KOSOVA DHE INTEGRIMI I SAJ NË BASHKIMIN EVROPIAN:

Sfida e themelimit të shtetit funksional të bazuar në sundimin e

ligjit

Përgatitur nga Dr.jur. Robert Muharremi Universiteti Amerikan në Kosovë (AUK) 13 April 2008

1

Përmbledhje ekzekutive

Funksionimi i sistemit të sundimit të ligjit është më se i rëndësishëm për zhvillimin ekonomik të Kosovës dhe integrimin e saj në Bashkimin Evropian. Ndonëse ekziston një përkushtim verbal nga autoritetet e Kosovës për forcimin e sundimit të ligjit, problemet dhe sfidat me të cilat ballafaqohet Kosova në këtë fushë janë komplekse dhe të shumta, ndërsa duhet të investohet në shumë burime për të arritur deri te përmirësimet e nevojshme.

Sistemi juridik i Kosovës mund të përshkruhet si një nga sistemet më komplekse dhe

më konfuze dhe i cili paraqet obstruksion për sigurinë dhe qartësinë juridike. Proceset për krijimin e legjislacionit parësor dhe dytësor kërkojnë më shumë përqendrim në qasjen “politikat-para-ligjit” dhe duhet të jenë më të hapura edhe më shumë drejt transparencës dhe pjesëmarrjes demokratike para miratimit të legjislacionit. Kosova ka nevojë për siguri dhe qartësi juridike, veçanërisht në fusha të ndieshme si, të drejtat pronësore, meqë vetëm një siguri, qartësi dhe stabilitet i tillë juridik do të krijonte kornizën e domosdoshme për investime dhe ndërmarrësi, e cila Kosovës do t’i sillte zhvillimin më se të nevojshëm ekonomik dhe stabilitetin social.

Një sistem juridik i strukturuar mirë mund t’i shërbej qëllimit të vetë vetëm nëse

administrohet prej një sistemi juridik të rregullt dhe funksional, i cili përkundër shumë përpjekjeve ende mbetet njëra prej shtyllave më të dobëta të institucioneve publike të Kosovës. Investimet në burimet njerëzore përmes arsimimit juridik më të mirë në të dyja nivelet, atë akademik dhe profesional paraqesin vetëm një prej elementeve më të rëndësishme. Gjykatat kanë nevojë për më shumë përkujdesje në formë të financimit më të mirë si dhe investimit në infrastrukturë sepse në të kundërtën kapacitetet nuk do të mund të ballafaqohen në mënyrë të suksesshme me numrin e madh të lëndëve të akumuluara nga vitet e kaluara. Funksionimi në mënyrë të pavarur i Këshillit Gjyqësor të Kosovës ka rëndësi parësore në sjelljen e rezultateve pozitive në sektorin e gjyqësorit, ndërsa sfida kryesore do të jetë që të mos sigurohet thjesht një pavarësi formale, por një pavarësi substanciale e gjyqësorit nga ndërhyrjet e ekzekutivit, veçanërisht në sferën e buxhetit dhe stafin e administratës.

Ndonëse problemet dhe sfidat janë të shumëfishta dhe të vështira, shteti i ri i Kosovës

dhe prezenca e themeluar dhe e re e Bashkimit Evropian në fushën e sundimit të ligjit kanë rastin që të ndërmarrin reforma të domosdoshme dhe të shmangin gabimet e bëra gjatë administrimit të përkohshëm të UNMIK-ut. UNMIK-u mund të arsyetoj veprimet e veta duke përdorur argumentin se mandati i tij sipas Rezolutës 1244 (1999) i KSKB-a nuk lejonte që të shkohej më tutje në fushën e sundimit të ligjit. Një shfajësim i tillë nuk mund të ekzistoj në shtetin e ri të Kosovës dhe me prezencës së re të BE-së në Kosovë. Sundimi i ligjit do të jetë fusha në të cilën Kosova dhe BE-ja do të vlerësohen nëse ishin në gjendje të përballen me përgjegjësitë e përbashkëta për shtetin e ri të Kosovës.

2

I. Hyrje

Në Komunikatën e vet të fundit për Parlamentin dhe Këshillin Evropian, Komisioni i Komuniteteve Evropiane në mënyrë eksplicite ka deklaruar se “Kosova, sikurse pjesa tjetër e Ballkanit Perëndimor ka një perspektivë të qartë dhe të prekshme të BE-së”.1 Objektivi i fundit i një perspektive të tillë të BE-së, me siguri do të ishte anëtarësimi i Kosovës në Bashkimin Evropian. Për një anëtarësim të tillë duhet të kalohet pragu i përcaktuar në nenin 49 dhe 6 të Traktatit të Bashkimit Evropian, përkatësisht, Kosova duhet të jetë shtet evropian i cili respekton parimet e përcaktuara në nenin 6(1). Në bazë të nenit 6(1) të Traktatit të Bashkimit Evropian, parimet fundamentale mbi të cilat është themeluar Bashkimi Evropian dhe të cilat duhet t’i respektoj çdo anëtar i ri, përfshijnë në mes tjerash edhe parimin e sundimit të ligjit.

Parimi i sundimit të ligjit rideklarohet edhe në të ashtuquajturat “Kritere të Kopenhagës” të vitit 1993, të cilat duhet t’i plotësoj çdo shtet kandidat, si kusht për anëtarësim në Bashkimin Evropian. 2 Mirëpo, Traktati i Bashkimit Evropian nuk përkufizon se çfarë nënkuptohet me parimin e sundimit të ligjit. Në të vërtetë, ky parim, si një prej parimeve fundamentale të së Drejtës publike evropiane, ka një numër kuptimesh dhe përfundimesh të ndryshme. Megjithatë, përmbajtja e këtij parimi mund të nxirret përmes një analize krahasuese të kushtetutave të shteteve anëtare të Bashkimit Evropian dhe jurisprudencës së Gjykatës Evropiane të Drejtësisë. II. Sundimi i Ligjit

Sundimi i ligjit, ose “Rechtsstaat” ose “Etat de Droit” si ekuivalentë nga e Drejta kushtetuese gjermane dhe franceze, kanë kuptimin e përgjithshëm se, duhet të ekzistoj një qeveri e ligjit dhe jo e njerëzve.3 Pikë së pari, kjo do të thotë se gjithçka duhet të bëhet sipas ligjit, përkatësisht, çdo autoritet publik, i cili kryen ndonjë veprim, që përndryshe do të ishte i gabuar ose që do të shkelte të drejtat e dikujt, duhet të jetë në gjendje që të arsyetoj veprimet e veta si të autorizuara sipas ligjit (parimi i ligjshmërisë) 4. Konstatimi i dytë i parimit të sundimit të ligjit është se autoriteti publik duhet të udhëhiqet brenda kornizës së rregullave dhe parimeve, të cilat kufizojnë pushtetin e lirisë së veprimit (diskrecionit), me qëllim të parandalimit të shpërdorimit të një pushteti të tillë.5

1 Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Komunikatë e komisionit për Parlamentin Evropian dhe Këshillin – Ballkani Perëndimor: Përmirësimi i Perspektivës Evropiane, datë 5 mars 2008 (COM(2008) 127 final), f. 7. 2 Shtetet kandidate duhet të kenë institucione “stabile të cilat garantojnë demokraci, sundim të ligjit , të drejta të njeriut dhe respektim dhe mbrojtje të pakicave”. 3 Karl Doehring: Allgemeine Staatslehre, Heidelberg: 2000, p. 170, with reference to US Supreme Court, Marbury v. Madison, 1 Cranch 137, 2 L.Ed. 60 (1803). 4 William Wade/ Christopher Forsyth: Administrative Law, Oxford: 2004, p. 20. 5 William Wade/ Christopher Forsyth, pp. 20-21.

3

Asnjë autoritet publik nuk mund të funksionoj pa ndonjë shkallë të lirisë së pushtetit të veprimit, mirëpo një pushtet i tillë duhet të ushtrohet brenda kufijve të ligjit dhe duhet t’i nënshtrohet shqyrtimit të pavarur gjyqësor.

Kjo shpie deri te konstatimi i parimit të sundimit të ligjit, që domethënë se, për mospajtimet lidhur me ligjshmërinë e veprimeve të autoriteteve publike duhet të vendosin gjykatësit, të cilët janë të pavarur nga ekzekutivi.6 Për më tepër, parimi i sundimit të ligjit kërkon që autoritetet publike të mos kenë privilegje të panevojshme ose që për ta në ligjin e zakonshëm të ketë përjashtime, por që të gjitha autoritetet publike duhet t’i nënshtrohen të gjitha obligimeve dhe përgjegjësive ligjore normale, të cilat nuk janë në mospërputhje me funksionet e tyre qeveritare.7 Në fushën e së drejtës penale, sundimi i ligjit kërkon që askush të mos ndëshkohet, përveç rasteve të krimeve që janë të përcaktuara me ligj, të drejtat nuk duhet të shkelen përmes legjislacionit të së kaluarës dhe qasja në drejtësi nuk duhet të jetë tepër e ngadalshme ose tepër e shtrenjtë.8

Një sistem i kontrollimeve dhe i balancimeve përmes ndarjes së kompetencave ndërmjet legjislativit, ekzekutivit dhe gjyqësorit, si një mekanizëm për parandalimin e keqpërdorimit të autoritetit publik, gjithashtu përbën një pjesë esenciale të sundimit të ligjit. Siguria juridike, respekti për pritjet legjitime, të drejtat fundamentale dhe parimi i proporcionalitetit, mos diskriminimi dhe transparenca janë elemente të tjera të parimit të sundimit të ligjit, të njohura në mënyrë të qartë nga Gjykata Evropiane e Drejtësisë, si pjesë e parimeve të përgjithshme të së Drejtës së Komuniteteve Evropiane.9

Të gjitha këto elemente të sundimit të ligjit duhet të manifestohen në ndonjë mënyrë në legjislacionin kombëtar dhe kornizën institucionale, si një ligj në veprim dhe jo thjesht si një ligj që ekziston vetëm në letër.

Për shkak të natyrës së përgjithshme dhe përkundër disa rafinimeve të paraqitura më lart, të cilat lejojnë interpretime të ndryshme lidhur me fushën dhe shkallën e veprimit, parimi i sundimit të ligjit deri në një masë ende mbetet i paqartë. I përket Gjykatës Kushtetuese në nivel kombëtar që të përcaktoj nëse dhe deri në çfarë mase ky parim merret parasysh dhe realizohet sa duhet. Në rastin e pranimit në Bashkimin Evropian, u përket edhe institucioneve relevante të BE-së që të përcaktojnë nëse një shtet kandidat i plotëson të gjitha kërkesat lidhur me sundimin e ligjit, siç është e përcaktuar në nenin 49 dhe 6(1) të Traktatit të Bashkimit Evropian. III. Sundimi i Ligjit për Integrim në BE dhe Zhvillim Ekonomik

Për sa i përket rrugës së Kosovës drejt integrimit në BE, Partneriteti Evropian ndërmjet Bashkimit Evropian dhe Kosovës i themeluar në bazë të Rregullores së Këshillit 6 Ibidem. 7 Ibidem, p. 23. 8 Ibidem, p. 24. 9 Paul Craig/ Grainne de Burca: EU Law, Oxford: 2003, pp. 371 – 395.

4

(EC) No. 533/2004, datë 22 mars 2004 dhe Vendimi pasues i Këshillit i datës 30 janar 2006 (2006/56/EC) siguron orientimet dhe veprimin që duhet të ndërmerret nga Kosova lidhur me sundimin ne ligjit, në mënyrë që të ndihmohet integrimi i Kosovës në BE brenda kornizës së Procesit të Stabilizim-Asocimit. Si prioritet kyç, Kosova duhet të respektoj plotësisht sundimin e ligjit dhe të ndjek një politikë të zero tolerancës kundër korrupsionit, krimit të organizuar dhe krimit financiar. Prioritetet kyçe sipas Partneritetit Evropian përkitazi me sundimin e ligjit janë obligim i Kosovës që

• Të siguroj gjykata efektive dhe të paanshme, të lira nga ndikimet politike; • Të zvogëloj numrin e lëndëve të grumbulluara të seancave gjyqësore dhe të

siguroj zbatimin e vendimeve të gjykatave civile; • Të zhvilloj më tej arsimimin dhe trajnimin ligjor; • Të luftoj zaptimin e jashtëligjshëm, përdorimin dhe ndërtimin e objekteve; • Të fuqizoj Prokurorinë publike.

Këto prioritete tashmë tregojnë se ku qëndrojnë problemet kyçe në rrafshin e sundimit

të ligjit. Mirëpo, sundimi i ligjit nuk kufizohet vetëm në sektorin e gjyqësorit. Ai shtrihet edhe në ligjvënie dhe në administratë publike, në veçanti kur është e domosdoshme të sigurohet respektim i plotë i parimeve të ligjshmërisë, transparencës dhe përgjegjësisë. Fakti se Propozimi për një Zgjidhje Gjithëpërfshirëse të Statusit Politik të Kosovës dhe Veprimi i Përbashkët 2008/124/CFSP mbi themelimin e EULEX-it, parashohin një prezencë të fuqishme evropiane në fushën e drejtësisë, polici dhe dogana (i ashtuquajturi sundim i zgjeruar i ligjit, meqë përfshinë edhe doganat) tregon se Kosova perceptohet të jetë ende shumë larg nga një standard i pranueshëm i sundimit të ligjit.

Përcaktimi për sundim të ligjit nuk është me relevancë vetëm për të ardhmen e Kosovës në Bashkimin Evropian. Sipas Bankës Botërore:

“…sundimi i ligjit në Kosovë dëmtohet nga dobësitë serioze, duke përfshirë këtu edhe shumëllojshmërinë e burimeve të ligjit, të cilat kanë ndikim jo të favorshëm në mbrojtjen e të drejtave pronësore… Sistemi gjyqësor ka burime të mangëta, është nën presion për t’u marrë me lëndët ekzistuese dhe prandaj nuk është në gjendje që të administroj me drejtësinë në mënyrë efikase.”10

Pasiguria lidhur me ligjin në fuqi, mungesa e zbatimit të kontratave, titujt e paqartë të

pronave dhe sistemi i dobët gjyqësor, sigurisht që nuk janë aq të qëndrueshme sa për të tërhequr kapitalin privat dhe mbështetjen e ndërmarrësisë, që janë instrumente të domosdoshme të zhvillimit ekonomik. Një regjistër jo i përshtatshëm për të drejtat pronësore i kombinuar me një sistem të pazhvilluar të të drejtave pronësore private nuk mundëson zhvillimin e letrave me vlerë. Pa një adresim adekuat të letrave me vlerë, asnjë bankë nuk do të dëshironte që të vazhdoj kredinë me një kamatë të arsyeshme dhe kurs të maturimit, ndërsa një kredi e tillë do të ishte e nevojshme për nxitje të zhvillimit ekonomik.

10 International Development Association: Interim Strategy Note for Kosovo for the Period FY08, dated 8 October 2007, p. 5.

5

Pa një sistem efektiv të gjykatave, i cili zbaton obligime kontraktuale, nëse është e nevojshme edhe me përkrahjen e policisë, Korporata Energjetike e Kosovës kurrë nuk do të jetë në gjendje që të rris shkallën e inkasimit, në mënyrë që të ketë mjete financiare për ndërmarrjen e investimeve për mirëmbajtjen dhe përmirësimin e infrastrukturës së veprimtarisë së vet. Problemet e KEK-ut janë simptomatikë e problemeve të bizneseve të Kosovës dhe të komunitetit investues.

Mungesa e një sistemi juridik efektiv paraqet pengesën kryesore për investim dhe zhvillim ekonomik. Ndërsa, pa një zhvillim ekonomik, jo vetëm që paraqitet rreziku i shtuar për jostabilitet social e politik, por ai është edhe një nga Kriteret kyçe të Kopenhagës për pranim në Bashkimin Evropian, i cili nuk mund të përmbushet (përkatësisht, ekonomia e tregut funksional, si dhe mundësia për t’u përballur me presionin e konkurrencës dhe veprimin e forcave të tregut brenda BE-së). Qeveria është zotuar për një përkushtim të pakushtëzuar të sigurimit dhe të respektimit të plotë të sundimit të ligjit.11 Mirëpo, të arriturat e Qeverisë së Kosovës do të mund të maten me vepra të saj, e jo me fjalë. IV. Problemet dhe Sfidat

Pothuajse nuk ekziston ndonjë sferë e jetës e cila nuk preket nga parimi i sundimit të ligjit. Prandaj, është e pamundur që të bëhet adresimi i të gjitha çështjeve që lidhen me sundimin e ligjit, meqë një gjë e tillë do të tejkalonte edhe madhësinë e kësaj analize. Problemet e përzgjedhura ne vijim do të vlerësohen me theks të veçant në sistemin juridik dhe atë të drejtësisë. Asyeja është se, një sistem juridik dhe një gjyqësor funksional janë kusht sine qua non për fuqizimin e aspekteve të tjera me rëndësi të sundimit të ligjit, siç është respektimi i të drejtave të njeriut dhe i të drejtave të komuniteteve pakicë, luftimi i korrupcionit dhe përkrahja për zhvillimin ekonomik. 1. Sistemi juridik a. Legjislacioni Parësor

Kosova ka trashëguar një sistem juridik shumë të komplikuar, i cili me tërë ndërlikueshmërinë e vet, paraqet vështirësi për t’u kuptuar edhe nga vetë juristët. Nën Administrimin e UNMIK-ut, sistemi juridik i Kosovës përbëhej prej rregulloreve të UNMIK-ut dhe instrumenteve subsidiare (p.sh. Urdhëresat administrative dhe vendimet ekzekutive të shpallura nga PSSP-ja), ligjet e miratuara nga Institucionet e Përkohshme të Vetëqeverisjes në Kosovë dhe legjislacioni i hyrë në fuqi më 22 mars 1989, deri në masën që ligjet e tilla të mos jenë diskriminuese dhe të mos shkelin standardet ndërkombëtare për të drejtat e njeriut. Ligji i zbatueshëm në Kosovë i datës 22 mars 1989, përmbledh aktet legjislative të shpallura nga Federata e RSFJ-së, Republika e Serbisë dhe Krahina Autonome e Kosovës. 11 Ministria e Drejtësisë: Plani strategjik 2006 – 2011, Prishtinë: 2006, f. 12.

6

Kosova do ta bart me vete këtë sistem juridik edhe pas pavarësisë, deri në zëvendësimin e tij me legjislacionin i cili do të shpallet sipas Kushtetutës së re. Për shkak të niveleve të ndryshme të të ashtuquajturit “ligj i zbatueshëm” kompleksiteti ligjor dhe pasiguria juridike janë karakteristikë e sistemit juridik aktual të Kosovës dhe kjo do të vazhdoj të jetë kështu së paku edhe për një kohë. Ligji mbi Procedurat administrative paraqet një shembull të mirë të ilustrimit të këtij problemi. Ligji mbi Procedurat administrative ishte miratuar nga Kuvendi i Kosovës, ndërsa ishte shpallur nga PSSP-ja më 13 maj 2006. Lidhur me ligjin e mëparshëm UNMIK-u përdorte një shprehje, e cila më vonë filloi të përdorej edhe nga IPVQ-ja, ku thuhej se ligji i ri “shfuqizon të gjitha dispozitat e ligjit të zbatueshëm që janë në kundërshtim me këtë ligj”. Fjalitë e tilla të përgjithësuara tashmë janë në mospërputhje me kërkesat e sundimit të ligjit mbi sigurinë juridike, sepse çdo ligj i ri në mënyrë precize duhet të specifikoj se cilat ligje do të shfuqizohen me hyrjen në fuqi të ligjit të ri. Përveç kësaj, termi “shfuqizoj” jo domosdoshmërisht do të thotë “anuloj”. Kuptimi i vërtetë i termit është se ligji i vjetër nuk do të zbatohet deri në atë masë që është në kundërshtim me ligjin e ri.12 Siç është identifikuar edhe nga OSBE-ja, “ligji i ri krijon konfuzion, meqë të dyja instrumentet mbeten të zbatueshme dhe për secilën çështje administrative autoritetet administrative ose gjykata e cila merret me një çështje administrative duhet të përcaktoj se, cilat dispozita të ligjit të vjetër janë ende të zbatueshme”.13 Disa çështje po ashtu nuk janë rregulluar me ligjin e ri, sikurse janë rregullat dhe procedurat për zbatimin e akteve administrative. Në mungesë të dispozitave të tilla, ligji i ri është i pafuqishëm dhe nuk është e sigurt nëse dhe deri në ç’masë vlenë aplikimi i dispozitave të ligjit të vjetër mbi zbatimin e akteve administrative.

Probleme të ngjashme ekzistojnë edhe në rrafshin e Ligjit mbi punën. Përderisa një rregullore e re për Ligjin esencial mbi punën është shpallur nga UNMIK-u në vitin 200114, gjykatat ende aplikojnë rregullat nga ligji i vjetër mbi punën, veçanërisht lidhur me shkarkimin e punëtorve. Ndërsa rregullorja e re i jep domethënie lehtësimit të mobilitetit të fuqisë punëtore, përmes zbutjes së kërkesave për shkarkim të punëtorve dhe kështu ligji i vjetër paraqitet si “i mirë për punëtorët”, meqë përcakton një mbrojtje më të rreptë procedurale dhe substanciale kundër shkarkimeve. Duke pasur parasysh qasjet legjislative, fundamentalisht të ndryshme ndërmjet ligjit të ri dhe ligjit të vjetër mbi punën si dhe plotësimin e rregullores së re me dispozita të ligjit të vjetër, arrihet deri te përfundimi se jo vetëm që shkaktohet një pasiguri juridike përkitazi me faktin se cilat dispozita të ligjit të vjetër janë të aplikueshme, por edhe shkaktohet zhgënjim ndaj qëllimit të tij rregullues.

Një nivel tjetër i pasigurisë juridike paraqitet nga fakti se në shumë raste PSSP-ja ka

bërë ndryshimin e ligjeve të miratuara nga Kuvendi, gjatë shpalljes së ligjeve përmes rregulloreve të UNMIK-ut. Ligji mbi Investimet e huaja, i miratuar nga Kuvendi ka pasur 12 To use German legal terminology, the new law has only “Anwendungsvorrang” but not “Geltungsvorrang”. 13 Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE): Raport mbi Sistemin e të drejtës administrative në Kosovë, Prishtinë, 2007, f. 8. 14 Rregullorja e UNMIK-ut Nr. 2001/27, datë 8 tetor 2001 mbi Ligjin Esencial të punës.

7

për qëllim zëvendësimin e Rregullores së UNMIK-ut mbi Investimet e huaja. Ligji i ri përmban dispozita mbi eksproprijimin e investimeve të huaja dhe kriteret të cilat lejojnë një eksproprijim të tillë (përkatsisht, interesin publik, procesin e nevojshëm, kompenzimin jodiskriminues, të shpejtë, efektiv dhe adekuat). Me shpalljen rregullores dispozitat mbi eksproprijimin janë fshirë, ndërsa janë zëvendësuar me një referencë të paqartë mbi të drejtën për një proces të përshtatshëm. Kjo e ngritë çështjen nëse Rregullorja e vjetër mbi Investimet e huaja vazhdon të aplikohet lidhur me eksproprijimet apo nëse tani kemi të bëjmë me një zbrazëtirë rregulluese. b. Legjislacioni dytësor

Ekzekutivi ka të drejtë të lëshoj akte ligjore me qëllim të implementimit të legjislacionit parësor, vetëm deri masën e delegimit të autoritetit të tillë ligjor nga ana e ligjvënësit. Duke pasur parasysh se, një akt i tillë i delegimit paraqet shmangie nga parimi i ndarjes së pushtetit ndërmjet ligjvënësit dhe ekzekutivit, çfarëdo delegimi i pushtetit ligjvënës te pushteti ekzekutiv duhet të jetë i bazuar në legjislacionin parësor dhe duhet të jetë specifik, i rreptë dhe i qartë, për sa i përket fushëveprimit të tij. Mirëpo, në Kosovë kjo nuk ndodhë gjithëmonë. Në shumë raste, legjislacioni parësor përmban formulime si “Qeveria (ose Ministria) mund të shpallë legjislacion dytësor me qëllim të zbatimit të këtij ligji”. Një formulim i tillë është shumë i gjerë dhe ekzekutivit i jep pushtet legjislativ diskrecional deri në masën e mospërputhjes me parimin e ndarjes së pushtetit.

Veç kësaj, nuk ekziston një terminologji e unifikuar lidhur me legjislacionin dytësor. Shprehjet si “aktet nënligjore”, “rregullat”, “udhëzimet” ose “urdhëresat” përdoren në mënyra të ndryshme. Ndonëse do të duhej të kishin të njëjtin kuptim për nga substanca, ndërsa një shumëllojshmëri e tillë e shprehjeve shkakton konfuzion të panevojshëm. Për shkak të mungesës së terminologjisë së qartë juridike, krijohet përshtypja se ekzekutivi nuk e bën dallimin në mënyrë të drejtë ndërmjet udhëzimeve administrative, të cilat aplikohen brenda administratës (p.sh. udhëzuesit e interpretimit, udhëzimet mbi përdorimin e pasurisë publike, procedurat e brendshme, etj.) dhe udhëzimeve administrative në kuptim të legjislacionit dytësor, i cili krijon të drejta ligjore dhe obligime për njerëzit që janë jashtë administratës. c. Procedura e ligjvënies Shumica e ligjeve të përpunuara në Kuvendin e Kosovës bazohen në iniciativën për ligjvënie të dhënë nga ana e Qeverisë. Problemi kyç është se ligji hartohet dhe përcillet pa ndonjë analizë të politikave të cilat i paraprijnë hartimit. Rrallë herë ndodhë që të diskutohet dhe të arrihet pajtimi për objektivat e politikës, alternativat dhe instrumentet adekuate, para shndërrimit të një politike të tillë në ligj. Shpesh herë, bëhet kopjimi dhe përkthimi i ligjeve ekzistuese të shteteve të rajonit dhe ato përshtaten sipas kornizës institucionale ekzistuese, pa bërë ndonjë vlerësim të ndikimit rregullator dhe të masës së qëndrueshmërisë së një projekligji të tillë për implementimin e Strategjisë zhvillimore të Qeverisë.

8

Shkresat shpjeguese dhe raportet e implikimeve financiare që i bashkëngjiten projektligjit, zakonisht janë shumë sipërfaqësore dhe nuk ofrojnë një analizë më të thellë, e cila është e domosdoshme. Konsultimet publike në nivel të Qeverisë nuk janë të detyrueshme, madje edhe komunikimi ndërmjet ministrive dhe agjencive të tjera publike në të shumtën e rasteve është shumë i dobët dhe ka të bëj me ligje të cilat përgatiten nga ndonjë ministri, pa u konsultuar me ndonjë agjenci tjetër që është me rëndësi. Përveç kësaj, si Qeverisë ashtu edhe Kuvendit i mungon stafi i kualifikuar për çështjet ligjore.15 Komisioni Evropian tashmë ka konstatuar se, veçanërisht në fushën e proceseve të ligjvënies dhe të monitorimit për zbatimin e ligjeve, IPVQ-ja në masë të madhe mbetet e varur nga ekspertët ndërkombëtarë.16 Kjo vlen edhe për çështjen e rishikimit të legjislacionit, nëse është në përputhje me acquis communautaire, e që në radhë të parë është detyrë e cila kryhet nga ekspertët ndërkombëtarë. Për më tepër, në Kuvend nuk ka gjuhëtarë ligjor të punësuar dhe shpesh ndodhë të ketë mospërputhje ndërmjet përkthimeve dhe dykuptimësi të versioneve në gjuhë të ndryshme të cilat publikohen në Gazetën zyrtare.17 Përpjekjet e Kuvendit për themelimin e një Këshilli ligjor, i cili do të përbëhej prej ekspertëve ligjor, të cilët do të rishikonin projektligjet e përgatitura para dorëzimit të tyre në sesionet plenare për shqyrtim të parë, deri më tani kanë mbetur pa u realizuar për shkak të mungesës së fondeve. Komisioni Evropian po ashtu ka theksuar se, IPVQ-ja nuk është në gjendje të hartoj, shtyp dhe të krijoj ligje në mënyrë konstante, ndërsa kopjet e shtypura të Gazetës zyrtare nuk dërgohen në mënyrë të vazhdueshme dhe me kohë nëpër gjykata dhe zyra të prokurorisë.18 Përveç kësaj, Gazeta zyrtare nuk përditësohet dhe nuk ekziston një përmbledhje e versioneve të ligjeve të konsoliduara në fuqi. Në disa raste, Qeveria nuk ka bërë publikimin e legjislacionit dytësor. Për shembull, në vitin 2003, Kuvendi i Kosovës ka miratuar Ligjin mbi Falimentimin e personave juridikë. Përkundër kësaj, gjykatat nuk ishin në gjendje të zbatonin ligjin, sepse aktet e nevojshme për zbatim kurrë nuk ishin në dispozicion, ndërsa shpallja e tyre ishte obligim i Qeverisë. Pas disa hulumtimeve mbi këtë çështje, u pa se Qeveria kishte miratuar një mori rregullash të zbatimit që në vitin 2003, mirëpo këto rregulla kurrë nuk ishin bërë publike ose nuk kanë qenë në dispozicion për publikun, as edhe përmes ndonjë forme tjetër. d. Zbatimi i ligjeve

15 Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Kosova sipas RKSKB 1244 – 2007 Raport mbi progresin (COM(2007) 663 final), datë 6 nëntor 2007, f. 7 – 8. 16 Ibidem, p. 8. 17 Ibidem. 18 Ibidem, p. 12.

9

Një sistem juridik funksional, matet sipas shkallës së zbatimit të ligjeve dhe jo sipas sasisë së ligjeve të miratuara. Me rëndësi është që të ketë ligje aktive dhe jo ligje që mbesin vetëm në letër. Konsiderohet se, Kosova ka nevojë për një përmirësim substancial të kapaciteteve për zbatimin e ligjeve.19 Kapacitetet e dobëta administrative, të kombinuara me një korrupsion të përhapur, konsiderohen si shkaqe kryesore të zbatimit joadekuat të ligjeve.20 Ministritë dhe agjencitë e tjera publike kanë vështirësi në miratimin e legjislacionit dytësor brenda afateve kohore të parapara me ligj, kryesisht për shkakun se zyrat e tyre ligjore nuk kanë staf të mjaftueshëm dhe ju mungon ekspertiza për hartimin e ligjeve.21 Një problem më serioz reflektohet në raportet për zbatimin joadekuat të ligjeve, përkatësisht, interpretimit jo të saktë të ligjeve dhe zbatimit të dispozitave ligjore nga ana administratës22, dhe përcjelljes së gjithë procesit, p.sh. përmes arsyetimit jo të mjaftueshëm dhe justifikimit të vendimeve, duke vepruar ultra vires (jashtë juridiksionit) ose në mospërfillje të kërkesave procedurale.23 Janë kryesisht tre arsye të paraqitjes së problemeve në fushën e zbatimit të ligjeve:

• Mungon një organ qendror brenda ekzekutivit, i cili mbikëqyrë dhe po të jetë e domosdoshme ndërmerr veprime për të siguruar zbatimin e ligjit nga ministritë dhe agjencitë;

• Ligjvënësi nuk ushtron një mbikëqyrje efektive të ekzekutivit;

• Sistemi i së Drejtës administrative është i dobët dhe mu për këtë ekzekutivi nuk i

nënshtrohet në masë të mjaftueshme llogaridhënies ligjore për rastet e moszbatimit të ligjeve.

Mungesa e llogaridhënies ligjore rëndohet edhe për faktin se, Kosova nuk ka sistem të llogaridhënies shtetërore, i cili do të mbante përgjegjës shtetin për dëme të shkaktuara ndaj qytetarëve, gjatë shkeljes së ligjit përmes veprimeve ose lëshimeve. Nuk mjafton që një akt administrativ të mund të kundërshtohet për të ardhur deri te shfuqizimi i tij ose që administrata të detyrohet të lëshoj një akt administrativ për shkak të mosveprimit të 19 US State Department: 2006 Investment Climate Statement – Kosovo, source: http://www.state.gov/e/eeb/ifd/2006/62006.htm. 20 Ibidem.

21 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë Misioni në Kosovë: Zbatimi i ligjeve të Kuvendit të Kosovës nga Dega e Ekzekutivit të IPVQ-së – Periudha e rishikimit: Ligjet e shpallura në vitin 2002 – 2003, Prishtinë: 2003, f. 20 and 22.

22 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë Misioni në Kosovë: Eksproprijimet në KosovëPrishtinë: 2006, f. 14 – 21. 23 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë Misioni në Kosovë: Raport mbi Sistemin e të drejtës administrative në Kosovë, Prishtinë: 2007, f. 12 – 15.

10

administratës. Përgjegjësia e shtetit për dëmet e shkaktuara paraqet një instrument plotësues të domosdoshëm, i cili jo vetëm që i shërben drejtësisë, por gjithashtu disiplinon vetë administratën për shkak të efektit financiar, në rast të imponimit të sanksioneve. e. Informimi dhe arsimimi ligjor Siç është përmendur më herët, publikimet e ligjeve me kohë dhe të instrumenteve të tjera ligjore në Kosovë paraqesin një problem serioz. As Gazeta zyrtare e UNMIK-ut, e as Gazeta zyrtare e Qeverisë nuk i ofrojnë me kohë ligjet në formë të shtypur, pas shpalljes së tyre. I vetmi publikim, deri diku me kohë i rregulloreve dhe i ligjeve është në faqen e internetit të Gazetës zyrtare të UNMIK-ut, e që nuk do të thotë se qytetarët e Kosovës kanë qasje në këtë faqe të internetit sepse për këtë nevojitet infrastruktura e TI-së, e cila nuk është në dispozicion për shumicën e qytetarëve të Kosovës. Prandaj, faqja e internetit e Gazetës zyrtare të UNMIK-ut, nuk mund të shërbej si një zëvendësim i mjaftueshëm për shkak të mos sigurimit të Gazetës zyrtare në formë të shtypur. Mos dërgimi me kohë i Gazetës zyrtare në formë të shtypur për publikun, nuk është në përputhje me elementet fundamentale të sundimit të ligjit. Nuk mund të pritet prej askujt që t’i bindet ligjit, nëse një ligj i tillë nuk është bërë publik. Hulumtimi ligjor pengohet për faktin se, paraqiten vështirësi në qasjen e vendimeve të gjykatave. Qendra e Kosovës për Drejtësi (The Kosovo Law Center) kishte filluar me një projekt për mbledhjen e vendimeve të Gjykatës Supreme të Kosovës, me qëllim që ato t’i bëj publike, por fatkeqësisht duket se ky projekt nuk do të vazhdoj më tutje. Pothuajse nuk ka as komente ligjore për ligjet e miratuara që nga viti 1999, ndërsa literatura juridike e vendit është e rrallë dhe e njëjta vlenë edhe për përkthimet e teksteve juridike dhe të materialeve të tjera juridike. Kualiteti profesional i juristëve të diplomuar nga Universiteti publik i Prishtinës dhe nga universitetet private nuk është i kënaqshëm. Mungesa e trajnimit ligjor praktik gjatë studimeve dhe aplikimi i metodës mësimore të mbajtjes në mend dhe metodës së përsëritjes do të formoj juristë me mangësi të shumta në të shkruarit ligjor dhe interpretim të shkathtë, një fenomen ky që reflekton një arsyetim të dobët të vendimeve administrative dhe vendimeve gjyqësore. Janë duke u bërë përpjekje për reformimin e arsimit ligjor, por këto përpjekje gjenden në fazën e vet nistore dhe për këtë do të nevojitet kohë, deri në paraqitjen e një numri të rëndësishëm të instruktorëve të kualifikuar, të cilët do të mundësojnë një ndryshim të dallueshëm.

Për sa i përket arsimimit ligjor pas-universitar, Këshilli Gjyqësor i Kosovës është themeluar si një organ i pavarur që është përgjegjës për sigurimin e trajnimeve dhe të provimeve përgatitore për gjykatësit, prokurorët dhe profesionistët e tjerë ligjorë.24 Mirëpo, përkundër një fillimi premtues, Këshilli Gjyqësor i Kosovës ende duhet të

24 Ligji mbi themelimin e Këshillit Gjyqësor të Kosovës, i shpallur me Rregulloren e UNMIK-ut Nr. 2006/23, datë 24 prill 2006, neni 2.

11

ballafaqohet me shkurtimet buxhetore dhe ato të burimeve njerëzore, të cilat ndikojnë në kufizimin e mundësive për aktivitetet e trajnimit.25 f. Një problem i veçantë; Të drejtat pronësore Korniza ligjore aktuale lidhur me të drejtat pronësore është aq komplekse, sa që ajo në mënyrë të pashmangshme shkakton pasiguri juridike. Citat i OSBE-së,

“…ligjet në fuqi për prona janë të shumta dhe të shpërndara në disa tekste ligjore, të cilat rregullojnë aspekte të ndryshme të të drejtave pronësore dhe shpesh edhe duke iu referuar institucioneve të cilat më nuk ekzistojnë. Për ta bërë situatën edhe më të komplikuar janë miratuar disa rregullore të UNMIK-ut që nga viti 1999 për çështjet pronësore, të cilat më herët ishin rregulluar me ligjet jugosllave, e që ka rezultuar me një konfuzion të hatashëm, duke mos pasur qartësi përkitazi me bashkëveprimin ndërmjet ligjeve të kohës para UNMIK-ut mbi të drejtat pronësore dhe ndryshimeve të njëpasnjëshme të këtij sistemi përmes rregulloreve të UNMIK-ut.”26

Nuk janë vetëm nivelet e ndryshme të ligjeve që kanë të bëjnë me të drejtat pronësore, të cilat vështirë përputhen me njëra tjetrën. Ligjet e reja në rrafshin e të drejtave pronësore të paraqitura nga UNMIK-u, shpesh paraqiten si ligje që bazohen në të Drejtën zakonore (p.sh. ligji mbi pengun), ndërsa ligji origjinal i Kosovës mbi të drejtat pronësore bazohet në të Drejtën civile kontinentale, në radhë të parë të ligjit të Austrisë dhe Gjermanisë. Mirëpo, një krahasim ndërmjet të Drejtës zakonore dhe të Drejtës civile, tregon se në rrafshin e ligjit për të drejtat pronësore, këto dy sisteme në koncept kanë dallime të rëndësishme. Një përzierje e tillë e sistemeve juridike në një mjedis i cili tashmë është kompleks, me gjasë nuk paraqet një kontribut për sigurinë juridike dhe si i tillë krijon probleme të shumta për gjykatësit dhe avokatët për të interpretuar në mënyrë të kuptimplotë tekstet juridike përkatëse. Si një çështje shtesë është fakti se Kosova ende duhet të ballafaqohet me privatizimin dhe likuidimin e pasurisë shoqërore, një kategori kjo e të drejtave pronësore që është trashëguar nga ish sistemi jugosllav, e cila nuk është as pronë private, e as pronë shtetërore. Mirëpo, privatizimi i tanishëm është vënë në pyetje përmes një vendimi të Dhomës së Posaçme të Gjykatës Supreme të Kosovës për çështjet e Agjencisë Kosovare të Mirëbesimit, meqë rast gjykata ka përcaktuar se dispozitat kyçe të Ligjit, i cili mundëson privatizimin, paraqesin shkelje të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut.27 Në këtë kontekst, një prej sfidave kyçe të Kosovës në vazhdim, do të jetë adresimi i dëmshpërblimit (kompenzimit), detyrë e cila kërkohet edhe sipas Marrëveshjes së

25 Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Kosova sipas RKSKB 1244 – 2007 Raport mbi progresin (COM(2007) 663 final), datë 6 nëntor 2007, f. 12. 26 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë Misioni në Kosovë: Rishikimi i parë i Sistemit të së Drejtës civile në Kosovë, Prishtinë, 2006, f. 31. 27 Aktgjykim No. SCC-06-0010, datë 20 nëntor 2007.

12

Ahtisaarit.28. Nëse për këtë nuk do të ketë qasje të kujdesshme, adresimi i dëmshpërblimit për pronën e mëparshme, e cila është konfiskuar, nacionalizuar ose eksproprijuar bart me vete rrezikun e hapjes së Kutisë së Pandorës, në fushën e të drejtave pronësore. Kosova duhet të jetë në gjendje që të mbajë një barazpeshë ndërmjet përpjekjes për arritjen e një drejtësie materiale për padrejtësitë e shkaktuara në të kaluarën nga njëra anë dhe nga ana tjetër të siguroj titujt e pronave dhe sigurinë juridike. Mirëpo, është kjo e fundit e cila do të krijoj stabilitet ligjor dhe do të siguroj nxitje për investime dhe zhvillim ekonomik. Një çështje tjetër në sistemin e mbrojtjes së të drejtave pronësore në Kosovë është mbrojtja e pronës private nga ndërhyrjet e shtetit, veçanërisht nga eksproprijimet e paligjshme. Përderisa PSSP-ja pohon se paraqet autoritetin e vetëm në Kosovë që mund të vendosë për eksproprijimet, ndërsa komunat ende zbatojnë Ligjin mbi Eksproprijimet, i shpallur në vitin 1977, i cili u mundëson komunave të bëjnë eksproprijimin. Është për tu brengosur që UNMIK-u ende nuk ka miratuar ndonjë rregullore specifike ose së paku një udhëzim, i cili do të siguronte qartësi lidhur me faktin se, në cilat raste dhe në çfarë mënyre PSSP-ja mund të bëj eksproprijimin dhe në çfarë forme do të bëhet kompenzimi i pronarit. Nga ana tjetër ka dëshmi se komunat shpesh bëjnë eksproprijime duke shkelur Ligjin mbi Eksproprijimet. Kjo situatë nuk është përmirësuar edhe përkundër miratimit të Ligjit të ri mbi Eksproprijimet nga Kuvendi i Kosovës, sepse PSSP-ja ka refuzuar të bëj shpalljen e këtij ligji me arsyetimin se Kuvendi sipas Kornizës Kushtetuese nuk ka të drejtë të miratoj një ligj të tillë. Pas Deklaratës së Pavarësisë, Kuvendi i Kosovës ende nuk është prononcuar për mënyrën e procedimit me Ligjin mbi Eksproprijimet. g. Konkluzione

Duke patur parasysh atë që u tha më lart, sfidë kyçe për Kosovën do të jetë krijimi i një sistemi juridik, i cili në masë të madhe do të zvogloj kompleksitetin në rrafshin e legjislacionit parësor dhe konfuzionin në rrafshin e legjislacionit dytësor. Nivelet e ndryshme të legjislacionit parësor duhet të eliminohen dhe duhet të krijohet një kierarki e definuar qartë e normave me një terminologji të unifikuar. Ky do të ishte një hap shumë i rëndësishëm drejt sigurisë dhe parashikueshmërisë juridike dhe do të rriste besimin në sistemin juridik.

Procesi i ligjvënies duhet të sajohet dhe të zbatohet në atë mënyrë që të përfshijë një

diskutim të obligueshëm dhe një vendim mbi politikat para përgatitjes dhe procedimit të legjislacionit. Gjatë diskutimit të politikave dhe hartimit të ligjeve, konsultimet publike duhet të jenë të obligueshme, me qëllim të ngritjes së nivelit të transëparencës së Qeverisë dhe të pjesëmarrjes demokratike. Legjislacioni parësor dhe dytësor nuk do të duhej të jenë të zbatueshëm, nëse nuk janë shpallur në Gazetën zyrtare dhe shpërndarë me kohë në publik.

Përmirësimi i shkallës së zbatimit të ligjit duhet të jetë prioritet dhe për këtë qëllim

duhet të vendoset një sistem efektiv i llogaridhënies ligjore në nivelin ekzekutiv, atë ligjvënës dhe gjyqësor. Kosova duhet të zhvilloj sistemin e përgjegjësisë shtetërore, i cili 28 Propozimi Gjithëpërfshirës për Zgjidhjen e Statusit të Kosovës, Aneksi VII, neni 6.

13

do t’i ngarkonte autoritetet shtetërore me sanksione ligjore, në rast të shkaktimit të dëmtimeve për qytetarët përmes veprimeve që paraqesin shkelje të ligjit. Mirëpo, një sistem i tillë i përgjegjësisë shtetërore kërkon funksionimin e sistemit të së Drejtës administrative, i cili do të diskutohet në vazhdim.

Reformimi dhe modernizimi i arsimimit ligjor në nivel akademik dhe atë profesional

do të mbetet një prej sfidave kyçe. Vështirë është të thuhet se, në ç’mënyrë sistemi i tanishëm i arsimit ligjor do të krijoj juristë të cilët do të jenë në gjendje të përballen me standardet moderne ligjore, diçka e tillë mund të arrihet vetëm nëse ky sistem do të përfshijë edhe juristët dhe instruktorët të cilët janë arsimuar në shtetet e zhvilluara evropiane ose në pjesë tjera të botës perëndimore.

Në fund, Kosova së pari duhet të koncentrohet në krijimin e stabilitetit dhe sigurisë

juridike si një parakusht për paqe, siguri dhe zhvillim ekonomik. Përpjekjet për adresim të padrejtësive nga e kaluara mund të rrisin pasigurinë juridike e ndoshta mund të krijojnë edhe padrejtësi të reja. Duhet bërë pyetjen, nëse Kosova mund t’i lejoj vetes të shpenzoj burimet e veta të pamjaftueshme për t’u marrë me të kaluarën, në vend që të themeloj një bazë të fortë për një të ardhme më të mirë. 2. Sistemi i Drejtësisë a. Përmbledhje

Sistemi juridik i Kosovës përbëhet nga Gjykata Supreme, gjykatat komunale, gjykatat e qarkut dhe nga disa gjykata të specializura si, Gjykata për kundërvajtje dhe Gjykata ekonomike. Ky sistem administrohet nga Këshilli Gjyqësor i Kosovës, organ i pavarur funksioni i të cilit është vendosja e politikave administrative dhe sigurimi i mbikëqyrjes administrative në gjyqësi dhe gjykata.29

Gjatë viteve të shkuara janë bërë përpjekje për hartimin e një ligji të ri për gjykatat,

mirëpo pa ndonjë sukses të dukshëm. Përkundër shumë diskutimeve të mbajtura me palët me interes, vendorë dhe ndërkombëtarë, projektligji për gjykatat ende gjendet në Ministrinë e Drejtësisë dhe është në pritje të vendimeve politike dhe të miratimit të Qeverisë.

Sipas Këshillit Gjyqësor të Kosovës,

“…një gjyqësor i pavarur, transparent në procesin e tij të vendimmarrjes dhe llogaridhënës për veprimet e veta, është esencial për sigurimin e sundimit të ligjit... Vizioni i Gjyqësorit të Kosovës është që të ekzistoj një sistem i pavarur, me qasje për të gjithë, i drejtë dhe efikas në veprimet e tij, llogaridhënës për kryerje të detyrave dhe i cili funksionon sipas standardeve më të larta të ndershmërisë, integritetit, profesionalizmit dhe transparencës.”

29 Rregullorja e UNMIK-ut Nr. 2005/52, datë 25 dhjetor 2005 mbi themelimin e Këshillit Gjyqësor të Kosovës, nenet 1.2 dhe 1.3.

14

Nga ana tjetër, realiteti i Sistemit Gjyqësor të Kosovës përshkruhet në vijim:

• “Institucionet gjyqësore dhe agjencitë për zbatimin e ligjit kanë nevojë për përmirësime

substanciale, në mënyrë që të jenë në gjendje për të zbatuar ligjin plotësisht…”30 (US State Department)

• “…institucionet gjyqësore kanë bërë një përparim të vogël…31 Sistemi mbetet i dobët.”

(Komisioni i KE)

• “…tashmë dihet se Sistemi gjyqësor i Kosovës është njëri prej insitucioneve kryesore më të dobëta. Ky relitet reflektohet në vendimin e Bashkimit Evropian për t’u koncentruar në përpjekjet e Misionit Evropian për Politikë të Sigurisë dhe të Mbrojtjes në Kosovë për çështjet e policisë dhe të drejtësisë .”32 (Human Rights Watch)

Mospërputhja ndërmjet vizionit dhe perceptimit të realitetit aktual në gjyqësi është

befasuese dhe paraqet një shqetësim serioz. Arsyet kryesore për këtë situatë dëshpëruese në gjyqësi – jashtë problemeve të lidhura me sistemin e drejtësisë në përgjithësi – konsiderohen se janë:

• Kushtet e dobëta të punës për gjykatësit dhe stafin e gjykatave duke përfshirë pagat e ulëta dhe objektet e papërshtatshme, pajisjet dhe sistemet e komunikimit;

• Siguria e papërshtatshme për gjykatësit;

• Numri i vogël i gjykatësve dhe shpërndarja e tyre a papërshtatshme sipas nevojës;

• Mungesa e trajnimeve adekuate për gjykatësit dhe stafin e gjykatave.33 Në Planin e vet strategjik për Gjyqësorin e Kosovës, Këshilli Gjyqësor i Kosovës ka

përcaktuar një mori objektivash dhe aktivitetesh kyçe, me qëllim të adresimit të mangësive të përmendura, edhe pse strategjinë nuk e përcjell edhe plani i veprimit dhe dispozitat buxhetore specifike.34

30 US State Department: 2006 Investment Climate Statement – Kosovo, source: http://www.state.gov/e/eeb/ifd/2006/62006.htm. 31 Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Kosova sipas RKSKB 1244 – 2007 Raport mbi progresin (COM(2007) 663 final), datë 6 nëntor 2007, f. 13. 32 Human Rights Watch: Të arriturat e të Drejtës penale në Kosovëd, Vol. 20, No. 2(D), mars 2008, f.1.

33 Kosovo Judicial Council: Strategic Plan for the Kosovo Judiciary 2007 – 2012, Prishtina: 2007, pp. 9 – 10. 34 Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Kosova sipas RKSKB 1244 – 2007 Raport mbi progresin (COM(2007) 663 final), datë 6 nëntor 2007, f. 12.

15

Siç do të shihet, problemet e përgjithshme të gjyqësorit reflektohen edhe në problemet e mungesës së degëve specifike të sistemit gjyqësor, përkatësisht, Sistemin e së Drejtës administraive, civile dhe penale. a. E Drejta administrative

Sipas OSBE-së, për shkak të mungesës së burimeve dhe mangësive të legjislacionit ekzistues, sitemi aktual i rishikimit gjyqësor të vendimeve administrative nuk funksionon si duhet.35 Rishikimi gjyqësor i vendimeve administrative është i rregulluar me Ligjin federativ mbi Kontestet administrative, i vitit 1977, i cili është njëri prej ligjeve të zbatueshme në Kosovë, sepse në Kosovë ka hyrë në fuqi më 22 mars 1989. Gjykata Supreme e Kosovës është e vetmja Gjykatë e cila ka juridiksion për rishikimin e akteve administrative. Vendimet e Gjykatës Supreme të Kosovës për çështjet e së Drejtës administrative mund t’i nënshtrohen një rishikimi të jashtëzakonshëm nga ana e një paneli të përbërë prej pesë gjykatësve të Gjykatës Supreme.36

Në rrafshin e së Drejtës administrative janë identifikuar këto mangësi:

• Mospërputhje ndërmjet Ligjit mbi Procedurat administrative dhe Ligjit mbi Kontestet administrative lidhur me definicionin e termit “akt administrativ”;

• Mungesa e shqyrtimeve gojore;

• Mundësi e kufizuar për ankesë, sepse ekziston vetëm një shkallë e gjykatës;

• Pamundësi që Gjykata Supreme të shqiptoj masa të përkohshme;

• Pa mundësi për t’i kundërshtuar vendimet e administratës për suspendimin e

ekzekutimit të një akti administrativ.37 Për më tepër, menaxhimi i dobët i lëndëve dhe numri i pamjaftueshëm i gjykatësve për t’u marrë me lëndët e të drejtës administrative38 kanë pasë për pasojë mosshqyrtimin e mbi 2000 lëndëve në Gjykatën Supreme. 39

35 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë Misioni në Kosovë: Raport mbi Sistemin e të Drejtës administrative në Kosovë, Prishtinë, 2007, f. 16. 36 Ibidem, p. 7. 37 Ibidem, faqe 10 - 12 38 Sipas OSBE-së vetëm gjykatësit e Gjykatës Supreme merren me të gjitha lëndët e të drejtës administrative përveç përfshirjes së tyre në çështjet penale dhe ato të së drejtës civile poashtu; shih Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë: Raporti mbi Sistemin e të Drejtës Administrative në Kosovë, Prishtinë, 2007, faqe 16. 39 Të dhënat për vitin 2006: shih Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Kosova nën Rezolutën 1244 të KS të KB-ve – Raporti për përparimin e arritur 2007 (COM(2007) 663 përfundimtar), i datës 6 nëntor 2007,

16

b. Sistemi i të Drejtës Civile Problemi kryesor i sistemit të së drejtës civile në Kosovë është numri i madh i lëndëve të pazgjidhura, të cilat vlerësohet se janë mbi 40,000.40 Arsyeja kryesore për këtë duket që është menaxhimi i dobët i lëndëve, i cili pjesërisht i veshet trajtimit të pakujdesshëm të lëndëve nga ana e gjykatësve dhe pjesërisht përmbushjes së dobët të administratës të gjykatës. 41 Problemi i kryerjes në mënyrë të duhur të kontrollimit paraprak të deklaratave, të caktuarit e një numri tepër të madh dhe të panevojshëm të seancave të shqyrtimit dhe shtyerjet, dhe mospërgatitja e seancave të procesit gjyqësor konsiderohet që janë mangësitë të cilat ju vishen gjykatësve.42 Në anën tjetër, mos ofrimi i ndihmës nga ana e administratorëve të gjyqit dhe nëpunësve lidhur me menaxhimin e lëndëve, siç janë vonesat në dërgimin e njoftimeve dhe të dokumenteve të tjera palëve me kohë dhe problemet lidhur me dërgimin e ftesave për gjyq, është kontribuesi kryesor në menaxhimin e dobët të lëndëve dhe në numrin e tepërt të lëndëve të pazgjidhura.43 Në anën tjetër, duhet vënë re që një numër i madh i lëndëve të pazgjidhura i përfshinë rreth 18.000 lëndë të cilat janë dorëzuar në radhë të parë nga serbët kundër komunave, UNMIK-ut dhe KFOR-it dhe të cilat janë suspenduar nga shqyrtimi i mëtejshëm nga Departamenti i Drejtësisë i UNMIK-ut. Poashtu ekzistojnë raporte në të cilat thuhet që gjykatësit devijojnë nga kërkesat dhe procedurat e parashkruara juridike sidomos në kontestet lidhur me të drejtat pronësore, për shembull duke zbatuar kontrata joformale44 dhe duke dhënë gjykime pa ndonjë përfaqësim të duhur të palëve gjatë procedurave gjyqësore.45 Arsye për këtë mund të jetë ndërlikueshmëria dhe çrregullimi juridik i cila ekziston aktualisht në fushën e të drejtave pronësore por kjo nuk mund të shërbejë si arsyetim për nxjerrjen e një vendimi të gjyqit me të cilin shkelet ligji. Në fund, zbatimi i vendimeve gjyqësore është në nivel jashtëzakonisht të ulët sidomos për arsye se procedurat e zbatimit nuk rezultojnë me ekzekutimin në kohë dhe prandaj mund të shkaktojnë mosrealizim të të drejtave.46 Përveç kësaj, ekzistojnë raporte të cilat flasin për kërcënimin e gjykatësve, ndërhyrjen në procedurat gjyqësore nga ana e autoriteteve publike dhe poashtu për incidente të korruptimit të gjykatësve.47 faqe 16: Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë: Raporti mbi Sistemin e të Drejtës Administrative në Kosovë, Prishtinë, 2007, faqe 16. 40 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë: Shqyrtimi i parë i Sistemit të së Drejtës Civile, Prishtinë, 2006, faqe 7; Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Kosova nën Rezolutën 1244 të KS të KB-ve – Raporti mbi Përparimin e arritur 2007 (COM(2007) 663 përfundimtar), i datës 6 nëntor 2007, faqe 12. 41 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë: Shqyrtimi i parë i Sistemit të së Drejtës Civile, Prishtinë, 2006, faqe 7 – 15. 42 Ibidem. 43Ibidem, faqe 12, 15. 44 Kontratat joformale janë kontratat e lidhura me gojë ose përndryshe ato që nuk janë në pajtueshmëri me kushtet e parashkruara me ligj. 45Ibidem, faqe 20 – 36. 46 Ibidem, faqe 44 – 46 47 Ibidem.

17

c. Sistemi i të Drejtës Penale Si edhe në rastin e sistemit të së drejtës civile, sistemi i të drejtës penale poashtu ballafaqohet me një numër të konsiderueshëm prej 36.000 lëndëve të pazgjidhura të cilat janë në pritje të gjykimit, në mesin e të cilave disa qindra lëndë të krimeve të luftës poashtu.48 Situata qëndron kështu kryesisht për shkak të menaxhimit të dobët të lëndëve49 dhe problemeve me mbledhjen e dëshmive të nevojshme. Marrja e dëshmive nga dëshmitarët duket që është një problem posaçërisht serioz sidomos në lëndët e profilit të lartë, meqë njoftohet që dëshmitarët nuk tregojnë gatishmëri të dëshmojnë për shkak të kërcënimit, frikës ose hakmarrjes dhe moszbatimit të sistemeve ekzistuese për mbrojtjen e dëshmitarëve50 nga ana e gjyqësorit dhe policisë. Mosgatishmëria e qytetarëve të Kosovës për të dëshmuar tregon nivelin e besimit në autoritetet publike të Kosovës dhe funksionimin e shtetit të së drejtës. Siç komenton OSBE-ja:

“Madje edhe nëse është i gatshëm të dëshmojë ose të bashkëpunojë, opinioni nuk beson që autoritetet mund t’i mbrojnë në mënyrë efikase nga hakmarrja e të dyshimtëve. Kjo shkakton vështirësi në sigurimin e dëshmive relevante, meqë opinioni nuk beson në sistemin e drejtësisë i cili nuk do t’i mbronte ata si duhet.”51

Situata përkeqësohet nga raportet mbi mungesën e mbështetjes hetimore nga ana e Shërbimit Policor të Kosovës dhe nga kryerja joprofesionale e hetimeve.52 Reputacioni i Shërbimit Policor të Kosovës dhe besimi në të është dëmtuar në mënyrë të konsiderueshme nga raportet për vrasjen e personave, të cilët kanë qenë të ruajtur nga Shërbimi Policor i Kosovës, nga ana e individëve privat. Përveç kësaj, ekzistojnë raporte që prokurorët publik ngurrojnë t’i fillojnë hetimet. Duket që është sekret publik që prokurorët publik të vendit nuk janë të gatshëm t’i hetojnë krimet e rënda53, duke qenë kjo arsyeja kryesore për angazhimin e prokurorëve ndërkombëtar që t’i hetojnë krimet e profilit të lartë dhe ato ekonomike. d. Administrimi i Gjykatave Këshilli Gjyqësor i Kosovës luan rol kryesor në emërimin, vlerësimin, gradimin, largimin dhe disciplinimin e gjykatësve, dhe ka përgjegjësi për menaxhimin e buxhetit dhe të shpenzimeve gjyqësore si edhe për rekrutimin e personelit të gjykatave. Edhe pse

48 Human Rights Watch: Shënimet mbi të Drejtën Penale në Kosovë, vëllimi 20, nr. 2(D), 2008, faqe 20. 49 Ibidem. 50 Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë: Shqyrtimi i Sistemit të së Drejtës Penale në Kosovë, Prishtinë: 2006, faqe 8 – 14. 51 Ibidem, faqe 14. 52 Human Rights Watch: Shënimet mbi të Drejtën Penale në Kosovë, vëllimi 20, nr. 2(D), 2008, faqe 8; Komisioni i Komuniteteve Evropiane: Kosova nën Rezolutën 1244 të KS të KB-ve – Raporti për përparimin e arritur 2007 (COM(2007) 663 përfundimtar), i datës 6 nëntor 2007, faqe 12. 53 Human Rights Watch: Shënimet mbi të Drejtën Penale në Kosovë, vëllimi 20, nr. 2(D), 2008, faqe 17.

18

sipas ligjit është i pavarur, Këshilli Gjyqësor i Kosovës varet nga Qeveria kur është në pyetje ndarja e buxhetit dhe caktimi i pozitave të stafit gjyqësor, një fakt që ndikon në funksionimin e gjyqësorit. Numri shumë i madh i lëndëve të pazgjidhura dhe menaxhimi i dobët i lëndëve në gjykatat e Kosovës përkeqësohet nga të metat serioze në administratën e gjykatave si rezultat i numrin të vogël të gjykatësve, pagave të ulta, infrastrukturës së keqe dhe problemeve të stafit për mbështetje administrative54 nëse nuk është i shkaktuar nga to. Si shembull, në vitin 2007 janë shkurtuar 26 poste të pjesëtarëve të personelit për mbështetje administrative dhe një numër i njëjtë pritet të shkrutohet përsëri në vitin 2008. Përderisa Ministria e Ekonomisë dhe e Financave është pajtuar që në buxhetin e vitit 2008 ta rris buxhetin për financimin e 70 gjykatësve të rinjë, ajo ministri nuk i ka pranuar ndarjet plotësuese të buxhetit për personelin e mbështetjes administrative i cili do të nevojitej për shkak të shtimit të numrit të gjykatësve.55 Përveç kësaj, për shkak të ndarjeve të pamjaftueshme buxhetore, në dipozicion për zbatimin e vendimeve të gjyqit janë vetëm 26 pjesëtarë të stafit profesional të cilët shërbejnë në 56 gjykata në Kosovë. Pagat e gjykatësve kanë mbetur të ulëta krahasuar me pagat e zyrtarëve të lartë në degën e legjislativit dhe të ekzekutivit.56 Si rrjedhojë, sektori gjyqësor ose nuk i tërhjekë juristët e kualifikuar ose nuk është në gjendje t’i mbajë gjykatësit e kualifikuar dhe t’i parandalojë ata që të kërkojnë karrierë në sektorin privat pas disa viteve të shërbimit. Për shkak të mungesës së financimit dhe të investimeve në infrastrukturën e gjykatava, gjykatat janë të mbipopulluara dhe në shumë gjykata gjykatësit detyrohen t’i mbajnë seancat gjyqësore në zyrat e tyre në vend të sallave të gjykimit.57 Shfrytëzimi efikas dhe i gjërë i Sistemit të Informimit për Menaxhimin e Lëndëve (SIML) poashtua vuan nga mungesa e financimit dhe e pajisjeve të TI. Në të gjitha gjykatat mungojnë kompjuterët për përdorimin e SIML për shkak të mungesës së financimit. Aktualisht, vetëm 150 kompjuterë e shfrytëzojnë SIML ndërsa nevojitet edhe 900 kompjuterë të tjerë në mënyrë që SIML të jetë në dispozicion në të gjitha gjykatat.58 Për më tepër, për mirëmbajtjen e SIML nevojiten së paku 36 pjesëtarë të stafit të TI-së, ndërsa deri tani janë të punësuar vetëm 9. Kontrata aktuale me një kompani private, e cila e mirëmbanë sistemin, skadon në qershor 2008 dhe nëse nuk sigurohet financimi ekziston rreziku serioz që SIML të shkatërrohet.59 e. Përfundimet Përmirësimi i sistemit të së drejtës administrative duhet të bëhet një nga prioritetet kryesore të përpjekjeve të Kosovës për forcimin e shtetit të së drejtës. Gjykatat administrative janë me rëndësi thelbësore për t’u siguruar që administrata vepron në

54 Intervistë me z. Gëzim Kolgeci, Zëvendësdrejtor i Sekretarisë së Këshillit Gjyqësor të Kosovës. 55 Ibidem. 56 Ibidem. 57 Ibidem. 58 Ibidem. 59 Ibidem.

19

pajtueshmëri me ligjin dhe që i ushtron kompetencat e lirisë së veprimit në kuadër të kufinjëve të ligjit. Kosova duhet ta shqyrtojë seriozisht krijimin e një dege të posaçme të së drejtës administrative, me dy deri në tri shkallë të shqyrtimit, për shembull ngjashëm me sistemin e të drejtës administrative në Gjermani (“Verwaltungsgerichtsbarkeit”). Në një afat të gjatë është thelbësore që të arsimohen më shumë “juristë administrativ”, të cilët do të specializonin në çështjet dhe praktikën e të drejtës administrative në të dyja nivelet, atë administrativ dhe gjyqësor. Zbulimet mbi sistemin e të drejtës civile tregojnë që edhe gjykatësit edhe stafi administrativ në gjykata kanë nevojë për aftësim intensiv në çështjet që kanë të bëjnë me procedurën civile dhe me menaxhimin e lëndëve. Prandaj është imperativ që Instituti Gjyqësor i Kosovës dhe organizatat e donatorëve të koncentrohen në mbajtjen e aftësimeve të tilla përveç vazhdimit të arsimimit në fushën e të drejtës materiale. Pa e paragjykuar pavarësinë e gjykatësve dhe të gjyqësorit, Këshilli Gjyqësor i Kosovës më bashkëpunim me Agjencinë Anti-Korrupcion duhet të sigurojë që gjykatësit të gjykojnë saktësisht në pajtim me ligjin dhe që rastet e korrupcionit dhe të keqpërdorimit të kompetencave të ndiqen penalisht menjëherë. Zbatimi i shpejtë dhe efikas i vendimeve është shumë i rëndësishëm për funksionimin e shtetit të së drejtës. Për ta arritur këtë, duhet të bëhet rishikimi thelbësor i kornizës aktuale juridike në mënyrë që të sigurohen procedurat efikase. Autoritetet kosovare mund ta shqyrtojnë mundësinë e privatizimit të zbatimit të vendimeve gjyqësore duke i deleguar kompetencat tek agjencitë private të zbatimit duke i marrë parasysh përvojat aktuale të shteteve fqinje (p.sh. Maqedonia) me një delegim të tillë të kompetencave zbatuese. Kosova duhet të bëjë më shumë përpjekje për t’i forcuar mekanizmat alternativ për zgjidhjen e kontesteve në fushën e të drejtës civile dhe asaj tregtare. Një sistem funksional i mekanizmit alternativ për zgjidhjen e kontesteve do ta zvogëlonte në mënyrë të konsiderueshme numrin e lëndëve në gjykatat civile dhe do të ishte i favorshëm për aktivitetet tregtare pasi që do ta ofronte një forum profesional, efikas dhe të besueshëm për zgjidhjen e kontesteve që ka më pak kufizime formale dhe procedurale krahasuar me gjykatat e rregullta.

Sistemi i të drejtës penale ka probleme të ngjashme me menaxhimin e lëndëve dhe me përballimin e një numri shumë të madh të lëndëve të pazgjidhura. Megjithatë, dobësia kryesore e sistemit të së drejtës penale është mungesa e besimit të qytetarëve në gjyqësor, e cila e pengon bashkëpunimin dhe mbledhjen e dëshmive. Shërbimi Policor i Kosovës duhet ta përmirësojë imazhin në mënyrë që të gëzojë besim si agjenci profesionale dhe efikase për zbatimin e ligjit. Prokurorët publik duhet ta zbatojnë ligjin dhe t’i nisin hetimet ex officio në rastet kur jepet arsyeja për këtë. Në fushën e administrimit të gjykatave, duhet të sigurohet që Këshilli Gjyqësor i Kosovës të mbetet i paavrur në mënyrë që të jetë në gjendje t’i kryej detyrat në mënyrë efikase. Ndikimi i tërthortë i Qeverisë, i cili ushtrohet përmes procesit të buxhetit, nuk

20

është brengosës vetëm për shkak të problemeve ekzistuese në administratën e gjyqësorit për shkak të mungesës së financimit por është brengosës poashtu në aspektin e ndarjes së pushtetit. Ndonëse duhet të ketë kontroll demokratik lidhur me shfrytëzimin e parave publike, një kontroll i tillë duhet të projektohet në atë mënyrë që gjyqësori të izolohet nga ndonjë ndikim i mundshëm nga ana e ekzekutivit. Është e qartë që gjyqësori nuk do të pëmirësohet nëse nuk i ka në dispozicion financat e duhura për përmirësimet në infrastrukturën e gjykatave, rekrutimin e stafit të nevojshëm për mbështetje administrative dhe pagat për gjykatësit të cilat i tërhjekin dhe i mbajnë juristët e kualifikuar. Të siguruarit e rendit dhe stabilitetit publik përmes shtetit të së drejtës duhet të jetë prioritet për shtetin e ri të Kosovës dhe burimet e Kosovës duhet të shfrytëzohen sipas nevojës. Prandaj, përmirësimi i sistemit juridik me qëllim të sigurimit të stabilitetit dhe sigurisë juridike dhe forcimi i sektorit gjyqësor duhet të jetë prioritet pasi që kjo do ta mundësojë zhvillimin e qëndrueshëm ekonomik, përparimin dhe mirëqenien sociale. Vetëm funksionimi i shtetit të së drejtës dhe ekonomia e zhvilluar do t’ia hapin derën Kosovës për Evropë. Kosova e pavarur së bashku me praninë e sapo krijuar të BE-së në Kosovë, posaçërisht EULEX në fushën e sundimit të ligjit, kanë rast ta nisin një fillim të ri dhe t’iu shmangem gabimeve të bëra gjatë periudhës së administrimit të UNMIK-ut. Ndërsa për UNMIK-un dihet që do të ishte vetëm një administratë “e përkohshme” e cila do t’i merrte masat “e përkohshme” deri sa të zgjidhej statusi i Kosovës, tani nuk mund të ketë arsyetime për mosmarrjen e masave “të përhershme”. Kjo do të jetë sfida në fushën e sundimit të ligjit për të cilën do ta ndajnë përgjegjësinë Kosova dhe BE-ja gjatë viteve në vijim.

21

Literatura dhe burimet e cituara:

1. Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council – Western Balkans: Enhancing the European Perspective, dated 5 March 2008 (COM(2008) 127 final)

2. Karl Doehring: Allgemeine Staatslehre, Heidelberg: 2000

3. William Wade/ Christopher Forsyth: Administrative Law, Oxford: 2004

4. Paul Craig/ Grainne de Burca: EU Law, Oxford: 2003

5. International Development Association: Interim Strategy Note for Kosovo for the

Period FY08, dated 8 October 2007

6. Ministry of Justice: Strategic Plan 2006 – 2011, Prishtina: 2006

7. Organization for Security and Co-operation in Europe: Report on the Administrative Justice System in Kosovo, Prishtina: 2007

8. US State Department: 2006 Investment Climate Statement – Kosovo, source:

http://www.state.gov/e/eeb/ifd/2006/62006.htm.

9. Organization for Security and Co-operation in Europe Mission in Kosovo: Implementation of Kosovo Assembly Laws by the Executive Branch of the Provisional Institutions of Self-Government – Review Period: Laws Promulgated in 2002 – 2003, Prishtina: 2003

10. Organization for Security and Co-operation in Europe Mission in Kosovo:

Expropriations in Kosovo, Prishtina: 2006

11. Organization for Security and Co-operation in Kosovo: First Review of the Civil Justice System, Prishtina: 2006

12. Human Rights Watch: Kosovo Criminal Justice Scorecard, Vol. 20, No. 2(D),

March 2008

13. Organization for Security and Co-operation in Kosovo: Review of the Criminal Justice System in Kosovo, Prishtina: 2006

22