№ 3, 2011 г. 1

Москва • «Сентябрь»•

Автор-составитель С.Г. КосарецкийОтветственный редактор М.А. Ушакова

Государственно-общественное управление образовательным учреждением в вопросах и ответах

2 № 3, 2011 г.

настоящий сборник подготовлен Институтом развития государственно-общественного управления образовани-ем на основе материалов всероссийских и региональных семинаров и конференций (в том числе в сети Интернет), проведенных институтом в 2009–2010 гг.

В сборник включены наиболее часто встречающиеся вопросы администраторов образовательных учреждений и общественных управляющих, затрагивающие раз-личные аспекты расширения общественного участия в управлении образованием.

УДК 37.014.553ббК 74.04 Г72

УДК 37.014.553© Коллектив авторов© Издательская фирма «Сентябрь»

Москва, 2011

библиотека журнала «Директор школы» основана в 1995 году.Выходит 8 раз в год.

Государственно-общественное управление образова-тельным учреждением в вопросах и ответах / С.Г. Коса-рецкий, е.н. Шимутина, А.А. Седельников, А.М. Моисе-ев, т.н. Мерцалова— М.: Сентябрь, 2011. — 192 с. ISBN 9785-88753-127-4

Г72

№ 3, 2011 г. 3

Содержание

Предисловие .................................................................. 4

Управляющий совет — интегральная модель государственно-общественного управления образовательным учреждением ..................................... 9

Полномочия управляющего совета ............................... 24

Создание управляющего совета ................................... 42

Состав управляющего совета ....................................... 47

Организация деятельности управляющего совета ....... 55

Обучение общественных управляющих ........................ 63

Участие управляющего совета в оценке и контроле качества образования .................................................. 68

Оценка и самооценка деятельности совета .................. 88

Государственно-общественное управление в условиях совершенствования правового положения образовательных учреждений .....................................110

Публичный доклад образовательного учреждения ......131

Сайт как инструмент обеспечения открытости образовательного учреждения ................................... 168

Заключение .................................................................191

24 № 3, 2011 г.

Полномочия управляющего совета

В различных регионах и даже в школах одного ре-гиона перечни полномочий управляющего совета различаются. Какие полномочия могут быть закре-плены уставом образовательного учреждения за управляющим советом?

Действительно, практика школ в этом отношении раз-личается, и это нормальная ситуация.

Управляющий совет задуман и создается как орган стратегический: для стратегического планирования, а также сопровождения и мониторинга реализации стра-тегии руководителем и педагогическим коллективом об-разовательного учреждения.

Поэтому за ним изначально закрепляется уставом право утверждать программу развития и ежегодный публичный доклад образовательного учреждения. А также полно-мочия по утверждению (или согласованию на началь-ном этапе освоения им управленческой деятельности) некоторых локальных правовых актов учреждения, как правило, нормативного характера — положений, про-грамм, регламентов и др.

более глубоким этапом включения управляющего со-

№ 3, 2011 г. 25

вета в систему управления образовательного учреждения являет-ся придание ему полномочий органа планирования и реализации стратегии. Здесь ему нужны будут полномочия по утверждению приоритетов, порядка и процедур распределения и использования имеющихся ресурсов различных типов и видов, включая выделенное учреждению бюджетное финансирование, поиск и привлечение но-вых ресурсов в целях выполнения программы развития, нацеленной на повышение качества образования и качества условий образова-тельного процесса.

Продвинутый в управлении учреждением управляющий совет мо-жет получить право на управление реализацией стратегии. Здесь ему может понадобиться уже более широкий и детальный перечень полномочий.

Сложившаяся практика в регионах, реализовавших свои комплекс-ные проекты модернизации образования в 2006–2009 гг., доказала способность управляющего совета участвовать в разработке приори-тетов и критериев мотивации педагогического коллектива и других работников на реализацию стратегической программы развития и нормировать стратегию мотивации локальными правовыми актами учреждения. Управляющие советы согласовывают или утверждают порядок распределения стимулирующей части фонда оплаты труда работников учреждения.

Во многих общеобразовательных учреждениях управляющие сове-ты включены в принятие решений о распределении стимулирующих выплат согласно установленному ими порядку такого распределения. Здесь управляющие советы участвуют в реализации одной из функ-ций управления — в мотивации работников и одновременно вклю-чены в управление реализацией утвержденной ими стратегической программы развития.

Предельным списком полномочий, которыми могут в сумме обла-дать руководитель образовательного учреждения и совет, является перечень компетенций самого образовательного учреждения как юридического лица, определенный ст. 32 Закона рФ «Об образова-нии».

Пункт 5 ст. 35 этого Закона устанавливает, что разделение этих полномочий между руководителем и советом определяется уставом. Значит, Закон не запрещает учредителю образовательного учреж-

26 № 3, 2011 г.

дения утвердить в уставе следующие полномочия управляющего совета. Управляющий совет утверждает:

• стратегические цели, направления и приоритеты развития об-разовательного учреждения; • программу развития образовательного учреждения, включая стратегию развития образовательных программ и технологий; • ежегодный публичный доклад учреждения; • принятие образовательным учреждением дополнений и из-менений в устав образовательного учреждения с последующим утверждением их учредителем; • локальный акт о порядке и критериях распределения сти-мулирующей части фонда оплаты труда работников и адми-нистративно-управленческого персонала образовательного учреждения; • порядок введения (отмены) единой формы одежды для обуча-ющихся и работников образовательного учреждения в период учебных занятий и культурно-массовых мероприятий; • отчисление обучающегося (воспитанника) в порядке и по осно-ваниям, предусмотренным действующим законодательством; • локальные правовые акты учреждения, регламентирующие де-ятельность управляющего совета.

Управляющий совет утверждает или согласует (о согласовании или утверждении см. выше):

• показатели качества (не ниже установленных государством, органами власти субъекта рФ и учредителем) условий и качества результатов образования, укрепления здоровья, реализации прав и законных интересов участников образовательного процесса в образовательном учреждении; • согласованный с учредителем календарный учебный график образовательного учреждения; • режим работы образовательного учреждения; • план мероприятий создания здоровых и безопасных условий обучения и воспитания в образовательном учреждении; • образовательную программу (программы) и профили обучения на старшей ступени образовательного учреждения;

№ 3, 2011 г. 27

• компонент образовательного учреждения государственного стандарта общего образования («школьного компонента» — до его отмены) или (после введения) выделенные для самостоятельного утверждения общеобразовательным учреждением в рГОСе части и вопросы; • бюджетную заявку (финансовый план выполнения государствен-ного (муниципального) задания) и смету расходования выделен-ных бюджетных средств; • смету расходования средств от приносящей доход деятельности образовательного учреждения и иных средств из внебюджетных источников финансирования; • отчет руководителя образовательного учреждения об исполне-нии государственного (муниципального) задания и сметы расходо-вания бюджетных средств и представление его учредителю; • отчет руководителя образовательного учреждения об исполне-нии сметы расходования средств, поступивших от осуществле-ния приносящей доход деятельности и из иных внебюджетных источников; • положение о порядке текущего контроля и промежуточной ат-тестации обучающихся; • план образовательного учреждения по материально-техниче-скому обеспечению и оснащению образовательного процесса, оборудованию помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями; • локальный акт о порядке организации в образовательном учреждении приносящей доход деятельности, включая реализа-цию платных дополнительных образовательных услуг, и другой деятельности по привлечению дополнительных финансовых и материальных средств из внебюджетных источников, цели, по-рядок и направления их расходования; • существенные условия договоров образовательного учреждения с обучающимися, их родителями (законными представителями) о предоставлении дополнительных платных образовательных услуг, включая цены и тарифы; • план и критерии текущего контроля образовательного процесса и профессиональных достижений работников образовательного учреждения;

28 № 3, 2011 г.

• локальный акт, устанавливающий перечень, значения и денеж-ный эквивалент критериев оценки качества работы работников и административно-управленческого персонала при распределе-нии стимулирующей части ФОт; • локальный акт об установлении порядка и размеров надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательного учреждения за выполнение работы сверх предусмотренной функ-циональными обязанностями; • штатное расписание образовательного учреждения; • локальный акт об установлении порядка замещения вакансий штатного расписания; • локальный акт об установлении порядка участия в управлении образовательным учреждением форм и органов самоуправления педагогических и иных работников, обучающихся, их родителей (законных представителей); • локальный акт об установлении порядка деятельности в обра-зовательном учреждении и взаимодействия с образовательным учреждением общественных объединений и некоммерческих организаций, участие образовательного учреждения в образова-тельных объединениях, ассоциациях (союзах); • кандидатуру на замещение должности руководителя об-разовательного учреждения, если такой порядок замещения должности руководителя учреждения предусмотрен уставом учреждения; • решение о сдаче в аренду образовательным учреждением за-крепленных за ним объектов собственности в порядке, установ-ленном учредителем; • план повышения квалификации педагогических работников об-разовательного учреждения; • положения о структурных подразделениях (в том числе филиа-лах, представительствах) образовательного учреждения.

также управляющий совет вправе вносить рекомендации учреди-телю:

• по содержанию зданий и сооружений образовательного учреж-дения и прилегающей к ним территории; • по кандидатуре руководителя образовательного учреждения

№ 3, 2011 г. 29

в случае, если в соответствии с уставом руководитель назначается учредителем образовательного учреждения; • о стимулирующих выплатах руководителю образовательного учреждения; • о расторжении трудового договора с руководителем образова-тельного учреждения при наличии законных оснований; • по другим вопросам деятельности и функционирования образо-вательного учреждения, отнесенным к компетенции учредителя.

Управляющий совет вносит рекомендации руководителю образова-тельного учреждения:

• о заключении и расторжении трудовых договоров с работниками образовательного учреждения; • по другим вопросам, отнесенным к компетенции руководителя образовательного учреждения.

С согласия учредителя за управляющим советом могут быть в уставе закреплены и другие полномочия по управлению образовательным учреждением в пределах компетенции образовательного учрежде-ния, установленной ст. 32 Закона рФ «Об образовании».

Можно рекомендовать постепенный порядок освоения управля-ющим советом полномочий по управлению школой. Вряд ли вновь созданный управляющий совет с необученными по специальным курсам управления членами способен реализовать эффективно широкий перечень полномочий по управлению образовательным учреждением. набираясь опыта и предпринимая меры к обучению своих членов, управляющий совет может стать все более квалифи-цированным коллегиальным управляющим.

В отношении многих полномочий определенной ступенью их прак-тического освоения может быть сначала только право согласовывать решения, локальные акты, предлагаемые руководителем и педагоги-ческим советом образовательного учреждения. Со временем уставом можно закрепить право управляющего совета на утверждение такого рода решений.

Может ли совет рассматривать актуальные вопросы, если ре-шения совета по ним не предусмотрены уставом?

на заседании совета может рассматриваться любой вопрос, от-

30 № 3, 2011 г.

несенный к его компетенции. По вопросам, для которых уставом общеобразовательного учреждения совету не отведены полномо-чия на принятие решений, выводы совета носят рекомендательный характер. если данные вопросы продемонстрировали стратегиче-ское значение для учреждения, то целесообразно инициировать принятие изменений и дополнений в устав, закрепляющих за советом полномочия по принятию решений по соответствующим вопросам.

У совета много полномочий по согласованию разработанных директором управленческих решений. Что это значит?

наличие у управляющего совета полномочия по согласованию решения по тому или иному вопросу означает, что директор школы не может самостоятельно принять решение по этому вопросу без со-гласия управляющего совета. Следует заметить, что при этом и сам управляющий совет не может самостоятельно принять по нему ре-шение. таким образом, в вопросах, подлежащих согласованию между администрацией школы и ее управляющим советом, необходимо выработать согласованную, взаимно приемлемую точку зрения.

Формально это означает, что на титуле документа обозначены два источника его легитимности. Должно быть указано: «Утверждено приказом № ____ от «__» _______ 201__ г. руководителя» и «Согласо-вано решением управляющего совета протокол № ___ от «__» _______ 201__ г.». Первая запись заверяется подписью руководителя, вто-рая — подписью председателя управляющего совета. Понятно, что согласование по времени должно предшествовать утверждению.

Прецеденты, когда прокуратура признала утверждение директором протокола распределения стимулирующей части фонда оплаты труда без согласования с управляющим советом, как того требовал устав школы, уже имеются.

более того, в связи с этим ставятся вопросы о законности расходо-вания целевых бюджетных средств, направленных на стимулирующую часть оплаты труда.

В вопросах, подлежащих согласованию между администрацией

№ 3, 2011 г. 31

школы и управляющим советом, желательно приходить именно к согласованной, взаимно приемлемой точке зрения. А если не удается, что тогда?

В случае возникновения такого конфликта между управляющим со-ветом и директором общеобразовательного учреждения (несогласия директора с решением совета и (или) несогласия совета с решением (приказом) директора), который не может быть урегулирован путем переговоров, решение по конфликтному вопросу принимает учреди-тель. К учредителю может обратиться как директор, так и управляю-щий совет (председатель управляющего совета).

Каковы полномочия и функции управляющего совета в вопросе оказания образовательным учреждением платных услуг?

Полномочия и соответственно функции управляющего совета в во-просах регулирования деятельности, приносящей доход, в частности деятельности по оказанию дополнительных платных образовательных услуг, определяются уставом образовательного учреждения.

Уставом образовательного учреждения могут быть предусмотрены следующие полномочия управляющего совета:

• по утверждению (согласованию) перечня и порядка реализации дополнительных платных услуг в образовательном учреждении; • по утверждению (согласованию) существенных условий и тек-стов договоров образовательного учреждения с потребителем дополнительных платных образовательных услуг.

В этом случае управляющий совет вправе и обязан:• устанавливать реализацию дополнительных платных образо-вательных услуг, которые предоставляет руководитель образова-тельного учреждения и педагогический коллектив; • определять расценки на такие услуги (но не выше расценок, установленных учредителем);• разрабатывать систему и процедуры оценки качества таких услуг и удовлетворенности ими основных потребителей — обучающихся и их родителей.

Для решения этих вопросов управляющему совету необходимо ор-

32 № 3, 2011 г.

ганизовать взаимодействие с педагогическим советом образователь-ного учреждения. Именно экспертные заключения и рекомендации данного органа позволят управляющему совету правильно ориен-тироваться в организации платной образовательной деятельности учреждения, исходя из имеющихся ресурсов учреждения (прежде всего, кадровых) и возможностей привлечения ресурсов извне.

Возможна ситуация, когда про роль и функции управляющего совета в вопросах реализации дополнительных платных образовательных услуг ничего не сказано, но при этом за ним закреплено право со-гласовывать или утверждать программу развития образовательного учреждения.

В программе развития учреждения может быть предусмотрен специальный раздел о развитии приносящей доход деятельности, и, в частности, деятельности по оказанию дополнительных платных образовательных услуг.

В этом разделе на планируемый промежуток времени управляющий совет может установить перечень дополнительных платных образова-тельных услуг, реализацию которых учреждение должно организовать в установленные программой развития сроки.

рамками и ориентирами для принятия такого рода решений управ-ляющего совета должны служить Правила оказания платных образо-вательных услуг (утверждены Постановлением Правительства рФ от 5 июля 2001 г. № 505 в редакции Постановления Правительства рФ от 1 апреля 2003 г. № 181), нормативные правовые акты соответству-ющих органов местного самоуправления, устанавливающие условия реализации дополнительных платных образовательных услуг под-ведомственными образовательными учреждениями и предельные допустимые расценки на них.

Именно в этом правовом поле управляющий совет вправе опреде-лять задачи развития дополнительной платной образовательной деятельности в соответствующем разделе программы развития образовательного учреждения. Утвержденная или согласованная управляющим советом программа развития, таким образом, стано-вится локальным правовым актом образовательного учреждения, обязательным для исполнения его руководителем.

Можно указать на следующие преимущества, которые имеет управ-ляющий совет в решении вопросов организации учреждением при-

№ 3, 2011 г. 33

носящей доход деятельности, для руководителя учреждения.Во-первых общественное участие в разработке маркетинговой

стратегии платных образовательных услуг повышает шансы сделать ее ориентированной на потребителя.

Стратегия ценообразования, согласованная с общественностью, также будет лучше ориентирована на реальный потребительский спрос и может получить конкурентные преимущества в сравнении с аналогичными стратегиями других образовательных учреждений.

Управляющий совет в некоторых случаях (в зависимости от при-влеченных в него членов) за счет имеющихся связей членов совета может заметно расширить возможности учреждения в привлечении дополнительных квалифицированных кадров и ресурсов работода-телей (особенно в вопросах профильного обучения и профориента-ционной деятельности).

наконец, очень важно, что коллегиальные (с участием обще-ственности и потребителей) решения такого рода вопросов, как взаимоотношения с потребителем, могут содержать меньше рисков возникновения претензий, включая судебные иски, в порядке, пред-усмотренном законом рФ «О защите прав потребителей».

С принятием в мае 2010 года Федерального закона № 83-ФЗ за-работанные учреждением от реализации дополнительных платных образовательных услуг денежные средства исключены из составов соответствующих бюджетов — муниципального или государственно-го (в зависимости от того, кто является учредителем). таким образом, эти средства снова стали внебюджетными, которыми образователь-ное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно по решению того органа управления образовательного учреждения, за которым право такого решения закреплено. Иначе говоря, эти средства не могут быть включены в финансовое обеспечение муниципального (государственного) задания образовательному учреждению из со-ответствующего бюджета.

Практика федерального эксперимента 2004–2006 гг. по апробации модели управляющих советов общеобразовательных учреждений и реализации направления комплектных проектов модернизации образования (рПМО) «расширение общественного участия в управ-лении образованием» в 2007–2009 гг. позволила апробировать такие роли и полномочия управляющего совета, как утверждение или согла-

34 № 3, 2011 г.

сование сметы расходования средств из внебюджетных источников, утверждение отчетов руководителя об исполнении такой сметы.

новая законодательная ситуация позволяет закрепить и расширить роль и полномочия управляющего совета в решении такого рода во-просов. В этом случае повышается роль и ответственность управля-ющего совета в общем ресурсном планировании развития образова-тельного учреждения. Соответственно, решая вопросы организации дополнительных платных образовательных услуг, управляющий совет должен основываться не только на учете мнений и интересов потре-бителя этих услуг, но также исходить из задач ресурсообеспечения образовательного учреждения, эффективного использования до-полнительных ресурсов в целях обеспечения необходимого качества условий образовательного процесса и, в конечном итоге, качества образования.

Нашу школу планируют реорганизовать — сделать филиалом другой школы. Коллектив и родители против. Какова роль и возможности управляющего совета в этом вопросе? Если реорганизация неизбежна, то какова судьба управляющего со-вета нашей школы при реорганизации? Как тогда формируется управляющий совет после проведения реорганизации в школе, к которой присоединили другую школу?

Право реорганизовать образовательное учреждение закреплено за учредителем законом. если уставом роль и полномочия управля-ющего совета в решении такого рода вопросов учредителем никак не регламентированы, то управляющий совет имеет наравне с ро-дителями, трудовым коллективом и старшими обучающимися право влиять на решение учредителя своими мнениями, заключениями, рекомендациями.

Управляющий совет также может привлекать к проблеме реорга-низации учреждения широкую общественность в целях влияния на мнение учредителя. но запретить или приостановить реорганизацию управляющий совет не имеет формально-правовых возможностей. Поэтому, если реорганизация неизбежна, школьной общественно-сти и управляющему совету необходимо подумать о возможностях влияния на дальнейшую судьбу самого совета.

№ 3, 2011 г. 35

наиболее часто встречается вариант реорганизации учреждения путем присоединения к другому учреждению в форме филиала. Филиал существует и функционирует не на основании устава, а на основании положения о филиале, утверждаемого базовым учрежде-нием. Формально в этой ситуации теперь быть или не быть в филиале управляющему совету решает не учредитель.

необходимо обратиться к тексту устава базового образователь-ного учреждения и выяснить, кто по уставу утверждает положение о филиале — управляющий совет или руководитель учреждения. С этим органом или лицом и следует вести дальнейшие переговоры о судьбе управляющего совета в филиале. И здесь возможны вари-анты вне зависимости от субъекта принятия решения.

В филиале может быть предусмотрен управляющий совет с определенным перечнем полномочий, что должно быть отражено в положении о филиале. Вместо самостоятельного управляюще-го совета в филиале может быть создан комитет с некоторым набором полномочий или комиссия без полномочий принимать окончательные решения. В этом случае управляющий совет базового учреждения будет состоять из членов — представите-лей базового учреждения и членов — представителей филиала. В филиале может и не создаваться управляющий совет, а госу-дарственно-общественный характер будет обеспечивать совет базового учреждения.

Какой из вариантов будет реализован, зависит от исхода перего-воров и достигнутых договоренностей управляющего совета реор-ганизуемого учреждения с управляющим советом и руководителем базового образовательного учреждения, филиалом которого оно должно стать. не будет лишним обсудить этот вопрос и с учредите-лем. Последний вправе издать типовое для своего муниципального образования положение о государственно-общественном харак-тере управления филиалами образовательных учреждений. В этом случае управляющий совет и руководитель базовой школы должны при утверждении положения о филиале руководствоваться данным нормативным правовым актом органа местного самоуправления, и судьба управляющего совета реорганизуемого учреждения будет определена однозначно учредителем.