Nacrt Za komentar

Nije za citiranje

Izvješće br. 22155-HR

STUDIJA SVJETSKE BANKE

Hrvatska Uspostava fiskalne održivosti i povećanje učinkovitosti: Analiza javnih rashoda i proračunskih institucija

TEČAJ I EKVIVALENTNE JEDINICE Jedinica valute = Kuna (HRK)

Fiskalna godina

Siječanj 1. do prosinac 31.

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 HRK/USD 3.58 6.00 5.23 5.43 6.16 6.36 7.11 8.28 HRK/DEM 2.16 3.69 3.65 3.61 3.56 3.62 3.88 3.90

AKRONIMI I SKRAĆENICE

BED Uprava za izvršenje proračuna BRA Agencija za sanaciju banaka BSO Odjel za kontrolu izvršenja

proračuna CCG Konsolidirana središnja država CEE Središnja i istočna Europa CEECs Zemlje središnej i istočne Europe CEFTA Sporazum o slobodnoj trgovini

zemalja središnej Europe CG Središnja država CGG Konsolidirana opća država CHII Hrvatski zavod za zdravstveno

osiguranje CIT Porez na dobit CNB Hrvatska narodna banka CPI Indeks potrošačkih cijena CPF Hrvatski privatizacijski fond CBS Državni zavod za statistiku DEM Njemačka marka DRG Dijagnostičke grupe EBF Izvanproračunski fond EU Europska Unija FDI Strane izravne investicije GDP Bruto domaći proizvod GFS Statistika javnih financija GNP Bruto nacionalni proizvod GPs Liječnici opće prakse HBS Anketa o potrošnji kućanstava HBOR Hrvatska banka za obnovu i razvoj

HZ Hrvatske željeznice IFIs Međunarodne financijske institucije IMF Međunarodni Monetarni Fond

LFS Anketa o radnoj snazi LGs Lokalna država MMATC Ministarstvo pomorstva, prometa

i veza MoF Ministarstvo financija MOES Ministarstvo prosvjete i športa MST Ministarstvo znanosti i

tehnologije MTEF Srednjoročni fiskalni okvir NATO Sjeverno-Atlanski Savez NGOs Nevladine organizacije OECD Organizacija za ekonomsku

suradnju i razvoj O&M Poslovanje i održavanje PAYG Sustav generacijske solidarnosti PSOs Obveze javnih usluga PBZ Privredna Banka Zagreb PF Hrvatski zavod za mirovinsko

osiguranje PIT Porez na dohodak PPI Indeks proizvođačkih cijena SAO Ured za državnu reviziju REGOS REGOS TYBF Trogodišnji proračun USAID Agencija za međunarodni razvoj

Američke Vlade VAT Porez na dodanu vrijednost VET Tehničko srednje obrazovanje WB Svjetska banka WTO Svjetska trgovinska organizacija ZAP Zavod za platni promet

Zamjenik predsjednika: Johannes F. Linn Direktor za zemlju: Andrew N. Vorkink Direktor sektora: Pradeep K. Mitra Voditelj sektora: Roland Kyle Peters Voditelj tima: Marcelo Bisogno

Zahvale

Analiza javnih izdataka i proračunskih institucija temeljena je na saznanjima misije koja je posjetila Hrvatsku u rujnu 2000. i naknadnim konzultacijama i razgovorima s hrvatskim suradnicima tijekom razdoblja pripreme Analize. Analiza je također imala velike koristi od saznanja stručnjaka Svjetske banke o situacijama u pojedinim sektorima, stečenim kroz rad na različitim kreditnim aktivnostima Svjetske banke u Hrvatskoj. Izvješće proučava rashode i institucije javnog sektora, predlažući mjere reformi s ciljem ponovnog dosezanja fiskalne održivosti smanjenjem javne potrošnje uz povećanje učinkovitosti. Zadatak je proveden u bliskoj suradnji s Ministarstvom financija, koje je uspostavilo koordinacijsko tijelo (na čelu sa zamjenikom ministra financija) i tehničku radnu grupu za pomoć pri konzultacijama tijekom pripreme izvješća. Pored već spomenutog, od velike koristi tijekom izrade Analize bila je suradnja s drugim ministarstvima i državnim agencijama, te istraživačkim institutima i nevladinim udrugama. Rad na studiji je također imao veliku podršku USAID-a i drugih bilateralnih donatorskih organizacija.

Tim su predvodili Marcelo Bisogno (ECSPE, Team Leader) i Sanja Madžarević-Šujster (ECSPE) pod nadzorom Kyle Petersa (ECSPE, Sector Manager Macroeconomics 2). Članovi tima i njihovi zadaci bili su slijedeći: Sue Ellen Berryman (konzultant, obrazovni sektor), Craig Burnside (DECRG, makroekonomija i fiskalna održivost), Paulette Castel (ECSPE, mirovinski sektor), Mukesh Chawla (ECSHD, zdravstveni sektor), Ilker Domac (ECSPE, makroekonomija i fiskalna održivost), William Dorotinsky (PRMPS i bivši konzultant US Treasury-a u Ministarstvu financija Republike Hrvatske ispred USAID-a), Ivan Drabek (konzultant, obrazovni sektor), Joseph Eckert (konzultant, fiskalna decentralizacija), Jelena Ladavac (konzultant, fiskalna decentralizacija), David Lindeman (ECSHD, mirovinski sektor), Philip O'Keefe (ECSHD, socijalna zaštita), Peter Parker (ECSIN, transportni sektor), Sanja Madžarević-Šujster (ECSPE, javna potrošnja, uz doprinose zdravstvu i obrazovnom sektoru), Philip Thomas (konzultant, zaposlenost u javnom sektoru). Izvješću su također doprinijeli i Zoran Anušić (ECSHD, mirovinski sektor), Elena Katlerova (ECSIN, transport) and Joe Colombano (ECSHD, obrazovni sektor). Osim rada na sastavljanju pojedinačnih sektorskih izvješća, dodatne poslove obavili su Philip O'Keefe (koordinacija tima socijalnog sektora) i Ivan Drabek (prikupljanje podataka s područja zdravstva, obrazovnog sektora i državne službe). Završno izvješće imalo je goleme koristi od nadzora i savjeta Kyle Petersa, koji je direktno sudjelovao u završnim fazama izrade izvješća.

Tim je imao velike koristi od učinkovite i vrlo bliske suradnje s predstavnicima Vlade, prije svega zamjenikom ministra financija gospodinom Damirom Kuštrakom i njegovim timom u Zavodu za makroekonomske analize koji je predvodila gospođica Ivane Pleše. Članovi misije također su imali priliku raspravljati o glavnim saznanjima iz ovog izvješća s različitim predstavnicima Ministarstva financija, Ministarstva rada i socijalne skrbi, Ministarstva zdravstva, Ministarstva prosvjete i športa, Ministarstva pomorstva, prometa i veza, Ministarstva obrane, Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave, Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, i predstavnicima lokalne uprave i samouprave u Zagrebu i

Kutini. Izvješću su također pridonijeli stavovi istraživača s Ekonomskog instituta i Instituta za javne financije u Zagrebu.

Analiza javnih izdataka i proračunskih institucija imala je također velike koristi i od različitih komentara, prijedloga i poduka koje su u različitim fazama izrade studije dodijelili: Andrew Vorkink (ECC05, Country Director), Julius Varallyay (ECC05), Sandor Sipos (Croatia, Country Manager), Pascale Kervyn de Lettenhove (ECSPE), Nicholas Manning (PRMPS), Allister Moon, Gary Reid, Deborah Wetzel (ECSPE); David Shand (OPCFM, peer reviewer) i Eduardo Somensatto (LCCGT, peer reviewer). Izvješću su doprinijeli vrijedni komentari i rasprave provedene s Hans Flickenschildom, Leo Bonatom i Riccardo Maggijem (IMF), John Crihfieldom (USAID) i Jean Tesche i Laurom Trimble (U.S. Department of Treasury).

Autori bi željeli izraziti svoju iskrenu zahvalnost različitim ministarstvima, državnim agencijama i lokalnim vlastima u Hrvatskoj na vremenu provedenom s predstavnicima tima u otvorenim i prijateljskim raspravama. Izrada ovog izvješća omogućena je zahvaljujući njihovoj suradnji. Posebno bi se htjeli zahvaliti ministru financija i njegovom zamjeniku. Isto tako htjeli bi se zahvaliti i Sandoru Siposu te djelatnicima ureda Svjetske banke u Zagrebu na gostoljubivosti i podršci članovima tima prilikom pripreme izvješća, i našim kolegama iz MMF-a i USAID-a na bliskoj suradnji. Na koncu, posebna zahvala upućena je Kathryn Rivera (ECSPE) za njezin izvrstan rad i strpljenje iskazano tijekom sastavljanja izvješća.

SADRŽAJ

Sažetak ........................................................................................................................... i Poglavlje 1: Strateški okvir ........................................................................................... 1

A. Uvod.................................................................................................................. 1 B. Makroekonomsko okružje................................................................................. 2 C. Fiskalni okvir..................................................................................................... 4 D. Srednjoročna perspektiva ............................................................................... 14

Poglavlje 2: Fiskalna prilagodba kroz restrukturiranje rashoda.................................. 19

A. Uvod................................................................................................................ 19 B. Ekonomska struktura proračuna opće države.................................................. 20

a. Plaće i nadnice..................................................................................... 22 b. Ostale kupovine dobara i usluga ......................................................... 28 c. Subvencije i transferi........................................................................... 29

C. Funkcionalna klasifikacija rashoda konsolidirane središnje države ............... 32 a. Zdravstvo............................................................................................. 39 b. Mirovine .............................................................................................. 39 c. Obrazovanje ........................................................................................ 45 d. Ciljani programi gotovinskih transfera: socijalna pomoć i dječji

doplatak .............................................................................................. 49 e. Transport ............................................................................................. 52 f. Obrana ................................................................................................. 56

Poglavlje 3: Poboljšanje upravljanja proračunom....................................................... 61

A. Uvod i pregled................................................................................................. 61 B. Opća proračunska pitanja ................................................................................ 63 C. Proračunski proces .......................................................................................... 68 D. Izvršenje proračuna, unutarnja kontrola i revizija........................................... 77 E. Vanjska revizija: uloga Sabora i Državnog ureda za reviziju ......................... 82 F. Ocjena sadašnjeg Zakona o proračunu............................................................ 85

Dodatak A Fiskalna održivost ..................................................................................... 91 Dodatak B Izrada ciklički prilagođenog deficita....................................................... 103 Dodatak C Upravljanje proračunom ......................................................................... 105 Dodatak D Statistički prilog...................................................................................... 107 Map IBRD 29395

SAŽETAK

1. Vlada se nalazi pred jedinstvenom prilikom postavljanja Hrvatske na put održivog rasta, postizanja boljeg životnog standarda za sve njezine stanovnike i integriranja u Europsku uniju. Također joj je pružena velika mogućnost otvaranja globalnim tržištima kroz ulazak Hrvatske u Svjetsku trgovinsku organizaciju (WTO). U cilju iskorištavanja pružene prilike, Hrvatska mora ustrajati na makroekonomskoj stabilizaciji i stvoriti bolju ulagačku klimu. Jedan od ključnih izazova u tom smislu je reforma javnog sektora, s ciljem smanjivanja njegove veličine i sužavanja fiskalnog deficita, a u svrhu održavanja makroekonomske stabilnosti u srednjem roku. Smanjivši javne rashode za oko 5% BDP-a i suzivši fiskalni deficit, Vlada je već napravila dobre osnove za početak tog procesa. Unatoč tome, a kao što je i Vlada sama prepoznala, neophodno je napraviti značajne daljnje korake. Prostor za smanjenje deficita putem povećanja prihoda je ograničen, a čak bi bilo poželjno i smanjiti porezno opterećenje. To znači da će najveći dio prilagodbe biti potrebno izvršiti na području javnih izdataka, naročito u smislu pronalaženja i primjene mjera koje će smanjiti razinu javne potrošnje uz istovremeno poboljšanje njene efikasnosti. Za uspjeh će od najveće važnosti biti poboljšanje učinkovitosti upravljanja proračunom. Namjera ovog izvješća je pomoći Vladi u suočavanju s tim izazovima.

2. Hrvatska je već prevladala niz velikih izazova tijekom devedesetih godina. Prije svega, podvrgla se procesu izgradnje države. Cijela država općenito, a ponajviše njezine javne financije, još uvijek snose trošak posljedica rata, kako u smislu ulaganja u obnovu, tako i kroz trošak ublažavanja socijalnih posljedica rata. Pored rata, Hrvatska je zahvaljujući uspješnom stabilizacijskom programu uspjela savladati hiperinflaciju, te danas uspijeva održavati cjenovnu i tečajnu stabilnost. Unatoč svemu, gospodarstvo je nakon oštrog pada bruto domaćeg proizvoda, koji se dogodio uslijed recesije povezane s tranzicijom gospodarstva i ratnim razaranjima, uspjelo oživjeti rast. U fazi oporavka, država je poduzela korake ka provođenju strukturnih reformi. Danas se gotovo dvije trećine ukupnog gospodarstva nalazi u privatnim rukama; više od tri četvrtine bankarske aktive plasirano je u institucije koje se nalaze u privatnom vlasništvu, dok je ostavština prošlosti u obliku bliskih veza između poduzeća i banaka narušena. Iako je ostalo još mnogo toga za učiniti na području razvitka privatnog sektora i ubrzanja privatizacije, u tim je područjima ostvaren značajan napredak.

3. Važni koraci su učinjeni i na području javnog sektora. Fiskalni deficiti su, što je bilo dijelom stabilizacijskog programa, održavani na niskoj razini. Značajna povećanja rashoda su sve do kasnih devedesetih bila praćena rastom prihoda. Unatoč

ii

tome, izazov povezan s izgradnjom države, utjecaj rata i njegove posljedice manifestirane kroz potrebu za obnovom, izbjeglice i prognanike, te potrebu za poboljšanjem socijalnog blagostanja stanovništva, značajno su povećali pritiske za porastom rashoda. To je za posljedicu imalo povećanje potrošnje javnog sektora u razdoblju od 1991. do 1999. u iznosu većem od 16% BDP-a. Iako je Vlada od preuzimanja vlasti u siječnju 2000. uspjela smanjiti rashode za 5% BDP-a, Hrvatska još uvijek ima jedan od najvećih javnih sektora u regiji. S udjelom poreznih prihoda u BDP-u od preko 40%, hrvatsko gospodarstvo je jedno od porezno najopterećenijih gospodarstava u regiji. Ogroman porezni teret što ga podnosi privatni sektor vjerojatno je skrenuo značajan dio gospodarske aktivnosti u sivu zonu i smanjio profitabilnost u službenom sektoru.

4. Budući da su prihodi prestali rasti, a rashodi se nastavili povećavati, počevši s krajem 1998. godine fiskalni deficiti su počeli rasti. Deficit konsolidirane središnje države dosegnuo je vrhunac u 1999. godini, kada je na obračunskom načelu iznosio otprilike 8% BDP-a, kako bi se potom u 2000. značajno smanjio na oko 5% BDP-a. Sve dosad je financiranje tako velikih deficita bilo moguće zahvaljujući relativno laganim pristupom međunarodnim tržištima kapitala te visokim prihodima od privatizacije. Stoga ne iznenađuje to što se udio javnog duga i duga garantiranog od strane države u BDP-u proširio s 30.4 na 55,5% BDP-a.1 Rastući pokazatelji javnog duga i deficiti vjerojatno će povećati trošak i otežati pristup eksternom financiranju u budućnosti. Nadalje, korištenje privatizacijskih prihoda za financiranje deficita ne predstavlja održivu dugoročnu strategiju, budući da se nakon 2003. godine očekuje njihovo značajno smanjenje. Praksa oslanjanja na privatizacijske prihode osim toga može imati nepovoljne učinke na kvalitetu privatizacijskog procesa.

5. Razina potrošnje javnog sektora i proizlazeći fiskalni deficiti nisu dugoročno održivi. Rezultati analize fiskalne održivosti provedene u svrhu ovog izvješća pokazuju kako Vlada, ukoliko želi održati udio duga u BDP-u na stabilnoj razini, mora održati primarni manjak na razini ne većoj od 0,3% BDP-a, što je mnogo niže od primarnih manjaka ostvarenih u posljednje dvije godine. Javni sektor u Hrvatskoj izrazito je velik u usporedbi s drugim zemljama. Dok su gotovo sve zemlje srednje Europe u devedesetima smanjile veličinu svojih javnih sektora, hrvatski se javni sektor drastično proširio. Kao posljedica, gospodarski rast koji je trebao generirati privatni sektor otežan je ekspanzijom javnog sektora, budući da isti previše uzima od gospodarstva, a da istovremeno ne uspijeva usmjeriti odgovarajući dio tih sredstava za podršku rastu.

6. Prostor za uklanjanje deficita putem povećanja prihoda je ograničen, budući da je u usporedbi s drugim zemljama ubiranje poreza u Hrvatskoj zadovoljavajuće.2 Štoviše, kada se u obzir uzmu trenutne razine oporezivanja i nezaposlenosti, bilo bi izrazito poželjno u srednjem roku smanjiti porezni teret. To znači da će teret

1 Porast javnog duga djelomično je uzrokovan saniranjem i dokapitalizacijom nekolicine banaka te pokrivanjem obveza proizašlih iz nedovoljno financiranog sustava osiguranja štednje. 2 Iznimka su doprinosi iz i na plaću, gdje se poboljšanja očekuju s uvođenjem jedinstvenog sustava prikupljanja.

iii

prilagodbe morati pasti na javne rashode, što se ponajprije odnosi na pronalaženje i provođenje mjera koje će smanjiti razinu javnih izdataka i poboljšati njihovu učinkovitost. Izrazito bitan dio tog procesa bit će poboljšanje učinkovitosti upravljanja proračunom. Nadalje, za uspjeh je posebno važna kvaliteta fiskalne prilagodbe. Vjerodostojnost fiskalne prilagodbe veća je kada se prilagodbe oslanjaju na smanjenja rashoda. Smanjenja transfera i plaća javnog sektora u pravilu su trajnija te čak mogu biti i ekspanzivna. Vlada bi se trebala upustiti u poreznu reformu s ciljem smanjenja poreznog tereta tek nakon što provede trajna i održiva smanjenja rashoda.

7. Fiskalna prilagodba je temelj Vladine strategije. Vlada je prepoznala kako je postojeći porezni teret visok te je jasno stavila do znanja da će se fiskalna prilagodba u najvećoj mjeri morati osloniti na održiva smanjenja rashoda. Vlada je već učinila korake ka promjeni makroekonomske politike, budući da su politike vođene u posljednjih nekoliko godina, u što spadaju visoki fiskalni deficiti, visoki stupanj oporezivanja i skupi javni sektor, rezultirale pritiscima na makroekonomsku stabilnost (deficit na tekućem računu, inflacija i nezaposlenost) i sve slabijim aktivnostima privatnog sektora. Vlada je također sastavila srednjoročni program reformi (2001-03), s ciljem ponovnog uravnoteženja monetarne i fiskalne politike i revitalizacije strukturnih reformi uz održavanje tečajne stabilnosti. Iako je u 2000. učinjen kvalitetan prvi korak, potrebno je još konsolidirati i održati navedene mjere u srednjem roku kroz implementaciju srednjoročnog fiskalnog programa. Cilj srednjoročnog fiskalnog programa je smanjiti deficit konsolidirane središnje države s oko 4% BDP-a u 2000. na 1,3% BDP-a do kraja 2003. godine, što bi trebalo omogućili postavljanje fiskalne politike na održivi put. Postizanje tih ciljeva zahtijevalo bi provođenje sveobuhvatnijih i dubljih reformi, naročito u državnoj upravi i izvanproračunskim fondovima, budući da smanjenja provedena u 2000. putem ograničenja plaća i rezova javnih investicija vjerojatno neće moći biti održiva.

8. Cilj ovog izvješća je pripomoći Vladi u implementaciji vlastitog programa fiskalnih reformi. Izvješće je, nakon uvodne rasprave o strateškim pitanjima, podijeljeno na dva dijela. U prvom dijelu proučava se struktura rashoda i analiziraju ključna pitanja po pojedinim sektorima. Pojava nepodmirenih dospjelih obveza, manjak kontrole na području potencijalnih obveza te potreba za strateškim odabirima u nastojanjima za racionalizacijom rashoda, ukazuju na važnost reforme upravljanja proračunom, što je obuhvaćeno u drugom dijelu.

PROBLEMATIKA RASPODJELE IZDATAKA

9. Svaka značajnija reforma javnog sektora u Hrvatskoj morat će obuhvatiti široki spektar problema. Ovo izvješće se usredotočuje na nekoliko sektora koji imaju značajnih problema s pravednošću i efikasnošću sustava te u kojima postoji najveća mogućnost za postizanje srednjoročnih fiskalnih ušteda. Sveobuhvatna analiza raspodjele javnih rashoda u Hrvatskoj provedena za ovo izvješće identificirala je nekoliko područja koja zahtijevaju detaljnije proučavanje:

iv

• razina plaća i nadnica te rashodi socijalnog sektora, ponajviše zdravstvenog i mirovinskog sustava, prepoznati su kao ključni faktori koji stoje kako iza visoke razine rashoda javnog sektora, tako i iza njihove posljednje ekspanzije;

• plaće i nadnice detaljno su proanalizirane, budući da su ti rashodi daleko veći od plaća i nadnica u drugim zemljama s kojima se Hrvatska uspoređuje;

• glavna područja sektorske analize provedene u ovom izvješću su mirovinski sustav, zdravstvo, obrazovanje, socijalna pomoć i dječji doplatak, transportni sektor i obrana.

10. Izdaci za mirovine, zdravstvo, obrazovanje, socijalnu pomoć i dječji doplatak sami iznose više od četvrtine BDP-a i čine najveću komponentu proračuna. Razina rashoda u tim sektorima je visoka u usporedbi s drugim zemljama, ali je također i osnovni uzrok nastajanja fiskalnih deficita. U tim sektorima javljaju se i veliki problemi efikasnosti rashoda. Nadalje, ukoliko se promatra pitanje pravednosti, iako su ti rashodi od kritične važnosti za smanjenje siromaštva, socijalni rashodi nisu bili posebnu uspješni u dosezanju najsiromašnijih (vidi Okvir A). Rashodi za obranu i policiju se smanjuju, no još uvijek su visoki (gotovo 13% ukupnih rashoda). Proračunski rashodi transportnog sektora također su visoki i uključuju subvencije te garancije za velike projekte na području tog sektora. Svaka od tih kategorija rashoda u izvješću je detaljno proučena, a najvažnija pitanja su sažeta u daljnjem tekstu. U izvješću su također izložene preporuke koje mogu biti provedene u kratkom roku te one koje su dugoročne prirode. Važno je napomenuti da je ovo Izvješće samo ilustrativan prikaz vrste analize koja bi se trebala provesti za sve proračunske stavke kako bi se postigla sveobuhvatna reforma javnih financija.

Okvir A: Socijalni izdaci i siromaštvo

Socijalni rashodi javnog sektora u Hrvatskoj su visoki i iznose 26% BDP-a (2000) kada se oduzmu administrativni troškovi, odnosno 35% BDP-a ukoliko se uračunaju plaće djelatnika uključenih u provođenje programa. Međutim, unatoč visokoj razini socijalnih izdataka, njihov učinak na smanjenje siromaštva relativno je slab, budući da su: socijalni izdaci u velikoj mjeri usmjereni prema programima koji nemaju bitan utjecaj napoboljšanje uvjeta najsiromašnijih, kao što su programi zdravstvenog i mirovinskogosiguranja, dok socijalni transferi, koji su usmjereni upravo onima koji ih najviše trebaju, imaju znatno manji udio u ukupnoj potrošnji; i da relativna raspodjela sredstava unutarciljanih programa novčanih potpora ne doprinosi smanjenju siromaštva, jer bolje ciljaniprogrami, poput socijalne pomoći, imaju znatno oskudnija sredstva nego programi koji nisu tako dobro usmjereni, u koje spada spada dječji doplatak.

Plaće u javnom sektoru

11. Izdaci javnog sektora u Hrvatskoj na plaće i nadnice, koji dosežu gotovo 12% BDP-a, su previsoki. Prosjek za tranzicijske zemlje je oko 6% BDP-a. Visoki izdaci za plaće u javnom sektoru ne proizlaze iz neuobičajeno visokog broja zaposlenih u javnom sektoru. Udio broja zaposlenih u javnom sektoru u ukupnom broju zaposlenih

v

u Hrvatskoj nije znatno viši nego u zemljama sa sličnim dohotkom po stanovniku, niti je udio zaposlenih u javnom sektoru u ukupnom broju stanovnika velik u usporedbi s drugim zemljama srednje i istočne Europe. U ovom izvješću također se navodi kako su u usporedbi s drugim zemljama u regiji plaće u javnom sektoru u Hrvatskoj visoke u odnosu na plaće u prerađivačkoj industriji, čak i nakon što se u obzir uzme razlika u stupnju obrazovanja.

12. Jedan od bitnih čimbenika rasta plaća u javnom sektoru je oštar porast plaća dodijeljen djelatnicima javnog sektora u razdoblju 1997-99. U tom razdoblju realne plaće u javnom sektoru su se povećale po prosječnoj godišnjoj stopi od 15%. Iako je restriktivnija politika plaća nove Vlade u 2000. i 2001. pridonijela njihovom zadržavanju na otprilike istoj razini, razina plaća u javnom sektoru još uvijek je visoka. Ključni dio fiskalne prilagodbe odnosio bi se na smanjivanje udjela javnih izdataka za plaće u BDP-u i njegovo izravnavanje s udjelima drugih zemalja u tranziciji. Kontrola plaća na razini konsolidirane središnje države pridonijela bi zaustavljanju rasta plaća u javnim poduzećima i u privatnom sektoru. Pored navedenog, treba reći kako unatoč tome što razina zaposlenih u javnom sektoru nije prekomjerna, prevelik broj zaposlenih ipak je prisutan u ključnim područjima. Vladini planovi za ovogodišnjim ostvarenjem desetpostotnog nominalnog smanjenja izdataka za plaće konsolidirane središnje države, koje je uključeno i u Vladin program podržan od strane MMF-a, uključuju smanjenje broja zaposlenih i promjene u veličini i raspodjeli plaća iz proračuna. U postizanju tog cilja od ključne je važnosti provođenje planova za smanjenjem broja zaposlenih, naročito u onim sektorima koji su već prepoznati kao sektori s prevelikim brojem zaposlenih (kao što su obrana i policija), i planova za usklađivanjem platnih razreda u ministarstvima putem novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima.

13. Kada se u obzir uzmu veličina izdataka za plaće i u prošlosti brz rast plaća, hitno se mora uspostaviti kontrola nad plaćama u javnom sektoru. U kratkom roku neophodno je: (i) održati zamrznute razine nominalnih plaća tijekom 2001; (ii) nastaviti sa smanjenjem broja zaposlenih u područjima koja je Vlada već identificirala kao područja s prevelikim brojem zaposlenih (kao što su obrana i policija); (iii) ubrzati pripremu posebnih programa aktivnih politika na tržištu rada za prilagodbu otpuštenih djelatnika obrane civilnom zapošljavanju; (iv) kontrolirati poraste plaća u javnim poduzećima sukladno kontroli plaća u središnjoj državi. Usporedo s nastavljanjem restriktivne dohodovne politike, u dugom roku se preporučuje: (i) provesti sveobuhvatnu analizu državne službe i osnovati posebni odjel zadužen za racionalizaciju broja uposlenih u javnom sektoru; (ii) procijeniti trenutnu strukturu zaposlenih u odnosu na postojeće potrebe, identificirati područja na kojima postoje dupliciranja te izraditi i provesti plan o racionalizaciji broja zaposlenih; (iii) prepoznati usluge koje bi se mogle povjeriti vanjskim izvršiocima bez utjecanja na kvalitetu usluge, čime bi se mogle stvoriti uštede u javnom sektoru; (iv) povećanja u broju zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, povezana s decentralizacijom funkcija s razine središnje vlasti na lokalnu, nadomjestiti smanjivanjem broja zaposlenih na razini središnje države.

Zdravstvo

vi

14. Izdaci za zdravstvo su porasli do te mjere da zahtijevaju sve veći porast transfera iz središnjeg proračuna Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje. Ukupni rashodi zdravstvenog sektora, koji iznose 9% BDP-a, veći su za 3,5% BDP-a od izdataka za zdravstvo zemalja sličnih Hrvatskoj. Štoviše, javni izdaci za zdravstvo iznose 7,8% BDP-a, i gotovo su dvostruko iznad europskog prosjeka. Rastući izdaci, opadajući broj zdravstvenih osiguranika i brojna oslobođenja od plaćanja doprinosa zajedno su doveli do visokih deficita i akumuliranja dospjelih neplaćenih obveza.

15. Mjere koje su dosad provedene s ciljem zaustavljanja rasta troškova i poboljšanja učinkovitosti, kao što su oštra proračunska ograničenja za bolnice i uvođenje participacija u plaćanju lijekova, proizvele su određene pozitivne rezultate. Ipak, te reforme nisu uspjele ukloniti iskrivljenosti u postojećem sustavu poticaja. Bolnicama se sredstva isplaćuju na temelju troška izvršenih usluga, dakle potiče se upotreba specijalističkih usluga, što uzrokuje prekomjerno korištenje zdravstvenih usluga te negativno utječe na napore ka zaustavljanju rasta troškova. Kratkoročne mjere nisu uspjele dotaći temeljni problem poticaja i spriječiti postojeće prekomjerno korištenje specijalističkih i bolničkih usluga. Dublja reforma zdravstvenog sektora stoga će se morati pozabaviti i s problemom poticaja.

16. Trenutna struktura sustava participacija za sobom povlači pitanje efikasnosti sustava i ograničava mogućnosti za povratom troškova. U korištenju zdravstvenih usluga u velikoj mjeri dominiraju usluge liječnika specijalista i bolničke njege, što predstavlja promjenu u odnosu na ranije češće korištenu primarnu zaštitu. Bitan uzrok tome jesu neprimjereno postavljene visine participacija u vidu njihova suženog raspona. Širi raspon participacija pripomogao bi prelaženju sa skuplje sekundarne zdravstvene zaštite prema jeftinijoj primarnoj zaštiti, što bi poboljšalo efikasnost sustava i smanjilo troškove. Razine participacija, koje su još uvijek prilično niske, sprečavaju povrat troškova u sustav. Nadalje, široki raspon izuzetaka od plaćanja participacije još više umanjuje mogućnosti povrata troškova u zdravstveni sustav i doprinosi iskrivljenim poticajima. Stoga ne čudi to što participacije, koje u drugim europskim zemljama predstavljaju značajan izvor prihoda (u rasponu od 7-10% ukupnih zdravstvenih prihoda), sudjeluju s manje od 1% u ukupnim zdravstvenim prihodima u Hrvatskoj.

17. Kratkoročne preporuke uključuju: (i) daljnje povećanje participacija; (ii) smanjenje oslobođenja od plaćanja participacija, ograničavajući ih na djecu, nezaposlene i korisnike ciljane socijalne pomoći; (iii) uvođenje referentnih cijena za medicinski materijal; i (iv) zamrzavanje nominalnih plaća u cjelokupnom zdravstvenom sektoru. U dugom roku preporuka je: (i) uvesti DRG (Diagnosis-Related Group) sustav plaćanja u bolničkoj zaštiti (plaćanje prema unaprijed definiranim medicinskim postupcima za pojedinu dijagnozu); (ii) smanjiti izdatke za usluge koje imaju karakteristike socijalne skrbi, a trenutno se financiraju kroz sustav zdravstvenog osiguranja, kao što su povrat sredstava pogrebnih troškova ili troškovi putovanja i prijevoza; (iii) smanjiti transfere zdravstvenog osiguranja kućanstvima, u što spadaju izdaci za bolovanje, porodiljski dopust i sl. Na koncu, sustav bi imao koristi od dugoročnog povećanja udjela privatnog sektora. Činjenica je da se prijelaz na privatne liječničke prakse na razini liječnika opće medicine, koji je započet 1993.

vii

godine, pokazao brzim i efikasnim. Međutim, u sustavu postoji prostor za još veću ulogu privatnog sektora u primarnoj, ali i u bolničkoj zaštiti, posebice na području usluga s niskim intenzitetom i potrebom dugoročne njege.

Mirovine

18. Rastući rashodi i deficiti mirovinskog sustava predstavljaju značajan teret fiskalnoj održivosti i povećavaju zabrinutost u svezi s održivošću sustava. Nepogodna demografska kretanja, rat i tranzicijska recesija zajedno su doveli do otežane financijske održivosti mirovinskog sustava u Hrvatskoj, učinivši mirovine jednim od najvećih izvora fiskalnih pritisaka. Od 1990. godine izdaci za mirovine su porasli s 10 na gotovo 13% BDP-a i procjenjuje se kako će u 2001. doseći 14% BDP-a. Iako su doprinosi iz plaća za mirovine, trenutno na razini od 19,5% bruto plaće, prema međunarodnim standardima relativno visoki, prihodi od doprinosa jedva pokrivaju šezdeset posto trenutnih izdataka za mirovine. Preostali dio financira se transferima iz središnjeg proračuna, koji će 2001. doseći oko 6% BDP-a. Osnovni razlog ekspanzije izdataka za mirovine bilo je korištenje mirovina za ublažavanje socijalnih učinaka otpuštanja i ulazak novih kategorija invalida i branitelja Domovinskog rata iz 1991-95. u sustav. Nastojanja Vlade za smanjenjem udjela mirovina u plaćama kroz upotrebe cjenovne indeksacije uspješno je spriječavao snažni umirovljenički lobi.

19. Mirovinski sustav također okružuju bitna pitanja u vezi s problemom jednakosti. Unatoč visokim izdacima za mirovine, mirovinski sustav u Hrvatskoj nije učinkovit u smanjenju siromaštva među starijim osobama. Polovica umirovljenika je 1998. primala mjesečnu mirovinu manju od 1,000 kuna, koliko je u 1998. iznosio apsolutni prag siromaštva. Povećanje mirovina uslijed odluke Ustavnog suda kasnije je promijenio sliku te je udio umirovljenika s mirovinama ispod apsolutnog praga siromaštva smanjen na 20%. Nasuprot tome, suprotnu krajnost predstavljaju invalidske mirovine branitelja, koje su u prosjeku tri i pol puta više od istih mirovina civila, ili pet puta veće obiteljske mirovine poginulih branitelja.

20. Hrvatska je usvojila ambiciozan program mirovinske reforme koji će na koncu preobraziti trenutni sustav temeljen na principu međugeneracijske solidarnosti u financijski održiv sustav temeljen na više mirovinskih stupova. Reforma sustava mirovina iz 1998. godine u srednjem roku će preokrenuti dramatične trendove, ali će također i kratkoročno povećati fiskalni teret. U srednjem i dugom roku uštede u prvom stupu proizašle iz povećane dobi umirovljenja i smanjene stope udjela mirovina u plaćama postepeno će smanjiti veličinu sustava mirovina pokrivenih doprinosima, koji bi do 2020. trebao doseći ravnotežu. Cjelokupni sustav, koji uključuje i mirovine pokrivene transferima (mirovine pod povlaštenim uvjetima), međutim, će i nakon 2020. biti u deficitu. U kratkom roku će tranzicijski troškovi, posebice troškovi povezani s drugim stupom, zahtijevati dodatno financiranje. Stoga je za rješavanje sadašnje fiskalne krize potrebna čvrsta kontrola sustava i provođenje daljnjih reformi, kako sustava mirovina pokrivenih doprinosa, tako i sustava mirovina pod povlaštenim uvjetima.

viii

21. U ovom izvješću predlaže se nekoliko različitih vrsta mjera. Najhitnije mjere uključuju: (i) izbjegavanje bilo kakvih daljnjih smanjenja stopa doprinosa sve dok sustav ne pokaže jasna financijska poboljšanja; (ii) povećanje kontrole nad stjecanjem prava na invalidske mirovine; (iii) poboljšanje nadzora nad pravilima za stjecanje prava na vojnu invalidsku mirovinu; (iv) suzdržavanje od korištenja prijevremenih i/ili povlaštenih mirovina u svrhu rješavanja problema smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru općenito, odnosno, u konkretnom slučaju, u svezi sa zaposlenicima Ministarstva obrane i Ministarstva unutarnjih poslova; (v) smanjiti mogućnosti ranijeg umirovljenja; (vi) ukloniti iznimke ili oslobođenja od plaćanja doprinosa mirovinskom (i zdravstvenom) fondu koja su u prošlosti korištena za spašavanje poduzeća u financijskim problemima; (vii) ubrzati potpuno osnivanje Središnjeg registra osiguranika (REGOS) i prebacivanje sustava bilježenja plaća i mirovina koji je trenutno pod HZMO-om na REGOS. U dugom roku neophodno je provesti promjene te, ukoliko je potrebno, i promijeniti zakone kako bi se: (i) preinačio sustav mirovina branitelja (posebice obiteljskih mirovina); (ii) uskladile razine mirovina civila, vojnika, policajaca i branitelja; (iii) poboljšalo prikupljanje doprinosa, naročito među poljoprivrednicima i osiguranicima koji ostvaruju prihode iz vlastite djelatnosti; (iv) indeksirala najniža osnovica za plaćanje doprinosa za mirovinsko osiguranje poljoprivrednika i obrtnika uz rast plaća; (v) uklonio povlašteni tretman umirovljenika kod poreza na dohodak. Na koncu je od velike važnosti izbjeći daljnja odgađanja u stvaranju individualnih računa,3 budući da bi daljnja odgađanja mogla ugroziti dugoročnu financijsku stabilizaciju prvog stupa te prouzročiti nepravedan tretman spram mlađim osiguranicima.

Obrazovanje

22. Hrvatska ne troši previše na obrazovanje u odnosu na druge zemlje u regiji. Najvažniji izazov je modernizacija cjelokupnog obrazovnog sustava, odnosno implementacija promjena koje bi obrazovnom sustavu omogućile pružanje vještina i znanja potrebnih u globalnoj ekonomiji. Kako bi se to postiglo, Hrvatska mora poboljšati nastavni plan usmjeravanjem na opće vještine i sposobnosti vrednovane od strane tržišne ekonomije i povećati fleksibilnost obrazovnog sustava kako bi isti bio u stanju bolje se prilagođavati promjenjivom okruženju. Sektor obrazovanja također mora postati pristupačniji najsiromašnijim segmentima stanovništva. Trenutačno relativno visoki povrati od obrazovanja zajedno s varijacijama u obrazovnim dostignućima doprinose veoma neravnopravnoj distribuciji dohotka. To ukazuje na postojanje stratificiranog obrazovnog sustava koji ne uspijeva biti mehanizmom pokretljivosti unutar društva (iz jednog posla u drugi, iz jednoj sloja stanovništva u drugi). Pristup visokom obrazovanju značajno je ograničen najsiromašnijim segmentima stanovništva. Nedavne reforme srednjoškolskih tehničkih i strukovnih programa (1993-94) bile su nesklone siromašnima. Izvješće nalazi kako je reforma, uvođenjem trogodišnjih strukovnih programa s manjim brojem predmeta koji ne dopuštaju pristup fakultetskom obrazovanju, zapravo nenamjerno umanjila šanse siromašnijim učenicima za nastavak obrazovanja. Ne

3 Trenutno predviđeno za siječanj 2002.

ix

postoje brza rješenja za niti jedan od gore navedenih problema. Svaki od njih bi zahtijevao dublje reforme obrazovnog sustava.

23. Sektor obrazovanja bi također imao velike koristi od promjene strukture troškova, budući da postoje značajni problemi s načinom na koji se sredstva raspodjeljuju između te unutar različitih stupnjeva obrazovanja. Čini se da postoje problemi s mehanizmima raspodjele (norme) ostalih izdataka za dobra i usluge, te s raspodjelom sredstava između različitih razina obrazovanja, koja također nije na razini zemalja OECD-a. Hrvatska, naime, ima veći udio izdataka za predškolsko, ali manji za srednjoškolsko obrazovanje u ukupnim izdacima za obrazovanje.

24. U ovom izvješću također se ukazuje na ozbiljne poteškoće povezane s internom učinkovitošću visokog obrazovanja, jer svega jedna trećina upisanih studenata završi studij. Nadalje, onima koji završe studij, u prosjeku je potrebno sedam godina za završetak četverogodišnjeg programa, odnosno pet godina za dvogodišnje programe. Također postoje poteškoće s efikasnošću i u ostalim razinama obrazovanja, budući da pokazatelji omjera studenata i učitelja opadaju ispod vrijednosti pokazatelja za zemlje OECD-a, naročito u srednjoškolskom obrazovanju.

25. Kada se govori o ocjeni kvalitete outputa, Hrvatskoj nedostaju bilo kakvi usporedivi dokazi o tome koliko njezini učenici i studenti nauče. Ne zna se kolika je razina njihova znanja u odnosu na prosječne hrvatske standarde učenja, niti je poznato koliko oni znaju u odnosu na učenike i studente iz drugih zemalja. Usprkos nedostatku dokaza o tome koliko nauči, prosječno dijete u Hrvatskoj će imati manje godina završenog obrazovanja u odnosu na djecu iz zemalja OECD-a, a i godišnji broj sati obvezne nastave u Hrvatskoj je manji nego u zemljama OECD-a. Broj godina završenog obrazovanja učitelja također je relativno nizak, budući da gotovo polovica učitelja u osnovnoškolskom obrazovanju nema završeni četverogodišnji fakultet.

26. Obujam reformi koje je potrebno provesti na svakoj razini obrazovanja je širok, no većina ih je dugoročnije prirode. U kratkom roku predložili bismo provođenje sveobuhvatne analize raspodjele sredstava za potrošnju unutar svakog stupnja obrazovanja. To bi trebalo dovesti do revizije proračunskih normi kako bi se povećala fleksibilnost u raspodjeli izdataka za ostala dobra i usluge (osim plaća). Dugoročno bi se na predškolskoj razini, u suradnji s predstavnicima lokalne samouprave i predškolskim odgajateljima, trebale preispitati neučinkovite norme za ostala dobra i usluge, dok bi se u osnovnim školama trebala ukinuti treća smjena u svim školama koje provode nastavu u tri smjene. Pored navedenih promjena, u srednjoškolskom i visokom obrazovanju potrebno je provesti još važnije promjene. U srednjoškolskom obrazovanju neophodno je: (i) povećati omjer učenika i profesora; (ii) ukloniti trogodišnje strukovne programe; (iii) povećati akademski sadržaj u četverogodišnjim strukovnim programima; i (iv) primijeniti mjere koje će dovesti do povećanja stopa završavanja srednjih škola. Na razini fakulteta potrebno je: (i) zamijeniti sustav prijemnih ispita sastavljanih od strane pojedinačnih fakulteta s ispitima koji se sastavljaju i ocjenjuju na državnoj razini, i (ii) primijeniti odredbe predloženog Zakona o visokim učilištima koje su usmjerene prema poticanju

x

studenata na brže završavanje studija. Općenito, u Hrvatskoj se treba potaknuti razvoj privatnih obrazovnih institucija tako što će se razjasniti i pojednostaviti postupci i standardi koje privatne obrazovne institucije moraju zadovoljiti.

Socijalna pomoć i dječji doplatak

27. Sustav socijalne pomoći u Hrvatskoj karakterizira nedovoljna koordinacija između različitih programa, različiti kriteriji ostvarivanja prava i korisnicima često nejasna pravila u vezi s programima socijalne pomoći koja su ponekad prepuštena diskrecijskim odlukama lokalnih službenika. Osim toga, sustav daje mogućnost prikupljanja naknada iz višestrukih izvora.4 Ovo izvješće, stoga, pronalazi da se značajnija smanjenja siromaštva mogu postići s prenamjenom sredstava i poboljšanom koordinacijom između različitih socijalnih programa.

28. Dva najvažnija socijalna programa su programi socijalne pomoći (pomoći za uzdržavanje) i dječjeg doplatka. Oba programa su ciljani programi, no utjecaj na smanjenje siromaštva jedne kune namijenjene prvom programu znatno je veći od one dodijeljene drugom programu. Neovisno o tim razlikama, ukupni izdaci za socijalnu pomoć u 1999. iznosili su 0,2% BDP-a, dok je 0,77% BDP-a potrošeno na dječje doplatke. Usprkos razlikama u dodijeljenim sredstvima, Hrvatska bi imala 1,2% više siromašnih stanovnika bez programa socijalne pomoći5, odnosno svega 0,8% više bez dječjeg doplatka. To govori da bi preraspodjela proračunskih sredstava prema izdacima za programe socijalne pomoći dovela do mnogo veće učinkovitosti proračunskih sredstava u smanjenju siromaštva. Nedavna povećanja izdataka za dječji doplatak ni u kom slučaju ne bi trebala ići na račun socijalne pomoći, budući da su programi socijalne pomoći bolje ciljani i već imaju vrlo ograničena sredstva.

29. Kratkoročne mjere reformi dvaju spomenutih programa trebale bi uključivati: (i) detaljno praćenje izdataka za dječji doplatak u 2001. godini te najmanje tromjesečni pregled; i (ii) prilagodbu praga stjecanja prava na dječji doplatak ukoliko fiskalni pritisci rastućih izdataka za dječji doplatak postani veliki; (iii) preispitivanje stjecanja automatskog prava na dječji doplatak za određene grupe, kao što su obitelji branitelja, u slučajevima kada nema čvrstog dokaza da su korisnici značajno siromašniji od prosjeka. U srednjem roku bit će potrebno: (i) preispitati obuhvat dječjih doplataka te njihov utjecaj na smanjivanje siromaštva u odnosu na utjecaj socijalne pomoći, i (ii) u skladu s time relativno preraspodijeliti financijska sredstva za ta dva programa.

Transport

30. Hrvatska je u kratkom razdoblju od svoje nezavisnosti mnogo postigla u prometnom sektoru; popravila je većinu ratnih šteta, donijela zakone koji su općenito pogodni za upravljanje transportnim sektorom suverene države te privatizirala neke

4 Pojedinci mogu imati koristi od različitih dohodovnih cenzusa primijenjenih od strane općina koji se razlikuju od dohodovnih cenzusa što ih primjenjuju centri socijalne skrbi. 5 Kada se uključe svi programi novčanih naknada, što uključeje i sva ostala plaćanja pored pomoći za uzdržavanje (0.54% BDP-a u 1999).

xi

od transportnih poduzeća. U ovom izvješću, međutim, identificirano je niz pitanja koje prometni sektor mora riješiti: država još uvijek u visokom stupnju dominira sektorom; većina transportnih poduzeća još uvijek posluje s niskom efikasnošću; izdaci javnog sektora za promet su visoki; dok su prioriteti novih investicijskih projekata u autoceste postavljeni iznad sve lošijeg održavanja relativno obilnih postojećih cestovnih kapaciteta.

31. Hrvatska je još za prijašnje Vlade pokrenula ambiciozni program investicija u transportni sektor, većina kojeg se čini neekonomičnim. To je zabrinjavajuće, budući da u Hrvatskoj, općenito govoreći, postoje dovoljni transportni kapaciteti, iako se većina nalazi u prosječnom ili lošem stanju. Do takvog stanja je došlo zbog odgađanja u održavanju i davanju prioriteta velikim novim investicijama, ponajviše u autoceste. Štoviše, efikasnost većine transportnih usluga je niska te dovodi do visokih transportnih troškova i loše kvalitete usluge.

32. Hrvatska teži priključivanju Europskoj uniji (EU), u kojoj je transportni sektor pretežno tržišno orijentiran. Postoji veliki prostor za privatizaciju i komercijalizaciju unutar sektora, isto kao i za promjenu smjera Vladine politike direktnog upravljanja u transportnom sektoru. To će također pomoći transportnim poduzećima u pripremi za tržišnu utakmicu prisutnu u EU i smanjiti ukupne transportne rashode javnog sektora.

33. Situacija u sektoru, stoga, zahtijeva višestruki pristup. U kratkom i srednjem roku treba: (i) dati prioritet održavanju i rehabilitaciji postojeće transportne infrastrukture, ponajviše autocesta, na račun novih investicija; (ii) rangirati nove investicije na temelju analize troškova i koristi, te odgoditi one s ekonomskim stopama povrata manjim od 12% sve dok se ne poveća promet; (iii) procijeniti, koristeći aktuarske tehnike, trošak garancija i ostalih potencijalnih obveza i uključiti ih u proračun za 2002. U dugom roku potrebno je: (i) u najmanju moguću mjeru svesti upotrebu garancija i ostalih izvanproračunskih obveza; (ii) dodjeljivati subvencije za poslovanje samo u onim slučajevima gdje je to socijalno opravdano, na primjer za međugradski putnički promet ili trajektni prijevoz među otocima; i na kraju (iii) definirati i implementirati jasnu strategiju za smanjivanje uloge države u transportnom sektoru i privatizaciju postojećih transportnih poduzeća. Ukoliko se navedene preporuke budu slijedile, u srednjem roku bi trebalo biti moguće smanjiti ukupne nekonsolidirane javne rashode za transport na 3% BDP-a (ili na manje od 2% BDP-a na konsolidiranoj bazi), što je brojka bliža normi za zemlje sa srednjim dohotkom.

Obrana

34. Hrvatska je napravila priličan napredak u smanjivanju i racionalizaciji izdataka za obranu. Transparentnije prikazivanje proračuna za obranu, praksa s kojom se započelo u 1999. godini, omogućilo je održavanje široke rasprave o pitanjima povezanim s obranom te potaknulo Vladu na provođenje daljnje racionalizacije ovih izdataka i uvođenje kvalitetnijeg upravljanja proračunom. Ukupno gledano, izdaci

xii

Hrvatske za obranu smanjili su se s 9,4% BDP-a na svom vrhuncu 1995. godine na 2,8% BDP-a (2000, obračunsko načelo).

35. Unatoč već ostvarenom napretku u smanjenju izdataka za obranu, Vlada je ukazala na svoju odlučnost u postizanju daljnjih smanjenja, kako bi iste približila izdacima ostalih europskih zemalja. Uz sadašnju strukturu troškova sektora obrane u Hrvatskoj, rezovi se u najvećoj mjeri planiraju na području smanjenja osoblja. Gotovo 70% izdataka za obranu trenutno se izdvaja za plaće i naknade. Takav odnos nije u skladu sa strukturom izdataka u zemljama NATO saveza, gdje je udio izdataka za opremu mnogo viši. Ukoliko Vlada želi postići razinu izdataka za obranu zapadnoeuropskih zemalja kroz uštede iz smanjenih izdataka za plaće, ušteda od 1% BDP-a bi se djelomično izgubila zbog socijalnih troškova otpuštanja, koji se u prvoj godini prilagodbe procjenjuju na 0,46–0,57% BDP-a. U sljedećim godinama taj trošak bi se smanjio na iznos u rasponu od 0,1% do 0,6% BDP-a, ovisno o tome koja opcija zbrinjavanja bi se odabrala. Sektor obrane bi trebao identificirati i riješiti se nekretnina i druge sporedne imovine, kako bi se dodatno smanjili povezani troškovi održavanja i administracije.

UPRAVLJANJE PRORAČUNOM

36. Eksterna analiza rashoda provedena u ovom izvješću pruža nekoliko jasnih naznaka u vezi s područjima u kojima je neophodno provesti preusmjeravanje i restrukturiranje rashoda. Analiza izdataka, međutim, sama po sebi ne daje potpunu analizu problematike rashoda u Hrvatskoj, niti može zamijeniti ulogu političkih procesa što određuju strateške prioritete Vlade. Presudan dio reforme javnog sektora je reforma procesa upravljanja proračunom. Reforma procesa upravljanja proračunom mora osigurati takve institucionalne pretpostavke i procese koji će donosiocima odluka omogućiti donošenje strateških odluka temeljenih na analizi javnih rashoda. Učinkovito upravljanje proračunom podrazumijeva redoviti nadzor i reviziju rashoda, ali i transparentnost svih proračunskih odluka i njihovih rezultata na sve segmente društva.

37. Hrvatska je u prošlom desetljeću već učinila značajan napredak u poboljšanju upravljanja javnim rashodima. Početkom devedesetih provedena je reforma Državnog ureda za reviziju, osnovano je tijelo zaduženo za eksternu reviziju (1993), usvojen je novi Zakon o proračunu (1994), uveden je okvirni trogodišnji Program javnih investicija (1996) te se javne financije nalaze u procesu prelaska na Jedinstveni račun riznice. Sva ta događanja dobivaju još više na težini kada se u obzir uzme da su provedena u vremenu tranzicije prema tržišnom gospodarstvu, uspostavljanja nezavisne države, ratnog sukoba i nakon toga obnove ratom razrušenog gospodarstva. Pored svega navedenog još mnogo toga ostaje za napraviti u cilju poboljšanja procesa upravljanja proračunom, a ovo izvješće prepoznalo je nekoliko takvih područja.

38. Kao prvo, analiza provedena u ovom izvješću ukazuje kako postojeći proračunski okvir ne predstavlja sveobuhvatnu mjeru svih fiskalnih aktivnosti u Hrvatskoj barem iz četiri razloga:

xiii

• pet izvanproračunskih fondova nije uključeno u proračun;

• osim prihoda izvanproračunskih fondova, još uvijek postoje i drugi prihodi koji nisu uključeni u proračun;

• sustav vođenja proračuna na gotovinskom načelu prouzrokuje gomilanje dospjelih neplaćenih obveza koje nisu zabilježene u proračunu;

• odredbe određenih zakona izvan Zakona o proračunu prouzrokuju obveznu potrošnju koja ostaje izvan proračunskog procesa.

Ovo izvješće preporučuje uključivanje izvanproračunskih fondova i svih prihoda u proračun. Također preporučuje niz koraka za kontrolu i praćenje rashoda koji bi ograničili pojavu dospjelih neplaćenih obveza.

39. Drugo, proces pripremanja proračuna u Hrvatskoj je izrazito disperziran, jer je veliki stupanj odgovornosti u pripremanju proračuna i određivanju prioriteta dodijeljen resornim ministarstvima. Vlada se uvelike oslanja na svako resorno ministarstvo u osiguravanju optimalnosti sektorskih politika, efikasnosti i djelotvornosti izdataka, te poštivanja zdravih financijskih načela u provođenju programa. Ministarstvo financija trenutačno ima vrlo ograničene kapacitete za razvijanje različitih proračunskih opcija (zbog velikog udjela “fiksnih izdataka”), poticanje reformi javnih financija, praćenje i kontrolu izdataka te provođenje postojećih zakona i pravila. U sadašnjem sustavu ne postoji analiza tekućih izdataka proračunskih korisnika, niti se ispituju pretpostavke pod kojima se vrši raspodjela sadašnjih izdataka ministarstava, te se čak niti ne ispituju definicije “potreba” proračunskih korisnika. Rezultat toga je taj da u sadašnjem sustavu javnih financija u Hrvatskoj postoje vrlo ograničeni mehanizmi odgovornosti, bilo da se radi o financijama, politici ili stvarnim rezultatima rashodnih programa. Ministarstvo financija trebalo bi imati značajniju ulogu u postavljanju standarda, koordiniranju pitanja financijske prirode za sve državne institucije, analiziranju sektorskih politika i analizi ostvarivanja proračuna te pomoći središnjim tijelima odlučivanja (kao što je kabinet predsjednika Vlade). Javni sektor bi imao koristi od obuhvatnijeg proračunskog procesa, kojim bi upravljala snažnija institucija u središtu sastavljanja proračuna. Navedeno bi rezultiralo većim stupnjem odgovornosti i snažnijim dijalogom, što bi učinilo proračunski proces instrumentom postavljanja ciljeva resornim proračunskim korisnicima za poboljšanje rezultata, a upravljačku strukturu odgovornom za korištenje dodijeljenih sredstava.

40. Treće, sadašnji sustav kontrole rashoda umanjuje fleksibilnost u poslovanju proračunskih korisnika, dok istovremeno apsorbira previše administrativnih resursa. Proračunska potrošnja trenutačno se raspodjeljuje na izrazito dezagregiran i detaljan način (“treća razina” računskog plana, to jest “proračunska pozicija”). Potrošnja se kontrolira na razini tih pozicija. Sa stajališta kontrole, takav stupanj dezagregacije je kontraproduktivan. Što je još gore, on u značajnoj mjeri zamrzava postojeći način poslovanja potrošačkih jedinica. Proračunskim korisnicima potrebna je veća fleksibilnost kako bi se mogli prilagođavati promjenjivim prilikama, budući da

xiv

postojeći sustav kategoriziranja potrošnje po stavkama otežava njihova nastojanja za pronalaskom alternativnih načina organiziranja i metoda obavljanja svojih zadataka.6

41. Četvrto, funkcija izvršenja proračuna u sadašnjem sustavu je podijeljena između nekoliko odjela, bez da je ijednom odjelu dodijeljena uloga koordinatora cjelokupnog procesa. Prema postojećem sustavu, svako ministarstvo prilaže svoj financijski plan za razdoblje od godinu dana, temeljen na “sporazumu” dosegnutom u procesu pripremanja proračuna. Ti se financijski planovi zatim modificiraju u skladu sa saldom novca na računu i postaju osnovicom za izvršenje proračuna (obrada isplatnih naloga) koje provodi Uprava za izvršavanje državnog proračuna. Tada Uprava za izvršavanje državnog proračuna provodi ograničavanje plaćanja s obzirom na tekuće priljeve proračuna (ograničavajući isplate raspoloživim novcem). Ne postoji nadzor ili kontrola obveza, što gotovo sigurno garantira gomilanje neplaćenih dospjelih obveza. U tu svrhu ovo Izvješće predlaže usvajanje u kratkom roku modificiranog vođenja proračuna i računovodstva na obračunskom načelu. Potpuna primjena Jedinstvenog računa riznice u srednjem roku dovest će do poboljšanja na području upravljanja gotovinom. Uvođenje Jedinstvenog računa riznice, međutim, neće samo po sebi riješiti problem neplaćenih dospjelih obveza, budući da većina postojećih dospjelih neplaćenih obveza proizlazi iz prevelike potrošnje, a ne iz lošeg upravljanja gotovinom.

42. Peto, funkcije interne kontrole i revizije u sadašnjem sustavu u Hrvatskoj leže u rukama ministarstava. Glavna odgovornost za internu kontrolu stavljena je u ruke svakog ministra, koji je također odgovoran za internu kontrolu i reviziju svih proračunskih korisnika pod njegovim ministarstvom. Ministarstvo financija ima Odjel za kontrolu proračuna koji djeluje kao interni revizor svih državnih institucija, i koji bi također trebao nadgledati zakonitost korištenja proračunskih prihoda i rashoda te pružati savjete povezane s regulativom koja se odnosi na državne rashode. Odjel za kontrolu proračuna nadgleda računovodstvo i financijske dokumente, sa dodatnim zadatkom pokrivanja izvanproračunskih fondova, lokalne uprave i samouprave te javnih poduzeća. Lokalna uprava i samouprava i javna poduzeća, međutim, nisu obuhvaćeni zbog nedovoljnog broja djelatnika. Restrikcije na području broja zaposlenika također ograničavaju mogućnosti Odjela za kontrolu proračuna ka poduzimanju daljnjih mjera kako bi se ocijenilo jesu li ranije pronađene nepravilnosti ispravljene i učinili daljnji koraci ka suradnji s institucijama zaduženim za provođenje sankcija. Na koncu, Uprava za izvršavanje državnog proračuna i Uprava za pripremu i konsolidaciju proračuna ne koriste svoj utjecaj kako bi poduzele mjere vezane uz pronalaske Odjela za nadzor proračuna i natjerale na ispravljanje nepravilnosti. Ovo izvješće preporučuje da bi se sve dok se interna revizija i kontrole ne institucionaliziraju, revizija proračuna trebala provoditi sve do krajnjeg korisnika sredstava. Također se preporučuje donošenje izmjena Zakona o proračunu kako bi se

6 Iako Zakon o proračunu dozvoljava, po stečenom odobrenju Ministarstva financija, prijenos do 5% vrijednosti određene “pozicije” na neku drugu poziciju unutar istog ministarstva, navedeno zahtijeva veliku količinu papirologije i poslova obrade podataka, što agencijama i ministarstvima bez ikakve jasne koristi stvara dodatni teret u poslovanju.

xv

formalno uspostavila Uprava za internu reviziju i kontrolu unutar Ministarstva financija, kao neovisna uprava odgovorna ministru ili zamjeniku ministra financija.

43. Šesto, Hrvatski državni sabor trebao bi izgraditi kapacitete za aktivnijim sudjelovanjem i biti u mogućnosti igrati važniju ulogu u proračunskom procesu (kako u pripremanju tako i u nadzoru proračuna). Vlada, međutim, ne konzultira Sabor niti ga uključuje u proces pripremanja proračuna sve dok se proračun formalno ne predloži na usvajanje. Postojeći prijedlog proračuna kojeg podnosi Vlada ne pruža dovoljne informacije Saboru i Odboru za financije i državni proračun. Uloga Sabora u nadgledanju procesa izvršenja proračuna u velikoj je mjeri reaktivne prirode. Ukoliko proračun tijekom godine nije uravnotežen, Sabor bi u teoriji mogao učiniti neke korake, no u praksi radi samo ono što Vlada od njega zatraži. Ne postoji nikakav stvaran mehanizam za kažnjavanje onih koji su odgovorni za prekomjernu potrošnju. Kako bi igrao aktivniju ulogu u proračunskom procesu u Hrvatskoj, Sabor, a naročito saborski Odbor za financije i državni proračun, morao bi imati adekvatan broj zaposlenika. Upošljavanje djelatnika s primjerenim analitičkim sposobnostima omogućilo bi Saboru da se priključi Vladi u rješavanju važnih pitanja proračunskog procesa.

1

1. STRATEŠKI OKVIR

A. UVOD

1.1 Nova Vlada suočena je s jedinstvenom prilikom postavljanja Hrvatske na stazu održivog rasta, postizanja boljeg životnog standarda za sve njezine stanovnike i integriranja u Europsku uniju. Također joj je pružena velika mogućnost otvaranja države globalnim tržištima kroz ulazak u Svjetsku trgovinsku organizaciju (WTO). U cilju iskorištavanja pružene prilike, Hrvatska mora ustrajati u makroekonomskoj stabilizaciji i stvoriti bolju ulagačku klimu. Jedan od ključnih izazova u tom smislu je reforma javnog sektora, s ciljem smanjivanja njegove veličine i sužavanja fiskalnog deficita u svrhu održavanja makroekonomske stabilnosti u srednjem roku. Prostor za smanjivanje deficita putem povećanja prihoda je ograničen, a, osim toga, poželjno bi bilo i smanjiti porezno opterećenje. To znači da će najveći dio prilagodbe biti potrebno izvršiti na području javnih izdataka, naročito u smislu pronalaženja i primjene mjera koje će smanjiti razinu javne potrošnje uz istovremeno poboljšanje efikasnosti tih izdataka. Za uspjeh će od najveće važnosti biti poboljšanje učinkovitosti upravljanja proračunom.

1.2 S tim ciljem Vlada je sastavila gospodarsku strategiju za razdoblje 2001-2004. Temeljne odrednice programa Vlade su fiskalna prilagodba, disciplina na području politike plaća i ustrajanje na tečajnoj stabilnosti. Vlada je svjesna visokog poreznog opterećenja gospodarstva te je zauzela jasno stajalište kako će se fiskalna prilagodba u najvećem dijelu morati osloniti na održiva smanjenja rashoda. Jedna od ključnih poruka koju šalje ovo izvješće je kako Vlada prvo mora u značajnoj mjeri smanjiti javne izdatke i tek nakon toga može početi s razmatranjem daljnjeg smanjivanja poreznog opterećenja.

1.3 Kada se u obzir uzme stupanj ekspanzije potrošnje javnog sektora unatrag posljednjih nekoliko godina i ograničene mogućnosti za daljnjim poreznim širenjem, rezovi koji se trebaju provesti na području potrošnje ni u kom slučaju nisu mali. U cilju postizanja značajnog održivog smanjenja javne potrošnje, Vlada Republike Hrvatske mora provesti strukturne reforme u nekim od ključnih sektora, u koje spadaju mirovinski sustav, zdravstvo, obrana, državna uprava, lokalna uprava i samouprava te upravljanje proračunom. Dok se u ovom izvješću nastoje identificirati prioriteti i ključne mjere djelovanja u spomenutim sektorima, Vlada, s druge strane, mora poboljšati vlastita saznanja o javnom sektoru i razviti analitičke sposobnosti u svim državnim institucijama, za analizu problematike javnih izdataka i olakšavanje donošenja strateških odluka.

2

1.4 U ovom izvješću istražena je problematika javnih izdataka te se predlažu mjere za pomoć Vladi u ostvarivanju fiskalnih ciljeva. Preostali dio prvog poglavlja bavi se analizom fiskalnog položaja u kontekstu sveukupne makroekonomske politike, održivosti fiskalne politike u Hrvatskoj, te se ističu ključni elementi vjerodostojne fiskalne konsolidacije. Razmatra se priroda fiskalne ekspanzije tijekom posljednjeg desetljeća i pobliže se proučavaju fiskalni deficiti nastali u drugom dijelu prošlog desetljeća. U prvom se poglavlju zatim razmatra veličina javnog sektora i zaključuje kako Hrvatska ima jedan od najvećih javnih sektora u srednjoj i istočnoj Europi. Ona, čak štoviše, ima i jedno od najvećih poreznih opterećenja u Europi. U ovom poglavlju iznosi se kako dugoročna fiskalna održivost zahtijeva primarni fiskalni manjak na razini jednakoj ili manjoj od 0.3% BDP-a. Na kraju se zaključuje da vjerodostojna i održiva fiskalna prilagodba zahtijeva značajna smanjenja rashoda.

1.5 U drugom poglavlju detaljno se proučava struktura javnih rashoda i pruža ‘eksterna analiza’ nekih od ključnih elemenata rashodnih programa države. Detaljno se analizira razina rashoda za plaće, socijalni sektori i to posebice mirovinski sustav, sektori zdravstva i obrazovanja te alokacija sredstava za programe socijalne skrbi i dječjeg doplatka. Drugo poglavlje na kraju proučava sektore transporta i obrane. Sektorske analize prikazuju potencijalne programe reformi i naglašavaju odnos troškova i koristi u svakom od navedenih sektora. Također je bitno što sektorske analize daju primjer vrste analiza koje bi Vlada trebala redovito provoditi kako bi bila u mogućnosti ocijeniti učinke i utvrditi korisnike svojih rashoda.

1.6 Na koncu, treće poglavlje razmatra postojeći sustav fiskalnog upravljanja u Hrvatskoj, glavne institucije uključene u proces te važeći zakonodavni okvir proračunskog procesa. Budući da Vlada brzo mijenja svoje rashodne programe, koristi od analize rashoda poput ove provedene u drugom poglavlju s vremenom se značajno umanjuju. Promjene u procesu proračunskog planiranja, izvršenja i nadzora, stoga, pružaju veliku priliku za temeljnom promjenom smjera fiskalne politike u Hrvatskoj. Za uspjeh reformi na području javnih izdataka od najvećeg je značaja razvoj proračunskih institucija i kapaciteta koji pomažu kreatorima politike prilikom donošenja strateških odluka, ustanovljuju uspješnost programa javnih izdataka i osiguravaju transparentnost u smislu primanja povratnih informacija u vezi s proračunskim procesom od svih segmenata društva.

B. MAKROEKONOMSKO OKRUŽJE

1.7 U nastojanjima za zaustavljanjem hiperinflacije, Vlada Republike Hrvatske u listopadu 1993. godine pokrenula je jedan od najuspješnijih stabilizacijskih programa u regiji. Inflacija je odmah srušena s oko 28% mjesečno u 1993. godini prema negativnim vrijednostima u sljedećoj godini te je sve do danas ostala niska (vidi Tablicu 1.1).

1.8 Makroekonomska stabilnost i ponovna uspostava mira (1995) doprinijeli su snažnom uzletu gospodarske aktivnosti. Nakon početnog oporavka slijedio je porast domaće potražnje vođen povećanjem potrošnje i investicija u obnovu. U početnom razdoblju koje je slijedilo po završetku rata porast domaće potražnje financiran je

3

repatrijacijom kapitala, ponajviše povratom depozita držanih u inozemstvu. Povećani priljevi bankovnog sustava na ime navedenih repatrijacija depozita proizveli su ekspanziju bankovnih kredita. Takav, ponudom potaknut kreditni boom, doveo je do rastućih eksternih neravnoteža, uslijed brzog porasta uvoza za obnovu i domaće potrošnje.7 Navedeno je, uz izostanak odgovarajućeg porasta izvoza, proizvelo veliki deficit na tekućem računu, koji je u 1997. godini dosegnuo svoj vrhunac od 11.6% BDP-a.

Tabela 1.1: Hrvatska: Odabrani pokazatelji, 1994-2000 POKAZATELJ 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 BDP per capita, u tekućim USD 3,137 4,029 4,422 4,398 4,805 4,406 4,179 Realni BDP, stopa rasta, % 5.9 6.8 5.9 6.8 2.5 -0.4 3.7 Indeks potrošačkih cijena, kraj razdoblja, % Indeks potrošačkih cijena, prosjek razdoblja, % 97.5 2.0 3.5 3.6 5.7 4.2 6.2 Proizvodnost rada u industriji, prosjek razdoblja, % promjene

3.0 6.6 11.3 11.9 8.7 3.9 4.3

Prosječna mjesečna bruto plaća, prosjek razdoblja, % promjene

… 34.0 12.3 21.0 12.6 10.2 7.0

Stopa nezaposlenosti (Anketa o radnoj snazi) … … 10.0 9.9 11.4 14.5 15.1 Deficit tekućeg računa platne bilance, % BDP-a 5.9 -7.7 -5.5 -11.7 -7.1 -7.6 -2.8 Rashodi i neto posudbe konsolidirane opće države, % BDP-a

44.1 48.9 51.9 50.9 53.6 55.9 50.1

Deficit konsolidirane opće države (uključujući dospjela neplaćena dugovanja) (% BDP-a) a/

1.5 -1.4 -2.2 -3.0 -2.4 -8.0 -4.4

Ukupni javni dug, % BDP-a b/ 22.2 19.3 28.5 27.3 26.2 32.7 37.7 A/ Ne uključuje prihode od privatizacije. B/ Ne uključuje već priznati dug umirovljenicima. Izvor: Državni zavod za statistiku, Hrvatska narodna banka, Ministarstvo financija, Zavod za platni promet.

1.9 Dok je u samom početku deficit tekućeg računa bio financiran priljevima na kapitalnom računu koji nisu povećavali zaduženost (dakle u najvećoj mjeri repatrijacijom depozita), počevši s 1997. godinom navedeni priljevi uvelike su se smanjili. Hrvatska je tada započela s praksom snažnog oslanjanja na inozemno zaduživanje (u početku), a kasnije i na privatizacijske prihode u cilju financiranja rastućih deficita na tekućem računu. Zahvaljujući relativno niskom stupnju početne zaduženosti i dvjema uspješnim reprogramiranjima dugova prema Pariškom klubu (1995) i Londonskom klubu (1996), Hrvatska je 1997. godine dobila investicijski rejting, što joj je otvorilo vrata širem pristupu inozemnim izvorima financiranja. Navedeno je rezultiralo povećanjem vanjskog duga s 25% BDP u 1994.8 na gotovo 57% BDP-a u 2000. godini, što čini brz i neodrživ porast.

7 Povećanju uvoza te godine također su doprinijele i povećane kupovine u cilju izbjegavanja plaćanja u siječnju 1998. uvedenog PDV-a i odluka o uklanjanju pojedinih uvoznih olakšica nakon 1997. godine. 8 Vanjski dug u BDP-u iz 1994. godine korigiran je za iznos kasnije priznatog duga prema Pariškom i Londonskom klubu (1995-1996).

4

1.10 Vlada je početkom 1998. godine9 započela provoditi restriktivniju monetarnu politiku kao odgovor na rastući deficit tekućeg računa, što je podiglo kamatne stope i oborilo gospodarsku aktivnost. To je, uz otežan pristup inozemnim tržištima zbog ruske krize 1998. godine, pridonijelo smanjenju deficita tekućeg računa te godine na oko 7% BDP-a.10 Stezanje monetarnog sustava, nesigurnost stvorena uslijed problema bankarskog sustava i kasnije izbijanje oružanog sukoba na Kosovu, doprinijeli su recesiji gospodarstva u 1999. godini, kada je BDP smanjen 0,35%. Sama recesija doprinijela je smanjenju uvoza, što je pomoglo zadržavanju deficita tekućeg računa u 1999. godini na 7.6% BDP-a. Gospodarstvo se 2000. godine izvuklo iz recesije uslijed povećane osobne potrošnje i izvoza. Dok je porast osobne potrošnje bio potaknut velikim povećanjem plaća u 1999. godini, što se prije svega odnosi na javni sektor, izvoz je porastao uslijed gospodarskog oporavka u Europi, deprecijacije realnog tečaja te ponajviše zbog velikog porasta prihoda od turizma kao rezultat obnovljenog mira u regiji. Realni porast deviznih priljeva od izvoza usluga iznosio je 10,6%. Sve to zajedno smanjilo je deficit tekućeg računa na najnižu razinu u posljednjih sedam godina.

C. FISKALNI OKVIR

1.11 U ovom dijelu razmatra se fiskalna politika vođena u Hrvatskoj tijekom prošlog desetljeća. Obuhvat javnog sektora u Hrvatskoj opisan je u Okviru 1.1. Ovaj dio prije svega pobliže prikazuje razvoj posljednjih događaja na području fiskalne politike i analizira uzroke koji stoje iza ekspanzije javnog sektora i nastajanja velikih fiskalnih deficita. Nadalje se proučava kombinacija mjera makroekonomskih politika i provodi se analiza fiskalne održivosti. Na koncu se vrši usporedba veličine javnog sektora u odnosu na druge zemlje u tranziciji te se proučava utjecaj javnog sektora na aktivnosti privatnog sektora.

Pregled razvoja fiskalnih događaja tijekom prošlog desetljeća

1.12 Fiskalna politika igrala je ključnu ulogu u ranim stabilizacijskim nastojanjima Vlade, a sve do kraja 1990-ih fiskalni deficiti održavani su na relativno niskoj razini od tri ili manje od tri posto BDP-a. Unatoč tome, u razdoblju između neovisnosti (1991) i završetka rata (1995) došlo je do dramatične ekspanzije javne potrošnje, koja je djelomično bila izazvana uvođenjem nove razine državnih institucija, a djelomično i alokacijom sredstava za ratne potrebe. Ukupna potrošnja konsolidirane opće države porasla je s 39% BDP-a u 1991. na 49% do kraja rata. Do ekspanzije potrošnje došlo je unatoč tome što je odmah po nezavisnosti došlo do oštrih smanjenja mirovina i plaća javnog sektora. Isti trend je nastavljen i tijekom poslijeratnog razdoblja, ovaj puta iz razloga poslijeratne obnove, povećanih socijalnih izdataka povezanih s ratom i nesposobnosti Vlade da se odupre socijalnim zahtijevima usmjerenim ka brzom povratku na razinu predratne

9 HNB je u to vrijeme uveo obveznu rezervu na inozemnu pasivu banaka, povećao kamatne stope i dopustio stanovitu aprecijaciju tečaja. 10 Povećani uvoz zbog uvođenja PDV-a u 1997. godini proizveo je “automatsko” smanjenje uvoza u 1998. Smanjenju uvoza te godine doprinijelo je i uklanjanje nekih uvoznih olakšica u 1998.

5

potrošnje. Sve to zajedno je u razdoblju između 1991. i 1999. dovelo do rasta javnog sektora, mjerenog udjelom konsolidirane opće države u BDP-u, od više od 16 posto BDP-a. Posljednji napori nove Vlade doveli su do značajnog smanjenja rashoda u 2000.

1.13 Kako bi se stabilizacijski program uskladio s ekspanzijom javne potrošnje, velika nastojanja su učinjena na području prikupljanja prihoda. Vlada je uslijed kontinuiranih fiskalnih reformi uspjela podići razinu efikasnosti porezne uprave te istovremeno učiniti značajan napredak u približavanju poreznog sustava međunarodnim standardima. Ključni korak u tom smjeru bilo je uvođenje PDV-a početkom 1998. godine, što je te iste godine dovelo do povećanja poreznih prihoda u iznosu od gotovo četiri posto BDP-a. Ukupni porezni prihodi povećali su se u razdoblju između 1991.i 1998. za 11% BDP-a. Udio poreznih prihoda u BDP-u 1998. godine iznosio je više od 46 posto, što je Hrvatsku učinilo jednim od porezno najopterećenijih gospodarstava u regiji.

Okvir 1.1: Obuhvat i organizacijska struktura javnog sektora u Hrvatskoj

Javni sektor u Hrvatskoj obuhvaća: (1) središnju državu, (2) izvanproračunske fondove i (3) lokalnu upravu i samoupravu. Središnja država i izvanproračunski fondovi zajedno tvore konsolidiranu središnju državu, koja, nakon konsolidacije s jedinicama lokalne uprave i samouprave čini konsolidiranu opću državu.

Središnja država, koju se još naziva i državni proračun, sastoji se od 19 ministarstava, 17 ureda, 8 direkcija i agencija i 8 državnih upravnih organizacija. Trenutno postoji 5 izvanproračunskih fondova: Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (HZMO), Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO), Fond dječjeg doplatka, javno poduzeće “Hrvatske vode” i Hrvatski zavod za zapošljavanje. U najširu definiciju države uključeno je i pet javnih institucija i jedna banka: Zavod za platni promet, Hrvatski centar za razminiranje, Hrvatski fond za privatizaciju, Hrvatski fond za privatizaciju i Hrvatska banka za obnovu i razvoj1/. Jedinice lokalne uprave i samouprave uključuju 420 općina, 122 grada i 21 županiju. Grad Zagreb posjeduje poseban status grada i županije.

Poslove javne uprave provode tijela državne uprave: ministarstva, državne upravne organizacije i županijski uredi (uključujući i gradske urede grada Zagreba). Ministarstva i državne upravne organizacije su tijela središnje države odnosno tijela državne uprave. Poslovi državne uprave određeni su zakonom. Određeni poslovi državne uprave mogu se prenijeti tijelima jedinica lokalne samouprave i uprave ili drugim pravnim osobama koje na temelju zakona imaju javne ovlasti. Ministarstva i državne upravne organizacije mogu za obavljanje zakonom određenih poslova državne uprave osnivati područne jedinice na razini županije, grada ili općine. Nadalje, za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti županijskih, odnosno gradskih ureda mogu se u gradu ili općini osnivati njihove ispostave.

Dijelovi javnog sektora

I. Središnja država

II. Konsolidirana središnja država

Izvanproračunski fondovi (HZMO, HZZO, Fond dječjeg doplatka, Hrvaske vode, Hrvatski zavod za zapošljavanje)

Lokalna uprava i samouprava: 420 općina, 122 grada i 21 županija.

6

1/ Hrvatske su ceste 1995. prebačene u središnji proračun, a u 2001. su stvorene dvije zamjenske institucije: Hrvatske ceste i Hrvatske autoceste. 2/ Financijska izvješća opće države ne uključuju Hrvatski fond za privatizaciju (HFP), Državnu agenciju za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (DAB) i Hrvatsku banku za obnovu i razvoj (HBOR).

1.14 Fiskalni deficiti započeli su rast krajem 1998. godine. Ekspanzija državnih prihoda završila je krajem 1998. godine uslijed kontrakcije gospodarstva. Rashodi su se, međutim, nastavili povećavati, što je rezultiralo prelaskom s niskih na visoke fiskalne deficite. Fiskalni deficiti ostali su visokima u 1999. godini, i u toj je godini deficit konsolidirane središnje države dosegao otprilike 8% BDP-a, kada se privatizacijski prihodi pravilno zaračunaju kao stavka financiranja, a neplaćene dospjele obveze, koje su značajno porasle u razdoblju između 1998. i 1999. godine, uključe u rashode. Deficit izračunat na obračunskom načelu u 2000. godini iznosio je oko 4,6% BDP-a11. Navedeni deficiti financirani su prihodima od privatizacije, vanjskim pozajmljivanjem i, sve do kraja 1999, gomilanjem dospjelih neplaćenih obveza. Ti izvori financiranja ne mogu održati trend, a čini se kako neki od njih polako dosežu svoj vrhunac.

Tabela 1.2: Konsolidirana opća država prema razinama državne vlasti (na obračunskoj osnovi) Postotak BDP-a 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ukupni prihodi i dotacije 1/ 45.6 47.6 49.7 47.9 51.2 48.0 45.7 Državni proračun 26.1 27.8 28.5 27.0 30.6 28.1 26.4 Izvanproračunski fondovi 15.6 15.3 15.5 15.3 14.9 14.5 13.8 Od toga HZMO 8.1 8.6 8.7 8.6 7.3 7.4 7.0 Od toga HZZO 4.3 4.6 4.8 4.6 5.9 6.0 5.6 Lokalna uprava i samouprava 3.9 4.4 5.7 5.6 5.6 5.4 5.5 Ukupni rashodi i neto posudbe 44.1 48.9 51.9 50.9 53.6 55.9 50.1 Državni proračun 23.6 26.5 25.6 23.9 24.9 25.5 22.0 Izvanproračunski fondovi 16.9 18.3 20.6 21.4 22.9 24.7 22.2 Od toga HZMO 7.6 9.0 9.7 11.0 11.7 13.8 12.2 Od toga HZZO 6.0 7.2 8.6 7.9 8.8 8.5 7.7 Lokalna uprava i samouprava 3.7 4.2 5.7 5.6 5.8 5.8 5.9 Ukupni manjak/višak 1.5 -1.4 -2.2 -3.0 -2.4 -8.0 -4.4 Središnja država 2.5 1.4 2.9 3.1 5.7 2.6 4.4 Izvanproračunski fondovi -1.2 -3.0 -5.1 -6.1 -8.0 -10.2 -8.4 Od toga HZMO 0.5 -0.4 -1.0 -2.5 -4.3 -6.4 -5.3 Od toga HZZO -1.7 -2.6 -3.9 -3.3 -2.9 -2.5 -2.1 Lokalna uprava i samouprava 0.2 0.2 0.0 0.0 -0.1 -0.4 -0.4

11 Na temelju procijenjenog iznosa dospjelih neplaćenih obveza od 3,1% BDP-a na kraju 2000.

III. Opća država 2/

7

Izvor: Procjena Svjetske banke temeljena na podacima Ministarstva financija na gotovinskoj bazi uvećanim za neto povećanja dospjelih neplaćenih dugova. Napomena: 1/ Ne uključuje privatizacijske prihode, koji se smatraju stavkom financiranja (ispod crte). Opaska: postoje institucionalne i administrativne pojave koje djelomično objašnjavaju razvoj gornjih pokazatelja. Središnja država na sebe je preuzimala dio financiranja različitih izvanproračunskih fondova. Hrvatske ceste od 1994, odnosno Fond doplatka za djecu i javno poduzeće Hrvatske vode od 1998. godine, financiraju se iz općih prihoda. Da nije bilo navedenih promjena, ukupni prihodi izvanproračunskih fondova u razdoblju 1994-99 promatrani kao udio u BDP-u bili bi relativno stabilni na razini od oko 15,5% BDP-a. Iako je zabilježen pad u stopama doprinosa na plaće i iz plaća te porast nezaposlenosti, navedena je stabilnost postignuta djelomično zahvaljujući porastu plaća.

1.15 Posljednja ekspanzija javnih rashoda i fiskalnih deficita je u najvećoj mjeri bila koncentrirana u izvanproračunskim fondovima, odnosno u dva fonda: mirovinskom fondu i zdravstvenom fondu. Rashodi ta dva fonda su se zajedno u razdoblju između 1994. i 1999. godine povećali za iznos od 8,7% BDP-a, od čega više od 6% otpada na mirovinski, a 2,5% na zdravstveni fond.12 U razdoblju između 1994. i 1999. godine prihodi izvanproračunskih fondova neznatno su smanjeni. Smanjenje je uglavnom rezultat promjena u stopama doprinosa, odnosno uklanjanja doprinosa iz plaće za javno poduzeće Hrvatske vode te doprinosa na plaću za Fond dječjeg doplatka, koje su se dogodile 1998. godine13. U slučaju da se navedene dvije promjene nisu dogodile, udio prihoda izvanproračunskih fondova u BDP-u ostao bi na oko 15.5% BDP-a.14 Porast rashoda izvanproračunskih fondova i relativna stabilnost prihoda doveli su do značajnog porasta u deficitima. Rastući suficiti na razini središnje države samo su djelomično nadomjestili rastuće deficite izvanproračunskih fondova, što je opet prouzrokovalo porast deficita na razini opće države. Ukratko se može reći da je razvoj javnih financija od 1994. godine bio okarakteriziran rastućim deficitima na razini opće države koji su proizašli iz rastućih deficita izvanproračunskih fondova te, doduše u manjoj mjeri, lokalne uprave i samouprave. Suficiti na razini središnje države djelomično su kompenzirali njihove manjkove. Trend državnih financija promijenjen je u 2000. godini, kada je nova Vlada uspjela smanjiti državne rashode za gotovo 6% BDP-a; unatoč tome, izvanproračunski fondovi proizveli su prilično visok deficit, koji je samo djelomično nadoknađen većim suficitom središnje države.

1.16 Financiranje navedenih visokih deficita sve dosad je bilo omogućeno zahvaljujući relativno laganim pristupom međunarodnim tržištima kapitala i visokim prihodima od privatizacije. To je rezultiralo povećanjem udjela javnog duga u BDP-u s 28,5% u 1996. na 37,7% u 2000; odnosno s 30,4% na 55,5% BDP-a u istom razdoblju, kada se javnom dugu pridoda i dug za kojeg je država izdala garancije (vidi Sliku 1.1). Osim iz razloga financiranja proračunskih deficita, javni

12 Na rashode zdravstvenog fonda (HZZO) u razdoblju 1998-99 također je utjecalo uvođenje PDV-a na lijekove u 1998. godini. U studenom 1999. stopa PDV-a na lijekove promijenjena je na 0%, a medicinska oprema za invalide koja se nalazi na listi lijekova HZZO-a izuzeta je od plaćanja PDV-a. 13 Financiranje je sve do tada vršeno putem doprinosa u iznosu od 0,8% (Hrvatske vode), odnosno 2,2% (Fond dječjeg doplatka) bruto plaće. 14 Smanjenje prihoda HZMO-a i povećanje prihoda HZZO-a u odnosu na BDP u razdoblju 1998-99 dijelom je posljedica promjena u poreznom sustavu. Od sredine 1998. prihodi od doprinosa na i iz plaće u iznosu od 4% bruto plaće (2% na plaću i 2% iz plaće) prebačeni su sa HZMO-a na HZZO. U zamjenu, HZZO je preuzeo pokrivanje troškova pružanja zdravstvenih usluga umirovljenicima, koje je dotad HZMO plaćao u obliku transfera.

8

��������������������

��������������������������

������������������������

���������������������������������

������������������������������

����������������������� ������������

����������������������

����������

Slika 1.1: Dug konsolidirane sredisnje drzave

0

50

100

���������� Nepodmirene dospjele

obveze1.2 2.7 4.2 5.7 3.1

Garantirani javni dug 2.0 5.7 12.1 15.1 17.7�����Javni dug 28.5 27.3 26.2 32.7 37.7

1996 1997 1998 1999 2000

Napomena: Cjelokupni iznos duga Londonskom klubu uračunat je u javni dug.

dug je porastao i zbog saniranja i dokapitalizacije nekolicine banaka te zbog pokrivanja obveza proizašlih iz nedovoljno financiranog sustava osiguranja štednje15. Rastući pokazatelji javnog duga i deficiti će vjerojatno povećati trošak i otežati pristup eksternom financiranju. Korištenje privatizacijskih prihoda za financiranje deficita također je uspjelo smanjiti pritiske na proračun, no to ne predstavlja održivu dugoročnu strategiju budući da se nakon 2003. godine očekuje značajno smanjenje prihoda od privatizacije. Navedena praksa može također imati i nepovoljan učinak na kvalitetu samog privatizacijskog procesa, budući da može navesti Vladu da prilagodi vrijeme i sadržaj privatizacije financijskim potrebama proračuna.

1.17 Posljednji razvoji fiskalnih događaja također su ukazali i na dvije druge pojave koje zahtijevaju pažnju:

(a) Nepodmirene dospjele obveze postale su važan fiskalni problem, budući da je država u razdoblju 1996-99 akumulirala nepodmirene dospjele obveze po procijenjenoj godišnjoj stopi od 1,5% BDP-a. Iznos nepodmirenih dospjelih obveza po prvi puta se smanjio u 2000. godini. Akumulacija nepodmirenih dospjelih obveza također ukazuje na potrebu značajnih poboljšanja na području fiskalnog upravljanja (problematika fiskalnog upravljanja obrađena je Poglavlju 3); i,

(b) Dodjela državnih garancija značajno se povećala od 1997. godine, kada je Hrvatska dobila investicijski rejting. Garancije su korištene kao mehanizam saniranja cjelokupnih sektora, kao što su brodogradnja, industrija, turizam i poljoprivreda. Ograničenja izdavanjima garancija postavljena u okviru proračuna bila su prekršena gotovo svake godine. Zaključno s krajem 2000. godine iznos izdanih državnih financijskih

15 Navedene fiskalne aktivnosti nisu bile zabilježene iznad crte te su, stoga, dovele do potcjenjivanja prave veličine fiskalnih deficita u Hrvatskoj.

9

garancija bio je jednak 13,6% BDP-a, dok je činidbenih garancija dodijeljeno u vrijednosti od 8,7% BDP-a. Od navedenog iznosa, krajem 2000. godine vrijednost još uvijek aktivnih državnih garancija iznosila je 17,7% BDP-a. Državne garancije predstavljaju velik izvor potencijalnih obveza za proračun i potencijalnu prijetnju makroekonomskoj stabilnosti.

Uloga fiskalne politike u procesu makroekonomske stabilizacije

1.18 U prijašnjem dijelu uvidjeli smo kako je fiskalna politika u drugoj polovici devedesetih bila izrazito ekspanzivna. Analiza fiskalnog položaja usmjeravanjem isključivo na konvencionalne mjere deficita, međutim, može navesti na krivi put, budući da su pojedine stavke rashoda i prihoda osjetljive na poslovne cikluse. Tako se povećani fiskalni deficit ne može uvijek pripisati popuštanju fiskalnog položaja, već jednostavno može biti uzrokom ulaska gospodarstva u negativni poslovni ciklus. Ovom problemu se do određene mjere može pristupiti uklanjanjem cikličke komponente neto deficita16.

1.19 Prilikom analize fiskalnog položaja države pojavljuju se dvije komponente primarnog manjka/viška: diskrecijska komponenta ili ciklički prilagođeni manjak/višak (koji je zapravo varijabla politike) i nediskrecijska komponenta koja se kreće u skladu s poslovnim ciklusom17. Razvoj diskrecijske komponente (SD), dakle stvarnog i ciklički-prilagođenog primarnog manjka/viška, prikazan je u Tablici 1.318. Pogled na Tablicu 1.3 nam kazuje da je fiskalna politika u 1994, 1995 i 1998. godini bila kontrakcijska, dok je u 1996, 1997. i 1999. bila ekspanzivna. Godina 1998. daje zanimljiv primjer: iako je te godine ostvaren primarni deficit, položaj fiskalne politike bio je kontrakcijski uslijed uvođenja PDV-a. Postoje barem dva razloga zbog kojih fiskalni položaj, naročito za razdoblja ekspanzije/priljeva kapitala, nije potpomogao osiguravanju stabilnosti:19

(a) Ojačao je ekonomske fluktuacije; drugim riječima bio je prociklički, ostvarujući deficite u dvije godine s najvećim rastom (1996-1997). Također je u razdoblju nakon 1995. godine natjerao državu da se za financiranje deficita u sve većoj mjeri oslanjanja na eksterno zaduživanje, što je povećalo stupanj zaduženosti i osjetljivost gospodarstva na promjene tečaja i kamatnih stopa u svijetu;20 i,

16 Vidi Brander et al. (1998) za više o toj problematici. 17 Za više o metodologiji korištenoj prilikom izračuna ciklički-prilagođenog manjak/viška vidi Dodatak B. 18 Izračun ciklički-prilagođenog proračunskog manjka/viška uključuje procjenu proizvodnog jaza kao indikatora poslovnog ciklusa, definiranog kao razlika između stvarnog i potencijalnog (trend) outputa. U nedostatku dužih vremenskih serija podataka, izračunali smo razinu outputa koristeći linearni trend. 19 Ova analiza zaključuje kako je u razdoblju između 1995. i 1998. godine fiskalna politika bila ekspanzivnija nego što je prikazano konvencionalnim primarnim manjkom/viškom, dok je u 1994. i 1999. godini bila u većoj mjeri kontrakcijska no što prikazuje konvencionalni primarni manjak/višak. 20 Ovdje treba navesti da takvo financiranje također podupire održavanje apreciranijeg deviznog tečaja, što otežava izvoz i pospješuje uvoz.

10

(b) Nije bio u skladu s fiskalnim položajem koji bi se smatrao prikladnim u okružju velikog deficita na tekućem računu, drugim riječima nije bio restriktivan. “Labavi” položaj fiskalne politike rezultirao je time da je monetarna politika bila primorana podnijeti teret zatezanja. Usporedo s restriktivnim položajem monetarne i ekspanzivnim položajem fiskalne politike, politika plaća nije bila u skladu s tečajnim ciljevima. Navedeno je ne samo osnažilo aprecijacijske pritiske na realni tečaj, već je imalo i negativan učinak na privatni sektor uslijed proizlazećih visokih kamatnih stopa.21

Tablica 1.3: Razvoj komponenti primarnog manjka/viška (% BDP-a)

Primarni manjak/višak (S) Diskrecijska komponenta (SD) Nediskrecijska komponenta (SN)

1994 2.8 3.7 -0.9 1995 0.1 0.5 -0.4 1996 -1.1 -0.8 -0.3 1997 -1.5 -1.8 0.2 1998 -0.9 0.4 -1.3 1999 -6.3 -2.1 -4.3

1.20 Sve u svemu može se zaključiti kako fiskalna politika u drugoj polovici devedesetih nije bila razborita, naročito kada se u obzir uzme makroekonomsko okružje. Kombinacija mjera politike Vlade, koja je uključivala visoke kamatne stope i realnu aprecijaciju, također se pokazala štetnom za gospodarsku aktivnost i financijsku stabilnost. Poželjnija je bila alternativa u vidu restriktivnije fiskalne i ekspanzivnije monetarne politike, budući da bi pružila više manevarskog prostora u pružanju podrške bankama te ne bi vršila uzlazne pritiske na kamatne stope i devizni tečaj.

Analiza fiskalne održivosti

1.21 Drugi način ocjenjivanja prikladnosti fiskalnog položaja države je analiza održivosti fiskalne politike. Za ovo izvješće procijenili smo ‘održivu razinu’ primarnog manjka/viška u srednjem roku22 neophodnu za održavanje duga na razini koju se može financirati, a koja se temelji na pretpostavkama rasta, inflacije i novčane potražnje. Ukoliko pod osnovnim scenarijem pretpostavimo razinu

21 Učinak kombinacije fiskalne i monetarne politike na devizni tečaj može se ilustrirati modificiranom inačicom Mundell-Flemingovog modela, koji pretpostavlja savršenu integraciju domaćih i inozemnih financijskih tržišta, dozvoljavajući nam tako korištenje kamatnog pariteta (kao u Dornbusch (1996)). Kontrakcijska monetarna politika nadopunjena s ekspanzivnom fiskalnom politikom u ovom modelu nepobitno dovodi do aprecijacije domaće valute. 22 Za detaljan uvid u našu analizu pogledati Dodatak A, koji je izvučen iz pomoćne studije, “Croatia: Achieving Fiscal Sustainability”, Burnside i Domac, Svjetska banka, mimeo, studeni 2000.

11

inflacije od 3,5% godišnje i rast od 5% godišnje, procijenjeni održivi primarni fiskalni deficit iznosi 0,3% BDP-a (vidi Tablicu 1.4) Navedena brojka proizlazi iz procijenjenog realnog troška otplate duga od 0,3% BDP-a (umanjeno za utjecaj gospodarskog rasta na stanje duga) i prihoda na ime emisijske dobiti od svega 0,6% BDP-a.23

1.22 U cilju simuliranja utjecaja na održivi primarni višak (vidi Tablicu 1.4), sastavljen je čitav niz alternativnih scenarija, temeljenih na različitim stopama rasta, inflacije i realne kamate. Ova analiza prilično jasno prikazuje kako u situaciji u kojoj je rast manji od ciljanog (kao u scenariju rasta od 2%) Vlada mora ili ostvariti veći primarni višak (od 1,8% BDP-a) ili povećati dug po istoj stopi. Prikazan je i značaj veće realne kamatne stope: ukoliko dođe do gubitka povjerenja u dugoročnu izvedivost restriktivne monetarne politike, i ukoliko Vlada počne plaćati veću premiju na svoj nominalni dug (kao u scenariju realne kamatne stope od 11,5%), učinci na državni proračun mogli bi biti vrlo negativni. U tom slučaju bi za očuvanje stabilne razine duga bio potreban primarni višak u iznosu od 3% BDP-a.24 Viša ciljana inflacija, na koncu, ne bi puno pripomogla fiskalnom položaju države, budući da je potražnja za domaćom valutom visokoelastična u odnosu na inflacijska očekivanja.

Tablica 1.4: Procjena kratkoročnog održivog primarnog viška Stopa rasta

BDP-a (postotak)

Realna kamatna stopa

(postotak)

Stopa inflacije

(postotak)

Održivi primarni višak

(postotak BDP-a) PPoollaazznnaa vvrriijjeeddnnoosstt 55 55..55 33..55 --00..33

2 1.5 3 0.9

Scenariji rasta

4

5.5

3.5

0.3 7.5 0.8 9.5 1.9

Scenariji realne kamatne stope

5

11.5

3.5

3.0 6.5 -0.5 9.5 -0.6

Scenariji stope inflacije 5

5.5

12.5 -0.6

1.23 Na temelju ove analize možemo zaključiti da položaj fiskalne politike u drugoj polovici devedesetih nije bio održiv (vidi Tablicu 1.5) i kako se, najblaže rečeno, fiskalna politika sve do 1999. godine oštro kretala u krivom pravcu. Cikličko-prilagođeni primarni manjak je u svim godinama, osim u 1998. kada je

23 Potražnja za novcem u Hrvatskoj zapravo je tako elastična da maksimalna emisijska dobit koju bi država mogla ostvariti ne bi bila značajno viša: pri stopi inflacije od 22%, emisijska dobit je maksimizirana na iznosu od svega 1% BDP-a. To znači kako čak i u situaciji visoke inflacije primarni fiskalni manjak ne bi mogao biti niži od 0.7% BDP-a. 24 Navedeni izračun ukazuje na opća pravila kod izračuna održivosti prema kojima inicijalno stanje duga i povezani troškovi njegova vraćanja, u situaciji kada je realna kamatna stopa slična realnoj stopi rasta gospodarstva, imaju malo utjecaja na izračunati održivi višak. Jednom kada realna kamatna stopa nadvisi realnu stopu rasta gospodarstva, dug se može vrlo brzo akumulirati i tada veličina duga postaje bitnom.

12

uvođenje PDV-a preokrenulo prilagođeni ciklički manjak u višak, rastao po stopi znatno većoj od 0,3% BDP-a, koliko je bilo potrebno za očuvanje održivosti. Ova analiza pruža snažan dokaz kako se fiskalna politika posljednjih godina kretala u krivom smjeru. Godina 2000. predstavlja, međutim, zaokret od trenda viđenog u posljednjih nekoliko godina, promjenu u pravom smjeru, ali koja ipak još uvijek nije dostatna u ostvarivanju cilja postavljanja fiskalne politike na put održivog rasta25.

Tablica 1.5: Proračuni opće države 1997–2000 (postotak BDP-a) 1997 1998 1999 2000

Procijenjeni obračunski višak1/ -3.0 -2.4 -8.0 -4.4 + Kamate 1.5 1.5 1.7 1.8 Primarni višak -1.5 -0.9 -6.3 -2.6 + ciklička prilagodba -0.2 1.3 4.3 N/A Prilagođeni primarni višak -1.8 0.4 -2.1 N/A Napomena: 1/ Umanjeno za privatizacijske prihode.

Veličina javnog sektora

1.24 U prošlom odlomku razmatrana je održivost fiskalnog položaja te je zaključeno kako je neophodno značajno smanjiti razine deficita. U ovom izvješću je također naglašeno kako bi se smanjenje deficita prije svega trebalo postići smanjenjem rashoda, usprkos mogućnosti poboljšanja u prikupljanjima doprinosa na plaću i iz plaća i daljnjih nastojanja u cilju povećanja neporeznih prihoda, koji su niski u usporedbi s ostalim zemljama u regiji. U ovom dijelu proučava se kolika bi trebala biti veličina javnog sektora nakon provođenja svih navedenih promjena. Općenito, ne postoji “idealna” veličina javnog sektora. Veličina javnog sektora neke zemlje u demokratskom društvu zapravo reflektira preferencije glasača. Unatoč tome, gore analizirana održivost zajedno s s ciljanom veličinom prihoda, dovest će do onog ‘održivog’ udjela potrošnje konsolidirane opće države u BDP-u kojeg Hrvatska treba ostvariti.

1.25 Uzmimo u obzir scenarij koji zamišlja određeno porezno rasterećenje, a prema kojem bi se u bliskoj budućnosti porezni prihodi neznatno smanjili na oko 40% BDP-a. Gornja analiza bi u takvom slučaju dovela do toga da bi ciljani primarni rashodi trebali iznositi 40,3% BDP-a, odnosno nikako ne bi smjeli preći 41% BDP-a. Pri sadašnjoj razini kamatnih plaćanja navedeno bi rezultiralo u sveukupnim rashodima konsolidirane opće države od 42 do 43% BDP-a. Kao prvo, bilo bi poželjno, dugoročno gledano, još više smanjiti porezno opterećenje hrvatskog gospodarstva. Kako bi se to dogodilo, potrebno je provesti paralelno smanjenje potrošnje. Drugo, procijenjeni rashodi od 40,3% BDP-a temeljeni su na prihodima u iznosu od 40% BDP-a i dugoročno održivom primarnom manjku od 0,3% BDP-a. Procjena održivog primarnog manjka sama po sebi se temelji na

25 Veličinu samih promjena u 2000. godini također još uvijek nije lako procijeniti, budući da podaci o dospjelim neplaćenim obvezama javnog sektora još uvijek nisu raspoloživi.

13

pretpostavci da je razlika između realne kamatne stope i realnog rasta BDP-a svega 0,5%. Za svakih dodatnih 1%, rashodi se smanjuju za postotni udjel duga u BDP-u podijeljenog sa 100 baznih bodova. Ukoliko bi jaz između realne kamatne stope i realne stope rasta iznosio 2,5%, odnosno bio 2% veći nego u osnovnom izračunu, a početna razina duga bila jednaka onoj u osnovnom izračunu (54,5% BDP-a), tada bi se maksimalni rashodi smanjili za 2*54,5/100 ≅ 1.1 % BDP-a na 39,2% BDP-a.

1.26 Drugi način ocjene fiskalne politike Vlade odnosi se na ispitivanje obujma i uloge javnog sektora u kontekstu cjelokupnog gospodarstva. Uloga Vlade može se analizirati na sektorskoj razini i ta je analiza provedena u slijedećem poglavlju. U drugom poglavlju zapravo se razmatraju vrste državnih intervencija u ključnim sektorima potrošnje. Intervencije Vlade se analiziraju s aspekta efikasnosti i pravednosti te se razmatra mogućnost i spremnost privatnog sektora za preuzimanje funkcija od javnog sektora ili nadopunjavanje javnog sektora u svakom od promatranih sektora. Prilikom promatranja veličine javnog sektora također je zanimljivo razmotriti relativnu važnost javnog sektora u Hrvatskoj danas, kako s aspekta vlastite prošlosti, tako i u vidu usporedbe s drugim zemljama, naročito zemljama sa sličnim stupnjem razvoja i sličnim strukturnim problemima (kao što su neke zemlje srednje i istočne Europe). Kada se usporedi odnos veličine javnog sektora i BDP-a, odmah se dolazi do zapanjujuće spoznaje kako je javni sektor u Hrvatskoj značajno veći nego u ostalim zemljama. Veličina javnog sektora u ovom trenutku rezultat je snažne ekspanzije koja se dogodila u devedesetima, ekspanzije kakva nije viđena niti u jednoj drugoj zemlji u tranziciji obuhvaćenoj usporedbom (vidi Tablicu 1.6).

1.27 Posljedica toga je porast udjela rashoda konsolidirane opće države u BDP-u u 1999. godini na gotovo 56%. Toliki udio rashoda konsolidirane opće države u BDP-u stavlja Hrvatsku ne samo iznad ostalih zemalja srednje i istočne Europe, već i iznad većine razvijenih industrijaliziranih zemalja. Rashodi konsolidirane opće države zemalja kao što su Velika Britanija, Norveška, Španjolska i Portugal su u rasponu između 40-47% BDP-a, dok su rashodi zemalja s većim udjelima potrošnje, u koje spadaju Austrija, Belgija, Finska, Italija i Francuska u rasponu između 50-54% BDP-a. Ekspanzija javnih rashoda, koja se dogodila u Hrvatskoj, ne može se okarakterizirati kao neizbježan razvoj događaja za zemlju u tranziciji. Naprotiv, druge zemlje srednje i istočne Europe išle su u suprotnom pravcu. Usporedba razvoja rashoda konsolidirane središnje države u odabranim zemljama srednje i istočne Europe potvrđuje tu tvrdnju (vidi Tablicu 1.6).

Tablica 1.6: Rashodi konsolidirane središnje države u odabranim zemljama (% BDP-a) 91-93 1/ 97-98 1/ Razlika

Albanija 48.7 32.7 -16.1 Bugarska 42.5 32.1 -10.4 Hrvatska 3377..77 4455..22 77..55 Češka 36.0 35.1 -0.9 Mađarska 51.7 40.9 -10.9 Poljska 44.2 2/ 40.2 -4.0 Rumunjska 36.8 30.3 -6.4

14

Slovenija 46.1 45.7 -0.4 Izvor: Government Finance Statistics, IMF; World Bank (Albania and Slovenia) Napomene: 1/ Prosjek raspoloživih podataka iz tog razdoblja, osim Poljske. 2/ Podaci samo za 1994

1.28 Još jedan način usporedbe razine javnih rashoda u Hrvatskoj i drugim zemljama je upotreba modela koji kvantificira utjecaje čimbenika koji značajno određuju kretanje javnih rashoda.26 Ova analiza kazuje kako je stvarna veličina opće države u Hrvatskoj oko 9 postotnih bodova veća od “predviđene” veličine (vidi Sliku 1.2). Općenito govoreći, u ostalim zemljama srednje i istočne Europe, za razliku od Hrvatske, stvarne veličine rashoda nisu puno drugačije od njihovih predviđenih vrijednosti. S druge strane, taj jaz u Hrvatskoj je najveći od svih zemalja srednje i istočne Europe, odnosno drugi najveći od svih zemalja u tranziciji uključenih u analizu.27 Prema procjenjenoj jednadžbi, rashodi opće države u Hrvatskoj trebali bi biti oko 44,1% BNP-a (ili oko 43,3% BDP-a28).

1.29 Kao što je spomenuto u prijašnjem odjeljku, tijekom devedesetih Hrvatska je reformirala porezni sustav, uvevši nove prihodovno-izdašne vrste poreza, u što spadaju trošarine, prirezi na porez na dohodak te, kao najvažniji, PDV. Istovremeno, Vlada je učinila značajne napore za poboljšanjem porezne uprave. Sva ta nastojanja pridonijela su održavanju fiskalnih deficita na niskoj razini, unatoč rastućim pritiscima na rashode. Posljedica je bila previsoka razina državnih prihoda i poreza u Hrvatskoj. Udjeli ukupnih prihoda i poreza u BDP-u u najveći su u Hrvatskoj od svih zemalja srednje i istočne Europe i baltičkih zemalja, te poprilično nadmašuju iste u Europskoj uniji (vidi Tablicu 1.6). Raspoloživi podaci o prikupljanju poreza govore kako je i ono u Hrvatskoj prilično visoko u usporedbi s drugim zemljama.29 Iz toga proizlazi kako je prostor za dodatna povećanja

����������������������������������������������������������������������

���������������������������������������������������

Slika 1.2: Velicina opce drzave: Stvarna i predvidjena

53.0

41.144.1 43.3

2030405060

Croatia CEEs

% o

f GN

P

������Actual Predicted

15

prihoda na ime poboljšane porezne administracije ograničen, osim možda na području doprinosa za socijalno osiguranje. To se područje smatra jednom od najslabijih točaka porezne uprave u Hrvatskoj, a poboljšanja u prikupljanju sredstava očekuju se s uvođenjem jedinstvenog sustava prikupljanja. Veću brigu može zadati realna mogućnost opadanja prikupljanja poreza, što je bio slučaj u drugim gospodarstvima u tranziciji, a što bi proizvelo daljnje pritiske na fiskalni deficit.

1.30 Ukratko, može se zaključiti kako je javni sektor u Hrvatskoj izrazito velik te kako je vjerojatno imao štetne učinke na aktivnosti privatnog sektora. Ogroman porezni teret kojeg podnosi privatni sektor proizveo je prelazak jednog značajnog dijela gospodarskih aktivnosti u sivu zonu, što je smanjilo profitabilnost službenog sektora. Očito je kako je gospodarski rast koji je trebao biti pokretan od strane privatnog sektora otežan zbog ekspanzije javnog sektora, koji previše uzima od gospodarstva, a istovremeno ne uspijeva usmjeriti odgovarajući dio tih sredstava za podršku rastu.

Tablica 1.7: Komparativni pokazatelji prihoda (% BDP-a) Razdoblje

uzorka Ukupni prihodi

Porezni prihodi

HHrrvvaattsskkaa 11 11999955--9999 5500..88 4444..55 Srednja i istočna Europa Bugarska 2 1995-98 33.7 26.0 Češka 1995-98 33.9 32.0 Estonija 2 1995-98 34.2 30.4 Mađarska 1995-98 38.6 33.7 Letonija 2 1995-98 31.3 26.5 Litva 1 1995-97 31.5 30.8 Makedonija 1 1995-98 39.7 36.8 Poljska 1995-98 37.1 33.7 Rumunjska 1 1995-97 31.0 27.5

26 Vidi Barbone, L. i R. Polastri, Hungary’s Public Finances in an International Context, in Public Finance Reform during the Transition, The World Bank, Washington D.C., 1998. Model uključuje faktore (kao što su dobna struktura i stopa rasta stanovništva, dohodak i udio javnog duga u BDP-u) koji s jedne strane predstavljaju socijalne zahtjeve, ali s druge strane i sposobnost Vlade kako u provođenju vlastitih prioriteta tako i u prevladavanju financijskih zapreka. 27 Regresijska analiza obuhvatila je, osim Hrvatske, slijedeće zemlje u tranziciji: Albaniju, Armeniju, Azerbejdžan, Bjelorusiju, Bugarsku, Češku, Estoniju, Gruziju, Mađarsku, Kazahstan, Kirgistan, Letoniju, Litvu, Makedoniju, Moldaviju, Mongoliju, Poljsku, Rumunjsku, Rusiju, Slovačku, Sloveniju, Tadžikistan, Turkmenistan, Ukrajinu i Uzbekistan. 28 Ova brojka je gotovo identična brojci proizašloj u osnovnom scenariju analize fiskalne održivosti. 29 Ipak postoje dokazi da je, kao i u mnogim drugim zemljama u tranziciji, značajan dio prijavljene radne snage prijavljen na minimalnu plaću, što ukazuje na činjenicu da sustav doprinosa potiče neprijavljivanje stvarne visine plaća. Štoviše, također postoje dokazi da su neformalna plaćanja također visoka, što opet govori da doprinosi iz i na plaću zapravo obeshrabruju “formalno” zapošljavanje.

16

Slovačka1 1995-98 45.9 39.6 Slovenija 1995-98 42.8 40.4 Srednja i istočna Europa prosjek 3 36.3 32.5 EU prosjek 3 37.0 33.8 Prosjek za sve zemlje 34.0 31.0 1. Konsolidirana opća država. 2. Konsolidirana središnja država.. 3. Nevagani prosjek. Izvor: IMF; Government Finance Statistics; International Financial Statistics; i procjene osoblja MMF-a..

D. SREDNJOROČNA PERSPEKTIVA

1.31 U ovom poglavlju izvršena je analiza fiskalne politike u Hrvatskoj tijekom prošlog desetljeća, iz čega je jasno slijedeće:

(a) Javni sektor u Hrvatskoj je prevelik te se treba smanjiti kako bi se stvorilo više prostora za aktivnosti privatnog sektora. Veličina javnog sektora je porasla, dok druge zemlje u tranziciji imaju manji javni sektor, čiju veličinu su uspjele smanjiti u drugom dijelu devedesetih.

(b) Fiskalni deficiti značajno su porasli do kraja prošlog desetljeća i prijete makroekonomskoj stabilnosti. Spomenute deficite sve dosad bilo je relativno lako financirati zbog pristupa eksternim izvorima financiranja i visokim privatizacijskim prihodima. S većim stupnjem zaduženosti, i privatizacijskim prihodima koji će se u sljedećih nekoliko godina smanjiti, Hrvatska mora u cilju održavanja makroekonomske stabilnosti smanjiti fiskalne deficite. Restriktivnija fiskalna politika također će omogućiti bolju kombinaciju makroekonomskih politika, budući da će se otvoriti dodatni prostor za ekspanzivniju monetarnu politiku, što će umanjiti pritiske na bankarski sustav i realni sektor kroz manje kamatne stope.

(c) Prostor za uklanjanje deficita putem povećanja prihoda izrazito je ograničen. Hrvatska je već sad zemlja s jednim od najvećih poreznih opterećenja gospodarstva u istočnoj i srednjoj Europi. Naplata poreza u Hrvatskoj je također relativno dobra. Kada se u obzir uzme postojeći porezni teret, reforma temeljena na povećanjima poreza predstavljala bi novo veliko opterećenje za gospodarstvo. Smanjenje poreznog tereta nedvojbeno bi bilo od koristi za privatni sektor.

(d) K tomu, za uspjeh bilo koje fiskalne prilagodbe od najveće je važnosti kvaliteta same prilagodbe. Empirijski dokazi ukazuju na to kako je vjerodostojnost fiskalne prilagodbe veća onda kada je ona temeljena na smanjenjima rashoda. Smanjenja transfera i plaća javnog sektora imaju tendenciju dugotrajnosti te čak i ekspanzivnosti.30 Tek nakon što su izvršena trajna i održiva smanjenja rashoda, Vlada bi trebala započeti s poreznom reformom ciljanom na smanjenje poreznog tereta.

30 Vidi, na primjer, Alesina and Perotti (1995).

17

(e) Svi navedeni čimbenici ukazuju na potrebu za smanjenjem rashoda u cilju stvaranja održive fiskalne politike. Najvažnije područje na koje će se morati usmjeriti nastojanja za smanjenjem rashoda jesu izvanproračunski fondovi, koji su osnovni uzrok fiskalne ekspanzije.

(f) Na koncu, pojava neplaćenih dospjelih obveza, nedostatak kontrole na području potencijalnih izvora obveza i potreba za donošenjem strateških odluka za racionalizaciju rashoda ukazuju na potrebu reforme upravljanja proračunskim procesom.

Srednjoročni fiskalni plan Vlade

1.32 Nova je hrvatska Vlada svjesna potrebe za promjenom smjera fiskalne politike. Također je prepoznala činjenicu da je makroekonomska politika vođena u posljednjih nekoliko godina, koja je uključivala velike fiskalne deficite, visoku razinu oporezivanja i skupi javni sektor, rezultirala pritiscima na makroekonomsku stabilnost (deficit na tekućem računu, inflacija i nezaposlenost) i sve slabijim aktivnostima privatnog sektora. Nova se Vlada upustila u provođenje programa srednjoročnih reformi u cilju uravnoteženja monetarne i fiskalne politike, ostvarivanja umjerenog rasta plaća u cjelokupnom gospodarstvu i revitalizacije vlastitog programa strukturnih reformi. Fiskalna prilagodba bit će poboljšana ograničenjem plaća, koje ne samo što će smanjiti postojeću visoku razinu plaća u javnom sektoru, već će također smanjiti pritiske na plaće u privatnom sektoru.

1.33 Nova je Vlada sastavila trogodišnji fiskalni okvir za razdoblje 2001-03 u cilju provođenja programa reformi (vidi Tablicu 1.8). Cilj tog srednjoročnog fiskalnog programa je smanjenje deficita konsolidirane središnje države s otprilike 4% BDP-a u 2000. na 1,3% BDP-a do kraja 2003. godine. Na temelju rezultata analize fiskalne održivosti pripremljene za ovo izvješće, fiskalni deficiti planirani za kraj navedenog razdoblja postavili bi fiskalnu politiku na održive temelje. Vladin srednjoročni program fiskalnih reformi uključuje ambiciozan program smanjenja rashoda koji bi u razdoblju od svega tri godine31 doveo, prema Vladinim vlastitim planovima, do smanjenja rashoda konsolidirane središnje države u iznosu od 7% BDP-a. Program predviđa značajne rezove u izdacima za plaće i racionalizaciju u zdravstvenom i mirovinskom fondu. Te bi mjere trebale biti polazištem bilo koje održive fiskalne prilagodbe.

Tablica 1.8: Srednjoročni fiskalni program Vlade, 2001-03

Postotak BDP-a 2000a 2001p 2002p 2003p Prihodi i dotacije 40.4 37.8 36.8 36.3

Rashodi i posudbe umanjeni za otplate 44.5 43.1 40.9 37.6

31 To bi dovelo do veličine rashoda konsolidirane središnje države od oko 38% BDP-a, odnosno 43,5% BDP-a na razini opće države (uz pretpostavku da su rashodi lokalne uprave i samouprave kao udio u BDP-u konstantni tijekom razdoblja), što se poklapa s “predviđenom” razinom rashoda spomenutom u paragrafu 1.26.

18

Povrat “duga” umirovljenicima 1.1 2.3 2.2 1.1 Ostalo 43.4 40.8 38.8 36.5 Deficit konsolidirane središnje države b -4.1 -5.3 -4.1 -1.3 Primarni manjak/višak -2.3 -3.2 -2.2 0.7 Memo stavke Inflacija (% godišnje) 6.2 5.0 3.5 3.5 Rast (% godišnje) 3.7 3.0 3.5 4.0 Trošak uvođenja drugog mirovinskog stupa 0.0 0.0 1.3 1.3 Promjena prihoda i dotacija -2.4 -2.61 -1.0 -0.4 Promjena ostalih rashoda -7.1 -2.58 -2.0 -2.3 Napomene: a/ obračunski princip, stvarna veličina b/ Ne uključuje privatizacijske prihode. p/ Temeljeno na podacima MMF-a o trogodišnjem fiskalnom okviru Ministarstva financija.

1.34 Preostali dio ovog izvješća istražuje načine na koje Hrvatska može implementirati vlastiti program temeljne fiskalne prilagodbe putem racionalizacije i restrukturiranja rashoda te mijenjanjem procesa upravljanja proračunom. To će Vladi omogućiti veći udio njezinih strateških prioriteta u samom proračunu. U drugom poglavlju detaljno se proučavaju državni rashodi i pokušava pomoći u pronalaženju područja u kojima bi se mogla provesti smanjenja rashoda. Važno je napomenuti kako proces prepoznavanja reformi glavnih rashodnih programa nije jednokratan, već to mora biti proces kojeg će karakterizirati neprestano ispitivanje, analiza i promjena. Stoga se u trećem poglavlju analiziraju postojeći procesi upravljanja proračunom i predlažu njihove promjene, kao i promjene glavnog zakona o proračunu, koje bi pomogle Vladi u formuliranju, primjeni i održavanju vlastitog programa fiskalne prilagodbe.

2. FISKALNA PRILAGODBA KROZ RESTRUKTURIRANJE RASHODA

A. UVOD

2.1 U poglavlju 1 razmatrana je dosadašnja makroekonomska i fiskalna politika. Zaključeno je da je veličinu javnog sektora potrebno značajno smanjiti kako bi se stvorio prostor za rast privatnog sektora, te kako bi se postigla srednjoročna fiskalna održivost s obzirom na rastuću zaduženost Hrvatske i očekivano nestajanje privatizacijskih prihoda kroz sljedećih nekoliko godina. Kako je u Hrvatskoj porezno opterećenje već sada veće nego u ostalim europskim zemljama, Poglavlje 1 završava zaključkom da je smanjivanje rashoda instrument postizanja stabilizacijskih ciljeva kako u kratkom, tako i u srednjem roku.

2.2 Ovo poglavlje analizira javnu potrošnju u Hrvatskoj, odnosno one javne rashode koji su doveli do ekspanzije javne potrošnje u drugoj polovici devedesetih. Također, istražuju se i posljedice te ekspanzije na sektorskoj razini. Jedan od značajnih elemenata analize je i usporedba razine rashoda u Hrvatskoj sa zemljama zapadne Europe i tranzicijskim zemljama središnje i istočne Europe. Iako je analiza prikazana u ovom poglavlju djelomična, jer ne analizira sve sektore od kojih je, vjerojatno, u nekima i potrebno smanjenje rashoda, ona je koncentrirana na sektore gdje je ekspanzija bila brza i/ili značajno različita od drugih tranzicijskih zemalja. U takvim područjima pokušalo se identificirati gdje je razina javne potrošnje prevelika, loše usmjerena ili neadekvatna. Konačno, za svako analizirano područje daju se i kratkoročne i srednjoročne preporuke za racionalizaciju rashoda.

2.3 U skladu s navedenim, ovo poglavlje je primjer analiza koje bi trebalo temeljito provoditi u svim proračunskim područjima. Važno je naglasiti da iako se neke važne mjere identificirane u Poglavlju mogu provesti u kratkom roku, one najvažnije koje će smanjiti rashode na održivi način zahtijevat će temeljitu i obimnu analizu svih rashoda, ali ne kao jednokratni pokušaj, već kao kontinuirani proces identificiranja potrebnih reformi javne potrošnje. Tijekom vremena taj će proces uključivati odluke oko toga što, koliko i kako najefikasnije treba raditi javni sektor. Mnoge od tih odluka bit će politički osjetljive, pa stoga važan dio mora biti i razvijanje razumijevanja i političkog konsenzusa oko provedbe određenih reformi. Zbog navedenog Poglavlje 3 naglašava važnost unapređenja proračunskih procesa, institucija i nadzora kako bi se pomoglo Vladi Republike Hrvatske da razvije svoj

20

vlastiti način ocjenjivanja provođenja i kreiranja programa u cilju kontinuiranog poboljšavanja efikasnosti javnog sektora i učinkovitosti javnih rashoda.

2.4 Ostatak ovog Poglavlja organiziran je na sljedeći način: u dijelu B analiziraju se rashodi po ekonomskoj klasifikaciji i to posebno rashodi za plaće i nadnice, koji su posebno veliki u međunarodnim usporedbama. Konačno, u dijelu C analiziraju se rashodi po funkcionalnoj klasifikaciji te se identificiraju oni sektori kod kojih je potrebna detaljnija analiza. Sektori koji su posebno analizirani su mirovinsko osiguranje, obrazovanje, zdravstvo, socijalna pomoć, transport i obrana.

B. EKONOMSKA STRUKTURA PRORAČUNA OPĆE DRŽAVE

2.5 Analiza ekonomske strukture javnih rashoda u Hrvatskoj bazirana je na podacima konsolidirane opće države (CGG) prikazane u Tabeli 2.1, te na usporedbi s ekonomskim strukturama rashoda ostalih zemalja središnje i istočne Europe (Tabela 2.2)32. Nekoliko jasnih činjenica proizlazi iz ovih tabela. Naime, ne samo da je trenutna razina i rashoda i prihoda veća u Hrvatskoj nego u drugim tranzicijskim zemljama nego se i neke komponente i njihovo kretanje značajno razlikuju od kretanja u drugim zemljama središnje i istočne Europe.

Tabela 2.1: Ekonomska struktura proračuna konsolidirane opće države, 1994-2000 (u % BDP-a)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ukupni prihodi i dotacije 45.6 47.5 49.7 48.3 51.2 48.0 45.7

Ukupni rashodi i neto posudbe 44.1 48.9 51.9 51.3 53.6 55.9 50.1 Tekući rashodi 40.7 44.1 44.3 44.3 45.4 47.3 44.7

Rashodi za dobra i usluge 25.9 27.8 25.7 23.9 25.3 24.7 23.2 Od čega: plaće i nadnice 10.4 11.9 11.2 11.0 11.8 12.6 12.4 Plaćanje kamata 1.3 1.5 1.2 1.5 1.5 1.7 1.8 Subvencije 2.4 2.1 2.2 2.2 2.7 2.8 2.7 Transferi 11.1 12.8 15.2 16.8 15.8 18.2 16.9 Kapitalni rashodi 3.1 4.6 7.2 6.5 7.4 7.6 4.6

Ukupni manjak/višak 1.5 -1.4 -2.2 -3.0 -2.4 -8.0 -4.4 Primarni manjak/višak 2.8 0.1 -1.0 -1.5 -0.9 -6.3 -2.6 Tekući manjak/višak Izvor Ministarstvo financija i procjene Svjetske banke Napomena: Podaci su izraženi na obračunskoj osnovi koja je procijenjena no osnovi podataka na gotovinskoj osnovi Ministarstva financija korigiranih za neto povećanje dospjelih a neplaćenih obveza.

32 Analiza je temeljena na procijenjenim podacima na obračunskoj osnovi te se stoga razlikuje od uobičajenih izvješća Ministarstva financija. Obračunske procjene dobivene su korekcijom podataka na gotovinskoj osnovi s neto povećanjem dospjelih a neplaćenih obveza javnog sektora. Podaci o neplaćenim dospjelim obvezama za kraj 2000. godine su vlastite procjene s obzirom da službeni podaci nisu bili raspoloživi u vrijeme izrade analize.

21

Tabela 2.2: Prihodi i rashodi konsolidirane opće države u zemljama središnje i istočne Europe, 1998 (u % BDP-a)

Prosj.1/ Hrva-tska 1998

Hrva-tska

2000*

Albanija Bugar-ska

Rep. Češka

Mađar-ska

Maked-onija

Rumu-njska

Slova-čka

Ukupni prihodi i dotacije 35.8 51.2 45.7 20.3 34.9 41.5 42.9 34.0 34.7 42.4 Tekući prihodi 35.4 50.5 45.1 20.3 34.6 40.3 41.7 33.9 34.3 42.4 Porezni prihodi 30.4 46.6 41.3 15.8 27.0 35.6 35.3 31.6 30.7 37.1 Neporezni prihodi 4.8 3.9 3.8 4.5 6.9 4.7 6.5 2.4 3.6 5.3

Ukupni rashodi 39.2 53.6 50.1 30.7 30.5 43 47.3 35.8 38.7 48.3 Tekući rashodi 34.8 45.4 44.7 25.5 30.5 36.9 41.4 33.8 33.9 41.5 Dobra i usluge 14.8 25.3 23.2 10.2 13.4 19.8 15.1 12 12.6 20.4 Plaće i nadnice 6.2 11.8 12.4 4.8 2.8 .. 7.3 8.6 5.5 7.9 Ostala dobra i usluge 7.8 13.5 10.8 5.4 10.6 .. 7.8 3.4 7.1 12.5 Subvencije 1.8 2.7 2.7 0.5 1.8 2.8 2.0 0.1 1.8 3.7 Ostali tekući transferi 14.5 15.8 16.9 7.0 13.7 13.2 16.4 21.8 14.4 15.0 Kamate 4.4 1.5 1.8 7.8 4.4 1.2 7.8 1.9 5.1 2.4 Kapitalni rashodi 4.5 7.4 4.6 5.2 1.5 6.0 5.9 1.9 4.0 6.8 Izvor: Baza podataka Svjetske Banke, LDB Napomena: 1/ Obični prosjek, bez Hrvatske. *Privremeni podatak za 2000.

2.6 Usporedbom podataka na razini konsolidirane opće države u Hrvatskoj i drugim zemljama središnje i istočne Europe, te ocjenom strukture rashoda u Hrvatskoj, uočene su i detaljnije analizirane slijedeće činjenice:

• Hrvatska ima veću razinu rashoda u odnosu na usporedne zemlje i to za više od deset postotnih poena BDP-a u odnosu na prosjek analiziranih zemalja;

• plaće i nadnice iskaču kao najneproporcionalniji dio rashoda. Naime, na plaće se troši gotovo dvostruko više u postotcima BDP-a u odnosu na prosjek usporednih zemalja, a vidljiv je i rastući trend;

• transferi koji su u najvećem dijelu usmjereni prema Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje i Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje, najviši su među usporednim zemljama te čine i velik dio ekspanzije rashoda;

• subvencije su relativno velike, a koncentrirane su u nekoliko sektora od čega se velik dio odnosi na subvencije Hrvatskim željeznicama i poljoprivredi;

• Rashodi za dobra i usluge jedina su velika proračunska stavka čiji se udio u BDP-u smanjio tijekom razdoblja 1994-99. godina. To je ponajviše bila posljedica smanjivanja rashoda za ostala dobra i usluge (bez plaća) za više od 4,6 postotnih poena BDP-a u samo šest godina (1994-2000). U apsolutnim vrijednostima to je smanjenje bilo veće od

22

povećanja plaća i nadnica u istom razdoblju (2% BDP-a). Najveće je smanjenje rashoda za ostala dobra i usluge bilo u sektoru obrane33.

Plaće i nadnice

2.7 Na razini konsolidirane opće države izdaci za plaće i nadnice u Hrvatskoj su dosegli zapanjujućih 12,6% BDP-a u 1999. godini. To je gotovo dvostruko više od prosjeka tranzicijskih zemalja središnje i istočne Europe, ali čak i od većine razvijenih zemalja Europske unije. Naime, prosječna masa plaća (običan prosjek) konsolidirane opće države u tranzicijskim zemljama iznosila je 1998. godine oko 6,2% BDP-a, dok je u Hrvatskoj dosegla 11,8% (vidi Sliku 2.1 i Tabelu 2.1). Iako je trošak plaća i nadnica u Hrvatskoj disproporcionalno velik, udio zaposlenih u javnom sektoru u ukupnom broju zaposlenih ne razlikuje se značajno od zemalja sličnog dohotka po glavi stanovnika. Štoviše, udio zaposlenih u javnom sektoru u ukupnom stanovništvu je nešto ispod medijana ostalih zemalja središnje i istočne Europe (vidi Sliku 2.2).

2.8 Masa plaća javnog sektora u Hrvatskoj najveća je među zemljama središnje i istočne Europe, no postavlja se pitanje da li je to posljedica visokih plaća u javnom sektoru ili prevelikog broja zaposlenih u javnom sektoru? Civilni zaposlenici na razini opće države (isključuje vojsku i policiju) u Hrvatskoj čine 5,3% stanovništva što i nije velik broj u usporedbi s uzorkom od dvanaest tranzicijskih zemalja. Hrvatska je ispod prosjeka uzorka koji je 6,2% (vidi Sliku 2.2). Udio javnih službenika u stanovništvu u Hrvatskoj je ispod prosjeka dvadeset zemalja OECD-a, kod kojih u prosjeku civilni zaposlenici opće države čine 7,7% stanovništva.34 Stoga se čini da je visoka masa plaća javnog sektora posljedica visoke razine plaća u javnom sektoru u usporedbi s ostalim tranzicijskim zemljama. Također, plaće u javnom sektoru relativno su visoke u odnosu na plaće u industrijskom sektoru kada se usporede s drugim zemljama u regiji. Odnos plaća u javnom sektoru prema plaćama u industrijskom sektoru svrstava Hrvatsku na vrh popisa zemalja koje smo uspoređivali (vidi Sliku 2.3). Međutim, kako javni sektor u Hrvatskoj zapošljava ljude s, u prosjeku višom stručnom spremom, nego što je to slučaj u poduzetničkom sektoru, potrebno je uzeti u obzir i razlike u obrazovanju kako bi se opravdala bolja pozicija plaća u javnom sektoru.

33 Ako se isključe rashodi za obranu, udio rashoda za ostale kupovine dobara i usluga (bez plaća) u ukupnim rashodima za dobra i usluge bio je relativno stabilan tijekom razdoblja od 1995. do 2000. godine. 34 Neke empirijske studije pokazuju da bogate zemlje uglavnom imaju viši udio zaposlenih u javnom sektoru od manje razvijenih zemalja.

23

Slika 2.1: Plaće i nadnice konsolidirane opće države, u % BDP-a, 1998

2.83.6

4.85.5

7.37.9

8.6

11.8

0

2

4

6

8

10

12

14

B ulgaria P oland A lbania Rom ania Hungary S lovak ia M ac edonia Croatia

Perc

enta

ge

Izvor: Ministarstvo financija RH i Svjetska banka

Izvor: An International Statistical Survey of Government Employment, World Bank, 1997; Hrvatska: procjene Svjetske banke temeljem podataka DZS-a i Ministarstva financija.

Slika 2.2: Civilni zaposlenici u općoj državi (kao postotak u stanovništvu)

8,4%

8,2%

8,0%

7,8%

7,7%

7,2%

6,5%

5,3%

4,5%

4,4%

4,2%

2,6%

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%

Latvija

Litva

Mađarska

Estonija

S lovačka

Rep. Češka

Bugarska

Hrvatska

Makedonija

A lbanija

Poljska

Turska

24

2.9 Nakon uključivanja stupnja stručne spreme, starosti, iskustva i drugih osobnih karakteristika zaposlenika, uključujući i sektor zapošljavanja, kao zavisnih varijabli35, analiza provedena za potrebe ovog izvješća pokazuje da su zarade zaposlenika u državnoj upravi manje samo od zarada zaposlenika u sektoru financijskog posredovanja. Na trećem je mjestu, odmah iza sektora državne uprave i financijskog posredovanja, sektor zdravstva u kojem isto tako dominiraju javni službenici. Međutim, zaposlenici u obrazovanju, koji su također u potpunosti javni službenici, nalaze se na donjem dijelu skale. Povećanje plaća u razdoblju 1999-2000. godina koje je favoriziralo plaće javnog sektora u odnosu na plaće proizvodnog sektora, pridonijelo je daljnjem povećanju zarada zaposlenika u javnom sektoru.36

35 Za ovu namjenu korišteni su mikro podaci Ankete o radnoj snazi (drugo polugodište 1998). 36 Analiza je temeljena na podacima za 1998. godinu zato što u Anketi o radnoj snazi u 1999. godini više nisu objavljeni podaci o plaćama.

Okvir 2.1: Zaposlenost u javnom sektoru Tri su glavne kategorije zaposlenika u javnom sektoru (bez javnih poduzeća):

(i) ‘Državni dužnosnici’. Ova kategorija uključuje: ministre, zamjenike ministra, pomoćnike ministra i druge političke dužnosnike te suce, pravobranitelje i župane. Plaće dužnosnika te uvjete zapošljavanja određuje Vlada.

(ii) ‘Državni službenici i namještenici’. Državni službenici i namještenici su uglavnom zaposleni u središnjoj državi i pravosuđu, a njihove plaće i uvjete zapošljavanja određuje Zakon o državnim službenicima i namještenicima. Prema ovom Zakonu postoje tri kategorije zaposlenika: pravosudni službenici, državni službenici zaposleni u tijelima državne uprave te namještenici.

(iii) ‘Javni službenici’ su zaposlenici u javnim službama (tj. obrazovanje, zdravstvo i socijalna skrb). Osim što podliježu odredbama Zakona o radu, regulirani su i posebnim zakonom. Međutim, u najvećem se dijelu njihove plaće, dodatni uvjeti i odredbe zapošljavanja određuju pregovorima i sklapanjem kolektivnih ugovora.

U Hrvatskoj, dakle, termini državni službenik i javni službenik nisu sinonimi te se odnosena različite kategorije zaposlenika unutar neproizvodnog javnog sektora. Za potrebe ovogpoglavlja kada govorimo o zaposlenicima u javnom sektoru mislimo na sve tri spomenutekategorije zaposlenika.

25

vlastite

2.10 sektohrvatsjavnorazdozapospoduzi to jenastavzapossektor1990.ponašpitanj

2.11 poduzsmanjvrijemslužbamoći opće

37 Odnosi se n

Izvor: de Tommaso and Mukherjee, Government Employment and Wages database 2001; za Hrvatsku, procjene temeljene na podacima DZS-a za 2000. godinu.

Za razliku od zaposlenosti u sektoru poduzeća, zaposlenost u javnom ru se nije prilagodila s dominantno državnog u tržišno gospodarstvo. Dok je ko gospodarstvo prolazilo kroz dramatične promjene od 1990. godine, u m je sektoru bilo manje prilagodbi nego u sektoru poduzeća. Pad BDP-a u blju 1990-92. praćen je stalnim i značajnim smanjenjem ukupne razine lenosti u većini sektora, ali ne i u javnom sektoru. Zaposlenost se u sektoru eća nastavila smanjivati i nakon oporavka gospodarskog rasta u 1994. godini bilo glavnim uzrokom povećanja produktivnosti. Smanjivanje zaposlenosti ljeno je i danas, iako nešto sporijim trendom. U istom se razdoblju

lenost u neekonomskoj sferi37 smanjivala, ali mnogo manje nego u drugim ima. Zaposlenost u neekonomskoj sferi smanjena je za oko 12% između i 1992. godine, te se čini da se nakon toga stabilizirala. Velike razlike u anju zaposlenosti u ekonomskom i neekonomskom području dovode do a adekvatnosti trenutne veličine i strukture zaposlenosti u javnom sektoru.

Dok je prilagodba zaposlenosti u javnom sektoru bila manja nego u etničkom sektoru, plaće u javnom sektoru bile su podložne jačim ivanjima u razdoblju nakon stjecanja neovisnosti (1991-92). Naime, u e stjecanja neovisnosti, razina plaća općenito, ali posebno plaća u javnim ma (zajedno sa mirovinama), dramatično se smanjila u terminima kupovne uslijed visoke inflacije. Kao posljedica toga udio mase plaća konsolidirane države u BDP-u dramatično se, odmah nakon početka rata, smanjio s 9% a javni sektor i uključuje administraciju, obrazovanje, zdravstvo i socijalnu skrb.

Slika 2.3 Omjer plaća u javnom u odnosu na proizvođački sektor

1.461.40

1.361.171.16

1.111.07

1.021.02

1.001.001.00

0.900.87

0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Slovenija

Hrvatska

Poljska

Latvija

Makedonija

Ruska Fed.

Litva

Češka Rep.

Estonija

Albanija

Bugarska

Slovačka

Mađ arska

Rumunjska

`

26

BDP-a u 1990. na manje od 6% mnogo manjeg bruto domaćeg proizvoda u 1992. godini. Politike plaća proizašle iz Stabilizacijskog programa 1993. godine također su postavile čvršća ograničenja za rast plaća u javnom sektoru nego u ostalim sektorima, te su zbog toga plaće u javnom sektoru podnijele najveći dio tereta prilagodbe smanjujući se mnogo više od plaća u poduzetničkom sektoru.

2.12 U razdoblju 1994-95. godine realne su plaće započele značajno rasti. Kako bi obuzdala ovu ekspanziju, Vlada je pokušala 1995. godine smanjiti nominalne plaće u javnom sektoru za 10%, ali bezuspješno. Naredne je godine Vlada odlučila primijeniti princip zamrznutih realnih plaća za sljedeće trogodišnje razdoblje (1996-1998). Iako je i taj pokušaj bio bezuspješan, ipak je rast plaća u javnom sektoru tijekom 1996. godine bio značajno manji od porasta u privatnom sektoru. Međutim, nakon 1996. godine dolazi do bržeg rasta realnih plaća u javnom sektoru od rasta plaća u privatnom sektoru i taj je trend nastavljen sve do početka 2000. godine. Dakle, u razdoblju 1991-1992 plaće u privatnom sektoru rasle su 31% iznad plaća u javnom sektoru i tako otvorile jaz koji se širio sve do 1996. godine. Početkom 1997. godine plaće u javnom sektoru započele su nadoknađivati zaostatak, te je do kraja 1999. godine jaz iz 1991. godine zatvoren.38 Napori nove Vlade da početkom 2000. godine obuzda masu plaća nominalnim smanjenjem od 5% bili su samo djelomično uspješni.

2.13 Oporavak plaća u javnom sektoru bez istodobnog smanjivanja broja zaposlenih doveo je do dosada nezabilježenog porasta mase plaća od gotovo 6 postotnih poena BDP-a u odnosu na 1993. godinu. Ovakav trend, ali i ukupan iznos mase plaća u BDP-a nije usporediv s nijednom zemljom središnje i istočne Europe. Na razini od 12,6% BDP-a čini se da je prostor za moguće uštede smanjivanjem mase plaća javnog sektora velik. Međutim, unatoč veličini mase plaća javnog sektora, relativno je malo saznanja o ključnim područjima zapošljavanja u javnom sektoru. Prema posljednjim službenim podacima u javnom je sektoru (uključujući vojsku i policiju) zaposleno oko 274.000 osoba, odnosno oko 18% ukupnog broja zaposlenih ili 6,1% ukupnog stanovništva.

2.14 Smanjivanje udjela mase plaća u BDP-u te dovođenje na razinu ostalih tranzicijskih zemalja zahtijeva vrlo restriktivnu politiku nagrađivanja i zapošljavanja te reformu javnih službi. Vlada, svjesna ovog izazova, je smanjenje mase plaća ugradila kao ključnu komponentu strategije smanjivanja rashoda. Kako je i navedeno u vladinom programu, potvrđenom Stand-by aranžmanom s MMF-om, proračunom za 2001. godini planirano je 10 postotno nominalno smanjenje mase plaća konsolidirane središnje države. Ukoliko se realizira, kolektivni sporazum potpisan od strane Hrvatske udruge poslodavaca, Vlade i nekoliko radničkih sindikata trebao bi održati realnu masu plaća i državnih i javnih službenika, ali i ostlih sektora, u razdoblju 2002-03. na razini postignutoj u 2001. godini. Ovako planirano smanjenje troška rada trebalo bi se provesti kroz

38 Međutim, evidentno je da je struktura plaća u javnom sektoru mnogo zbijenija nego u drugim sektorima, te se to treba uzeti u obzir pri smanjivanju broja zaposlenih u javnom sektoru zbog toga što može dovesti do problema negativne selekcije.

27

smanjivanje broja zaposlenih i smanjivanje plaća.39 Brzina provođenja planiranih promjena pokazuje da je Vlada svjesna hitne potrebe smanjivanja mase plaća.

2.15 Preporuke. Vlada se treba usredotočiti i na kontrolu plaća u javnom sektoru i na smanjivanje broja zaposlenih u javnom sektoru.40 Analiza pokazuje da plaće u javnom sektoru nisu u skladu s plaćama u ostatku gospodarstva. I dok zaposlenost u državnom sektoru nije prevelika općenito gledajući, prevelika zaposlenost postoji u nekim područjima javnog sektora kao što su obrana (vidi Poglavlja 2.99-2.105) i policija. Ovaj izvještaj stoga preporučuje Vladi sljedeće:

• Održati nominalno zamrznute plaće tijekom 2001. godine;

• Smanjiti broj zaposlenih u onim područjima za koja je poznato da imaju višak zaposlenika (vojska i policija); pripremiti specijalno pripremljenu aktivnu politku zapošljavanja za prilagodbu vojnog kadra civilnim poslovima;

• U skladu s ciljevima decentralizacije pažljivo nadgledati promjene u broju zaposlenih na lokalnoj razini, te svako povećanje broja zaposlenih na lokalnoj razini uslijed decentralizacije vezati uz paralelno smanjenje broja zaposlenih u središnjoj državi;

• Provesti sveobuhvatnu analizu javnih službi te uspostaviti poseban ured za provođenje racionalizacije broja zaposlenih u javnom sektoru.41 Ovaj bi ured trebao imati pristup podacima o broju zaposlenih u raznim područjima javnog sektora uključujući i lokalne vlasti. Stvaranje jedinstvene baze podataka o zaposlenima u javnom sektoru treba biti prvi korak u poboljšanju znanja o zaposlenima u javnom sektoru;

• Ocijeniti trenutnu strukturu zaposlenih s obzirom na postojeće potrebe, identificirati područja dupliciranja te planirati i provesti racionalizaciju broja zaposlenih;

• Identificirati usluge koje se mogu prepustiti vanjskim izvršiteljima (privatnom sektoru) bez da se utječe na kvalitetu usluga, a što bi ujedno moglo donijeti određene uštede javnom sektoru;

39 Smanjivanje troška rada u središnjoj državi obuhvaća: smanjenje broja zaposlenih za 10.000 u 2001. godini i to najviše u policiji i vojsci, ukidanje naknade za topli obrok, smanjivanje troškova prijevoza putem dohodovnog cenzusa, ali i smanjivanje troška prekovremenog rada. Također, Vlada planira novim Zakonom o državnim službenicima i namještenicima smanjiti otkazni rok s 3-36 mjeseci na 6 mjeseci, te otpremnine s 100% na 50% prosječne plaće u posljednja tri mjeseca, te uskladiti koeficijente između ministarstava. 40 Prema vezama koje su postojale u vrijeme pregovaranja između plaća u općoj državi i javnim poduzećima smanjivanje plaća treba primijeniti i u kvazi fiskalnom sektoru. 41 Iako se trenutno različita državna tijela, jedno od njih je i Uprava za sustav državne uprave u sklopu Ministarstva pravosuđa, bave nekim dijelovima razvoja ljudskih potencijala u javnom sektoru, ne postoji jedna administrativna jedinica koja ima cjelokupan pregled radne snage u javnom sektoru.

28

• Pojačati nadzor nad plaćama u javnim poduzećima. Sukladno vezama između rasta plaća u javnim poduzećima i središnjoj državi potrebno je nadzirati rast plaća u javnim poduzećima.

29

Ostale kupovine dobara i usluga

2.16 Javni rashodi za ostale kupovine dobara i usluga u Hrvatskoj znatno su smanjeni od sredine devedesetih te sada iznose oko 10,8% BDP-a (vidi Sliku 2.4). Ovi rashodi uključuju troškove poslovanja i održavanja, kao što su plaćanje komunalnih usluga, te troškove vojske i polostale kupovine dobara itekuće transfere kao štozaštita ratnih i civilnih in

2.17 Rashodi za ostale kupovine dobara i usluga smanjeni su za znatnih 5 postotnih poena BDP-a od 1994. godine. Ovo smanjenje je potaknulo zamjerku da su troškovi poslovanja i održavanja podnijeli najveći dio pokušaja smanjivanja rashoda. Međutim, Slika 2.5 pokazuje da je najveće smanjenje bilo u tekućim rashodima za obranu (bez plaća) koji sgodini na manje od 1,1smanjeni su u odnosu smanjenog broja prognasocijalne zaštite na lokposlovanja i troškovi odristoj razini kao postotak u

S lik a 2 .5 : S tru k tu ra ra sh o d a za o sta le k u p o v in e d o b a ra i u slu g a i u d je li u B D P -u

5,06,1

3,9 2,9 2,81,5 1,1

1,7

8,88,2

8,7 9,79,7 8,8

1,6

1,3

0,9

1,1

0,9

1,3

9,4

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

tro ško vi p o slo va nja i o d r•a va nja i d rug oso cija lna p o m o æ i skrb za p ro g na nike i ra tne ve te ra neo b ra na

Slika 2.4: Rashodi za dobra i usluge (kao % BDP-a, na obracunskoj osnovi)

10

11

12

13

14

15

16

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Place i nadnice

Ostale kupovine dobara i usluga

icije (ne uključujući plaće). U hrvatskom knjigovodstvu usluga uključuju i neke rashode koji normalno spadaju u su troškovi socijalne zaštite, naknade za prognanike te valida rata.

u na obračunskoj osnovi smanjeni sa 6,1% BDP-a u 1995. % BDP-a u 2000. godini. Rashodi za socijalnu pomoć na 1994. godinu za više od 0,8% BDP-a i to uslijed nika i izbjeglica, ali i zbog prebacivanja nekih troškova alnu razinu (početkom 1998. godine). Civilni troškovi žavanja tijekom cijelog razdoblja zadržani su na približno BDP-u.

30

2.18 Smanjenje troškova u obrani za sada je provedeno kroz smanjenje ostalih tekućih rashoda za obranu koji ne uključuju plaće, te se čini kako na razini od 1,1% BDP-a nema mnogo prostora za daljnje uštede42. Rashodi za socijalnu pomoć u iznosu od 0,9% BDP-a trenutno su na najnižoj razini od 1994. godine. Ova je stavka najbolje ciljani socijalni rashod te bi se mogla povećati na račun ostalih ne toliko dobro ciljanih ili uopće neciljanih socijalnih programa.43 Uštede na ostalim kupovinama dobara i usluga trebale bi rezultirati iz smanjivanja troškova poslovanja, ali ne na štetu smanjenih izdvajanja za troškove održavanja. Identificirane potrebe za poboljšanjem održavanja trebale bi biti financirane realokacijom sredstava sa stavki troškova poslovanja i novih investicija.

2.19 Preporuke:

• Identificirane potrebe za poboljšanjem održavanja u sektorima kao što su transport, zdravstvo i obrazovanje trebalo bi financirati realokacijom sredstava s troškova poslovanja i novih kapitalnih investicija;44

• U skladu s ciljevima decentralizacije povećanje troškova održavanja u obrazovanju, socijalnoj zaštiti i sektoru zdravstva na razini lokalnih vlasti treba povezati s identičnim smanjenjima na razini središnje države;

• Rashode za socijalnu pomoć, koji su trenutno sastavni dio stavke ''ostale kupovine dobara i usluga'', treba pravilno računovodstveno uvrstiti u stavku tekućih transfera;

• Uštede troškova za održavanje i uz to vezane administrativne troškove mogu se postići prodajom nepotrebne i neiskorištene državne imovine; posebno one u posjedu Ministarstva obrane.

Subvencije i transferi

2.20 Subvencije i transferi uključuju transfere izvanproračunskim fondovima (institucije socijalne zaštite), stanovništvu, javnim poduzećima, poljoprivredi, bankama i komunalnim poduzećima u vlasništvu lokalnih jedinca. Rashodi za subvencije i transfere čine oko jedne petine BDP-a i komparativno su među najvišima u regiji. Štoviše, kao što je već rečeno subvencije i transferi jedna su od najbrže rastućih proračunskih stavki. Iako su porasle i subvencije, najveći je dio rasta ove stavke posljedica rasta tekućih transfera. Točnije, tekući su transferi porasli za više od 7 postotnih poena BDP-a u razdoblju od 1994. do 1999. godine, da bi se 2000. godine smanjili za 1,3% BDP-a. Kao posljedica navedenog, rashodi za subvencije i transfere čine u 2000. godini više od jedne trećine ukupnih rashoda i

42 Analiza sektora obrane u poglavljima 2.99-2.105 pokazuje da se nakon znatnih smanjenja ostalih tekućih rashoda obrane mora pristupiti smanjenju mase plaća u obrani kako bi se struktura rashoda približila zapadnoeuropskim standardima. 43 Potreba za socijalnom pomoći u narednom bi razdoblju mogla porasti zbog toga što će mnoge izbjeglice i povratnici izgubiti taj status te zatražiti socijalnu pomoć. 44 Analiza sektora transporta provedena u sklopu PEIR-a identificirala je potrebu poboljšanja održavanja cesta u iznosu od 0,5% BDP-a godišnje u razdoblju od pet godina.

31

neto posudbi konsolidirane opće države. Tako su sve uštede postignute na rashodima za obranu prelivene u povećane socijalne transfere.45

2.21 Subvencije i transferi mogu se koristiti za bezbroj namjena: tržišne nesavršenosti, ekonomiju razmjera u proizvodnji, redistribuciju dohotka i smanjivanje siromaštva. Međutim, u slučaju Hrvatske teško je procijeniti da li su subvencije i transferi postigli neke od ovih ciljeva. U jednom su dijelu subvencije i transferi posljedica rata, koji je doveo do velikog angažiranja države u obnovi kuća i infrastrukture. Također, uslijed rata država je bila prisiljena subvencionirati Hrvatske željeznice koje su imale značajne gubitke zbog nekoliko prekinutih koridora i drastično smanjenog broja putnika. Rat je također donio i potrebu financiranja izbjeglica, prognanika i ratnih veterana.46 Međutim, i pet godina nakon rata većina tih subvencija i transfera su još uvijek na snazi.

2.22 Direktne subvencije konsolidirane opće države iznosile su u 2000. godini 2,7% BDP-a. Direktne su subvencije uglavnom usmjerene prema transportu (željeznice i nacionalna avio kompanija) i poljoprivredi. Jedna trećina direktnih subvencija konsolidirane opće države usmjerena je prema poljoprivredi, a gotovo jedna trećina prema Hrvatskim željeznicama (vidi Sliku

45 ''Dividenda mira'' ili rezultat smanjenja rashoda za obranu iznosila je oko 5,3% BDP-a. 46 Rat je donio i nekoliko nuspojava s direktnim utjecajem na veličinu javnog sektora. U 1991. godini Hrvatska je izgubila pristup svom dijelu deviznih rezervi bivše Federacije (oko 5 milijardi USD) koje su se nalazile kod Narodne banke Jugoslavije. Vlada je zamijenila dug banaka u stranoj valuti prema domaćim štedišama izdavanjem tzv. Obveznica za staru deviznu štednju, koje i do danas čine najveći dio domaćeg duga, a djelomično su isplaćene kroz privatizaciju stanova.

����������� ��������� ����������� ��������� ����������� ���������� ��������

Slika 2.6 Tekući transferi konsolidirane opće države

Struktura i udio u BDP-u

1,61 1,49 2,22 2,201,05 1,09 1,13

9,46 11,23 12,90 14,50 14,71 16,56 15,48

0,06 0,06 0,06 0,07 0,06 0,49 0,33

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

����������������Transfers abroad

Transfers to households

Transfers to nonprofit institutions

Slika 2.7:Struktura subvencija u 2000. (ukupno 2,7 % BDP-a)

Hrvatske željeznice 29.4%

Ostala državna poduzeća

3.5%

Brodarske kompanije 4.8%

Brodogradilišta 3.8%

Luke 1.5%

Koncesije za ceste 6.6%

Hoteli I turistička naselja 3.5%

Autobusni Iizrakoplovniprijevoznici

1.7%

Poljoprivreda 33.0%

Subvencije lokalnih vlasti

12.3%

32

2.7). Lokalna vlast subvencionira lokalna komunalna poduzeća za koja nisu dostupni detaljni podaci. Međutim, razina proračunskih subvencija može dovesti do pogrešnih zaključaka pošto ne uključuje skrivene subvencije dane brodogradilištima, agrokombinatima i drugim državnim poduzećima (vidi Okvir 2.2). Druge indirektne subvencije također postoje u obliku poreznih subvencija ratnim veteranima, te poduzećima i fizičkim osobama na područjima od posebne državne skrbi. U mnogim su slučajevima direktne i indirektne subvencije korištene kako bi se odgodilo rješavanje različitih kriza u poslovanju poduzeća, koje bi na drugi način rezultirale stečajnim postupcima i zdravijim restrukturiranjem poduzetničkog sektora.

47 De

Okvir 2.2: Sanacija brodogradilišta i agrokombinata Zakon o sanaciji odabranih poduzeća iz 1995. godine definirao je mjere za sanaciju 14poduzeća u većinskom državnom vlasništvu s krajnjim ciljem njihove privatizacije. Pet odukupno 14 poduzeća su bila brodogradilišta čija je sanacija u 2000. godini koštala oko 2,3% BDP-a i to kroz: otpisivanje dugova za poreze i doprinose, zamjene dugova za vlasničke udjele, reprogramiranje kredita, izdavanje garancija na kratkoročne kredite za likvidnost, te preuzimanje duga prema stranim kreditorima. Međutim, od 2001. godine Vlada se odlučilapovući iz takvih aktivnosti osim u slučaju izdavanja novih garancija. U zamjenu Vlada jeodlučila subvencionirati 8-10% vrijednosti novih brodova i to u procijenjenom trošku od oko 0,25% BDP-a godišnje. U veljači 2001. godine, Vlada je donijela odluku o sanaciji najvećih državnih agrokombinata uiznosu od oko 1,4% BDP-a. Državni udio u ukupnim troškovima od oko 0,8% BDP-a bit će izvršen različitim mjerama kao što su: otpisivanje dugova za poreze i doprinose, dokapitalizacija putem gotovinskih injekcija, zamjena dugova za vlasničke udjele itd., dok ćeostatak troška podnijeti banke i dobavljači.

2.23 Preporuke. Kako su razina i dubina subvencija u gospodarstvu nepoznate, Vlada treba kao prvi korak:

• Definirati/usvojiti klasifikaciju subvencija prema EU standardima;

• Kreirati registar direktnih i indirektnih subvencija (kao što su oslobođenja od carina i doprinosa, plaćanje dugova umjesto krajnjih dužnika, porezna oslobođenja, opozvane garancije, porezne olakšice, kreditne linije sa subvencioniranim kamatama, zamjene duga za vlasničke udjele itd.) i

• Eksplicitno u proračunu objaviti sve oblike subvencija te donijeti plan njihovog smanjivanja.

2.24 Tekući su transferi bili glavni uzrok ekspanzije javne potrošnje. U realnim su terminima tekući transferi od 1994. godine porasli za 133%, te su na obračunskoj osnovi u 1999. godini iznosili 18,2% BDP-a. Ekspanzija tekućih transfera najvećim je dijelom nastala iz mirovinskog i zdravstvenog sektora.47 Mirovinski fond trenutno apsorbira 72,5% ukupnih transfera konsolidirane opće države; bolovanja i porodiljni dopust dodatnih 10,4% te dječji doplatak još 4,5%.

taljniji pregled ovih sektora dan je u dijelu C ovog Poglavlja.

33

Slika 2.8:Struktura tekućih transfera konsolidirane opće države

u 2000 (ukupno 16,94 % BDP-a)

Mirovine 72.5%

Dječji doplatak 4.5%

Bolovanja i porodilje

10.4%

Naknade za nezaposlene

2.4%

Tekući transferi lokalnih vlasti

5.5% Ostali tekući transferi središnjeg proračuna 4.6%

Uz transfere za mirovine i zdravstvo, transferi stanovništvu također uključuju i dječji doplatak, naknade za ratne veterane i druge socijalne transfere. Uz to, postoje još i transferi prema Bosni i Hercegovini i neprofitnim institucijama.

2.25 Udio tekućih transfera u središnjem proračunu porastao je s 1,1% BDP-a u 1994. godini na 9% u 1999. godini, odnosno 8,6% u 2000. godini. Međutim, porast je najvećim dijelom posljedica ili zakonskih izmjena48 ili vladinih odluka o sanaciji određenih sektora ili poduzeća kroz oslobađanje od plaćanja doprinosa. Neto rezultat ovih mjera je sve veća ovisnost izvanproračunskih fondova o središnjem državnom proračunu. Od 2001. godine nadalje kao posljedica Zakona o izjednačavanju mirovina stečenih u različitim razdobljima, usvojenog od strane Hrvatskog sabora u prosincu 2000. godine, središnji će proračun transferirati dodatnih 1,3% BDP-a godišnje mirovinskom fondu (HZMO). Detaljniji prikaz transfera mirovinskom i zdravstvenom fondu te socijalne pomoći dan je u dijelu C zajedno sa specifičnim preporukama za svaki od tih rashoda.

2.26 Određeni je napredak postignut u transparentnosti bilježenja nekih transfera: posebno u pogledu hrvatskih transfera Federaciji Bosne i Hercegovine. Ovi se transferi eksplicitno mogu vidjeti u proračunu od 1999. godine i te su godine iznosili 0.5% BDP-a; od čega je 0,3% bilo namijenjeno hrvatskoj komponenti vojske Federacije, dok se preostalih 0,2% odnosilo na ratne stradalnike u Federaciji. U 2000. godini transferi Federaciji BiH su smanjeni na 0,3% BDP-a.

C. FUNKCIONALNA KLASIFIKACIJA RASHODA KONSOLIDIRANE SREDIŠNJE DRŽAVE49

2.27 Kao što je već spomenuto, kretanje rashoda konsolidirane središnje države u razdoblju 1991-1999. godine sastojalo se od dva potpuno različita pod-razdoblja (vidi Tabelu 2.3). Od stjecanja neovisnosti pa do završetka rata (1991.-1995. godine), izdaci za obranu, te u nešto manjem obimu stanovanje bili su temeljni uzrok ekspanzije rashoda, dok su u istom razdoblju rashodi za socijalno osiguranje

48 Zakonske izmjene uključuju: ukidanje doprinosa za dječji doplatak i javno poduzeće Hrvatske vode; povećanje mirovinskih transfera uslijed tzv. ''malog zakona''. 49 Rashodi po funkcionalnoj klasifikaciji analizirani su na razini konsolidirane središnje države, jer ne postoji ova vrsta podataka na razini konsolidirane opće države.

34

i zaštitu, čiji najveći dio čine rashodi za mirovine, smanjeni. Međutim, tijekom razdoblja 1996.- 1999. godine došlo je do obrnute situacije: završetkom rata (1995. godine) počeli su se smanjivati rashodi za obranu, a značajno povećavati rashodi za socijalnu zaštitu koji su u potpunosti absorbirali ''dividendu mira'', odnosno smanjenje rashoda za obranu.

35

Slika 2.9: Rashodi konsolidrane države, 1997

0

10

20

30

40

50

Hrvatska Zemlje u tranzicijiprosjek

Razvijene zemlje Europske zemljeprosjek

Ostali rashodi I neto posudbeObrazovanjeZdravstvoSocijalno osiguranje I zaštita

Okvir 2.5: Rashodi za socijalnu zaštitu: Da li adekvatno utječu na siromaštvo? Javni rashodi za socijalnu zaštitu u Hrvatskoj veći su u usporedbi sa zemljama regije (Slika 2.9). Nakon što se iz socijalnih rashoda isključe troškovi administracije tih rashoda, sve razine vlasti tijekom 2000. godine utrošile su oko 26% BDP-a na socijalne programe1, odnosno 49,5% ukupnih rashoda.2 Slika 2.9 jasno pokazuje da Hrvatska u odnosu na usporedne zemlje, kao udio u BDP-u, ima najveće rashode za zdravstvenu zaštitu i u nešto manjem iznosu socijalne transfere (uključujući mirovine). Međutim, unatoč visokim razinama potrošnje, efekt socijalnih rashoda na suzbijanje siromaštva je relativno slab. Jedan od dva glavna razloga siromaštva- uz manjak mogućnosti zapošljavanja- je i neadekvatnost mreže socijalne zaštite (The World Bank, 2001). Iako se na socijalne programe troši više od jedne četvrtine BDP-a, njima se postiže mala realna redistribucija, a mali su i efekti na smanjenje siromaštva. Socijalni programi i to prvenstveno zdravstvena zaštita i mirovine (posebno prijevremeno umirovljenje) nisu dobro usmjerene prema siromašnima (vidi tabelu). S druge strane, na dobro usmjerene socijalne transfere troši se vrlo malo ukupnih sredstava.3

Procijenjeno je da najsiromašnijihzdravstvo te 6% ukupnih sredregresivnima. (The World Bank,koristi imaju oni u relativno boljoŠto se tiče mirovina, analiza pok1.000 kuna mjesečno; 4 te da višprimalo nikakve mirovinske nakosiguranja ili onih s niskim misiromašne populacije. Zaključno,Čak ni relativna alokacija sredsnaknadama ne utječe efektivnoprogramima poput socijalne pomlošije ciljani dječji doplatak. Napomene: 1. Obrazovanje, nezaposleni, socijalnuključujući obnovu. 2. Ukupni rashodi na sve posebne socprograme, iznosio je oko 36% BDP-a

Koliko država troši na socijalne

programe?

Koliko prima najsiromašnijih

20% stanovništva?

Koliko prima najsiromašnijih

8,4% stanovništva?

Mirovine 12 1.9 0.7 Socijalna pomoć 0.4 0.2 0.1 Dječji doplatak 1.4 0.3 0.1 Naknada za nezaposlenost

0.4 0.2 0.1

Svi transferi 17 2.8 1.0 Rashodi za obrazovanje

3 0.5 0.2

Zdravstvena zaštita (procjena)

7 0.4 0.2

Ukupni socijalni rashodi

27 3.7 1.4

Izvor: World Bank; Croatia: Economic Vulnerability and Welfare Study

(2000).

8,4% stanovništva prima samo 2,8% sredstava javnih rashoda za stava za obrazovanje, što izdatke za ove usluge čini jasno 2001). Iako siromašni nisu isključeni iz sustava, ipak najveće j ekonomskoj poziciji. azuje da je 1998. godine 47% umirovljenika primalo manje od

e od jedne četvrtine stanovništva od 60 i više godina nije uopće nade. Upravo skupina starijih osoba izvan sustava mirovinskog rovinama je posebno podložna siromaštvu, te čini najveći dio ukupni utjecaj javnih socijalnih usluga je definitivno regresivan. tava između socijalnih programa s usmjerenim gotovinskim na smanjenje siromaštva, kao što je slučaj s bolje ciljanim

oći na koju se troši manje od trećine sredstva utrošenih na mnogo

a zaštita, mirovine, zdravstvena zaštita te rashodi vezani za posljedice rata

ijalne programe, uključujući i plaće javnih službenika koji su provodili te .

36

3. Koeficijent koncentracije ukupnih transfera je pozitivan i pokazuje da umjesto da smanjuju oni povećavaju nejednakosti. 4. Nacionalni prag siromaštva za pojedinca prema procjenama ove analize iznosi oko 1.290 kuna mjesečno. U 2001. godini, nakon početka vraćanja duga umirovljenicima tj. usklađenja mirovina oko 20% umirovljenika nalazi se ispod praga siromaštva.

2.28 Ovo poglavlje analizira kretanje glavnih komponenti sektorskih rashoda – mirovina, zdravstvene zaštite, obrazovanja, socijalne pomoći i dječjeg doplatka, prometa i obrane. Prve četiri kategorije iznose više od jedne četvrtine BDP-a, te su čineći 60,5% ukupnih rashoda najveća rashodna komponenta proračuna konsolidirane središnje države. Također, posebno su značajni za socijalno blagostanje većine stanovništva, te se stoga svaka racionalizacija u ovim područjima može provesti samo nakon detaljnih analiza i konzultacija. Međutim, tek mali dio socijalnih rashoda dolazi do siromašnih te je i ukupni utjecaj socijalnih rashoda na smanjenje siromaštva slab (vidi Okvir 2.5). Iako smanjivani rashodi za obranu su i dalje visoki (gotovo 17% ukupnih rashoda), a velik dio rashoda konsolidirane središnje države čine i rashodi za promet koji uključuju subvencije za brojne prometne aktivnosti i garancije za velike prometne projekte. Sektorska analiza ukazuje na neke bitne činjenice vezane za rashode u ovim područjima te daje određene reformske preporuke. Međutim, racionalizacija rashoda ne smije biti usmjerena isključivo na ove sektore. Ova analiza je primjer analiza koje je potrebno provesti u svim dijelovima proračuna kako bi se postigla sveobuhvatna reforma javnih financija.

Tabela 2.3:Rashodi konsolidirane središnje države po funkcionalnoj klasifikaciji (1991-99) na obračunskoj osnovi

% BDP-a 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Ukupni rashodi 37.6 38.6 37.4 40.2 44.7 46.3 45.6 47.8 50.1 43.0

Opće javne usluge 0.8 0.8 1.0 1.6 1.8 1.7 1.5 2.2 1.9 1.6 Poslovi i usluge obrane 4.9 7.0 7.8 8.1 9.4 6.8 5.5 5.0 3.3 2.8 Poslovi javnog reda i sigurnosti 3.1 2.1 2.3 2.9 3.0 3.0 3.1 2.8 2.8 2.7 Poslovi i usluge obrazovanja 2.9 1.8 1.8 2.9 2.9 2.9 3.0 3.0 3.5 3.6 Poslovi i usluge zdravstva 6.1 6.3 5.9 5.3 6.6 7.8 7.1 7.4 7.2 6.4 Socijalno osiguranje i zaštita 14.7 11.7 11.7 12.2 13.4 14.5 16.2 16.7 18.7 18.2 Poslovi stanovanja i komunalnih djel. 0.3 0.7 0.5 1.1 2.1 3.3 2.7 2.9 2.2 1.5 Rekreacijski, kulturni i religijski poslovi i usluge

0.4 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.6 0.6

Poslovi i usluge vezani za gorivo i energiju

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Poljoprivreda, šumarstvo, ribolov i lov 0.4 1.6 1.3 0.7 0.5 0.5 0.5 1.0 0.9 0.9 Rudarstvo, industrija i građevinarstvo 0.0 0.0 0.2 0.2 0.3 0.4 0.5 0.4 0.5 0.5 Promet i veze 2.4 2.5 2.5 2.8 2.2 3.1 2.8 2.9 3.7 2.9 Ostali ekonomski poslovi i usluge 1.0 1.1 0.9 0.3 0.2 0.3 0.4 0.4 0.5 0.5 Troškovi koji nisu klasificirani u glavne grupe

0.8 2.7 1.2 1.6 1.8 1.6 2.0 2.5 4.2 0.8

Memo stavke: Obrana i javni red (2)+(3) 7.9 9.2 10.1 11.0 12.4 9.9 8.5 7.8 6.1 5.5 Socijalni rashodi (4)+(5)+(6) 23.8 19.9 19.4 20.5 23.0 25.2 26.3 27.2 29.4 28.2 Napomena: 1/ procjena Izvor: "Government Finance Statistics", IMF do 1997; nakon toga Ministarstvo financija i autorove procjene.

37

Zdravstvo

2.29 Rashodi za zdravstvo obično koreliraju s razinom dohotka i zdravstvenim pokazateljima kao što je očekivano trajanje života. S ekonomskog gledišta, adekvatno zdravstvene usluge poboljšavaju ljudski kapital, jačajući sposobnost pojedinca za produktivan rad. Svrha pružanja usluga javnog zdravstva počiva na argumentima da neke zdravstvene usluge imaju obilježje javnog dobra, kao što su npr. kontrola bolesti i zdravstvena edukacija. Druge zdravstvene usluge imaju pozitivne eksternalije, odnosno korist prelazi direktne korisnike, kao što je to slučaj kod npr. cijepljenja protiv zaraznih bolesti. Ove se vrste usluga nazivaju primarnom zdravstvenom zaštitom. Ako su proračunski izdaci za zdravstvo korišteni za pružanje primarne zdravstvene zaštite s karakteristikama javnog dobra onda su ti rashodi alocirani efikasno.

2.30 Analiza i problemi. Iako rastući izdaci za zdravstvo u Hrvatskoj kao udio u BDP-u premašuju europski prosjek, i pacijenti i izvršitelji usluga su nezadovoljni razinom i kvalitetom zdravstvenih usluga. Rashod za zdravstvo rasli su brže od rasta BDP-a, te su 2000. godine ukupni rashodi za zdravstvo (javni i privatni) iznosili više od 9% BDP-a, od čega je 7,8% BDP-a javnih rashoda u zdravstvu financirano putem HZZO-a (oba podatka su nekonsolidirana). Dodatnih je 1,7% BDP-a transferirano HZZO-u iz središnjeg proračuna za financiranje nezdravstvenih rashoda kao što su bolovanja i porodiljni dopusti, oprema za novorođenčad i drugi rashodi.50 Razina rashoda za javno zdravstvo uvelike je iznad razine istih rashoda u mnogim europskim zemljama u kojima prosječni javni rashodi za zdravstvo iznose oko 4% BDP-a. Međutim, rastući troškovi, smanjivanje broja aktivnih osiguranika (djelomično uslijed porasta nezaposlenosti) te značajna izuzeća od plaćanja doprinosa utječu na deficit i gomilanje dospjelih a neplaćenih obveza u zdravstvenom sektoru.

2.31 Do sada poduzete mjere za obuzdavanje rashoda i poboljšanje efikasnosti (npr. proračunska ograničenja rashoda bolnica, participacije za lijekove itd.) donijele su neke pozitivne rezultate. Međutim, te reforme nisu dovoljno obuhvatne da ubrzaju sustavne promjene i uklone nepravilnosti u postojećim poticajima, što se sve odražava na razinu pruženih zdravstvenih usluga. Ukoliko se ne promjene, ovi poticaji će i dalje generirati socijalno neoptimalno ponašanje pacijenata i vršitelja usluga, te na posljetku ugroziti fiskalnu održivost sustava.

2.32 Na primjer, nedavne su reforme uvele glavarine u plaćanju pružatelja primarne zdravstvene zaštite kako bi poboljšale poticaje za efikasniju i učinkovitiju zaštitu. Glavarinom, tj. plaćanjem po pacijentu, pružateljima primarne zdravstvene zaštite se nastojalo ograničiti korištenje skupe specijalističke i bolničke zaštite. Međutim, određene rupe u novom sustavu omogućuju pacijentima i pružateljima usluga da zaobiđu sustav i dobiju nepotrebne uputnice, uslijed čega pacijenti i dalje prekomjerno koriste specijalističku i zdravstvenu zaštitu. Isto tako, postojeći sustav

50 Ostali nezdravstveni rashodi uključuju: nadoknadu pogrebnih troškova, nadoknade za ozlijede na radu, brigu o članovima obitelji te plaćeno bolovanje uslijed komplikacija u trudnoći.

38

plaćanja bolnica, temeljen na trošku izvršenih usluga, potiče prekomjernu ponudu i smanjuje poticaje za kontrolu rashoda. Alternativni budući sustavi plaćanja (kao što je Diagnostic Related Groups), unaprijed utvrđeno plaćanje po dijagnozi, mogu proizvesti bolje poticaje bolnicama za poboljšanje upotrebe resursa i efikasnosti u izvršavanju zdravstvenih usluga. Smanjenje korištenja bolničkih i specijalističkih usluga omogućit će značajne uštede u zdravstvu. Naime, procijenjeno je da 10%-tno smanjenje korištenja bolničke i specijalističke zaštite smanjuje ukupne rashode zdravstva za oko 4,2%.

2.33 Financiranje. Zdravstvna zaštita je u Hrvatskoj najvećim dijelom financirana kroz Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO). Ostali izvori financiranja uključuju proračunske transfere, participacije, neformalna plaćanja pacijenata, te plaćanje drugih osiguravajućih institucija. Otprilike 90% zdravstva financira se kroz HZZO ili proračunske transfere putem HZZO-a, dok preostalih 10% dolazi iz privatnih osiguravajućih institucija ili privatnih plaćanja. Oko 80% ukupnih prihoda HZZO-a u 1999. godini činili su prihodi od doprinosa, 19% proračunski transferi, te 1% ostali prihodi i to uglavnom participacije. Doprinosi za zdravstveno osiguranje trenutno iznose 16% bruto plaće (7% na i 9% iz plaća). Na prihode od doprinosa utjecalo je smanjenje broja zaposlenih, jačanje sive ekonomije te povećanje broja osiguranika koji ili plaćaju doprinose na minimalnu osnovicu ili su u potpunosti oslobođeni plaćanja doprinosa. Vlada je tako, u nastojanju da potakne zapošljavanje, početkom 2000. godine smanjila stopu doprinosa na plaće sa 9% na 7%, što je također utjecalo na prihode HZZO-a.

2.34 Na sustav također utječu i niske participacije51, te velik broj izuzeća koja smanjuju broj doprinositelja52 i pacijenata koji plaćaju participacije. Trenutno, oko 30% stanovništva plaća doprinose, a samo 20% participaciju. Participacija, koje je u drugim europskim zemljama značajan izvor prihoda (oko 7-10% ukupnih prihoda zdravstva), u Hrvatskoj čini manje od 1% prihoda. Proračunski transferi, kao drugi najznačajniji izvor prihoda, financiraju naknade poput produženog porodiljnog dopusta, zdravstvenu zaštitu nezaposlenih i neosiguranih, te neke vrste investicija u opremu. Tijekom razdoblja 1998-1999. iz proračuna je doznačeno dodatnih 0,4%, odnosno 0,8% BDP-a, za pokriće dugova prema dobavljačima.53

2.35 Rashodi. Ukupni su rashodi HZZO-a povećani sa 6,6% BDP-a u 1994. godini (godina nakon prve značajne reforme sustava) na 9,2% u 2000. godini. Ovaj je porast praćen porastom dospjelih a neplaćenih obveza u iznosu od oko 1% BDP-a godišnje, te porastom deficita. Povećanje rashoda zdravstva u najvećem dijelu je posljedica bržeg porasta plaća u zdravstvu od porasta prosječne plaće u zemlji, ali i rastućih troškova naknada za bolovanja.

51 Participacije se plaćaju u fiksnom iznosu po receptu ili po posjetu liječniku. Kreću se u rasponu od 0,7 USD do 2,5 USD, rijetko iznoseći 6 USD za neke posebne medicinske usluge. Participacija za jedan od najskupljih medicinskih postupaka – MRI – iznosi manje od 15 USD. 52 Od plaćanja doprinosa izuzeti su: umirovljenici, ratni veterani, ratni invalidi i njihove obitelji, izbjeglice, povratnici, nezaposleni, djeca i studenti. 53 Ovi su transferi dijelom vezani za odluku Vlade o sanaciji nekih poduzeća prebijanjem svojih dugova prema poduzećima sa neplaćenim doprinosima poduzeća prema HZZO-u.

39

2.36 Sistem bolovanja u Hrvatskoj je prilično velikodušan. Naime, nakon početna 42 dana bolovanja (plaća ih poslodavac), korisnici imaju pravo koristiti bolovanje do godinu dana plaćeno od strane HZZO-a. Sve do početka 2001. godine, naknada za bolovanje iznosila je 80% plaće iz zadnja tri mjeseca za prvih šest mjeseci bolovanja, te 90% do godine dana bolovanja, ali u nekim posebnim slučajevima i 100%. Predloženo smanjivanje naknade s 80% na 70%, uz zadržavanje 100%-tne naknade u posebnim slučajevima (kao što su profesionalne bolesti, komplikacije u trudnoći, ozljede na radu, itd.) još uvijek nije usvojeno od strane Sabora. Primjeri iz prakse govore o širokom iskorištavanju bolovanja od strane poduzeća koja na taj način prikrivaju višak zaposlenih.54

2.37 Efikasnost. Iako zdravstvenim sektorom dominira skupa sekundarna i tercijarna zaštita, veći rashodi HZZO-a za bolničku nego za primarnu zaštitu nisu neuobičajeni i brojevi sami po sebi nisu najveći uzrok zabrinutosti. Ono što je zabrinjavajuće je kretanje javnih rashoda tijekom vremena, koje pokazuje sve veću upotrebu bolničke i specijalističke zaštite na uštrb primarne zaštite. Naime, dok je udio primarne zaštite opadao tijekom vremena s oko 23% na oko 19% osnovnih zdravstvenih rashoda financiranih kroz HZZO, udio rashoda bolničke i specijalističke zdravstvene zaštite porastao je s 51,7% u 1994. godini na 58,5% u 1999. godini. Unutar kategorije sekundarne zdravstvene zaštite, javni rashodi i u bolničkoj zaštiti i u specijalističko-polikliničkoj zaštiti imaju uzlazni trend.

2.38 Prostor za privatni sektor. Hrvatska je navikla na visok udio javnog sektora u zdravstvu. Međutim, tranzicija liječnika opće prakse u privatnu praksu započeta 1993. godine pokazala se učinkovitom i bila je relativno brza i uspješna. Međutim, mogućnosti sudjelovanja privatnog sektora u primarnoj zaštiti su široke, posebno u dijagnostici i ambulantnoj specijalističkoj zaštiti. Uključivanje privatnog sektora trebalo bi potaknuti i u bolničkoj zaštiti, posebno u manje intenzivnim uslugama (npr. manje operacije, porodi itd.) i dugotrajnoj skrbi. Trenutno, u Hrvatskoj postoji samo jedna privatna bolnica. Međutim, sukladno veličini tržišta postoji čitav spektar mogućnosti za privatni sektor u području zdravstvenih usluga, te se nedovoljno iskorišteni bolnički kapaciteti u javnom sektoru mogu iskoristiti za poticanje inicijative privatnog sektora.

2.39 Preporuke – kratkoročne mjere:

• Povećanje participacija u primarnoj i bolničkoj zdravstvenoj zaštiti, te lijekove. Iskustva drugih zemalja pokazuju da adekvatna razina participacija može smanjiti bespotrebno korištenje zdravstvene zaštite i doprinijeti smanjivanju korištenja skupe specijalističke zaštite u korist manje skupe primarne zaštite.

• Znatno smanjenje oslobođenja od plaćanja participacija. Trenutno je 80% hrvatskog stanovništva, od čega većina ne spada u siromašne,

54 Na troškove zdravstva utjecala je i neobična porezna politika kojom je prvo 1998. godine uveden PDV na lijekove i medicinski materijal da bi 23 mjeseca kasnije bio ukinut za neke od lijekova i ortopedska pomagala koja su na listi HZZO-a.

40

oslobođena plaćanja participacija. Ovaj je broj prevelik i umanjuje utjecaj politike participacija. Predloženo je da participacije budu oslobođena samo djeca, nezaposleni i korisnici socijalne pomoći, što zajedno čini manje od 50% stanovništva.

• Uvođenje referentnih cijena za medicinski materijal. Uvođenje referentnih cijena lijekova planirano je za 1999. godinu, te je preko 1.300 lijekova pokrivenih punim ili djelomičnim osiguranjem uključeno na referentnu listu. Slična referentna lista trebala bi se uvesti i za medicinski materijal kako bi se racionalizirala nabava i smanjili troškovi.

• Trenutno zamrzavanje mase plaća. Na plaće i nadnice odlazi preko 50% prihoda HZZO-a i najveća su pojedinačna rashodna stavka.

2.40 Dugoročne mjere:

• Uvođenje Diagnosis-Related Group sustava. Međunarodno iskustvo ukazuje na uštede proizašle iz raznih načina plaćanja, od kojih je najčešće korišten Diagnosis-Related Group system (DRGs). Počevši s implementacijom već definiranih protokola (10-15) za najčešće dijagnoze, daljnje DRGe treba razvijati s obzriom na podatke o troškovima i korištenosti iz raznih medicinskih centara u Hrvatskoj. U početnoj fazi očekivane uštede neće biti velike, posebno stoga što će cijene DRGa biti temeljene na realnim razinama troškova. Međutim, to će dati potrebne poticaje zdravstvenim ustanovama da smanje troškove i racionaliziraju pružanje usluga. Istovremeno, potrebno je pojačati kontrolu kako bi se izbjeglo moguće iskorištavanje sustava izbjegavanjem dijagnoza sniskim troškom.

• Smanjiti nadoknade pogrebnih troškova, putnih i transportnih troškova. Trenutno ovi troškovi čine oko 0,1% BDP-a i predstavljaju mogući izvor ušteda. U svakom slučaju, ovi su rashodi više socijalnog tipa, pa bi se stoga i trebali financirati na drugi način, a ne kroz zdravstveno osiguranje.

• Smanjiti transfere za zdravstveno osiguranje stanovništva u obliku naknada bolovanja, porodiljnih naknada itd. Trenutno, HZZO transferira stanovništvu naknade za bolovanja, nesreće na radu, skrb za bolesne članove obitelji, komplikacije u trudnoći i porodiljne dopuste u iznosu od preko 19% svih rashoda Zavoda u 2000. godini. Za razliku od dodatnog porodiljnog dopusta i opreme za novorođenčad (plaća država i samo su kanalizirani preko Zavoda), sve druge nadoknade plaćaju se sredstvima HZZO-a. Kako navedeni rashodi ne čine zdravstvenu zaštitu, predloženo je da se financiraju iz drugih izvora, odnosno da se npr. porodiljne naknade financiraju iz socijalne skrbi ili da se smanji njihov iznos i trajanje. U skladu s time, najduže bi bolovanje trebalo biti smanjeno na šest mjeseci, dok bi postupak određivanja produženog bolovanja trebalo znatno postrožiti. Na predloženi bi se način došlo do značajnih ušteda u ukupnim rashodima zdravstvene zaštite.

41

Mirovine

2.41 Rastući rashodi i deficit mirovinskog sustava doveli su u pitanje njegovu održivost. Mirovinski sustav trenutno apsorbira 6% BDP-a kroz proračunske transfere i naredne će godine zahtijevati još dodatnih 0,7% BDP-a. Nepovoljni demografski trendovi, rat i tranzicijska recesija smanjili su financijsku održivost mirovinskog sustava u Hrvatskoj. Korištenje umirovljenja kao načina socijalnog zbrinjavanja viška radnika, te ulazak novih kategorija korisnika invalidskih i obiteljskih mirovina proisteklih iz rata 1991.-1995. godine, rezultiralo je dramatičnom ekspanzijom udjela mirovina u BDP-u. Istovremeno, pokušaj smanjivanja udjela mirovina u plaćama uspješno je spriječen od strane moćnog umirovljeničkog lobija.

2.42 Hrvatska je 1998. godine prihvatila ambiciozni plan mirovinske reforme kojom se trenutni sustav generacijske solidarnosti transformira u financijski održiv više-stupni kapitalizirani sustav. Međutim, bit će potrebno 20 godina da se mirovine bazirane na doprinosima uravnoteže, dok će cijeli sustav, uključujući i mirovine pod povlaštenimuvjetima, biti u deficitu i nakon 2020. godine (deficit u iznosu od oko 1,2% BDP-a). U kratkom će roku, tranzicijski trošak drugog stupa zahtijevati dodatno financiranje, te će stoga biti potrebna stroga kontrola i daljnjsustava kako bi se riješila trenutn

2.43 Ni pravednost mirovinskounatoč rashodima koji iznose financirano izvorima opće državmirovinski sustava čini vrlo maljer se mirovinske naknade uvelik

Okvir 2.3: Sadašnji mirovinski sustav

Sadašnji je mirovinski sustav u Hrvatskoj sustav generacijske solidarnosti vođen kroz HZMO, koji je nastao spajanjem Fonda radničkog osiguranja, Fonda osiguranja poljoprivrednika i Fonda osiguranja samostalnih privrednika u siječnju 1999. godine. Sustav prikuplja prihode iz tri izvora: !"Doprinosi u iznosu od 19,5% bruto plaće: 8,75% na

plaće i 10,75% iz plaća; !"Transferi središnjeg proračuna, kojima se

financiraju mirovine pod povlaštenim uvjetima koje nisu pokrivene adekvatnim doprinosima tijekom njihovog radnog vijeka. U tu grupu spadaju: ratni veterani, vojno i policijsko osoblje, saborski zastupnici i druga posebna zanimanja. Dodatno, središnji proračun pokriva manjak prihoda po osnovi smanjenja stope doprinosa početkom 2000. godine, doprinose za poljoprivrednike i zapravo, svaki manjak do kojeg može doći;

!"Dividende iz porfelja HZMO dobivenog u privatizacijskom procesu.

U siječnju 2002. godine sustav će se proširiti drugim stupom.

a reforma i doprinositeljskog i nedoprinositeljskog a fiskalna kriza.

g sustava u Hrvatskoj nije adekvatna. Naime, više od 13% BDP-a, od čega je više od 40% e (putem transfera središnjeg proračuna), hrvatski o za smanjenje siromaštva starijeg stanovništva e razlikuju između različitih grupa umirovljenika,

42

Okvir 2.4: Novi Zakon o mirovinskom osiguranju

Novi Zakon mijenja trenutni mirovinski sustav na način da donosi uštede HZMO-u:

• Dobna granica umirovljenja se povećava s 55 godina za žene i 60 godina za muškarce na 60 odnosno 65 godina, dodajući 6 mjeseci u kalendarskoj godini

• Formula za izračun mirovine uzima u obzir 10 najbolje plaćenih godina radnog staža, ali će se progresivno povećavati da bi se obuhvatile sve godine staža

• Novim se zakonom povećava dobna granica i za prijevremenu mirovinu i to s 50 na 55 godina za žene te sa 60 na 65 godina za muškarce, a povećan je i odbitak za prijevremeno umirovljenje

• Kao posljedica novog zakona indeksacija mirovina promijenjena je s indeksacije rastom cijena na tzv. švicarsku formulu – prosjek rasta troškova života i rasta bruto plaća.

čemu pridonosi niska minimalna mirovina i postojanje grupa sa privilegiranim mirovinama.55

2.44 Potrebe financiranja. Mirovinski je sustav najveći uzrok fiskalne neravnoteže. Od 1990. godine mirovine su narasle s 10 na gotovo 13% BDP-a i procjenjuje sa da će u 2001. godini doseći gotovo 14% BDP-a. Iako su doprinosi od 19,5% bruto plaće relativno visoki u odnosu na međunarodne standarde, prihodi od doprinosa jedva pokrivaju 60% trenutnih izdataka za mirovine. Preostali financijski jaz pokriva središnji proračun, te će transferi središnjeg proračuna HZMO-u u 2001. godini doseći gotovo 6% BDP-a.

2.45 Posljednji pokazatelji: Tijekom proteklog desetljeća broj aktivnih osiguranika je smanjen za oko 800.000, a prihodi HZMO-a smanjeni su na 8,3% BDP-a u 2000. godini. Istovremeno, država je koristila mirovinski sustav kao način socijalne kompenzacije za limitirane

55 Više od trećine osoba sa 60 i više godina ne prima nikakav oblik mirovine.

Tabela 2.4: Izvori proračunskih obveza– scenarij umjerenog rasta plaća kao %BDP-a 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2010

Ukupni prihodi HZMO-a 8.7 8.3 7.9 6.3 5.9 5.6 5.3 5.6

Ukupni rashodi HZMO-a 13.3 12.9 13.7 12.9 11.2 10.8 10.3 8.7

Manjak HZMO-a -4.6 -4.6 -5.8 -6.5 -5.3 -5.2 -5.0 -3.1

Ukupni bruto proračunski transferi 4.6 4.6 5.8 6.5 5.3 5.2 5.0 3.1 Od čega: Povlaštena mirovinska prava 2.2 2.1 2.0 2.0 1.9 1.8 1.8 1.5 Vojska, branitelji, policija 1.2 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.1

Ssudionici II. svjetskog rata 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2

Druge beneficirane mirovine 0.6 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2

Mirovine iz doprinosa 2.0 2.1 3.3 3.0 1.9 1.8 1.6 -0.2 Prvi stup 0.9 1.0 1.0 0.9 0.8 0.8 0.7 -0.8

Usklađivanje mirovina 1.1 1.1 2.3 2.1 1.1 1.0 0.9 0.6

Bruto tranzicijski trošak* 1.3 1.3 1.3 1.3 1.5

Administrativni troškovi neto od neporeznih prihoda

0.4 0.4 0.5 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3

Izvor: procjene Svjetske banke (minus označava suficit). * Napomena: neto tranzicijski trošak je jednak dijelu doprinosa I.stupa koji se prenosi u II. stup umanjenom za procjenjene uštede iz PAYG sustava

43

mogućnosti zapošljavanja. Darežljiva politika prijevremenog umirovljenja, te niska dobna granica za umirovljenje, dovele su do velikog porasta broja korisnika mirovina. Danas Hrvatska ima oko 972.000 umirovljenika, ako isključimo vojne umirovljenike i ratne veterane, te inozemne mirovine. Ovakav razvoj situacije, zajednički većini tranzicijskih zemalja, u Hrvatskoj se pogoršao uslijed rata 1991.-1995. i jakog otpora umirovljeničkih udruga svim pokušajima usporavanja rasta mirovinskih naknada. Nove vrste visokih naknada s relativno niskim kriterijima za njoihovo dobijanje uvedene su za ratne veterane i njihove obitelji, što je rezultiralo novim rashodima u iznosu od oko 1% BDP-a godišnje. Istovremeno je Ustavni sud presudio u korist umirovljenika čime je dovedena u pitanje vladina politika smanjenja udjela mirovina u plaćama i indeksiranja rastom cijena. Kao rezultat, od 1998. godine, uvedeno je usklađivanje mirovina što je povećalo rashode za mirovine za dodatnih 1% BDP-a u 1999. godini, a ponovo će ih povećati i ove godine za dodatnih 1,2% BDP-a.

2.46 Kratkoročne posljedice. Reforma mirovinskog sustava iz 1998. godine u srednjem će roku okrenuti loše trendove. Međutim, u kratkom roku povećat će fiskalni teret. Stvaranje privatnih mirovinskih fondova u 2002. godini stvorit će dodatni manjak u HZMO-u u iznosu od oko 1,3% BDP-a, te će tada ukupni manjak cijelog sustava doseći 6,5% BDP-a. U srednjem i dugom roku, uštede uslijed povećane dobne granice za umirovljenje i smanjenog udjela mirovina u plaćama u prvom stupu, će smanjivati veličinu prvog stupa. Međutim, dodatni rashod vezan uz odluku Ustavnog suda odgodit će trenutak u kojem prvi stup više neće trebati financisku potporu iz središnjeg proračuna najranije na 2015. godinu.

2.47 Kratkoročno se kretanje rashoda može i pogoršati u slučaju da Vlada popusti interesnim grupama i dopusti da se problem viška zaposlenih u javnim službama riješi prijevremenim umirovljenjima. Potencijalni trošak takvih postupaka procjenjen je u daljnjem tekstu. Bazirano na petogodišnjim simulacijama, rashodi za mirovine mogu se povećati ako Vlada:

• ne zaustavi ulazak novih ratnih invalida i branitelja u sustav i omogući prijevremeno umirovljenje kako bi smanjila socijalni trošak otpuštanja 20-30.000 zaposlenika iz MORH-a i MUP-a, što bi povećalo izdatke za mirovine za 0,6-0,9% BDP-a godišnje;

• zadrži nejasne veze između uplaćenih doprinosa i prava iz mirovinskog sustava za poduzeća koja se saniraju ili koja su na rubu stečaja; ili dozvoli slabu kontrolu odobravanja invalidskih mirovina nakon dugotrajnih bolovanja, što može dovesti do novog vala prijevremenih mirovina i nekontroliranog povećanja invalidskih mirovina. Procjenjeno povećanje izdataka za mirovine zbog gore navedenih razloga bilo bi dodatnih 0,9% BDP-a;

• ne poveća trenutno slabu naplatu doprinosa od poljoprivrednika i samozaposlenih, te ne uskladi njihovu minimalnu osnovicu s nominalnim rastom plaća, što smanjuje prihode HZMO-a za dodatnih 0,3% BDP-a.

44

2.48 Pravednost. Unatoč visokoj razini i apsolutnih izdataka za mirovine i proračunskih transfera sustavu, mirovinski sustav u Hrvatskoj nije efikasan u smanjenju siromaštva među starijim stanovništvom. Više od trećine stanovništva od 60 i više godina 1998. godine nije primalo nikakve naknade (The World Bank, 2000b). Polovica onih koji su primali mirovine, mjesečno je primala manje od 1.000 kuna što je bilo ispod apsolutnog praga siromaštva.56 Ova je brojka djelomično smanjena tijekom 2001. godine kada se, uslijed odluke Ustavnog suda i usklađenja mirovina, samo 20% onih koji primaju mirovine nalazilo ispod apsolutnog praga siromaštva. Kao krajnja suprotnost tome su invalidske braniteljske mirovine koje su u prosjeku 3,5 puta veće od civilnih mirovina, dok su obiteljske braniteljske mirovine veće 5 puta.

2.49 Iako novi mirovinski sustav neće ukloniti nejednakosti nastale postojanjem privilegiranih mirovinskih grupa, popravit će položaj onih na dnu mirovinske ljestvice. Kombinacija nove formule indeksacije (50% plaće i 50% cijene) te određivanje nove minimalne naknade za godinu staža gotovo će u potpunosti ukloniti siromaštvo onih koji su u sustavu. Projekcije pokazuju da će samo oko 2% radnika koji će otići u mirovinu u razdoblju 1999.-2008. godina i samo 1% onih koje će u mirovinu u razdoblju 2009.-2018. godina biti ispod praga siromaštva (vidi Sliku 2.9)57. Međutim, novi kriteriji ulaska u sustav samo će malo smanjiti broj onih koji ne primaju naknade. Simulacije koje uzimaju u obzir ovo malo povećanje broja korisnika s očekivanim povećanjem minimalne mirovine pokazuju da će se udio starijeg stanovništva koje ne prima mirovine ili čije su mirovine ispod praga siromaštva smanjiti do 2008. godine s gotovo dvije trećine u 1998. godini na oko 30%. Ovaj će se udio dalje smanjivati na 20% do 2018. godine. Dakle, provođenje mirovinske reforme bit će veliki korak ka smanjenju siromaštva starijeg stanovništva.

2.50 Ključne preporuke. Vlada mora preuzeti aktivnu ulogu u smanjivanju izdataka za mirovine, a posebno povlaštenih mirovina. Vlada se isto tako mora posvetiti i širenju baze za plaćanje doprinosa kako bi se smanjio kratkoročni fiskalni teret mirovinskog sustava. Lista mogućih mjera navedena je u nastavku. Prvi dio mjera namijenjen je reformi mirovinskog sustava povlaštenih mirovina, dok se drugi bavi produbljivanjem promjena već započetih novim mirovinskim zakonom iz 1998. godine u doprinositeljskom dijelu.

56 Definirano u “Croatia: Economic Vulnerability and Welfare Study”, Report No. 22079-HR, The World Bank, April 2001. 57 Dodatnih 4% radnika imat će preniske plaće, a time i doprinose, u smislu novih mirovinskih pravila; uglavnom su žene te koje imaju vrlo kratku ili isprekidanu karijeru ili niske prihode.

45

Slika 2.10: Mirovinska reforma i siromaštvo

među umirovljenicima (svi umirovljenici=100%)

2.51 Sustav p

• Podržkontro

• Reviz

• Ujedn• Izbjeg

javnihumiro

2.52 Doprinos

• Suzdrpokaž

• Zadrž

• Smanmirov(smanpovissadašuvestmirov

������������������������������������������������������������

����������������������

0%

25%

50%

75%

100%

Sada (1998) Noviumirovljenici

(2008)

Noviumirovljenici

(2018)

Mirovineiznad pragasiromaštva

������Mirovineispod pragasiromaštva

Ne primajumirovine

Napomena: Ukupni broj umirovljenika je zbroj starosnih (preko 60 godina) i invalidskih. Prag siromaštva je konstantan u realnim cijenama i iznosi 1.000 kuna mjesečno po glavi stanovnika u 1998. godini. Izvor: Castel (2000).

ovlaštenih mirovina:

ati napore Ministarstva hrvatskih branitelja u pooštravanju uvjeta i lepri odobravanju invalidskih mirovina braniteljima;

ija braniteljskih mirovina posebno obiteljskih mirovina;

ačavanje razina civilnih, vojnih, policijskih i braniteljskih mirovina; avanje korištenja prijevremenog umirovljenja za smanjenje broja službenika, a posebno korištenja privilegiranog prijevremenog vljenja za zaposlenike MORH-a i MUP-a (odlukama predsjednika). iteljska komponenta:

žati se od daljnjeg smanjivanja stope doprinosa sve dok se ne e financijsko poboljšanje sustava;

ati strogu kontrolu procedura odobravanja invalidskih mirovina;

jiti mogućnosti prijevremenog umirovljenja: (i) smanjiti minimalnu inu za godinu dana staža za one koji ostaju samo u prvom stupu jiti obračunsku stopu na onu usklađeniju akturskim načelima); (ii)

iti godišnji odbitak za prijevremene mirovine u prvom stupu sa nje razine na oko 5% (što je bliže aktuarskoj neutralnosti); i (iii) i isti godišnji odbitak za prijevremene umirovljenike na minimalnoj ini koji se primjenjuje i kod drugih umirovljenika;

46

• Eliminirati oslobođenja od plaćanja doprinosa i zaustaviti sanaciju poduzeća putem opraštanja doprinosa;

• Privatizirati preostali dio imovine HZMO-a;

• Poboljšati prikupljanje doprinosa od poljoprivrednika i samozaposlenih i indeksirati njihovu minimalnu osnovicu s rastom plaća;

• Ujednačiti osnovicu za plaćanje poreza na dohodak, te doprinosa za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, te ubrzati utemeljenje Središnjeg registra osiguranika (REGOS);

• Prebaciti praćenje plaća i godina staža iz HZMO-a u REGOS;

• Izjednačiti stope doprinosa iz i na plaće sukladno Europskoj socijalnoj povelji;

• Ukloniti preferencijalni tretman umirovljenika u porezu na dohodak izjednačavajući visinu osobnog odbitka sa visinom osobnog odbitka radnika;58

• Razmotriti privremeno povećanje investicijskih udjela privatnih mirovinskih fondova u obveznice države.

2.53 Daljnje odgađanje uspostave osobnih računa59 bilo bi nekonzistentno s reformom i moglo bi ugroziti dugoročno financijsko poboljšanje doprinositeljske komponente (vidi Sliku 2.10). Reforma počiva na principu postepenog smanjenja naknada u prvom stupu koje će biti nadoknađeno postepenim povećanjem privatnih anuiteta iz obveznog drugog stupa. Svaka promjena ove politike bila bi nepravedna prema sadašnjim doprinositeljima, podložna pravnim provjerama i mogla bi ugroziti mirovinsku reformu. Štoviše, kao što je već spomenuto, prikupljanje doprinosa predstavlja veliki problem. Rad REGOSA koji će voditi individualne račune osnova je uspostave pouzdanih individualnih podataka i poboljšanja rada i prvog i drugog stupa, čime bi se smanjio fiskalni teret sustava.

2.54 Slika 2.10 predstavlja očekivana kretanja deficita u sustavu povlaštenih mirovina i u doprinositeljskom dijelu sustava. Ova kretanja jasno pokazuju da će se financijska pozicija doprinositeljskog dijela polako poboljšavati nakon 2003. godine, dok bi se bez reforme fiskalni teret sustava povlaštenih mirovina smanjivao mnogo sporije.

58 Trenutno je osobni odbitak umirovljenika (2.500 kuna) dvostruko veći od osobnog odbitka radnika (1.250 kuna). 59 Trenutno se to planira za siječanj 2001. godine.

47

Obrazova

2.55 Najvmodernizazahtjevajuna opće vsustavu mpromjenjivHrvatska za obrazovod prosjeProvođenj

2.56 Sektisporučujesegmentimzavršenoj obrazovantakođer gokako oni,doprinosestratificiraunutar druvisokom oPosljedicanajnižem obrazovanu srednjošvisokom o 60 Standardnaveća od one u

nje

ažniji izazov pred kojim se nalazi sektor obrazovanja u Hrvatskoj je njegova cija, kako bi obrazovanje omogućilo pružanje vještina i znanja koja se u globalnoj ekonomiji. Hrvatska mora poboljšati nastavni plan usmjeravanjem ještine i sposobnosti vrednovane od strane tržišne ekonomije. Obrazovnom ora se omogućiti veća fleksibilnost kako bi se mogao bolje prilagođavati om okruženju. Za razliku od ranije razmatranih drugih socijalnih sektora,

u usporedbi s ostalim zemljama u regiji ne troši previše na obrazovanje. Izdaci anje, mjereni njihovim udjelima u BDP-u i ukupnoj javnoj potrošnji, manji su ka za zemlje OECD-a. Neophodno je, poboljšanje obrazovnih usluga. e neizbježnih reformi zahtijevat će značajna sektorska ulaganja.

or obrazovanja ne samo što mora poboljšati vrstu proizvoda koju trenutno , nego je također potrebno kvalitetno obrazovanje približiti najsiromašnijim a stanovništva, te na taj način doprinijeti većoj jednakosti sustava. U nedavno

studiji o siromaštvu koju je provela Svjetska banka navedeno je kako je manjak ja jedna od najvažnijih determinanti siromaštva i nezaposlenosti. Studija vori o tome kako su povrati od obrazovanja u Hrvatskoj relativno visoki, i

zajedno s relativno velikim varijacijama u obrazovnim dostignućima60, veoma nejednakoj raspodjeli dohotka. To ukazuje na postojanje nog obrazovnog sustava koji ne uspijeva biti mehanizmom pokretljivosti štva (iz jednog posla u drugi, iz jednog sloja stanovništva u drugi). Pristup brazovanju značajno je ograničen najsiromašnijim segmentima stanovništva. toga je ta da na svaku kunu potrošenu na visoko obrazovanje po osobi u kvintilu, država troši više od šest kuna u gornjem kvintilu. Javni izdaci za je neutralni su u odnosu na razinu siromaštva u osnovnoškolskom obrazovanju, kolskom obrazovanju već idu na uštrb najsiromašnijeg kvintila, dok izdaci u brazovanju idu izrazito na uštrb siromašnih. U srednjoškolskom obrazovanju,

devijacija za godine školovanja stanovništva Hrvatske starijeg od 25 godina je za 4.2 (dok je sredina 9.5) Argentini i Urugvaju, odnosno značajno je viša od one u Europi.

����������������������������������������������������

���������������������������������������

������������������������������������

���������������������������������������������

����������������������������

���������������������������������������

�����������������������������������������������������������������

������������������������������������

������������������������������

��������������������������

�������������

���������������������������

��������������

Slika 2.10 : Izvori mirovinskog deficita(kao % BDP)

2.1 1.8 1.5 1.3 1.1

2.1 2.9

0.9 0

0.2

0.11.3

0.3

0.3

0.01.02.03.04.05.06.0

4.62000

52005

3.12010

2.42015

1.22020���

Non-contributory���

Contributory������

Administrative costs & others

48

stope upisa u najbogatijem kvintilu su 17% više nego u najsiromašnijem kvintilu, dok u visokom obrazovanju najbogatiji kvintil ima šest puta veće stope upisa od najsiromašnijeg kvintila.

2.57 Osim promjena u outputu kojeg proizvodi i omogućavanja boljeg pristupa najsiromašnijem segmentu stanovništva, sektor obrazovanja bi imao koristi i od promjene strukture troškova. U obrazovnom sustavu postoje problemi povezani s načinom na koji se sredstva raspodjeljuju unutra sektora, te unutar različitih stupnjeva obrazovanja. U jednu ruku može se reći kako se relativno malo sredstava dodjeljuje troškovima za materijal i ostala dobra i usluge, naročito za održavanje škola i proračunske stavke koje direktno utječu na učenje učenika. S druge strane, raspodjela sredstava unutar različitih razina obrazovanja nije na razini onih u zemljama OECD-a. U usporedbi sa zemljama OECD-a, Hrvatska veći dio ukupnih izdataka troši za predškolski odgoj, a manji za srednjoškolsko obrazovanje. Pored toga, norme kojih se sve obrazovne institucije moraju pridržavati prilikom planiranja proračuna također dovode do neefikasnosti. Vrijednosti omjera učenika i učitelja padaju ispod vrijednosti zemalja OECD-a, i to naročito u srednjoškolskom obrazovanju, dok visoko obrazovanje ima vrlo ozbiljnih problema s efikasnošću sustava.

2.58 Trošak reforme sustava mogao bi biti visok. Nije jasno koliko bi koštala modernizacija osnovnog i srednjeg obrazovanja, iako je sigurno da će trošak biti znatno veći od troška reforme visokog obrazovanja. Oba ministarstva, Ministarstvo znanosti i tehnologije i Ministarstvo prosvjete i športa predložila su reforme sustava. Ni jedno od njih, međutim, nije procijenilo fiskalne implikacije svojih ideja. Ministarstvo prosvjete i športa je, na primjer, predložilo uvođenje obvezne posljednje godine predškolskog obrazovanja i devetog razreda osnovne škole. Ukoliko uzmemo u obzir upisane petogodišnje učenike u predškolskom obrazovanju u godini 1998/99, procjenu broja stanovnika61 starih pet godina i jedinične tekuće troškove u predškolskom obrazovanju u toj godini (isključujući investicijske troškove ili troškove najma povezanih sa dodavanjem preko 10,000 novih učenika u predškolskom obrazovanju), prijedlog uvođenja obvezne zadnje godine predškolskog obrazovanja mogao bi koštati do 95 milijuna kuna godišnje. Trošak predloženog uvođenja devetog razreda iznosio bi oko 40 milijuna kuna godišnje.

2.59 Financiranje. Kao što je već gore spomenuto, u odnosu na norme OECD-a, hrvatski izdaci za obrazovanje skromni su kako u udjelu u BDP-u, tako i mjereni kao udio u ukupnim javnim rashodima. Dok zemlje OECD-a na obrazovanje u prosjeku troše 5,5% BDP-a, ili 14% ukupnih javnih izdataka (podaci iz 1997), u Hrvatskoj su ti izdaci u 2000. godini bili skromnih 4,8% BDP-a, odnosno 8,7% ukupnih rashoda konsolidirane opće države. Pogled u proračune škola otkriva vrlo skromna sredstva za održavanje i nabavu. Što je još važnije, školski proračuni otkrivaju ozbiljne manjke, ili čak nepostojanje nikakvih sredstava za rashode koji imaju utjecaj na učenje učenika, u što 61 Procjene broja stanovnika preuzete su iz Anđelko Akrap i Jakov Gelo (1999), "Demografska istraživanja u Hrvatskoj”, prva faza projekta “Procjena broja stanovnika Hrvatske u 1998. godini prema spolu i pojedinačnim godinama starosti”, Ekonomski fakultet, Sveučilište u Zagrebu. Upotreba službenih procjena broja stanovnika povećala bi procijenjeni trošak tih dvaju prijedloga.

49

spadaju profesionalni razvoj učitelja, kompjuterski, znanstveni i jezični kabineti, moderna oprema u strukovnim/tehničkim programima neophodna za pozicioniranje učenika za ulazak na tržište radne snage, ili knjižnice koje pružaju učenicima mogućnost nezavisnog rada.

2.60 Udio jediničnih troškova predškolskog obrazovanja u jediničnim troškovima u osnovnom obrazovanju viši je u Hrvatskoj nego u zemljama OECD-a, što može biti signalom potencijalne neefikasnosti sustava na predškolskoj razini. Nasuprot tome, čini se da Hrvatska ne troši dovoljno na srednjoškolsko obrazovanje u odnosu na pokazatelje za zemlje OECD-a, iako se omjeri učenika i učitelja smanjuju, a udio troškova na zaposlene u ukupnim tekućim troškovima raste. Što se tiče udjela ostalih tekućih izdataka (koji ne uključuju izdatke za zaposlene) u osnovnom i srednjem školstvu, on je upola manji od onoga u zemljama OECD-a.

2.61 Podaci o privatnim izdacima za financiranje obrazovanja suviše su nepotpuni da bi bilo moguće izvršiti procjenu ukupnih javnih i privatnih izdataka za obrazovanje u Hrvatskoj. Također postoje dokazi kako privatni izdaci za financiranje obrazovanja nisu veliki. Na svakoj razini obrazovanja postoje privatna plaćanja i sudjelovanje u dijelu troška za usluge koje se javno pružaju. Roditelji plaćaju naknade za sudjelovanje djece u predškolskom obrazovanju, iako je nemoguće procijeniti ukupne privatne izdatke na toj razini obrazovanja budući da postotak sudjelovanja u trošku varira između 542 grada i općine. U osnovnoškolskom i srednjoškolskom obrazovanju roditelji plaćaju školsku opremu, knjige i, ukoliko učenici moraju koristi javni prijevoz do škole, subvencionirane mjesečne pokazne karte. Postotak studenata koji plaćaju studij u ukupnom broju studenata se tijekom posljednjeg desetljeća povećao. U školskoj godini 1999/2000, udio privatnih plaćanja za studij dosegnuo je oko 12% javnih izdataka za visoko obrazovanje.

2.62 Iako se čini kako na razinama obrazovanja koje prethode visokom obrazovanju ne postoje neformalna (neslužbena) plaćanja, postoje naznake o nepoznatom broju podmićivanja na fakultetima. Sustav je također krajem 1999. godine nagomilao dospjele neplaćene obveze u iznosu od 4,3% rashoda središnje države za obrazovanje te godine. Ne postoje podaci o trendu kretanja dospjelih neplaćenih obveza prema stupnju obrazovanja, te se stoga ne može dati odgovor na jedno od najvažnijih pitanja, a to je smanjuje li postepeno sustav ili povećava ukupno stanje dospjelih neplaćenih obveza. Kada bi postojali podaci koji bi pokazivali kako se dospjele neplaćene obveze postepeno smanjuju a ne povećavaju, zaključak bi bio da se sustav nalazi na stazi održivosti, uz pretpostavku da se postojeća razina privatnih izdataka za obrazovanje ne promjeni.

2.63 Efikasnost. Opadajuće vrijednosti omjera učenika (studenata) i učitelja na svim stupnjevima obrazovanja osim na razini visokog obrazovanja ukazuju na to da se radna snaga, i to naročito u srednjoškolskom obrazovanju, koristi sa sve manjom efikasnošću. Omjeri nastavnog i nenastavnog kadra za osnovnoškolsko, srednjoškolsko i visoko obrazovanje ukazuju na zadovoljavajuću efikasnost u usporedbi sa zemljama OECD-a. Godišnji broj radnih sati učitelja također govori o zadovoljavajućoj efikasnosti i na tom području. Plaće obrazovnog sektora su niže u odnosu na prosječnu plaću u javnom sektoru, iako razlike u godišnjem broju sati između učitelja i prosječnog uposlenika javnog sektora čine direktnu usporedbu teškom.

50

2.64 Omjeri broja učenika i razrednih odjela ukazuju na intenzivno korištenje učionica u Hrvatskoj. Omjeri broja učenika i škola ne otkrivaju postojanje velikog broja neefikasnih malih škola. Podatak da oko 75% škola radi u dvije smjene, a 7% u tri smjene, ukazuje na intenzivno korištenje škola.

2.65 Visoko obrazovanje ima ozbiljne probleme s internom efikasnošću sustava. Procjena je kako svega jedna trećina upisanih studenata završe fakultete. Kod onih koji završe studije, za završetak četverogodišnjeg programa u prosjeku je potrebno sedam godina, odnosno pet godina za dvogodišnje programe.

2.66 Pravednost. Siromaštvo je u Hrvatskoj snažno povezano s nižim stupnjevima obrazovanja. Kako će se Hrvatska sve snažnije integrirati u globalnu ekonomiju, tako će i ljudski kapital imati sve većeg utjecaja na mogućnosti zapošljavanja njezinih stanovnika, njihove plaće i vjerojatnost siromaštva. Trend bruto stopa upisa rani je znak upozorenja o kretanjima na području ljudskog kapitala u zemlji. Nepouzdani podaci o broju stanovnika, međutim, uvelike otežavaju izračun tih stopa.

2.67 U 1993-94. godini Hrvatska je reformirala programe srednjoškolskog strukovnog obrazovanja, smanjivši broj predmeta i stvorivši opcije odabira između trogodišnjih i četverogodišnjih programa. Jedna trećina svih upisanih učenika u srednjim školama i 44% učenika strukovnih škola upisano je u trogodišnje škole, koji ne dopuštaju nastavak obrazovanja na fakultetima. U pogledu stvaranja ljudskog kapitala potrebnog u modernom gospodarstvu, ta je reforma bila usmjerena protiv siromašnih. Činjenica je kako će se učenici iz siromašnijih obitelji prije upisati u strukovne škole, odnosno u trogodišnje strukovne programe, nego u četverogodišnje tehničke programe. Trogodišnji programi ne samo što ne dopuštaju pristup fakultetima, već također imaju manji broj predmeta, a i na kraju dovode do manjeg broja godina ukupnog obrazovanja onih koji ih završe.

2.68 Rezultati za visoko obrazovanje u skladu su s javnom politikom na području visokog obrazovanja. Iako država subvencionira smještaj studenata iz siromašnijih obitelji i prehranu svih studenata, učenici s najboljim ocjenama iz srednjih škola i najboljim rezultatima prijemnih ispita imaju pravo na besplatno studiranje. Manja je vjerojatnost kako će studenti iz siromašnijih obitelji imati bolje ocjene ili rezultate prijemnih ispita, tako da je veća vjerojatnost kako će oni morati plaćati studij. Prijedlog novog Zakona o visokim učilištima predlaže uvođenje plaćanja studija za sve studente i studentskih kredita za pomoć obiteljima u financiranju studija. Siromašniji su, međutim, neskloniji pozajmljivanju. Javni izdaci za visoko obrazovanje trebali bi uključivati i sustav školarina koje bi se dodjeljivale i na bazi rezultata dotašnjeg školovanja i na bazi obiteljskih potreba.

2.69 Kvaliteta. Hrvatska nema usporedivih dokaza o tome koliko njezini učenici i studenti nauče. Ne zna se kolika je razina njihova znanja u odnosu na standarde učenja koji su specifični za Hrvatsku, niti u odnosu na učenike i studente iz zemalja koje će u sve većoj mjeri postajati glavni gospodarski konkurenti i partneri Hrvatske. Ipak se može reći kako postoje indirektni dokazi koji mogu navesti na to kako hrvatski učenici i studenti ne bi postigli dobre rezultate na međunarodnoj provjeri znanja i vještina obrade

51

podataka potrebnih na radnom mjestu, u kući i u zajednici.62 Količina vremena koje učenici i studenti potroše na učenje, tzv. “time on task”, utječe na stečena znanja i vještine. Prosječno dijete u Hrvatskoj može očekivati nekoliko godina manje završenog obrazovanja nego ono iz zemalja OECD-a, a i godišnja brojka obveznih nastavnih sati u Hrvatskoj je niža nego u zemljama OECD-a (uz to da je razlika najveća od prvog do četvrtog razreda osnovne škole). Broj godina završenog obrazovanja učitelja također je relativno nizak, a gotovo polovica učitelja u osnovnom i srednjem obrazovanju nema završeni četverogodišnji fakultet.

2.70 Preporuke:

Općenito: • U cilju povećanja broja privatnih škola i institucija visokog obrazovanja, treba

razjasniti i pojednostaviti procese i standarde koje privatni davaoci obrazovnih usluga moraju proći i zadovoljiti.

• Čim budu poznati podaci iz novog popisa stanovništva, izračunati bruto stope upisa za sve razine obrazovanja.

• Postaviti i mjeriti standarde rezultata učenja po razredu i predmetu.

• Sudjelovati u međunarodnoj provjeri znanja kako bi se usporedila znanja proizašla iz hrvatskog obrazovnog sustava s onima iz zemalja koje će biti budući gospodarski konkurenti i partneri Hrvatske. Rezultate iskoristiti za ocjenu “kvalitete obrazovanja” i pronalaženje programa kojima bi se trebala povećati kvaliteta.

Predškolsko obrazovanje:

• U suradnji s predstavnicima lokalne samouprave i predškolskim odgajateljima preispitati neučinkovite norme.

Osnovnoškolsko obrazovanje:

• Ukloniti rad u tri smjene osnovnih škola.

Srednjoškolsko obrazovanje:

• Poboljšati omjere učenika i učitelja;

• Procijeniti adekvatnost normi za tekuće rashode osim rashoda za zaposlene i povećati sredstva za tekuće održavanje i poslovanje;

• Povećati stope završavanja srednjoškolskog obrazovanja;

62 Na jednoj od međunarodnih provjeri znanja slovenski učenici postigli su relativno slabe rezultate u usporedbi sa učenicima iz drugih zemalja u regiji, kao što su Češka i Poljska. Kada se u obzir uzmu sličnosti slovenskog i hrvatskog obrazovnog sustava, mogli bi se očekivati slični rezultati hrvatskih učenika slovenskim.

52

• Ukloniti trogodišnje strukovne programe i povećati akademski sadržaj četverogodišnjih strukovnih programa;

Fakultetsko obrazovanje:

• Zamijeniti sustav prijemnih ispita sastavljanih od strane pojedinačnih fakulteta s ispitima koji se sastavljaju i ocjenjuju na državnoj razini;

• Primijeniti odredbe predloženog Zakona o visokim učilištima koje su usmjerene prema poticanju studenata na brže završavanje studija.

Ciljani programi gotovinskih transfera: socijalna pomoć i dječji doplatak

2.71 Socijalnu pomoć u Hrvatskoj karakterizira slaba koordinacija između različitih programa, različiti uvjeti za dobijanje naknada, te pravila koja su često nejasna korisnicima. Dodatno je i provođenje kriterija za stjecanje prava ponekad podložno subjektivnim odlukama lokalnih službenika. Sustav također dozvoljava mogućnost korištenja naknada iz više izvora.63 Stoga je u sadašnjim uvjetima moguće postići značajno smanjenje siromaštva realokacijom sredstava i poboljšanjem koordinacije između postojećih socijalnih programa. U narednim se poglavljima analiziraju dva najvažnija socijalna programa: socijalna pomoć i dječji doplatak. Analiza nije detaljna te samo nastoji ukazati na trenutne probleme unutar socijalne pomoći i predložiti neke mjere.

2.72 I program socijalne pomoći i dječji doplatak su ciljani programi iako na drugačiji način i sa donekle drugačijim ciljevima. Tradicionalno, dječji je doplatak namijenjen radnicima s niskim dohotkom, kako bi se olakšali troškovi podizanja djece i minimaliziralo izbjegavanje slabo plaćenog rada. Nasuprot tome, primarni je cilj različitih programa socijalne pomoći (novčanih i materijalnih) isporuka socijalnih usluga, novčanih ili materijalnih pomoći onima koji su nesposobni za brigu o sebi, kao što su invalidi i starije osobe bez potpore. Ovo je značajno stoga što je relevantno za ciljeve trenutnih programa i izvor je njihove prepoznatljivosti.

2.73 Ukupni rashodi 1999. godine na ''pomoć za uzdržavanje'' iznosili su oko 290 milijuna kuna ili 0,2% BDP-a i obuhvaćali su 82.000 korisnika, dok je oko 1,1 milijarda kuna ili 0,77% BDP-a istovremeno potrošena na dječji doplatak za oko 200.000 kućanstava. Uzmemo li u obzir relativnu ravnotežu između ova dva programa i činjenicu da se oba bore za ista ograničena sredstva, važno je usporediti opseg u kojem ispunjavaju ciljeve smanjenja siromaštva. Analiza podataka Ankete o potrošnji kućanstava iz 1998. godine otkriva da je učinak jedna kune alocirane kroz pomoć za uzdržavanje na smanjenje siromaštva daleko veći nego kune alocirane kroz dječji doplatak; ipak te se godine gotovo četiri puta više sredstava potrošilo na dječji doplatak nego na pomoć za uzdržavanje. Unatoč razlikama u proračunskoj alokaciji za svaki od ovih programa, broj

63 Pojedinci mogu imati koristi od različitih dohodovnih cenzusa postavljenih od strane općina ili centara socijalne skrbi.

53

siromašnih u Hrvatskoj bio bi za oko 1,2 postotnih poena veći bez socijalne pomoći64, ali samo za 0,8 postotnih poena veći bez dječjeg doplatka. Uz relativne načine trošenja, ovo ukazuje na značajnije bolju upotrebu sredstava socijalne pomoći u smanjenju siromaštva. Međutim, u susjednoj Mađarskoj je situacija drugačija. Tamo, naime, obiteljska naknada ima bolje učinke na smanjenje siromaštva od socijalne pomoći.

2.74 Gledamo li u budućnost, relativna efikasnost oba programa na smanjenju siromaštva postaje još važnija u svijetlu nedavnih značajnih promjena u sustavu dječjeg doplatka (studeni 2000. godine) koje su obuhvatile i kriterije za stjecanje prava i iznose naknada. Što se tiče kriterija, obuhvat je proširen i uključuje nezaposlene roditelje, te obrtnička i poljoprivredna kućanstva s djecom. Ovaj je obuhvat znatno veći nego dosadašnji koji je obuhvaćao samo zaposlene kod pravnih osoba, te je procijenjeno da će se broj djece povećati s oko 380.000 (u oko 200.000 kućanstava) sredinom 2000. godine na oko 600.000 u 2001. godini. Što se tiče naknada, uveden je složeniji model s dva cenzusa, ovisno o kojima variraju i naknade. Mnoge su od dodatnih naknada za neke posebne grupe ostale i dalje (npr. samohrani roditelji, roditelji s hendikepiranom djecom), uključujući i dodatke za obitelji branitelja i izbjeglica bez obzira na razinu dohotka kućanstva. Razina dječjeg doplatka povećat će se s dosadašnjih 123 do 331 kune mjesečno, na 140 do 560 kuna mjesečno.

2.75 Komplicirani kriteriji za dobivanje doplatka onemogućuju procjenu dodatnog fiskalnog tereta, ali jednostavna procjena temeljena na povećanom broju korisnika pokazuje da će se rashodi za dječji doplatak minimalno povećati za 55%, čak ako se u obzir i ne uzmu povećane razine naknada. Tako će se socijalni transferi u 2001. godini povećati za dodatnih 0,4% BDP-a. Ova gruba procjena ipak daje realne granice povećanja, što uzrokuje zabrinutost glede potrebnih dodatnih proračunskih prihoda u situaciji visokog deficita, povećanih zahtijeva za usklađivanjem mirovina i ostalih rashoda. Ipak, postoji određena fleksibilnost ugrađena u zakon koja omogućava određivanje cenzusa u skladu sa sredstvima raspoloživim u proračunu. Očigledno je da će se uslijed povećanog broja korisnika morati povećati iznos cenzusa.

2.76 Nakon povećanja obuhvata za očekivati je kako će se utjecaj dječjeg doplatka na smanjenje siromaštva poboljšati. Nezaposleni roditelji kao grupa značajnije su siromašniji od prosjeka; kućanstva s nezaposlenom ili neaktivnom glavom obitelji imaju tri puta veću vjerojatnost od prosječne obitelji da budu siromašni. Isto tako, drugi faktori siromaštva ukazuju da će uključivanje poljoprivrednih/obrtničkih kućanstava poboljšati ciljanost dječjeg doplatka. Za ruralna područjima dva je puta veća vjerojatnost da glava obitelji nižeg stupnja obrazovanja bude siromašnija. Iako je teško kvantificirati sve efekte, ako se dječji doplatak promatra izolirano, nedavna će reforma povećati efikasniju usmjerenost programa.

2.77 Ipak, pitanje utjecaja socijalnih transfera na smanjenje siromaštva svodi se na to da li su povećana sredstva za dječji doplatak najbolji način korištenja ograničenih sredstava, ukoliko se uzme u obzir oportunitetni trošak drugih programa. To je moguće procijeniti

64 Ako se uključe sve novčane naknade, uključujući i pomoć za uzdržavanje (otprilike 0,54% BDP-a u 1999. godini.

54

samo u svjetlu profila siromaštva. Iako će posljednje reforme poboljšati usmjerenost dječjeg doplatka, i dalje su isključena kućanstva bez djece, što uzrokuje veliku nejednakost. U jednostavnim terminima siromaštva to nije u skladu sa slikom siromaštva iz 1998. godine, prema kojoj su djeca izložena prosječnom riziku od siromaštva dok su starije osobe izložene iznadprosječnom riziku. Među starijim osobama, siromaštvo je posebno značajno kod onih bez mirovina i starijih od 70 godina (najmanje vjerojatno da imaju djece u kućanstvu). Kod starijih osoba bez mirovina vjerojantost siromaštva je dvostruko veća, a njihov jedini izvor sredstava je socijalna pomoć. Stoga, svako korištenje dodatnih transfera koje ne obuhvaća ove grupe predstavlja razlog za zabrinutost.

2.78 Naravno, postoje i drugi ciljevi socijalnih transfera osim smanjenja siromaštva. Dječji doplatak tako ima dodatne ciljeve poticanja roditelja za radom ili ponovnim zapošljavanjem, ali i u određenom dijelu za korigiranjem dohotka tijekom godina podizanja djece. Bez empirijskih dokaza o novim programima teško je dati dobre preporuke. Međutim, sa stanovišta smanjenja siromaštva, socijalna je pomoć trenutno bolje usmjereno korištenje javnih sredstava i vjerojatno će tako i ostati unatoč promjenama u sustavu dječjeg doplatka. Uzevši u obzir dodatni fiskalni pritisak dječjeg doplatka u 2001. godini, važno je oduprijeti se pritiscima za smanjenjem iznosa socijalne pomoći, posebno ako se uzmu u obzir i drugi mnogo lošije usmjereni programi socijalne zaštite poput programa za veterane.

2.79 Preporuke:

• Povećanje rashoda za dječji doplatak ne smije biti provedeno na račun izdataka socijalne pomoći, koje je mnogo bolje usmjeren program, a već sada ima ograničena sredstva;

• Sredstva dječjeg doplatka tijekom 2001. godine bit će potrebno pažljivo nadgledati i najmanje kvartalno revidirati, te korigirati cenzuse ukoliko su pritisci nastali nakon povećanja broja korisnika preveliki;

• Savjetuje se ponovno razmatranje automatskog stjecanja prava na doplatak posebnih grupa, kao što su obitelji branitelja, ukoliko ne postoje čvrsti dokazi da su siromašniji od prosjeka;

• Nakon određenog razdoblja (ali ne dužeg od 12 mjeseci) potrebno je pažljivo analizirati obuhvat dječjeg doplatka kao i njegov utjecaj na smanjenje siromaštva u usporedbi s utjecajem socijalne pomoći, na osnovu čega bi trebalo provesti realokaciju raspoložih sredstava;

• Utvrditi službeni prag siromaštva te na osnovu njega postaviti kriterije za stjecanje prava kako na razini središnje države tako i na razini lokalnih vlasti;

• Ocijeniti uspješnost usmjerenosti različitih tipova socijalne pomoći te na osnovi toga preraspodijeliti raspoloživa sredstva.

55

Transport

2.80 Pregled i činjenice. Transportni sektor u Hrvatskoj ima važnu ulogu ne samo u međunarodnoj trgovini, već i u ponovnoj uspostavi profitnog tranzitnog prometa, promociji turizma te, na koncu, u povezivanju zemlje. Hrvatska je u vrlo kratkom roku od svoje nezavisnosti mnogo postigla u transportnom sektoru, u što ulaze popravak većine ratnih šteta, donošenje zakona koji su općenito pogodni za upravljanje transportnim sektorom suverene države te privatizacija nekih od transportnih poduzeća. Ipak, država još uvijek u visokom stupnju dominira transportnim sektorom65, većina prometnih poduzeća još uvijek posluje s niskom efikasnošću, izdaci javnog sektora za transport su visoki u usporedbi s ostalim zemljama u regiji, dok su prioritetno određeni novi investicijski projekti u prometnice postavljeni na račun slabijeg održavanja relativno obilnih postojećih cestovnih kapaciteta.

2.81 Nekonsolidirani rashodi javnog prometa na razini konsolidirane opće države i otplate zajmova iznose više od 6% BDP-a, što je relativno mnogo u odnosu na međunarodne standarde. Štoviše, za vrijeme bivše Vlade pokrenut je ambiciozan program izgradnje prometnica i drugih prometnih investicija u cilju “sustizanja” zapadne Europe, od kojih je najveći dio bio neekonomičan. U Hrvatskoj, općenito govoreći, postoje dovoljni prometni kapaciteti, iako se većina infrastrukture nalazi u prosječnom ili lošem stanju uslijed sustavnog smanjivanja održavanja. Hrvatska stoga mora pažljivo postaviti prioritete svojih investicija koji će biti odreženi na temelju ekonomskih kriterija.

2.82 Hrvatska teži priključenju Europskoj uniji (EU) u kojoj je prometni sektor pretežno tržišno orijentiran. Međutim, razina efikasnosti većine hrvatskih prometnih poduzeća je takva da se još mnogo toga mora učiniti. Postoji veliki prostor za daljnju privatizaciju i komercijalizaciju unutar sektora, kao i za promjenu smjera Vladine politike direktnog rukovođenja prometnim sektorom. To će također pomoći transportnim poduzećima u pripremi za tržišnu utakmicu prisutnu u EU i u srednjem roku smanjiti ukupne transportne rashode javnog sektora na oko 3% BDP-a, što je bliže zemljama sa srednjim dohotkom. Posebne preporuke za postizanje tih ciljeva navedene su u nastavku.66

2.83 Rashodi i financiranje. Prometna infrastruktura i usluge uglavnom su financirane putem proračunskih transfera koji su porasli sa 588 milijuna USD u 1997. godini na 768 milijuna USD u 1999. godini, dok je za 2000. godinu planirano 570 milijuna USD transfera. Ovi rashodi uključuju investicije, održavanje, plaće i troškove poslovanja, subvencije i druge troškove. Tijekom 1999. godine, državni rashodi za promet uključivali su 390 milijuna USD za lokalni dio investicija, 112 milijuna USD za održavanje i 233 milijuna USD za subvencije. Dodatni prometni rashodi koje je potrebno uzeti u obzir su i:

• Investicije financirane iz stranih izvora/otplata dugova: Spomenuti proračunski rashodi ne uključuju investicije financirane iz stranih izvora niti izravne državne otplate stranih dugova. Iako pojedinačne brojke nisu dostupne, ovi se rashodi kreću u iznosu od oko 100 milijuna USD godišnje.

65 Iznimka je međugradski cestovni promet. 66 Daljna analiza je dana u izvješću Svjetske banke: Republic of Croatia: Policy Directions for Transport, 15.lipanj1999. godine (Report No. 19447-HR).

56

• Garancije: Država je platila oko 125 milijuna USD prometnih garancija tijekom 1998. godine. Garancije su doprinijele iskrivljenju tržišta umjetno poboljšavajući fiskalni položaj i konkurentnost poduzeća koja su ih koristila, te bi stoga ovu praksu trebalo prekinuti. Garancije dane javnim poduzećima koja su konkurencija privatnom sektoru imaju sličan učinak kao i subvencije za redovito poslovanje (predloženo je 262 milijuna USD za 2001. godinu). Uz navedene registrirane garancije, postoje i skrivene garancije u obliku pokrivanja rizika koncesijskih ugovora koje bi inače trebali snositi koncesionari, kao npr. garancija minimalnih prihoda. Iako država mora poštovati postojeće garancije, izdavanje novih trebalo bi značajno smanjiti.

• Ostali prometni rashodi: Uključuju prometne proračune regionalnih vlasti i gradskih područja i procjenjuje sa da iznose oko 30 milijuna USD godišnje.

2.84 Javni rashodi za promet dosegli su svoj vrhunac 1999. godine u iznosu od milijardu USD ili gotovo 6% BDP-a, što je u odnosu na ostale zemlje mnogo. Ukupni iznos javnih rashoda za promet u Poljskoj (ne uključujući otplate duga i druge financijske troškove), na primjer, smanjen je na oko 1-1,5% BDP-a, što je gotovo identično razini rashoda u Velikoj Britaniji i Francuskoj.

2.85 Bivša je Vlada u studenom 1999. godine usvojila Strategiju razvoja prometnog sektora. Tim je programom predloženo veliko investiranje u iznosu od oko 20 milijardi USD u razdoblju 2001.-2010., ili oko 5% previđenog BDP-a godišnje. Ovaj je prijedlog, između ostalog, uključivao i troškove održavanja cesta, ali ne i druge troškove poslovanja i održavanja, troškove lokalne države, subvencije ili plaćanje garancija. Ekonomska opravdanost većine predloženih investicija je upitna uzevši u obzir obilne postojeće kapacitete. Ukoliko Hrvatska želi izbjeći zamke u koje su u prošlosti upadale zemlje s nekad centralno planiranim gospodarstvima, ali i većina istočno azijskih zemalja u sadašnjosti, odluke o investicijama trebalo bi donositi na osnovi ekonomskih kriterija. U slučaju državne infrastrukture (ceste, luke, željezničke pruge), država bi trebala donositi investicijske odluke, ali i odgovarati za posljedice. Bilo bi naivno očekivati kako će privatni investitori snositi komercijalni rizik za financijski neodrživ projekt prometnica. Ostale investicijske odluke, uglavnom oko transportnih strojeva i opreme, kao što su kamioni, brodovi, lokomotive ili avion, mora na komercijalnoj osnovi donositi upravljačka struktura poduzeća na konkurentnom tržištu. Želje poput nastojanja za velikim nacionalnim zrakoplovnim prijevoznikom ne smiju utjecati na donošenje odluka jer će proizvesti neprofitabilna poduzeća koja će samo izvlačiti sredstva iz proračuna. Transportne investicije također se ne smatraju dobrim napinom za povećanje zaposlenosti budući da su kapitalno intenzivne.

2.86 Većina javnih rashoda trebala bi biti usmjerena na održavanje i popravljanje postojeće prometne infrastrukture, posebice autocesta, budući da ovi rashodi u pravilu imaju mnogo veći prioritet i ekonomski povrat od novih investicija. Održavanje većeg dijela prometne infrastrukture i opreme smanjeno je tijekom i poslije rata uslijed proračunskih ograničenja i davanja prednosti novim investicijama, posebice u autoceste. Samo oko 47% nacionalnih cesta nalazi se u dobrom stanju, u usporedbi s 95% ili više u većini velikih zapadnoeuropskih zemalja. Brzinska ograničenja postoje na 30%

57

željezničkih pruga, signalizacijski i telekomunikacijski sistem je star i gotovo neupotrebljiv, iskorištenost lokomotiva je vrlo mala (55-65%) sve se to dogodilo zbog smanjenog održavanja.

2.87 Efikasnost. Efikasnost većine prometnih poslova je niska uslijed visokih transportnih troškova i slabe kvalitete usluga. Na primjer, troškovi poslovanja željeznice su visokih 0,15 USD po prometnoj jedinici (tkm+pkm) zbog niske produktivnosti. Produktivnosti zaposlenih u Hrvatskim željeznicama iznosila je 1999. godine 143.000 pređenih jedinica po zaposlenom, što je upola manje nego u Sloveniji ili Češkoj, ili tek jedna četvrtina razine produktivnosti u Poljskoj i Njemačkoj. Kako bi poboljšale lošu situaciju Hrvatske željeznice moraju imati veliki broj lokomotiva i vagona. Trošak tranzita kroz luku Rijeka (lučke pristojbe i troškovi po toni tereta) su dvostruko veći od troškova luka na Sjevernom moru (Rotterdam, Hamburg), a produktivnost rada je na razini jedne osmine produktivnosti uspješnih mediteranskih luka (Marseille, Izraelske luke). U svijetu vlada recesija u brodarstvu i brodogradnji i čini se kako se hrvatsko brodarstvo neefikasno koristi, što je navelo državu na subvencioniranje direktnim i indirektnim subvencijama. Kamioni u vlasništvu poduzeća koja ih iznajmljuju godišnje pređu samo 39.000 kilometara po kamionu, dok kamioni koji se koriste za prijevoz za vlastiti račun godišnje pređu još manjih 25.000 kilometara po vozilu. Procijenjeno je kako zbog neadekvatnog održavanja troškovi poslovanja cestovnih vozila i održavanja/obnove cesta iznose oko 10% više nego što je to potrebno.

2.88 Prostor za privatni sektor. Prevladavajuće mišljenje u zemljama Europske unije, drugim zemljama i profesiji je kako privatni sektor mnogo bolje obavlja poslove prometa nego država. Prometna poduzeća bit će izložena mnogo većoj konkurenciji unutar Europske unije te je stoga potrebno povećati efikasnost kako bi se pripremila za mogući ulazak u EU. Petogodišnji privatizacijski plan mogao bi sadržavati slijedeće korake:

• Trebala bi se završiti privatizacija međugradskog cestovnog prometa putnika i roba. Istovremeno, državna poduzeća bi morala ukinuti svoje transportne jedinice koje su uglavnom neefikasne i skupe. Selektivna privatizacija gradskih prometnih usluga pokazala je dobre rezultate u nekim zemljama, ali isto tako zahtijeva pažljivu pripremu regulaciju.

• Cjelovita prodaja najvećeg dijela imovine, uključujući i prodaju strateškim partnerima, mora se planirati za Jadroliniju i druge brodarske linije, brodogradilišta, riječne brodare i Croatia Airlines. Paralelno s time, ova tržišta morala bi se otvoriti domaćoj i međunarodnoj konkurenciji kako bi se iskoristile ekonomske koristi i povećale efikasnostii koje proizlaze iz konkurentnih tržišta.

• Luke u Rijeci i Pločama moraju se privatizirati.

• Što se tiče željeznice, postoji mnogo dokaza koji idu u prilog tome da se željeznice mogu uspješno privatizirati. Cjelovita prodaja imovine bila je izabrana u SAD-u i Japanu, gdje je bila izuzetno uspješna, te u Velikoj Britaniji. Različiti oblici koncesija korišteni su u mnogim zemljama Latinske Amerike i isto su tako bili vrlo uspješni. Restrukturiranja se provode i u

58

srednjoj Europi (Poljska, Slovenija i Rumunjska). Zakon o Hrvatskim željeznicama iz 1994. godine te nedavno usvojena Strategija restrukturiranja Hrvatskih željeznica uključuju privatizaciju poduzeća u vlasništvu HŽ-a i nastanak dioničkog društva, no još uvijek mnogo toga ostaje za napraviti.

2.89 U tržišnom gospodarstvu prometne usluge u najvećoj mjeri obavljaju privatna poduzeća, dok se javne transportne institucije isključivo bave prijevozom u sektorima od posebnog društvenog značaja (subvencionirani javni gradski prijevoz i sl). Uloga Ministarstva pomorstva, prometa i veza stoga bi se trebala promijeniti s dosadašnjeg direktnog upravljanja prometnim poduzećima u tržišno orijentiranu ulogu s glavnim ciljevima osiguravanja poštene konkurencije između privatnih prometnih poduzeća te osiguravanja javnih interesa na područjima sigurnosti, ekologije i ostvarivanja socijalnih radnih uvjeta.

2.90 Nakon neovisnosti, u Hrvatskoj su usvojeni mnogi zakoni kojima su se namjeravala uvesti načela tržišne ekonomije u prometni sektor, također sukladna praksi Europske unije. Primjena tih zakona zahtijevat će ulaganje velikih napora, bit će ih potrebno nagledati i po potrebi prilagođavati te isto tako pratiti razvoj zakonodavnog okvira EU te iskustva drugih zemalja kandidata za pridruživanje Europskoj uniji. Preporuka je centralizirati te zadatke u Ministarstvu pomorstva, prometa i veza, koje bi takožer trebalo nadgledati poslovanje, planiranje i financiranje prometnog sustava. Ministarstvo će se morati institucionalno osnažiti kako bi moglo preuzeti te odgovornosti, a također može (iz praktičnih razloga) razmisliti i o delegiranju dijela odgovornosti na Hrvatske ceste, HŽ ili druga prometna poduzeća.

2.91 Preporuke:

• Definirati i provesti program smanjenja uloge države u prometnom sektoru te privatizirati transportna poduzeća.

• Provesti cost/benefit analizu, kao dio proračunskog procesa, temeljenu na realnim prognozama prometa za sve predložene velike javne prometne investicije (uključujući programe obnavljanja/zamjena), te rangirati javne investicije prema ekonomskim prioritetima, odbijajući one čije je ekonomska stopa povrata manja od 12% sve dok se promet ne razvije.

• Procijeniti buduće troškove garancija i potencijalnih obveza (garancije prihoda) koristeći aktuarske tehnike i uključujući te izdatke u proračun za 2002. godinu; smanjiti upotrebu garancija i drugih izvanproračunskih obveza u budućnosti.

• Dopustiti subvencije samo tamo gdje je poželjno subvencionirati prometne usluge iz socijalnih razloga, npr. prigradski prijevoz putnika, međuotočni trajekti. Ove subvencije treba voditi kao plaćanja javnih transportnih institucija za posebne usluge, te bi ih trebale plaćati zainteresirane regionalne ili lokalne vlasti.

59

Slika 2.12: Rashodi za obranu konsolidirane središnje drž ave (kao % BDP-a)

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0

10.0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

HrvatskRazvijene zemlje Zemlje u tranziciji

* na gotovinskoj osnovi

2.92 Ukoliko se ove preporuke prihvate, trebalo bi biti moguće smanjiti ukupne nekonsolidirane rashode za promet na 3% BDP-a (manje od 2% BDP-a na konsolidiranoj bazi) te istovremeno povećati efikasnost, sve u cilju pripreme za povećanu suradnju s EU.

Obrana

2.93 Vlada RH planira nastaviti sa smanjenjem rashoda koji su karakterizirali sektor u posljednjih pet godina. Rashodi za obranu smanjeni su s 9,4% BDP-a, koliko su iznosili 1995, na 2,8% BDP-a67 u 2000. Prilagodba mirnodopskom životu omogućila je značajno smanjenje rashoda za obranu od približno 7 postotnih poena BDP-a u samo pet godina (1995.-2000.). Međutim, ako Hrvatska želi približiti svoje rashode za obranu europskim standardima mora provesti daljnje smanjenje od 0,8% BDP-a. Međutim, sukladno trenutnoj strukturi rashoda za obranu daljnje se smanjenje može provesti samo ako se Vlada koncentrira na smanjenje zaposlenih u obrani.

2.94 Rashodi za obranu temeljito su se promijenili tijekom posljednjih 10 godina. Zabilježeni javni rashodi gotovo su udvostručili postotak u BDP-u, povećavši se s manje od 5% u 1991. godini na 9,4% u 1995. godini, godini u kojoj je završen rat. Međutim, stvarni rashodi za obranu su vjerojatno bili mnogo veći tijekom ratnih godina, pošto su neki rashodi bili namjerno skriveni u opskurnom proračunskom procesu tijekom ranih godina nezavisnosti, a dio je rashoda bio financiran izvanproračunskim sredstvima. Naime, dio privatizacijskih prihoda nikada nije ušao u proračun jer je njima financirana obrana, a u iste su svrhe korišteni i devizni računi u inozemstvu.

2.95 Od 1995. godine nadalje proračun obrane smanjio se za gotovo 7% BDP-a. Iako je dio ovog smanjenja samo posljedica promjene u računovodstvu68 najveći je dio posljedica stvarnog procesa demobilizacije nakon posljednje vojne akcije 1995. godine. Međutim, kako stoji u državnim financijskim izvješćima, ovo je smanjenje bilo posljedica smanjenja tekućih rashoda koji ne uključuju plaće. Naime, izvješća pokazuju smanjenje mase plaća u obrani za oko 1,8% BDP-a od 1995.-2000. godine; dok su se ostali tekući rashodi smanjili za oko 5% BDP-a. Iako nismo imali pristupa podacima o

67 Na obračunskoj osnovi. 68 Do 1999. godine neki rashodi nevezani za obranu, kao npr.proračunski transfer Federaciji BIH (0,4% BDP-a 1999. godine), bilu su skriveni unutar proračuna obrane te su sada pravilno premješteni u međunarodne transfere unutar proračuna Ministarstva financija. Isto tako, neki kapitalni transferi MORH-u za gradnju civilnih cesta od strane inženjerijskih jedinica, prije vođeni kao rashodi za obranu, od 1999. godine vode se kao kapitalni transferi za gradnju cesta (oko 0,2% BDP-a 1999. godine).

60

Slika 2.13: Struktura rashoda za obranu

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1999 2000

Stanovanje Tekuć i rashodi Naknade plaća Bruto plać e

broju demobiliziranih osoba, smanjenje ostalih rashoda barem je djelomično vezano za smanjenje neregularnog vojnog osoblja od čega je većina demobilizirana. To neregularno vojno osoblje nije bilo na platnoj listi MORH-a, već su plaćani gotovinom što je bilježeno kao ostali rashodi. Stoga je smanjenje tog neregularnog osoblja utjecalo na smanjenje ostalih rashoda obrane.69

2.96 Iako nije dostupan pouzdani podatak o broju zaposlenih u sektoru obrane, DZS procjenjuje da u vojsci i policiji ima oko 72.000 zaposlenih, što je oko 5,5% ukupno službeno zaposlenih u Hrvatskoj. Nova je Vlada već počela provoditi značajna smanjenja u obrani te planira daljnja smanjenja na ovom području, isto kao i u policiji, uglavnom kroz smanjenje broja zaposlenih. Trenutno se gotovo 70% rashoda za obranu odnosi na plaće i naknade, a samo 30% na modernizaciju opreme. To nije u skladu sa strukturom izdataka u zemljama članicama NATO saveza. Naime, NATO standardi zahtijevaju mnogo veće rashode za opremu, dok plaće predstavljaju manje od 40% ukupnih rashoda za obranu. Uz danu strukturu rashoda, uglavnom vezanu za plaće i naknade, za očekivati je daljnje smanjenje zaposlenih i to posebno u kopnenoj vojsci i samom Ministarstvu.

2.97 Pri preoblikovanju radne snage u sektoru obrane, posebna se pažnja mora posvetiti zaposlenicima u samom Ministarstvu. Naime, obrazovna struktura administrativnog osoblja nije u skladu s zahtjevima i mnogo je ispod prosjeka središnje države. Kako bi se izbjegla negativna selekcija i zadržali bolje kvalificirani zaposlenici potrebno je pažljivo osmisliti proces otpuštanja, uključujući i, kada je moguće, identifikaciju viška zaposlenih te davanje takvih otpremnina koje će omogućiti otpuštanje manje kvalificiranih zaposlenika ako direktna identifikacija nije

69 Dio ‘dividende mira’ dobivene smanjenjem rashoda obrane prelio se u povećane socijalne rashode uslijed demobilizacije vojnika, pošto je mnogo demobiliziranih vojnika otišlo u prijevremenu mirovinu ili postalo korisnicima naknade za nezaposlene.

Slika 2.14: Prilagodba sektora obrane mirnodopskom životu

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

7.00

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Tekući rashodi za obranuMasa plaća u obrani

61

moguća. U usporedi s prosjekom središnje države gdje 53% zaposlenika ima srednju i višu stručnu spremu i 32% visoku stručnu spremu, obrazovni je profil zaposlenika u obrani mnogo više usmjeren prema srednjem i osnovnoškolskom obrazovanju (50% odnosno 42% zaposlenih).70 Naravno, ovo čini potencijalne viškove zaposlenih manje sposobnim za novo zaposlenje, što poskupljuje njihovo otpuštanje i čini ga politički manje prihvatljivim.

2.98 Ako bi se prilagođavanje rashoda obrane zapadnoeuropskim standardima izvršavalo samo kroz smanjenje rashoda za plaće trebalo bi otpustiti između 16.000 i 20.000 zaposlenih. Ovo je gornja granica procjene pošto se ne očekuje da će se cjelokupno smanjenje rashoda provesti smanjenjem broja zaposlenih. Međutim, pri pokušaju da procijenimo troškove i uštede tog smanjenja dolazimo do dva scenarija. U prvom scenariju, svi zaposlenici koji su višak dobivaju jednokratnu otpremninu u visini od oko 5.000 USD po zaposlenom71 a nakon toga najvišu moguću nadoknadu za nezaposlene dok ne pronađu posao, s time da nitko ne ode u mirovinu. U drugom scenariju, 50% viška zaposlenik ide u mirovinu kao ratni veterani dok preostalih 50% ide u prijevremenu mirovinu kao pripadnici Hrvatske vojske. Rezultati oba scenarija prikazani su u tabeli:

Tabela 2.7: Godišnji socijalni trošak smanjenja broja zaposlenih u obrani (% BDP-a)

1. scenarij – bez mirovina; otpremnine i naknade za nezaposlene

2. scenarij – 50% mirovine ratni veterani i 50% mirovine HV-a

1.godina 2. godina pa do novog zaposlenja

1.godina 2. godina i dalje

0.46-0.57% 0.10-0.13% 0.47-0.59% 0.47-0.59%

2.99 I pet godina nakon posljednje vojne operacije rashodi za obranu i dalje su oko 0,8% BDP-a veći od prosjeka europskih zemalja, a istovremeno je sektor obrane odgovoran i za iznos dospjelih a neplaćenih obveza u iznosu od 0,65% BDP-a (1999.). Od 1999. godine transparentniji način prezentacije proračuna za obranu pridonio je širokoj raspravi o pitanju obrane unutar i izvan Sabora, potičući Vladu da provede daljnje smanjenje rashoda za obranu i uvede kvalitetniji proces upravljanja proračunom. Ukoliko Hrvatska uskladi svoju razinu rashoda za obranu sa onom u drugim europskim zemljama, to će donijeti dodatnu godišnju uštedu od oko 1% BDP-a. Međutim, najmanji socijalni trošak vezan za otpuštanja umanjiti će uštedu za 0,46-0,57% BDP-a u godini prilagodbe. Ovi će se troškovi smanjivati u daljnjim godinama, na iznose koji će, ovisno o izabranoj opciji, iznositi od 0,1 do 0,6% BDP-a narednih nekoliko godina.

2.100 Preporuke:

70 Analiza je provedena na malom ali jedinom dostupnom uzorku zaposlenika Ministarstva obrane, što obrazovnu strukturu djelatnika može prikazivati jedino boljom nego što to ona jest. 71 U skladu s važećim zakonskim pravilima o otpremninama, 5.000 USD je dobiveno množenjem prosječne plaće u sektoru sa procjenjenim prosječnim godinama staža u vojsci (trenutno oko 5 godina).

62

• Ukoliko Vlada želi prilagoditi rashode za obranu standardima zapadne Europe, bilo kao udio u BDP-u bilo kroz strukturu rashoda, najveći dio smanjenja treba doći kroz smanjenje broja zaposlenih;

• Kako bi se izbjegla negativna selekcija i zadržalo bolje kvalificirane zaposlenike, proces otpuštanja treba pažljivo osmisliti, uključujući i, ukoliko je to moguće, identifikaciju viška zaposlenih te davanje takvih otpremnina koje će omogućiti otpuštanje manje kvalificiranih zaposlenika ukoliko direktna identifikacija nije moguća;

• Potrebno je obratiti pažnju i na indirektne fiskalne troškove otpuštanja, u obliku mirovina i otpremnina, dok praksu odobravanja posebnih prijevremenih umirovljenja treba ukloniti;

• Potrebno je identificirati i prodati nepotrebnu imovinu i drugu sporednu aktivu u vlasništvu Ministarstva, te smanjiti uz to vezane troškove održavanja i administracije.

63

3. POBOLJŠANJE UPRAVLJANJA PRORAČUNOM

A. UVOD I PREGLED

3.1 U poglavlju 2 razmatrana su pitanja alokacije i efikasnosti koja su posebno važna zbog nastojanja Vlade da smanji ulogu javnog sektora u ekonomiji. Iako ovaj pregled daje jasne naznake područja u kojima je potrebna preorijentacija i restrukturiranje, on ne daje potpunu analizu rashoda u Hrvatskoj niti može zamijeniti politički proces određivanja strateških prioriteta Vlade. Zbog toga je važan dio reforme javnog sektora reforma načina upravljanja proračunom kako bi se osiguralo da institucionalni odnosi i procesi dozvoljavaju kreatorima politike donošenje strateških odluka temeljenih na potpunoj analizi rashoda, provođenje tih odluka, kontrolu i reviziju proračunskih rashoda, te stvaranje proračunskih procesa transparentnima za sve dijelove društva.

3.2 Ovo je poglavlje, stoga, usredotočeno na sustav fiskalnog upravljanja u Hrvatskoj te na ključne institucije uključene u taj proces. Ono također analizira proračunske operacije, načine donošenja odluka te načine na koje ključne institucije ispunjavaju svoje zadatke.

3.3 Hrvatska je u posljednjih deset godina već učinila znatan napredak u poboljšanju upravljanja javnim rashodima. Provedene su slijedeće ključne reforme:

• 1994. godine usvojen je novi Zakon o proračunu;

• priprema se Konsolidirani račun riznice;

• postignut je napredak u privatizaciji i restrukturiranju financijskog sustava;

• 1993. godine je osnovana državna revizija;

• početkom devedesetih je provedena reforma Službe društvenog knjigovodstva, i

• 1996. godine je uveden trogodišnji program javnih investicija. Sve ovo je još impresivnije ako znamo da je provedeno u vrijeme tranzicije prema tržišnoj ekonomiji, stvaranja neovisne države, ratnog sukoba i nakon toga obnove ratom uništene zemlje.

64

3.4 Kao rezultat tih reformi, postojeće fiskalno upravljanje možemo opisati na slijedeći način: državni proračun i računovodstvo vode se na gotovinskoj osnovi te financijsko upravljanje uglavnom provode ministarstva. Glavni procesi su:

• Priprema proračuna. Osnovni zadatak pripreme proračuna, planiranja i poboljšanja efikasnosti i učinkovitosti javnih rashoda je decentraliziran na ministarstva;

• Izvršenje proračuna i upravljanje gotovinom (cash management). Izvršenje proračuna je centralizirano u Ministarstvu financija, ali se cash management provodi putem računa svakog od ministarstava. Cash management je centraliziran u okviru Konsolidiranog računa riznice (jedinstveni račun riznice); i

• Interna kontrola i revizija. Odgovornost za internu kontrolu i reviziju snosi svako ministarstvo za sebe.

3.5 Iako je standardna praksa da resorna ministarstva preuzimaju vodeću ulogu u planiranju za svoj sektor, središnja je uloga Ministarstva financija postavljanje standarda, koordiniranje financijskih pitanja cijele države, analiziranje mjera i kretanja proračuna, te podržavanje Vlade koja donosi odluke. U Hrvatskoj upravo te centralne funkcije Ministarstva financija nisu dovoljno dobro razvijene. Ministarstvo ima ograničene kapacitete za razvoj različitih proračunskih scenarija, provođenje reforme javnih financija, praćenje i kontrolu trošenja te provođenje trenutnih zakona i uredbi.

3.6 Dodjeljivanje funkcija definiranja politika resornim ministarstvima unutar središnje države bez adekvatnog razvoja funkcija središnjeg financijskog upravljanja dozvoljava upotrebu nestandardnih metoda koje rezultiraju različitim stupnjevima kvalitete podataka i procesa potrošačkih jedinica, te stvaraju nesigurnosti u pogledu trošenja, računovodstvenog knjiženja i rezultata programa. Uslijed toga sadašnji sustav javnih financija u Hrvatskoj ima ograničene mehanizme odgovornosti za upravljanje financijama ili stvarne rezultate trošenja proračunskih sredstava.

3.7 Zbog spomenutih karakteristika proračunskog procesa, ključni elementi strategije poboljšanja proračunskih ostvarenja trebali bi uključivati:

• Jačanje središnje organizacije nadgledanja proračuna, funkcije riznice i interne kontrole;

• Razvijanje standardiziranih računa, proračuna i postupka upravljanja javnim financijama;

• Jačanje mehanizama provedbe kroz poboljšanjee interne kontrole i revizije; i

• Uključivanje svih prihoda i rashoda u proračun kako bi se olakšalo vođenje javnih financija na nacionalnoj razini.

3.8 Ovo poglavlje analizira prethodno navedena pitanja proračunskog upravljanja te razmatra adekvatni obuhvat proračuna i ključne dijelove proračunskog procesa; uključujući izvršenje proračuna, kontrolu i reviziju. Također, analizira uključenost

65

glavnih dijelova institucija proračunskog procesa i predlaže promjene u trenutnim odnosima. Poglavlje je organizirano na slijedeći način: dio B govori o općim proračunskim pitanjima, uključujući sveobuhvatnost trenutnog proračuna, te rezultate procesa proračunske kontrole. Dio C analizira trenutne procese pripreme proračuna, a dio D izvršenje proračuna, internu reviziju, razinu kontrole u izvršenju proračuna više nego što analizira sam proces izvršenja proračuna, te trenutnu strukturu interne kontrole. Dio E ukratko analizira ulogu Sabora i Državne revizije. Dio F daje opću procjenu važećeg Zakona o proračunu, s posebnim naglaskom na postojeće financijsko upravljanje te načine na koje se ono može poboljšati putem izmjena Zakona. Svaki dio daje niz preporuka za poboljšanje upravljanja javnim rashodima u Republici Hrvatskoj. Sve su preporuke zatim sumirane u Dodatku B.

B. OPĆA PRORAČUNSKA PITANJA

3.9 Prije analize procesa proračunskog upravljanja, važno je ispitati obuhvat proračuna kako bi bili sigurni da je on sveobuhvatna mjera fiskalne aktivnosti u zemlji. Analiza provedena u ovom izvješću, u uskoj suradnji s USAID-om, pokazuje da trenutni proračun u Hrvatskoj nije sveobuhvatan promatrano sa četiri ključna stajališta:

• U proračun nije uključeno pet izvanproračunskih fondova;

• I dalje postoje prihodi izvan proračuna i izvanproračunskih fondova;

• Gotovinski sustav proračuna uzrokuje gomilanje neplaćenih obveza koje se ne vide u proračunu;

• Zakoni koji se donose izvan proračunskog procesa uzrokuju prekoračenja proračuna.

3.10 Postojeći proračun u Hrvatskoj ne uključuje svu nacionalnu potrošnju. Pet izvanproračunskih fondova72 u 1999. godini zajedno alociraju više od 2% rashoda (od 34,4 milijarde kuna ukupnih rashoda) van proračuna.73 Uključujući izvanproračunske fondove kao dio ukupnih rashoda, proračun za 1999. godinu sadržavao je samo 51% ukupnih rashoda (bez neplaćenih obveza i unutardržavnih transfera). Štoviše, uslijed zadnjih kretanja, izvanproračunska potrošnja će premašiti proračunsku potrošnju. Naime, između 1997. i 1999. godine proračun se povećao za 22%, a izvanproračunska potrošnja za 35%.

3.11 Zadržavanje pet izvanproračunskih fondova izvan proračuna može pogrešno prikazati financijske uvjete središnjeg proračuna. Jaz između prihoda i rashoda svih pet fondova povećao se sa 6 milijardi kuna deficita u 1997. godini na 13,2 milijardi u 1999. godini, od čega je većina financirana transferima iz središnjeg proračuna. Ukupni deficit izvanproračunskih fondova od 13,2 milijarde kuna u 1999. godini činio je 38% njihovih rashoda i 62% prihoda. Štoviše, ovi fondovi akumuliraju i neplaćene obveze koji čine realnu obvezu proračuna bez obzira što se vode izvan proračuna. Samo je HZZO 72 HZMO, HZZO, HZZ, Fond dječjeg doplatka i javno poduzeće Hrvatske vode. 73 Izvor: Tabela 11., strana 20, Mjesečni statistički prikaz Ministarstva financija, RH; Zagreb, svibanj 2000.

66

akumulirao 3,5 milijardi kuna neplaćenih obveza sve do 1999. godine. Pritisak koji ovi deficiti i neplaćene obveze čine na službeni proračun samo će se povećavati u budućnosti. Štoviše, doprinosi za dva od pet fondova su ukinuti, te se njihovi rashodi direktno pokrivaju iz proračuna (1. srpnja 1998. godine ukinuti su doprinosi za Fond dječjeg doplatka i javno poduzeće Hrvatske vode).74

3.12 Sva javna sredstva trebaju podlijegati istim zakonima, kontrolama i standardima odgovornosti. Posebno zbog njihove veličine i rasta, te akumulacije neplaćenih obveza, svi izvanproračunski fondovi se trebaju uključiti u proračun. Iako unutar proračuna, ove se aktivnosti mogu voditi zasebno unutar Računovodstva fonda, ali tako da podliježu istim uvjetima pripreme i izvršenja kao i druga javna sredstva.

3.13 Preporuke:

• Izmijeniti Zakon o proračunu na način da se izvanproračunski fondovi uključe u proračun.

• Fond dječjeg doplatka i javno poduzeće Hrvatske vode, koji više nemaju svoje izvore prihoda, pretvoriti u programe unutar resornih ministarstava.

3.14 Osim doprinosa za izvanproračunske fondove, ministarstva također primaju izvanproračunske prihode od naknada, dozvola i drugih aktivnosti. Vlastiti prihodi su u 1999. godini procijenjeni na iznos od 1,75 milijardi kuna ili 3,8% proračunskih prihoda, a samo 80 milijuna kuna (4,5% vlastitih prihoda) ovih prihoda je bilo uključeno u proračun. Naime, ministarstvima je dozvoljeno da ove prihode zadržavaju kao ‘vlastite’, te da ih troše po vlastitom izboru.

3.15 Nedostatak transparentnosti, zbog kojeg rezultati tih prihoda ostaju izvan proračuna, izvrće odluke donositelja odluka o raspodjeli tih sredstava. Isto tako spriječava zastupnike u Saboru i građane da donose informirane odluke o državnim programima i aktivnostima. Konačno, u postojećem gotovinskom proračunu postoji prostor za stvaranje obveza po osnovi vlastitih prihoda koje premašuju raspoložive prihode, a koje će opet pasti na teret središnjeg proračuna.

3.16 Preporuka:

• Uključiti sve izvore prihoda u proračun. Ministarstvima i dalje može biti dozvoljeno da zadrže vlastite prihode za vlastitu upotrebu, ali moraju se uključiti u prijedlog proračuna i podlijegati istim proračunskim kontrolama kao i druga javna sredstva.75

3.17 Osnovni test svakog sustava javnih financija je sposobnost kontrole proračunske potrošnje. U gotovinskom sustavu proračuna promatranje samo službenog deficita može

74 Izvor: Ibid, strana 30. 75 Ako se ministarstvima ne dozvoli korištenje prihoda koje prikupe to će eliminirati poticaj da stvaraju i prikupljaju prihode. Tamo gdje se aktivnosti stvaranja prihoda natječu s privatnim sektorom ili su subvencionirane od strane središnjeg proračuna, bilo bi prikladnije te prihode staviti u središnji proračun nego ostaviti pojedinom ministarstvu.

67

zavarati. Gotovinski rashodi mogu se naravno ‘kontrolirati’ na način da se obveze ne plaćaju. Nadalje, ako interna kontrola i revizija nisu dobro postavljene, proračunski korisnik može ne unijeti obvezu u računovodstveni sustav i dugo nakon što je ova već dospjela. U Hrvatskoj je značajna akumulacija neplaćenih obveza znak da proračuni nisu kontrolirani. U Knjizi II proračuna za 2000. godinu, Ministarstvo financija je identificiralo 9,5 milijardi kuna postojećih neplaćenih obveza. Od toga, oko 6 milijardi kuna (8,5% ukupnih izvanproračunskih i proračunskih rashoda u 1999. godini) je akumulirano tijekom 1999. godine od strane izvanproračunskih i proračunskih izvora.

3.18 Izvješće o obvezama iz kolovoza 2000. godine, financiran od strane USAID-a, pokazuje da gotovo jedna trećina neplaćenih obveza s kraja 1999. godine potječe iz tekuće potrošnje.76 Iz razgovora s djelatnicima Uprave za izvršenje proračuna Ministarstva financija došlo se do saznanja da oni zaprimaju zahtjeve za plaćanje proračunskih rashoda i nakon što su dobra i usluge zaprimljena od strane države, odnosno nakon što država već ima financijsku obvezu platiti.

3.19 Štoviše, neki se državni rashodi pojavljuju ‘automatski’ iz razloga što neki programi, poput zdravstvenog osiguranja, imaju obveze i prava određene zakonom. HZZO nema mogućnosti izmjene visine rashoda koji proizlaze iz zakonskih obveza i prava, a isto tako ne može odrediti razinu prihoda za financiranje svojih aktivnosti. I kada postoji strukturna neravnoteža između prihoda i rashoda, porast obveza iznad proračunskog ograničenja je automatski.

3.20 Što se tiče proračunskih rashoda, trenutni Zakon o proračunu nalaže Vladi da provede zakonske izmjene u cilju poštivanja razine proračuna, ali i Saboru da identificira izvore sredstva za svako povećanje rashoda ili smanjenje prihoda. Iako se ove odredbe ne primjenjuju uvijek na proračunsku potrošnju, uopće se ne odnose na izvanproračunsku potrošnju. Naime, ako Vlada smanji proračunske doprinose HZZO-a, Zavod automatski počinje stvarati neplaćene obveze, a Vlada nema nikakvu obvezu da uravnoteži proračun. Naravno, u određenom trenutku Vlada se mora pobrinuti za neplaćene obveze, posebno kada one počnu utjecati na pružanje zdravstvenih usluga.

3.21 Preporuke:

• Usvojiti modificirani obračunski sustav proračuna (na bazi ugovornih obveza), u kojem se prihodi priznaju kada su mjerljivi i dostupni, a rashodi kada nastanu (bez obzira na to kada su plaćeni). Ovo zahtijeva izmjenu Zakona o proračunu.

• Usvojiti standard da Ministarstvo financija analizira i odobrava sve ugovore prije njihova potpisivanja. (Vidi Okvir 3.1 za detalje).

76 “Identification, Review and Analysis of Recorded and Unrecorded Liabilities,” USAID Fiscal Reform Program, Prepared by Paul Stroh, KPMG Barents Group LLC, August 2000, p.5.

68

Okvir 3.1: Prijedlozi za poboljšanje kontrole obveza

• Ministarstva moraju imati potpisanu izjavu od strane Ministarstva financija koja dokazuje da postoje sredstva, da je ugovor unutar proračunskih iznosa i da uvjeti ugovora odgovaraju trenutnim financijskim odredbama i odredbama o javnim nabavama.

• I ministarstva i prodavatelji moraju biti svjesni da se, ukoliko Ministarstvo financija nije parafiralo ugovor, ugovor smatra nevaljalim i troškovi po osnovi tog ugovora neće biti plaćeni.

• Prodavatelji moraju zatražiti odobrenje ugovora od strane Ministarstva financija prije nego isporuče dobra i usluge i očekuju plaćanje. Suradnja s prodavateljem je glavni element kontrole obveza jer spriječava isporuku dobara i usluga u slučaju da nema dostupnih sredstava. U slučaju HZZO-a ova pravila treba postaviti pažljivo kako ne bi utjecala na isporuke medicinskih i drugih potrebnih zaliha.

• Ministarstva financija treba osnovati “povjerenstvo za reviziju ugovora” s 30 i više službenika koji bi analizirali sve ugovore. Voditelj povjerenstva treba biti djelatnik Ministarstva financija, a članovi mogu biti iz drugih ministarstava (uz uvjet da ti službenici ne vrše analizu ugovora unutar svog ministarstva).

• Službenici Ministarstva financija trebaju sastaviti listu ugovornih odredbi na koje treba obratiti pažnju pri analizi, te listu osoba u odjelu za izvršenje proračuna ili konsolidaciju proračuna koje se mogu kontaktirati u vezi dostupnosti sredstava.

• Uspostaviti bazu podataka o svim zaprimljenim i odobrenim ugovorima, što je osnova sustava praćenja i kontrole obveza.

• Kako bi proces bio operativniji moraju se postaviti granice za odabir projekata koje treba provjeriti, npr. svi ugovori iznad 100.000 kuna idu na provjeru. Jednom kada Min. financija stekne razumnu kontrolu nad obvezama i razvije ostale procedure (SAP-ov modul obveza), tada se može raspustiti Povjerenstvo.

• Druge obveze proizlaze iz zapošljavanja službenika i namještenika. Uprava za izvršenje proračuna trenutno zaprima liste zaposlenika u svakom ministarstvu prije nego što odobri platnu listu. Proces se mora pažljivo nadgledati kako bi bili sigurni da se provodi zabrana zapošljavanja. Trebalo bi jasno dati do znanja ministarstvima da se neće izvršiti plaćanja zaposlenika koji su zaposleni unatoč zabrani zapošljavanja ili koji prelaze proračunske okvire.

3.22 Postoje različiti načini financiranja programa. Najizravniji i najtransparentniji način je da se jednostavno sredstva za projekt ili program naznače izravno u godišnjem proračunu. Drugi, manje transparentan način financiranja programa je obvezno trošenje. Obvezno trošenje uključuje zakone, najčešće donesene izvan proračunskog procesa, koji zahtijevaju izvršenje određenih rashoda ili transfera. Može se činiti da takvi zakoni nemaju direktnih troškova jer samo zahtijevaju ‘realokaciju’ rashoda unutar trenutnih proračunskih agregata. Međutim, oni imaju troškove jer smanjuju proračunsku transparentnost, izbjegavaju proračunskog ograničenja i limitiraju mogućnosti Vlade da kontrolira trošenje tijekom izvršenja proračuna.

69

3.23 Primjer obveznog trošenja u sustavu hrvatskih javnih financija je članak 28. Zakona o pravima hrvatskih branitelja (NN 108/96.), koji nalaže da se 2% od svakog projekta izgradnje financiranog iz proračuna transferira Ministarstvu za javne radove (bivše Ministarstvo graditeljstva, obnove i javnih radova) za ratne veterane. Podržavanje ratnih veterana vrijedan je razlog, te ako Vlada i Sabor odluče da ovaj program zavrjeđuje podršku, sredstva za tu aktivnost bi trebalo direktno odrediti u godišnjem proračunu.

3.24 Financiranje programa kroz netransparentne obvezne transfere iz kapitalnih projekata ima nekoliko problema:

• Iskrivljuje trošak drugih kapitalnih projekata (naime proračunski se trošak povećava za 2% kako bi se pokrili troškovi transfera).

• Čini nesigurnim financijski okvir za programe ratnih veterana jer potpuno ovisi o iznosu kapitalnih projekata u proračunu

• Izbjegava godišnje odluke Vlade i Sabora o iznosima proračunskih sredstava za provođenje programa veterana.

• Financira nekapitalne programe kapitalnim rashodima, čime se može stvoriti prostor kroz koji se posuđivanje koristi za financiranje tekućih proračunskih rashoda.

3.25 Mnogo češći primjer obveznog trošenja javlja se u zdravstvenom osiguranju i zdravstvenim uslugama. Zdravstveni zakoni definiraju zdravstvene naknade i usluge koje se moraju platiti iz osiguranja i stanovništvo koje prima naknade. Ova dva uvjeta određuju rashode zdravstvenih programa. Ti se rashodi, stoga, ‘automatski’ pojavljuju svake godine bez ikakve državne intervencije u godišnjem Zakonu o izvršenju proračuna. Ova situacija postaje problematična kada se prihodi određuju godišnjim zakonom o proračunu, te se javlja strukturna neravnoteža između prihoda i rashoda, a HZZO nema ovlasti za kontrolu rashoda.

3.26 Naknade za socijalnu zaštitu također spadaju u kategoriju obveznog trošenja, jer su i naknada i primatelji definirani zakonom. Financiranje socijalnih naknada uglavnom ostaje u godišnjem proračunu, ali se problemi javljaju kad godišnji proračun smanji alokaciju za socijalne naknade, a temeljni zakon i dalje određuje iste iznose naknade za iste korisnike. U slučaju da se ne izmijeni temeljni zakon neizbježno je nastajanje neplaćenih obveza.

3.27 Preporuke:

• Identificirati one programe ili aktivnosti u kojima je stvarna potrošnja određena zakonima koji su izvan proračunskog procesa.

• Identificirati sve obvezne transfere sredstava unutar proračuna, kao što je 2% -tni transfer iz kapitalnih projekata za ratne veterane.

70

• Promijeniti programe financirane putem tih transfera u direktne proračunske subvencije, ukoliko ne postoji argumentirani razlog ili javna korist od ovakvog načina planiranja proračuna.

C. PRORAČUNSKI PROCES

3.28 Postojeći Zakon o proračunu Republike Hrvatske (Narodne novine br.92/94) određuje glavne korake proračunskog procesa (vidi Okvir 3.2).77 Kao što je već spomenuto, važnu ulogu u procesu nastajanja proračuna imaju resorna ministarstva. Naime, Vlada se uvelike oslanja na resorna ministarstva kako bi osigurala optimalnost sektorskih politka, učinkovito i efikasno trošenje, te provođenje programa sukladno zdravim financijskim načelima.

3.29 Proračunski proces započinje u Ministarstvu financija kada Uprava za makroekonomske prognoze napravi makroekonomske i fiskalne prognoze. Temeljem tih prognoza, Uprava za pripremu proračuna određuje ukupnu granicu rashoda i visinu rashoda za svako ministarstvo. Procjene su uglavnom temeljene na alokacijama iz prethodne godine, te mogu odražavati neke već poznate državne prioritete. Međutim, ključni je problem nedostatak integracije strateških prioriteta u proračunske raspodjele.

3.30 ProministarsMinistarprocesa7

politiku,program

77 Dodatakinformacij78 Za vrijeNaime, zatroškova i

Okvir 3.2: Hrvatska: Vremenski plan pripreme proračuna Srpanj Ministarstvo financija priprema ekonomska i fiskalna načela

za proračunsku godinu, uključujući pravila i ciljeve fiskalne politike, te procjene prihoda i rashoda, te ih dostavlja Vladi.

Rujan Ministarstvo financija šalje okružnicu, koja uključuje procedure, rashodne ciljeve i rokove za izradu proračuna ministarstvima. Okružnica se temelji na Načelima fiskalne politike odobrenim od strane Vlade.

10. listopad Ministarstvo financija podnosi proračun Vladi na raspravu. 15. studeni Vlada RH podnosi proračun Saboru.

računske alokacije se dostavljaju ministarstvima u obliku okružnica, i tva ne započinju izradu svojih proračuna sve dok ne zaprime Okružnicu

stva financija. Ministarstva su uglavnom pasivni sudionici proračunskog 8; ne razvijaju različite proračunske scenarije i mjere vezane uz proračunsku ne pripremaju opcije smanjenja rashoda, te ne pripremaju prijedloge novih a smanjenja rashoda prije nego što zaprime Okružnicu.

B daje detaljnu kronologiju postojećeg proračunskog procesa u Hrvatskoj, uključujući i vrste a koje kruže između sudionika procesa. me pripreme ovog izvješća Ministarstvo rada je započelo razvijati proaktivnu razvojnu funkciju. proračun 2001. godine proračunski odjel je pripremio za ministra listu prijedloga za smanjivanje utvrđivanje prioriteta.

71

3.31 Jednom kada zaprime Okružnicu Ministarstva financija, ministarstva počinju pripremu svojih proračunskih zahtjeva. Zahtjevi se obično pripremaju u dva ili tri zasebna dijela ovisno o vrsti ministarstva:

• Tekući rashodi • Kapitalni rashodi • Transferi

3.32 Tekući rashodi se pripremaju na temelju tradicionalne metode temeljene na tekućim troškovima ili na način da se razina aktivnosti iz prethodne godine pomnoži s prosječnim troškom (korigiranim za inflaciju) kako bi se dobio proračun ‘tekućih usluga’, ili korigiranjem tekućih usluga za ‘potrebnu’ razinu aktivnosti. Ove procjene pripremaju programski uredi unutar ministarstava (ili socijalne organizacije tamo gdje usluge isporučuje treća strana). Proračunski odjel Ministarstva provodi minimalnu reviziju zaprimljenih zahtjeva, uglavnom provjeravajući usklađenost s normativnim odredbama troškova.

3.33 Zahtjevi za kapitalne rashode pripremaju se odvojeno od tekućih rashoda. Proračunski odjeli ministarstava imaju posebne odjele za kapitalne investicije koji pripremaju zahtjeve. Ministarstva pokušavaju odrediti prioritete projekata, ali ne provode detaljne analize troškova projekata, neophodnosti projekata itd. Uglavnom se analiza djelatnika proračunskih odjela svodi na procjenu troškova projekata u odnosu na prošlogodišnje troškove. Kapitalni se projekti mogu svrstavati po normativnim odredbama (npr. broj bolničkih kreveta na 1.000 stanovnika), ali ne i po odredbama strategije sektorskog razvoja. Unatoč traženjima Ministarstva financija da se dostave procjene operativnih troškova za nove kapitalne rashode, nije jasno da li se ti podaci koriste (a u nekim slučajevima ni da li uopće postoje), i da li su uključeni u planove tekućih rashoda. U Hrvatskoj se proračun tradicionalno promatra na razini jedne godine, a ne više godina, što utječe na kapitalne rashode, te nije transparentno za donositelje odluka.

3.34 Kapitalni projekti mogu djelomično biti financirani u godišnjim proračunima. Na primjer, projekt izgradnje škole može primiti iz tekućeg proračuna dovoljno sredstava za započinjanje gradnje (npr. 15% troškova projekta), uz pretpostavku da će preostali dio sredstava biti financiran godišnje sve do završetka projekta. Ovakav pristup omogućava Vladi da financira veći broj novih projekata godišnje, ali može značiti da ovi tekući rashodi postaju obveza u narednim godinama (zauzimajući mjesto novih investicija).

3.35 Transferi drugima također nisu podložni strogim analizama od strane proračunskih odjela resornih ministarstava. Resorna ministarstva prosljeđuju Okružnicu Ministarstva financija korisnicima sredstava, tražeći njihov prijedlog proračuna. Ponovo se revizija vrši samo na razini normativnih troškova inputa, te ukoliko nema nikakvih problema s troškovima, resorno ministarstvo jednostavno proslijedi proračunski zahtjev Ministarstvu financija.

3.36 Ministarstva uglavnom predaju svoje cjelokupne zahtjeve (tekuće, kapitalne i transfere) Ministarstvu financija, ne vodeći pri tom računa o razinama rashoda navedenim

72

u Okružnici. Naime, ministarstva smatraju da je važno upozoriti Ministarstvo financija da ‘oni zaista moraju ispuniti svoje ciljeve’, ali obično njihovi zahtjevi ne sadrže opširna opravdanja proračuna pa čak ni objašnjenja na što će utrošiti zatražena sredstva.

3.37 Ministarstvo financija obično smanjuje zahtjeve ministarstava na ciljanu razinu ili čak i ispod toga, ukoliko su proračunska očekivanja narušena. Evidentan je nedostatak rasprave ili dijaloga, a Ministarstvo financija ne razmatra u detalje zahtjeve ili raspravlja odluke ministarstava. Ministarstvima nisu dana nikakva usmjerenja u svezi područja u kojima treba smanjiti rashode ili u kojima to ne treba. Resornim je ministarstvima ostavljeno da sami donesu najbolju profesionalnu odluku. Ova praksa ograničava mogućnosti Ministarstva financija i Vlade da spriječe resorna ministarstva od donošenja neargumentiranih političkih odluka. Također, javlja se još jedan problem: obvezni i diskrecioni izdaci nisu jasno identificirani, što doprinosi neadekvatnoj raspravi o proračunskim alokacijama.

3.38 Ovaj kratki pregled proračunskog procesa u Hrvatskoj ukazuje na potrebu za mnogo jačim proračunskim procesom sa strožim odgovornostima i pojačanim dijalogom. Područja poboljšanja uključuju:

• Korištenje višegodišnjeg proračunskog okvira

• Korištenje objektivne analize odluka, tekućih troškova i mogućih opcija

• Bolju dostupnost podataka (računovodstveni sustav)

• Dostupnost podataka o rezultatima i usredotočenost na rezultate

• Jačanje povezanosti između pripreme i izvršenja proračuna. 3.39 Postojeći proračunski proces u Hrvatskoj je poznat po nedostatku objektivnih analiza i pripreme službenih smjernica za donositelje odluka. Različite analize su neophodne za podupiranje različitih vrsta odluka u procesu donošenja proračuna. Tabela 3.1 navodi vrste analiza koje bi trebalo provoditi, te koje bi državne organizacije trebale provoditi takve analize. Tabela 3.1 također objašnjava kako se te analize trenutno provode u Hrvatskoj. Analize su svrstane prema razini agregiranosti sredstava koja se razmatraju: makroekonomski pokazatelji, proračun javnog sektora (visina potrošnje javnih sredstava); sektorska i funkcionalna alokacija (unutar potrošnje javnog sektora); organizacijska (prevođenje sektorske ili funkcionalne alokacije na alokaciju po ministarstvima); te tradicionalniji pregled proračuna (po programima i potrošačkim jedinicama).

3.40 Pri donošenju godišnjih proračuna, vlade su često u iskušenju korištenja preoptimističnih makroekonomskih prognoza kako bi povećali procjene prihoda i umanjile očitu potrebu smanjivanja rashoda. Ove preoptimistične prognoze, s jedne strane, doprinose nastavku gomilanja neplaćenih obveza i nedostatku financijskih sredstava, a s druge strane to može narušiti stav inozemnih kreditora o ekonomskom upravljanju i rezultatima ekonomske politike. Međunarodna financijska tržišta brzo otkrivaju preoptimistične ekonomske prognoze, i Vlada tada odaje utisak izbjegavanja

73

vjerodostojnog fiskalnog upravljanja. Ove se sumnje mogu odraziti na ocjenu rizičnosti zemlje, povećavajući premije za strano zaduživanje.79 Korištenje umjerenih prognoza povećava vjerojatnost da će gospodarstvo rasti brže od prognoza, te dovesti do stvaranja viška prihoda, koji se mogu investirati ili sa kojima se može otplatiti dug. Za razliku od toga, preoptimistične prognoze smanjuju mogućnosti dobrih vijesti.

Tabela 3.1: Skup analiza u proračunskom procesu

‘Najbolja praksa’ proračunskog procesa Sadašnja praksa u Hrvatskoj Vrsta

analize Opis Odgovorna

organizacija Odgovorna organizacija

Analize koje se provode

Makroekonomska

Procjene makroekonomskog okruženja, s posebnim osvrtom na interaktivne veze između državnih prihoda, rashoda i gospodarstva.

Ministarstvo financija ili gospodarstva, središnja banka, profesionalni djelatnici u zakonodavstvu, ili svi

Ministarstvo gospodarstva, Makroekonomski odjel Ministarstva financija

Da. Prognoze razvijene u Ministarstvo financija. Ministarstvo gospodarstva uključeno u donošenje fiskalne politike.

Proračun javnog sektora

Uz dane makroekonomske procjene i ekonomsku politiku, pregled ključnih državnih varijabli: stope poreza (vrste i iznosi); rashodi (tekući i kapitalni); deficiti i dug (iznos, buduća politika i financiranje); pitanja novčanog tijeka.

Min, financija ili gospodarstva, profesionalni djelatnici u zakonodavstvu

Ministarstvo financija

Ne. Postoje podaci o procijenjenim rashodima i deficitima, ali se ne provodi analiza o adekvatnoj veličini uloge države, učinku državnih odluka na gospodarstvo, ili ograničenjima državnih rashoda.

Sektorska/ Funkcionalna

Pregled glavne funkcionalne klasifikacije sektora državnih rashoda (npr. zdravstvo, obrazovanje, socijalna zaštita, obrana, pravosuđe), uključujući i nekoliko pokazatelja nacionalne koristi za svaku od funkcija (npr. očekivani životni vijek, razina obrazovanja). Uključuju međunarodne usporedbe (regionalni prosjeci kao i dobre i loše usporedbe). U vrlo širokom smislu mogu pokazati gdje su potrebne dodatne investicije, te iz kojih sektora one mogu doći. Ova analiza obično započinje od ukupnih mjera postavljenih u prethodnoj analizi, i usredotočena je na to kako najbolje raspodijeliti prihode. Osim na rashode nacionalne države pažnju treba usmjeriti i na rashode konsolidirane države i udio nacionalne države. Za ovu je analizu potrebno imati jasno razgraničene uloge nacionalne i lokalne države.

Ministarstvo financija ili gospodarstva i/ili ured premijera. Nezavisna analiza može biti provedena od strane profesionalnih djelatnika u zakonodavstvu.

Ministarstva Ne. Trenutni proces pretpostavlja da se ove analize vrše na razini ministarstava. Međutim, ministarstva ne provode ove analize.

79 Primjer za Hrvatsku je ocjena Merill Lyncha od 5. lipnja 2000. godine u Emerging Markets Daily u kojoj je navedeno sljedeće ‘ BDP se u 1999. godini smanjio za 0,3%, a proračun za 1999. godinu je bio temeljen na pretpostavci od 5,5%. Jasno je da je pretpostavka o rastu u vrijeme kada je donešena bila preoptimistična.’

74

‘Najbolja praksa’ proračunskog procesa Sadašnja praksa u Hrvatskoj Vrsta

analize Opis Odgovorna

organizacija Odgovorna organizacija

Analize koje se provode

Organizacijska

Uz dane sektorske politike, ova se analiza usredotočuje na načine najbolje raspodjele sredstava unutar sektora i funkcija između državnih institucija koje provode programe rashoda (npr. Ministarstvo zdravstva). U ovu je razinu analize uključen i pregled organizacijskih pitanja (npr. zdravstveni programi ili rashodi koji nastaju u nekoliko različitih ministarstava, ili ciljevi zdravstvene politike koji prelaze organizacijske granice). Mjere organizacijske i programske izvedbe moraju biti uključene. Pitanja uspješnosti i efikasnosti također su faktori analize. Također, odluke moraju sadržavati rezultat interne, eksterne revizije ili revizije poslovanja, ocjene programa, znanstvenog istraživanja itd.

Min.financija ili gospodarstva. Implicitno mogu raditi sve državne organizacije, iako se ne bave alokacijom između ministarstava, već više individualnim programima. Također mogu ih provoditi profesionalni djelatnici u zakonodavstvu ili djelatnici ili članovi Odbora za proračun.

Implicitno u svakom ministarstvu.

Ne provodi se sustavna analiza u Ministarstvu financija. Ne provodi se analiza po ministarstvima.

Analiza proračuna

Tradicionalna analiza proračuna s detaljnim zahtijevima ureda i programa nadređenih organizacija, uključujući i usklađivanje zahtijeva s ograničenjima. Može se baviti i metodama programa i aktivnosti (načini postizanja određenih ciljeva, kao što je regulacija, direktno obavljanje usluga, dotacije, itd.). Naglasak je na uspješnosti i efikasnosti. Također se bavi organizacijskim pitanjima (broj zaposlenih, proračun za plaće, prosječni iznos plaća, nabava opreme). Uključuje analize projekata, investicijskih i tekućih rashoda.

Ured za nacionalni proračun (obično u Ministarstvo financija ili gospodarstva), te svako ministarstvo. U određenom dijelu može provoditi i odbor ili zakonodavna organizacija; može biti orijentiran organizacijski ili problemski (npr. troškovi putovanja, administrativni rashodi)

Ne postoji. Ne. Ministarstva provode određene input analize, ali uglavnom koristeći razinu troškova iz prethodne godine kao osnovu za proračunske zahtjeve. Proračun predočen Saboru je organiziran po organizacijskim jedinicama a ne po programima, te nije odmah podložan programskoj analizi.

3.41 Preporuke:

• Prikupiti ekonomske prognoze od nekoliko vodećih privatnih i javnih agencija kako bi raspolagali kvalitetnijom osnovom za ocjenu državnih prognoza;

• Izmijeniti Zakon o proračunu tako da zahtijeva transparentan prikaz ekonomskih procjena na kojima se temelji proračun.

3.42 Eksplicitniji analitički materijali moraju se pripremiti vezano za sektorsku i funkcionalnu alokaciju javnih sredstava. Trebali bi uključivati ocjenu relativnih povrata na dodatne sektorske investicije (npr. dodatne ekonomske koristi dodatnih rashoda u obrazovanje ili infrastrukturu), ovisno da li nacija postiže željene ciljeve u svakoj funkciji ili sektoru, te da li su ti rezultati postignuti na najefikasniji mogući način (npr. da li

75

Hrvatska troši više po glavi stanovnika na obrazovanje i pri tome postiže iste rezultate kao susjedne zemlje). Za prvotno poboljšanje odluka o raspodjeli sredstava najlakše je započeti sa sektorskom/funkcionalnom analizom i možda sa širom organizacijskom analizom.

3.43 Preporuke:

• Poboljšati sektorsku analizu na kojoj se temelji proračun;

• U kratkom roku koristiti međunarodnu tehničku pomoć za popunjavanje analitičkog jaza.

Analiza proračuna se često odnosi na proračunsku i programsku analizu; ona treba koristiti sve dostupne financijske podatke i baze podataka, informacije internih i eksternih revizija, podatke o izvedbi, relevantne znanstvene ili istraživačke dokumente za ocjenjivanje i predlaganje razina financiranja programa i aktivnosti (vidi Okvir 3.4 za neke od ocjena koje treba razmatrati kada se određuju novi iznosi proračuna za programe). U Hrvatskoj nema organizacije koja provodi proračunsku i programsku analizu, ili je odgovorna za provođenje takve analize. Trenutno se proračunska analiza odnosi na dodatne razlike u rashodima u odnosu na prethodnu godinu i godišnja proračunska ograničenja. Preporuka ove analize je da se provede obuhvatnije financijsko ocjenjivanje koje bi trebalo uzeti u obzir pri raspodjeli financijskih sredstava.

3.44 Preporuke:

• Razviti analitičke sposobnosti djelatnika proračunskog odjela (obuka).

• Reorganizirati proračunski odjel tako da se svakom ministarstvu ili sektoru dodjele djelatnici odjela za proračun koji bi radili na razvoju programa u ovim područjima, te povećati broj djelatnika s analitičkim vještinama.

• Koristiti analitičke materijale, uključujući pisane istraživačke dokumente, kao dio procesa razvoja proračuna.

• Uvođenje proračunskog odjela u Zakon o proračunu, određivanje njegovih odgovornosti, kako bi se naglasila važnost analiza i rada u proračunskom odjelu.

76

3.45 Informacije su donositeljima odluka i javnosti dostupne putem proračunskog dokumenta temeljenog na kontnom planu. Priroda i vrsta dostupnih informacija određuje transparentnost i mogućnost korisnika informacija za donošenje racionalnih odluka.

Postojeći Zakon o proračunu temeljen je primarno na trenutnom kontnom planu, s malo informacija o programima i aktivnostima unutar ministarstava. Donositelji odluka izvan ministarstava imaju malo saznanja o načinu korištenja novca.

3.46 Na primjer, u Ministarstvu zdravstva, ukupna su proračunska sredstva podijeljena na dva ‘programa’, na samo Ministarstvo i na Crveni križ. U proračunu za 2000. godinu 99,8% ukupnih rashoda Ministarstva zdravstva odnosilo se na jedan ’program’ (samo Ministarstvo). Unutar razdjela Ministarstva zdravstva samo Ministarstvo sadržava:

• 66,3% proračuna za 2000. godinu za ‘transfere zdravstvenom fondu’. Unutar tog naslova navedena je specifikacija programa koji su financirani transferom.

Okvir 3.4: Informacije potrebne za donošenje proračunskih odluka Rashodi prethodne godine: Je li agencija bila u limitima proračuna, ako nije zašto nije? Je li agencija potrošila sva sredstva, ako nije zašto nije? Je li u prošlogodišnji proračun bilo uključeno jednokratno financiranje koje ne treba biti ponovo uključeno ove godine? Rashodi tekuće godine: Troši li agencija u skladu sa dodijeljenim sredstvima, ako ne zašto ne? Troši li agencija po stopi koja može dovesti do probijanja proračuna, te koje mjere treba poduzeti da se to ispravi? Ispunjenje mjera Je li agencija ispunila odredbe iz prethodne godine? Ispunjava li ih u tekućoj godini? Rezultati revizije Je li provedena interna ili eksterna revizija agencije ili njenih programa i aktivnosti prethodne godine ili ove godine? Koje su posljedice za financiranje? Je li agencija provela neke korekcije preporučene revizijom? Vrednovanje programa Je li provedeno ikakvo vrednovanje programa agencija ili ministarstava nakon zadnjeg proračunskog procesa? Koji su bili rezultati i koje su učinke imali na financiranje? Ostale analize Jesu li objavljene ikakve znanstvene ili privatne studije koje su utjecale na financiranje, strukturu programa itd.? Ocjena izvedbe Je li se produktivnost povećala ili smanjila od zadnjeg proračunskog procesa? Jesu li programi ispunili planirane ciljeve u prethodnoj godini? Zašto jesu ili zašto nisu? Je li se prosječni trošak po jedinici smanjio ili povećao i zašto? Što je agencija postigla prethodne godine? Postiže li svoje ciljeve ili ispunjava li svoju misiju? Kakav je rezultat aktivnosti?

77

• Daljnjih 27,8% se odnosi na nabavke, gradnju i održavanje kapitalne imovine, ali se ne navodi da li su u pitanju bolnice, laboratoriji, klinike ili za što su potrebni.

3.47 Preporuka:

• Razdvojiti proračun svakog ministarstva u glavne agencije (organizacijske cjeline unutar ministarstva), te proračune svake od tih agencija na glavne programe i aktivnosti (idealno, u skladu s osnovnim aktivnostima ministarstva).

3.48 Hrvatski proračun i proračunski proces ne koristi podatke o rezultatima kako bi povezao troškove s outputom, čime bi se povećala mogućnost ocjene rezultata javnih rashoda. Godišnji proračun ne određuje posebne količine outputa ili pruženih usluga ni u kakvom obimu. Kako bi se započelo s proračunskim procesom temeljenim na outputu, proračunski zahtjev za svaki program trebao bi uključivati administrativne mjere, proces ispunjenja mjera i mjere outputa. Određivanje toga što proračun svake godine ‘kupuje’ unutar svakog programa pomaže određivanju potrebnih razina financiranja. Također, dozvoljava razvoj korisnih pokazatelja, kao npr. prosječni trošak po jedinici (efikasnost) ili prosječni trošak po korisniku. Cilj sustava “izvedbenog managementa” (performance management) je da se omogući vrednovanje javnih investicija; postižu li planirane rezultate, te rade li to na efikasan način.

3.49 Mjere izvedbe su važan alat vođenja kompleksnog administrativnog aparata, te održavanja odgovornosti birokracije i organizacija. Iako je informacija o outputu tek prvi korak prema izvedbenom managementu, ona je važan korak.

3.50 Preporuka:

• Uvesti osnovne mjere outputa u godišnje proračune, poboljšavajući transparentnost i odgovornost, te započeti povezivati izvore s rezultatima.

3.51 Ministarstvo financija ne razmatra jesu li programi po prirodi obvezni ili diskrecioni kada određuje finalne alokacije, a to ne rade ni resorna ministarstva kada alociraju sredstva unutar proračunskih ograničenja. Dakle, postoji neadekvatna veza između proračunskih alokacija i izvršenja. Na primjer, i Ministarstvo financija i Ministarstvo rada alociraju manje od planiranih troškova institucijama socijalne skrbi. Te su institucije administratori naknada za treću stranu, provode trenutne zakone i financirane su od strane resornog ministarstva. Međutim, one nemaju ovlasti ukidanja naknada temeljenih na proračunu, te ako korisnik ima pravo na naknadu za nezaposlenost ili neku drugu naknadu, agencija mu je mora pružiti bez obzira na razinu proračunskih sredstava.

3.52 Kod takvih obveznih programa postoji jasan problem između izvedbe programa (i potrebnih sredstava) te proračunskih iznosa. U slučaju obveznih programa Ministarstvo financija i resorno ministarstvo treba ili:

78

• Budžetirati stvarne troškove kako ne bi došlo do neplaćanja obveza;

• Donijeti zakone kojima se modificiraju razine naknada ili druge varijable programa (imovinski census) kako bi se osiguralo da program troši u okvirima proračuna, te predati zakone zajedno s proračunom;

• Omogućiti odgovornom ministarstvu da smanji potražnju kako ne bi došlo do probijanja proračuna, ili

• Omogućiti resornom ministarstvu da odlukama promijeni iznose naknada i kriterije ostvarivanja prava kako bi se rashodi programa uskladili s dostupnim proračunskim sredstvima u toj godini.

3.53 Preporuka:

• Zabraniti budžetiranje samo dijela troškova obveznih programa, osim ako ne postoje posebni zakoni kojima će se omogućiti da se program uskladi s dostupnim sredstvima.

3.54 Višegodišnji okvir može poboljšati donošenje odluka na način da eksplicitno promatra višegodišnje implikacije trenutnih i predloženih rashoda, te odredi područja kojima se proračun mora baviti kako bi se održao višegodišnji fiskalni okvir Vlade. Višegodišnji proračunski okvir sadržava:

• Višegodišnje ekonomske procjene;

• Višegodišnje procjene proračunskih prihoda i rashoda;

• Višegodišnje okvire sektorskih rashoda;

• Vrednovanje trenutnih i predloženih rashoda u svjetlu sektorskih ciljeva i ciljeva javnog sektora.

3.55 Hrvatska ima mnoge od osnovnih komponenti potrebnih za uvođenje višegodišnjeg okvira, uključujući i višegodišnje makroekonomske i fiskalne procjene. Okviri sektorskih rashoda pripremaju se samo na agregatnoj razini bez procjene relativnih povrata dodatnih sektorskih investicija, ili provedene sektorske analize. I dok se neki novi rashodi vrednuju prema učinku na ograničene ukupne državne izvore, nije jasno da li se to vrši sistematično i za ostale rashode. Drugi je problem neobvezatni aspekt višegodišnjeg okvira. U proračunskom procesu za 2000. godinu, Saboru su po prvi put prezentirane višegodišnje fiskalne projekcije unutar proračunskog dokumenta, ali je razmatranje novog pristupa bilo ograničeno. Dokument je smatran samo akademskim pokušajem uobličavanja diskusije o budućnosti proračuna, bez donošenja ikakvih obvezujućih odluka od strane Vlade ili Sabora. Unutar prijedloga politike plaća za razdoblje 2001-2003. godina, Vlada je sama ukazala na slabosti višegodišnjeg planiranja. Naime, višegodišnji je okvir pretpostavio nominalno zamrzavanje mase plaća u javnom sektoru, a nova politika plaća premašila je to nominalno zamrzavanje bez istovremenih ušteda na drugim područjima.

3.56 Preporuka:

79

• Razviti eksplicitni višegodišnji okvir kako bi se poboljšalo donošenje financijskih odluka.

D. IZVRŠENJE PRORAČUNA, INTERNA KONTROLA I REVIZIJA

Kontrola rashoda

3.57 Jedno od važnih područja koje treba razmotriti je i sadašnja razina kontrole sredstava pri izvršenju proračuna (i u manjem dijelu pripreme proračuna). Trenutno Sabor donosi proračun na trećoj računovodstvenoj razini:

• Razina 1 (skupina): #100 Tekući rashodi

• Razina 2 (podskup): #100-10 Izdaci za zaposlene

• Razina 3 (odjeljak): #100-10-010 Bruto plaće i nadnice

3.58 Svaki dio rashoda na Razini 3 je proračunska stavka sa svojim identifikacijskim brojem. Rashodi se kontroliraju na tim pozicijama. Tipična agencija ili uprava unutar ministarstva ima četiri stavke u izdacima za zaposlene: bruto plaće i nadnice; nadoknade; doprinose poslodavca; i ostale nadoknade zaposlenima (npr. troškovi prijevoza, otpremnine). Slično, za materijalne troškove (zalihe itd.), uprava ima osam ili više pozicija: energija, komunalije i druge usluge; uredski materijal, sitni inventar; troškovi komunikacija; troškovi publikacija (npr. tisak); putni troškovi; troškovi osiguranja; troškovi obrazovanja djelatnika; i troškovi najamnina. Postojeći računovodstveni sustav ima i do devet stavki na trećoj razini za troškove održavanja, dvije stavke za troškove poslovanja itd.

3.59 Ova razina detaljne kontrole je nepotrebna i neefikasna. Kontraproduktivno je previše kontrolirati rashode iz niza razloga:80

• Ova razina kontrole spriječava ministarstva i agencije da upravljaju svojim sredstvima kako bi ispunili svoje ciljeve. Svako ministarstvo mora imati upravljačku fleksibilnost u odabiru načina na koje će ispuniti svoje ciljeve i sadašnja detaljna razina kontrole u osnovi ne dozvoljava promjene sadašnjeg načina poslovanja;

• Nijedna agencija ne može unaprijed znati koliko će potrošiti na komunalne usluge, najamnine, uredsku opremu, putovanja itd. To mogu biti samo procjene, i stoga ministarstva moraju imati određenu fleksibilnost u trenutku stvarne promijene obima poslova;

• Kontrola rashoda mora se oblikovati tako da agencije ostanu unutar svojih proračuna pri ispunjavanju svojih zadataka. Sustav bi trebao dozvoljavati agencijama da potroše više na uredsku opremu, a manje na ostalu opremu ako to one žele, te ako pri tome ostaju unutar proračunskih limita;

80 Iako je ovako detaljan (ili i detaljniji) pristup poželjan za svrhe izvješćivanja, kontraproduktivan je kao kontrolni pristup.

80

• Zakon o proračunu dozvoljava ministarstvima da prealociraju do 5% s jedne na drugu stavku unutar ministarstva (uz odobrenje Ministra financija). Međutim, to dovodi do velikog administrativnog posla u svakoj od agencija i ministarstava te u Ministarstvu financija. U tome se procesu koristi veliki broj službenika, a bez očite koristi;

• Za promjene veće od 5%, ministarstvo šalje zahtjev Vladi. Ako Vlada odobri zahtjev, šalje ga na odobrenje Saboru. Dakle, na taj se način Sabor upliće u prebacivanje rashoda za komunalije na rashode za uredski materijal nekog određenog ministarstva.

3.60 Preporuka:

• Dogovoriti sa Saborom novi sustav kontrole rashoda usredotočen na agregatne proračunske stavke, možda Razinu 2, te uključiti tu novu razinu kontrole u novi Zakon o proračunu. Detaljnija izvješća mogu se i dalje dostavljati Saboru u svrhe informiranja, ali ne i kontrole.

Izvršenje proračuna

3.61 U postojećoj strukturi gotovinskog proračuna spojene su funkcije izvršenja proračuna i upravljanja gotovinom. Izvršenje proračuna je provođenje proračuna kako je usvojen od Sabora i uključuje:

• Nadgledanje provođenja politike kako bi se osiguralo poštivanje politika Vlade i Sabora sadržanih u proračunu;

• Kontrolu dinamike rashoda (doznaka) kako bi se osiguralo poštivanje proračunskih agregata;

• Osiguravanje plaćanja državnih obveza na vrijeme kroz upravljanje gotovinskim sredstvima; i

• Točno i pravovremeno računovodstveno bilježenje rashoda. 3.62 Trenutno je funkcija izvršenja proračuna podijeljena između nekoliko uprava, ali ni jedna nema funkciju koordinacije cijelog procesa.

• Uprava za konsolidaciju proračuna određuje doznake (pripremljene od ministarstava) i usmjerava transfere između proračunskih pozicija;

• Uprava za izvršenje proračuna izvršava naloge za plaćanja ministarstava;

• Stvarna plaćanja i bilježenje u Glavnu knjigu obavlja Zavod za platni promet (ZAP);

• Uprava za državno računovodstvo u Ministarstvu financija zaprima ZAP-ove izvještaje i održava Glavnu knjigu.

81

3.63 Sukladno sadašnjem sustavu, svako ministarstvo predaje svoje godišnje financijske planove temeljene na ‘sporazumu’ postignutom tijekom pripreme proračuna. Financijski planovi se prilagođavaju tako da odgovaraju gotovinskim pozicijama Vlade, i postaju osnova za izvršenje proračuna (izvršenje naloga za plaćanje) od strane Uprave za izvršenje proračuna. Nakon toga, Uprava za izvršenje proračuna provodi gotovinsku racionalizaciju – limitira plaćanja sukladno dostupnim gotovinskim sredstvima. Nadgledanje ili kontrola obveza ne postoji, što omogućuje gomilanje dospjelih a neplaćenih obveza. Stoga se preporučuje vođenje proračuna i računovodstva na prilagođenoj obračunskoj osnovi, te kontrola obveza.

3.64 Vođenje proračuna na obračunskoj osnovi dozvoljava odvajanje upravljanja gotovinom od kontrole troškova, te omogućuje Vladi da poboljša politiku nabavki i ugovaranja u svrhu povećanja efikasnosti korištenja javnih sredstava. Trenutni naglasak na gotovinskoj racionalizaciji onemogućava da neki dugoročni ugovori, ako se pravilno pregovaraju, rezultiraju uštedama.

3.65 Nakon formiranja Ureda državne riznice, Ministarstvo financija trenutno radi na njegovu poboljšanju. Preporučuje se brže potpuno funkcioniranje konsolidiranog računa riznice (Jedinstvenog računa riznice), na čemu Ministarstvo financija također radi.81

Interna kontrola i revizija: pregled

3.66 Kao što je već spomenuto, u Hrvatskoj su funkcije interne kontrole i revizije dodijeljene resornim ministarstvima.82 Ministarstvo financija odredilo je detaljne smjernice za internu kontrolu i reviziju, a odgovornost u Ministarstvu financija za nadgledanje proračuna (internu reviziju) dodijeljena je Upravi za izvršenje proračuna.83 Odjel za kontrolu proračuna trenutno ne ocjenjuje adekvatnost internih kontrola u drugim ministarstvima. Svaki je ministar odgovoran za internu kontrolu unutar svojeg ministarstva te za internu kontrolu i reviziju svih potrošačkih jedinica unutar nadležnosti njegovog ministarstva.

3.67 Odjel za kontrolu proračuna Ministarstva financija djeluje kao interna revizija cijele državne uprave. Odjel je osnovan 1996. godine i trenutno ga vodi Pomoćnik ministra za izvršenje proračuna. Odjel priprema godišnji plan revizije, a zapošljava četiri revizora (uključujući i načelnika odjela). Dužnosti Odjela su: nadgledati zakonsko korištenje proračunskih prihoda i rashoda, te savjetovati u vezi zakonske regulative koja utječe na državne rashode. Također, Odjel kontrolira računovodstvo i financijske dokumente, te revizijom pokriva sve prihode, uključujući i vlastite prihode ministarstava, transfere, proračunske fondove, naknade itd. Odgovornost proračunskog inspektora odnosi se i na lokalne vlasti, izvanproračunske fondove, i javna poduzeća; međutim, zbog

81 Važno je znati da iako će jedinstveni račun riznice poboljšati upravljanje gotovinom, neće riješiti problem dospjelih a neplaćenih obveza. Najveći dio trenutnih neplaćenih obveza proizlazi iz prevelikih obveza fondova, a ne lošeg upravljanja gotovinom. 82 Članak 38. Zakona o proračunu (NN 92/94) ustanovljava decentraliziranu strukturu. 83 Vidi Odredbe o kontroli proračuna i internoj kontroli izdane u listopadu 1996. godine od Ministarstva financija.

82

malog broja zaposlenih u Odjelu za kontrolu proračuna prioritet je stavljen samo na izvanproračunske fondove, te se lokalne vlasti i javna poduzeća ne nadgledaju.

3.68 Odjel za kontrolu proračuna priprema izvješća o revizijama za Ministarstvo financija, a svakih šest mjeseci ukupno izvješće o radu. Ova izvješća uključuju i preporuke za poboljšanje samog Odjela i funkcije interne revizije. Također, nakon svake kontrole, djelatnici pišu izvješće o nalazima i preporuke. Izvješće se prvo daje nadgledanom ministarstvu, koje se može usprotiviti, staviti primjedbe ili ispraviti izvješće. Odjel nakon toga ocjenjuje povratnu informaciju ministarstva te ako je potrebno mijenja izvješće. Nadgledano ministarstvo mora potpisati izvješće kao dokaz da je izvješće primilo i pročitalo. Potpisano izvješće dostavlja se Ministarstvu financija, a kopija se dobrovoljno šalje Državnom uredu za reviziju.84 Ako su pronađene nepravilnosti, finalno izvješće šalje se nadgledanom ministarstvu, zamjeniku ministra financija, pomoćniku ministra za izvršenje proračuna, pomoćniku ministra za pripremu proračuna, Državnom uredu za reviziju, te odgovarajućoj instituciji za provođenje kaznenih mjera (Porezna uprava, Financijska policija, Državni tužitelj).

3.69 Odjel za kontrolu proračuna ponavlja revizije kako bi utvrdio da su nepravilnosti pronađene u prethodnim revizijama ispravljene. Međutim, ograničen broj djelatnika smanjuje mogućnost Odjela za ponavljanjem revizija. Odjel također ne može pratiti djelovanje institucija za provođenje kaznenih mjera kako bi utvrdio jesu li predložene kazne i provedene. Konačno, Uprava za izvršenje proračuna i Uprava za konsolidaciju proračuna ne koriste svoj utjecaj za provođenje nalaza Odjela za kontrolu proračuna ili brže ispravljanje nepravilnosti.

3.70 Odjel za kontrolu proračuna surađuje s Državnom revizijom te se često konzultiraju. Naime, Državna revizija gleda samo sveukupne operacije ili trošenje u prethodnoj godini, a Odjel za kontrolu proračuna promatra tekuće rashode i to vrlo detaljno, stavku po stavku.

3.71 Niti jedno od promatranih ministarstva i izvanproračunskih fondova nema operativni odjel interne revizije. Iako su formalno osnovani, odjeli interne revizije nemaju djelatnika. Ministarstva su inicirala neke mehanizme interne kontrole, kao razlikovanje obveza pri izdavanju naloga za plaćanje, ali bez ikakvih usmjerenja o potrebnim koracima u tom smjeru.

3.72 Preporuke:

• Izmijeniti Zakon o proračunu kako bi se formalno osnovao Odjel za kontrolu proračuna unutar Ministarstva financija. Odjel bi trebao biti djelomično neovisan kako bi obavljao svoju misiju, te ujedno treba biti odgovoran ministru financija ili njegovom zamjeniku. Također, trebalo bi ga pojačati djelatnicima i sredstvima kako bi da mogao pravilno izvršavati svoje obveze.

84 Odjel za kontrolu proračuna šalje Državnom uredu za reviziju samo izvješća koja se odnose na velike nepravilnosti.

83

• Provoditi reviziju proračuna sve do krajnjih korisnika ili primatelja sredstva, sve dok se interna kontrola i revizija ne institucionaliziraju u državi.

• Usredotočiti aktivnosti Odjela za kontrolu proračuna na ex-post revizije, s posebnom pažnjom na vrednovanje funkcija interne kontrole i revizije unutar svakog ministarstva sve dok te funkcije ne budu dobro utemeljene i učinkovito operativne.

• Pripremiti i izdati smjernice i standarde za internu kontrolu i reviziju ministarstava, kako bi se osigurala kvaliteta i konzistentnost, uključujući razvijanje profesionalnih standarda obukama revizora u ministarstvima.

• Izmijeniti Zakon o proračunu kako bi se povećale kazne za prekomjerno trošenje proračuna i kršenje Zakona o proračunu, te odrediti u zakonu koja je institucija (Odjel za kontrolu proračuna) odgovorna za nadgledanje poštivanja zakona i određivanje kazni.

• Transferirati djelatnike i sredstva s drugih aktivnosti ministarstava kako bi se utemeljila funkcionalna interna kontrola u svakom ministarstvu.

Ocjena programa i mjera

3.73 Ocjena programa detaljna je analiza posebnih programa pri ocjeni njihove uspješnosti u postizanju ciljeva i rezultata. Hrvatska nema mehanizam za provođenje dublje ocjene programa. Ocjenjivanje programa obično se provodi izvan normalnog proračunskog ciklusa, ali je temeljno povezano s proračunom. Izbor programa koje treba dublje ocijeniti javlja se tijekom pripreme i provođenja proračuna. Ako se postave pitanja o rezultatima i uspješnosti programa na koja se ne može brzo odgovoriti tijekom rasprava o proračunu, te bi programe trebalo odabrati za dublju analizu. Dublja analiza identificira programske slabosti, predlaže poboljšanja i unapređenja, i važan je alat za vođenje programa i proračunsku alokaciju. Rezultati ocjene programa su uključeni u odluke o budućim proračunima.

3.74 Preporuka:

• Stvoriti, kao srednjoročni cilj, kapacitete za provođenje dubljih programskih analiza. Pri tome ne treba osnivati novu organizaciju, već odvojiti dio proračunskih sredstava za plaćanje analitičara akademskog ili privatnog sektora koji će ispuniti ovu funkciju. Kako bi se zaštitila neovisnost analiza, Ministarstvo financija treba plaćati studije i konkurentski dodjeljivati posao. Ove vanjske revizije trebaju se proširiti i na ocjenjivanje upravljanja proračunskim sredstvima i njihove učinke.

84

E. VANJSKA REVIZIJA: ULOGA SABORA I DRŽAVNOG UREDA ZA REVIZIJU

Uloga Sabora: Donošenje proračuna

3.75 Ustav daje Hrvatskom saboru nadležnost za usvajanje proračuna i uz to vezanog zakonodavstva.85 Odnedavno, Sabor se sastoji od jednog doma: Zastupničkog doma. U skladu s internim pravilima, zastupnici u Saboru organiziraju se u odbore koji razmatraju funkcionalna ili sektorska pitanja. Na primjer, unutar Zastupničkog doma postoji Odbor za financije i državni proračun.

3.76 Odbor za financije i državni proračun (u daljnjem tekstu Odbor za proračun) ima važnu ulogu u proračunskom procesu. Računi proračuna dostavljaju se Odboru za proračun.86 Drugi važni sektorski odbori (npr. za zdravstvo) imaju samo neformalnu ulogu zaprimajući kopiju predloženog Proračuna za njihovo područje. Mišljenja ovih odbora samo su savjetničke prirode i nisu obvezujuća za Odbor za proračun. Obor za proračun ne koristi Državnu reviziju tijekom pripreme proračuna.87 Prema postojećim Saborskim pravilima, Odbor za proračun predlaže promjene Vladi, koje ona prihvaća ili odbija, te vraća Proračun nazad Odboru. Sabor ne može raspravljati o proračunu sve dok Odbor za proračun ne iznese svoje mišljenje. Ako Odbor ne iznese mišljenje, Sabor ne može glasati o proračunu. Ako Odbor da negativno mišljene, Sabor zaprima i proračun i mišljenje, te odlučuje da li će slijediti mišljenje Vlade ili Odbora.

3.77 Sabor nije konzultiran od strane Vlade ili uključen u pripremu proračuna sve dok Vlada formalno ne predloži proračun. Sve dok proračun formalno ne stigne u Sabor nema pregovora između Sabora i Vlade o proračunu. Trenutno prijedlog proračuna sadržava samo okvirni plan politike i tabele s brojevima. Nema pojašnjavajućih materijala o promjenama proračuna ili politike, te je stoga vrlo teško za Sabor i Odbor za proračun znati što se događa. Trenutno najdetaljniji dio proračuna – lista kapitalnih projekata – privlači najviše pažnje zastupnika tijekom rasprave o proračunu.

Uloga Sabora: Izvršenje proračuna

3.78 U Parlamentarnim sustavima, zakonodavac, a posebno Odbor za proračun, imaju važnu ulogu u financijskoj odgovornosti nadgledajući izvršavanje proračuna. U Hrvatskoj je, međutim, učinkovitost Sabora u praćenju izvršenja proračuna ograničena zbog: ograničenosti informacija dostupnih Saboru, ograničenih kapaciteta za korištenje informacija; i općenito vjerovanja u nadležnost Vlade za financijska pitanja. Sabor prima dva izvješća o izvršenju svake godine, jedno polugodišnje i jedno godišnje. Ako proračun nije uravnotežen tijekom godine, teoretski bi Sabor trebao poduzeti direktne mjere. U praksi, međutim, Sabor prihvaća Vladine prijedloge i nije u mogućnosti biti

85 Vidi Izmjene i dopune Ustava Republike Hrvatske (2001), Članak 80. i 90. 86 Trenutno Odbor za proračun ima 9 članova: predsjednika i osam ostalih zastupnika, te četiri djelatnika Odbora: tajnika, jednog stručnjaka za proračun, te dva ostala djelatnika. 87 U Mađarskoj, Parlament traži mišljenje od Državne revizije o ekonomskim i tehničkim pretpostavkama na kojima se temelji predloženi proračun, ali ne traži savjet u pogledu ekonomske politike. Međuitm , čak ni ova tehnička suradnja ne odgovara djelatnicima Mađarske Državne revizije.

85

instrumentom odgovornosti. Ex-post, Sabor dobiva završni račun, po završetku fiskalne godine, i izvješće Državne revizije. Ali s ograničenim vlastitim analitičkim sposobnostima, Sabor može samo odobriti završni račun.

3.79 Zaključno, Sabor treba razviti kapacitete kako bi aktivnije učestvovao u proračunskom procesu i bio instrumentom odgovornosti. Mali broj djelatnika odbora u sadašnjem trenutku znači da Sabor nema savjetodavnu podršku neovisnih stručnjaka u proračunskom procesu. Niti Odbor za proračun niti Sabor nemaju dovoljno djelatnika za ozbiljne analize ili uključivanje u važna pitanja proračunskog procesa. Jedina suradnja između Odbora i Državne revizije jest godišnja revizija o prethodnoj godini koja se dostavlja Saboru. Odbor daje mišljenje na reviziju prije nego što se pošalje u Sabor, ali ne može tražiti posebne revizije ili posebne analize. Saboru trebaju bolji proračunski podaci i detaljnija objašnjenja kako bi razumio što se događa u svakom od ministarstva, te gdje i zašto se predlažu promjene.

3.80 Preporuke:

• Ojačati Odbor za proračun s nekoliko profesionalaca posvećenih analizi javnih rashoda;

• Poboljšati kvalitetu i sadržaj godišnjih proračunskih prijedloga Saboru kako bi se omogućila potpunija rasprava o proračunu (približiti ga korisnicima).

• Poduzeti korake ka poboljšanju znanja o proračunu i proračunskoj politici, putem kratkih (dan-dva) seminara za zastupnike o proračunu, proračunskom procesu, osnovnim postavkama itd.

Vanjska revizija i evaluacija: Uloga državne revizije

3.81 Državna revizija je Vrhovna revizorska institucija u Republici Hrvatskoj i odgovorna je Zastupničkom domu Hrvatskog sabora. Državna revizija osnovana je 1993. godine Uredbom o državnoj reviziji, te provodi modele revizije vrhovnih revizorskih institucija. Sam Ured za državnu reviziju utemeljen je 1994. godine i ovo je šesta godina njegova rada. Ured je prihvatio revizorske standarde Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI), kao i principe Deklaracije iz Lime 1977. godine.

3.82 Ured svoj godišnji plan revizije dostavlja Saboru na odobrenje, a ima ovlaštenje nadzirati sve jedinice koje primaju javna sredstva, što uključuje ministarstva i agencije, lokalne vlasti (županije i općine), izvanproračunske fondove, rashode središnje banke (ne uključujući operacije na otvorenom tržištu), javna poduzeća, te Fond za privatizaciju (a od nedavno i proces i rezultate privatizacije). Sabor ima ovlaštenje promijeniti plan ili direktno odrediti predmet revizije, iako do danas nikad nije upotrijebio to pravo.

3.83 Ured može imati 291 zaposlenog, od čega 73 u Zagrebu u sjedištu Ureda, te 218 u preostalih 20 županijskih ureda. Trenutno je 45 slobodnih radnih mjesta u Uredu. Ured u Zagrebu usredotočen je na direktnu reviziju središnje države, a županijski uredi na

86

lokalnu državu, iako mogu nadzirati i lokalne aktivnosti ministarstava središnje države. Djelatnici Ureda moraju biti diplomirani ekonomisti ili pravnici s položenim državnim ispitom te s licencom državnog revizora. Ured ima ovlaštenje za zapošljavanje drugih stručnjaka sa sveučilišnim obrazovanjem (npr. inženjere ili liječnike), ali do danas to nikada nije učinio. Trenutno oko 90 posto zaposlenih čine ekonomisti, a 10 posto pravnici.

3.84 Ured svoje konsolidirano godišnje izvješće o nalazima revizije, uključujući i nalaze lokalnih ureda, dostavlja Saboru. Županijske i općinske vlasti također dobivaju godišnji revizorski izvještaj, ali samo o reviziji na području njihovih programa i rashoda. Ured nema tužiteljsko ovlaštenje, te ako pronađe prekršaje može ih samo prijaviti Saboru i Vladi. Za istragu i pokretanje prijave nadležni su Financijska policija Ministarstva financija i Ured državnog tužitelja, te Sabor koji također može provoditi saslušanja o prekršajima.

3.85 Ured ima široko ovlaštenje provođenja financijske i činidbene revizije Vlade. Djelatnici Ureda provode reviziju kao reviziju rashoda, te se stoga usredotočuju uglavnom na financijska i provedbena pitanja gledajući točnost financijskih podataka. Državna revizija fokusirana je na poštivanje trenutnog zakona i na veće rashode. Isto tako djelatnici Ureda prijavljuju nepravilnosti u poštivanju Zakona o proračunu ili financijskih zakona. Međutim, u posljednjih nekoliko godina, uslijed fiskalnih problema države, djelatnici Ureda su pokazali ‘razumijevanje’ te nisu navodili neusklađenosti s trenutnim zakonom po pitanju dospjelih a neplaćenih obveza, prevelikog trošenja, neplaniranih rashoda, ograničenja realokacije sredstava između stavki itd.

3.86 Prema djelatnicima Ureda, oko 75 posto njihovih nalaza se ispravi unutar jedne godine. Naime, Ured u svoje godišnje izvješće uključuje ocjenu ispravljenosti nalaza od prethodne godine.

3.87 Preporuke:

• Fokusiranje na reviziju poštivanja zakona i financijsku reviziju u kratkom roku. Revizija upravljanja proračunom i njegova provedba trebala bi biti dugoročni cilj Ureda za državnu reviziju, nakon što se postojeći sustav javnih rashoda u Hrvatskoj razvije i stabilizira.

• Navoditi devijacije od zakona i prekinuti praksu ‘razumijevanja’ nepoštivanja postojećih zakona. To je bitno kako bi se zadržao kredibilitet samog Ureda te održao integritet sustava financijskog upravljanja.

F. OCJENA SADAŠNJEG ZAKONA O PRORAČUNU

3.88 Sadašnji Zakon o proračunu, donesen 1994. godine, daje zdravu osnovu za daljnju nadogradnju. On uključuje opći vremenski raspored proračunskog procesa, neke definicije uloga i odgovornosti ključnih sudionika u procesu, te neke tehničke definicije važnih pojmova. Također, pokriva mnoga pitanja koja trebaju biti dijelom proračunskog zakona, kao što je na primjer rješavanja nepodmirenih obveza u sljedećim proračunima.

87

3.89 Ovo je izvješće identificiralo brojna područja u kojima bi bilo poželjno izmijeniti Zakon o proračunu. Razina detalja ili opseg odredbi koje treba uključiti u zakon u usporedbi s drugim pravnim instrumentima (npr. uredbama) ponajviše ovise o pravnom sustavu svake zemlje, kao i o njenoj društveno-pravnoj tradiciji. Hrvatska ima tradiciju građanskog prava, te nije neobično da zakoni sadržavaju provedbene detalje. Također, u Hrvatskoj zakon ima važnu ukazujuću komponentu. Na primjer, pri uvođenju Jedinstvenog računa riznice, uredba Ministarstva financija nije prihvaćena ozbiljno kako bi to zakon bio. Čini se da težina cijele Vlade počiva na politici (zakonu), dok težina samo jednog ministarstva (uredbe) ima utjecaj na uspješnu provedbu. Zato su u ovom zaključnom dijelu razmatrane opće kategorije problema koji su nastali primjenom sadašnjeg zakona, a to su:

• Odredbe trenutnog zakona koje se ne provode.

• Ključne preporučene izmjene Zakona o proračunu. 3.90 Neka posebna pitanja u vezi odredbi sadašnjeg Zakona o proračuna koje se adekvatno ne provode su:

• Članak 5. (3.) kaže da “U slučaju da je tijekom fiskalne godine usvojen zakon koji utječe na smanjenje planiranih prihoda i primitaka ili na povećanje planiranih rashoda, istovremeno će se donijeti odluka kojom se određuju dodatni prihodi kako bi se proračun uravnotežio.” Ovo je izvrsna odredba koja nalaže provođenje akcija tijekom godine, ali se ne primjenjuje;

• Članak 13. (2.2) nalaže korisnicima proračuna da trogodišnje (višegodišnje) procjene proračuna predaju ministru financija. Članak 18. (2) nalaže da se višegodišnje procjene dostave Saboru. Višegodišnji pristup dozvoljava poboljšano planiranje i financijsku stabilnost. Međutim, ni ova odredba se u praksi ne provodi.

• Članak 29. (2) kaže “Svaka financijska obveza nepodmirena do 31. prosinca tekuće godine bit će podmirena iz određenih sredstava odobrenih u proračunu sljedeće fiskalne godine.” Eksplicitno navođenje načina na koji će se rješavati neplaćene ili nelikvidirane obveze zdravi je dio zakona o proračunu. Međutim, u praksi, to je dovelo do toga da središnji proračun bude odgovoran za neplaćene obveze, a ne proračunski korisnik koji ih je stvorio.

• Članak 2. (r) definira Riznicu kao dio planiranja proračuna. Neobično je za Riznicu da uključuje pripremu (planiranje) proračuna, što bi moglo ići na štetu upravljanja gotovinom i dugom, što je glavna funkcija Ureda riznice.

3.91 Nekoliko je područja gdje bi se izmjenama Zakona o proračunu mogla razjasniti uloga i odgovornosti, uvjeti i procesi i općenito pojačati sustav javnih financija. Osnovna načela na kojima se temelje predložene odredbe su:

88

• Uključivanje svih izvora i upotreba sredstava u proračun;

• Uključivanje svih dijelova središnje države, i posebno središnje države;

• Uvesti računovodstvo na modificiranom obračunskom načelu; i

• Poboljšati transparentnost proračunskih odluka i njihovog provođenja. 3.92 Uključivanje svih izvora i upotreba sredstava u proračun. Državni dužnosnici, saborski zastupnici i građani ne mogu donositi utemeljene odluke o državnoj potrošnji ako nemaju cjelovitu sliku o ukupnim izvorima dostupnim Vladi i pojedinim ministarstvima i programima. Isključivanje nekih vrsta prihoda i rashoda iz proračuna daje donositeljima odluka lažan utisak o postojanju izvora sredstava, te otvara mogućnosti za zloupotrebu sredstava.

3.93 Sva sredstva trebaju biti podložna istim zakonskim odredbama, kontrolama i standardima odgovornosti. To uključuje dotacije (sve izvore), vlastite prihode, transfere između ministarstava, prenošenje sredstva iz prethodnih godina itd. Ministarstvima i dalje može biti dozvoljeno zadržavanje vlastitih prihoda, ali ih se mora prikazati u proračunu, dok način trošenja tih sredstava mora dozvoliti Sabor.88

3.94 Uključiti sve dijelove središnje države, i samo središnju državu. Ovo podrazumijeva uključivanje svih organizacija koje su osnovane kao agenti središnje države u proračun, pod državnu kontrolu i reviziju. Kao što je definirano u postojećem proračunskom zakonu, proračunski korisnici uključuju ministarstva i druga tijela nacionalne administracije i druge organizacije financirane iz proračuna. Tehnički mogu bit uključene i nevladine istraživačke organizacije koje prime samo 1 kunu iz proračuna. Takve organizacije ne pripadaju državnim računima. Vlada treba biti u mogućnosti nadzirati sredstva primljena iz državnog proračuna za neku svrhu, ali ne želi da se te organizacije i njihovi zaposlenici javljaju kao državna tijela.

3.95 Prema tom načelu, treba uključiti izvanproračunske fondove/organizacije (čak iako im je dozvoljeno da sami vode poslove preko upravnog vijeća), ali isključiti lokalne vlasti i nevladine udruge koje primaju dotacije (koji mogu i dalje biti predmet revizija korištenja sredstava u namijenjene svrhe). Ovo podrazumijeva promjenu trenutne definicije ‘proračunskog korisnika’ u proračunskom zakonu.

3.96 Neki od mogućih testova da bi se odredilo da li je organizacija dio državnog proračuna ili državnog sektora su:

• Organizacija je osnovana formalnim državnim aktom (zakon, odluka, regulacija, itd.);

• Posebna uloga, razlog ili ciljevi organizacije su temeljeni na zakonu ili odluci, a organizacija obavlja svoje dužnosti pod nadležnošću Vlade;

88 Treba dodati odredbu koja dozvoljava ministru financija autorizaciju obveza po osnovi vlastitih prihoda iznad proračunskih procjena kada i prihodi premašuju proračunsku procjenu prihoda. Time bi se pokrili slučajevi dobivanja dotacija ili zajmova nakon što je proračun donešen.

89

• Djelatnici organizacije su državni službenici ili organizacija ima vlastiti sustav (plaće, klasifikacija poslova, naknade itd.);

• Direktor i/ili uprava organizacije je imenovana od Vlade.

3.97 Uvođenje računovodstva na modificiranom obračunskom načelu. Prihode treba bilježiti kada su mjerljivi i dostupni, a rashode kada nastanu (bez obzira da li su zaista plaćeni). Na primjer, ‘rashodi’ će sigurno biti prepoznati za primljena dobra i usluge bez obzira što nije primljena faktura ili nije plaćeno gotovinom. Također, mogu se bilježiti kad je potpisan ugovor, iako nisu primljena dobra i usluge (U.S. Federal Government), a sve ovisno o tome koliko konzervativna Vlada želi biti u kontroli trošenja. Modificirano obračunsko računovodstvo registrira obveze za primanje dobara i usluga, te pomaže u kontroli neplaćenih obveza u većini institucija. (Vjerojatno neće imati velikog efekta kod neplaćenih obveza HZZO-a ili HZMO-a. Strukturalna neravnoteža između prihoda i rashoda, te nesposobnost tih fondova da kontroliraju rashode, jamči daljnje nastajanje neplaćenih obveza.)

3.98 Prelaženje na modificirano obračunsko računovodstvo imat će velik utjecaj na kapitalne rashode. Trošak izgradnje bit će u potpunosti bilježen u godini u kojoj je budžetiran, umjesto parcijalnog financiranja puno novih projekata. Ovime se osigurava financiranje odobrenih projekata, ugovaranje cijelog projekta (potencijalne uštede), te osigurava dovršenje tih projekata i njihovo korištenje za nacionalnu dobrobit. Time bi se uklonila zabrinutost djelatnika Ministarstva financija u pogledu završetka kapitalnih projekata. Novi projekti se započinju, a nedovoljna se pažnja posvećuje završetku tekućih projekata. Dostupni podaci Ministarstva financija dozvoljavaju pažljiviju analizu načina trošenja po projektu, kao i procjene utjecaja modificiranog obračunskog načela na oblike kapitalnih rashoda.

3.99 Usvojiti zdravu financijsku praksu. Ovo podrazumijeva i mnogo više osim same izmjene zakona. Općenito, to znači vođenje državnih financija u skladu s uobičajenom ili odabranom međunarodnom praksom. Na primjer, obveze i dug države podmiruju se samo gotovinom, ne kompenzacijom, udjelima u poduzećima itd. Ako država treba gotovinu, Riznica izdaje formalni instrument duga, ili proda na tržištu državne udjele u privatnim poduzećima. Tako prikupljenom gotovinom podmiruju se obveze. Tamo gdje se ova praksa ne provodi savjetuje se njeno uključenje u proračunski zakon.

3.100 Transparentnost. Iako se neki od navedenih principa odnose na transparentnost, postoji potreba direktnog usredotočavanja na transparentnost pri pripremi proračuna kako bi se osigurala jasnoća proračunskog procesa, jasna određenost odgovornosti te da dane informacije zadovoljavaju potrebe proračunskih korisnika i donositelja odluka (uključujući i građane).

90

DODACI

DODATAK A

FISKALNA ODRŽIVOST

1. Ovaj dio proučava održivost fiskalne politike u Hrvatskoj. Kao uvod u raspravu, prvi odjeljak daje pregled nekih pitanja u vezi s fiskalnom održivošću koja se odnose specifično za Hrvatsku. Drugi odjeljak daje pregled koncepta fiskalne održivosti i povezuje ga sa zadatkom predviđanja kretanja inflacije nekog gospodarstva. Nakon toga slijedi analiza situacije u Hrvatskoj sa zaključcima kako postojeći fiskalni položaj nije dugoročno održiv. Uz takav zaključak slijedi pitanje: “Kako Hrvatska može dostići položaj kojeg karakteriziraju snažne financije i bolja ekonomska perspektiva u budućnosti?” Odgovor na to pitanje leži u dobro oblikovanoj fiskalnoj reformi koja bi dozvoljavala bolju koordinaciju fiskalne i monetarne politike. Takva reforma poboljšala bi perspektivu Hrvatske za ostvarivanjem održivog rasta uz nisku inflaciju.

Pitanja od specifičnog značaja za Hrvatsku

2. Rasprave o fiskalnoj održivosti obično se usredotočuju na: (i) pitanje kako mjeriti deficit države, (ii) veličinu državnog duga, (iii) sposobnost države da ostvari prihode od emisijske dobiti, i (iv) pretpostavku kretanja ekonomskog rasta u budućnosti. U slučaju Hrvatske, postoji niz važnih pitanja od specifičnog značaja za zemlju koja treba obraditi.

Mjerenje deficita

3. Većina statističkih publikacija koje se odnose na deficit, u Hrvatskoj govore o gotovinskom deficitu središnje države i konsolidirane središnje države. Upotreba gotovinskog deficita u procjeni održivosti ne predstavlja bitan problem osim ukoliko se gotovinski deficit značajno razlikuje od deficita mjerenog na obračunskom načelu.89 Na žalost, u slučaju Hrvatske, postoje velike razlike između dvije mjere deficita zbog postojanja dospjelih neplaćenih obveza države. Procjene za 1998. i 1999. govore kako se u obje godine proračun središnje države na obračunskom načelu razlikovao od proračuna na gotovinskom načelu za oko 1,9% BDP-a.

4. U Hrvatskoj su prihodi od privatizacije važan izvor financiranja države. Stoga drugo bitno pitanje povezano s mjerenjem deficita glasi: “Treba li uključiti privatizacijske prihode u prihode države?” S ekonomskog stajališta, teško se može pronaći razlog koji će uvjeriti kako bi se privatizacijski prihodi trebali smatrati prihodom. Da bi se tvrdnja potkrijepila, mora se uzeti u obzir da bi deficit države, mjeren u realnom izrazu, trebao odgovarati promjeni u realnoj neto vrijednosti države. Zamislimo da je realni deficit države bez privatizacijskih prihoda jednak nuli. Ukoliko država proda neku imovinu za gotovinu, ta gotovina može se koristiti za povrat dijela duga (budući da je deficit jednak nuli). U ovom primjeru nema promjene neto vrijednosti države budući da

89 U normalnom slučaju dvije mjere deficita trebale bi se razlikovati za promjenu stanja na računu države kod središnje banke, što bi se obično s vremenom kretalo prema nuli.

92

su se i imovina i obveze države smanjile za isti iznos. U situaciji kada država ima deficit, prodaja neke imovine predstavlja izvor financiranja (ne prihoda), jednako kao i zaduživanje.

5. Ova analiza veoma je bitna za Hrvatsku budući da se fiskalni položaj zemlje u posljednjih nekoliko godina izrazito mijenja ukoliko se privatizacijski prihodi isključe iz prihoda. U 1997, 1998, i 1999. godini država je imala privatizacijske prihode od 0,6%, 1,6% i 4,4% BDP-a. Neto učinak je bio taj da je tijekom tih godina umjesto prosječnog obračunskog deficita od 2,2%, prosječni obračunski deficit zapravo iznosio 4,4% BDP-a.

6. Unatoč činjenici da se privatizacijski prihodi ne bi trebali uključivati prilikom izračuna deficita države, oni svejedno mogu biti ključnim faktorom proračunskog procesa. Zamislimo situaciju u kojoj država mora financirati dani deficit. Kao što je gore prikazano, taj se deficit može financirati bilo zaduživanjem bilo prodajom imovine. Ukoliko bi država imala veliki iznos bruto duga, mogla bi doći u situaciju nemogućnosti kratkoročnog pozajmljivanja. U tom trenutku država bi mogla zadovoljiti svoje potrebe za financiranjem putem privatizacije, te bi privatizacijski prihodi mogli biti od presudne važnosti za kratkoročnu održivost fiskalnog položaja države. Međutim, ukoliko pregovarački položaj ima utjecaja na prodajnu cijenu, tada će se prodajom vrijedne imovine u kriznom razdoblju teško postići najbolja cijena za tu imovinu.

Stanje državnog duga

7. Izračuni fiskalne održivosti postavljaju jednostavno pitanje: “Koliki bi primarni višak, uz danu veličinu početnog duga, država trebala ostvariti kako bi spriječila izmicanje stanja duga kontroli?”90 Projicirani primarni višak koji bi bio odgovorom na to pitanje ovisi o procjeni početnog duga.

8. Što bi trebalo biti uključeno u ekonomski značajnu mjeru početnog stanja neto duga? Bruto dug trebao bi uključivati sve obveze države. Bruto aktiva trebala bi uključivati svu moguće likvidnu državnu imovinu. Čemu ovo upozorenje moguće likvidna? Mjera aktive trebala bi obuhvaćati onu imovinu koja bi se mogla koristiti kao izvor financiranja. Isto tako ne bi trebala uključivati onu imovinu koja je državi potrebna za ostvarivanje projiciranih fiskalnih viškova. Jednostavan primjer toga su oprema i zgrade za državne urede. Nadalje, ne bi trebalo biti uključeno niti jedno poduzeće iz javnog sektora koje država namjerava držati u svom vlasništvu na neodređeno vrijeme. Očigledno je kako bi za zemlju s tako velikim javnim sektorom poput Hrvatske pitanje obuhvata mjere moglo biti od izrazite važnosti. Ono će se kasnije u tekstu ponovo pojaviti.

9. Sljedeća važna pojava u vezi s mjerenjem stanja duga u Hrvatskoj je ta da konvencionalne mjere duga koje prikazuju stanje izdanih formalnih zadužnih instrumenata (poput trezorskih zapisa) ne prikazuju precizno stanje duga države zbog

90 Prema formalnoj definiciji onog što se podrazumijeva izmicanjem duga, “dug izmiče kontroli” kada je financijsko ponašanje države jednako onome u Ponzijevoj shemi.

93

postojanja dospjelih neplaćenih obveza. Na sreću, ipak postoje procjene ukupnih dospjelih neplaćenih obveza države.

10. Na koncu tu je i teško pitanje o tome što učiniti s potencijalnim obvezama. One se pojavljuju u dva oblika: (i) obveze koje su prvo bile potencijalne, zatim su postale stvarne, ali nisu bile sekuritizirane, ili, u nekim slučajevima, formalno uključene u proračun; i (ii) obveze koje su još uvijek potencijalne, poput duga privatnog sektora garantiranog od strane države.91 U Hrvatskoj postoje obje vrste tih obveza. Na primjer, bankarska kriza iz 1998-99 dovela je do intervencije države u financijskom sektoru. Takve krize proizvode fiskalne troškove za državu bilo putem plaćanja potraživanja vjerovnika banaka, bilo kroz dokapitalizaciju banaka. Procijenjeni iznosi tih fiskalnih troškova trebali bi biti uključeni u državni dug, no s druge strane izrazito je teško provoditi takve procjene. One ovise o pretpostavkama o spremnosti države za potpunim pokrivanjem vjerovnika i o stupnju do kojeg se aktiva posrnulih banaka može sanirati.

Prihodi od emisijske dobiti

11. Jedan od izvora prihoda države je emisijska dobit.92 Što više prihoda od emisijske dobiti država može ostvariti, to njezin primarni manjak može biti veći, a da razina zaduženosti ostane ista. Emisijska dobit, međutim, ostvaruje se kroz povećanje monetarne baze. Stoga je mogućnost države za ostvarivanjem emisijske dobiti otežana iz dva razloga. Kao prvo, veliko oslanjanje na emisijsku dobit ima inflatorne učinke. Drugo, emisijska dobit je ograničena potražnjom privatnog sektora za novcem, koja će se vjerojatno smanjiti uslijed povećanja nominalnih kamatnih stopa. Zato čak i ukoliko je država spremna platiti cijenu visoke inflacije, ona se može naći u situaciji gdje su joj mogućnosti ostvarivanja emisijske dobiti ograničene, budući da će nominalna kamatna stopa rasti kako raste stopa inflacije, te će se spremnost ljudi za držanjem novca smanjiti.

12. Emisijska dobit je zatim ograničena kada postoji rasprostranjenost valutne supstitucije. Kada javnost ima pristup depozitima u inozemnoj valuti, kao što je slučaj u Hrvatskoj, odnosno čak ima i ograničen pristup inozemnim tržištima kapitala, može lako doći do promijene preferencije transakcijske valute s domaće na inozemnu. To znači kako se, ceteris paribus, potražnja za domaćom valutom u gospodarstvu kao što je hrvatsko, može značajno smanjiti zbog povećanja kamatne stope, naročito ukoliko visina nominalne kamatne stope odražava inflatorna očekivanja. Zbog toga mogućnost države za ostvarivanjem emisijske dobiti može biti vrlo ograničena.

Gospodarski rast

13. Problem koji je ugrađen u izračune održivosti je taj što oni ovise o pretpostavkama o gospodarskom rastu. Kada se zna kako je gospodarski rast vrlo teško predvidjeti, to

91 Po svoj prilici dug institucija javnog sektora garantiran od strane države već bi trebao biti uključen u neku od mjera duga javnog sektora. 92 Jednom kada je središnja banka uključena u definiciju javnog sektora, prihodi od emisijske dobiti pomažu u financiranju proračuna čak i ukoliko središnja banka prihode od emisijske dobiti direktno ne prosljeđuje državi.

94

postaje glavnom poteškoćom u procjenama održivog primarnog viška. Zbog čega je gospodarski rast bitan? Za odgovor je dovoljan jednostavan primjer. Zamislimo zemlju u kojoj je ukupni manjak jednak nuli.93 To znači da je realni dug zemlje konstantan. Međutim, ukoliko realni BDP raste, udio duga zemlje u BDP-u će se s vremenom smanjivati. Iz ovog primjera jasno je kako zemlja može imati rastući realni dug, a da udio istog u BDP-u opada. To bi jednostavno zahtijevalo sporiji rast realnog duga od rasta realnog BDP-a. Što je veća stopa realnog rasta, veći je ukupni manjak koji bi mogao biti održiv.

14. Svi primarni viškovi istih veličina ne nastaju na jednak način. Na primjer, zamislimo dva gospodarstva s jednakim primarnim viškom od, recimo, 2% BDP-a. U prvom gospodarstvu primarna potrošnja države iznosi 30% BDP-a, dok prikupljeni porezni iznose 32% BDP-a. U drugom gospodarstvu višak je ostvaren kroz primarnu potrošnju države od 20% BDP-a, uz prikupljene poreze u iznosu od 22% BDP-a. Budući da su porezi obično iskrivljeni, mogla bi se očekivati, ceteris paribus, niža stopa rasta gospodarstva s visokom potrošnjom i visokim porezima.94 Odatle proizlazi da bi fiskalni položaj gospodarstva s visokom potrošnjom i porezima bio teže održiv. Hrvatska spada, ceteris paribus, u kategoriju zemalja s visokim porezima i visokim rashodima. Iako Hrvatska ima mnoštvo potencijala za brzi rast, velika prisutnost države u gospodarstvu radi protiv njezinih potencijala.

Koncepti fiskalne održivosti

15. Ovaj dio proučava načine na koje se može postaviti sljedeće pitanje: “Da li su fiskalne i monetarne politike države održive?”. To se pitanje ne bi trebalo poistovjećivati s pitanjem: “Može li država sama sebe financirati?”. Odgovor na ovo drugo pitanje je (gotovo) uvijek “da”, kako u kratkom, tako i u dugom roku. Razlika između dva postavljena pitanja leži u činjenici da prvo pitanje postavlja više ograničenja. Kako bi fiskalne i monetarne politike bile održive, one ne samo što se moraju financirati, one također moraju biti u skladu sa željenim stopama rasta i inflacije.

16. Bilo koja država (konsolidirana sa svojom središnjom bankom) predmetom je vremenskog proračunskog ograničenja, odnosno proračunske jednakosti:

(i) nominalna vrijednost novog duga = fiskalni deficit – prihod od emisijske dobiti, gdje su sve varijable izražene u lokalnoj valuti. Općenito govoreći, dug se ne izražava u robnim jedinicama, već radije u jedinicama domaće ili strane valute95. Tako se vrijednost ranije izdanog duga može s vremenom mijenjati zbog promjena u razini domaćih cijena i tečaja domaće i inozemne valute. Kao rezultat, promjena u realnoj vrijednosti duga države određuje se prema slijedećem:

93 Drugim riječima, zbroj primarnog manjka i realno plaćenih kamata jednak je nuli. 94 Osim ukoliko je zemlja s višim porezima koristila manje iskrivljene metode oporezivanja i imala rashode koji su u većoj mjeri podržavali rast. 95 Iznimka je domaći dug indeksiran vrijednošću košarice roba kao što je indeks potrošačkih cijena.

95

(ii) povećanje realnog duga = ukupni manjak – prihodi od emisijske dobiti; gdje su sve varijable izražene u robnim jedinicama. Kada se pravilno mjeri, ukupni manjak čini slijedeće prilagodbe u odnosu na standardni manjak: (i) umanjuje se za iznos korekcije inflacije, što je povezano s činjenicom da plaćanje nominalnih kamata na neindeksirani domaći dug ima u sebi otplatnu komponentu, danu kao umnožak stope inflacije i stanja tog duga,96 (ii) umanjuje se za iznos revalvacije, koja uzima u obzir kako tečajne promjene utječu na vrijednost inozemnog duga.97

17. Definicija 1: Fiskalni položaj države održiv je u vrlo kratkom roku ukoliko država može financirati svoj ukupni manjak; to jest ukoliko može ostvariti dovoljne prihode od emisijske dobiti i zadužiti se za pokrivanje tog deficita.

18. U dugom roku je takva definicija održivosti potpuno neprikladna, budući da države ne mogu provoditi Ponzijeve sheme, barem ne bez prisiljavanja svojih građana na držanje državnih zadužnih papira. To ne znači da države moraju otplatiti svoj dug (Buiter, 1989). To radije znači da one u dugom roku moraju akumulirati realni dug po stopi nižoj od realne kamatne stope, to jest moraju otplatiti barem mali dio svog duga.98

19. Dvije prilagodbe provedene u prijelazu na koncept ukupnog manjka znače da se povećanje realnog duga zapravo može pisati kao:

(a) Povećanje realnog duga = primarni manjak + realno plaćanje kamata – emisijska dobit

Ukoliko se odbaci mogućnost da države provode Ponzijeve, jednakost (3) dovodi do

uvjeta sadašnje vrijednosti:

(4) realna vrijednost duga države = sadašnja vrijednost budućih

+dobiti. emis. od prihoda

rizika premija - viškovaprimarnih

20. “Premije rizika” je dio gornje jednakosti koji ukazuje na činjenicu da ukoliko se sadašnja vrijednost u jednakosti (4) računa tako da se za diskontiranje koristi svjetska kamatna stopa, moguće je kako to onda neće odgovarati efektivnoj realnoj kamatnoj stopi koju država plaća prilikom zaduživanja. Država će možda morati platiti u prosjeku veliku premiju rizika prilikom zaduživanja na svjetskim tržištima kapitala i možda će morati plaćati visoke realne kamatne stope prilikom zaduživanja u zemlji.

96Korekcija inflacije je dana u –πb, gdje je π stopa inflacije, a b realno stanje neindeksiranog domaćeg duga. 97 Korekcija revalvacije je dana u –(π−δ)b* gdje je δ stopa nominalne deprecijacije valute, a b* realno stanje inozemnog duga. Vidi dodatak za više o tome. 98 U Ponzijevoj shemi država bi provodila novo zaduživanje za plaćanje realnih kamata na svoj postojeći dug i tako bi akumulirala dug po stopi jednakoj realnoj kamatnoj stopi.

96

21. Definicija 2: Fiskalna politika je dugoročno održiva ukoliko je u budućnosti država u mogućnosti ostvariti dovoljne prihode od emisijske dobiti za održavanje jednakosti (4), uz dane: (i) postojeću realnu vrijednost državnog duga; (ii) sadašnju vrijednost budućih primarnih viškova, i (iii) sadašnju vrijednost vjerojatnih premija rizika koje će morati platiti na svoj dug.99

22. Čak niti ova druga definicija održivosti nije u potpunosti prikladna. Prema toj definiciji fiskalna politika je održiva čak i ukoliko država za vlastito financiranje koristi velike iznose emisijske dobiti. U nekim slučajevima države mogu biti u mogućnosti ostvariti visoke prihode od emisijske dobiti, ali to će raditi na račun visoke dugotrajne inflacije sa svim njezinim negativnim posljedicama. To dovodi do treće definicije održivosti.

23. Definicija 3: Fiskalna politika zadovoljit će uvjet dugoročne održivosti ukoliko je jednakost (4) zadovoljena, uz dane: (i) postojeću realnu vrijednost duga države; (ii) sadašnju vrijednost budućih primarnih viškova; (iii) nulte premije rizika; i (iv) fiksno ciljanu dugoročnu inflaciju i rast.

24. Ta je definicija u daljnjem tekstu upotrebljena za analizu fiskalnog položaja Hrvatske. Prije no što se okrenemo tom pitanju, slijedeći dio povezuje koncept fiskalne održivosti s određivanjem inflacije.

Inflacija i proračunska ograničenja države

25. Zbog čega je inflacija tako snažno povezana s proračunskim ograničenjima države? Zamislimo kako država želi povećati sadašnju ili buduću potrošnju ili smanjiti sadašnje ili buduće poreze. Ukoliko ne dođe do smanjenja drugih oblika potrošnje ili povećanja drugih vrsta poreza, ove promjene u fiskalnoj politici dovode do smanjenja sadašnje vrijednosti budućih primarnih viškova (jedna od veličina na desnoj strani jednakosti [4]). Ukoliko država nije u mogućnosti odrediti premiju rizika na svoj vlastiti dug, ona mora izabrati između (i) brzog povećanja razine cijena (diskontinuirana inflacija) kako bi umanjila vrijednost svog nominalnog duga (ovo umanjuje vrijednost lijeve strane jednakosti [4]) i (ii) budućih povećanja stope inflacije kako bi povećala vrijednost prihoda od emisijske dobiti (ovo povećava desnu stranu jednakosti [4]).100

26. Jednakost (4) je također zanimljiva i zbog toga što ukazuje na određeni stupanj irelevantnosti kratkoročnih odluka države o financiranju svog deficita. U odsutnosti fiskalne reforme, odluka države o odabiru opcije pozajmljivanja umjesto tiskanja novca

99 Dio literature o fiskalnoj i monetarnoj politici (vidi na primjer Cochrane (2000), Sims (2000) ili Woodford (2000)) navodi kako neka od verzija jednakosti (4) mora uvijek vrijediti. U tim fiskalnim teorijama o razini cijena lijeva strana jednakosti (4) je omjer nominalne vrijednosti državnog duga i razine cijena. Razina cijena se tretira kao endogena varijabla koja se mijenja tako da je jednakost (4) uvijek u potpunosti zadovoljena. To naravno zahtijeva nominalno zaduživanje države i traži da se država ne koristi modelima fiksiranja cijena, kao što je sustav fiksnih tečajeva. 100 Po svoj prilici premija rizika na državni dug određena je snagama tržišta te je izvan kontrole države. Također, ukoliko je država već iskoristila sve mogućnosti za povećanjem budućih prihoda od emisijske dobiti, jedinino moguće rješenje je odmah obezvrijediti postojeći dug putem povećanja razine cijena.

97

ne mijenja iznos prihoda od emisijske dobiti kojeg će država morati ostvariti u dugom roku. Iako će odluke države o tome kada se zadužiti, odnosno kada tiskati novac imati utjecaja na inflaciju, one neće utjecati na ukupni iznos emisijske dobiti koju inflacija mora proizvesti.101

27. Taj koncept je naveo Sargenta i Wallacea (1980) na izraz odbojna monetaristička matematika (unpleasant monetaristic arithmetic). Zamislimo kako su monetarna i fiskalna politika države u samom početku u skladu s ciljem niske inflacije. Nakon toga zamislimo kako se Vlada odluči na novi smjer fiskalne politike k primarnom višku nižem nego što je bio ranije. Umjesto da tiska novac, država može u kratkom roku držati inflaciju niskom tako što će se zaduživati. Unatoč svemu, država nikako ne može izbjeći pojavu stalnih proračunskih ograničenja ilustriranih u jednakosti (4). Održavanjem niske inflacije u kratkom roku država zapravo povećava inflaciju koja će u budućnosti biti neophodna za ostvarivanje prihoda od emisijske dobiti potrebnih za financiranje promjena u fiskalnoj politici. Argument je prilično jednostavan. Zadržavanjem početne inflacije na niskoj razini, većina potrebnih prihoda od emisijske dobiti ostvarit će se u daljoj budućnosti. Stoga se prilikom izračuna sadašnje vrijednosti provodi veće diskontiranje. Što se ostvarivanje emisijske dobiti duže odgađa, ona će se više diskontirati te će stoga za uravnoteženje stalnih proračunskih ograničenja biti potreban veći priljev od emisijske dobiti.

28. Trošak kratkoročne restriktivne monetarne politike očituje se u dugoročnoj ekspanzivnoj monetarnoj politici. Postoji samo jedna mjera koja je u skladu s pojavom konstantno niske inflacije: ukoliko država poveća rashode, ona mora povećati sadašnju vrijednost budućih poreza; ukoliko smanji poreze, tada mora smanjiti sadašnju vrijednost budućih primarnih rashoda.

Dugoročna održivost u Hrvatskoj

29. Za procjenu dugoročne održivosti fiskalne politike u Hrvatskoj uzmimo u obzir slučaj u kojem je inflacija niska i konstantna, i recimo neka iznosi π, output stabilno raste po stopi µ, a država ne plaća premiju rizika na svjetsku realnu kamatnu stopu r. Također pretpostavimo kako u takvoj situaciji postoji stabilna potražnja za primarnim novcem, koju određuje:

(5) md = (Md/PY) = L(r+π)

gdje je Md nominalna potražnja za novcem, P razina cijena, Y razina outputa, r realna kamatna stopa, π stopa inflacije i L(·) neka opadajuća funkcija nominalne kamatne stope r+π. U ovom slučaju sadašnja vrijednost prihoda od emisijske dobiti države bila bi dana izrazom (π+µ)L(r+π)/(r–µ), izraženo udjelom u BDP-u.

101 Navedeno je u jednu ruku suviše pojednostavljeno budući da bi model zaduživanja države mogao utjecati na sadašnju vrijednost premija rizika koje bi se u tom slučaju morale plaćati.

98

30. Pretpostavimo kako u takvoj situaciji dugoročne stabilnosti država također ima konstantne udjele u BDP-u rashoda za dobra i usluge te poreza umanjenih za transfere iz g i τ. To znači da je sadašnja vrijednost budućih primarnih viškova države dana u (g–τ)/(r–µ). Ukoliko je udio početnog duga države u BDP-u b0, uvjet održivosti dovodi do

(6) g – τ = (r–µ)b0 – (π+µ)L(r+π).

31. Što taj uvjet donosi Hrvatskoj? Za odgovor je potrebno postaviti neke pretpostavke. Osnovne pretpostavke u ovom slučaju su slijedeće:

1. Neka je b0 iznos duga javnog sektora i duga kojeg garantira središnja država u 1999, izražen kao udio u BDP-u. Drugim riječima, neka je b0 = 0.545.102

2. Neka je r prosječna realna kamatna stopa u razdoblju 1980–1999, mjerena kao prinos na obveznice Ministarstva financija SAD-a umanjena za GDP deflator u SAD-u kao mjeru inflacije103 Dakle, neka je r = 0.055.

3. Neka stope ciljane dugoročne inflacije i realnog rasta odgovaraju dugoročnim vrijednostima iz trogodišnjeg plana Vlade koji je trenutno na snazi. Drugim riječima, neka je t π = 0.035 i µ = 0.05.

4. Neka su L(r+π) dani procjenama dugoročne potražnje za novcem u Hrvatskoj, u obliku L(r+π) = Ae–η(r+π) , gdje je A = 0.102 i η = 3.68.

32. Uz te pretpostavke, procijenjeni održivi primarni fiskalni manjak je 0.3% BDP-a. To proizlazi iz procijenjenog troška otplate duga u iznosu od 0.3% BDP-a i prihoda od emisijske dobiti od svega 0.6% BDP-a. Potražnja za novcem u Hrvatskoj čini se tako elastičnom da maksimalna emisijska dobit koju bi država mogla ostvariti nije znatno viša: emisijska dobit je uz stopu inflacije od 22% maksimizirana na svega 1% BDP-a. To znači da čak i u situaciji visoke inflacije primarni fiskalni manjak ne bi mogao biti veći od 0.7% BDP-a.

33. Sve dosad su procjene održivog fiskalnog manjka/viška izvršene u ovom dijelu odgovarale slučaju u kojem su inflacija, realni rast i realna kamatna stopa konstantne. Ukoliko država u takvom okružju drži primarni manjak/višak fiksnim na razini proizašloj iz jednakosti (6), realni dug ne samo što će s vremenom rasti uz uvjete različite od uvjeta

102Primjetite kako izračun osnovnih pretpostavki izostavlja (i) bilo koju utrživu imovinu koju država može imati, (ii) bilo kakve procjene potencijalnih obveza, (iii) dug javnog sektora koji nije dug države, osim ukolika za njega ne garantira središnja država, i (iv) rezerve središnje banke (23.1 milijarda kuna na kraju 1999). U dug je uključeno 8.6 milijardi kuna (6% BPD-a) dospjelih neplaćenih obveza države koje se pojavljuju u slijedećim oblicima: neplaćene obveze HZZO-a, mjenice i ostale obveze. 103Za SAD mjeri se uz korištenje International Financial Statistics serija 61. ZF–INTEREST:GOVT BOND YIELD (AVG YIELD TO MATURITY) i 99BIRZF–GDP DEFLATOR (1995=100)( u stalnoj nacionalnoj valuti sezonski prilagođenoj nacionalnim kompilatorom).

99

u Ponzijevoj shemi, već će također rasti po stopi rasta BDP-a, tako da je udio duga u BDP-u konstantan.104

34. U kratkom roku država se može suočiti s višim inflatornim pritiscima od onih u dugom roku, nižim rastom od rasta u dugom roku, i značajno većim realnim kamatama od onih u dugom roku. Pretpostavimo kako je država koja se suočava s kratkoročnim poteškoćama odabrala primarni višak koji prizlazi iz jednakosti (6). Neizbježna posljedica te odluke, što proizlazi iz jednakosti (4), je ta da bi inflacija bila viša od dugoročno ciljanih 3.5%. Ova inflacija bi se mogla pojaviti odmah ili u budućnosti, no u oba slučaju ne bi se mogla izbjeći. U cilju održavanja inflacije pod kontrolom, država koja se suočava s kratkoročnim poteškoćama bi trebala imati veće primarne viškove od onih koji su održivi u dugom roku. U slijedećem dijelu prelazi se na pitanje kratkoročne održivosti.

Kratkoročna održivost

35. Kao što je razmatrano u prošlom odjeljku, Vlada možda neće odmah moći ostvariti dugoročne ekonomske ciljeve. Kao rezultat toga država će, kako bi udio duga u BDP-u održala stabilnim, možda biti primorana na ostvarivanje primarnog manjka manjeg od gore navedenih 0.3% BDP-a. Tablica 4 prikazuje niz alternativnih scenarija koji odjednom prilagođavaju jednu varijablu kako bi prikazali učinak te varijable na zahtijevani primarni manjak.

36. Tablica 4 prilično jasno prikazuje kako u slučaju u kojem je rast značajno manji od ciljanog (kao u scenariju rasta od 2%), država može birati između ostvarivanja većeg primarnog viška (1.8% BDP-a), ili prepuštanja rasta duga po istoj stopi. Signifikantnost više realne kamatne stope također je prikazana u Tablici 4. Ukoliko sudionici izgube povjerenje u dugoročnu ostvarivost restriktivne monetarne politike, a država započne plaćati visoku premiju na svoj nominalni dug (kao u scenariju realne kamatne stope od 11.5%), učinci na državni proračun mogli bi biti dramatični. Za održavanje stabilne veličine duga u tom bi slučaju bio potreban primarni višak od 3% BDP-a.105

37. Tablica 4 na koncu prikazuje kako dopuštanje rasta inflacije mnogo ne pomaže fiskalnom položaju države. Čak i sa stopom inflacije koja maksimizira emisijsku dobit (oko 22%) fiskalni manjak koji bi mogao biti održiv ne bi nikad mogao biti veći od 0.7% BDP-a.

104 U dodatku se dolazi do tog rezultata. 105 Ovaj izračun ukazuje na jednu opću činjenicu u svezi s izračunima održivosti. Početni dug i povezani troškovi njegova servisiranja imaju malo utjecaja na izračunati održivi višak kada je realna kamatna stopa slična realnoj stopi rasta gospodarstva. Jednom kad realna kamatna stopa nadmaši stopu realnog rasta gospodarstva, dug se može vrlo brzo akumulirati i tada veličina duga postaje bitnom.

100

Tablica 4: Alternativni scenariji kratkoročnog održivog primarnog manjka/viška

Stopa rasta BDP-a

(%)

Realna kamatna stopa

(%)

Stopa inflacije

(%)

Održivi primarni manjak/višak (% BDP-a)

Osnovni scenarij 5 5,5 3,5 -0,3 2 1,5 3 0,9

Scenariji rasta

4

5,5

3,5

0,3 7,5 0,8 9,5 1,9

Scenariji realne kamatne stope

5

11,5

3,5

3,0 6,5 -0,5 9,5 -0,6

Scenariji stope inflacije

5

5,5

12,5 -0,6

Alternativne pretpostavke o početnom dugu

38. U gore prikazanim izračunima osnovnog scenarija korištene su standardne procjene sadašnjeg stupnja zaduženosti države. Ti izračuni nisu dovoljno sveobuhvatni kako bi uključivali: (i) potencijalne buduće privatizacijske prihode; (ii) procjene potencijalnih obveza; i (iii) rezerve središnje banke. Za to treba pogledati Tablicu 6, u kojoj je izračunat dugoročni održivi fiskalni manjak/višak koji odgovara različitim razinama početnog duga.

Tablica 6. Početni dug i dugoročno održivi primarni manjak/višak (% BDP-a) Početni dug 0 15 30 45 60 75 Primarni manjak/višak -0.6 -0.5 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 39. Veličine u Tablici 6 izračunate su koristeći se istim parametrima kao i ranije u osnovnom primjeru, u kojem je početni dug procijenjen na 54.5% BDP-a. S tom razinom početnog duga, održivi primarni višak je zapravo bio manjak od 0.3% BDP-a. Valja primjetiti kako promjene u veličini početnog duga nemaju velikog utjecaja na tu procjenu. Čak i uz pretpostavku da je početni dug jednak nuli, održivi primarni manjak raste na svega 0,6% BDP-a.

40. Zbog čega je održivi primarni manjak toliko neosjetljiv na pretpostavke o početnom dugu? To proizlazi iz jedne druge pretpostavke iz osnovnog primjera, a koja glasi kako je dugoročna realna kamatna stopa svega 0,5% viša od realne stope rasta gospodarstva. To znači da svakih dodatnih 10% BDP-a državnog duga proizvodi dugoročni trošak otplate duga od svega 0,05% BDP-a.

41. Pravilna interpretacija gore navedenog je ta da početna razina duga nije previše bitna za mjerenje održivog fiskalnog manjka/viška u Hrvatskoj. Važnije je oštro ograničenje postavljeno na emisijsku dobit procijenjenom krivuljom potražnje za novcem. Čak i u slučaju odsutnosti početnog duga, održivi primarni fiskalni manjak nikad nije veći od 0,6% BDP-a.

101

42. Ukoliko, neovisno od gore navedenog, želimo izvršiti prilagodbu ranije procijenjenog početnog duga (54.5% BDP-a), trebali bi od te veličine oduzeti rezerve središnje banke. One su krajem 1999. iznosile 23.1 milijardu kuna, ili oko 16% BDP-a. Također bi se trebala oduzeti i procijenjena sadašnja vrijednost budućih privatizacijskih prihoda, koji se procjenjuju na 21.5 milijardu kuna ili oko 15% BDP-a. Na koncu, trebale bi se pridodati nagrubo procijenjene potencijalne obveze. To je izrazito teško učiniti, no procjena potencijalnih obveza koju je izvršio Standard and Poor’s i koja uključuje samo obveze koje bi mogle proizaći iz financijskog sustava, iznosi između 10% i 16% BDP-a. Ova procjena temelji se na odnosu veličina financijskog sustava i gospodarstva te na vjerojatnosti da će država morati izvršiti obveze na ime izdanih eksplicitnih i/ili implicitnih garancija vjerovnicima. Neovisno od toga, država vodi svoju vlastitu evidenciju financijskih i činidbenih garancija koje je eksplicitno dodijelila. Krajem 1999, ukupni iznos aktivnih garancija bio je 21.4 milijardu kuna, ili 15% BDP-a. Ova brojka, međutim, ne pridodaje se direktno dugu, već ju treba korigirati za iznos potencijalno aktiviranih garancija.

43. Svi ti različiti faktori zajedno ukazuju na to da bi početna razina neto duga mogla biti vrlo niska, svega oko 23% BDP-a. To bi, međutim, podiglo održivi manjak na 0.5% BDP-a. Uz danu mogućnost da neki zajmovi za koje garantira država neće moći biti otplaćeni bez pomoći države, realističnija procjena početnog duga mogla bi biti viša za nekoliko postotaka BDP-a.

44. Ovo naglašava relativnu snagu rezultata iz ovog poglavlja. Budući da se pretpostavlja kako je u dugom roku trošak otplate duga po jedinici duga vrlo nizak, izračuni su postavljeni vrlo konzervativno te je veća vjerojatnost da podcjenjuju nego da ne podcjenjuju iznos primarnog manjka/viška potrebnog za postizanje dugoročne održivosti.

Da li je fiskalna politika u Hrvatskoj bila održiva?

45. Odgovor je ne. Fiskalna politika se u posljednjih nekoliko godina kretala u krivom pravcu, čak i unatoč negativnim učincima silazne faze konjunkturnog ciklusa iz 1998-99 na proračun. To je potvrđeno u Tablici 5, koja sažima proračunske operacije za razdoblje 1997-2000.

Tablica 5. Proračuni središnje države 1997–2000 (% BDP-a) 1997 1998 1999 2000* Procijenjeni obračunski višak

-1.5 -1.3 -3.9 0.8

− prihodi od privatizacije 0.6 1.7 4.5 5.5 + kamate 1.6 1.5 1.6 1.8 Implicitni primarni višak -0.4 -1.5 -6.8 -2.9 + ciklička prilagodba -0.1 0.0 0.1 N/A Prilagođeni primarni višak -0.5 -1.5 -6.7 N/A *Proračun.

102

46. U 1997. godini ciklički prilagođen primarni manjak iznosio je oko 0.5% BDP-a, što je prilično blisko razini koja je za Hrvatsku dugoročno održiva, iako je značajno ispod kratkoročnih viškova potrebnih tijekom razdoblja niskog rasta ili visokih realnih kamatnih stopa. No, počevši s 1998, proračun se brzo udaljavao od okvira ove procijenjene održivosti. Država je u 1998. i 1999. ostvarila prilagođene primarne manjke od 1.5% i 6.7% BDP-a, te će, prema proračunu, manjak u 2000. i dalje biti visok.

47. Pored osnovnih zaključaka koji proizlaze iz Tablice 5 i gore izvršenih izračuna održivog viška, postoje i snažni a proiri dokazi kako se fiskalna politika kreće u krivom pravcu:

• Veliko oslanjanje na prihode od privatizacije za zatvaranje proračuna. • Očit nedostatak potencijalno novih izvora proračunskih prihoda - prihodi od

poreza već iznose 40% BDP-a i predstavljaju značajan teret gospodarstvu. • Spiralni porast izdataka za plaće u javnom sektoru. Budući da je država

dosegnula granicu svojih mogućnosti za prikupljanje prihoda, nesposobnost sprečavanja rasta plaća u javnom sektoru navela je na smanjenja ostalih kupovina dobara i usluga. Smanjenja stavki tekuće potrošnje, kao što su izdaci za održavanje i poslovanje javne infrastrukture, ili rezanja kapitalnih izdataka, mogu biti velom koji sakriva problem nedostatka dugoročne održivosti. Neizbježni rashodi mogu se odgađati samo neko vrijeme.

• Rastuće dospjele neplaćene obveze. • Činjenica što je, čak i u najoptimističnijim scenarijima, država u novom

desetljeću suočena s rupom u financiranju mirovinskog sustava od nekoliko postotaka BDP-a.

48. U vidu svega što je gore navedeno, teško je biti optimističan u svezi s mogućnosti države za poboljšanjem svog financijskog položaja bez temeljite fiskalne reforme. Sljedeći dio prikazuje elemente vjerodostojne fiskalne konsolidacije u kontekstu Hrvatske.

103

DODATAK B

IZGRADNJA CIKLIČKI PRILAGOĐENOG MANJKA/VIŠKA

Primarni manjak/višak (S) izražen je kao razlika između prihoda (R) i primarnih

rashoda (X):

St= Rt–Xt Gornji izraz kao udio u BDP-u može se pisati:

st= rt–xt Prema Chandu, predviđeno je da St ima dvije komponente: diskrecijsku komponentu (SD) i nediskrecijsku komponentu (SN) koja se mijenja u skladu s poslovnim ciklusom:

Nt

Dtt SSS +=

Pretpostavka je da se uz nepromijenjene stope poreza prihodi mijenjaju u skladu s BDP-om, Yt. Nediskrecijski prihodi tada se mogu izraziti kao: t

Nt YrR ˆ= . Uz

nepromijenjene stope poreza, gornji izraz može se pisati kao rr Nt ˆ= tako da je udio

diskrecijskih prihoda u BDP-u jednak rrr tD

t ˆ−= . Pretpostavka je kako su rashodi osjetljivi na trend kretanja outputa, odnosno na potencijalni output. Stoga se svaki odmak od situacije u kojoj su rashodi jednaki potencijalnom outputu smatra nediskrecijskim. Drugačije rečeno, pretpostavka je da je

*ˆ tNt YxX = tako da tt

Nt YYxx /ˆ *= i ttt

Dt YYxxx /ˆ *−= .

To znači da se sD može pisati kao:

Ntttttttttt

Dt

Dt

Dt ssYYxrxrYYxxrrxrs −=−−−=−−−=−= )/ˆˆ()/ˆ(ˆ **

Stoga bi praktičan način izračuna ciklički prilagođenog proračuna bio taj da se od stvarnog primarnog manjka/viška oduzme procijenjeni iznos od tt YYxr /ˆˆ *− . U izračun ove vrijednosti uključene su dvije pretpostavke: (i) pretpostavka je da je r̂ jednak prosjeku uzorka od Rt/Yt; (ii) pretpostavka je da je x̂ jednak prosjeku uzorka od */ tt YX .

104

DODATAK C

UPRAVLJANJE PRORAČUNOM

Preporuka Zakonska ili

administrativna/a Važnost /b

I.1 Izmijeniti Zakon o proračunu kako bi se izvanproračunski fondovi uključili u proračun.

Z (1)

I.2 Fond dječjeg doplatka i javno poduzeće Hrvatske vode pretvoriti u programe unutar resornih ministarstava.

Z (3)

I.3 Uključiti sve izvore javnih prihoda u proračun. Z (1) I.4 Uvesti proračun i računovodstvo na modificiranom

obračunskom načelu. To je najsigurniji način sprečavanja nastajanja prevelikih obveza kao i strukturne neravnoteže koja dovodi do prevelikog trošenja u sustavu javnih financija.

Z (1)

I.5 Uspostaviti trenutnu kontrolu obveza donošenjem mjera kojima bi Ministarstvo financija nadgledalo i odobravalo sve ugovore prije potpisivanja.

A (1)

I.6 Identificirati unutar proračunskog računovodstva one programe ili aktivnosti u kojima je stvarno trošenje posljedica zakona izvan proračunskog procesa. Time bi Vlada i Sabor mogli bolje razumjeti posljedice i ograničenja godišnjih proračunskih odluka.

A (3)

I.7 Unutar proračunskog odjela Ministarstva financija započeti proces identifikacije svih obveznih transfera sredstava unutar proračuna, kao što je 2%-tni transfer iz kapitalnih projekata u programe namijenjene veteranima. Osim u slučaju čvrstih razloga ili koristi javnog sektora takve programe treba preobraziti iz programa sa obveznim transferima u programe sa direktnom proračunskom podrškom.

A (3)

II.1 Kako bi se postavile granice prognoza koje se koriste u proračunu, te dala bolja osnova za ocjenu da li su prognoze preoptimistične, potrebno je prikupiti ekonomske prognoze od raznih vodećih privatnih i javnih institucija. Potrebno je pripremiti usporednu tabelu nezavisnih prognoza i objasniti varijacije od medijana uzorka prognoza.

A (1)

II.2 Zakon o proračunu je potrebno izmijeniti u smjeru veće transparentnosti ekonomskih procjena na kojima se temelji proračun.

Z (1)

II.3 Poboljšati sektorske analize na kojima se temelji proračun. U kratkom roku, dok su u tijeku reforme prema većoj kontroli proračunskog procesa, trenutni analitički jaz moga bi se ispuniti ciljanim korištenjem međunarodne pomoći (Svjetska banka, itd.).

A (1)

II.4 Poboljšati korištenje analiza u proračunskom procesu. • Razvijanjem analitičkih sposobnosti djelatnika

proračunskog odjela (obuka),

A (1)

105

Preporuka Zakonska ili administrativna/a

Važnost /b

• Povećati broj mladi stručnjaka s analitičkim sposobnostima,

• Reorganizirati proračunski odjel na načina da se pojedina ministarstva ili sektori dodjele djelatnicima kako bi razvili programe i stručnost za pojedina od tih područja,

• Dužnosnici Ministarstva financija trebali bi zahtijevati analitičke materijale i mišljenja, uključujući pisane mjere, kad dio razvitka proračunskog procesa.

II.5 Zakonom o proračunu formalno osnovati proračunski odjel, i odrediti njegove odgovornosti kako bi se naglasila važnost analiza i rada tog odjela. Ovo uključuje i dodjeljivanje formalne odgovornosti za pripremu analitičkih materijala za potporu proračunskog procesa.

Z (1)

II.6 Poboljšati identifikaciju programa u proračunu. Proračun svakog ministarstva trebalo bi odjeliti na glavne organizacijske jedinice, te svaku jedinicu podijeliti na glavne programe i aktivnosti (idealno, sukladno sa temeljnim aktivnostima ministarstva- zakonskim odgovornostima ministarstva). Proračun svake jedinice trebao bi sadržavati kratko objašnjenje programa (jednu do dvije rečenice).

A

Z? Zahtijeva raspravu u Saboru o novom obliku proračuna.

(3)

II.7 Trenutni kontni plan trebalo bi poboljšati na način da se isključe suvišni detalji te usredotoči izvještavanje na ključne rashodne kategorije. Prikaz informacija u proračunskom dokumentu trebalo bi izmijeniti u skladu sa usvajanjem programskog budžetiranja, kako bi se pokazalo trošenje programskih sredstava.

A

Z? Zahtijeva raspravu u Saboru o novom obliku proračuna.

(2)

II.8 Osnovne mjere outputa trebalo bi uključiti u godišnje proračune, uvodeći tako proračunski proces kao oruđe upravljanja i određivanja mjera, poboljšavajući transparentnost i odgovornost, te povezujući izvore sa rezultatima.

A (2)

II.9 Zadužiti pomoćnika ministra za pripremu proračuna za planiranje i uvođenje čvršćeg procesa pripreme proračuna. Kako bi se ova preporuka uspješno provela, vjerojatno će biti potrebno povećati broj djelatnika u Upravi za pripremu proračuna, kao što je već naznačeno u preporuci 2.4.

A (2)

II.10 Osnovati Povjerenstvo za proračun, koje se sastoji od dužnosnika iz svakog ministarstva, a predsjeda mu pomoćnik ministra financija za pripremu proračuna. Povjerenstvo bi se trebalo redovito sastajati i služiti kao forum za razmatranje i planiranje poboljšanja proračunskog procesa.

A (3)

II.11 Resorna ministarstva trebaju započeti pripremu proračuna prije nego što zaprime okružnicu Ministarstva financija. Očekujući Okružnicu Ministarstva financija, resorna ministarstva postaju tek pasivni sudionici proračunskog procesa. U najmanju ruku, ministarstva bi trebala razviti

A (1)

106

Preporuka Zakonska ili administrativna/a

Važnost /b

mjere za slučajeve raznih proračunskih mogućnosti, identificirati opcije smanjenja troškova, i pripremiti zdrave prijedloge za svaku novu inicijativu ili program prije nego što zaprime Okružnicu. Unaprijed pripremljeno ministarstvu je lakše racionalno reagirati na proračunske smjernice Ministarstva financija, i racionalno argumentirati alternativne alokacije sredstava.

II.12 Ministarstvo financija i resorna ministarstva putem seminara i obuka aktivno rade na razvijanju analitičkih sposobnosti djelatnika proračunskog i financijskog odjela resornog ministarstva.

A (2)

II.13 Provodeći preporuke 1.6 i 1.7 Ministarstvo financija ili Vlada trebali bi brzo razviti odluke u vezi proračuna za obvezne programe. Najvažnija je zabrana budžetiranja iznosa manjih od ukupnih troškova obveznih programa, osim ako ne postoji i nije predočena zakonska osnova kojom će se program uskladiti sa dostupnim sredstvima (ili kao zaseban zakon koji prati proračun ili kao dio samog zakona o proračunu).

A (1)

II.14 U namjeri jačanja proračunskog procesa, trebalo bi razviti eksplicitni višegodišnji okvir kojim bi se poboljšalo donošenje financijskih odluka.

A (1)

III.1 Dogovoriti sa Saborom novi sustav kontrole rashoda usredotočen na veće agregate sredstava. Razina kontrole sredstava treba biti određena novim zakonom o proračunu.

A. Z? (2)

III.2 Dok se interna revizija i kontrola ne institucionaliziraju unutar države, revizijski nadzor proračuna treba provoditi do krajnjeg korisnika ili primatelja sredstava kad god je to moguće.

A (3)

III.3 Zakonom o proračunu formalno osnovati Odjel za kontrolu proračuna unutar Ministarstva financija. Odjel treba biti neovisan i odgovarati ministru ili zamjeniku ministra financija.

Z (2)

III.4 Pojačati Odjel za kontrolu proračuna dodatnim djelatnicima i sredstvima kako bi mogli izvršavati svoje dužnosti.

A (1)

III.5 Odjel za kontrolu proračuna treba se usredotočiti na ex post revizije, sa posebnom pažnjom na ocjenu interne kontrole i revizije unutar svakog ministarstva sve dok te funkcije ne budu dobro uspostavljene i efikasno operativne.

A (1)

III.6 Odjel za kontrolu proračuna također treba razviti i izdati smjernice i standarde za interne kontrole i revizije ministarstava kako bi osigurao kvalitetu i konzistentnost. Isto tako Odjel može pomagati u razvoju profesionalnih standarda obuke revizora unutar ministarstava.

A (1)

III.7 Izmijeniti Zakon o proračunu tako da se postrože kazne za preveliko trošenje proračunskih sredstava i kršenje zakona o proračunu, te pojasniti u zakonu koje su agencije odgovorne za nadgledanje poštivanja zakona i određivanje kazni.

Z (1)

107

Preporuka Zakonska ili administrativna/a

Važnost /b

III.8 Ako je potrebno, ministarstva trebaju preusmjeriti kadrove i sredstva sa drugih aktivnosti kako bi uspostavili rad odjela interne kontrole.

A (1)

III.9 Ministarstvo financija bi trebalo ocijeniti primjenjivost modela plaćanja Ministarstva rada na ostala resorna ministarstva. Ako je primjenjivo, Ministarstvo rada trebalo bi istaknuti kao dobar primjer te koristiti kao centar podrške za slične poslove ostalim ministarstvima. Identificiranje domaćih centara izvrsnosti i uspješnih pristupa problemima, širenje informacija i korištenje lokalne stručnosti važan je dio izgradnje organskog i održivog sustava upravljanja javnim rashodima.

A (1)

III.10 Kao srednjoročni ili dugoročni cilj razvoja hrvatskog sustava javnih rashoda, potrebno je uspostaviti i institucionalizirati zadatak dublje ocjene programa. • Interna i eksterna revizija treba uključivati i ocjenu

vođenja i izvedbe. • U narednom razdoblju treba koristiti vanjsku pomoć i

Analize javnih rashoda za popunjavanje analitičkog jaza.

A (3)

IV.1 Odbor za proračun Zastupničkog doma Sabora trebao bi imati podršku nekoliko profesionalnih djelatnika posvećenih analizi javnih rashoda.

A (2)

IV.2 Vlada treba poboljšati proračunsku komunikaciju sa Saborom kroz poboljšanja kvalitete i sadržaja prijedloga godišnjeg proračuna.

A (1)

IV.3 Kako bi podržala uključenost Sabora u proračunski proces Vlada treba: (a) ''Proračunski vodič za građane'' za Sabor; (b) Ponuditi zastupnicima kratke seminare (1-2 dana) o proračunu, proračunskom procesu, osnovnim postavkama itd.

A (2)

IV.4 Državna revizija i dalje se, u kratkom roku, treba usredotočiti na poštivanje zakona i financijsku reviziju. Revizija vođenja i izvedbe treba biti dugoročni cilj Državne revizije, nakon daljnjeg razvitka i stabilizacije trenutnog sustava javnih rashoda u Hrvatskoj.

A (1)

a. Prijedlog se može provesti ili administrativnim mjerama (A) ili zahtijeva zakonske mjere (Z). b. Važnost preporuke: Važnost 1: primijeniti što je prije moguće; Važnost 2: važno ali se primjena može odgoditi; Važnost 3:dugorčni ciljevi

108

DODATAK D

STATISTIČKI PRILOG

Tablica 1: Hrvatska: Konsolidirana opća država prema razinama države vlasti, 1994-2000 (na gotovinskoj osnovi)

% BDP-a 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Ukupni prihodi i dotacije 45.6 47.6 49.7 47.9 51.2 48.0 45.7

Državni proračun 26.1 27.8 28.5 27.0 30.6 28.1 26.4 Izvanproračunski fondovi 15.6 15.3 15.5 15.3 14.9 14.5 13.8 Od toga HZMO 8.1 8.6 8.7 8.6 7.3 7.4 7.0 Od toga HZZO 4.3 4.6 4.8 4.6 5.9 6.0 5.6 Lokalna uprava i samouprava 3.9 4.4 5.7 5.6 5.6 5.4 5.5

Ukupni rashodi i neto posudbe 44.1 48.9 50.7 49.4 52.1 54.5 52.8

Državni proračun 23.6 26.5 25.4 23.3 24.3 24.7 23.0 Izvanproračunski fondovi 16.9 18.3 19.7 20.4 22.0 24.0 23.9 Od toga HZMO 7.6 9.0 9.7 11.0 11.7 13.2 12.8 Od toga HZZO 6.0 7.2 7.7 7.0 7.9 8.3 8.8 Lokalna uprava i samouprava 3.7 4.2 5.7 5.6 5.8 5.8 5.9

Ukupni manjak/višak* 1.5 -1.4 -1.0 -1.5 -0.9 -6.5 -7.1 Središnja država 2.5 1.4 3.2 3.7 6.3 3.3 3.4 Izvanproračunski fondovi -1.2 -3.0 -4.2 -5.1 -7.1 -9.5 -10.1 Od toga HZMO 0.5 -0.4 -1.0 -2.5 -4.3 -5.9 -5.8 Od toga HZZO -1.7 -2.6 -3.0 -2.4 -2.0 -2.3 -3.2 Lokalna uprava i samouprava 0.2 0.2 0.0 0.0 -0.1 -0.4 -0.4 *privatizacijski prihodi uračunati kao stavka financiranja

Tablica 2: Hrvatska: Konsolidirana opća država prema razinama države vlasti, 1994-2000 (na obračunskoj osnovi)

% BDP-a 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Ukupni prihodi i dotacije 45.6 47.6 49.7 47.9 51.2 48.0 45.7

Državni proračun 26.1 27.8 28.5 27.0 30.6 28.1 26.4 Izvanproračunski fondovi 15.6 15.3 15.5 15.3 14.9 14.5 13.8 Od toga HZMO 8.1 8.6 8.7 8.6 7.3 7.4 7.0 Od toga HZZO 4.3 4.6 4.8 4.6 5.9 6.0 5.6 Lokalna uprava i samouprava 3.9 4.4 5.7 5.6 5.6 5.4 5.5

Ukupni rashodi i neto posudbe 44.1 48.9 51.9 50.9 53.6 55.9 50.1

Državni proračun 23.6 26.5 25.6 23.9 24.9 25.5 22.0 Izvanproračunski fondovi 16.9 18.3 20.6 21.4 22.9 24.7 22.2 Od toga HZMO 7.6 9.0 9.7 11.0 11.7 13.8 12.2 Od toga HZZO 6.0 7.2 8.6 7.9 8.8 8.5 7.7 Lokalna uprava i samouprava 3.7 4.2 5.7 5.6 5.8 5.8 5.9

Ukupni manjak/višak* 1.5 -1.4 -2.2 -3.0 -2.4 -8.0 -4.4 Središnja država 2.5 1.4 2.9 3.1 5.7 2.6 4.4 Izvanproračunski fondovi -1.2 -3.0 -5.1 -6.1 -8.0 -10.2 -8.4 Od toga HZMO 0.5 -0.4 -1.0 -2.5 -4.3 -6.4 -5.3 Od toga HZZO -1.7 -2.6 -3.9 -3.3 -2.9 -2.5 -2.1 Lokalna uprava i samouprava 0.2 0.2 0.0 0.0 -0.1 -0.4 -0.4

* privatizacijski prihodi uračunati kao stavka financiranja

109

Tablica 3: Hrvatska – Konsolidirana opća država, ekonomska klasifikacija, na gotovinskoj osnovi

Ostvarenje Procjena (% BDP-a) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

I. Ukupni prihodi i potpore 46.0 48.2 50.4 48.6 52.6 52.3 47.6

III. Tekući prihodi 45.6 47.2 48.9 47.6 50.5 47.4 45.1 IV. Porezni prihodi 43.2 44.4 44.4 43.0 46.6 43.5 41.3 1. Porezi na dohodak 6.1 5.8 6.4 5.4 5.8 5.3 4.6 2. Porezi na dobit 1.0 1.4 1.6 2.0 2.5 2.3 1.8 3. Doprinosi za socijalno osiguranje 13.2 14.1 14.4 14.3 13.9 13.6 12.8 4. Porezi na imovinu 0.3 0.5 0.5 0.6 0.6 0.5 0.5 5. Porez na promet / Porez na dodanu vrijednost 15.0 13.0 12.5 12.2 16.0 14.1 13.9 6. Trošarine 3.1 5.0 5.0 4.3 4.2 4.3 4.9 7. Lokalni porezi na robu i usluge 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 8. Porezi na međunarodnu trgovinu i transakcije 4.0 4.0 3.7 3.8 3.1 3.0 2.4 9. Ostali porezni prihodi 0.3 0.4 0.2 0.2 0.4 0.3 0.3 V. Neporezni prihodi 2.4 2.8 4.5 4.6 3.9 3.9 3.8 VI. Prihodi od kapitala 0.4 1.0 1.5 1.0 2.0 4.9 2.5 VII. Dotacije 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 I. Ukupni rashodi i posudbe umanjene za

otplate

44.1 48.9 50.7 49.8 52.1 54.5 52.8

III. Tekući rashodi 40.7 44.1 43.5 43.3 44.3 46.3 46.4

1. Rashodi za dobra i usluge 25.9 27.8 25.2 23.2 24.6 24.0 24.5 1.1. Nadnice i plaće 10.4 11.9 11.2 11.0 11.8 12.6 12.4 1.3. Ostale kupovine dobara i usluga 15.6 15.9 14.0 12.2 12.7 11.4 12.1 2. Plaćanje kamata 1.3 1.4 1.2 1.5 1.5 1.6 1.8

3. Subvencije i tekući transferi 13.5 14.9 17.2 18.7 18.2 20.6 20.1 3.1. Subvencije 2.4 2.1 2.2 2.1 2.7 2.7 2.7 3.3. Transferi neprofitnim institucijama 1.6 1.5 2.2 2.2 1.1 1.1 1.1 3.4. Transferi stanovništvu 9.5 11.2 12.7 14.3 14.5 16.3 15.9 3.5. Transferi prema inozemstvu 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5 0.3

IV. Kapitalni rashodi 3.1 4.5 6.8 6.0 6.9 7.1 5.5 4. Nabavka fiksnih kapitalnih sredstava 2.5 2.5 3.5 3.1 4.0 4.7 3.3 5. Kupovina zaliha 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6. Kupovina zemljišta i nematerijalne imovine 0.0 0.0 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 7. Kapitalni transferi 0.3 2.0 3.0 2.6 2.6 2.1 1.8

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 V. Posudbe umanjene za otplate 0.4 0.3 0.5 0.5 0.9 1.1 0.8

Tekući manjak/višak 4.8 3.1 5.4 4.3 6.2 1.1 -1.4 Ukupni manjak/višak 1.8 -0.7 -0.4 -1.2 0.5 -2.2 -5.2

110

Tablica 4: Hrvatska – Konsolidirana opća država, ekonomska klasifikacija, na obračunskoj osnovi Na obračunskoj bazi 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ukupni prihodi i potpore 45.6 47.5 49.7 48.3 51.2 47.9 45.7 Porezni prihodi 43.2 44.4 44.4 43.0 46.6 43.5 41.3 Neporezni prihodi 2.4 2.8 4.5 4.6 3.9 3.9 3.8 Prihodi od kapitala 0.04 0.3 0.8 0.7 0.6 0.6 0.6 Dotacije 0.0 0.0 0.0 0.0 0.04 0.0 0.0

Ukupni rashodi i posudbe umanjenje za otplate

44.1 48.93 51.92 51.34 53.61 55.93 50.1

Tekući rashodi 40.7 44.12 44.27 44.32 45.37 47.28 44.7 Nadnice i plaće 10.4 11.93 11.16 10.97 11.81 12.63 12.4 Ostale kupovine dobara i usluga 15.6 15.89 14.57 12.93 13.50 12.09 10.8 Plaćanje kamata 1.3 1.5 1.2 1.5 1.5 1.7 1.8 Subvencije 2.4 2.1 2.2 2.2 2.7 2.8 2.7 Tekući transferi 11.1 12.8 15.2 16.8 15.8 18.2 16.9 Kapitalni rashodi 3.1 4.6 7.2 6.5 7.4 7.6 4.6 Posudbe umanjene za otplate 0.4 0.3 0.5 0.5 0.9 1.1 0.8

Tekući višak 4.8 3.1 4.6 3.3 5.2 0.1 0.4 Manjak/višak* 1.5 -1.4 -2.2 -3.0 -2.4 -8.0 -4.4

*privatizacijski prihodi ispod crte 0.37 0.67 0.64 0.31 1.35 4.31 1.85

111

REFERENCE

Barbone, L. and R. Polastri, Hungary’s Public Finances in an International Context, in Public Finance Reform during the Transition, The World Bank, Washington D.C., 1998

Bisogno M. Croatian labor Market in Transition. Background paper. World Bank, 2000.

Bisogno M. and S.Madžarević-Šujster, Croatia: Fiscal Performance Review and Prospects 1991-2000, Policy Note, Mimeo, January 2000.

Castel P. Poverty Among Elderly. Simulating the Impact of Pension Reform. World Bank, 2000.

Easterly, W. and S. Fischer, “The Economics of the Government Budget Constraint”, The World Bank Research Observer, Vol.5, No.2, July 1990.

IMF, Unproductive Public Expenditures; A Pragmatic Approach to Policy Analysis, Pamphlet Series N0.48, Washington DC, 1995.

IMF, Republic of Croatia: Selected Issues and Statistical Appendix, December 22, 1999.

Jimenez, E, Pricing Policy in the Social Sectors. Cost Recovery for Education and Health in Developing Countries, World Bank, The Johns Hopkins University Press, 1987.

Madzarevic-Sujster S. Croatia: Social Expenditure 1994-1999. World Bank, 2000.

Republic of Croatia - Ministry of Finance, Annual Report of the Ministry of Finance, 1997, 1998 & 1999.

Republic of Croatia - Ministry of Finance, Monthly Statistical Review, various volumes, 1997 – 2000.

The World Bank, Croatia: Country Economic Memorandum. Croatia Beyond Stabilization, December 19, 1997. Report No. 17261-HR.

The World Bank, Croatia: A Policy Agenda for Reform and Growth., Mimeo, February 14, 2000.

The World Bank Poverty Report, Croatia: Economic Vulnerability and Welfare Study, Report No 22079-HR, April , 2001.