucima.

• Prenošenje više funkcija koje nisu vezane za sudovanje, uključujući uknjižbu zemljišta i poduzeća, sa sudaca na osoblje sudova koje nisu suci, čime bi se suci rasteretili i ubrzalo bi se donošenje sudskih odluka u sporovima.

• Poticanje alternativnih metoda rješavanja sporova, uključujući izvansudske nagodbe u građanskim parnicama i trgovačkim sporovima, te podržavanje medijacije u sudskim postupcima.

Pregled po eektorima - Razvoj privatnog sektora


RAZVOJ PRIVATNOG SEKTORA U HRVATSKOJ

S obzirom na pristup Europskoj uniji, uvjeti pod kojima će se Hrvatska moći natjecati na tržištu Europske unije – kao uvoznik odnosno izvoznik industrijske robe i usluga – umnogome će ovisiti o njezinom programu reformi. Politike koje se uvedu sada poslat će jasan signal o smjeru u kojem Hrvatska ide, i, ako se budu dosljedno primjenjivale, stvorit će okruženje u kojem će sektor poduzeća i sektor usluga biti u stanju odgovoriti na izazove i iskoristiti mogućnosti koje članstvo u Europskoj uniji pruža.

Konkurentnost Iako je postignut napredak u poboljšanju uspješnosti realnog sektora u Hrvatskoj—profit i

produktivnost se povećavaju, a ukupna vrijednost poduzeća “gubitaša“ relativno se smanjuje —hrvatska poduzeća su općenito manje konkurentna od poduzeća u susjednim državama koje će ući u Europsku uniju u 2004.11 i mnogo su manje konkurentna od poduzeća u Europskoj uniji u sadašnjem trenutku12. Struktura industrijskog sektora u Hrvatskoj, u kojem su velika poduzeća još uvijek dominantni poslodavci i proizvođači novostvorene vrijednosti, ograničava sposobnost pojedinačnih poduzeća da se poboljšaju, u usporedbi sa svojim konkurentima u strukturno više uravnoteženim gospodarstvima Europske unije. U tim gospodarstvima dinamičan i visokokonkurentni lokalni sektor malog i srednjeg poduzetništva osigurava inpute i usluge za veće tvrtke, kojima je zbog toga omogućeno fokusiranje na međunarodna tržišta.

Konkurentnost hrvatskih poduzeća mogla bi se sljedećih godina značajno povećati provedbom dvosmjernog programa reformi. Jedan fokus bi bio na ubrzanju poboljšanja poslovnog okruženja13 i privlačenju izravnih stranih ulaganja, a drugi bi omogućio bržu prilagodbu poduzeća konkurentnim tržištima Europske unije i proširenje domaćih mreža nabave. Kombinirani rezultat doveo bi do bržeg ulaska malih i srednjih poduzeća, stvaranja “clustera“ i razvoja lokalnih lanaca opskrbe. Time bi se pomoglo većim hrvatskim tvrtkama da još bolje iskoriste prednosti šireg europskih tržišta.

Ključni prioriteti u srednjoročnom razdoblju:

• Regulatorna reforma u svrhu smanjenja troškova i olakšavanja privatizacije. Za smanjenje još uvijek visokih troškova poslovanja u postojećem regulatornom okruženju potrebna je velika predanost. Nužne su brze akcije da se pojednostave uvjeti za ulazak tvrtaka, kao i da se smanje troškovi poslovanja. Ključne mjere obuhvaćaju, ali nisu ograničene na, smanjenje troškova inspekcija i građevinskih dozvola, pojednostavljivanje izdavanja dozvola i dovršenje one-stop-shopova u kojima lokalni i strani poduzetnici mogu lako dovršiti registraciju. Precizne i ciljane aktivnosti kojima bi se postigla brza poboljšanja u funkcioniranju sektora pravosuđa, osobito u području uknjižbe nekretnina i katastra, također trebaju pridonijeti smanjenju regulatorne nesigurnosti. Preporuča se detaljno praćenje ukupnih troškova i uspoređivanje sa standardima drugih država.

11 Hrvatska je na 53. mjestu —što je pad sa 48. mjesta prije godinu dana – između 102 države obuhvaćene Indeksom konkurentnosti Svjetskog ekonomskog foruma (World Economic Forum’s Competitiveness Index), u usporedbi sa Slovenijom, koja je na 31. mjestu, odnosno sa Madžarskom, koja je 33. za 2003. godinu. 12 Njemačka je 13., a Austrija 17. – da spomenemo samo dva glavna trgovinska partnera. 13 Hrvatska je na 51. mjestu – što je pad na ljestvici sa 47. mjesta u 2001.—na Indeksu percepcije korupcije (Corruption Perception Index), u usporedbi sa Slovenijom, koja je na 27, Italijom – koja je na 31, te Madžarskom, na 33. mjestu.



• Privatizacija. U isto vrijeme je “zamrznuta“ značajna imovina (osobito u sektoru brodogradnje, u turizmu i agrokombinatima), i u smislu zemljišta i u smislu poduzeća u državnom vlasništvu koja stvaraju gubitke, za što su potrebna velika proračunska sredstva koja bi se mogla upotrijebiti za financiranje programa povećanja konkurentnosti. Brzo oslobađanje “zamrznute“ imovine (tj. privatizacija) za privatni sektor kroz prodaju cijelih odjela ili razdvajanje i prodaju odnosno iznajmljivanje osigurat će Vladi Republike Hrvatske ljudske potencijale i financijska sredstva potrebna za provedbu mjera koje bi sektor poduzeća u Hrvatskoj učinio konkurentnim.

• Ocjena programa malog poduzetništva. U Hrvatskoj već postoje mnogi programi kojima se pomaže malim poduzećima da se prilagode novim pravilima, i pokreću se neki programi usmjereni na srednja i velika poduzeća. Te programe treba pregledati, odrediti prioritete, proširiti ih i njima upravljati na takav način da se osigura brzo povećanje kvalitete i dizajna, te da se smanje troškovi proizvodnje. Za proširenje takvih programa potrebna su financijska sredstva koja se mogu pribaviti od ušteda postignutim racionalizacijom subvencioniranih kreditnih linija za malo i srednje poduzetništvo.

• Istraživanje i razvoj: Veća upotreba istraživanja i razvoja u industriji pomogla bi poboljšanju konkurentnosti privatnog sektora u Hrvatskoj proizvodima bolje kvalitete, kao i pomicanjem težišta proizvodnje prema proizvodima s većom novostvorenom vrijednošću umjesto radno intenzivne proizvodnje. Trebalo bi stvoriti povoljno okruženje, čime bi se osigurali poticaji tvrtkama da se usmjere na istraživanje i razvoj i da u njih investiraju, te bi se potakle znanstvenoistraživačke institucije da smanje svoju ovisnost o proračunskim sredstvima povećanjem prihoda iz privatnog sektora.

• Ulaganje u menadžere/rukovodstvo: Poboljšanje znanja i vještina rukovodilaca, bar u ključnim sektorima kao što su turizam, izvozne industrije i poljoprivredna proizvodnja. Poboljšanje znanja o poslovanju dodiplomskih studenata i uvođenje obveznih kolegija o poduzetništvu na određenim fakultetima (inženjerstvo, ekonomija) i kao izborni predmet u srednjim školama. Pregled, redizajniranje i poboljšanje usmjerenog obrazovanja za ključne industrije.

Predloženu dvosmjernu strategiju trebalo bi dopuniti produbljivanjem financijskog sektora, učinkovitijim javnim sektorom i Vladom, te uspostavljanjem djelotvornog partnerstva javnog i privatnog sektora.

Prioritetna pitanja razvoja privatnog sektora: što se može uraditi u sljedećih šest do dvanaest mjeseci u cilju povećanja konkurentnosti hrvatskih izvoznika u privatnom sektoru

Pitanja koja bi se mogla rješavati u kratkoročnom razdoblju

• Povećanje konkurentnosti: hrvatskih izvoznika preusmjeravanjem javnih sredstava koja se trenutno upotrebljavaju za poduzeća “gubitaše“ u portfelju Hrvatskog fonda za privatizaciju. Savjetnici koje financira USAID preporučuju pet prioritetnih aktivnosti: (i) uspostavljanje transparentnog procesa prodaje državnih poduzeća metodom javnih natječaja; (ii) hitna prodaja, kroz javni natječaj, 20 do 30 poduzeća s najvećim gubicima i likvidacija onih koja se ne budu prodala; (iii) restrukturiranje poduzeća prodajom sporednih djelatnosti ili poduzeća-kćeri; (iv) započinjanje intenzivne rasprave o korisnosti privatizacije s poduzećima, zainteresiranim stranama u zajednici i potencijalnim ulagačima; te (v) stvaranje kriterija za natječaje koji će privući strateške partnere koji bi željeli ulagati u poduzeća i poboljšati ih.

• Usvajanje i provedba standarda EU-a. Potrebno je poboljšati sposobnosti agencija uključenih u sustav usvajanja i provedbe standarda EU-a i prava intelektualnog vlasništva (IPR), uključujući



usklađivanje pravnog i institucionalnog okvira s normama EU-a, kao i osiguranje relevantne podrške industriji i pravnoj zajednici

• Poboljšanje institucijskih sposobnosti Ministarstva gospodarstva za (i) omogućavanje dubinske analize učinkovitosti postojećeg mnoštva programa za podršku malim i srednjim poduzećima u Hrvatskoj i (ii) postavljanje temelja učinkovitom praćenju novih i započetih programa.

• Smanjenje administrativnih i regulatornih troškova poduzetnika tako da oni budu u okvirima propisa, kroz provedbu preporuka FIAS-a, uključujući, ali se ne ograničavajući na: (i) donošenje Zakona o prostornom planiranju; (ii) dovršenje Priručnika o radu za usklađivanje metodologije i baza podataka između sustava zemljišnih knjiga i katastra; kao i (iii) dodjelu poslova vezanih za uknjižbu zemljišta sudskom osoblju koje nisu suci.

Poboljšanje učinkovitosti sudova i povećanje vladavine prava (veća transparentnost/predvidljivost) kroz skraćenje vremena rješavanja sudskih predmeta usvajanjem revidiranog Sudskog poslovnika o vođenju sudskih predmeta (koji je pripremljen u sklopu pomoći USAID-a Hrvatskoj i podnesen Ministarstvu pravosuđa).

Pregled po eektorima - Znanost i tehnologija


JAČANJE ULOGE ZNANOSTI I TEHNOLOGIJE U STVARANJU GOSPODARSTVA TEMELJENOG NA ZNANJU I RASTA ZASNOVANOG NA INOVACIJAMA

Uvod

Hrvatska je otprije bila aktivna na području istraživanja i visokotehnoloških industrijskih sektora, poput farmaceutskog, kemijskog, brodograđevnog sektora i strojogradnje. Iako su na njezinim sveučilištima stasali vrlo kvalitetni znanstvenici i inženjeri, sustav razvoja i istraživanja koji je s vremenom nastao rezervirao je temeljna istraživanja za javne istraživačke ustanove, dok su primijenjena istraživanja provođena gotovo isključivo u velikim (ne-privatnim) poduzećima. Uz nekoliko značajnih iznimki, mnoga su poduzeća tijekom prvih godina tranzicije propala ili se raspala na nove jedinice, smanjujući tako svoje istraživačke kapacitete na minimum, te praktički eliminirajući i najmanju potrebu za povjeravanjem istraživanja i razvoja vanjskim izvršiteljima, a koja je ranije postojala. Sklonost uspješnih velikih tvrtki da razvijaju vlastite, interne istraživačke centre, nije potaknula potražnju za vanjskim uslugama primijenjenog istraživanja. Kada je riječ o vezama između razvojno-istraživačkih ustanova i hrvatskog privatnog sektora, danas je uočljiv neuspjeh tržišta, kako na strani ponude, tako i potražnje. Postojećim razvojno-istraživačkim ustanovama nedostaju stručnost i poticaj da bi se prebacili s temeljnog na primijenjeno istraživanje. Što se tiče potražnje, nove privatne tvrtke, većinom male do srednje veličine, nisu sposobne definirati svoje potrebe za istraživanjem i razvojem, nemaju informacije o tome kako nabaviti tehnologiju, kao ni informacije o tome gdje potražiti pomoć za istraživanje i razvoj; isto tako, nedostaju im sredstva za pokrivanje troškova vanjskih usluga istraživanja i razvoja. Tijekom posljednjeg desetljeća, veza između razvojno-istraživačkih instituta i poslovnog sektora je oslabila, što je smanjilo sposobnost mnogih hrvatskih tvrtki da konkuriraju tehnološki naprednijim tvrtkama14. Prepoznavši problem, vlada je pokrenula određene inicijative koje će poboljšati djelotvornost ustanova koje rješavaju tehnološke probleme. Također je pripremila nekoliko programa koji podržavaju i promiču inovacije15. Jačanje i obogaćivanje trenutačno slabih veza između razvojno-istraživačkih instituta i privatnog sektora pruža Hrvatskoj veliku priliku, kao i potencijalno značajnu prednost u odnosu na njezine tranzicijske susjede i konkurente.


Šira primjena razvoja i istraživanja u industriji pomogla bi jačanju konkurentnosti hrvatskog privatnog sektora putem poboljšanja kvalitete roba i usluga koje se izvoze, kao i putem orijentiranja proizvodnje na proizvode s većom dodanom vrijednošću. Za unaprjeđenje veza između industrijskog i istraživačkog sektora preporuča se dvostrani pristup: prvi bi uveo poticaje kako za razvojno-istraživačke institute (da bi se počeli orijentirati na primijenjena istraživanja i komercijalizirati svoj rad), tako i za privatni sektor u nastajanju (da bi počeo povjeravati istraživanje i razvoj vanjskim izvršiteljima); drugi bi se usredotočio na okvirno/infrastrukturno djelovanje koje bi u Hrvatskoj potaklo stvaranje gospodarstva temeljenog na znanju i rasta zasnovanog na inovacijama. Konkretno, taj bi se dvostrani pristup usredotočio na:

• uvođenje odgovarajućih organizacijskih i pojedinačnih poticaja javnim razvojno-istraživačkim institutima i njihovom osoblju da pružaju ugovorne znanstveno-istraživačke usluge, te da se komercijaliziraju; omogućavanje razvojno-istraživačkim institutima da budu fleksibilni i samostalni u upravljanju svojim djelovanjem, uključujući raspodjelu sredstava i upravljanje

14 Od 102 zemlje koje Svjetski gospodarski forum ocjenjuje Indeksom konkurentnosti, Hrvatska je na 53. mjestu (što predstavlja pad u odnosu na prošlogodišnje 48. mjesto); za usporedbu, Slovenija je u 2003. bila na 31., a Mađarska na 33. mjestu. 15 Ukupni troškovi za razvoj i istraživanje porasli su u 2000. godini na 1,9% BDP-a (s 0,9% u 1999.).



ljudskim potencijalima, kao i uvođenje poticaja za primijenjena istraživanja i financijsku održivost. Isto tako, sustav istraživanja i razvoja trebalo bi konsolidirati, da bi bio učinkovitiji i da bi predstavljao manji teret za proračun.16

• poticanje industrije i malih i srednjih poduzeća na razvoj i usvajanje nove tehnologije, poticanje tehnološkog rasta i rasta high-tech tvrtki, čime bi se promicalo stvaranje uvjeta za povećanje kvalitete i raznovrsnosti proizvoda po granama industrije. Poticaji mogu uključivati porezne poticaje, naročite financijske instrumente za istraživanje i razvoj, znanstvene parkove, reformu javnih nabavki, te druge mjere koje će biti identificirane u sklopu Studije o tehnološkoj politici/smjernicama.

• jačanje sposobnosti ustanova koje financiraju tehnologiju i osiguravanje odgovarajućeg zakonskog okvira i poslovne klime za potencijalne ulagače i, naročito, za Venture Capital kako bi se privukli upravo oni potrebni ulagači i znanja za vođenje tako riskantnih, ali korisnih operacija – isto bi podržavalo tehnološke tvrtke i komercijalizaciji njihove istraživačke djelatnosti.

• usvajanje i primjena standarda Europske unije. Potrebno je jačanje institucijske sposobnosti tijela uključenih u usvajanju i primjeni standarda EU kao i sustava zaštite intelektualnog vlasništva uključujući prilagodbu zakonskih i institucionalnih okvira normama EU, kao i pružanje relevantne podrške industriji i zakonodavstvu.

U konačnici, povećanje sudjelovanja privatnog sektora i jačanje sposobnosti Vlade da pruži podršku inovacijama i pokretanju e-razvoja pridonijet će većoj konkurentnosti hrvatskih tvrtki i odigrati značajnu ulogu u uspješnom integriranju Hrvatske u Europsku uniju.

Što se u sljedećih šest do dvanaest mjeseci može učiniti po pitanju gore navedenih izazova

Većina gore razmotrenih problema zahtijeva neprekidnu i dugoročnu pažnju, jer su potrebne promjene u zakonodavstvu, izobrazba i razvoj institucija. Međutim, postoji nekoliko problema čije bi rješavanje moglo osigurati vidljiva kratkoročna poboljšanja/rezultate.

• Pripremanje strategije za konsolidaciju javnih znanstveno-istraživačkih djelatnosti, uključujući planiranje spajanja/preustroja manjih razvojno-istraživačkih instituta na osnovi potražnje i potreba industrije.

• Poboljšanje upravljanja razvojno-istraživačkim institutima: izmijene upravnih odbora i savjetodavnih vijeća razvojno-istraživačkih instituta u cilju omogućavanja sudjelovanja privatnog sektora; uvođenje godišnjih ugovora o izvršenju između Vlade i razvojno-istraživačkih instituta, da bi se osigurala odgovornost i financijska disciplina.

• Poboljšanje sustava poticaja za primijenjena istraživanja u razvojno-istraživačkim institutima: (i) uvođenje konkurentnog programa istraživanja, te (ii) provođenje kadrovskih reformi u razvojno-istraživačkim institutima (ovlašćivanjem instituta da prema potrebi zapošljavaju osobe u stalni radni odnos, honorarno ili po ugovoru, otpuštaju djelatnike, te da upravljaju nagrađivanjem i promicanjem znanstvenika prema učinku).

• Jačanje institucijske sposobnosti Poslovno-inovacijskog centra Hrvatske (BICRO), da bi mu se omogućila djelotvorna uloga u promicanju inovacija. Mijenjanje upravljačke strukture BICRO-a uvođenjem privatnog sektora u njegov upravni odbor i savjetodavno

16 Prema podacima dobivenim od Ministarstva znanosti i tehnologije, u Hrvatskoj je bilo 86 visokoškolskih ustanova i 28 javnih instituta registriranih za razvojno-istraživačku djelatnost.



vijeće; revidiranje njegovog statuta; reorganizacija unutarnje strukture; zapošljavanje menedžera i novog osoblja.

• Stvaranje platforme za pružanje usluga elektroničkog upravljanja privatnom sektoru (poput e-nabave, e-registracije, e-informacija o kreditima, e-registar založenih pokretnina) sastavljanjem propisa i probnim izvođenjem nekih aktivnosti.

• Restrukturiranje programa RAZUM i TEST, radi osiguranja sustavnijeg i opsežnijeg učinka, kao i radi poboljšanja veza između znanstveno-istraživačke djelatnosti i privatnog sektora. Da bi se osigurala transparentnost i odgovornost, bit će potrebno ojačati upravljanje tim programima.

• Poboljšanje sustava upravljanja tehnoloških centara i njihove sposobnosti da osiguraju kvalitetnije usluge sukladno potražnji malih i srednjih tehnoloških poduzeća (angažiranje menedžera iz privatnih sektora u upravama tehnoloških centara, uz potpisivanje menedžerskih ugovora; postizanje potpune neovisnosti u razumnom vremenskom okviru).

• Trebalo bi razviti regulatorni okvir za Venture Capital, u cilju poticanja razvoja ove vrste aktivnosti (postojeći ili novi zakoni morali bi se pozabaviti zakonskim i regulatornim ograničenjima poput dvostrukog oporezivanja, blokiranja računa u slučaju neplaćanja od strane bilo kojeg klijenta i poteškoća s izdavanjem dozvola).

Aktivnosti Banke na području znanosti i tehnologije

Na zahtjev hrvatskih vlasti, Banka je započela suradnju na razvijanju predloženog Znanstveno-tehnološkog projekta (ZTP). Cilj projekta (koji će biti poduprt investicijskim zajmom) je podržati (i) jačanje i restrukturiranje nekih razvojno-istraživačkih instituta i promicanje komercijalizacije rezultata istraživanja; (ii) jačanje BICRO i osiguravanje sredstava za programe čiji je cilj unaprijediti tehnološke mogućnosti hrvatskih poduzeća.

Studije izvedivosti i neke pokusne aktivnosti vezane uz pripremu ZTP poduprte su tekućim Zajmom za tehničku pomoć (TAL-2)17. S obzirom na napredak postignut u pripremi ZTP projekta, procjena njegove spremnosti za provedbu planira se za ožujak 2004. Tehnički aspekti pripreme projekta bili bi finalizirani za vrijeme trajanja Tehničke misije u siječnju 2004. godine. N.B. predloženi Zajam za programsku prilagodbu (PAL) također pruža mogućnosti za rješavanje problema preorijentacije znanosti i tehnologije i konkurentnosti na razini politike.

17 TAL-2 će se možda morati produžiti, da bi se omogućio kontinuitet određenih aktivnosti, te da bi se podržalo postojeće djelovanje agencija koje provode projekt.

Pregled po eektorima - Razvoj ljudskih potencijala


RAZVOJ LJUDSKIH POTENCIJALA: PROMICANJE PRIMJERENE KVALITETE ŽIVOTA ZA SVE GRAĐANE

HRVATSKE

Reforme obrazovanja, zdravstva, mirovinskog sustava, socijalne pomoći i s njima povezanih usluga od kritične su važnosti za nastojanja Hrvatske da pristupi Europskoj uniji. Reforme socijalnog sektora u Hrvatskoj do danas imale su za cilj poboljšati učinkovitost, djelotvornost i usmjerenost prema klijentu u upravljanju socijalnim sektorom, tako da postignuti rezultati postupno dosegnu prosjeke u Europi. To je za Hrvatsku važno iz više razloga:

• Kvaliteta života: Kvaliteta života svih građana Hrvatske ovisit će o pristupu kvalitetnim školama, zdravstvenim ustanovama, te socijalnim uslugama prema standardu koji je sve više usklađen s drugim europskim državama. Mnogi se slažu da je sadašnja razina i kvaliteta tih usluga daleko od onih koje mnogi građani priželjkuju.

• Konkurentnost države: Kako je navedeno u Ekonomskom memorandumu za Hrvatsku iz 2003, sposobnost hrvatskih radnika da budu konkurentni u Europi veoma je oslabljena kvalitetom obrazovanja koje dobivaju nakon završenog formalnog obrazovanja. To su kao problem naveli i hrvatski poslodavci i strani ulagači. Za Hrvatsku je od najveće važnosti da radnici budu bolje obrazovani ako se Hrvatska namjerava natjecati kroz rast temeljen na inovacijama. Skupi programi socijalnog osiguranja, čiji je udio u BDP-u u 2003. bio 17,2 posto, povećavaju pritiske da se podignu stope doprinosa iz plaća i na plaće. Uvođenje dodatnih programa socijalne skrbi i proširenje postojećeg programa socijalnog osiguranja, a osobito mirovina, povećalo bi cijenu rada u Hrvatskoj u usporedbi s gospodarstvima drugih država. Nacionalna politika bi također trebala podržati maksimalnu fleksibilnost tržišta rada kako bi se ojačala konkurentnost.

• Makroekonomska i fiskalna stabilnost: Fiskalni problemi u mirovinskom i zdravstvenom sustavu mogu značajno pridonijeti državnom deficitu, posebice imajući na umu rastuću prosječnu dob stanovništva. Na primjer, reformama socijalnog osiguranja u Hrvatskoj uspješno se pokušao smanjiti fiskalni deficit i pridonijeti državnim uštedama. Do sada je bilo pokušaja da se ograniče troškovi u bolničkom sektoru kroz kombinaciju smanjenja kapaciteta kreveta i reformama plaćanja bolničkih troškova, u čemu se do sada samo donekle uspjelo. Državna politika trebala bi se usmjeriti na to da se osigura da te usluge budu u okviru ekonomskih mogućnosti zemlje, tako da više sredstava bude na raspolaganju za ulaganje u prioritete Hrvatske vezano za proces pristupanja Europskoj uniji. Reformom mirovinskog sustava, koja je u svijetu priznata kao obrazac uspješne provedbe mirovinske reforme, postignuta je financijska stabilnost sustava, redovna isplata mirovina, jači sustav uprave s većom naplatom doprinosa i značajnim doprinosom nacionalnoj štednji, kao i ulaganju štednje kroz rastuća tržišta kapitala.

• Pravednost i adekvatnost usluga: Kao i u većini ostalih europskih država, društveno i ekonomsko blagostanje u Hrvatskoj ovisi djelomično o njezinoj sposobnosti da usmjeri sredstva - koja nisu dovoljna – prema socijalnim uslugama i novčanim naknadama za najugroženije skupine. Osobe s invaliditetom, osobe starije životne dobi, siročad, te siromašni imaju osobito velike poteškoće u razdoblju društvene i ekonomske tranzicije, a neke zajednice se još uvijek pokušavaju oporaviti od nedavnog sukoba. Socijalne usluge u Hrvatskoj za te i druge ugrožene skupine treba pružati učinkovito, u skladu s potrebama Hrvatske, i slijedeći najbolje prakse u svijetu. Mnoge novčane naknade koje se trenutno isplaćuju mogu se racionalizirati kako bi se ta sredstva usmjerila na one kojima je pomoć najpotrebnija. Usmjerene novčane naknade pokazale su se najučinkovitijim instrumentom smanjenja siromaštva i pokazale su se boljima od drugih oblika neizravne socijalne pomoći, socijalnih subvencija i dopuna postojećim socijalnim programima.

Pregled po eektorima - Razvoj ljudskih potencijala


• Jačanje učinkovitog upravljanja u socijalnom sektoru. Reforme upravljanja u širem smislu riječi i reforme javne uprave u Hrvatskoj mogu biti uspješne samo ako dopiru do ključnih sektora, uključujući zdravstvo, socijalnu zaštitu i obrazovanje. Preporuča se usmjeravanje reformi na jačanje sposobnosti Hrvatske da se razviju, financiraju i prate sektorske politike uz sve manje oslanjanja na stranu tehničku pomoć, i sve više oslanjanja na domaće znanje i strane savjete. U tom smislu Hrvatska treba poboljšati svoju socijalnu statistiku kako bi omogućila da se proces donošenja politike temelji na valjanim informacijama i na rezultatima koje je moguće pratiti. Reforme u socijalnom sektoru bi također trebale biti usmjerene na jačanje odgovornosti i transparentnost svih davatelja usluga, tako da se smanji korupcija i mehanizmi neformalnih plaćanja.

• Integracija u Europsku uniju: Europska unija ne razvija zajedničku socijalnu politiku, što znači da će se vlade novih država članica suočiti s brojnim otvorenim pitanjima u socijalnim sektorima. Eventualna odluka da se Hrvatska pridruži skupini od 14 država članica u prihvaćanju Ugovora o socijalnoj politici, podrazumijevat će prihvaćanje ciljeva politike koji su usmjereni na promicanje zapošljavanja, poboljšanje uvjeta života i rada, borbu protiv isključenosti, kao i razvoje ljudskih potencijala. Članstvo u Europskoj uniji također uključuje prihvaćanje Lisabonske konferencije Europskog vijeća prema kojoj bi svi sustavi zdravstva u Europskoj uniji trebali osigurati visokokvalitetnu zdravstvenu skrb, financijsku održivost sustava zdravstvene skrbi, kao i dostupnost zdravstvene skrbi za sve, neovisno o njihovom dohotku ili bogatstvu, a uspješnost država članica prati se prema tim kriterijima. Proces Europskih integracija će također nametnuti potrebu ujednačavanja strukovnih mirovinskih fondova Hrvatske s fondovima u državama članicama Europske unije (portabilnost). Osim toga, postoje pravni akti Europske unije koji potiču suradnju između država članica u mnogim socijalnim područjima, kao što su preporuke, komunikacije (npr. o doživotnom obrazovanju ili ocjena kvalitete školskog i sveučilišnog obrazovanja), radni dokumenti, pilot projekti itd.; ugovori o socijalnom osiguranju između država, odredbe o iskaznicama zdravstvenog osiguranja koje vrijede u cijeloj Europskoj uniji itd.

Ukratko, politika razvoja ljudskih potencijala ima važan utjecaj na sveopće državne gospodarske,

socijalne i političke ciljeve. Ti ciljevi imaju izravan utjecaj na blagostanje građana Hrvatske.

Pregled po eektorima - Razvoj ljudskih potencijala - Socijalna zaštita


RAZVOJ SEKTORA OBRAZOVANJA U

REPUBLICI HRVATSKOJ

Hrvatska je usmjerena na unapređivanje razvoja demokracije i tržišne ekonomije temeljene na znanju, što su uvjeti za uspješno članstvo kako u europskim, tako i u globalnim asocijacijama. Obrazovni sustav ima bitnu ulogu kako u ispunjavanju navedenih uvjeta tako i u ostvarivanju dugoročnog i održivog društvenog i ekonomskog razvitka Hrvatske. Unatoč spomenutoj važnosti obrazovanja, udio javnih izdataka za obrazovanje u ukupnim javnim izdacima u Hrvatskoj značajno je manji nego u zemljama koje se spremaju pristupiti Europskoj uniji (4.4% prema 6.3% bruto domaćeg proizvoda). Stopa nepismenosti odraslih od 1,5% je u prosjeku nekoliko puta veća od stope nepismenosti u zemljama koje se spremaju pristupiti Europskoj uniji (primjerice, navedena stopa u Poljskoj i Sloveniji iznosi 0,3%, a u Mađarskoj 0.6%). Prosječni petogodišnji Hrvat tijekom svog životnog vijeka može očekivati otprilike četiri godine manje obrazovanja u odnosu na prosječno petogodišnje dijete iz zemalja OECD-a. Broj hrvatskih građana sa završenim fakultetom za polovicu je manji od broja visokoobrazovanih u zemljama OECD-a. Usporedo s tim javlja se i problem zastarjelih nastavnih planova i programa te modela organizacije izobrazbe koji ne odražavaju potrebe društva temeljenog na znanju (knowledge society) i ekonomskog razvoja temeljenog na inovacijama. Uzevši u obzir opisano stanje i važnost sektora obrazovanja, Svjetska banka je na zahtjev Vlade Republike Hrvatske podnijela zahtjev za darovnicu japanske vlade u iznosu od USD 766.150, koja je nedavno odobrena u punom iznosu. Sredstva darovnice koristila bi se za pripremu predloženog Projekta reforme obrazovanja, koji bi se financirao investicijskim zajmom Svjetske banke.

Srednjoročni problemi i prioriteti Kvaliteta naobrazbe i konkurentnost hrvatskog obrazovnog sustava mogli bi se u srednjem

razdoblju značajno povećati ukoliko bi se domaći napori i znanje udružili s međunarodnim iskustvom. Navedeno bi zahtijevalo provedbu dugoročnog programa reforme obrazovanja. Takav reformski program mogao bi se sastojati od tri faze:

• izrade sveobuhvatnog srednjoročnog plana za razvoj obrazovanja, za čiju je izradu neophodno provesti ciljane analize i prikupiti neophodne podatke;

• provedbe konkretnih intervencija usmjerene na poboljšanje kurikuluma na svim razinama sustava, uključujući obrazovne materijale, podupiranje stručnog usavršavanja nastavnika, poboljšanje vrednovanja obrazovnih procesa i rezultata, te osnaživanje upravljanja obrazovnim sustavom na svim razinama; i

• konsolidacije uspješnih reformskih zahvata uz podržavanje istraživačkih aktivnosti na području obrazovanja te razmjene pozitivnih iskustava između nastavnika i obrazovnih ustanova.

Plan za reformu obrazovnog sustava temeljen na koncenzusu. U maloj zemlji kao što je Hrvatska od najveće je važnosti da se svi raspoloživi ljudski resursi iskoriste za ostvarivanje zajedničkog cilja. Problem nije samo utvrditi smjerove i ciljeve reforme obrazovanja, nego i postići koncenzus u vezi s reformom sustava koji bi se temeljio na razumijevanju hrvatskog obrazovnog sustava. U tom kontekstu preporuka je angažirati se u međunarodnoj suradnji, proučavati slične reformske projekte u inozemnim obrazovnim sustavima i s njima povezane mehanizme za postizanje koncenzusa.

Uloga države u obrazovanju. Uloga države u obrazovnom sustavu i njezina česta neučinkovitost najčešćim su uzrokom glavnih problema u obrazovnom sustavu te prepreka u njihovom rješavanju. U Republici Hrvatskoj obaveze i odgovornosti između različitih razina uprave nisu jasno razgraničene, stoga je vrlo važno da država razjasni svoju ulogu u odnosu na obrazovne institucije. Primjerice, država u sadašnjem sustavu kontrolira obrazovne inpute i procese te istovremeno prenosi odgovornost za rezultate na



škole, iako svjetska iskustva ukazuju da bi trebala pomoći školama da postanu odgovorne za rezultate obrazovanja tako što im pruža veću fleksibilnost i istovremeno je podrška u pomaganju školama da ostvare dobre rezultate.

Upravljanje obrazovnim sustavom. Slično drugim zemljama u tranziciji, i hrvatske vlasti nailaze na probleme s dogovaranjem, koordinacijom i kontinuiranošću politika, te strateškim i analitičkim kapacitetima. Kada se tome pridoda i nedostatak statističkih podataka, analiza i evaluacija relevantnih za donošenje odluka, jasno je da vlasti imaju umanjenu sposobnost za provođenjem promjena, čak i u situaciji kada za to postoje politički uvjeti. Nedavno formirano Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa može poduzeti određene korake, polazeći od revizije kojom bi se ocijenilo koliko je dobro novo Ministarstvo organizirano za izvršavanje generičkih zadaća za koje je nadležno. Takva bi ocjena bila korisna u procesu spajanja raspršenih funkcija, utvrđivanja zahtjeva u pogledu osoblja i sredstava/kapitala (kao što su određeni paketi programske podrške za financijske procjene), utemeljenja sustava za reviziju uspješnosti poslovanja, definiranja opisa radnih mjesta i kriterija zapošljavanja, te utvrđivanja tehničke pomoći koja će biti potrebna kako bi se osoblje obučilo djelotvorno obavljati svoje nove dužnosti.

Razvoj kurikuluma i vrednovanje obrazovnih postignuća.. U Hrvatskoj se sadašnji nastavni program općenito smatra zastarjelim i u velikoj mjeri irelevantnim za učenike/studente informacijskog doba, čineći ga glavnom preprekom u stvaranju ljudskog kapitala potrebnog za razvoj demokratskog društva i ekonomskog razvitka temeljenog na inovacijama. Reforma nastavnog programa je prijeko potrebna i treba se temeljiti na dugoročnijem planu koji poštuje hrvatsku tradiciju, uzimajući u obzir sadašnji nastavni kadar. Navedeni bi plan izrade kurikuluma također morao biti popraćen planom stručnog usavršavanja nastavnika te, što je najvažnije, adekvatnim resursima. Isto tako, Hrvatskoj je potreban i dugoročniji plan na području vrednovanja obrazovnih postignuća, koji bi određivao konceptualni okvir za vrednovanje i ocjenjivanje, uloge različitih strana uključenih u proces, te mehanizme za prikupljanje podataka. Nakon donošenja navedenog plana potrebno je da se nastavnici upoznaju s vrednovanjima obrazovnih dostignuća, poboljša kvaliteta vrednovanja na razini škola te razvije sustav pouzdanog vanjskog ispitivanja znanja na završetku određenog stupnja školovanja (primjer državne mature). Istodobno, odgovornost za rezultate u obrazovanju može se povećati i kroz sudjelovanje i vrednovanje znanja učenika na međunarodnim ispitima znanja.

Pružanje podrške školama i nastavnicima. U svakoj obrazovnoj reformi nastavnici su izloženi pritisku. Hrvatska ima predani nastavni kadar koji zaslužuje odgovarajući tretman tijekom provedbe obrazovne reforme. Nastavnike treba ne samo adekvatno nagrađivati za njihov rad, nego im od samog početka (tijekom školovanja na fakultetu) treba osigurati zadovoljavajuću izobrazbu, a tijekom karijere često im pružati prilike za kvalitetno stručno usavršavanje. Dakle, potrebno je izmijeniti sadašnju praksu i politiku obrazovanja nastavnika, razviti sustav stalnog stručnog usavršavanja te stvoriti pretpostavke za podržavanje inicijativa za poboljšanje škola.

Prioritetna pitanja: što se može učiniti u razdoblju od narednih šest do dvanaest mjeseci

Nekoliko pitanja moglo bi se rješavati u kratkom roku, uz istodobnu prilagodbu novom ustroju Vlade:

• Izrada Srednjoročnog plana za razvoj obrazovanja koji bi odredio glavne smjernice politike, načela, te kvalitativne i kvantitativne ciljeve razvoja obrazovnog sektora do 2008. godine. U vezi s time, trebalo bi odrediti i primijeniti mehanizam za postizanje nacionalnog koncenzusa u pogledu prioriteta obrazovne reforme, uključujući i proces savjetovanja s glavnim zainteresiranim stranama.

• Nastavak intenzivnog rada na područjima izrade nacionalnog kurikuluma i obrazovanja nastavnika, koje trenutno dijelom podupire Centar za istraživanje i razvoj obrazovanja pri Institutu za društvena



istraživanja u Zagrebu, te identificiranje i stjecanje odgovarajuće tehničke pomoći u okviru darovnice Vlade Japana za pripremu projekta reforme obrazovanja.

• Osnivanje nezavisne institucije nadležne za vrednovanje obrazovnih dostignuća učenika (kao u mnogim drugim zemljama, ta institucija mora biti nezavisna kako bi održala svoju vjerodostojnost i bila neovisna od sukoba interesa). Istodobno, potrebno je započeti proces izrade nacionalnog plana za vrednovanje obrazovnih dostignuća (kao dio reforme obrazovnog sustava ).

• Jačanje stručnih kapaciteta unutar Ministarstva znanosti, prosvjete i športa za osmišljavanje, rukovođenje i nadgledanje reforme obrazovnog sustava.

Aktivnosti Svjetske banke u obrazovnom sektoru u Republici Hrvatskoj

Svjetska banka može ponuditi znanje i iskustvo proizašlo iz sudjelovanja u reformama obrazovnih sustava kako na globalnoj razini tako i u zemljama u tranziciji te iz rada na ranije obavljenim analitičkim studijama koje se odnose na Hrvatsku, posebice Ekonomski memorandum za Republiku Hrvatsku (2003.) i Analiza javnih rashoda i proračunskih institucija u Hrvatskoj (2001.). Svjetska banka može podupirati reforme koje poboljšavaju obrazovne politike i strateške strukture, kao i one intervencije na državnim i lokalnim razinama koje dovode do bolje kvalitete i produktivnosti unutar obrazovnog sustava. Na zahtjev Vlade Republike Hrvatske, u listopadu 2003. godine Svjetska banka je podnijela zahtjev za darovnicu japanske vlade u iznosu od USD 766.150, a u svrhu pripreme predloženog Projekta obrazovne reforme. Japanska vlada nedavno je odobrila darovnicu u zatraženom iznosu. Svjetska banka će uskoro započeti razgovore s novom Vladom o Strategiji pomoći Svjetske banke Republici Hrvatskoj (CAS) u razdoblju od 2004.-2007. godine (vidi dio o Strategiji pomoći Svjetske banke za Republiku Hrvatsku). Navedeni dijalog predstavljat će priliku za detaljne razgovore o opsegu, vremenskom rasporedu i veličini predloženog Projekta obrazovne reforme. Podrška reformama na području obrazovnih politika također je moguća putem predloženog Zajma za programsku prilagodbu (PAL).



IZAZOVI S KOJIMA SE SUOČAVA ZDRAVSTVENI SUSTAV U HRVATSKOJ

Uvod

U zdravstvenom sustavu Hrvatske proveden je niz reformi koje su pomogle u preobrazbi naslijeđenog rascjepkanog sustava zdravstva iz bivše Jugoslavije u sustav koji se pridržava načela univerzalnosti i solidarnosti. Zakon o zdravstvenoj zaštiti iz 1993. konsolidirao je sustav financiranja zdravstva preko jedne javne ustanove (Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje – HZZO), istovremeno priznajući ulogu koju imaju usluge privatnog osiguranja i privatne zdravstvene skrbi. Taj sustav se pokazao relativno dobrim u odnosu prema ostalim zemljama u regiji zbog kvalificiranih djelatnika, uhodanog sustava programa javnog zdravstva i boljih rezultata u zdravstvu od većine zemalja sa sličnim prihodima.

Međutim, ti su rezultati postignuti uz visoku cijenu pa rastući deficit u Zavodu za zdravstveno osiguranje postaje izvorom posebne zabrinutosti. Hrvatska već troši na zdravstvene usluge više od drugih država sa sličnom razinom BDP-a (pogledati podatke navedene dalje u tekstu). Nedavno uvedena politika obuzdavanja troškova dovodi do problema dostupnosti zdravstvene skrbi, a uz to je u porastu i pritisak na povećanje izdataka koji proizlazi iz starenja stanovništva, novih tehnologija i promijenjene epidemiološke slike. Unatoč gore navedenom napretku, glavni rezultati u zdravstvu znatno zaostaju za prosjekom u EU – stopa smrtnosti u novorođenčadi je 7,4 na 1000 živorođene djece (prosjek u EU je 4,9) a smrtnost rodilja je 6,9 na 100 000 poroda (u EU – 5,5). Uobičajena stopa smrtnosti od ishemijskih bolesti srca je gotovo dvostruko, a učestalost TBC-a gotovo trostruko veća od prosjeka u EU. Kao i mnoge druge zemlje, Hrvatska se suočava s cijelim nizom složenih i međusobno povezanih izazova iz područja zdravstva, kao što su fiskalna efikasnost zdravstvenog sektora, učinkovitost pruženih usluga u odnosu prema nacionalnim potrebama, organizacija i uprava na središnjoj, regionalnoj i lokalnoj razini, te sposobnost postizanja rezultata od strane institucija i zaposlenika u zdravstvu.

Ključni srednjoročni izazovi i prioriteti

U srednjoročnom razdoblju sektor zdravstva u Hrvatskoj suočit će se sa sljedećim izazovima koje bi trebalo najhitnije riješiti : 18

• Obuzdavanje cijena za usluge u zdravstvu i prenamjena ograničenih sredstava s ciljem pružanja usluga uz najmanje troškove. Hrvatska je 2002. potrošila više od 9% BDP i više od 15% državnog proračuna na zdravstvenu skrb u usporedbi sa 6,5% BDP-a u jedanaest zemalja srednje i istočne Europe.19 HZZO administrira najveći dio sredstava za zdravstvenu skrb u Hrvatskoj, koji čini 94% javnih izdataka i otprilike 80% ukupnih izdataka za zdravstvo u Hrvatskoj. HZZO je od 1998. do 2000. zabilježio naglo realno povećanje izdataka za zdravstvo, u prosječnom iznosu od oko 8 posto godišnje realno. Ta stopa povećanja izdataka premašila je prihode na raspolaganju HZZO-u, koji se uglavnom prikupljaju iz doprinosa na plaće i iz plaća, koji nisu značajno rasli u istom razdoblju. Između 2000. i 2002. stopa rasta izdataka HZZO-a usporena je zbog pada izdataka za farmaceutske proizvode, primarnu skrb i ambulantne specijalističke usluge, što je djelomično nadoknađeno povećanjem naknada za bolničko liječenje.

18 Krajem 2003. Svjetska banka dovršila je nacrt studije o financiranju sektora zdravstva, u kojoj su teze iz ovog izvješća mnogo detaljnije razrađene. Nova Vlada će dobiti na uvid ovaj nacrt studije o zdravstvu i moći ga komentirati prije slanja na objavljivanje. 19 Hrvatska, Slovenija, Republika Slovačka, Rumunjska, Poljska, Moldova, BRJ Makedonija, Madžarska, Republika Češka, Bugarska i Albanija. Među tih jedanaest zemalja Hrvatska je također imala najveće izdatke za zdravstvo kao udjel u BDP-u.



Pa ipak, Zakon o zdravstvenom osiguranju iz 2002. uveo je participaciju u osnovni paket zdravstvenog osiguranja koji pokriva HZZO. Cilj ove izmjene je nadzor pretjeranog korištenja participacija od strane korisnika. Međutim, istovremeno je uvedeno i dobrovoljno zdravstveno osiguranje kako bi se pokrili troškovi participacije, a kao dio strategije za povećanje prihoda. Ta mjera predstavlja značajan fiskalni rizik za sustav zdravstva. Bilo bi dobro da Vlada razmotri pokretanje dobrovoljnog programa osiguranja koji bi nudio pokriće troškova za usluge izvan programa obveznog osiguranja i ne bi pokrivao troškove participacije, koja je ionako uvedena u program obveznog osiguranja kako bi se smanjila potražnja. Pomicanje izdataka prema potencijalno isplativijoj primarnoj skrbi otvara mogućnost još većeg nadzora nad rastom izdataka.

• Povećanje učinkovitosti i produktivnosti usluga kroz reorganizaciju i racionalizaciju sustava pružanja usluga; osobito na sekundarnoj i tercijarnoj razini. Sadašnji sustav pružanja usluga više nije najprikladniji za zadovoljavanje zdravstvenih potreba građana Hrvatske budući da je bio izgrađen s primarnim ciljem rješavanja akutnih bolesti. Sa starenjem stanovništva i smanjenjem učestalosti infekcijskih bolesti, teret se pomiče prema bolestima koje su povezane sa životnim navikama i prema kroničnim bolestima. Postojeći sustav ne promiče niti održava zdravlje na učinkovit način, ne liječi kronične bolesti niti sprečava skupe intervencije. Jačanje i preusmjeravanje sustava primarne zdravstvene skrbi ka promicanju zdravlja i zbrinjavanje kroničnih bolesti jedan je dio rješenja. Drugi dio je u preustroju usluga s ciljem učinkovitijeg postizanja kontinuiteta skrbi od primarne do sekundarne i tercijarne razine te vraćanju na razinu lokalne zajednice. Učinkovitija primarna zdravstvena skrb, timski rad i učinkovitije zbrinjavanje pojedinačnih slučajeva pridonijet će poboljšanju kvalitete zdravstvene skrbi i nadzoru nad troškovima u sustavu zdravstva.

• Proširenje uloge HZZO-a kao kupca i poboljšanje njegovog ugovornog odnosa s pružateljima zdravstvenih usluga kako bi se uravnotežio odnos između isplata i poticajnih sredstava za učinkovitost i kvalitetu. Kao glavni platilac, HZZO se može poslužiti aktivnom strategijom nabavke kako bi potaknuo učinkovitost i kvalitativna poboljšanja u sustavu. Ako se daju naknade samo za troškove poslovanja, smanjit će se utjecaj platnih mehanizama, koje je HZZO uveo kako bi promijenio ponašanje davatelja usluga, primjerice plaćanje bolnicama prema broju slučajeva ili plaćanje zdravstvene skrbi na temelju postignutih rezultata. HZZO-u su potrebne dublje promjene želi li u potpunosti iskoristiti svoje ovlasti i potencijal za poticanje promjena u sustavu.

• Poboljšanje upravljanja sustavom primarne i sekundarne zdravstvene zaštite od strane lokalnih vlasti. Jedinice lokalne uprave posjeduju i vode većinu javnih ustanova primarne i sekundarne zdravstvene skrbi, uključujući opće bolnice, poliklinike, zavode za javno zdravstvo te zdravstvene organizacije u lokalnoj zajednici (kućna njega i jedinice hitne pomoći). Iako te ustanove primaju sredstva za rad preko ugovora s HZZO-om, lokalna uprava je odgovorna za održavanje infrastrukture, a sve više i za kapitalna ulaganja. U 2002. godini su županijske vlasti na zdravstvene usluge potrošile samo 3% vlastitih prihoda, što upućuje na to da ima prostora za povećanje doprinosa lokane uprave za zdravstvenu skrb. Treba ispitati tijek financijskih sredstava i implikacije na odgovornost, učinkovitost i kvalitetu skrbi.

• Proširenje programa javnog zdravstva u cilju prevencije i promicanja zdravlja. Značajan dio kroničnih bolesti i stanja moguće je spriječiti promicanjem zdravih životnih navika, s preventivnim mjerama iz područja screening-a, te primarne i sekundarne skrbi. Ulaganja u to područje u Hrvatskoj su i dalje relativno skromna.

• Strateško planiranje za reformu sustava zdravstvene skrbi. Bilo bi preporučljivo utvrditi pod-skup provedivih kratkoročnih, srednjoročnih i dugoročnih prioriteta, od organizacije sustava zdravstva do ljudskih resursa i obuke, te donijeti i provesti odgovarajuću strategiju.



Aktivnosti Svjetske banke u sektoru zdravstva u Hrvatskoj

Svjetska banka može ponuditi bogata stručna znanja o reformi sektora zdravstva koja se oslanjaju na globalna i regionalna stručna iskustva, kao i na dovršene studije o specifičnostima pojedine zemlje. Studije za Hrvatsku uključuju Analizu javnih rashoda i proračunskih institucija (PEIR, 2001.), a pripremljen je i nacrt Studije o financiranju zdravstva (2003), koju će nova Vlada dobiti na uvid i moći je komentirati.

Prvi projekt u području zdravstva za Hrvatsku, financiran zajmom u iznosu od 40 milijuna USD, završen je 1999. Zajam za strukturnu prilagodbu, dovršen 2003, pružio je potporu vladinoj strukturnoj reformi kroz komponentu jačanja fiskalne discipline na području zdravstva. U lipnju 2004. planira se dovršetak aktivnog Projekta zdravstvenog sustava, za koji je Svjetska banka dala zajam u iznosu od 29 milijuna USD. Prijašnja Vlada zatražila je produženje do lipnja 2005., o čemu je planirano razgovarati s novom Vladom.

Na službeni zahtjev hrvatske Vlade u listopadu 2003. Svjetska banka se obratila Vladi Japana za darovnicu u iznosu od 425.000 USD za pripremu Projekta održivog zdravstvenog sustava. Japanska Vlada upravo je odobrila prijedlog darovnice. Po usvajanju CAS-a, nova Vlada će dobiti na uvid ugovor o darovnici i moći ga realizirati (prema Vladinoj proceduri). Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi upravljat će i darovnicom i predloženim zajmom, a nova Vlada će uz veliku fleksibilnost moći odrediti i financirati svoje prioritete.

Uskoro će Svjetska banka uključiti novu Vladu u konzultacije o Strategiji pomoći Svjetske banke Republici Hrvatskoj 2004. - 2007. (pogledati prilog CAS), što otvara mogućnost rasprave o okviru, vremenu i opsegu predloženog Projekta održivog zdravstvenog sustava. Podrška reformi politike u sektoru zdravstva dostupna je i kroz predloženi Zajam za programsku prilagodbu (PAL).



RAZVOJ SUSTAVA SOCIJALNE ZAŠTITE U HRVATSKOJ

Uvod

Trajno poboljšavanje nacionalnog životnog standarda u Hrvatskoj najbolje će se osigurati stvaranjem povoljnih prilika za otvaranje radnih mjesta i stvaranje dohotka, koje proizlaze iz gospodarskog rasta i razvoja privatnog sektora. Mnogi Hrvati već su osjetili blagodati tranzicije u otvorenije društvo i tržišno-orijentirano gospodarstvo, a pristupanje Europskoj uniji vjerojatno će još proširiti i povećati navedene koristi. S druge strane, društveno-ekonomska tranzicija i rat donijeli su poteškoće brojnim pojedincima i obiteljima. Mnogi od njih teško su se nosili s time, uzevši u obzir veliku nezaposlenost i još uvijek ograničenu raspoloživost usluga. Siromaštvo u Hrvatskoj procijenjeno je na otprilike 10 posto prema nacionalnoj linija siromaštva.

Hrvatska troši 29 posto BDP-a na zdravstvo, obrazovanje, mirovine i socijalnu zaštitu, što je mnogo u usporedbi s drugim zemljama. Stoga je potrebno konsolidirati i poboljšati učinkovitost izdataka za socijalne sektore, od kojih mnogi podupiru potrošnju umjesto ulaganja. U isto vrijeme, na socijalnu pomoć, koja predstavlja najbolje ciljani program socijalnih izdataka u Hrvatskoj, troši se prilično mali dio tog šireg okvira (0,7 posto BDP-a, što je dosta ispod 1,7 posto BDP-a, koliko iznosi prosjek u zemljama članicama Europske unije). Postojećih jedanaest različitih naknada socijalne skrbi loše je koordinirano s usporednim sustavima gotovinskih naknada koje osiguravaju lokalne vlasti. To sugerira potrebu za racionalizacijom koja bi poboljšala ciljanost gotovinskih socijalnih naknada. Iako se Hrvatskoj mora priznati duga tradicija u pružanju socijalne skrbi, činjenica je i da je taj sustav općenito zastario te u prevelikoj mjeri centraliziran i institucionaliziran, usprkos rastućim potrebama.20 Porastao je i broj male djece i mlađih adolescenata koji dobivaju smještaj u domovima. Zatim, mnoge su ustanove prevelike (prosječni kapacitet dječjih domova je 80 djece), a štićenici u njima borave predugo. Inozemna iskustva pokazuju da je socijalna skrb u sklopu lokalne zajednice (poput pružanja usluga dnevnih boravaka starijim osobama i invalidima, te smještanja djece u druge obitelji) mnogo jeftinija i djelotvornija od smještaja u ustanovama.

Hrvatska socijalna politika morat će postići kompromis između: (i) podizanja životnog standarda i pružanja djelotvorne socijalne skrbi onima kojima je najpotrebnija; (ii) održavanja troškova programa socijalne skrbi na prihvatljivoj razini, imajući u vidu sadašnji veliki fiskalni pritisak i sve stariju hrvatsku populaciju; (iii) uključivanja radnih poticaja za korisnike naknada i traženja mogućnosti njihovog zapošljavanja – gotovo pedeset posto korisnika socijalnih naknada u Hrvatskoj sposobno je za rad; te (iv) održavanja programa jednostavnima u administrativnom smislu. U tom kontekstu, za oblikovanje programa potrebno je (i) definirati tko će imati pravo na naknade i usluge; (ii) utvrditi koji će čimbenici utjecati na pravo primanja naknada, u kojem obliku i trajanju; te (iii) ustanoviti koje će razine vlasti biti odgovorne za socijalnu politiku s jedne i pravila, financiranje, administraciju i praćenje sustava socijalne skrbi s druge strane.


Nova Vlada ima jedinstvenu priliku da razjasni vlastite stavove, definira i provede svoj plan reforme sustava socijalne skrbi. Hrvatska je usvojila Program borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti koji promiče nastojanja zemlje za poboljšanjem životnog standarda i smanjenjem siromaštva kroz otvaranja radnih mjesta i provođenje socijalnih programa. Kao podrška tim nastojanjima, započelo se s radom na Preporukama za oblikovanje i provedbu reforme socijalne skrbi u Republici Hrvatskoj koja

20 Na primjer, predviđa se da će potrebe sve starije hrvatske populacije za smještajem u staračkim domovima do 2040. godine porasti za 2.200 kreveta, povrh već postojećih ograničenih kapaciteta i dugačkih lista čekanja.



su sredinom 2003. predstavljena široj javnosti. Gore opisani izazovi i ograničenja sugeriraju da je potrebno usredotočiti se na sljedeće:

• Organizacija i upravljanje sustavom. Poboljšanja na području organizacije i upravljanja sustavom socijalne skrbi putem jasno određene i razgraničene nacionalne, regionalne i lokalne odgovornosti za pružanje skrbi i financiranje. To bi se moglo postići osnivanjem novog Zavoda za socijalni rad, poboljšanjima u radnoj praksi centara za socijalnu skrb, te poboljšanim kreiranjem politike i povećanom sposobnošću praćenja na nacionalnoj razini.

• Promicanje uspješnog pružanja usluga u lokalnim zajednicama. Unatoč tome što je mnogo učinjeno u pronalaženju alternativa institucionalnom smještaju korisnika kroz uključivanje lokalne zajednice, još ne postoji sistematski pristup budući da dosadašnja rasprostranjenost i uspjeh takvog pristupa uvelike ovise o pojedinačnim inicijativama na lokalnoj razini. Domove kroz koje se provodi institucionalni smještaj trebalo bi postupno transformirati, paralelno promičući pružanje alternativnog smještaja i usluga u sklopu lokalne zajednice. Predlažemo da se ta promjena podupre uvođenjem plana financiranja za inovativno pružanje socijalnih usluga, uz postojanje mehanizama za kontrolu kvalitete koji će osigurati minimalne standarde u pružanju usluga.

• Povećanje djelotvornosti sustava gotovinskih naknada. Sustav novčanih naknada unutar sustava socijalne skrbi u Hrvatskoj je složen. Sastoji od paralelnih sustava novčanih naknada koje osiguravaju središnje, županijske i lokalne vlasti. Sustav obuhvaća više različitih naknada koje su u pravilu malih iznosa, s različitom učinkovitošću u pogledu ciljanosti, te ne osigurava provedbu osnovnog cilja socijalne politike da svi korisnici dobivaju dostatnu minimalnu pomoć za uzdržavanje. Gotovo svaki drugi korisnik novčane naknade radno je sposobna nezaposlena osoba, no sustav premalo stavlja naglasak na ponovno uključivanje navedenih korisnika u populaciju zaposlenih. Postojeći sustav višestrukih naknada za socijalnu pomoć trebalo bi pojednostavniti, kako bi se osigurao zajamčeni minimalni prihod kućanstava po glavi kućanstva koji bi se zasnivao na postojećoj redovitoj pomoći za uzdržavanje.

• Praćenje prihoda, izdataka i ponašanja kućanstava. Iako su tehnički poslovi na ovom području već započeti, metodologija nacionalnog praćenja dohotka kućanstava i siromaštva u Hrvatskoj tek treba biti usvojena i primijenjena. Iako su već uvedena poboljšanja u postojećim anketama o potrošnji kućanstava i radnoj snazi, relativno jednostavne i ne pretjerano skupe mjere za poboljšanje ankete o potrošnji kućanstava omogućile bi Hrvatskoj podizanje kvalitete podataka na višu, europsku razinu, čime bi se osigurala bolja informiranost hrvatskih kreatora politike i javnosti o dinamici prihoda kućanstava i kretanjima opće razine siromaštva.

Aktivnosti Svjetske banke u sektoru socijalne zaštite u Hrvatskoj

Svjetska banka raspolaže znanjem i iskustvom u reformiranju sektora socijalne zaštite koje proizlazi iz sudjelovanja u reformama sustava socijalne zaštite kako na globalnoj razini tako i u zemljama u tranziciji. Također, znanje koje Banka ima o sustavu socijalne skrbi u Hrvatskoj proizlazi, između ostalog, i iz Studije o ekonomskoj ranjivosti i socijalnom blagostanju u Hrvatskoj (2000), koja mjeri siromaštvo i nejednakost u zemlji i savjetuje kako poboljšati ciljanost novčanih socijalnih naknada i zaštitu siromašnih, te iz Analize javnih rashoda i proračunskih institucija u Hrvatskoj (2001), koja, između ostalog, sadrži analizu strukture socijalnih izdataka, proučava glavne probleme i daje preporuke za ciljane programe novčanih naknada.

Bančino znanje o Hrvatskoj također proizlazi i iz njezine suradnje s hrvatskim vlastima na Zajmu za strukturnu prilagodbu, završenom 2003. godine (čiji je jedan dio imao za cilj jačanje sustava socijalne zaštite), kao i na razvijanju programa reforme na području socijalne zaštite.



Na molbu Vlade Republike Hrvatske, Svjetska banka je 2001. godine od vlada Japana i Velike Britanije zatražila i dobila darovnice u iznosima od 200.000 USD, odnosno 352.000 GBP. Svrha darovnica bila je poduprijeti Ministarstvo rada i socijalne skrbi u pripremi Preporuka za oblikovanje i provedbu reforme socijalne skrbi u Republici Hrvatskoj i s reformom povezani projekt Svjetske banke (vidjeti slijedeći odlomak). U suradnji s djelatnicima Ministarstva i drugih hrvatskih državnih tijela, udruženi timovi inozemnih i hrvatskih konzultanata (odabranih od strane Ministarstva) proveli su opsežnu analizu problema koje je bilo potrebno riješiti u sklopu reforme socijalne skrbi, te su identificirali mjere i mehanizme za provođenje poboljšanja u sustavu. To je rezultiralo cjelovitim izvještajem koji sadrži preporuke za provođenje reforme.

Predloženi Projekt socijalne zaštite Svjetske banke može financirati obnovu postojeće infrastrukture, opremu, tehničku pomoć i izobrazbu potrebnu za ostvarivanje Vladinih ciljeva vezanih uz reformu socijalne politike. Projekt je predviđen na iznos od 36 milijuna USD, a bitno je naglasiti kako Ministarstvo može zatražiti i predujam zajma. Banka će sa zadovoljstvom razmotriti i dogovoriti s novom Vladom strategiju i ulaganja vezana uz projekt, kao i konačni iznos zajma. Postoji mogućnost sufinanciranja troškova tehničke pomoći od strane donatora, što bi predstavljalo privlačnu alternativu korištenju sredstava zajma za potrebe stjecanja inozemne ili domaće tehničke pomoći. Na primjer, švedska vlada je (kroz Sidu) izrazila zainteresiranost za sufinanciranje ovog projekta donacijom. Vrijedi napomenuti da bi se potpora reformi politike u sektoru socijalne zaštite također mogla pružiti kroz predloženi Zajam za programsku prilagodbu.

Pregled po sektorima - Poljoprivreda


POLJOPRIVREDNA POLITIKA HRVATSKE U EUROPSKOJ PERSPEKTIVI

Hrvatska bi nužno trebala preorijentirati svoj opći institucionalni i politički okvir djelovanja za

poljoprivredu u skladu s potrebom da se natječe na europskim tržištima. Poljoprivreda predstavlja važnu komponentu hrvatskog gospodarstva, sudjelujući s oko 8 posto u BDP-u u 2001. godini (što je još uvijek iznad prosjeka zemalja kandidata za članstvo u Europskoj uniji). Međutim, poljoprivredni sektor još se uvijek suočava s mnogim slabostima koje utječu na njegovu sposobnost da se natječe u smislu cijena, kvalitete, udovoljavanja standardima kvalitete Europske unije, produktivnosti i tržišta. Na primjer, u većini slučajeva prinosi su daleko ispod onih u Europskoj uniji, iako su blizu prosjeka zemalja kandidata za članstvo u Europskoj uniji. Kao i biljna proizvodnja, stočarska proizvodnja je općenito znatno ispod standarda Europske unije. Osim toga, prinosi stoke su znatno ispod onih koje postižu zemlje kandidati za članstvo u Europskoj uniji.

Hrvatski poljoprivredni sektor suočava se s ozbiljnim strukturnim slabostima, od kojih su zamjetnije sljedeće:

• Nedovršena tranzicija u poljodjelstvu. Privatna poljoprivredna gospodarstva su mala i rascjepkana, i ne mogu se koristiti ekonomijom razmjera. Prosječna veličina poljoprivrednog gospodarstva je upola manja od onoga u Europskoj uniji. Agrokombinati i zadruge bore se da odgovore potrebama novog gospodarskog okruženja, pri čemu su razine produktivnosti još uvijek na 50-60 posto onih prije rata. Oni su još uvijek uglavnom u državnom vlasništvu i primjenjuju strategije preživljavanja zasnovane na plaćanju sa zakašnjenjem, 'mekom' državnom proračunu i nenaplativim dugovima; sve to je doprinijelo odgodi njihovog restrukturiranja.

• Neriješeno vlasništvo nad zemljom. Trenutačno je 30 posto poljoprivrednih površina i dalje u državnom vlasništvu, a vlasništvo nad približno 40 posto poljoprivrednih površina još uvijek je nejasno. Prema Vladinim procjenama bit će potrebno do 15 godina za rješavanje svih sporova oko privatnog zemljišta. Tržište zemljištima zbog toga jedva funkcionira..

• Slabo razvijena tržišta robe. Slab razvoj konkurentnog poljoprivrednog tržišta na veleprodajnoj razini znači da monopolističko ponašanje trgovaca ili velikih prerađivača često smanjuje trgovačku maržu malih poljoprivrednika. Potpore cijenama i tržištu su u Zajedničkoj poljoprivrednoj politici (ZPP) uglavnom na razini veleprodaje a ne na razini otkupnih cijena za poljoprivrednike. Konkurentsko funkcioniranje veleprodajnog tržišta u Hrvatskoj je, stoga, ključan preduvjet za prelazak na vrste potpora proizvođačima koje su nalik na onu u ZPP-u.

• Nedostatak kredita u seoskim područjima. Ograničeno sudjelovanje banaka u kreditiranju poljoprivrednika rezultat je nedostatka stručnog znanja u poslovanju s malim poljoprivrednim proizvođačima, niske profitabilnosti i potencijalno visoke rizičnosti poljoprivrede, relativno visokih transakcijskih troškova malih kredita kakvi su potrebni malim poljoprivrednim gospodarstvima, nepostojanja dokaza o vlasništvu nad zemljištem, kao i slabog izvršavanja ugovora i stečajnih postupaka.

• Stvaranje poljodjelstva koje bi moglo biti konkurentno u eventualnom europskom okruženju složen je proces koji će iziskivati mnogo vremena.

Predloženi ključni srednjoročni prioriteti su sljedeći:

• Smanjenje razine potpore proizvođačima i usvajanje novih instrumenata poljoprivredne politike. Nalazi Ekonomskog memoranduma za Hrvatsku upućuju na to da je ukupan iznos potpore proizvođačima u Hrvatskoj (procjena je 33 posto u 2001.) viša nego u susjednim, naprednijim tranzicijskim zemljama, ali usporediva s prosjecima u Europskoj uniji (koji imaju



trend smanjenja)21. S obzirom na trend ZPP da smanjuje potpore i potrebu da se hrvatski poljoprivredni proizvođači počnu pripremati za članstvo u Europskoj uniji, koje će sa sobom donijeti još veću konkurenciju, preporuča se smanjivanje sadašnjih visokih razina potpore proizvođačima na razinu nižu od onih koje trenutno postoje u Europskoj uniji. Poljoprivredne reforme usmjerene prema Europskoj uniji vjerojatno bi imale raznolik utjecaj na dohotke u Hrvatskoj. Nove politike podrazumijevale bi smanjene razine potpora proizvođačima, što bi se negativno odrazilo na dohodak poljoprivrednika. Međutim, smanjenjem potpora proizvođačima smanjilo bi se fiskalno opterećenje, što bi donijelo koristi stanovništvu u cjelini (zbog prosječno nižih cijena hrane u usporedbi sa sadašnjom situacijom).

• Usklađivanje poljoprivredne politike u odnosu na ZPP. Proces Europskih integracija nameće potrebu prilagodbe izravnih plaćanja i drugih postojećih mjera strukturne potpore formatu Europske unije, uz istovremeno uvođenje novih mjera, poput poljoprivredno-ekološkog programa. Bit će potrebno ustrojiti transparentan sustav potpore tržišta, koji bi bio u skladu s ZPP-om, i koji bi uključivao potencijalnu uporabu kvota u slučaju nekih proizvoda. Intervencije bi se trebale zasnivati na uočenom kretanju tržišnih cijena (umjesto na prognozama proizvodnje), a zaštitu cijena bi za većinu proizvoda trebalo prebaciti na veleprodajnu razinu, a ne razinu otkupnih cijena.

• Usklađivanje institucija sa ZPP-om – Uspostava Agencije za intervencije u poljoprivredi i Platne agencije nužan je preduvjet za provedbu ZPP-sukladnih aranžmana (poteškoće s kojima se zemlje kandidati za članstvo susreću sugeriraju da bi ta zadaća trebala biti visokoprioritetna). Uvođenje integriranog sustava upravljanja i kontrole također predstavlja kritični preduvjet za funkcioniranje ZPP-a. Uspostavljanje agencije ili odjela za razvoj sela olakšalo bi provedbu koherentne strategije ruralnog razvoja.

• Usvajanje i provedba standarda Europske unije. Proces Europskih integracija zahtijevat će jačanje sposobnosti svih agencija uključenih u donošenje i provedbu standarda Europske unije u vezi s poljoprivredom, uključujući davanje odgovarajuće potpore proizvođačima. Jedinstvena služba za veterinarsku kontrolu i kontrolu hrane, u skladu s politikom Europske unije, eliminirala bi preklapanje odgovornosti i povećala učinkovitost. Ujedno će biti potrebno uspostaviti jedinstvenu, središnju agenciju za zaštitu bilja i usvajanje fitosanitarnih standarda Europske unije.

Prioritetna područja u kratkoročnom razdoblju

• Usvajanje strateškog reformskog dokumenta, koji bi identificirao i razradio potrebne reforme i mjere za njihovu provedbu, uz točnu podjelu zaduženja za provedbu reformi, s jasno određenim vremenskim okvirom.

• Rješavanje preostalih problema u vezi s vlasništvom nad zemljom i stvaranje uvjeta za funkcioniranje zemljišnog tržišta. Pristup zemljištu jedan je od glavnih ograničenja u stvaranju ekonomije razmjera, zbog čega je potrebno ubrzati donošenje odluka o budućoj upotrebi državnog poljoprivrednog zemljišta. Trebalo bi odrediti strogi krajnji rok za utvrđivanje i rješavanje slučajeva neriješenog vlasništva nad zemljom, po čijem isteku bi većinu zemlje u državnom vlasništvu trebalo po hitnom postupku privatizirati putem dražbi.

• Ubrzavanje privatizacije i restrukturiranja preostalih agrokombinata i drugih velikih poljodjelskih struktura, podjelom agrokombinata prema postojećim funkcijama i nuđenjem na

21 Razine potpore u Zajedničkoj poljoprivrednoj politici se smanjuju, i Hrvatska bi trebala uzeti u obzir razvojnu (promjenjivu) prirodu instrumenata i uvjeta ZPP-a kao “pokretnu metu.”



prodaju svih pojedinih dijelova zasebno. Kombinate koji u danom vremenskom razdoblju ne nađu sposobne komercijalne investitore trebalo bi likvidirati.

• Neprofitabilnim poljoprivrednim gospodarstvima trebalo bi omogućiti da se ugase i oslobode resurse za profitabilne i učinkovite operacije. To se može postići jedino usvajanjem tvrdih proračunskih ograničenja, koja potiču strogu financijsku disciplinu i djelotvorno provode krajnju mjeru stečaja za one koji loše posluju, bez obzira na vrstu poljoprivrednog gospodarstva.

• Porezni sustav i omogućene porezne olakšice trebaju se uskladiti s praksom i zahtjevima Europske unije. Naročito bi trebalo eliminirati sve porezne povlastice za poljodjelce.

Aktivnosti Svjetske banke u poljoprivrednom sektoru u Hrvatskoj

U području poljoprivredne reforme Svjetska banka ima stručno znanje na globalnom i regionalnom planu, te na planu pojedinačnih država. Stručno znanje u slučaju Hrvatske temelji se na cijelom nizu projekata i analitičkih studija, a posebno na Ekonomskom memorandumu za Hrvatsku. Stručno znanje temelji se na sljedećim projektima: (i) Projekt potpore malim poljoprivrednim gospodarstvima (zatvoren u prosincu 2002.), koji je pomagao u davanju tehnološke potpore privatnim poljoprivrednim proizvođačima (ii) Projekt obnove i zaštite obalnih šuma (zatvoren u lipnju 2003.), kojim se pomagala obnova obalnih šuma uništenih ratnim razaranjima i radilo na poboljšanju mjera za sprečavanje i gašenje požara u obalnim šumama Hrvatske, (iii) te Projekt obnove istočne Slavonije, Baranje i zapadnog Srijema (vidjeti prilog broj 7. Aktivni projekti).

Svjetska banka će uskoro započeti razgovor s novom Vladom o Strategiji pomoći Svjetske banke Republici Hrvatskoj (tzv. Country Assistance Strategy - CAS) u razdoblju 2004-2007. Time će se ponuditi mogućnosti za razgovor o mogućim ulaganjima i podršci Svjetske banke u reformi poljoprivrednog sektora u Hrvatskoj.

Pregled po sektorima - Energetski sektor


ENERGETSKI SEKTOR

Uvod Učinkovito pružanje energetskih usluga važno je za promicanje rasta i poboljšanje

kompetitivnosti Hrvatske u odnosu na ostatak Europe. Hrvatska to nastoji postići provedbom dvojakog programa reformi s ciljem:

• Prikupljanja i privlačenja značajnih investicijskih sredstava za modernizaciju energetske infrastrukture, uključujući (i) nužnu poslijeratnu obnovu dijelova električne, naftne i mreže prirodnog plina, kao i poboljšanje postrojenja i njihovo prilagođavanje standardima EU, (ii) postizanje maksimalne iskoristivosti resursa, orijentiranje na više izvora opskrbe i poboljšanja sigurnosti opskrbe, (iii) proširenja energetske mreže unutar zemlje i prema susjednim zemljama s ciljem razvoja trans-europskih mreža i regionalnih tržišta energije.

• Razvijanja energetskog sektora koji se temelji na tržištu, uz strateški i regulacijski okvir kompatibilan s onim u zemljama Europske unije.

Tijekom 2001. godine usvojen je niz zakona iz područja energije kako bi se pokrenule te reforme. Njihova provedba u sektoru nafte i plina uglavnom je zadovoljavajuća. Napredak u sektoru električne energije je sporiji i zahtijeva punu pozornost vlade.

Ključni srednjoročni izazovi i prioriteti

Provedba energetske politike koja potiče znatna ulaganja u infrastrukturu. Obzirom na investicijske potrebe Hrvatske, izuzetno je važno poticati privatno ulaganje u energetske mreže Hrvatske. Za to treba stvoriti poticajni okvir sa slijedećim osnovnim karakteristikama: (i) razvidnost i predvidivost industrije i tržišnih struktura te regulacijskog okvira, minimizacija kretanja/faktora koje potencijalni ulagači smatraju rizikom; (ii) vjerodostojnost regulacijskog okvira kroz jasnu podjelu odgovornosti između vlade, Sabora i regulacijskog tijela; (iii) učinkovite tarife koje odražavaju troškove i odašilju primjerene signale investitorima i klijentima.

Poboljšanje regulacijskog okvira kako bi što vjernije odražavao načela tržišne ekonomije i naputke EU. Koraci koje treba poduzeti uključuju: (i) formuliranje i provedbu energetske politike; (ii) dovršenje preustroja energetskih tvrtki te (iii) podršku neovisnom djelovanju regulacijskog tijela za tržišta električne energije i plina.

Proširenje energetske mreže prema susjednim zemljama za transeuropske mreže i regionalna tržišta. Energetska strategija za jugoistočnu Europu zacrtana je Atenskim memorandumom. Jugoistočna Europa, uključujući Hrvatsku, pristala je razviti regionalno tržište energije (SEEREM) te se obvezala poduzeti korake ka otvaranju tržišta, uključujući donošenje energetske strategije, uspostavljanje neovisnih regulacijskih tijela, razdvajanje industrije, razvoj mrežnih pravilnika, prekograničnog određivanja cijena prijenosa kao i načela za rješavanje preopterećenja, te uspostavljanje kompatibilnih tržišnih mehanizama. Tarife električne energije u Hrvatskoj najviše su u jugoistočnoj Europi i SEEREM bi im trebao koristiti.

Poboljšanje energetske učinkovitosti. Energetski intenzitet Hrvatske sličan je onome u većini zemalja istočne i jugoistočne Europe (poput Mađarske i Poljske te Bugarske i Rumunjske). Ipak, potrebna su značajna poboljšanja zbog toga što je energetski intenzitet Hrvatske znatno veći u odnosu na zemlje zapadne Europe uključujući i susjednu Austriju, a veći je i od energetskog intenziteta Slovenije.

Pregled po sektorima - Energetski sektor


Prioritetna pitanja: što se može učiniti u slijedećih šest do dvanaest mjeseci?

• Pospješiti proces preustroja sektora električne energije. Vlada treba osigurati dovršenje

razdvajanja glavnog javnog poduzeća za električnu energiju (HEP) te stvaranje neovisnih tvrtki za prijenos i distribuciju. Još uvijek, iako planirano 2001., nije osnovan neovisni tržišni operater sustava (ISMO). Hrvatska je osnovala tvrtku za prijenos plina (Plinacro), koja je neovisna od glavne tvrtke za plin i naftu (INA). Banka preporuča da se umjesto ISMO-a, iz HEP-a izdvoji neovisna tvrtka za energetsku mrežu (slično Plinacro-u u sektoru plina) za prijenos električne energije i tržišne operacije sustava.

• Osnažiti ovlasti Regulacijskog energetskog vijeća Hrvatske (CERC), kako bi postalo potpuno neovisno regulacijsko tijelo. CERC funkcionira s malim brojem zaposlenika uz pet povjerenika i u svom radu se čvrsto oslanja na Energetski institut. Institut, međutim, istovremeno pruža savjetodavne usluge vodećim tvrtkama iz energetskog sektora, stvarajući na taj način vrlo uočljivu situaciju sukoba interesa. Upute EU o električnoj energiji i plinu, kao i SEEREM, nalažu osnivanje regulacijskih tijela potpuno neovisnih od energetske industrije. Ključna pitanja kojima se Vlada treba posvetiti su razvoj CERC-a kao ustanove i odnos CERC-a s Energetskim institutom.

• Ubrzati sastavljanje prijedloga i donošenja potrebne sekundarne regulative. Hrvatska je već usvojila mnoge zakonske izmjene u smislu usklađivanja s acquis-om. Međutim, mnoge od tih izmjena još se nisu u potpunosti provele. Primjerice Zakon o energiji iz 2001. omogućuje da minimalni udio u mješovitoj opskrbi energijom bude ostvaren iz obnovljivih izvora energije (RES). Međutim, treba donijeti i sekundarne zakone koji su nužni za određivanje tog minimalnog udjela kao i postupka za financijsku potporu onima koji razvijaju RES.

Djelatnosti Svjetske banke na području energetskog sektora u Hrvatskoj

Koristeći svoja globalna i regionalna znanja, Svjetska banka je pružila potporu energetskom sektoru u Hrvatskoj kroz investicije i darovnice za: Projekt energetske učinkovitosti - koji promiče veću učinkovitost uporabe energije (tj. modernizaciju) i omogućuje stvaranje tržišta energetske učinkovitosti (tj. razvoj tržišta/privlačenje privatnih investicija); Projekt obnovljivih izvora energije – koji pomaže razvoju racionalnog okvira i politike za obnovljivu energiju (tj. razvoj regulacijskog okvira) te potiče razvoj tržišta obnovljivih izvora energije22). Podrška se također pruža kroz savjetodavne i analitičke usluge, kao što je to slučaj s Ekonomskim memorandumom za Hrvatsku, CEM. CEM, između ostalog, analizira i stanje u sektoru energije u Hrvatskoj i preporuča buduću strategiju. Suradnja je također moguća kroz predloženi PAL program (koji, između ostalog, promiče provedbu reformi energetskog sektora.)

Svjetska banka će uskoro započeti razgovore s novom Vladom o Strategiji pomoći Hrvatskoj 2004-2007 (CAS) (vidi prilog br. 3) i mogućnostima daljnje suradnje na razvoju energetskog sektora u Hrvatskoj, uključujući podršku u: (a) provedbi obveza koje je Hrvatska preuzela u okviru SEEREM-a; (b) razvoju županijskih tvrtki za grijanje te popravak sustava grijanja u Zagrebu i Osijeku.

22 Vidi Aktivni projekti.

Pregled po sektorima - Urbanizam i vodoopskrba


PROMETNI SEKTOR

Uvod

Nakon stjecanja neovisnosti, Hrvatska se u prometnom sektoru usredotočila na: (i) obnovu/saniranje infrastrukture oštećene za vrijeme rata, moderniziranje postojeće i izgradnju nove infrastrukture, (ii) uspostavu prometnog sektora na tržišnim načelima, te (iii) usklađivanje prometnog sektora i politike s acquis communautaire Europske unije. Na svakom od tih područja postignut je značajan napredak. Štoviše, ulaganja u novu prometnu infrastrukturu posljednjih su godina bila jedan od glavnih pokretača rasta. Međutim, potrebni su dodatni napori kako bi se povećala konkurentnost i profitabilnost tog sektora, imajući pritom u vidu potrebu da se teret financiranja i duga očuva unutar prihvatljivih granica.

Ključni srednjoročni izazovi:

• Promicanje konkurentnosti i financijske samoodrživosti željezničkog sektora. Hrvatske željeznice (HŽ) pokrenule su nekoliko reformi u cilju prilagođavanja novim okolnostima i povećanja radne učinkovitosti, uključujući i donošenje Zakona o željeznicama (koji stupa na snagu 1. siječnja 2005.). Donošenje ovog zakona predstavlja važan korak u pripremanju terena za još intenzivniji reforme, obuhvaćajući odvajanje infrastrukture od poslovanja, izdavanje dozvola privatnim operaterima, prenošenje odgovornosti za putničke usluge na lokalne vlasti, dodatno usklađivanje broja osoblja s potrebama poslovanja, te unaprjeđenje i moderniziranje željezničke mreže. Međutim, da bi Zakon o željeznicama bio djelotvoran i da bi se restrukturiranje željeznica nastavilo, potrebno je donijeti dodatne zakone. Važni koraci koje tek treba poduzeti jesu: (a) formuliranje jasnog plana i rasporeda privatizacije poduzeća-kćeri i uključivanje privatnog sektora u glavne djelatnosti, te (b) nastavak racionalizacije osoblja HŽ-a.

• Određivanje redoslijeda i prioriteta budućih ulaganja. Hrvatska planirala vrlo značajan program ulaganja u ceste i autoceste do 2005., i u željeznice do 2007. Taj program zahtijeva veliko financiranje vanjskim sredstvima, povrh proračunskih i izvanproračunskih prihoda, kao što su porez na gorivo i cestarine. Investicijski planovi usredotočeni su na razvoj tri pan-europska koridora, no veliki dio otpada i na povećanje koridora Zagreb-Split. Bilo bi poželjno ponovno razmotriti predloženi program ulaganja za svaki pod-sektor (vidi 4.01).

• Poboljšanje održavanja cesta i sustava naplate cestarina. Hrvatska je ostvarila značajan napredak prema uspostavi dobro razvijenog sustava održavanja cesta, naplate cestarina i taksi na gorivo. Vlada sad može razmotiriti uvođenje poticaja za Hrvatske ceste (HC), radi boljeg učinka. Načelo naplate cestarina na autocestama moglo bi se, možda, uvesti i na glavnim cestama. Isto tako, u sustav naplate cestarina mogla bi se uvesti veća diferencijacija.

• Uvođenje tržišnih načela. Hrvatska je posljednjih godina ostvarila dobar napredak u uspostavi prometnog sektora zasnovanog na tržišnim načelima. Cestovni transport je u velikoj mjeri liberaliziran. Željeznički sektor, međutim, i dalje predstavlja problem, jer je vrlo malo vjerojatno da će željeznice ikad više povratiti svoj prijašnji status. Stoga budući udio na tržištu ovisi o sposobnosti željeznica da se prilagode novom okružju, što će zahtijevati ne samo restrukturiranje željeznica (razmotreno gore), već i istraživanje tržišnih niša, kao što su prijevoz tereta na velike udaljenosti, multimodalni prijevoz tereta i prigradski prijevoz putnika, te, moguće, uspostava većih regionalnih davatelja usluga željezničkog prijevoza koji bi se usredotočili na konkretne tržišne segmente. Kombinacija prikladnih ulaganja u luke i željeznice, zajedno s mjerama politike, predstavljat će najvažniji poticaj za razvoj kombiniranog prijevoza. Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, kojeg je Sabor odobrio u rujnu 2003., olakšat će ponovni



razvoj luka/gradova, davanja dugoročnih koncesija privatnim operaterima i ulagačima u hrvatske luke, te liberalizaciju usluga vezanih uz luke u skladu s propisima Europske unije.

• Daljnje usklađivanje zakonskih i ekoloških standarda s onima EU. Što se tiče socijalnih, tehničkih i ekoloških standarda, nedavne promjene u hrvatskom zakonodavstvu u mnogome se koriste acquisom Europske unije. Ostala su, međutim, još neka neusklađena područja vezana uz cestovni transport (npr. osovinsko opterećenje, odredbe koje reguliraju izdavanje dozvola vozačima), koja će trebati riješiti u skoroj budućnosti. Što se tiče ekoloških standarda, najvažnija neusklađenost vezana je uz gorivo s dodatkom olova koje se i dalje prodaje.

Kratkoročni prioriteti

• Sekvencioniranje i prioritizacija budućih ulaganja – preporučani koraci: postupno uvođenje ulaganja tijekom duljeg razdoblja, u cilju očuvanja tereta financiranja i duga unutar prihvatljivih granica, te prioritizacija i postupno uvođenje programa ulaganja u ceste i željeznice.

• Promicanje konkurentnosti željezničkog sektora – Vlada bi mogla razmotriti ponovno osvajanje tržišnog udjela dubljim restrukturiranjem i istraživanjem tržišnih niša. Mjere za povećanje konkurentnosti uključuju i donošenje četiri dodatna zakona o razdvajanju željezničke infrastrukture i poslovanja, sigurnosti na željeznici, regulatornom tijelu i privatizaciji Hrvatskih željeznica.

• Poboljšanje održavanja cesta uvođenjem novih poticaja za radove na održavanju koje obavlja HC.

Aktivnosti Svjetske banke u hrvatskom prometnom sektoru

Banka pruža vrlo aktivnu podršku hrvatskom prometnom sektoru, kako u vidu analitičkih studija, tako i u vidu zajmova. U 1999. godini osigurala je Vladi notu Pravci transportne politike, a u 2003. je dovršila Ekonomski memorandum za Hrvatsku (vidi 4.01), koji sadrži detaljnu analizu sektora i daje preporuke za buduću strategiju.

Kroz Projekt sektora autocesta i Projekt hitne obnove prometa i razminiranja, Banka je poduprla obnovu cestovne infrastrukture oštećene u ratu. Trenutačno podupire Projekt obnove riječkog prometnog pravca, čiji je cilj povećati konkurentnost riječke luke23, kao i modernizaciju i restrukturiranje HŽ kroz Projekt modernizacije željeznica. Rok zatvaranja zajma za Projekt modernizacije željeznica produljen je do 31. prosinca 2004., da bi se omogućilo dovršenje nabave, kao i daljnje smanjivanje osoblja.

Potpora Banke promicanju konkurentnosti također uključuje i projekt Olakšavanje trgovine i transporta u jugoistočnoj Europi (TTFSE) (vidi 7). U usporedbi s ostalih sedam zemalja uključenih u TTFSE program, Hrvatska se smatra jednom od zemalja s najboljim rezultatima kada je riječ o olakšavanju trgovine i transporta na graničnim prijelazima. Rok zatvaranja zajma produljen je do ožujka 2005. godine, da bi se omogućilo dovršenje preostalih komponenti projekta i nastavak reformi24.

23 Vladina podrška naročito je važna za ostvarivanje ciljanog 40%-tnog smanjenja Plovputove naknade za rasvjetu do kraja 2004., praćenje napretka u poboljšanju radnog učinka riječke luke, kao i za pravovremeno provođenje smanjenja osoblja Luke Rijeka i plana socijalnog zbrinjavanja. 24 Produženje je vezano s nekoliko aktivnosti koje je potrebno poduzeti tijekom sljedećih šest mjeseci: (i) Carinska uprava bi trebala početi primjenjivati potpuni sustav za selektivnost i upravljanje rizikom; (ii) ostala granična tijela trebala bi, u cilju ubrzavanja postupka, na Macelju i u Jankomiru primjenjivati preporuke SECI TTFSE tima; (iii) Carinska uprava trebala bi početi primjenjivati postupak obrade prethodnih obavijesti, a na zahtjev špeditera; (iv)



Svjetska banka će uskoro započeti razgovore s novom Vladom o Strategiji pomoći zemlji (CAS) za Hrvatsku 2004-2007 (vidi 3), koja pruža priliku za razmatranje mogućnosti daljnje suradnje u prometnom sektoru, poput nastavljanja pružanja potpore HŽ-u u: (i) osnivanju tvrtki za infrastrukturu, prijevoz tereta te prijevoz putnika i osiguravanju njihovog učinkovitog funkcioniranja; (ii) daljnjem smanjenju osoblja; (iii) privatizaciji sporednih djelatnosti; (iv) uključivanju privatnog sektora u glavne djelatnosti; (v) uspostavi politike cijena i regulatornog tijela; te (vi) kreiranju politike za PSO ugovor.

nova Vlada trebala bi u istoj ili većoj mjeri sudjelovati na TTFSE website-u. Graničnu suradnju među agencijama potrebno je ojačati organiziranjem sastanaka s voditeljima tih agencija.



URBANIZAM I SEKTOR VODA

Stanovanje i urbanizam Stanovanje. U Hrvatskoj stanogradnja čini najveću pojedinačnu kategoriju osobnog bogatstva, pri čemu je stopa vlasništva nad stanovima viša od 90 posto. Međutim, stanje stambenog fonda bilo je pogoršano nedavnim oružanim sukobima, kao i nedovoljnim održavanjem i od strane stanara i od strane općina. U daljnjem tekstu navedeni su ključni izazovi s kojima je zemlja suočena u ovom sektoru kao i prijedlog prioritetnih radnji i reformi.

Zbog fizičkog propadanja smanjuje se vrijednost stambenog fonda, a u isto vrijeme se i zbog originalnih projekata zgrada i propadanja povećava potrošnja energije, pa time i sadašnji troškovi. Strukture vlade i financijskog tržišta potrebne za potporu trgovine stanovima slabe su i ograničavaju mobilnost, te smanjuju sposobnost vlasnika da održe vrijednost stana. Problem mobilnosti pogoršava vrlo nizak broj novih građevina i spor razvoj tržišta iznajmljenih stanova. Jedno od obilježja tog problema je da ukupna potrošnja na nove i postojeće stambene jedinice ne doseže razinu koja bi se očekivala u zemlji s prihodom po stanovniku kakav je u Hrvatskoj. Održivi sektor stanogradnje nužno je povezan s tržištem rada, građevinskim tržištem, tržištima kapitala i financijskim tržištima. Međutim, trenutne intervencije javnog sektora na tim tržištima su previše rascjepkane i u administrativnom i u konceptualnom smislu. Kao i u drugim državama u regiji Europe i srednje Azije (ECA), privatizacija stanova u Hrvatskoj je bila brža od institucijskih i kulturnih promjena potrebnih za potporu učinkovitom sustavu privatnih stanova. Slično kao i kod ostale dugotrajne imovine, stambeni fond može izdržati nekoliko godina zapuštenosti prije nego se rezultati nedostatnog održavanja pokažu ili kroz katastrofalne funkcionalne gubitke (uruši se krov) ili jednostavno kroz ubrzani rast izdataka.

Hrvatska se suočava sa sve većim pritiskom da se provedu potrebne reforme. One uključuju definiranje zajedničkog vlasništva, razvijanje mehanizama financiranja duga za hipoteke, kapitalne popravke i poboljšanja, te privatiziranje općinskih poduzeća za održavanje. Za pokrivanje potreba siromašnih, nužno je provesti dobro ciljane programe subvencija, neovisno o stanarskom statusu (tenure neutral) U tom procesu Hrvatskoj može biti pružena podrška u ulaganju napora da se razvije i provodi stambena politika u suradnji s općinama. Svjetska banka bi mogla sektoru stanogradnje pružiti tehničku pomoć za reformske napore u upravljanju stambenim zgradama koje se sastoje od više stambenih jedinica, koje imaju najkritičniji deficit u održavanju. Također bi mogla pomoći u razvijanju bolje usmjerenih planova poticaja, te dati savjete o stambenoj politici vezane za strategiju sektora stanogradnje. Pomoć bi također mogla biti u obliku zajma s ciljem potpore organizacijama u lokalnoj zajednici ili zgradama kroz renoviranje/poboljšanja ili kroz zajam kojim bi se kapitalizirala djelomična kreditna jamstva za banke.

Sektor urbanizma. Jedno od obilježja urbanizma u Hrvatskoj je kontrast između nekoliko velikih gradova kojima se obično dobro upravlja i koji imaju jaku financijsku pozadinu i velikog broja malih gradova sa siromašnijom populacijom, čije uprave imaju slabiju stručnu i financijsku sposobnost pružanja usluga građanima. Uz cijeli niz usluga iz područja socijalne skrbi, lokalna uprava u Hrvatskoj također zbrinjava i usluge vodoopskrbe, odvodnje, opskrbe električnom energijom i plinom, javnog prijevoza i sanitarne usluge. Iako je pružanje usluga decentralizirano, utjecaj središnje vlasti na komunalne poslove još je uvijek velik zbog oslanjanja na fiskalne transfere i teret velikih nepodmirenih dugovanja središnje vlasti komunalnim poduzećima. Fiskalna snaga nije ukorak pratila promijenjeno težište odgovornosti za usluge, što je dovelo do značajnog raskoraka između mjesta gdje živi siromašno stanovništvo i mogućnosti rješavanja njihovog siromaštva.

Kako bi odgovorila na te izazove, Hrvatska bi trebala pojačati reformu mehanizama fiskalnih transfera te razvijati instrumente i poduzimati opsežne intervencije kojima će se pomoći općinama u područjima u kojima su izazovi veći od njihovih kapaciteta (npr. kontrola zagađenja okoliša). Time bi



također, u području fiskalnih transfera i nesrazmjera u prihodima, rješavala problem niske predvidljivosti transfera i nejasnih rezultata njihovog izjednačavanja. Reforme povezane s tim jačale bi sposobnost lokalne uprave da financira, upravlja i uredi infrastrukturu potrebnu za pružanje usluga za koje su odgovorne. Također su nužne i hitne ciljane intervencije za sprječavanje propadanja važne kulturne imovine i poboljšanje njihovog potencijalnog utjecaja na gospodarski rast i stvaranje radnih mjesta. Banka pridonosi tim naporima kroz svoje aktivne projekte a mogla bi pružiti i daljnju pomoć svojom tehničkom podrškom i iskustvima iz drugih zemalja, posebice iz područja financiranja općina.

Opskrba vodom, odvodnja i zaštita od poplava Primjereno gospodarenje vodama je od neupitne važnosti za gospodarski razvoj Hrvatske. Najvažnije i prije svega, potrebno je osigurati sigurnu i dovoljnu opskrbu vodom za turizam, potrošnju u domaćinstvima i industriji. Kao drugo, potrebno je zaštititi prirodne vodene resurse u Hrvatskoj od zagađenja gradskim i industrijskim otpadnim vodama, osobito na dugoj jadranskoj obali i udaljenim otocima. Treće, budući da je velik dio teritorija Hrvatske ravnica podložna poplavama, za učinkovito iskorištavanje tih područja potrebna je zaštita od poplava. U nastavku su navedeni ključni izazovi s kojima je Hrvatska suočena u ovom izuzetno važnom sektoru, kao i prijedlog reformi i prioritetnih zahvata.

Kvaliteta i obuhvat usluga vodoopskrbe i odvodnje. Obuhvat i kvaliteta usluga vodoopskrbe i odvodnje u Hrvatskoj su na visokoj razini u usporedbi s drugim državama u regiji. Infrastruktura je uglavnom u relativno dobrom stanju i stanovništvo je uglavnom zadovoljno s pruženim uslugama. Međutim, za razliku od vodoopskrbe, pročišćavanje otpadnih voda ima velikih nedostataka. Manje od 20 posto svih otpadnih gradskih voda se pročišćava i trenutno su u funkciji samo 82 postrojenja za pročišćavanje. Većinu tih postrojenja trebat će poboljšati radi usklađenja sa standardima zaštite okoliša Europske unije. Izgledno je da bi izostanak pojačanih investicija doveo u opasnost postojeću kvalitetu usluga, sputao ekonomski rast i otežao proces pristupanja EU.

Hrvatska će u skoroj budućnosti morati ulagati velika sredstva u ovaj sektor. Potrebna su ulaganja za popravak i zamjenu postojeće mreže koja zastarijeva, i proširenje priključaka i usluga na stanovništvo koje ih još nema. Procjenjuje se da će biti potrebna sredstva od oko 600 milijuna USD za sanaciju postojećih sustava i proširenje usluga vodovoda. Bit će potreban još veći iznos kako bi se osiguralo odgovarajuće pročišćavanje svih gradskih otpadnih voda. Jedan od najvažnijih prioriteta je poboljšanje pročišćavanja i ispuštanja otpadnih voda na jadranskoj obali i otocima, gdje te usluge trenutno uglavnom nema, što otežava turistički razvoj. Postojeći projekti u Splitu i istočnoj Slavoniji te novi projekt Zaštite obalnih gradova od onečišćenja (koji je pripremljen za procjenu spremnosti za provedbu) te Projekt smanjenja nutrijenata na području Zagreba (financira ga Globalni fond zaštite okoliša - GEF), podrška su nastojanjima Hrvatske da se brine za ove značajne izazove te omogućuju Svjetskoj banci pružanje te podrške u srednjoročnom razdoblju.

Financijska održivost i učinkoviti mehanizmi financiranja. Sektor voda se do sada uglavnom oslanjao na financiranje od strane središnje vlade te iz naknada za korištenje i zagađivanje vode Hrvatskih voda, uz nedostatan udio ili bez udjela općinskih vodovodnih poduzeća koja pružaju usluga i koja pate od pretjeranog broja zaposlenih i neefikasnog poslovanja. Za Vladu Hrvatske bit će veliki izazov povećati financijskih sredstava za ovaj sektor kroz stalne i dosljedne napora u (i) povećanje produktivnosti, učinkovitosti i financijskih rezultata komunalnih poduzeća za vodovod i odvodnju; (ii) uspostavljanje učinkovitih i razvidnih mehanizama za usmjeravanje financijskih sredstava koja dolaze iz ili izvan središnje vlade.

Jačati učinkovitost komunalnog sektora. Većina komunalnih poduzeća vezanih za vodovod i odvodnju ima brojne mogućnosti za povećanje produktivnosti, a time i smanjenje troškova upravljanja i operacija. Poboljšanje produktivnosti tih poduzeća smanjilo bi administrativne troškove i povećalo



mobilizaciju resursa i ulagačke kapacitete. Ta nastojanja trebala bi se temeljiti na politici potpunog povrata troškova operacija, održavanja i kapitalnih troškova u vodoprivredi, kao i djelomičnoj potpori za ulaganja u pročišćavanje otpadnih voda, gdje subvencioniranje može biti opravdano zbog vanjskih okolnosti.

Razjasniti i racionalizirati sadašnje institucionalne i regulatorne veze i mehanizme financiranja. U Hrvatskoj su općinske vlasti sklone direktnom nadzoru svojih komunalnih službi i ne daju rukovodstvu komunalnih službi poduzetničku slobodu i poticaje. Poduzetnička sloboda je od velike važnosti za dinamično i odgovorno upravljanje ključnim područjima komunalnog sektora, naročito određivanje tarifa i izbor investicija. Za poticanje autonomnosti i odgovornosti za upravljanje u komunalnim poduzećima,, bilo bi preporučljivo da Vlada izmijeni i razjasni sadašnji regulatorni okvir za odnose između komunalnih poduzeća i općinskih vlasti. S tim u svezi, i sukladno ranije predloženoj reformi načina urbanog financiranja, Vlada bi trebala osmisliti razvidan mehanizam financiranja za velike investicijske potrebe ovog sektora – potrebe koje nije moguće pokriti iz sredstava koja bi mala i srednje velikim vodovodna poduzeća sama generirala, posebice na jadranskoj obali.

Zaštita od poplava. Radovi na zaštiti od poplava, odvodnjavanju, kontroli erozije i regulaciji rijeka tradicionalno su u središtu razvojne povijesti Hrvatske. Ipak, sredstava prikupljeni od zemljišnih i slivnih naknada, koje se naplaćuju korisnicima, trenutno nisu dostatna za toliko nužne investicije i istovremeno osiguranje normalnog funkcioniranja i održavanja ukupne postojeće infrastrukture. K tomu, planiranje i evaluacija ulaganja u zaštitu od poplava nedovoljno je, i ne uzima dovoljno u obzir gospodarske i financijske kriterije. Takvo stanje predstavlja značajan rizik i ne možemo isključiti prijetnju od ponavljanja u Hrvatskoj poplava koje su poharale zemlje sjeverne Europe proteklih nekoliko godina i značajno utjecale na gospodarske i socijalne prilike.

Želi li otkloniti taj rizik i probleme, Vlada bi hitno trebala usvojiti kvalitetne postupke za obrazloženje i evaluaciju projekata kako bi se bolje usmjerila sredstva - koja su nedostatna - na najvažnije prioritete. U tu svrhu Hrvatska bi trebala jačati svoje tehničke, financijske i ekonomske kriterije i analitičke postupke za evaluaciju i određivanje prioriteta ulaganja u projekte zaštite od poplava i odvodnjavanja, te osigurati da sva nova ulaganja u zaštitu od poplava i odvodnjavanje budu jasno opravdana u ekonomskom smislu. Paralelno s tim, Vlada bi trebala reformirati mehanizme financiranja infrastrukture i djelatnosti za zaštitu od poplava tako da se korisnici izravnije uključe u namirivanje troškova i uvedu gospodarski poticaji za bolju prevenciju rizika. Svjetska banka podržava te napore svojim aktivnim projektom u istočnoj Slavoniji, gdje se uz investicije u poboljšanje općinske vodovodne infrastrukture i zaštitu okoliša, popravljaju i poboljšavaju glavni dijelovi infrastrukture za zaštitu od poplava uništeni tijekom rata.

Instrumenti razvoja


INSTRUMENTI RAZVOJA

http://opcs/PS/documents/lendingBrochure.pdf

Popis Osoblja


THE WORLD BANK TRG J.F.KENNEDYA 6B/III, 10000 ZAGREB, CROATIA

Tel. + 385 1 2357 222, Fax. + 385 1 2357 200

List of Operations Staff in Zagreb Office

South Central Country Unit (Bulgaria, Croatia, Romania) Name Function/Sector

Anand K. Seth Country Director for Bulgaria, Croatia and Romania

Marina Burul Šir Executive Assistant to Country Director Nevena Alexieva Operations Analyst Vedran Antoljak Consultant, Private Sector Development Andrej Bolfek Assistant Counsel Philip S. Goldman Lead Operations Officer, Human Development Sector Dubravka Jerman Program Assistant Irina Kichigina Senior Counsel Vladimir Kreačič Lead Technical Specialist, Private Sector

Development Albert Martinez Operations Advisor/PAL Coordinator Sudipto Sarkar Lead Operations Officer – Infrastructure and Energy

Sector

Karin Shepardson Senior Regional Coordinator –Environmentally and Socially Sustainable Development Sector

Croatia Country Office

Name Function/Sector

Indira Konjhodžić Country Manager/Head of Office

Vanja Frajtić Executive Assistant to Country Manager

Zoran Anušić Senior Economist – Human Development Sector

Ivan Drabek Operations Analyst–Human Development Sector

Vera Dugandžić Operations Analyst

Stjepan Gabrić Project Officer –Infrastructure and Energy Sector

Marijan Gubić Communications Officer

Srebrenka Gudan Consultant/Research Analyst

Sanja Madžarević-Šujster

Country Economist –Poverty Reduction and Economic Management Sector

Popis Osoblja


Vladimir Skendrović Consultant - Sector of Infrastructure and Energy

Ljiljana Tarade Program Assistant Ivica Zec Public Information Assistant

Regional Processing Center – Disbursement Hub in Zagreb Name Function/Sector

Sergo Lomtatidze Team Leader

Egli Ilić Finance Analyst Darius Stangu Finance Analyst

Lidija Vukić Finance Assistant Damir Leljak Finance Assistant

Documents

IZVJEŠĆEsiteresources.worldbank.org/INTCROATIA/Data and Reference/20195711... · Svjetska banka je spremna na razgovor o strateškim prioritetima, upotrebi cijele lepeze instrumenata